Skr.
1991/92:58
Regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad som har tagits
upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 31 oktober 1991.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Reidunn Laurén
I skrivelsen anmäls ändrade förutsättningar beträffande den av riksdagen
en första gång beslutade ändringen i regeringsformen med anledning av
ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde.
1 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 58
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober 1991
Skr. 1991/92:58
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-
berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,
af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson,
Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet Laurén
De förhandlingar om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde (EES)
som sedan juni 1990 har pågått mellan de europeiska gemenskaperna
(EG) och EFTAs medlemsstater avslutades den 22 oktober 1991 vid ett
ministermöte i Luxemburg. Vid minstermötet träffades överenskommelse
mellan EG, EGs medlemsstater och EFTAs medlemsstater om ett EES-
avtal. Avtalet skall enligt planerna paraferas i november och underteck-
nas i december 1991.
Med anledning av vad som under hösten 1990 bedömdes komma att bli
avtalets innehåll beträffande frågan om svenska domstolars inhämtande
av tolkningsbesked från en gemensam EES-domstol föreslog regeringen
en ändring i regeringsformen (prop. 1990/91:65), som riksdagen har
beslutat en första gång (1990/9LKU22, rskr. 180).
Min avsikt nu är att - inför ett andra och definitivt beslut om det
vilande grundlagsändringsförslaget - bereda riksdagen tillfälle att ta del
av vilka förutsättningar som numera, med hänsyn till innehållet i EES-
avtalet, föreligger beträffande frågan om tolkningsbesked och behovet av
en ändring i regeringsformen (RF).
Avtalet innehåller en huvuddel där samarbetets mål och medel samt de
institutioner som skall finnas inom EES regleras. I huvuddelen, som är
indelad i en preambel och åtta avdelningar med ca 130 artiklar, finns
också de materiella bestämmelserna om fri rörlighet för varor, personer,
tjänster och kapital och bestämmelser om de s.k. angränsande politik-
områdena.
De regler i den sekundära EG-rätten, dvs. främst EG-förordningar och
EG-direktiv, som har bedömts relevanta för EES finns intagna i ett antal
bilagor till avtalet. Reglerna tas emellertid inte in i fulltext utan i stället
används i huvudsak en hänvisningsteknik som innebär att de aktuella Skr. 1991/92:58
förordningarna och direktiven identifieras och anges i bilagorna. I
bilagorna görs också erforderliga anpassningar av reglerna för att de skall
kunna användas i ett EES-sammanhang.
Till avtalet hör också ett fyrtiotal protokoll, i vilka tas upp olika frågor
om bl.a. den närmare tillämpningen av avtalet i vissa hänseenden. I ett
av dessa protokoll regleras en möjlighet som avtalet innehåller för EFTA-
statema att låta sina nationella domstolar inhämta yttrande från EG-
domstolen om tolkningen av EES-regler.
De materiella reglerna i EES-avtalet kommer i första hand att tolkas
och tillämpas av nationella myndigheter och domstolar på samma sätt
som tolkningen och tillämpningen av EG-rätten främst är en uppgift för
de nationella domstolarna i EGs medlemsländer. Inom EG är det gemen-
skapsdomstolen i Luxemburg (EG-domstolen) som har det yttersta
ansvaret för tolkningen av bestämmelserna i EGs rättsakter. Därför finns
inom EG en ordning som i vissa situationer ålägger de nationella
domstolarna att inhämta förhandsbesked från EG-domstolen i frågor som
gäller tolkningen och giltigheten av EGs regelsystem (artikel 177 i
Romfördraget). Sådana förhandsbesked är bindande för den domstol som
har inhämtat beskedet.
I EES-förhandlingama har det diskuterats om det inom EES bör finnas
en ordning med förhandsbesked liknande den som finns inom EG. I ett
tidigare skede av förhandlingarna var parternas inställning att tolknings-
besked, ibland obligatoriskt, skulle inhämtas, inte från EG-domstolen
utan från den gemensamma EES-domstolen enligt avtalet. Det var detta
förhandlingsläge i frågan som föranledde regeringen att föreslå den
ändring i RF som nu är vilande. I avtalet har parterna enats om att
frågan skall regleras så att det bör finnas möjlighet för EFTA-statema att
låta sina nationella domstolar inhämta yttrande från EG-domstolen.
Sådana yttranden skall inte vara bindande för de nationella domstolarna.
Artikel 1 i det nämnda protokollet till EES-avtalet har följande (något
förkortade och inte officiella) lydelse.
Om det i handläggningen av ett mål eller ärende vid en domstol i en
EFTA-stat uppkommer en fråga som gäller tolkningen av bestäm-
melser i EES-avtalet som i sak överensstämmer med regler inom EG-
rätten, far domstolen, om den anser det nödvändigt, be EG-
domstolen att uttala sig i frågan.
Enligt artikel 2 skall en EFTA-stat, om den avser att använda sig av den
möjlighet som protokollet medger, underrätta bl.a. EG-domstolen om
detta. Därvid skall också anges i vilken omfattning och under vilka
förutsättningar som de nationella domstolarna skall ha möjlighet att
inhämta yttranden från EG-domstolen.
Enligt avtalet får alltså vaije EFTA-stat själv avgöra om den skall låta
sina domstolar använda sig av möjligheten att inhämta tolkningsbesked
eller ej. I samband med att EES-förhandlingama slutfördes angav Sverige
att det inte var möjligt att ge definitivt besked om huruvida möjligheten
skulle komma att utnyttjas för svenskt vidkommande, och att det inte Skr. 1991/92:58
heller gick att närmare uttala sig om i vilken omfattning och under vilka
förutsättningar i övrigt som detta i så fåll skulle ske. Skälet för den
ståndpunkten var bl. a. att ytterligare överväganden krävdes med hänsyn
till det vilande förslaget till ändring i RF.
