Prop.
1991/92:38
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för finans-
departementet; vidare cheferna för social-, utbildnings- och arbets-
marknadsdepartementen samt statsrådet Könbeig.
Stockholm den 31 oktober 1991
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Anne Wibble
I propositionen behandlas inriktningen av den ekonomiska politiken.
Regeringens syn på det ekonomiska läget redovisas. Mot denna
bakgrund presenteras regeringens strategi för att bryta den ekonomiska
stagnationen samt för att åter skapa tillväxt och balans i ekonomin.
I propositionen aviseras ett antal kommande propositioner, utredningar
etc. inom det ekonomiska-politiska området. Vidare läggs lagförslag
rörande bl.a. kommunernas ekonomi och socialförsäkringssystemen.
1 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 38
Allvarlig kris
Svensk ekonomi befinner sig i allvarlig kris. Utvecklingskraften har
successivt försvagats och resultatet är nu total stagnation. Den mest
tydliga effekten är den drastiskt ökande arbetslösheten.
Huvudproblemet är de strukturella brister som har blivit allt tydligare
och vars effekter på ekonomins funktionssätt blivit alltmer negativa. Den
s.k. tredje vägens politik, som huvudsakligen bestod av en stor devalve-
ring 1982, ledde inte till nödvändiga strukturförändringar därför att den
ekonomiska politiken inte lades om. Konkurrenskraften återställdes
temporärt, men utvecklingskraften tilläts fortsätta att försvagas. Den
djupa svacka svensk ekonomi nu befinner sig i är en följd bl.a. av dessa
brister. Att fallet blivit så snabbt och kraftigt är emellertid också en följd
av en tilltagande kostnadskris och av en försvagad internationell
konjunktur.
Krisen i den svenska ekonomin är i hög grad självförvållad. Medan den
totala tillväxten i OECD-området bedöms öka med ca 3 1/2 % under
perioden 1990-1992 faller den i Sverige med inemot 1 %. Än tydligare
framgår Sveriges problem när industriproduktionen jämförs. Den väntas
under samma period öka med 3 1/4 % i OECD och med 2 1/2 % i
OECD-Europa medan den i Sverige beräknas falla med 4 %.
Frågan om när en vändpunkt kommer i den svenska ekonomin har fått
en alltför stor vikt i samhällsdebatten. Ett normalt konjunkturförlopp
innebär att en uppgång kommer två-tre år efter det att nedgången inletts.
Från ekonomisk-politisk synpunkt är det betydligt viktigare att fråga sig
om ekonomin har tillräcklig utvecklingskraft för långsiktigt hållbar
tillväxt i takt med omvärlden. Så är inte fallet idag.
Alla bedömningar av utsikterna för den svenska ekonomin under 1991-
1992 visar på en mycket svag utveckling. Problemen manifesteras inom
alla delar av svensk ekonomi. Sysselsättningen minskar och arbetslös-
heten ökar. Antalet varsel ökar. Antalet konkurser ökar. Investeringarna
rasar, särskilt inom industrin och byggnadsverksamheten. Lönsamheten
i industrin sjunker. Bruttonationalprodukten beräknas i år minska med 1
% eller mer. Även nästa år bedöms ekonomin utvecklas svagt. Gemen-
samt för alla prognoser är en total stagnation för perioden 1991-1992.
Alla bedömningar tyder också på att läget för den svenska ekonomin har
försämrats sedan i våras.
Den öppna arbetslösheten har på ett år fördubblats och väntas mot
slutet av detta år bli drygt 3 %. Under 1992 och 1993 fortsätter den
öppna arbetslösheten att stiga. En nivå i närheten av 4 % under 1993
framstår idag som trolig, men det går inte att utesluta att arbetslösheten
blir ännu högre.
Antalet sysselsatta inom industrin har minskat med ca 100 000 sedan
slutet av 1989. Inte heller i detta avseende är botten nådd. Investeringar-
na faller snabbt i det privata näringslivet. Därmed äventyras den framtida
Prop. 1991/92:38
standardutvecklingen och välfärden.
Prop. 1991/92:38
I år sker en mycket snabb försvagning av de offentliga finanserna. Den
beror dels på den fällande aktiviteten i ekonomin, dels på löne- och
prisnedväxlingen.
Bakom de försämrade offentliga finanserna finns också långsiktiga och
strukturella problem. Under en följd av år har transfereringarna till
hushållen vuxit snabbare än andra offentliga utgifter. Dagens regelsystem
ger upphov både till direkt stigande utgifter och till indirekta negativa
effekter genom att de bidrar till den låga tillväxten.
Det är de statliga finanserna som försämras. Statens finansiella
sparande beräknas för helåret 1991 visa ett underskott på ca 33 miljarder
kr. Underskottet i statens finansiella sparande ökar till ca 55 miljarder kr.
1992 och än mer för budgetåret 1992/93.
En förbättring i statens finanser är i första hand beroende av att vi på
nytt får ekonomisk tillväxt i Sverige. Det räcker emellertid inte med
detta. Förändringar av strukturell karaktär i de olika utgiftssystemen är
också nödvändiga.
Läget på den svenska kreditmarknaden har under senare tid varit
oroligt. Många kreditinstitut har ådragit sig betydande kreditförluster och
har skärpt sin utlåningspolitik. De nuvarande problemen på kreditmarkna-
den beror i hög grad på två delvis samverkande faktorer, den ekonomiska
stagnationen och en betydande nedgång i priserna på marknaden för
kommersiella fastigheter.
På en avreglerad marknad med fri konkurrens måste aktörerna själva
ta ansvar för sitt agerande. Staten har tvingats ingripa i två fäll under det
senaste året. I fället Nordbanken var staten ägare och hade i denna
egenskap ett särskilt ansvar. I det andra fallet rörande Första Sparbanken
fänns det en allvarlig risk för att stabiliteten på de finansiella marknader-
na skulle kunna hotas.
I december 1990 uttalade riksdagen att ett EG-medlemskap låg i Sveriges
nationella intresse. En formell ansökan om medlemskap lämnades in i
juli 1991. En stor del av det ekonomiska innehållet i ett EG-medlemskap
omfettas redan av det heltäckande EES-avtal som blev klart i oktober
1991. Som part i detta avtal kan Sverige delta fullt ut i den inre
marknaden. EES-avtalet är därför ett viktigt steg på vägen mot svenskt
medlemskap i EG.
Ett fullvärdigt svenskt deltagande i det europeiska ekonomisk-politiska
samarbetet förutsätter vidare att vi varaktigt lyckas bringa ner inflations-
takten. I diskussionen inom EG om en europeisk ekonomisk och monetär
union används nivån på den långa räntan som en indikator på detta. Den
fortfarande förhållandevis höga räntan är ett tecken på att Sverige ännu
inte helt förmått bryta inflationsförväntningarna. Det är därför nödvändigt
att i den ekonomiska politiken prioritera inflationsbekämpningen.
Prop. 1991/92:38
Krav på skattepolitiken
För att fullt ut kunna deltaga i det ekonomiska och monetära samarbete
som nu växer fram krävs att de offentliga finanserna är i balans.
Medlemskap innebär dessutom att Sverige inte kan ha ett skattetryck som
avviker avsevärt från omvärldens. En anpassning nedåt av ett antal olika
skattesatser är angelägen av dessa skäl men också därför att Sveriges
höga skattetryck bidragit till att försvaga den svenska ekonomins
växtkraft.
För det första finns formellt bindande krav på förändringar. Ett
exempel på detta är ett slopande av kilometerskatten. För det andra
kommer det att krävas anpassningar som inte följer av formella krav men
där det i stället är en samhällsekonomisk nödvändighet att anpassningen
sker; ekonomiskt tvingande anpassningskrav. Det är t.ex. inte möjligt att
bibehålla kapitalbeskattningen på nuvarande nivå, eftersom det skulle
leda till kapitalflykt. Inte heller ett generellt mervärdeskatteuttag på
nuvarande nivå kan behållas utan att omfattande gränshandel uppkommer.
Härtill kommer ytterligare krav på anpassningar där det i dagsläget är
mera oklart om dessa bör karaktäriseras som bindande.
Flera av skattesänkningarna är dock av den art att anpassningen kan
genomföras gradvis och att de inte behöver vara fullt genomförda ens till
mitten av 1990-talet.
De mest akuta anpassningskraven avser kapitalbeskattningen, där
regeringen avser att föreslå skattesänkningar redan för 1991 och 1992.
Regeringen avser återkomma med en mer utförlig redovisning under
1992.
Regeringsarbetet kommer under mandatperioden att domineras av fyra
stora uppgifter som alla hänger samman med den ekonomiska politiken
och arbetet med att ge Sverige en ny start.
Den första uppgiften är att föra Sverige in i det europeiska samarbetet
genom förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska Gemenskapen.
Det nyligen färdigförhandlade EES-avtalet är ett betydelsefullt steg på
vägen mot EG-medlemskap.
Den andra stora uppgiften för den nya regeringen är att bryta den
ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny period av
tillväxt, företagande och utveckling i hela Sverige. Bara en ekonomisk
politik som inriktas på tillväxt kan skapa full sysselsättning, stabila priser
och sunda statsfinanser. Bara en sådan politik kan leda till ökat välstånd
och ökad rättvisa.
Den tredje stora uppgiften är att genomföra en valfrihetsrevolution
inom välfärdspolitiken, liksom andra förbättringar inom välfärd och social
omsorg. Välfärdspolitiken skall ges en ny inriktning där köerna kortas,
servicen förbättras och valfriheten för den enskilde sätts i första rummet.
Välfärdspolitiken gynnar alla, men den betyder allra mest för för de
ensamma, fattiga och sjuka och för alla dem som inte själva kan skapa
en rimlig standard och som inte har någon som bryr sig om dem eller tar Prop. 1991/92:38
ansvar för dem. En effektivare produktion av offentliga tjänster är
därutöver nödvändig för att rätta till de strukturella obalanserna i
ekonomin.
Den fjärde stora uppgiften för den nya regeringen är miljöpolitiken. Att
skydda och förbättra miljön är en framtidsutmaning i allas intresse.
Miljöpolitiken bör i första hand inriktas mot att förebygga miljöskador.
Ett viktigt krav på den ekonomiska politiken är att den tillväxt som
uppnås skall vara långsiktigt hållbar.
Regeringens ekonomiska politik är en samlad strategi. Var för sig kan
inte de åtgärder som föreslås lösa problemen men sammantaget lägger de
en grund för en återhämtning i ekonomin och framtida stabil tillväxt.
Den väg regeringen anvisar är den enda som kan återupprätta Sverige
som industrination och komma till rätta med såväl de samhällsekono-
miska som de statsfinansiella obalanserna. Detta är en förutsättning för
att bevara och utveckla välfärden.
Avgörande är att den ekonomiska politiken ges en långsiktig inriktning
i syfte att förbättra utvecklingskraften. De åtgärder som sätts in mot
kortsiktiga stabiliseringsproblem måste stå i samklang med vad som är
långsiktigt nödvändigt. Detta innebär att regeringen avvisar åtgärder som
skulle medföra en generell efterfrågeökning. En sådan skulle skapa större
underskott i såväl bytesbalans som statsbudget och skulle leda till högre
inflation och högre ränta. Detta skulle i sin tur försämra ekonomins
långsiktiga utvecklingskraft.
En internationell konjunkturuppgång ger Sverige viss draghjälp men är
inte lösningen på Sveriges ekonomiska problem. Den politik som här
beskrivs är nödvändig oavsett när den internationella konjunkturen
vänder.
En marknadsekonomi bygger på privat företagsamhet. Privat ägande och
därmed privat sparande är omistliga förutsättningar för ett fritt näringsliv
och därmed för framgångsrika företag. Därför måste den ekonomiska
politiken inriktas på att göra enskilt ägande och sparande lönsamt och
attraktivt. Regeringen avser att stärka det enskilda ägandet bl.a. genom
att föreslå förbättrat skydd i grundlagen.
Under november månad avser regeringen att förelägga riksdagen en
proposition rörande principer för privatisering av statligt ägda företag.
Privata sparmedel och det enskilda ägandets ställning har inte
respekterats till fullo. Regeringen har dragit tillbaka propositionen om
AP-fondema och lagt fram förslag om avveckling av löntagarfonderna
(prop 1991/92:36).
Hushållens sparande måste uppmuntras med generella ekonomiska
medel. Det måste löna sig för den enskilde att göra det som är bra för
hela samhället. Därför skall de skatter som belastar sparande sänkas.
Regeringen har redan förelagt riksdagen förslag om att omsättningsskat-
ten på aktier tas bort. I en separat skattepolitisk proposition (prop.
1991/92:60) lägger regeringen inom kort fram förslag om bl.a. sänkt
kapitalbeskattning.
Ett viktigt mål för sparandepolitiken är att hushållen skall kunna ha ett
sparkapital motsvarande den genomsnittliga årslönen för en industriarbe-
tare. Detta skulle skapa ökat oberoende för enskilda individer gentemot
myndigheter och arbetsgivare, och inför oväntade ekonomiska förändring-
ar. De främsta sparmålen är den egna bostaden och pensionen. Bostads-
finansieringssystem och pensionssystem måste därför utformas så att
sparandet uppmuntras. Regeringen avser inom kort att tillkalla en särskild
utredare för att närmare undersöka olika metoder för att stimulera
sparandet.
För att marknadsekonomin skall fungera krävs livskraftiga små och
medelstora företag. Utvecklingskraften och mångfalden hos småföretag
är oerhört viktig för svensk ekonomi och för en sund konkurrens. Det är
i de mindre företagen som en stor del av det nytänkande sker som leder
till utveckling av produkter, produktionsprocesser och tjänster, vilket i
sin tur är en förutsättning för hela näringslivets framgång. De mindre
företagen är en bra miljö för nya idéer.
I praktiken råder idag stora svårigheter att starta privata företag inom
de verksamheter där den offentliga sektorn producerar tjänster. Oftast
gäller det kvinnodominerade yrken inom vård och omsorg. Det är viktigt
att släppa fram småföretagen också här. Det är av betydelse för alla
människors valfrihet, inte bara för dem som då får chansen att starta
eget, utan också för alla konsumenter och offentliganställda, som får
chansen att välja alternativ till den offentliga sektorns tjänster och
alternativ till dagens offentliga arbetsgivare. En sådan förändring leder
också till förbättrad produktivitet i tjänstesektorn.
Regeringen lägger i en separat proposition inom kort fram en rad
förslag som tillsammans innebär en kraftfull omläggning av näringspoliti-
ken till gagn för ny- och småföretagandet. Förslagen innebär både sänkta
skatter, t. ex. slopad förmögenhetsskatt på arbetande kapital, och
avregleringar för de mindre företagen. Samtidigt föreslås i det följande
att vissa företags- och branschstöd avvecklas.
Regeringen skall i vår också återkomma till riksdagen med konkreta
förslag till förbättrad riskkapitalförsörjning för de mindre och nystartade
företagen.
Prop. 1991/92:38
Marknadsekonomi förutsätter förutom enskilt företagande också en
effektiv och fungerande konkurrens.
Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen
otillräcklig och en serie av åtgärder krävs för att förbättra den. Europa-
integrationen kommer att öka konkurrensen för många företag och Prop. 1991/92:38
branscher i Sverige. Redan EES-avtalets ikraftträdande 1993 innebär
stora förändringar för branscher som vant sig vid att på sin hemmamark-
nad agera i skydd av nationella regleringar. Medlemskap i EG förstärker
denna utveckling.
Regeringen avser att under våren 1992 lägga fram förslag om skärpt
konkurrenslagstiftning, som avses träda i kraft den 1 juli 1992 samt
förslag om avregleringar av branscher som idag är så hårt styrda att
konkurrensen i praktiken inte fungerar. Plan- och bygglagen föreslås
ändras fr.o.m den 1 februari 1992 så att näringsfrihet och effektiv
konkurrens främjas i kommunal planering.
Den offentliga sektorn skall reformeras och dess tjänsteproduktion
utsättas för konkurrens. Ytterligare förslag till lagändringar som
undanröjer hinder för konkurrens i den offentliga sektorn kommer att
läggas fram under 1992. Lagregler som ökar konkurrensen i offentlig
upphandling kommer också att läggas fram inom kort.
Avskaffande av hinder för utländska investeringar i företag och fest
egendom leder till ökad konkurrens. Regeringen har den 24 oktober
beslutat att till lagrådets granskning överlämna förslag till upphävande av
regler om utländska företagsförvärv. En proposition planeras att
föreläggas riksdagen senare under hösten.
Skattepolitiken skall inriktas på en successiv sänkning av det totala
skattetrycket. Sänkningarna skall ske på ett sådant sätt att ekonomins
utvecklings- och konkurrenskraft stärks. De mest skadliga skatterna sänks
först. Dit hör som redan nämnts de skatter som hämmar sparande och
företagande.
Förutom den internationella integrationen i allmänhet ställer också det
framtida EG-medlemskapet krav på den svenska skattepolitiken.
Regeringen kommer våren 1992 att redovisa en samlad uppfettning om
vilka krav som ställs på den svenska skattepolitiken för att Sverige skall
kunna bli medlem av EG.
En stram finanspolitik är nödvändig för att säkra en varaktigt låg
inflation. Därför måste skattesänkningarna finansieras.
Underskott i de offentliga finanserna över en konjunkturcykel är inte
acceptabla. Detta bör vara en norm i den ekonomiska politiken. Under
de närmaste åren måste försvagningen av de offentliga finanserna
motverkas med all kraft med hänsyn till i första hand inflationsbekämp-
ningen. På sikt kan situationen förhålla sig något annorlunda. När
hushållen har byggt upp ett eget stabilt sparande är stora finansiella
överskott i den offentliga sektorn vare sig önskvärda eller nödvändiga.
Nära förknippad med inflationsbekämpningen är frågan om hur
lönebildningen fungerar. Under hela 1980-talet har arbetsmarknadens
parter slutit avtal som inte haft täckning i produktivitetsutvecklingen och
därför tenderat att skapa svåra kostnadsproblem och konkurrensnackdelar Prop. 1991/92:38
för svenska produkter på de internationella marknaderna.
Regeringen avvisar statlig inkomstpolitik. Statsmakternas uppgift är att
skapa sådana villkor att parterna kan sluta samhällsekonomiskt motivera-
de avtal, inte att lägga sig i själva förhandlingarna. Arbetsmarknadens
parter måste själva bära ansvaret för utfallet av löneförhandlingarna.
Arbetslöshet får aldrig bli ett medel i den ekonomiska politiken.
Regeringen har för avsikt att utnyttja vaije effektiv och ändamålsenlig
del i den samlade arbetsmarknadspolitiska arsenalen, bl.a. som ett stöd
för den anpassning som svensk ekonomi nu måste genomgå.
Arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken, vars
syfte är att åstadkomma en effektiv arbetsmarknad och skapa förutsätt-
ningar för tillväxt och full sysselsättning. Arbetsmarknadspolitiken skall
också hjälpa människor att klara omställningar och perioder av arbetslös-
het. Regeringen kommer inte att genomföra några industripolitiska
räddningsaktioner för att hålla liv i företag som inte klarar marknadens
krav.
Infrastrukturen och utbildningssystemet har under en följd av år blivit
eftersatta. Försummelser på infrastrukturens område hämmar tillväxt-
möjligheterna i den svenska ekonomin. Regeringen avser därför att öka
medelstillförseln till investeringar i bland annat järnvägar och vägar.
Regeringen avser att återkomma med förslag om infrastrukturen.
Investeringar i infrastruktur som ger hög avkastning kan finansieras via
inkomster från försäljningen av statliga företag. Därvid måste också de
reala effekterna på samhällsekonomin beaktas.
Hög standard och kvalitet inom utbildning på alla nivåer och forskning
utgör grundläggande förutsättningar för ekonomisk tillväxt. En tillväxt-
främjande ekonomisk politik kräver därför offensiva satsningar for att
utveckla utbildningssystemet. Regeringen har för avsikt att föra en sådan
utbildningspolitik att Sverige vid decenniets slut intar en tätposition i
Europa.
För att skapa en dynamisk utveckling i utbildning och forskning ges
universiteten en i förhållande till statsmakterna mer fristående ställning.
Regeringen avser föreslå att en del av avkastningen på det kapital som
finns hos löntagarfonderna används för långsiktiga satsningar inom
forskningen.
Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Alla måste
garanteras en grundtrygghet. Därför är en beslutsam kamp mot inflation
och arbetslöshet viktig. Även i svåra tider måste utsatta och glömda
grupper värnas.
Fördelningspolitiken måste bygga på en analys av både kortsiktiga och
långsiktiga effekter. Sänkta kapitalskatter och minskade bidrag till
hushållen kan i ett statiskt perspektiv framstå som fördelningspolitiskt
orättvisa. Men om perspektivet vidgas till att inkludera även dynamiska Prop. 1991/92:38
effekter på sysselsättningen blir resultatet det omvända - det skulle vara
fördelningspolitiskt fel att inte vidta åtgärderna.
En rättvis fördelning måste bygga på en framgångsrik ekonomisk
politik, som skapar förutsättningar för företagande och därmed sysselsätt-
ning i hela Sverige. Tillväxt, strukturomvandling och rörlighet tillhör de
faktorer som är mest avgörande för en positiv utveckling av fördelning
av ekonomiska resurser.
Den ekonomiska tillväxten skall komma alla delar av vårt land till
godo. Utbyggd infrastruktur och modem kommunikationsteknik minskar
betydelsen av geografiska avstånd. Den produktionsförmåga som finns
i alla delar av landet måste tillvaratas och ges förutsättningar att
utvecklas. Här spelar inte minst de små företagen en central roll. Bättre
regional balans minskar risken för överhettningssituationer i tider av
högkonjunktur och kan därvid också bidra till att hålla nere inflationen.
De offentliga utgifterna uppgår till nästan 63 % av den samlade produktio-
nen i Sverige. Ungefär 1/3 av alla förvärvsarbetande är sysselsatta i
offentlig verksamhet. De offentliga åtagandena är således av stor
betydelse i den svenska ekonomin.
En konsekvens av de omfattande offentliga åtagandena är att skatte-
trycket, mätt t.ex. som skatters och avgifters andel av BNP, är högre i
Sverige än i något annat OECD-land. Detta skadar ekonomins utveck-
lingskraft.
Det är mot denna bakgrund - och de ökade krav att begränsa de
offentliga utgifterna som följer med internationaliseringen och närmandet
till EG - som man skall se de förslag till åtgärder som regeringen nu
lägger fram. Förslagen utgör ett första steg i en politik för att återställa
balansen i den svenska ekonomin och bidra till ekonomins framtida
växtkraft. Ytterligare förslag med denna inriktning kommer att presente-
ras i budgetpropositionen i januari.
Regeringen anser att en långsiktig strategi för de offentliga utgifternas
utveckling bör läggas fast. Förslaget om en utgiftsstrategi bygger på
övertygelsen att det behövs en systematisk och långsiktig plan för att
minska de offentliga utgifterna som andel av BNP.
Målen för utgiftsstrategin skall vara långsiktiga. Den strategi som
föreslås bör avse resten av 1990-talet. Utgiftsutrymmen och besparings-
krav bör läggas fast för en treårsperiod i taget. Det är viktigt att
poängtera att det bör vara en rullande process med årliga avstämningar.
Stabiliseringspolitiska överväganden bör inte beaktas när målet fastställs,
eftersom långsiktigheten då skulle gå förlorad. Regeringen har för avsikt
att vaije år för riksdagen redovisa effekterna av utgiftsstrategin och de
korrigeringar som årligen bör göras.
Under den närmaste treårsperioden bör politiken rörande de offentliga Prop. 1991/92:38
utgifterna ta sin utgångspunkt i de krav på anpassningar av skattesystemet
som följer av den internationella integrationen. Av vad som tidigare sagts
framgår att stora skattesänkningar kommer att bli nödvändiga under de
närmaste åren. Detta innebär inte att utgiftsminskningar skulle vara
motiverade uteslutande av detta skäl. De behövs också för att gradvis
förbättra ekonomins funktionssätt och återskapa dess växtkraft.
Minskningen av statens utgifter för budgetåret 1992/93 skall uppgå till
mellan 10 och 15 miljarder kr. på helår räknat. Utgiftsminskningarna för
följande år bör vara av samma storleksordning.
Kommuner och landsting har i dag ett långtgående ansvar för att
människomas behov av barnomsorg, utbildning, hälso- och sjukvård,
äldreomsorg m.m. tillfredsställs på ett bra och effektivt sätt.
Den kommunala verksamheten har under 1980-talet expanderat
snabbare än vad det samhällsekonomiska utrymmet har medgett.
Kommuner och landsting måste bidra till att lägga grunden för en ny
period av tillväxt, företagande och utveckling i Sverige. För att balans
i ekonomin skall kunna skapas parallellt med tillväxt måste de reala
resurserna i första hand tillföras den konkurrensutsatta sektom. Regering-
ens bedömning är därför att den kommunala sektom inte kan tillåtas
expandera under 1992 och 1993.
Välfärdspolitikens nya inriktning kommer i hög grad att påverka den
kommunala sektom. Det gäller t.ex. valfriheten inom barnomsorgen,
äldreomsorgen och skolan. Åtskillnaden mellan offentlig kontroll och
finansiering å den ena sidan och en fri produktion med enskilda,
kooperativa och offentliga producenter å den andra kommer att vara en
grundläggande princip för förnyelse av de olika välfärdssystem som
framförallt kommuner och landsting svarar för.
Den kommunalekonomiska kommittén (Fi 1990:04) kommer att
presentera sitt betänkande i böljan av december. På grundval av
kommitténs betänkande kommer regeringen att föreslå att ett mer
generellt statsbidragssystem införs fr.o.m. 1993.
Ytterligare åtgärder som begränsar den kommunala sektorns inkomster
kommer att vidtas. Det genomsnittliga kommunalskatteuttaget kommer
inte att tillåtas öka. Regeringen kommer vid ett senare tillfälle att föreslå
att kommunernas inkomster år 1993 minskas, i förhållande till det utfall
nu gällande regler skulle ge. Minskningen bör vara betydande. Enligt de
bedömningar som gjordes i årets långtidsbudget och som görs i de
kalkyler som är bilagda denna proposition kommer den kommunala
sektorn att redovisa ett stort finansiellt sparande åren 1992 och 1993.
Regeringen bedömer att indragningen bör uppgå till 5-10 miljarder kr.
år 1993.
Omfattande förändringar skall under de närmaste åren genomföras i de
regelsystem som styr den kommunala verksamheten. Därmed skapas
möjligheter för kommunerna att aktivt rationalisera och effektivisera sin
verksamhet.
10
Det statsfinansiella läget har försämrats snabbt. Regeringen har nyligen
föreslagit betydande ökningar av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna
i syfte att lindra effekterna av den snabbt stigande arbetslösheten. Det är
därför nödvändigt att i största möjliga utsträckning undvika andra
ökningar av statens utgifter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att
den tidigare av riksdagen beslutade bambidragshöjningen, liksom den
därmed sammanhängande studiebidragshöjningen flyttas fram till den 1
januari 1993. Detta innebär att statsbudgeten 1991/92 och 1992/93
engångsvis förstärks med med totalt 2,2 miljarder kr.
Regeringen avser också att återkomma till riksdagen med förslag om
ersättning till ensamstående föräldrar med barn för den avskaffade
skattereduktionen på 1 800 kr.
Prop. 1991/92:38
Regeringen angav i regeringsförklaringen sin avsikt att på grundval av
remissvaren på pensionsberedningens betänkande tillsätta en parlamenta-
risk arbetsgrupp för att behandla ATP-systemet och frågor i anslutning
till detta. Arbetet bör vara inriktat på att stärka pensionssystemet.
Den förra regeringen redovisade följande utgångspunkter för en
reformering av pensionssystemet bl.a. i 1991 års finansplaner:
- En första utgångspunkt är att beslut rörande pensionssystemet måste
vara långsiktiga och präglas av stabilitet.
- En andra utgångspunkt för reformarbetet på pensionsområdet är behovet
av ett högre långsiktigt sparande.
- En tredje utgångspunkt för förändringar i pensionssystemet är att det
skall stimulera till ökat arbete och därmed till den ekonomiska tillväxt
som är nödvändig bl.a. för att finansiera pensionerna.
Regeringen instämmer i dessa utgångspunkter.
Det finns starka skäl att överväga en successiv återgång till den
tidigare pensionsåldern om 67 år. En sådan reform skulle på sikt öka
sparandet i ekonomin. Samtidigt skulle arbetskraftsutbud och tillväxt
stimuleras. Dessutom minskar problemen med att finansiera pensionerna.
En förändring av detta slag bör genomföras etappvis.
Vad som här anförts bör vara utgångspunkten för det arbete med att
reformera pensionssystemet som inleds inom kort. Regeringen eftersträ-
var bred politisk förankring i arbetet med att reformera pensionssystemet.
Utgifterna i bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringama har ökat i takt med
löne- och inflationsutvecklingen och som en följd av sjukfrånvaron och
vad gäller arbetsskadeförsäkringen en mer generös praxis. Vissa åtgärder
för att dämpa utgiftsexpansionen har vidtagits såsom sänkta ersättnings-
nivåer i sjukförsäkringen och en aktiv rehabilitering. Problem som finns
i form av långa sjukskrivningar, ett kraftigt ökat antal förtidspensione-
ringar och utslagning på arbetsmarknaden är dock långtifrån lösta.
11
För att komma till rätta med problemen och samtidigt begränsa den Prop. 1991/92:38
offentliga utgiftstillväxten krävs förändringar bl.a. i sjukförsäkringen.
Inriktningen bör vara att skapa ett system som är rättvist. Samtidigt skall
systemet, i enlighet med de principer som tidigare lagts fast, innehålla en
självrisk för både arbetsgivare och arbetstagare. Därmed uppmuntras
åtgärder som leder till minskad frånvaro och sjukdom.
Regeringen avser att låta utreda införande av karensdagar eller andra
åtgärder för att åstadkomma en bättre fungerande sjukförsäkring och
minskade utgifter på omkring 5 miljarder kr. och en bättre fungerande
sjukförsäkring. Utredaren skall ha slutfört sitt uppdrag så att förändring-
arna kan genomföras senast den 1 januari 1993.
De förslag som läggs skall gälla alla lika och förenas med ett "högkost-
nadsskydd" för personer med särskilda hälsoproblem. I utredningsupp-
giften skall vidare ingå att stämma av förslag om karensdagar med de
åtaganden Sverige har enligt internationella konventioner.
Kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen har ökat kraftigt under det
senaste årtiondet. Det är främst två faktorer som bidragit till detta.
Antalet ärenden för prövning har ökat snabbt. Vidare har arbetsskade-
begreppet fått en alltför vid tolkning genom en generös rättspraxis.
Regeringen avser att skyndsamt ge direktiv för en genomgripande
översyn av hela arbetsskadeförsäkringen. Härvid skall bl.a. prövas
möjligheten att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring för arbetsskador
för arbetsgivarna. Ett sådant system skulle kunna bidra till att stimulera
företagen att förbättra sina arbetsmiljöer och på så vis förebygga
arbetsskador. I samband härmed kommer även förutsättningarna för ett
avgiftsuttag som differentieras med hänsyn till arbetsskaderiskema att
prövas. Arbetsskadebegreppet skall också ses över och stramas upp.
Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag så att de nya bestämmelserna
kan träda i kraft den 1 januari 1993.
Regeringen avser vidare att som ett första steg föreslå en förlängning
av den tid under vilken samma ersättning utgår, oberoende av om
frånvaron är en följd av arbetsskada eller sjukdom, från 90 till 180 dagar
fr.o.m. 1 januari 1992. Därmed minskar utgifterna för staten med 140
milj.kr. på helår.
Lönebildningen bör ske i fria förhandlingar mellan arbetsmarknadens
parter. Det innebär att arbetsmarknadens parter har ett stort ansvar för
samhällsekonomin. Statsmakterna skall inrikta sig på att skapa goda
förutsättningar för en löneutveckling som är förenlig med ekonomisk
tillväxt och samhällsekonomisk balans. Arbetsmarknadens parter bör i
större utsträckning själva få bära ansvaret för alltför stora löneökningar.
Staten bör emellertid indirekt underlätta avtalsförhandlingarna t ex genom
att ändra arbetslöshetsförsäkringen så att parterna får ekonomiska
incitament att motverka för höga avtal som urholkar konkurrenskraften.
Regeringen föreslår att finansieringsavgiften i arbetslöshetsförsäkringen
12
skall vara ett belopp som motsvarar 70 % av den under det löpande Prop. 1991/92:38
verksamhetsåret genomsnittligt utbetalda dagpenningen i arbetslöshetskas-
san. Den föreslagna fördubblingen av egenavgiften är ett första steg mot
en större reformering av arbetslöshetsförsäkringen. Regeringen har för
avsikt att tillsätta en utredning med uppgift att lägga förslag om en
obligatorisk arbetslöshetsförsäkring. Utredningen skall vidare föreslå hur
de försäkrade själva skall kunna stå för en större andel av finansieringen.
Utredningen för arbeta skyndsamt. En förändring av nuvarande principer
för arbetslöshetsförsäkringen bör genomföras snarast. Då kan ytterligare
höjningar av egenavgiftema från den 1 januari 1993 undvikas.
Regeringen har lagt förslag om att slopa ett antal kostnadshöjande
bestämmelser för bostadsbyggandet. För att underlätta byggandet
avvecklas markvillkoret, den kommunala bostadsanvisningsrätten,
produktionskostnadsprövningen och konkurrensvillkoret. Kommunernas
inflytande över bostadsbyggandet kan fortsättningsvis utövas på ett
tillfredsställande sätt genom gällande planlagstiftning. Regeringens avsikt
är vidare att skyndsamt se över och kraftigt förenkla bestämmelserna om
nybyggnad. Sammantaget bör dessa åtgärder kunna leda till betydande
kostnadssänkningar för bostadsbyggandet.
Mot denna bakgrund och med hänsyn till de betydande behov av
utgiftsneddragningar som föreligger föreslår regeringen att procentsatsen
för investeringsbidraget sänks från 9,3 % till 3,1 %, vilket beräknas
motsvara minskade utgifter i statsbudgeten på ca 3 miljarder kr. På sikt
bör investeringsbidragen helt avvecklas. Denna fråga bör dock behandlas
tillsammans med utformningen av ett nytt förslag till en långsiktig lösning
av bostadsstödet. En proposition om bostadsstödet skall läggas fram
under 1992 med sikte på att förändringarna skall träda i kraft under
1993.
En rad förändringar kommer att ge näringspolitiken ett nytt innehåll.
Generella insatser för näringslivsklimatet, fasta spelregler, fungerande
marknader, avreglering och konkurrens blir viktiga delar i en ny
näringspolitik.
Skattelättnader som påverkar företagande och ägande föreslås i en
proposition om skattepolitik för tillväxt (prop. 1991/92:60). Förändring-
arna av skatterna görs enligt förslagen på ett sådant sätt att de ger bättre
arbetsbetingelser särskilt för de mindre företagen. Förutom skattelättnader
kommer även förenklingar av regelverket för de mindre företagen att
föreslås (prop. 1991/92:51). Regeringen kommer också att föreslå att
företagens tillgång till riskvilligt kapital förbättras genom att skattebelast-
ningen minskar och vinstmöjligheterna på satsat kapital ökar.
Risken för snedvridning av konkurrensen på grund av av olika former
av stöd och selektiv beskattning är stor. Företagsstöd till vissa branscher
konserverar befintliga strukturer och minskar dynamiken i näringslivet.
13
Därför föreslås ett antal besparingar i existerande företags- och bransch- Prop. 1991/92:38
stöd:
- Inom utrikesdepartementets område omprövas statens stöd till
Sveriges Exportråd. Det statliga stödet reduceras redan budgetåret
1992/93.
- Inom kommunikationsdepartementets område avvecklas sjöfertsstödet
och ersätts med ett internationellt register. Vidare föreslås att konsolide-
rings- och utvecklingsstödet till svenska rederier avvecklas redan
innevarande budgetår.
- Inom jordbruksdepartementets område kommer bl.a. bidraget till
jordbrukets rationalisering att trappas ned redan under innevarande
budgetår. Bidragen till fiskarorganisationerna och bidragen till fiskevård
halveras budgetåret 1992/93 och fr.o.m. budgetåret 1993/94 avvecklas
bidragen till fiskarorganisationema. Skogsvårdsavgifien halveras den 1
januari 1992 och avvecklas helt den 1 juli 1992. Åtgärder som finansie-
ras med skogsvårdsavgifien avvecklas.