Om möjligheten enligt avtalet utnyttjas, skall således yttrande kunna
inhämtas, inte från EES-domstolen utan från EG-domstolen, och det är
EFTA-staten som själv skall bestämma i vilken omfattning och under
vilka förutsättningar som detta skall ske. Ett yttrande från EG-domstolen
skall inte i något avseende vara bindande för den nationella domstolen.
Detta framgår tydligt bl.a. av att EG-domstolen endast skall "uttala sig"
i det aktuella tolkningsämnet.
Det vilande förslaget till ändring i RF innebär att i 11 kap. RF skall
införas en ny bestämmelse (15 §), som skall träda i kraft den 1 januari
1992. Den föreslagna bestämmelsen har följande innehåll:
Domstolar och andra myndigheter kan vara skyldiga att från mellan-
folklig domstol inhämta besked om innebörden av internationell
överenskommelse eller förpliktelse eller av bestämmelse som tillkom-
mit enligt ett sådant åtagande.
Bakgrunden till förslaget om ändring i RF var, som jag nyss har nämnt,
att parterna i EES-förhandlingama hade kommit fram till att det inom
EES på samma sätt som inom EG borde vara möjligt för nationella
domstolar att inhämta tolkningsbesked rörande EES-regler från en
domstol på internationell nivå. Vid tiden för beredningen av regerings-
förslaget i riksdagen var förhandlingsparterna av uppfattningen att den
domstol det skulle vara fråga om var en för avtalsparterna gemensam
EES-domstol med anknytning till EG-domstolen och med domare från
såväl EG som samtliga EFTA-länder (1990/91 :KU22 s. 12 f).
Det vilande grundlagsförslaget hade alltså sin utgångspunkt i vad som
då övervägdes i förhandlingarna om en ordning där tolkningsbesked
skulle inhämtas från EES-domstolen. Frågan är då hur det vilande grund-
lagsförslaget förhåller sig till den ordning som slutligen har överens-
kommits, dvs. att EFTA-statema har möjlighet att låta sina nationella
domstolar inhämta oförbindande yttranden från EG-domstolen om
tolkningen av EES-regler.
Den föreslagna grundlagsbestämmelsens ordalydelse kan i och för sig
sägas täcka även den överenskomna ordningen, eftersom ju också EG-
domstolen är en mellanfolklig domstol. Å andra sidan anser jag att den
föreslagna bestämmelsens formulering "kan vara skyldig" passar mindre
väl för en ordning som den överenskomna, där det enligt avtalet inte
skall finnas någon sådan skyldighet. Skr. 1991/92:58
Mot denna bakgrund och särskilt med hänsyn till att det i motiven till
det vilande grundlagsförslaget uttryckligen talas om folkrättsligt bindande
besked från en EES-domstol anser jag att riksdagen bör underrättas om
det nya läget.
Härtill kommer att man också kan ställa sig frågan om inte grundlags-
ändringen framstår som obehövlig mot bakgrund av vad det föreliggan-
de avtalet innehåller. Enligt protokollet skall det inte vara fråga om
skyldighet för någon nationell domstol att inhämta yttrande ("får, om den
anser det nödvändigt"), och vidare skall yttrandet inte i något avseende
vara bindande för de nationella domstolarna (EG-domstolen skall endast
"uttala sig"). Förfärandet liknar därmed närmast ett sådant inhämtande
av formellt oförbindande yttranden som våra domstolar inom ramen för
nuvarande regler om rättegångsordningen kan - och ibland skall -
inhämta från myndigheter och andra organ. Systemet måste därmed
tveklöst anses vara förenligt med RF i dess nuvarande lydelse och kunna
infogas i den svenska rättsordningen utan att komma i konflikt med
gällande konstitutionella principer.
Jag skall här tillägga att frågan om huruvida möjligheten att låta våra
domstolar inhämta yttrande från EG-domstolen skall utnyttjas eller ej -
och vilka närmare förutsättningar som i så fall bör gälla - kommer att
tas upp i det lagstiftningsarbete som förestår med anledning av att EES-
avtalet skall införlivas i den svenska rättsordningen.
Min slutsats av det jag nu har anfört är att det inte längre föreligger
något behov av den föreslagna ändringen i RF och att riksdagen därför
enligt min mening inte bör slutgiltigt anta det vilande förslaget.
Denna inställning förändras inte av att Sverige numera har ansökt om
medlemskap i EG och således i en framtid kan komma att helt inordnas
i EGs regelsystem. Visserligen kan det förutsättas att ett medlemskap i
EG kräver att vissa ändringar görs i RF, bl.a. för att möjliggöra
inhämtande av förhandsbesked i enlighet med EGs regler, dvs. enligt
artikel 177 i Romfördraget, men frågan om vilka grundlagsändringar som
krävs inför ett medlemskap bör enligt min mening behandlas i ett
sammanhang. Den frågan är också för närvarande föremål för övervägan-
den i den kommitté - grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03) - som
har i uppdrag att utreda behovet av grundlagsändringar inför ett svenskt
medlemsskap i EG (dir. 1991:24).
Jag hemställer att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad
jag har anfört i det föregående.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
gotab 40103, Stockholm 1991