- Inom näringsdepartementets område avvecklas bl.a. statens prospek-
teringsverksamhet samt engagemang i nämnden för statens gruvegen-
domar. Även statens engagemang i Sveriges turistråd avvecklas
budgetåret 1992/93. För budgetåret 1992/93 anvisas enbart 50 milj.kr.
engångsvis, förutsatt att näringen bidrar med samma belopp samt står för
framtida kostnader.
De förslag till reformer och förändringar i de offentliga systemen som
aviserats kommer, när de har genomförts fullt ut, att få mycket omfattan-
de effekter på såväl samhällsekonomin som helhet som de offentliga
finanserna. Särskilt gäller detta de förändringar som måste ske i
kommunernas arbetssätt och i pensionssystemet.
Även om syftet med de reformer som genomförs är betydligt vidare
och mer långsiktigt än att åstadkomma besparingar i de offentliga
budgetarna finns det anledning att belysa åtgärdernas effekter på den
offentliga sektorns finanser. Detta framstår som särskilt angeläget mot
bakgrund av att det under de närmaste åren kommer att genomföras
betydande sänkningar av olika skatter och att det är regeringens avsikt att
fullt ut finansiera de skattesänkningar som genomförs.
Den offentliga sektorns inkomster påverkas av de olika förslag till
förändringar i skattesystemet som regeringen den närmaste tiden avser att
presentera (prop. 1991/92:60). Sammantaget beräknas dessa förslag
innebära att inkomsterna under budgetåren 1991/92 och 1992/93 kommer
att minska med ca 3 resp. 7 miljarder kr. Den varaktiga effekten uppgår
till ca 7 miljarder kr. per år sedan hänsyn tagits bl.a. till slopad
skattereduktion för fackföreningsavgifter och motsvarande avdragsbe-
gränsning för arbetsgivarna.
Samtidigt innebär de förslag som nu läggs fram besparingar i statens
budget vilka på sikt beräknas uppgå till ca 9 miljarder kr. Till detta
kommer förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som förstärker de
offentliga finanserna med 0,58 miljarder kr.
14
Förutom de beräknade inkomst- och utgiftsminskningar som ovan Prop. 1991/92:38
angetts förstärks budgeten tillfälligt. Statsbudgeten förstärks med 2
miljarder kr. till följd av att höjningar av barnbidrag skjuts upp. Mellan
5-10 miljarder kr. bedöms också komma att tillföras statskassan 1993
genom den indragning av medel från kommunerna som aviseras.
Därutöver kommer 0,8 miljarder kr. att inlevereras från fonder inom det
näringspolitiska området.
De förslag till utgiftsnedskämingar som nu aviseras skall ses som ett
första steg i regeringens besparingsarbete. Regeringen avser att i
budgetpropositionen redovisa ytterligare förslag till utgiftsminskningar.
Avsikten är att förstärka statens finanser samtidigt som utgifts- och
skattetrycket minskar.
15
Svensk ekonomi befinner sig i allvarlig kris. Utvecklingskraften har
successivt försvagats och resultatet är nu total stagnation. Den mest
tydliga effekten är den drastiskt ökande arbetslösheten.
Huvudproblemet är de strukturella brister som har blivit allt tydligare
och vars effekter på ekonomins funktionssätt blivit alltmer negativa. Den
djupa svacka svensk ekonomi nu befinner sig i är en följd bl.a. av dessa
brister. Att fallet blivit så snabbt och kraftigt är emellertid också en följd
av en tilltagande kostnadskris och av en försvagad internationell
konjunktur.
Prop. 1991/92:38
Diagram 1 Produktiviteten inom industrin 1973-1990 i Sverige och 11 OECD-
länder
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet
De strukturella problemen har sin grund i många års försummelser
inom den ekonomiska politiken. Den s.k. tredje vägens politik, som
huvudsakligen bestod av en stor devalvering 1982, ledde inte till
nödvändiga strukturförändringar därför att den ekonomiska politiken inte
lades om. Det utrymme som skapades för en industriell expansion
minskade successivt, eftersom riksdag och regering inte lyckades
kontrollera utgiftsutvecklingen, vilket i sin tur ledde till ett stigande
skattetryck och en överhettad arbetsmarknad. Konkurrenskraften
återställdes temporärt, men utvecklingskraften tilläts fortsätta att
försvagas. Den konkurrensutsatta sektorn minskade under senare delen
av 1980-talet. Industrins andel av den totala bruttonationalprodukten är
nu för första gången under detta sekel mindre än 20 %.
Ett grundläggande problem är det låga totala sparandet och dess
fördelning. 1980-talet har kännetecknats av alltför lågt totalt sparande,
16
vilket visat sig i ständiga underskott i betalningarna gentemot utlandet. Prop. 1991/92:38
Sverige har lånat sig fram. Lika allvarligt på sikt är fördelningen av det
finansiella sparandet. Den förda ekonomiska politiken ledde till att den
privata sektorns sparande minskade och sparandet flyttades till den
offentliga sektorn. Om en sådan utveckling tillåts fortsätta undermineras
på sikt det privata ägandet och därmed en avgörande förutsättning för
privat företagsamhet.
Källa: OECD
Diagram 3 Det finansiella sparandets fördelning på sektorer 1970-1990
% av BNP
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
1970 1974 1978 1982 1986 1990
Källa: Statistiska centralbyrån
17
2 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 38
Den ekonomiska politiken har samtidigt försummat utvecklingsmöjlig- Prop. 1991/92:38
hetema hos de mindre och medelstora företagen. Därigenom har
tillväxtkraften försvagats och möjligheterna att öka sysselsättningen inom
den privata sektorn successivt blivit allt sämre.
Det är i de små och medelstora företagen som en stor del av det
nytänkande sker som leder till nya produkter, tjänster och produktions-
processer. Inte minst skulle små och medelstora företag kunna spela en
väsentlig roll i produktionen av en del av de tjänster som nu produceras
i offentlig sektor.
Ekonomins funktionssätt är starkt beroende av förekomsten av
konkurrens mellan olika producenter. Väsentliga delar av den svenska
ekonomin har tillåtits leva med skyddande regleringar. Detta gäller delar
av det privata näringslivet men i än högre grad den offentliga sektorn. I
alltför stor utsträckning har politiken gått ut på att slå vakt om de
offentliga monopolen. Det finns många tecken på att detta har lett till en
svag produktivitetsutveckling i den offentliga sektorn.
Socialförsäkringssystemen har i ökad utsträckning kommit att dominera
de offentliga utgifterna. Det har blivit alltmer uppenbart att reglerna
inom en del av dessa system inte är utformade på ett ändamålsenligt sätt.
I vissa avseenden har de kommit att motverka arbetskraftsutbud och
sparande och leder därmed till både stigande offentliga utgifter och låg
ekonomisk tillväxt. Eftersom utgifterna inom transfereringssystemen har
stigit så snabbt har nödvändiga insatser inom offentlig konsumtion och
investeringar trängts ut. Statens insatser för en väl fungerande infrastruk-
tur och för forskning och högre utbildning har eftersatts. Därigenom har
förutsättningarna för näringslivets utveckling gradvis försämrats.
Skattepolitiken var under många år rent destruktiv. Höga marginalskat-
ter och bristande symmetri inom kapitalbeskattningen motverkade arbete
och sparande. Ständiga skattehöjningar skapade betydande negativa
effekter på ekonomins utvecklingskraft. Skattereformen medförde
väsentliga förbättringar men ett centralt problem kvarstår, nämligen att
Sverige alltjämt har världens högsta skattetryck.
Ytterligare en orsak till de långsiktiga problemen var den osäkerhet
som länge rådde om energipolitiken och Sveriges relationer till den
Europeiska Gemenskapen. Denna osäkerhet skapade en negativ förvänt-
ningsbild för lönsam produktion i Sverige och medverkade till att
företagens investeringar i allt högre grad kom att förläggas till utlandet.
Detta påverkar nu negativt sysselsättningen i svensk ekonomi.
Till detta kommer ett stabiliseringspolitiskt misslyckande. Det tog sig
uttryck i en överhettning i den svenska ekonomin i slutet av 1980-talet
och under 1990. Finanspolitikens inriktning var inte tillräckligt stram.
Inflationen steg till följd av detta till tvåsiffriga tal. Därmed adderades till
de långsiktiga problemen också mer akuta stabiliseringspolitiska
svårigheter.
I några avseenden skedde i slutet av den förra regeringsperioden
förbättringar. Skattereformen, ansökan om medlemskap i EG, energiupp-
görelsen, regelförändringen inom sjukförsäkringssystemet samt priorite-
ringen av inflationsbekämpningen undanröjde några viktiga brister.
18
Fortfarande kvarstår emellertid merparten av de strukturella problemen. Prop. 1991/92:38
Sammanfattningsvis står det klart att den svenska ekonomin känneteck-
nas av allvarliga produktivitetsproblem. Dessa hotar den ekonomiska
tillväxten och välfärden. Under de närmaste åren drabbas Sverige också
av mycket stora sysselsättningsproblem. Resultatet av många års
misslyckanden inom den ekonomiska politiken är allvarliga statsfinansiel-
la och samhällsekonomiska obalanser.
Den ekonomiska bilden har under de senaste åren kännetecknats av en
ovanligt snabb och kraftig nedgång i aktivitetsnivån. Den internationella
konjunkturförsvagningen har bidragit till nedgången. Dessutom har flera
för Sverige viktiga länder fått vidkännas en särskilt stark nedgång,
nämligen USA, Storbritannien och inte minst Finland. Därtill kommer att
efterfrågefallet inledningsvis var särskilt kraftigt i flera av de för svensk
ekonomi viktigaste sektorerna.
Som framgått av det föregående räcker det dock inte med yttre faktorer
för att förklara krisen i den svenska ekonomin. Den är i hög grad
själv förvållad. Medan den ekonomiska tillväxten i OECD-området som
helhet bedöms öka med ca 3 1/2 % 1990-1992 faller den i Sverige med
inemot 1 %. Än tydligare framgår Sveriges problem när industriproduk-
tionen jämförs. Den väntas under samma period öka med 3 1/4 % i
OECD och med 2 1/2 % i OECD-Europa medan den i Sverige beräknas
falla med 4 %.
Tabell 1 Förändringar av BNP och industriproduktion samt nivå för arbets-
löshet i Sverige, OECD-Europa och OECD totalt 1990 - 1992. Procent.
|
Sverige |
OECD-Europa |
OECD | |
|
BNP |
-0,7 |
3,5 |
3,5 |
|
Industriproduktion |
-4,0 |
2,6 |
3,3 |
|
Arbetslöshet |
3,2 |
9,0 |
7,2 |
Källor: OECD och Finansdepartementet
Problemen manifesteras inom alla delar av svensk ekonomi. Sysselsätt-
ningen minskar och arbetslösheten ökar. Antalet varsel ökar. Antalet
konkurser ökar. Investeringarna rasar, särskilt inom industrin och
byggnadsverksamheten. Lönsamheten i industrin sjunker.
Den öppna arbetslösheten har på ett år fördubblats och väntas mot
slutet av detta år bli drygt 3 %. Under 1992 och 1993 fortsätter den
öppna arbetslösheten att stiga. En nivå i närheten av 4 % under 1993
framstår idag som trolig, men det kan inte att uteslutas att arbetslösheten
blir ännu högre. Om man räknar in även antalet personer som sysselsätts
genom konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiska åtgärder uppgår
antalet arbetssökande till ca 7 % av arbetskraften. Därutöver beräknas ca
85 000 personer vara sysselsatta genom de speciella insatserna för
arbetshandikappade.
19
Antalet sysselsatta inom industrin har minskat med mer än 100 000 Prop. 1991/92:38
sedan slutet av 1989 och utslagningen av arbetstillfällen i industrin
fortsätter. Samtidigt fäller investeringarna snabbt i det privata näringsli-
vet. Därmed äventyras den framtida standardutvecklingen och välfärden.
I denna situation drabbas utsatta grupper, arbetslösa och hushåll med låga
inkomster och små marginaler hårdast.
Diagram 4 Arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder 1985-
1992
Källor: Statistiska Centralbyrån, Arbetsmarknadsstyrelsen och Finansdepartementet
(prognos 1991 och 1992)
Under 1980-talet har pris- och löneökningstakten i Sverige genomgåen-
de varit högre än i konkurrentländerna. Samtidigt har produktivitetstill-
växten varit lägre. Den förbättring i konkurrenskraften som devalvering-
arna i början av 1980-talet skapade har försvunnit. Lönsamheten i
industrin försvagas nu snabbt, se diagram 5.
Orsaker till den höga inflationen finns att söka såväl i strukturella
brister och snedvridningar som i efterfrågeläget i den svenska ekonomin.
Den försummade utbudspolitiken har skapat successivt växande struktu-
rella problem. Därtill kom att den ekonomiska politiken medförde att
efterfrågan fr.o.m. 1984 försköts från export mot konsumtion. Kraven
på finanspolitiken accentuerades genom den avreglering på kreditmarkna-
den som genomfördes i mitten av 1980-talet. Finanspolitiken var inte
tillräckligt stram för att motverka en överhettning och hade dessutom en
felaktig inriktning på höjning av skatter i stället för minskning av
utgifter. Särskilt den del av de offentliga utgifterna som går till transfere-
ringar till hushållen tilläts växa alltför snabbt.
Under de senaste månaderna har en snabb nedgång i inflationen skett
till följd av främst det försvagade efterfrågeläget i ekonomin. Den
ekonomiska stagnationen och den snabbt stigande arbetslösheten har
20
förändrat förutsättningarna för pris- och lönebildningen. Närmandet till Prop. 1991/92:38
EG och den svenska kronans anknytning till ecun har också bidragit till
att minska inflationsförväntningarna.
Diagram 5 Industrins vinstmarginal i Sverige och i 11 OECD-länder 1973-
1990°
Jämförelser av vinstmarginaler mellan länder måste av statistiska skäl göras med
stor försiktighet.
Källor'. OECD och Konjunkturinstitutet
Frågan om när en vändpunkt kommer i den svenska ekonomin har fått
en alltför stor vikt i samhällsdebatten. Ett normalt konjunkturförlopp
innebär att en uppgång kommer två-tre år efter det att nedgången inletts.
Det finns nu ingen anledning att förvänta sig något annat denna gång
heller.
Från ekonomisk-politisk synpunkt är det betydligt viktigare att fråga sig
om ekonomin är tillräckligt flexibel och anpassningsbar. Annars finns en
betydande risk för att en kommande uppgång bromsas, att produktionstill-
växten blir svag och att kostnadstrycket åter ökar. Uppmärksamheten i
politiken bör därför förflyttas från frågan om vändpunktens förläggning
i tiden till ekonomins förmåga att utnyttja en positiv utveckling i
omvärlden. Det är därför viktigt att bryta den nuvarande utvecklingen
med omfattande utslagning av industriell kapacitet och bristande
framtidstro.
Regeringen avser därför lägga om den ekonomiska politiken så att
utvecklingskraften i näringslivet stärks och förutsättningar skapas för en
stabil och högre tillväxt. Den nuvarande utvecklingen mot ökad
arbetslöshet måste brytas. En varaktigt låg inflation är nödvändig för att
den svenska ekonomin skall kunna återhämta sig. Det kommer att ta tid
innan effekterna av en ny politik syns. Det närmaste året kommer därför
att präglas av sviterna av tidigare misslyckanden.
21
I bilaga 1 redovisas en bedömning av den ekonomiska utvecklingen Prop. 1991/92:38
1991-1993. I den har ingen hänsyn tagits till de förändringar i den
ekonomiska politiken som regeringen nu aviserar. I denna mening ger
den alltså en bild av vad den förra regeringens ekonomiska politik
bedöms leda till.
Alla bedömningar av utsikterna för den svenska ekonomin under 1991-
1992 visar på en mycket svag utveckling. Bruttonationalprodukten
beräknas i år minska med 1 % eller mer. Även för nästa år är bedöm-
ningarna att ekonomin utvecklas svagt. Gemensamt för alla prognoser är
en total stagnation under perioden 1991-1992. Alla bedömningar tyder
också på att läget för den svenska ekonomin har försämrats sedan i
våras.
En gradvis återhämtning i den svenska ekonomin framstår som trolig
i takt med att den internationella konjunkturen förstärks. Både styrka och
uthållighet i en kommande konjunkturuppgång är dock osäkra. Som
särskilt svårbedömda framstår för närvarande de amerikanska konjunktur-
utsikterna.
De stora skillnader som finns i bedömningarna för Sverige för 1992
hänger delvis samman med den förskjutning av tyngdpunkten mot
utlandet som skett inom svensk industri under 1980-talet. Därigenom
ökar osäkerheten i fråga om vilka produktionsanläggningar - svenska
eller utländska - som först drar nytta av en kommande efterfrågeuppgång.
Tabell 2 Försörjningsbalans 1990 - 1992
|
Procentuell volymförändring | |||
|
1990 |
1991 |
1992 | |
|
BNP |
0,3 |
-1,0 |
0,3 |
|
Import |
0,5 |
-4,6 |
1,8 |
|
Tillgång |
0,3 |
-2,0 |
0,7 |
|
Privat konsumtion |
-0,3 |
0,0 |
0,8 |
|
Offentlig konsumtion |
1,8 |
1,0 |
0,5 |
|
Stat |
3,0 |
0,5 |
-0,5 |
|
Kommuner |
1,4 |
1,2 |
0,9 |
|
Bruttoinvesteringar |
-1,8 |
-7,0 |
-4,0 |
|
Lagerinvesteringar1 |
0,1 |
-1,0 |
0,5 |
|
Export |
1,2 |
-1,4 |
2,3 |
|
Användning |
0,3 |
-2,0 |
0,7 |
1 Förändring i procent av föregående års BNP.
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Som framgår av tabell 2 utvecklas den svenska exporten för närvarande
svagt. Detta sammanhänger med både dålig konkurrenskraft och svag
marknadstillväxt. Med en bättre internationell konjunktur framöver finns
förutsättningar för en bättre exportutveckling. Marknadsandelarna för
svensk export väntas dock fortsätta att minska, om än i avtagande takt.
Den privata konsumtionen stagnerar i år, men väntas både i år och
nästa år utvecklas starkare än den totala produktionen. Hushållens
22
köpkraft ökar markant nästa år, men på grund av skattereformen och den Prop. 1991/92:38
osäkerhet som följer av den snabbt stigande arbetslösheten och oron på
de finansiella marknaderna väntas det privata sparandet stiga. Det förblir
emellertid väsentligt lägre än i jämförbara länder.
Den statliga konsumtionen utvecklas svagt. Kommunernas ekonomi
bedöms tillfälligt bli bättre under 1992 och 1993, men detta väntas bl.a.
till följd av de åtgärder som vidtas inte medföra någon stark konsum-
tionsökning.
Investeringarna faller mycket kraftigt i år. Det gäller särskilt industrin
och det övriga privata näringslivet. Även nästa år väntas en betydande
minskning av bruttoinvesteringarna, särskilt inom byggnadsverksamheten.
Lagemeddragningama ger i år ett kraftigt negativt bidrag till brutto-
nationalprodukten. Neddragningen av lagren blir mindre nästa år, vilket
ger ett positivt bidrag till BNP.
Handelsbalansen förbättras därför att nedgången i investeringarna och
den allt lägre aktiviteten i ekonomin medför en kraftig minskning i
importen.
TabeU 3 Nyckeltal 1990 - 1992
Årlig procentuell förändring (om ej annat anges)
|
1990 |
1991 |
1992 | |
|
Timlön, kostnad |
10,1 |
5,5 |
5,0 |
|
KPI, genomsnitt |
10,4 |
9,4 |
3,0 |
|
Disponibel inkomst |
4,2 |
2,9 |
1,7 |
|
Sparkvot (nivå, %) |
0,0 |
2,8 |
3,7 |
|
Arbetslöshet (nivå, %) |
1,5 |
2,6 |
3,5 |
|
Bytesbalans (% av BNP) |
-2,6 |
-1,8 |
-1,3 |
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Den markanta nedgången i ekonomin, den låga vinstnivån och de
mycket måttliga prisstegringarna medför att löneökningstakten bedöms
bli långsam. Ökningen av konsumentprisindex dämpas nästa år av att
effekterna av skattereformen försvinner liksom av den partiella sänkning-
en av mervärdeskatten. Även den underliggande inflationstakten avtar
successivt.
Arbetslösheten bedöms stiga. Den produktionsökning som är att vänta
är för liten för att medföra ökad sysselsättning.
Sammantaget är den bild som framkommer av den svenska ekonomin
dyster, även om en gradvis återhämtning är möjlig när tillväxten i
omvärlden ökar. Också efter återhämtningen förefaller dock tillväxten i
Sverige komma att bli lägre än i omvärlden. Stagnationen är i hög grad
en följd av den förra regeringens ekonomiska politik. Behovet av en
omläggning av politiken framträder tydligt.
23
Orsaker till de försvagade offentliga finanserna
I år sker en mycket snabb försvagning av de offentliga finanserna. Den
beror dels på den fållande aktiviteten i ekonomin, dels på nedväxlingen
av löne- och prisstegringstakten.
När tillväxten uteblir eller till och med blir negativ urholkas många
skattebaser, varvid inkomsterna viker. Vinsterna faller, sysselsättningen
minskar, lönerna pressas tillbaka och konsumtionen försvagas. Detta
leder till att intäkterna från företagens skatter, från inkomstskatterna och
från mervärdeskatten minskar. Samtidigt ökar utgifterna for bl.a. många
av transfereringssystemen med automatik. Också ränteutgifterna ökar när
statsskulden växer. Till detta kommer större utgifter för bl.a. arbetsmark-
nadspolitiska insatser.
Indexeringen av många utgifter innebär att de ökar med föregående års
inflation genom uppjusterade basbelopp, medan skatteintäkterna från
arbetsinkomster ökar med innevarande års löneökningstakt. En nödvändig
nedväxling i pris- och löneökningstakten förstärker därmed temporärt de
statsfinansiella problemen.
Det nya skattesystemet påverkar också statens finanser. Den automati-
ska justeringen av gränsen för statlig inkomstskatt innebär att inflation
och reallöneökningar inte längre leder till att fler inkomsttagare automa-
tiskt får högre marginalskatt. Men därigenom uteblir också en under
tidigare år automatisk ökning av skatteintäkterna till staten.
Bakom de försämrade offentliga finanserna finns också långsiktiga och
strukturella problem. Under en följd av år har transfereringarna till
hushållen vuxit snabbare än andra offentliga utgifter. Detta hänger
samman både med snabbt ökande pensionsutbetalningar när ATP ger
alltfler pensionärer allt högre pension och med nya och mer generösa
åtaganden. Dagens regelsystem ger därmed upphov dels till direkt
stigande utgifter, dels till indirekta negativa effekter genom att de bidrar
till den låga tillväxten.
Beräkningarna i bilaga 1 visar att det finansiella sparandet i den
offentliga sektorn som helhet i år uppgår till ca 12 miljarder kr. Det
innebär en försvagning, jämfört med 1990, med ca 40 miljarder kr. För
1992 bedöms det totala finansiella sparandet försämras ytterligare om
inga åtgärder vidtas.
Det är de statliga finanserna som försämras. Det preliminära utfallet
av statsbudgetens saldo för budgetåret 1990/91 visar ett underskott på
34 miljarder kr. Detta är en kraftig försämring från budgetåret 1989/90
då ett överskott på drygt 3 miljarder kr. redovisades. Statens finansiella
sparande beräknas för kalenderåret 1991 visa ett underskott på ca 33
miljarder kr. Underskottet i statens finansiella sparande ökar till ca 55
miljarder kr. 1992.
Prop. 1991/92:38
24
Prop. 1991/92:38
Tabell 4 Den offentliga sektorns finanser. 1990 - 1992. Miljarder kr.
|
1990 |
1991 |
1992 | |
|
Finansiellt sparande |
51,7 |
4,8 |
-2,0 |
|
Därav: stat |
13,8 |
-39,8 |
-58,9 |
|
socialförsäkring |
46,2 |
42,2 |
40,4 |
|
kommun |
-8,3 |
2,3 |
16,5 |
|
Procent av BNP | |||
|
Skatter och avgifter |
56,5 |
54,8 |
54,1 |
|
Utgifter |
61,7 |
63,5 |
63,8 |
|
Finansiellt sparande |
3,9 |
0,3 |
-0,1 |
Källa: Finansdepartementet
Kommunernas finansiella sparande blir i år positivt efter flera år av
underskott. Under 1992 och 1993 förstärks kommunernas finanser. Detta
beror på den tvååriga eftersläpningen och avräkningsförfarandet vid
utbetalningen av kommunalskattemedel. Kommunernas skatteinkomster
ökar därigenom mer än utgifterna när inflationen går ned.
Utvecklingen inom socialförsäkringssektorn präglas av att AP-fondens
sparande går ned 1991 och 1992. Avgiftsinkomsterna stiger långsamt till
följd av lönesummans (avgiftsunderlaget) svaga utveckling samtidigt som
utbetalningarna av ATP i stort sett styrs av de föregående årens inflation.
En förbättring i statens finanser är i första hand beroende av att den
ekonomiska stagnationen bryts. Det räcker emellertid inte med detta.
Förändringar av strukturell karaktär i de olika utgiftssystemen är också
nödvändiga.
Avreglering, överhettning och kreditexpansion
Läget på den svenska kreditmarknaden har under senare tid varit oroligt.
Många kreditinstitut har fått vidkännas betydande kreditförluster och har
skärpt sin utlåningspolitik. De nuvarande problemen på kreditmarknaden
beror i hög grad på två delvis samverkande faktorer, den ekonomiska
stagnationen och en betydande nedgång i priserna på marknaden för
kommersiella fastigheter.
Devalveringen 1982, i kombination med en allmän internationell
högkonjunktur, inledde en långvarig högkonjunktur i den svenska
ekonomin. Hyror, fastighetsvärden och aktiekurser steg kraftigt.
Uppgången i fastighetspriserna understöddes av avregleringen av
kreditmarknaden, särskilt som den genomfördes flera år före skatterefor-
men och avvecklingen av valutaregleringen.
I mitten på 1980-talet avreglerades kreditmarknaden. Under perioden
därefter, fram t.o.m. 1989, ökade kreditinstitutens utlåning snabbt.
Högkonjunkturen och den snabba inflationen skapade förväntningar om
fortsatt stigande priser och värden på tillgångar. Det dåvarande skattesy-
stemet, med höga skattesatser och gynnsamma avdragsmöjligheter samt
kreditinstitutens villighet att belåna fastigheter mycket högt stimulerade
samtidigt till lånebaserade investeringar i fastigheter. Detta bidrog till
överhettningen på fastighetsmarknaden.
25
Parallellt med avregleringen på kreditmarknaden upphörde försäkrings- Prop. 1991/92:38
bolagens placeringsplikt, varvid möjligheterna att placera i aktier och
fastigheter ökade. Samtidigt kvarstod alltjämt valutaregleringen, vilket
medförde att försäkringsbolagen var hänvisade till köp på den svenska
marknaden.
Finanspolitiken var i denna situation inte tillräckligt stram för att
dämpa överhettningen. Mellan 1986 och 1989 steg konsumentpriserna
med drygt 17 % medan priserna på t.ex. bostäder och fastigheter ökade
med omkring 50 resp. 80 %.
Under 1990 och 1991 har situationen på fastighetsmarknaden förändrats
dramatiskt. Priserna på kommersiella fastigheter har fallit kraftigt, enligt
vissa bedömare med 20-50 %. Avvecklingen av större delar av valuta-
regleringen i juli 1989 medförde att en stor andel av nyinvesteringarna
i fastigheter därefter förlädes i utlandet. Skattereformen medförde att
låntagande fördyrades genom lägre avdragsvärde för ränteutgifter, varför
intresset för lånebaserade placeringar avtog. Fastighetsägande blev
därigenom relativt sett dyrare. Vidare har den nuvarande ekonomiska
stagnationen förvärrat anpassningsprocessen på fastighetsmarknaden
genom att efterfrågan på lokaler har minskat med hyressänkningar och
fler lediga lokaler som följd. En annan viktig aspekt är att prioriteringen
av inflationsbekämpningen medför att förväntningarna om stigande priser
och värden har dämpats. Därmed kräver numera fästighetsinvesterama
en avsevärt högre direktavkastning än tidigare.
Prisfallen på fastigheter har lett till betydande kreditförluster. Samtidigt
medför den djupa lågkonjunkturen att kreditförlusterna på utlåning till
näringslivet stiger. Företagens vinster fäller för närvarande kraftigt vilket
försvagar deras finansiella ställning. Antalet företagskonkurser har ökat
starkt de senaste åren. Från 1988 till 1990 steg antalet konkurser med
knappt 80 % till ca 10 000 årligen. Den dramatiska utvecklingen
fortsätter också 1991 då företagskonkurserna ökat med 87 % de första
nio månaderna, jämfört med samma period 1990. Vid en långvarig
lågkonjunktur med stigande arbetslöshet riskerar även kreditförlusterna
på hushållsutlåningen att öka.
Prisfall på fastighetsmarknaden och stora kreditförluster är inte unikt
för Sverige. Inte minst i våra nordiska grannländer, i Japan och i de
anglosachsiska länderna har en snabb prisuppgång, orsakad av bl.a.
högkonjunktur och avregleringar, följts av kraftiga prisfall. I t.ex.
Storbritannien och Finland föll fastighetspriserna (nominellt) med ca 20
% från sin högsta nivå t.o.m. det första kvartalet 1991.
Kreditförlusterna för bankerna ökade kraftigt under 1990, till 10,9
miljarder kr., jämfört med 2,8 miljarder kr. år 1989. Bankernas samlade
resultat kunde dock upprätthållas till följd av bl.a. vidgade räntemarginal-
er. Under innevarande år förväntas kreditförlusterna stiga ytterligare.
Preliminära rapporter från bankerna tyder på att de samlade reservering-
ama för kreditförluster kan komma att uppgå till ca 25 miljarder kr. Det
26
bör dock poängteras att utvecklingen avseende kreditförluster och vinster Prop. 1991/92:38
skiljer sig åt mellan olika banker.
I denna situation kommer också bostadsinstitutens kreditförluster att
öka. Institutens möjligheter att öka sin utlåning avtar därmed samtidigt
som kreditefterfrågan minskar.
De stora kreditförlusterna har medfört att kreditgivningen blivit betydligt
försiktigare. I vissa kreditinstitut begränsas utlåningen av stigande
kreditförluster i kombination med de kapitaltäckningskrav på 8 %, som
enligt internationella överenskommelser måste vara uppfyllda vid
utgången av år 1992.
Diagram 6 Utlåningen till allmänheten
1 2—månodersföröndring
Procent
Källa: Riksbanken
Vissa banker kan nu tvingas välja mellan att öka sitt riskkapital eller
att ytterligare strama åt sin utlåning. I rådande marknadssituation är det
svårt att öka det egna kapitalet. Att reducera balansomslutningen genom
utförsäljning av kreditstockar är i praktiken omöjligt, eftersom alla
kreditinstitut intar en försiktig hållning. För vissa låntagare, t.ex.
nyetablerade företag med svagt utvecklade bankkontakter innebär detta
i praktiken mycket stora svårigheter.
På en avreglerad marknad med fri konkurrens måste aktörerna själva
ta ansvar för sitt agerande. Staten har tvingats ingripa i två fäll under det
senaste året. I fallet Nordbanken var staten ägare och hade i denna
egenskap ett särskilt ansvar. I det andra fallet rörande Första Sparbanken,
fanns det en allvarlig risk för att stabiliteten på de finansiella marknader-
na skulle kunna hotas.
27
Sveriges framgångsrika ekonomiska utveckling under efterkrigstiden har
i hög grad präglats av den internationella ekonomiska integrationen.
Genom fri handel med industrivaror och omfettande investeringar över
gränserna har Sverige kunnat dra nytta av den internationella arbetsför-
delningen. Ytterligare steg i denna process har under 1980-talet varit
avregleringen av de finansiella marknaderna och avskaffendet av
valutaregleringen. Denna utveckling har gradvis förändrat förutsättningar-
na för den ekonomiska politiken.
Genomgripande förändringar sker nu i Europa. I de central- och
östeuropeiska staterna har en process inletts som skall omforma de
kollapsade planekonomierna till marknadsekonomier. En integration med
Västeuropa är i sikte. Inom EG har integrationen fördjupats under 1980-
talet. Gemenskapen står nu inför förverkligandet av den inre marknaden.
Samtidigt pågår intensiva diskussioner om en breddning och fördjupning
av det politiska och ekonomisk-politiska samarbetet inom EG.
Sverige medverkar aktivt i den västeuropeiska integrationsprocessen.
Tillsammans med övriga EFTA-länder har Sverige framgångsrikt deltagit
i förhandlingar med EG om att skapa ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde, EES. Avtalet - som blev klart i oktober 1991 - skall
efter ratifisiering av samtliga medlemsländer träda i kraft den 1 januari
1993. EFTA-ländema blir därmed delaktiga i EGs inre marknad. EES
kommer att omfatta 19 länder med omkring 370 miljoner invånare.
Sveriges handel med EES-området utgör idag cirka 3/4 av vår totala
utrikeshandel.
I december 1990 uttalade riksdagen att ett EG-medlemskap låg i
Sveriges nationella intresse. En formell ansökan om medlemskap
lämnades in i juli 1991. En stor del av det ekonomiska innehållet i ett
EG-medlemskap omfattas redan av ett heltäckande EES-avtal. Sverige
kan med ett EES-avtal delta fullt ut i den inre marknaden. EES-avtalet
är därför ett viktigt steg på vägen mot svenskt medlemskap i EG.
Först som medlem kan Sverige få inflytande och del av alla de fördelar
som integrationen skapar. Särskilt viktigt från tillväxtsynpunkt är
effekterna på investeringsverksamheten i Sverige. Sedan EES-avtalet
slutits finns det visserligen få formella skäl för att en investerare skulle
föredra EG-området framför Sverige. I praktiken talar dock mycket för
att medlemskap kommer att underlätta framförallt möjligheten att locka
hit utländska investerare och utländskt kunnande.
Medlemskap i EG innebär att politiken inom ett antal områden
samordnas. De viktigaste av dessa områden är handelspolitik, jordbruks-
politik, indirekta skatter samt ekonomiskt och monetärt samarbete. Den
ekonomiska utvecklingen i Sverige kommer under alla omständigheter
även fortsättningsvis att påverkas starkt av de beslut som fettas inom EG.
Bara som medlem i EG har vi en möjlighet att framgent påverka
innehållet i EG-samarbetet på alla områden i önskvärd riktning.
Prop. 1991/92:38
28
Sammantaget är det från både demokratiska och ekonomiska synpunkter Prop. 1991/92:38
angeläget att med all kraft eftersträva fullt medlemskap i EG.
Under 1980-talet har flera initiativ tagits för att ge den ekonomiska
integrationen inom EG förnyad kraft. År 1986 beslöts att till den 1
januari 1993 förverkliga en enhetlig inre marknad - med fri rörlighet för
varor, tjänster, kapital och personer. Två år senare initierades en
fördjupning av det ekonomisk-politiska samarbetet. Riktlinjerna drogs
upp för en ekonomisk och monetär union (EMU) under 1990-talet.
Enligt de riktlinjer, som nu diskuteras inom EG, skall EMU införas i
tre steg. I den första fasen, som inleddes 1990, stärks den ekonomisk-
politiska samordningen inom ramen för existerande institutioner. I fas
två, som inleds 1994, inrättas en gemensam monetär institution. Denna
får dock till en böljan endast begränsade befogenheter. Inom tre år
därefter skall förutsättningarna för att gå vidare till den tredje fesen
utvärderas. Den tredje och sista fesen skulle innebära att växelkurserna
mellan de deltagande ländernas valutor oåterkalleligen låses och att en
europeisk centralbank får ansvar för den gemensamma penningpolitiken.
EG-ländema är överens om vissa grundläggande principer för EMU.
Detta gäller bl.a att prisstabilitet skall vara ett öveigripande mål för den
gemensamma penningpolitiken. Man vill också förhindra mycket stora
budgetunderskott och eliminera möjligheten att finansiera budgetunder-
skotten genom monetär expansion.
Under ministerrådets (ECO/FIN) överinseende sker en gemensam
övervakning av den ekonomiska politiken och utvecklingen, varvid
ländernas ekonomier granskas och rekommendationer utfärdas. I syfte att
säkerställa en så gynnsam och ensartad ekonomisk utveckling som möjligt
bland medlemsländerna inför EMU förstärks denna övervakning. Inför
EMUs andra fas är det troligt att de enskilda länderna åläggs att utforma
fleråriga åtgärdsprogram för att komma till rätta med obalanser i
ekonomierna.
Objektiva kriterier för denna s.k. konveigens kommer att utarbetas för
bl.a. inflationstakt, räntenivåer, budgetunderskott samt statsskuld.
Kriteriernas specifika utformning kvarstår att bestämma i den pågående
regeringskonferensen om EMU. Det förefeller för närvarande troligt att
en snäv gräns sätts för hur mycket inflationstakt och räntenivå i ett land
får avvika från bäst presterande land. Vidare kommer sannolikt specifika
gränser att sättas även för budgetunderskott och statsskuld.
Den europeiska integrationen kommer genom EES-avtalet att leda till att
Sverige redan 1993 står inför en inre marknad med betydande öppenhet
och rörlighet. Konkurrensen skärps och utökas till nya områden. Sveriges
ambition är att bli medlem i EG 1995. Vid denna tidpunkt kan EMU-
processen antas befinna sig i sin andra fes. För Sverige skulle detta
innebära förpliktande ekonomiskt-politiskt samarbete, bl.a inom ramen
29
för det europeiska monetära samarbetet, EMS, och den framväxande Prop. 1991/92:38
ekonomiska och monetära unionen. Som medlemsland kommer Sverige
då att få sin ekonomi granskad utifrån bl.a. de kriterier som nu håller på
att läggas fast i EMU-samarbetet. En viktig utgångspunkt för den
ekonomisk politiken är att göra det möjligt för Sverige att inträda i EG-
samarbetet utifrån en så stark position som möjligt, och att vara rustat för
att fullt ut delta i EMU.
En anpassning till omvärldens inflation och kostnadsökningstakt är
nödvändig alldeles oavsett Sveriges anknytning till EG. Anpassningen
underlättas emellertid av en närmare koppling till EG. Trovärdigheten i
inflationsbekämpningen har stärkts när Sverige närmat sig EG. Både
knytningen av svenska kronan till ecun och ansökan om medlemskap har
medverkat till detta.
En valutaunion av det slag som nu är på väg att genomföras inom EG
kan få långsiktiga, positiva effekter på resursanvändningen. Osäkerheten
i ekonomiska beslut rörande handel och annat utbyte minskar när det bara
finns en valuta inom EG-området. De resurser som åtgår för att hantera
flera valutor i hushållen, hos företagen etc. kan också användas på ett
mer produktivt sätt.
En fäst växelkurs innebär hårda krav såväl på finanspolitiken som på
en smidig pris- och löneanpassning. Penningpolitiken måste nämligen helt
inriktas på att upprätthålla växelkursen och kan därför inte utnyttjas för
att påverka den inhemska efterfrågan. I en framtida monetär union är
penningpolitikens främsta uppgift att värna prisstabiliteten i unionen. På
nationell nivå förlorar penningpolitiken sin nuvarande betydelse.
Finanspolitikens grundläggande uppgift blir att i ett medelfristigt
perspektiv skapa förutsättningar för en pris- och lönebildning som är
förenlig med full sysselsättning och låg arbetslöshet. Detta innebär inte
att Sverige måste anpassa sig till samma arbetslöshet som genomsnittet
i EG. Den svenska arbetsmarknaden förefaller fungera väl i ett europeiskt
perspektiv. Till detta bidrar arbetsmarknadspolitiken. Den är i högre
grad än EG-ländemas inriktad på att upprätthålla arbetslinjen. Detta är
en politik regeringen kommer att fullfölja med kraft.
Ett fullvärdigt EG-medlemskap kräver att de offentliga finanserna
utvecklas väl. Trots den pågående försvagningen är de i ett europeiskt
perspektiv fortfarande goda. Statsskulden är förhållandevis låg. Sparandet
i den privata sektorn är dock betydligt lägre än vad som är normalt i
EG. Därmed är också det totala sparandet lågt. Mot denna bakgrund är
det väsentligt både att sunda statsfinanser etableras och konsolideras i
Sverige under perioden fram till ett medlemskap och att ett stabilt
hushållssparande byggs upp.
Uppgiften att konsolidera de offentliga finanserna accentueras av den
ökande internationaliseringen. Det blir allt svårare för Sverige att ha ett
skattetryck som avviker avsevärt från omvärldens. En anpassning nedåt
av ett antal olika skattesatser är både angelägen och ofrånkomlig.
Ett fullvärdigt svenskt deltagande i det europeiska ekonomisk-politiska
samarbetet förutsätter att vi varaktigt lyckas bringa ner inflationstakten.
I EMU-diskussionen används nivån på den långa räntan som en indikator
30
på detta. Den fortfarande förhållandevis höga räntan är ett tecken på att Prop. 1991/92:38
Sverige ännu inte helt förmått bryta inflationsförväntningarna. Det är
därför nödvändigt att i den ekonomiska politiken kraftfullt prioritera
inflationsbekämpningen.
Negativa effekter på ekonomin
Nivån på det samlade skatteuttaget och skattesystemets utformning
påverkar i hög grad företagens och hushållens beteende. Skatter medför
snedvridningar i ekonomin och försämrar förutsättningarna för en hög
och varaktig tillväxt. Det höga skattetrycket med åtföljande skattekilar
har bidragit till att försvaga den svenska ekonomins växtkraft. Problemen
har accentuerats av att Sverige är ett litet land med fri handel och hög
grad av kapital- och arbetskraftsrörlighet.
Det svenska skattesystemet bidrog tidigare starkt till att försvaga
motiven för arbete och sparande. Höga marginalskatter på arbetsinkom-
ster drev fram krav på arbetstidsförkortningar, minskade motiven för
övertidsarbete och bidrog till ökat skattefusk. De förmånliga avdragsreg-
lema i kombination med höga skattesatser i kapitalinkomstbeskattningen
diskriminerade sparande och bidrog till att hushållssparandet var lågt.
Skattereformen innebar en nödvändig och väsentlig sänkning av
marginalskatterna samt en övergång till en mera likformig beskattning.
Därmed förbättrades de ekonomiska förutsättningarna för arbete,
sparande och produktion.
Den sammanlagda beskattningen av extra arbetsinsats - när alla skatter
och inkomstberoende bidrag och avgifter beaktas - har sänkts från i
genomsnitt cirka 72 % till cirka 63 %. Detta är dock fortfarande högt i
ett internationellt perspektiv och främst en följd av det allmänt höga
skatteuttaget.
31
Prop. 1991/92:38
Diagram 7 Total skatt som andel av BNP 1989
|
Sverige, 1991 Sverige, 1989 |
7777777777/77777Å | |
|
\ 7777777/7/ ■/-/ 7 7 ZZZL |
Z | |
|
EG—snitt |
7/7/7/77/ 7~7~7139.9 | |
|
OECD-snitt |
/ ; JJ8 4 | |
|
EG-länder | ||
|
Danmark |
///////////// / 749.9 | |
|
Holland |
7 / / / / 7 / / 7 7 / 7 / | |
|
Belgien |
’ 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7 7I44.3 | |
|
Frankrike |
-'~7~/ Z'7'7 7 7 7 7 7 7 7 743.8 | |
|
Luxemburg |
'//////////// 142.4 | |
|
Tyskland |
'777 7/77777 7138.1 | |
|
Italien |
7/77/777777 737.8 | |
|
Irland |
/ / / 7/ 7 7 7 / 7 7 437.6 | |
|
Storbritannien |
7 7 / 7 7 7 7 /' 7 /“7 I36.5 | |
|
Portugal |
7 7 / 7 / 7 / 7 7 7 735.1 | |
|
Spanien |
7 7 7 7 7 7 / 7 7 7 J34.4 | |
|
Grekland |
7 7 7 7 7 7 7 7 7 Z133.2 | |
|
Övriga OECD- ’ | ||
|
//////////// / 445.5 | ||
|
Österrike |
7 7 7//7777//7I41 | |
|
Nya Zeeland |
7/7 7 7 7 7 7 / 7 7 7I40.3 | |
|
Finland |
. y z / y y / / 7 7 / / 138.1 | |
|
Kanada |
'77 / 7/7/7 7'7 I35.3 | |
|
Island |
- y 7 y 7 7 / 7 y y yjj g | |
|
Schweiz |
'7/777/7/ 7131.8 | |
|
Japan |
' 7 7 7"7 7 7 7 V 4 30.6 | |
|
Australien |
/-y-yy-y y y y y J30j | |
|
USA |
/ 7 7 7 7 7 7 7 7 130.1 | |
|
Turkiet |
7 / 7 7 7 7~7 7 7I29 | |
Källa: OECD.
Den sammantagna svenska kapitalbeskattningen i form av inkomstskatt
samt förmögenhets-, arvs- och gåvoskatt är hög i ett internationellt
perspektiv. Detta motverkar hushållssparande, gör Sverige mindre
lockande för personer med kapital och entreprenöranda samt bidrar till
skattefusk bl.a. i form av oredovisade tillgångar i utlandet.
Kapitalinkomster beskattas i Sverige med 30 %, vilket är högt i ett
internationellt perspektiv med hänsyn till att beskattningen avser hela den
nominella kapitalavkastningen. Aven vid låg inflation medför detta ett
högt realt skatteuttag. Ändå resulterar den personliga kapitalinkomstbe-
skattningen sammantaget i mycket begränsade intäkter för statskassan, 3
miljarder kr./år. Det hänger samman med att det finns en motsvarande
avdragsrätt för skuldräntor. Från sparandesynpunkt är en sänkning av
skattesatsen angelägen.
Bolagsbeskattningen är förmånlig i ett internationellt perspektiv, bl.a.
32
genom den låga skattesatsen på 30 %. Detta kan förväntas bidra till att Prop. 1991/92:38
investeringar lokaliseras till Sverige. För att sådana investeringar skall få
någon omfattning krävs dock att andra hinder för utländskt företagande
och ägande i Sverige elimineras. Dels måste konkurrenshämmande
regleringar slopas, som t.ex. förbud mot utländskt ägande, dels måste
kostnadsläget förbättras genom höjd produktivitet och sänkta skatter. För
att bidra till en hög och varaktig tillväxt är det angeläget att enskild
näringsverksamhet får samma möjlighet som aktiebolag att expandera
med enbart 30-procentigt beskattade vinstmedel samt att förutsättningarna
mera allmänt görs mera lika för olika typer av och organisationsformer
för näringsverksamhet.
De lagstadgade sociala avgifterna är förhållandevis höga i Sverige och
utgör en väsentlig del av den sammanlagda beskattningen av en extra
arbetsinsats. Detta hänger samman med att sambandet mellan avgifter
och förmåner ofta är svagt. Vissa avgifter, som t.ex. den allmänna
lönevgiften och folkpensionsavgiften, utgör i ekonomisk mening t.o.m.
rena skatter, eftersom ökade avgifter inte medför några förmåner. En
allmän sänkning av socialavgifterna är önskvärd för att reducera
kostnaderna för svenska företag samt för att minska den sammanlagda
beskattningen av extra arbetsinkomster i riktning mot en internationellt
mera normal nivå.
Det beloppsmässigt mest betydelsefulla anpassningsbehovet gäller
mervärdeskatten och övriga indirekta skatter. När Sverige blir medlem
i EG kommer det med största sannolikhet inte att finnas gränskontroller
inom EG för skatteändamål. Den svenska mervärdeskatten samt en lång
rad indirekta skatter kan då inte avvika alltför mycket från nivåema i
andra EG-länder. I så fäll skulle i Sverige högt beskattade varor i ökad
utsträckning inköpas i andra länder och Sverige skulle då förlora såväl
skatteintäkter som inkomster från försäljningen. En sänkning av de
indirekta skatterna är angelägen även med hänsyn till att den sammanlag-
da beskattningen av en extra arbetsinsats bör reduceras.
Anpassningskraven är av skilda slag. För det första finns formellt
bindande krav på förändringar. Ett exempel på detta är ett slopande av
kilometerskatten. För det andra kommer det att krävas anpassningar som
inte följer av formella krav men där det istället är en samhällsekonomisk
nödvändighet att anpassningen sker; ekonomiskt tvingande anpassnings-
krav. Det är t.ex. inte möjligt att bibehålla ett generellt mervärdeskatte-
uttag på nuvarande nivå utan att besvärande gränshandel uppkommer.
De sammanlagda krav på skattesänkningar som idag kan bedömas bli
nödvändiga till följd av den internationella integrationen och EG är
betydande. De indirekta skatterna spelar störst roll från statsfinansiell
synpunkt. Även kapitalbeskattningen måste dock göras mer konkurrens-
kraftig och anpassad till internationella förhållanden genom att förmögen-
hetsskatten på några års sikt slopas samt genom att arvs- och kapitalin-
komstbeskattningen sänks.
Det förtjänar att understrykas att flera av skattesänkningarna är av den
art att anpassningen kan genomföras gradvis. Bedömningar av anpass-
ningskraven ger vid handen att dessa är omfattande, men de kan i
3 Riksdagen 1991192. 1 saml. Nr 38
nuvarande läge bara vara preliminära. Det beror på att det ännu är oklart
vilka krav EG kommer att ställa t.ex. när det gäller mervärdeskatt,
energiskatt och andra indirekta skatter. Det är också osäkert vilka
skattenivåer Sveriges grannländer kommer att tillämpa. Särskilt när det
gäller de indirekta skatterna kan detta vara väl så viktigt som de bindande
kraven. De mest akuta anpassningskraven avser kapitalbeskattningen, där
regeringen avser att föreslå skattesänkningar redan för 1991 och 1992.
Regeringen avser återkomma med en utförlig redovisning av anpass-
ningskraven inom skattepolitiken under 1992.
Det är troligt att den svenska ekonomin skulle kunna återhämta sig
gradvis under 1992-1993 även om tillväxten förblir lägre än i omvärlden.
Flera förutsättningar måste emellertid vara uppfyllda för att detta skall
vara möjligt. Den internationella konjunkturen måste förstärkas.
Samtidigt måste inflationsbekämpningen i Sverige vara framgångsrik. För
att balansen i ekonomin skall kunna återupprättas krävs vidare bl.a. att
återhämtningen sker genom att de konkurrensutsatta delarna av ekono-
min, främst industrin, återvinner sin växtkraft. För att detta skall vara
möjligt krävs i sin tur god lönsamhet i industrin. Endast då får invester-
ingar och framtidssatsningar en tillräcklig omfattning.
Oron för sysselsättningen och den ökande arbetslösheten får inte tillåtas
motivera en svagare finanspolitik och ökade offentliga utgifter. Detta
skulle visserligen kunna få kortsiktiga positiva effekter i form av en lägre
arbetslöshet. Konsekvenserna på sikt skulle dock bli förödande. En
exportledd tillväxtprocess skulle äventyras, inflationen öka och Sveriges
förutsättningar att bli en fullvärdig EG-medlem äventyras. Allt detta
skulle långsiktigt undergräva förutsättningarna att uppnå full sysselsätt-
ning.
Beräkningar av de offentliga utgifternas utveckling under den närmaste
femårsperioden redovisades i den reviderade nationalbudgeten och
långtidsbudgeten i april 1991. Även om de utgiftsnivåer som där
framkom inte längre är aktuella, på grund av den försvagning av
statsfinanserna som skett sedan dess, åskådliggör beräkningarna tydligt
vikten av en god allmänekonomisk utveckling. Om en återhämtning i den
svenska ekonomin sker under de kommande två-tre åren kan den negativa
utvecklingen för statens finanser hävas. Det förutsätter att problemet med
transfereringarnas snabba tillväxt löses, att ökade resurser avsätts för
framtidssatsningar på infrastruktur och utbildning samt att utgiftsnivån
totalt sänks i takt med nödvändiga och önskvärda skattesänkningar.
Också den kommunala verksamheten är väsentlig för att ekonomin skall
återhämta sig och återvinna sin växtkraft. Under 1980-talet har kommu-
nerna vuxit betydligt mer än vad riksdagen ansett förenligt med
samhällsekonomisk balans. Mycket talar för att detta mönster nu bryts
till följd av de åtgärder som vidtas. Detta skapar bättre villkor för en
framtida expansion i den konkurrensutsatta sektorn och gör det möjligt
att åter få balans i samhällsekonomin. Kommunernas omställning bör
Prop. 1991/92:38
34
starkt underlättas av de lagändringar regeringen föreslår rörande friare Prop. 1991/92:38
former för kommunernas verksamhet.
Uppgiften att bedriva en tillräckligt stram finanspolitik kompliceras av
de krav på skattesänkningar som finns, både för att anpassa vissa av våra
skatter till omvärldens och för att få den svenska ekonomin att struktu-
rellt fungera bättre. Betydande neddragningar i de offentliga utgifterna
kommer att vara ofrånkomliga för att finansiera skattesänkningarna. Att
underlåta att sänka skatterna vore dock att äventyra den framtida
tillväxten och välfärden och därmed även grunden för att få balans i
statens budget.
Även om en återhämtning är trolig under de närmaste åren är den inte
säkerställd. Ett osäkerhetsmoment utgör den privata konsumtionen. Den
förutsätts i de redovisade bedömningarna växa långsamt i förhållande till
hushållens inkomster. Hushållens sparande ökar. Stabiliteten i detta
mönster beror på den ekonomiska politiken. Den måste utformas så att
hushållen, när den ekonomiska utvecklingen blir bättre, vill bibehålla ett
högt sparande. Om så inte sker hotar en ny konsumtionsledd expansion
i svensk ekonomi 1993-1994.
De avtal som nu finns på arbetsmarknaden löper ut i mars 1993. Om
löneökningarna därefter blir alltför höga kan detta helt omintetgöra
återhämtningen. Också för att förhindra detta måste finanspolitiken vara
stram. Därutöver krävs åtgärder av strukturell art för att förändra de
villkor under vilka lönebildningen verkar.
Ett tredje hot utgör utvecklingen på kreditmarknaden. Den bidrar nu
till restriktivare utlåning och ökad osäkerhet i ekonomin. En fördjupad
stagnation kan skärpa dessa problem samtidigt som det även finns ett
motsatt samband; problem på kreditmarknaden fördröjer återhämtningen.
Hur besvärliga dessa problem är går ännu inte att helt överblicka.
I industrin sker nu en mycket snabb och omfattande utslagning. Även
om det är normalt att nedläggningar sker just i djupa lågkonjukturer finns
det bedömare som menar att problemen är betydligt mer svårbemästrade
än så. Dels kan kostnadsläget vara så dåligt att återhämtningen fördröjs
av detta skäl. Dels kan utslagningen begränsa produktionsutvecklingen
när efterfrågan så småningom åter växer. Den svenska ekonomin riskerar
då att åter snabbt bli överhettad.
Den omläggning av den ekonomiska politiken som nu sker skall bidra
till att bryta nedgången i den svenska ekonomin. Det finns inga åtgärder
som på kort sikt påtagligt kan förändra situationen till det bättre.
Däremot måste åtgärder vidtas som långsiktigt förbättrar ekonomins
funktionssätt och ökar den ekonomiska tillväxten. På så vis kan
framtidstro och växtkraft återvinnas.
För Sveriges strävan att bli fullvärdig medlem i EG är den ekonomiska
utvecklingen under de närmaste åren mycket väsentlig. För att vi fullt
ut skall kunna tillgodogöra oss de möjligheter som det europeiska
ekonomiska och monetära samarbetet vid mitten av 1990-talet erbjuder
måste vi få bukt med våra långsiktiga ekonomiska problem, häva
försämringen av statsfinanserna och säkra den låga inflationstakten.
35
Regeringsarbetet kommer under mandatperioden att domineras av fyra
stora uppgifter som alla hänger samman med den ekonomiska politiken
och arbetet med att ge Sverige en ny start.
Den första uppgiften är att föra Sverige in i det europeiska samarbetet
genom förhandlingarna om medlemskap i den Europeiska Gemenskapen.
Det nyligen slutna EES-avtalet är ett betydelsefullt steg på vägen mot
EG-medlemskapet.
Sverige skall bli delaktigt i det ekonomiska och kulturella samarbete
som växer fram i Europa. Målet är att Sverige blir fullvärdig medlem av
EG 1995. Medlemskapet och den ökade internationella integrationen i
övrigt leder till att den ekonomiska politiken måste inriktas på att ge
Sverige de förutsättningar som behövs för att rätt kunna möta den nya
europeiska utmaningen.
Historiskt sett har svensk ekonomisk utveckling gått hand i hand med
internationaliseringen. De högsta tillväxttakterna har noterats under
perioder då världsekonomin också vuxit och det fria utbytet av varor och
tjänster utvecklats. Den accelererande integrationsprocess som Sverige nu
står inför kan således ses i ett större ekonomiskt historiskt sammanhang
och är inte endast förknippad med det framtida EG-medlemskapet.
Sverige har likaväl som andra utvecklade länder ett ansvar för att
utvecklingsländerna får förbättrade förutsättningar att på likvärdiga
villkor delta i den globala handeln. Att verkligheten utanför landets
gränser ställer krav på den svenska ekonomin är inget nytt, utan Sverige
har under många decennier levt med ett stort beroende av omvärlden och
därav följande krav på inhemsk anpassning. Det som är nytt är däremot
formema för detta i och med EGs inre marknad, liksom förändringstak-
ten och kraften i den europeiska integrationen. Därav följer att formema
för anpassningen också delvis måste ta sig nya uttryck.
Samtidigt som internationaliserings- och integrationsprocessen öppnar
nya möjligheter ställs större krav på den ekonomiska politiken. Det är
inte, som var fallet under 1970-talet, möjligt att försöka lösa de
sysselsättningsproblem som en för snabb kostnadsutveckling leder till
med en expansion av den offentliga sektom. Inte heller går det att
försöka hänskjuta problemen till andra länder, som var fallet genom
devalveringarna under 1980-talet. Båda dessa inriktningar av den
ekonomiska politiken skapade fler problem än lösningar. Det är också
uppenbart att devalveringar är uteslutna efter ecu-anknytningen av den
svenska kronan och ansökan om medlemskap i EG tidigare i år.
Det är viktigt att Sverige kommer med i EG-samarbetet och på alla sätt
står väl mstat inför de krav som detta ställer. Som medlem i EG skall
Sverige vara redo att spela en pådrivande roll i det europeiska samarbe-
tet.
Prop. 1991/92:38
36
Prop. 1991/92:38
Den andra stora uppgiften för den nya regeringen är att bryta den
ekonomiska stagnationen och att lägga grunden för en ny period av
tillväxt, företagande och utveckling i Sverige.
Den ekonomiska politiken har under 1980-talet, trots en ovanligt
utdragen och stark högkonjunktur, misslyckats med att komma till rätta
med de grundläggande strukturella problemen i den svenska ekonomin.
Sverige har halkat efter. Det svåra ekonomiska läge som Sverige befinner
sig i är som tidigare visats endast delvis en följd av en internationell
lågkonjunktur. I många avseenden är nedgången djupare i Sverige än i
omvärlden. Problemen är i stor utsträckning självförvållade. Den svenska
ekonomin har under det senaste decenniet haft en lägre tillväxt än
omvärlden. På grund av de strukturella problemen har den svenska
ekonomins växtkraft successivt försvagats. Denna utveckling måste
brytas.
Regeringen skall föra en ekonomisk politik som främjar marknads-
ekonomi, konkurrens och enskilt ägande, och som vidgar individens
handlingsutrymme och släpper loss skaparkraft och enskilda initiativ.
Avregleringar, åtgärder för effektivare konkurrens och alternativ till den
offentliga sektorns produktion är omistliga inslag i en sådan politik.
Enskilt sparande och ägande skall uppmuntras. Den ekonomiska politiken
skall i alla sina beståndsdelar bygga på det enda ekonomiska system,
marknadsekonomi, som visat sig framgångsrikt när det gäller att skapa
resurser och som utgör grunden för demokrati och individuell frihet. I
denna politik utgör de mindre och medelstora företagen en strategisk
resurs.
Bara en ekonomisk politik som inriktas på tillväxt kan skapa riktiga
jobb, stabila priser och sunda statsfinanser. Bara en sådan politik kan
leda till ökat välstånd och ökad rättvisa.
Den tredje stora uppgiften är att genomföra en valfrihetsrevolution inom
välfärdspolitiken, liksom andra förbättringar inom välfärd och social
omsorg. Välfärdspolitiken skall ges en ny inriktning där köerna kortas,
servicen förbättras. Valfriheten och delaktigheten för den enskilde sätts
i första rummet. Välfärdspolitiken gynnar alla, men den betyder allra
mest för de ensamma, fattiga och sjuka och för alla dem som inte själva
kan skapa en rimlig standard och som inte har någon som bryr sig om
dem eller tar ansvar för dem. För många kan livskvaliteten förbättras.
En väl fungerande ekonomi förutsätter fri konkurrens. Genom fri
konkurrens pressas kostnader samtidigt som utveckling och nya idéer
främjas.
Den offentliga sektorn har stora resurser till sitt förfogande. Många
tjänster produceras och självfallet är mycket av denna produktion också
bra. Men stora problem återstår att lösa. Konkurrensen är dålig inom den
offenliga sektorn. Den samhällsekonomiska kostnaden för den offentliga
sektom tjänsteproduktion är för hög i förhållande till resultatet. Många
människor känner maktlöshet när det gäller sjukvården, äldreomsorgen,
barnomsorgen och skolan därför att de inte i tillräcklig utsträckning kan
påverka och därför att det finns köer och andra problem. Regeringen
avser att föra en politik som ger större makt och inflytande till de
enskilda människorna.
Med utgångspunkt från system med gemensam finansiering bör
utbetalningen av det offentliga stödet i högre grad följa de val som
individerna själva träffar. Ett självklart inslag i en politik för avreglering
av den offentliga sektorn är att bidragsvillkor och andra regler utformas
så att de inte diskriminerar utan uppmuntrar tillkomsten av privata
alternativ. Regeringen har beslutat proposition med förslag om ökad
valfrihet i bamomsoigen (prop. 1991/92:65).
Pensionssystemet utgör en central del av välfärden och är samtidigt
betydelsefullt for det totala sparandet i ekonomin. Det har därmed såväl
samhällsekonomiska som välfärdspolitiska uppgifter. Alla har rätt till en
trygg pensionering. Regeringen kommer att inbjuda till brett samråd om
det fortsatta arbetet med att stärka pensionssystemet. Samtidigt bör en
kartläggning göras av pensionärernas levnadsvillkor. Den skall ge
underlag för att förbättra situationen för de sämst ställda pensionärerna.
Den fjärde stora uppgiften för den nya regeringen är miljöpolitiken. Att
skydda och förbättra miljön är en framtidsuppgift i allas intresse.
Miljöpolitiken bör i första hand inriktas mot att förebygga miljöskador.
Ett viktigt krav på den ekonomiska politiken är därför att den tillväxt
som uppnås skall vara långsiktigt hållbar. Inom alla samhällssektorer
måste verksamheten anpassas till de ramar som anges av människans och
naturens toleransgränser. Hushållning med naturresurser måste prägla allt
nyttjande av mark och vatten så att fömybara resurser utnyttjas inom
ramen för ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och användning-
en av icke fömybara resurser karakteriseras av ansvarsfull hushållning.
När så är fallet är det även från miljösynpunkt önskvärt med en snabb
ekonomisk tillväxt. Då ökar också möjligheterna att bedriva en ambitiös
och offensiv miljöpolitik. Sambandet mellan tillväxt och god miljö är
komplicerat, men oomtvistat är att många önskvärda och nödvändiga
miljöpolitiska satsningar är mycket kostsamma.
Miljövänliga drivmedel skall gynnas särskilt. I en särskild proposition
föreslås att punktskatten på etanol vid ren etanoldrift avskaffas. Samtidigt
vidgas skattefriheten for vindkraftverk som ett led i arbetet för att främja
fömybar energi. Det är främst i samband med investeringar som
möjligheter finns att radikalt förändra produktionstekniken i miljövänlig
riktning. Det går därför inte att bortse från behovet av tillväxt för att
skapa en bättre miljö. Med en dålig ekonomisk utveckling hotas däremot
även viktiga miljömål.
Principen om förorenarens betalningsansvar skall hävdas. Det innebär
att förorenaren själv skall bära den samhällsekonomiska kostnad som
miljöförstöringen medför. Därigenom ökar förutsättningarna för en
prissättning, som reflekterar de verkliga kostnaderna.
Prop. 1991/92:38
38
Användningen av icke fömybara resurser skall karakteriseras av Prop. 1991/92:38
ansvarsfull hushållning. Inriktningen skall vara att avfall kan återföras till
naturens kretslopp, återvinnas eller återanvändas.
Miljöproblemen känner inga gränser. De kräver internationellt
samarbete för att lösas. Ett aktivt arbete i skilda internationella fora och
ett svenskt medlemskap i EG ger oss medinflytande på hela Europas
miljöpolitik och därmed större möjligheter att föra fram sådana förslag
och krav som också förbättrar vår egen miljö. Ett vidgat miljösamarbete
med de nordiska länderna samt Östersjöns strandstater har stor betydelse.
Regeringen återkommer med förslag om utökat samarbete med bl.a. de
baltiska staterna.
Regeringens ekonomiska politik är en samlad strategi för att lösa såväl
de långsiktiga som de kortsiktiga problem som redovisas i propositionens
inledande avsnitt. Var för sig kan inte de åtgärder som föreslås lösa
problemen men sammantaget lägger de grunden för en återhämtning i
ekonomin och framtida stabil tillväxt. Den väg regeringen anvisar är den
enda som kan återupprätta Sverige som industrination och komma till
rätta med såväl de samhällsekonomiska som de statsfmansiella obalanser-
na. Detta är en förutsättning för att bevara och utveckla välfärden. En
internationell konjunkturuppgång ger Sverige viss draghjälp men är inte
lösningen på de ekonomiska problemen. Den politik som här beskrivs är
nödvändig oavsett om vändpunkten i den internationella konjunkturen är
nära förestående eller ej.
En marknadsekonomi bygger på privat företagsamhet. Privat ägande och
därmed privat sparande är omistliga förutsättningar för ett fritt näringsliv
och därmed för framgångsrika företag. Därför måste den ekonomiska
politiken inriktas på att göra enskilt ägande och sparande lönsamt och
attraktivt. Regeringen avser att stärka det enskilda ägandet, bl.a. genom
förbättrat skydd i grundlagen. Beredningsarbetet för en sådan lagstiftning
påböijas inom kort.
Under november månad avser regeringen vidare att förelägga riksdagen
en proposition rörande principer för privatisering av statligt ägda företag.
Huvudmotiv för förslagen är att åstadkomma ökad ägandespridning.
Förslag som möjliggör ökat privat ägande av bostäder kommer att
föreläggas riksdagen.
Privata sparmedel och det enskilda ägandets ställning har inte
respekterats till fullo. Politiken har varit alltför kortsiktig och grundad på
statiska omfördelningsaspekter. Detta har på många sätt skadat tilltron till
sparpolitiken. Till de negativa och osäkerhetsskapande åtgärder som
vidtagits hör införandet av löntagarfonder och förslag om att använda
AP-fondema för att socialisera stora delar av svenskt näringsliv. Dit hör
också den s k engångsskatten. Regeringen avser ersätta en sådan negativ
39
politik med en långsiktig, uppbyggande sparpolitik. Sålunda har Prop. 1991/92:38
regeringen dragit tillbaka propositionen AP-fondema och lagt fram
förslag om avveckling av löntagarfonderna (prop. 1991/92:36).
Hushållens sparande måste uppmuntras med generella ekonomiska
medel. Det måste löna sig för den enskilde att göra det som är bra för
hela samhället. Detta kräver både vissa generella skattesänkningar och
- framför allt - en målmedveten inflationsbekämpning.
En förutsättning för att det skall löna sig att spara är att inflationen
bringas under kontroll och att en långsiktigt trovärdig antiinflationspolitik
fors. Den svenska inflationen är sedan några månader låg. Detta är
främst en effekt av den svaga ekonomiska utvecklingen. Ett fortsatt
konsekvent arbete för att hålla en låg inflationstakt även när den
ekonomiska aktiviteten och sysselsättningen ökar är ett nödvändigt inslag
i en sparstimulerande ekonomisk politik.
Skattereformen har medfört att hushållens negativa sparande, det vill
säga låntagande, har upphört. Beskattningen av sparande är emellertid
alltför hög. Sverige kan inte ha så höga skatter att kapital och företagan-
de drivs ur landet.
De skatter som belastar sparande måste därför sänkas. Regeringen
har redan förelagt riksdagen förslag om att omsättningsskatten på aktier
tas bort (prop. 1991/92:34). I en separat skattepolitisk proposition (prop.
1991/92:60) lägger regeringen inom kort fram förslag om sänkt
kapitalinkomstskatt och omedelbart slopande av förmögenhetsskatten på
arbetande kapital. Det föreslås att hela förmögenhetsskatten avskaffas på
några års sikt och att arvsbeskattningen sänks kraftigt. Den allmänna
löneavgiften försvinner nästa år. De sociala avgifterna på individuella
vinstandelar i företag föreslås tas bort.
En annan central aspekt på sparpolitiken är att hushållen känner sig
förvissade om att sparmedlen inte går förlorade på en osäker kreditmark-
nad. För att eliminera en oönskad osäkerhet och anpassa det svenska
kreditsystemet till EG avser regeringen att senare under mandatperioden
lägga fram ett förslag med lagstiftning om insättarskydd för banksparan-
de. I syfte att säkerställa att kreditmarknader och banksystemet fungerar
har regeringen föreslagit att staten garanterar Nordbankens nyemission
på drygt 5 miljarder kronor och tecknar sin andel därav samt att staten
genom en garanti medverkar till en rekonstruktion av Första Sparbanken.
Ett viktigt mål för sparandepolitiken är att hushållen skall kunna ha ett
sparkapital motsvarande den genomsnittliga årslönen för en industri-
arbetare. Detta skulle skapa ökat oberoende för enskilda individer
gentemot myndigheter och arbetsgivare, och inför oväntade ekonomiska
förändringar. De främsta sparmålen är den egna pensionen och bostaden.
Det är därför särskilt viktigt att pensionssystem och bostadsfinansierings-
system utformas så att sparandet uppmuntras.
Regeringen avser att inom kort tillkalla en särskild utredare för att
närmare undersöka olika metoder för att stimulera sparandet. Regeringen
kommer också att ta bort hinder och öka möjligheterna för boende att
omvandla hyresrätt till bostadsrätt.
40
För att marknadsekonomin skall fungera krävs livskraftiga små och
medelstora foretag. Utvecklingskraften och mångfalden hos småföretag
är oerhört viktiga för svensk ekonomi och för en sund konkurrens. En
flora av småföretag sprider det ekonomiska inflytandet, motverkar
maktkoncentration och kartellbildningar, samt främjar konkurrens.
I Sverige finns ca 390 000 företag (exklusive jord- och skogsbruk) och
av dessa är mer än 99 % småföretag. De utgör alltså en betydande del av
näringslivet. De små privata företagen sysselsätter närmare en och en
halv miljon människor.
Av största vikt för Sveriges ekonomiska utveckling under 1990-talet
blir att små- och nyföretagandet får en renässans. Det är i dessa företag
som de nya möjligheterna och de nya jobben finns. Det är nyföretagandet
som måste bli ekonomins spjutspets mot framtiden.
Det är i de mindre företagen som en stor del av det nytänkande sker
som leder till utveckling av produkter och produktionsprocesser, vilket
i sin tur är en förutsättning för hela näringslivets framgång. De mindre
företagen är en bra miljö för nya idéer. Av de mindre och medelstora
företagen är den övervägande delen familjeföretag, där familjemedlem-
marna är direkt engagerade i verksamheten. Ansvaret och intresset för
företagets framtid och det personliga risktagande det innebär att driva
företag är av stor betydelse för näringslivets utveckling.
Många människor drivs av ambitionen att skapa något eget, att utveckla
och pröva en idé. Den fria företagsamheten är därför viktig inte bara för
ekonomin som helhet utan också för ett gott samhällsklimat där individer-
na får chans att pröva sina krafter och ta egna risker.
I praktiken är det för närvarande svårt att starta privata företag inom
de verksamheter där den offentliga sektorn producerar tjänster. Oftast
gäller det kvinnodominerade yrken inom vård och omsorg. Det är viktigt
att släppa fram småföretagen också här. Det är av betydelse för alla
människors valfrihet, inte bara de som då far chansen att starta eget, utan
också alla konsumenter och offentliganställda som får chansen att välja
alternativ till den offentliga sektorns tjänster och alternativ till dagens
offentliga arbetsgivare. Regeringen kommer att lägga fram förslag bl.a.
på grundval av konkurrenskommitténs betänkande och expertrapporter för
att avskaffa hinder för privat företagande inom den skattefinansierade
sektorn.
Regeringen lägger inom kort i en separat proposition fram en rad
förslag som tillsammans innebär en kraftfull omläggning av näringspoliti-
ken till gagn för ny- och småföretagandet. Förslagen innebär både sänkta
skatter och avregleringar för de mindre företagen. Samtidigt föreslås i det
följande att vissa selektiva branschstöd avvecklas. På så sätt förbättras
företagens ekonomiska situation utan att konkurrenssnedvridande
branschstöd - som tenderat att frysa en existerande näringsstruktur i
stället för att bidra till nödvändig förnyelse och omvandling - hämmar
utvecklingen för vissa till förmån för andra.
Försöijningen av riskkapital har stor betydelse. Nystartade små företag
Prop. 1991/92:38
41
har svårt att hävda sig på aktiemarknaden. Det finns därför anledning att
bl.a överväga en ordning där företag och privatpersoner kan lämna
villkorslån, som är skattepliktiga för mottagaren och avdragsgilla för
långivaren. Regeringen återkommer i vår till riksdagen med ytterligare
förslag till förbättrad riskkapitalförsöijning för de mindre och nystartade
företagen. Dessa förslag kommer inte att ta sin utgångspunkt i statliga
styrningar utan tvärtom basera sig på marknadsbedömningar av riskpro-
jekt. Det statliga engagemanget på riskkapitalmarknaden skall successivt
avvecklas och ersättas med mer marknadsinriktade former, där en bättre
skattemässig behandling av enskilda personers placeringar i form av
ägarkapital i småföretag kan utgöra ett alternativ.
Marknadsekonomi förutsätter förutom enskilt företagande också en
effektiv och fungerande konkurrens.
Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen
otillräcklig och en serie av åtgärder krävs för att förbättra den. Europa-
integrationen kommer att öka konkurrensen för många företag och
branscher i Sverige. Redan EES-avtalets ikraftträdande 1993 innebär
stora förändringar för branscher som vant sig vid att på sin hemmamark-
nad agera i skydd av nationella regleringar.
Regeringen avser att under våren 1992 lägga fram förslag om en ny
och förstärkt konkurrenspolitik. Förslagen kommer att vara inriktade på
konkurrensfrämjande insatser som ger dynamik och effektivitet i såväl
den privata som den offentliga sektorn. Förslagen kommer att omfatta
skärpt konkurrenslagstiftning som avses träda i kraft den 1 juli 1992 och
avregleringar av branscher som idag är så hårt styrda att konkurrensen
i praktiken inte fungerar. Vissa delar av plan- och bygglagen verkar
hämmande på den fria etableringsrätten. Plan- och bygglagen föreslås
ändrad fr.o.m den 1 februari 1992. Ändringen innebär att näringsfrihet
och konkurrens främjas.
Det tydligaste exemplet på konkurrensbegränsningar finns inom den
offentliga sektorn, särskilt inom vård, omsorg och utbildning. Den
offentliga sektorn skall reformeras och dess tjänsteproduktion utsättas för
konkurrens. Förslag till lagändringar som undanröjer hinder för
konkurrens i den offentliga sektorn kommer att läggas fram under 1992.
Inom kort kommer regeringen att lägga fram förslag som ökar kon-
kurrensen i offentlig upphandling.
Avskaffande av hinder för utländska investeringar leder till ökad
konkurrens. Regeringen har nyligen beslutat att till lagrådets granskning
överlämna förslag till upphävande av regler om utländska företagsförvärv
och planerar att förelägga riksdagen en proposition i ärendet senare under
hösten.
Den marknadsmässiga upphandlingen av kollektivtrafiken i länen har
medfört inte oväsentliga kostnadssänkningar. De positiva erfarenheterna
av denna avreglering bör tillämpas för att även i övrigt särskilja
beställarrollen från utförarrollen.
Prop. 1991/92:38
42
Arbetet med att utreda förutsättningarna för konkurrens inom järnvägs- Prop. 1991/92:38
sektorn pågår.
Beträffande flygtrafiken anser regeringen att arbetet med att skapa en
avreglerad marknad med konkurrens måste intensifieras. Regeringen har
därför för avsikt att snarast klarlägga möjligheterna till ytterligare
avreglerande steg inom inrikesflyget. Detta arbete måste ske med en
utblick mot EGs flygmarknad, som Sverige kommer att vara en del av
redan från år 1992 enligt det avtal i luftfartsfrågor mellan Sverige, Norge
och EEG som nyligen förelagts riksdagen för godkännande.
Som ett led i avregleringspolitiken avser regeringen att förelägga
riksdagen förslag om att avskaffa registret för fritidsbåtar. Regeringen
avser vidare att snarast tillsätta en utredning angående ett slopande av det
statliga monopolet på kontrollbesiktningen av vägtrafikfordon.
Sveriges höga skattetryck är en viktig orsak till ekonomins försämrade
utvecklingskraft. Politiken skall därför inriktas på en successiv sänkning
av det totala skattetrycket. Sänkningarna skall ske på ett sådant sätt att
ekonomins utvecklingskraft och konkurrenskraft stärks.
Som tidigare redovisats skapar dagens höga skatter snedvridningar i
användningen av resurser. Ett viktigt skäl att sänka skatterna är därför
att få ekonomin att fungera bättre. Dessutom ställer internationaliseringen
och det framtida medlemskapet i EG krav på sänkta skatter. Preliminära
bedömningar tyder på skattesänkningsbehov av i storleksordningen 10
miljarder kr. per år fram till mitten av 1990-talet.
Regeringen skall våren 1992 återkomma med en utförlig redovisning
av skattepolitiken i perspektivet av EG-medlemskap.
Arbetet med att sänka skatterna skall påbörjas genast. De skatter som
är mest skadliga skall sänkas först. Som redovisats ovan kommer
regeringen inom kort att lägga fram förslag om sänkta skatter för
sparande och företagande. Fler förslag kommer att presenteras successivt.
Med hänsyn till rådande obalanser både i samhällsekonomi och
statsbudget måste skattesänkningarna finansieras med minskade utgifter.
Sådana förändringar kräver en genomtänkt strategi där inte minst
fördelningspolitiska effekter redovisas och beaktas.
Regeringen avser återkomma i budgetpropositionen med en utförlig
sådan analys. Det står emellertid redan nu klart att starkt negativa
effekter på inkomst- och förmögenhetsfördelningen skulle uppkomma om
nuvarande höga skatter på sparande och företagande kvarstod. Kapitalet
skulle fortsätta att drivas ur landet, liksom företag och investeringar. An
fler arbetstillfällen skulle flyttas utomlands. Arbetslösheten skulle
fortsätta att stiga, löntagarnas realinkomster skulle sjunka och grunden
för välfärden undermineras. De största förlorarna av en sådan politik
skulle bli de som i utgångsläget har låga inkomster och en svag position
på arbetsmarknaden.
Preciserade förslag om den framtida skattepolitiken redovisas inom kort
i en särskild proposition.
43
Det är glädjande att notera att prisökningstakten i den svenska ekonomin
avtagit under senare tid. Tyvärr är dock den främsta orsaken till detta
inte att vi undanröjt de grundläggande orsakerna till den höga inflationen,
utan att den samlade produktionen minskar på grund av lågkonjunktur
och strukturella obalanser. Icke desto mindre finns nu ett unikt tillfälle
att åstadkomma en mer varaktig nedväxling av inflationstakten. Till detta
kan den sänkning av mervärdeskatten på mat, turism och transporter som
regeringen föreslagit bidra (prop. 1991/92:50).
En stram finanspolitik är en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsätt-
ning för att uppnå detta angelägna mål. Historiskt har inflationstakten
alltid varit lägre när finanspolitiken varit stram. Ofinansierade skattesänk-
ningar är därför nu uteslutna.
Bestående underskott i de offentliga finanserna är inte acceptabelt.
Detta bör vara en norm i den ekonomiska politiken. Under de närmaste
åren måste försvagningen av de offentliga finanserna motverkas med all
kraft med hänsyn till i första hand inflationsbekämpningen. På sikt kan
situationen vara något annorlunda. När hushållen har byggt upp ett eget
stabilt sparande är stora finansiella överskott i den offentliga sektorn
vare sig önskvärda eller nödvändiga.
Penningpolitikens överordnade uppgift är att upprätthålla den fästa
växelkursen. Finanspolitiken måste hållas stram för att vara förenlig med
växelkurspolitiken. Normen att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta
ligger fäst.
Nära förknippad med inflationsbekämpningen är frågan om hur lönebild-
ningen fungerar. Under hela 1980-talet har arbetsmarknadens parter slutit
avtal som inte haft täckning i produktivitetsutvecklingen och därför
tenderat att skapa svåra kostnadsproblem och konkurrensnackdelar för
svenska produkter på de internationella marknaderna.
Den lägre inflationstakten i kombination med den nya inkomstskatte-
skalan och reallöneskyddet i skatteskalan skapar goda förutsättningar för
att bryta denna trend. Om så inte sker nu finns en allvarlig risk för svåra
problem när nuvarande avtalsperiod löper ut 1993. Det är därför viktigt
att redan nu lägga grunden till de strukturförändringar som skall skapa
de rätta incitamenten att avtal sluts på en samhällsekonomiskt ansvarsfull
nivå.
Av avgörande betydelse är den fästa växelkursen och arbetet med det
fortsatta samarbetet inom EMU. Detta förtydligar kraven på arbetsmark-
nadens parter liksom på att regeringen för en ekonomisk politik som
lägger grunden för en förändrad och bättre fungerande lönebildning.
Regeringen avvisar statlig inkomstpolitik. Statsmakternas uppgift är att
skapa sådana villkor att parterna kan sluta samhällsekonomiskt motivera-
de avtal, inte att lägga sig i själva förhandlingarna. Den viktigaste
förutsättningen är att det finns något realt löneökningsutrymme alls att
förhandla om.
Prop. 1991/92:38
44
Regeringen återkommer i budgetpropositionen med forslag till en bättre Prop. 1991/92:38
fungerande lönebildning. Redan nu slås emellertid fäst att arbetsmarkna-
dens parter själva måste bära konsekvenserna av för höga avtal.
Den ekonomiska kris som svensk ekonomi befinner sig mitt uppe i
manifesterar sig på många sätt. Ett av de allvarligaste är den stigande
arbetslösheten och de mycket snabbt stigande antalen varsel om
uppsägningar. Sverige står inför den svåraste arbetslöshetskrisen sedan
1930-talet.
Arbetslöshet får aldrig bli ett medel i den ekonomiska politiken. Detta
ställer krav på en aktiv arbetsmarknadspolitik. Den skall lindra arbetslös-
hetens sociala konsekvenser. Dessutom skall den skapa en bättre
beredskap för den uppgång i sysselsättningen som kommer. Regeringen
har för avsikt att utnyttja vaije effektiv och ändamålsenlig del i den
samlade arbetsmarknadspolitiska arsenalen, åtgärder som får arbetsmark-
naden att fungera bättre och därmed också bidrar till inflationsbekämp-
ningen. I detta syfte tillförs sysselsättningspolitiken ytterligare resurser.
Möjligheterna att tidigarelägga nödvändiga investeringar i bland annat
vägar och järnvägar kommer att tillvaratas.
Arbetsmarknadspolitiken har två huvudsyften. Dels skall den lindra
effekterna av arbetslöshet för den enskilda individen och förbättra
möjligheterna för denne att snabbt återvända till arbete på den ordinarie
arbetsmarknaden. Dels skall den underlätta rörligheten och tillse att
arbetssökande med rätt kompetens och arbetsgivare snabbt finner
varandra så att inga trögheter uppstår. Det nuvarande arbetsförmedlings-
monopolet kommer att avskaffas.
Regeringen kommer inte att genomföra några industripolitiska
räddningsaktioner för att hålla liv i företag som inte klarar marknadens
krav. Erfarenheterna från 1970-talet visar att sådana insatser från statens
sida normalt inte ger annat än ett mycket temporärt andrum, alltid kostar
skattebetalarna stora summor och i många fäll bidrar till att motverka en
framtidsinriktad strukturomvandling och att frysa felaktiga industristrutu-
rer.
Arbetsmarknadspolitiken skall stödja särskilt utsatta grupper som
handikappade och ungdomar. För unga människor kan arbetslöshet vara
dubbelt destruktivt. Enskilda individer förlorar tron på sin egen förmåga,
tappar kunskaper som är viktiga för att kunna få ett nytt jobb och
förlorar i värsta fäll fotfästet på arbetsmarknaden. En sådan utveckling
kan inte accepteras.
45
Infrastrukturen och utbildningsväsendet har under en följd av år blivit
eftersatta. Den snabba offentliga utgiftsexpansionen har istället kanalise-
rats till de stora bidragssystemen. Försummelser på infrastrukturens
område hämmar tillväxtmöjligheterna i den svenska ekonomin. Regering-
en avser därför att öka medelstillförseln till investeringar i bl. a.
järnvägar och vägar. Som grund för investeringsbesluten bör i första
hand ligga den analys som den statliga produktivitetsdelegationen nyligen
presenterat.
Regeringen avser att återkomma med förslag om utbyggd infrastruktur.
Investeringar i infrastruktur som ger hög avkastning kan finansieras av
inkomster från försäljningen av statliga företag i kombination med en
motsvarande höjning av hushållssparandet. Därvid måste också effekterna
på samhällsekonomin beaktas. På så sätt uppnås flera angelägna syften
samtidigt - staten skall inte driva företag, ägandet sprids och privatiseras
och staten kan finansiera angelägna satsningar för vilka den bär det
yttersta ansvaret.
Hög standard och kvalitet inom utbildning på alla nivåer och forskning
utgör grundläggande förutsättningar för ekonomisk tillväxt. En tillväxt-
främjande ekonomisk politik kräver därför offensiva satsningar på
utveckling av utbildningssystemet. Regeringen har för avsikt att föra en
sådan utbildningspolitik att Sverige vid decenniets slut intar en tätposition
i Europa.
För en dynamisk utveckling av högre utbildning och forskning krävs
att universiteten ges en i förhållande till statsmakterna mer fristående
ställning. Regeringen avser att föreslå att en del av avkastningen på det
kapital som finns hos löntagarfonderna används för långsiktiga satsningar
inom forskning och högre utbildning.
Regeringen lägger stor vikt vid en rättvis fördelning. Alla måste
garanteras en grundtrygghet. Därför är en beslutsam kamp mot inflation
och arbetslöshet viktig. Även i svåra tider måste utsatta och glömda
grupper värnas. Det ställer stora krav på förmågan att prioritera.
Arbetslöshet och inflation omfördelar inkomster och resurser på ett
godtyckligt sätt, i regel bort från dem som är minst resursstarka. En
rättvis fördelning måste därför bygga på en framgångsrik ekonomisk
politik som skapar goda förutsättningar för företagande och sysselsättning
i hela Sverige. Tillväxt, strukturomvandling och rörlighet är de faktorer
som visat sig vara mest avgörande för en positiv utveckling av fördelning
av ekonomiska resurser. En ekonomisk politik som leder till god tillväxt
är således ytterst angelägen också från fördelningssynpunkt.
Inga omfördelningssystem eller bidrag kan i längden uppväga
skillnaden mellan att ha ett arbete och att vara arbetslös. Därför måste
fördelningspolitiska effekter analyseras både i ett kortsiktigt statiskt
perspektiv och i ett långsiktigt, mera dynamiskt perspektiv, där hänsyn
tas även till effekter på individens beteende av de olika åtgärderna. Som
Prop. 1991/92:38
46
framgått ovan fäster regeringen vikt vid fördelningspolitiska analyser av
sådant slag. En utförlig redovisning kommer att ges i budgetproposition-
en.
Inflationen omfördelar inkomster och förmögenheter mycket godtyckligt
och orättvist. Historiskt har de med reala tillgångar och stora lån vunnit
på inflationen medan t ex småsparare utan större skulder har blivt
förlorare. En kraftfull antiinflationspolitik är därför av stor fördelnings-
politisk betydelse.
Den ekonomiska tillväxten bör komma alla delar av vårt land till godo.
Utbyggd infrastruktur och modem kommunikationsteknik minskar
betydelsen av geografiska avstånd. Den produktionsförmåga som finns
i alla delar av landet måste tillvaratas. Här spelar inte minst de små
företagen en central roll. Bättre regional balans minskar risken för
överhettningssituationer i tider av högkonjunktur och kan därvid också
bidra till att hålla nere inflationen.
Prop. 1991/92:38
47
De offentliga utgifterna uppgår till knappt 63 % av den samlade produk-
tionen i Sverige. Ungefär 1/3 av alla förvärvsarbetande är sysselsatta i
offentlig verksamhet. De offentliga åtagandena är således av stor
betydelse i den svenska ekonomin.
De offentliga systemen har byggts upp av många olika skäl, för att
säkra rättstrygghet och försvar, för att bygga ut infrastrukturen och
snabbt få en skola som omfattade alla, för att få till stånd god sjukvård
och äldrevård i hela landet, för att garantera ersättning för inkomstbort-
fall vid sjukdom, ålderdom etc. Denna utveckling har förändrat det
svenska samhället och förbättrat välfärden för medborgarna. Den har
samtidigt haft många positiva effekter för samhällsekonomin.
Regeringen vill vidareutveckla denna generella välfärdspolitik.
Utvecklingen för emellertid också med sig problem. De offentliga
systemen är inte sällan tungrodda och dyra. Effektiviteten och förmågan
till förnyelse brister ofta, vilket framför allt är en följd av att inslagen av
konkurrens är få. Samtidigt är valfriheten begränsad.
De offentliga transfereringarna (sjukförsäkring, arbetslöshetsförsäkring,
arbetsskadeförsäkring, pensioner etc.) har ofta icke önskvärda effekter på
ekonomin. De system som byggts upp är i en del fäll så generösa att
utgiftsutvecklingen hotar de offentliga finanserna och därmed balansen i
samhällsekonomin. I flera av transfereringssystemen ökar utgifterna
automatiskt i takt med bl.a. löne- och inflationsutvecklingen. I en del fäll
är systemens konstruktion sådan att den minskar medborgarnas motiv för
arbete och sparande.
Negativa sociala effekter förekommer också. Utslagningen från
arbetslivet har ökat under det senaste decenniet. En anledning till detta
är att socialförsäkringssystemet inte konsekvent bidrar till att människors
förankring i arbetslivet bibehålls. Regelsystemen har i en del fäll t.o.m.
direkt försvårat en återgång till arbetslivet. Så har t.ex. varit fallet inom
arbetsskadeförsäkringen, där rehabilitering försvårats av de långa
handläggningstidema och den högre ersättningsnivån. Konsekvenserna för
den enskilde blir mycket allvarliga när delar av välfärdssystemen
konstruerats så att de dels inte uppnår sina sociala syften, dels hotar den
produktion som är grunden för välfärden. Arbetslinjen skall hävdas.
En konsekvens av de omfettande offentliga åtagandena är att skatte-
trycket, mätt t.ex. som skatters och avgifters andel av BNP, är högre i
Sverige än i något annat OECD-land. Skillnaderna är mindre om andra
beräkningssätt används, men problemen med det höga skattetrycket är
likväl betydande. Skatter driver normalt in kilar mellan det som är
lönsamt för individer och företag och det som är lönsamt för samhället
som helhet. Därmed uppstår samhällsekonomiska förluster. En skatte-
finansierad ökning av de offentliga utgifterna är motiverad endast om
nyttan överstiger summan av skattehöjningen och de indirekta merkostna-
derna till följd av ökade snedvridningar i ekonomin.
Prop. 1991/92:38
48
Det är mot denna bakgrund - och mot bakgrund av de ökade krav att Prop. 1991/92:38
begränsa de offentliga utgifterna som följer med internationaliseringen
och närmandet till EG - som man skall se de förslag till åtgärder som
presenteras i följande avsnitt. Förslagen utgör ett första steg i en politik
för att återställa balansen i den svenska ekonomin och bidra till ekono-
mins framtida växtkraft. Ytterligare förslag med denna inriktning
kommer att presenteras i budgetpropositionen.
Resursutnyttjandet i ekonomin förbättras om enskilda och företag ges
större möjligheter att själva förfoga över sina tillgångar. Av samma skäl
måste detaljstyrningen av myndigheter och kommuner minska. Den
offentliga verksamheten måste utsättas för ökad konkurrens. Företagens
skatter skall sänkas parallellt med att ett antal olika stöd till företagssam-
heten dras in. I vissa socialförsäkringar bör självrisker införas. De stora
transfereringssystemen måste utformas så att de både uppfyller högt
ställda fördelningsambitioner och bidrar till att stimulera den ekonomiska
tillväxten.
Regeringen har i det föregående framhållit att det i de offentliga
utgiftssystemen finns inslag som tenderar att öka vissa utgifter i snabbare
takt än den totala inkomstutvecklingen i samhället. Regeringens prövning
av de offentliga utgifterna kommer att utgå från en strategi som innebär
att utgifterna skall minska som andel av landets samlade produktion.
Inom ramen för en stram finanspolitik skall skattetrycket sänkas för att
utvecklingskraften i ekonomin skall återvinnas.
En sänkning av utgifterna måste ske parallellt med att skatterna sänks.
Om utgifterna inte skulle sänkas i motsvarande grad blir effekterna på
den reala ekonomin försvagade offentliga finanser. Detta skulle med ett
i nuvarande situation lågt privat sparande i sin tur innebära inflation-
stryck och stigande räntor med åtföljande negativa effekter för investe-
ringar, ekonomisk tillväxt och välfård.
Mot denna bakgrund föreslår regeringen att en långsiktig strategi för
de offentliga utgifterna läggs fast. Förslaget om en utgiftsstrategi bygger
på övertygelsen att det behövs en systematisk och långsiktig plan för att
minska de offentliga utgifterna som andel av BNP.
Målen för utgiftsstrategin skall vara långsiktiga. Den strategi som
föreslås bör avse resten av 1990-talet. Utgiftsutrymmen och besparing-
skrav bör läggas fäst för en treårsperiod i taget. Det är viktigt att
poängtera att det bör vara en rullande process med årliga avstämningar.
Stabiliseringspolitiska överväganden bör inte beaktas när målet fästställs,
eftersom långsiktigheten då skulle gå förlorad. Däremot kan de påverka
vägen dit vad avser t.ex. val och kombinationer av olika åtgärder och val
av tidpunkt. Regeringen har för avsikt att vaije år för riksdagen redovisa
effekterna av utgiftsstrategin och de korrigeringar som årligen kan
behöva göras.
För att skattetrycket skall kunna minskas i önskvärd utsträckning
kommer betydande utgiftsnedskämingar att behöva göras. Det kan endast
4 Riksdagen 1991192. 1 saml. Nr 38
åstadkommas genom strukturella ingrepp, framför allt i de stora trans- Prop. 1991/92:38
fereringssystemen men också i konsumtionsutgifterna. Sådana ingrepp
kan bara göras efter väl genomförda analyser av stabiliserings-,
allokerings- och fördelningseffekter. Utgiftsstrategin bör omfatta hela den
offentliga sektorn och sparkraven kan därmed komma att beröra även
kommunerna och socialförsäkringssystemet.
En utgiftsstrategi med det klara och långsiktiga målet att sänka
budgetens löpande utgifter bör också kunna medverka till att skapa ett
ökat utrymme i den offentliga sektorn för investeringar. Detta är
nödvändigt för att på sikt nå en stabil och hög tillväxt. Okade utgifter i
samband med ett EG-medlemskap utgör också motiv för en långsiktighet
i utgiftspolitiken.
En långsiktig strategi för de offentliga utgifterna kräver tre viktiga
ställningstaganden:
1. Att bedöma den långsiktiga utgiftsutvecklingen. Bedömningen bör ta
sin utgångspunkt i behovet att sänka skattetrycket för att förbättra
ekonomins funktionssätt och åstadkomma ett i förhållande till
omvärlden konkurrenskraftigt skattesystem.
2. Att fastställa det totala utgiftsutrymmet och fördela detta dels över
tiden, dels enligt politiska prioriteringar på sektorer. Därmed krävs
även ett ställningstagande till inom vilka områden besparingar skall
ske.
3. Att genomfora processen vaije år, göra avstämningar och därmed
bestämma utgiftsutrymme för en ny treårsperiod.
Långtidsbudgetens beräkningar bör tas som utgångspunkt för att
fastställa det totala utgiftsutrymmet. Långtidsbudgeten visar vilka
konsekvenser redan fattade beslut och gjorda åtaganden får för inkomster
och utgifter under den kommande femårsperioden.
Under den närmaste treårsperioden bör politiken rörande de offentliga
utgifterna ta sin utgångspunkt i de krav på anpassningar av skattesystemet
som följer av den internationella integrationen. Av vad som tidigare sagts
framgår att stora skattesänkningar kommer att bli nödvändiga under de
närmaste åren. Detta innebär inte att utgiftsminskningar skulle vara
motiverade uteslutande av detta skäl. De behövs också för att gradvis
förbättra ekonomins funktionssätt och återskapa dess växtkraft.
Minskningen av statens utgifter skall för budgetåret 1992/93 uppgå till
mellan 10 och 15 miljarder kr. Utgiftsminskningarna för följande år bör
vara av samma storleksordning.
Kommuner och landsting har i dag ett långtgående ansvar för att
människomas behov av barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård,
äldreomsorg m.m. tillfredsställs på ett bra och effektivt sätt. Den
kommunala sektom förfogar nu över mer än en femtedel av samhällets
50
totala resurser och kommunernas utgifter motsvarar ca 30% av de Prop. 1991/92:38
offentliga utgifterna. Det betyder att utvecklingen inom den kommunala
sektorn har stor betydelse för utvecklingen av den offentliga sektorn och
också för den svenska ekonomin. Det betyder också att den kommunala
sektorn måste inordnas i den långsiktiga utgiftsstrategi som regeringen
lägger fast.
Den kommunala verksamheten har under 1980-talet expanderat
snabbare än vad det från samhällsekonomiska utgångspunkter funnits
utrymme för. Riksdagen har vid upprepade tillfällen under 1980-talet
uttalat att den årliga kommunala volymökningen måste begränsas till
1 %. Den genomsnittliga volymökningen har under denna period blivit
högre än 2 % per år, även om ökningsstakten under senare delen av
perioden legat på en något lägre nivå.
Den kommunala sektorn har sedan mitten av 1980-talet haft ett negativt
finansiellt sparande. Underskottet har motsvarat omkring 2 % av sektorns
totala utgifter. Samtidigt har kommunernas nettosparande (dvs. det inom
sektorn genererade finansiella utrymmet för nettoinvesteringar) successivt
minskat och beräknas till och med vara negativt år 1990.
Underskottet år 1990 kan förklaras med att sektorns uppgifter och
åtaganden successivt har ökat utan att kommuner och landsting samtidigt
har effektiviserat sin verksamhet i tillräcklig omfattning. En annan
väsentlig förklaring till underskottet 1990 är att kommunalskatten
utbetalas från stat till kommun med två års eftersläpning. De kraftiga
kostnadsökningarna till följd av träffade löneavtal kunde då inte
finansieras med lika snabbt ökande kommunalskatteinkomster. Mot denna
bakgrund höjdes kommunalskatten år 1990 med i genomsnitt 36 öre per
skattekrona och fastigheter och mark såldes till ett värde av 8,7 miljarder
kr.
Nu har situationen förändrats. Utgiftsökningarna begränsas till följd av
relativt sett låga lönekostnadsökningar. Samtidigt ökar inkomsterna
kraftigt när kommuner och landsting 1991 och 1992 får del av den
kraftiga ökningen av de beskattningsbara inkomsterna under 1989 och
1990. Skattestopp råder för 1992. Ökningen av den kommunala
konsumtionen exkl. sysselsättningsåtgärder, beräknas understiga 1 % år
1991 och 0,5 % år 1992. För åren 1991 t.o.m. 1993 förväntas den
kommunala sektorn redovisa ett positivt finansiellt sparande. Åren 1992
och 1993 förutses överskotten bli mycket betydande. Enligt den
bedömning som gjordes i långtidsbudgeten kan stora underskott åter
väntas i mitten på 1990-talet.
Kommuner och landsting måste bidra till att lägga grunden för en ny
period av tillväxt, företagande och utveckling i Sverige. För att tillväxten
skall kurtnna öka måste de reala resurserna i första hand tillföras den
konkurrensutsatta sektorn. Regeringens bedömning är därför att den
kommunala sektorn inte kan tillåtas expandera under 1992 och 1993.
Det är regeringens och riksdagens uppgift att ge sektorn de nya
51
förutsättningar som behövs för att en förnyelse, omstrukturering och Prop. 1991/92:38
omprövning av verksamheten skall kunna genomföras.
Välfärdspolitikens nya inriktning kommer i hög grad att påverka den
kommunala sektorn. Det gäller t.ex. valfriheten inom barnomsorgen,
äldreomsoigen och skolan. Åtskillnaden mellan offentlig kontroll och
finansiering å den ena sidan och en fri produktion med enskilda,
kooperativa och offentliga producenter å den andra kommer att vara en
grundläggande princip för förnyelse av de olika välfärdssystem som
kommuner och landsting har ansvar för.
Den kommunalekonomiska kommittén kommer i böljan av december
att presentera sitt betänkande. Enligt sina direktiv skall kommittén
redovisa sådana förslag att den kommunala verksamheten kan anpassas
till de samhällsekonomiska förutsättningarna. Kommittén skall också
utarbeta ett nytt system för statens bidrag till kommuner och landsting.
Efter att kommittén har framlagt sitt betänkande kommer regeringen att
föreslå att ett mer generellt statsbidragssystem införs fr.o.m. 1993.
Konkurrens skall också införas och stimuleras i den kommunala sektorn.
Enskilda initiativ skall uppmuntras. Privata alternativ och entreprenader
bör få en mer framskjuten roll. I princip bör alla offentliga verksamheter
som inte innehåller myndighetsutövning utsättas för ökad konkurrens.
Hyresgästerna i de kommunala bostadsföretagen bör ges möjlighet att
friköpa sina lägenheter.
Den kommunala utdebiteringen får inte höjas. Den föregående
regeringen och företrädare för kommun- och landstingsförbunden har
tidigare träffat en överenskommelse om ett frivilligt skattestopp.
Regeringen kommer att ta ställning till formema för att anpassa den
kommunala verksamheten till de samhällsekonomiska förutsättningarna
i anslutning till behandlingen av kommunalekonomiska kommitténs
betänkande. Däri ligger bl.a. att pröva frågan om en förlängning av det
kommunala skattestoppet. Regeringen kommer vid ett senare tillfälle att
föreslå att kommunernas inkomster år 1993 minskas, i förhållande till det
utfall nu gällande regler skulle ge. Enligt de beräkningar som gjordes i
årets långtidsbudget och de kalkyler som är bilagda denna proposition
kommer den kommunala sektom att redovisa ett stort finansiellt sparande
åren 1992 och 1993. Regeringen bedömer att indragningen bör uppgå till
5-10 miljarder kr. år 1993.
Omfattande förändringar skall under de närmaste åren genomföras i de
regelsystem som styr den kommunala verksamheten. Därmed skapas
möjligheter för de kommuner som aktivt vill rationalisera och effektivi-
sera sin verksamhet. På längre sikt är det önskvärt med en sänkning av
kommunalskatten. Med hänsyn till stagnationen i den svenska ekonomin
och behovet av att åstadkomma ett mer konkurrenskraftigt skattesystem
måste dock en sänkning av andra skatter ges företräde.
Vad som hittills föreslagits är åtgärder avsedda att i första hand bidra till
en effektivare kommunal service och till att begränsa tillväxten i den
52
skattefinansierade kommunala verksamheten. Regeringen har därutöver Prop. 1991/92:38
funnit det angeläget att skyndsamt föreslå några lagändringar som direkt
påverkar kommuner och landsting.
I syfte att förhindra att vissa kommuner vid en ökning av skatteunder-
laget får betala mer i skatteutjämningsavgift än vad skatteinkomsterna
ökar, föreslår regeringen att lagen (1987:561) om särskild skatteutjäm-
ningsavgift ändras. Ändringen innebär att den särskilda skatteutjämnings-
avgiften blir högst 10 kr. per skattekrona. Därmed kommer det samman-
lagda uttaget av allmän och särskild skatteutjämningsavgift inte att
överstiga kommunens utdebitering.
I syfte att utjämna de kortfristiga likviditetssvängningarna på penning-
marknaden föreslår regeringen vidare att utbetalningsdag för kommunal-
skattemedel ändras något. För närvarande gäller att skattemedel skall
utanordnas den 20 i månaden. Regeringen föreslår att lagen (1965:269)
med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets
utdebitering av skatt m.m., ändras så att skattemedel i stället utanordnas
den tredje vardagen räknat från den 17 i månaden varvid dag som enligt
lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid jämställs med allmän
helgdag inte skall medräknas.
Inom finansdepartementet har upprättats förslag till
1. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om
kommuners och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.
2. lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild skatteutjämningsavgift.
Förslagen är av så enkel beskaffenhet att lagrådets hörande skulle
sakna betydelse.
Det statsfinansiella läget har försämrats snabbt. Regeringen har nyligen
föreslagit betydande ökningar av de arbetsmarknadspolitiska insatserna
i syfte att lindra effekterna av den snabbt stigande arbetslösheten. Det är
därför nödvändigt att i största möjliga utsträckning undvika andra
ökningar av statens utgifter. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att
den tidigare av riksdagen beslutade bambidragshöjningen framflyttas till
den 1 januari 1993. Därmed är det naturligt att också föreslå riksdagen
att den beslutade höjningen av studiebidragen på samma vis framflyttas
till den 1 januari 1993. Varken barnbidraget eller studiebidraget
förändras således under kalenderåret 1992. Detta innebär att statsbud-
geten 1991/92 och 1992/93 förstärks med totalt 2,2 miljarder kr.
För barnfamiljerna innebär naturligtvis en utebliven höjning av bam-
och studiebidragen en försämring av köpkraften jämfört med om besluten
låg fäst. Under 1992 sker emellertid en snabb förstärkning av hushållens
disponibla inkomster bl.a. till följd av sänkningen av mervärdeskatten,
53
inflations- och reallöneskyddet i skatteskalorna samt återbetalningen av Prop. 1991/92:38
det obligatoriska tillfälliga sparandet. Regeringen avser också återkomma
till riksdagen med förslag om ersättning till ensamstående föräldrar med
barn för den avskaffade skattereduktionen på 1 800 kr.
Inom socialdepartementet har upprättats förslag till
1. lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring i lagen (1991:233) om
ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag,
2. lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring i lagen (1986:378) om
förlängt barnbidrag,
Vidare har inom utbildningsdepartementet upprättats förslag till
3. lag om ändring i lagen (1991:924) om ändring i studiestödslagen
(1973:349).
Regeringen angav i regeringsförklaringen sin avsikt att på grundval av
remissvaren på pensionsberedningens betänkande tillsätta en parlamenta-
risk arbetsgrupp för att behandla ATP-systemet och frågor i anslutning
till detta. Arbetet bör vara inriktat på att stärka pensionssystemet.
De offentliga pensionssystemen griper djupt in i flera av samhällsekono-
mins viktigaste funktioner. De har bl.a. en avgörande betydelse för
sparande, kapitalbildning och arbetskraftsutbud. Därmed påverkar de i
hög grad den ekonomiska tillväxten och välfärden för både nuvarande
och framtida generationer. Också för de offentliga finanserna spelar
pensionssystemen en avgörande roll.
De nuvarande pensionssystemen medför flera olika typer av problem.
Dessa skärps några år in på nästa sekel då den demografiska utvecklingen
leder till en långsammare tillväxt i befolkningen i arbetsför ålder,
samtidigt som kraven på överföringar från yrkesaktiva till äldre i form
av bl.a. pensioner, äldreomsorg och sjukvård ökar.
Ett av problemen är att möjligheterna att finansiera pensionsutfästelser-
na inom ramen för ett oförändrat avgifts- och skattetryck är starkt
beroende av den ekonomiska tillväxten. En god och stabil ekonomisk
tillväxt förutsätter i sin tur bl.a. ett högt och stabilt sparande och ett
ökande arbetskraftsutbud.
Sparande till ålderdomen är ett av de naturligaste motiven för sparande.
Sedan ATP-systemet infördes har motiven för enskilt sparande minskat.
Det totala sparandet är idag för lågt för de omfattande investeringsbehov
som finns. Pensionsberedningens betänkande visar att AP-fondens bidrag
till sparandet successivt minskar under 1990-talet. Det är därför angeläget
j
54
att utveckla ATP-systemet så att det stimulerar till ökat enskilt sparande
samtidigt som andra sparstimulerande åtgärder vidtas.
Ytterligare en faktor som talar för ett reformerat pensionssystem är det
svaga sambandet mellan avgifter och förmåner i dagens ATP-system. Det
får bl.a. negativa effekter på arbetskraftsutbudet. Kritik har t.ex.
framförts mot att ATP-avgifter tas ut även för inkomstdelar som inte ger
någon rätt till motsvarande pensionsförmåner. Denna kritik gäller också
det faktum att 15- och 30-årsreglerna vid beräkning av ATP innebär att
endast inkomsterna under ett relativt begränsat antal år påverkar den
slutliga pensionen för en ATP-pensionär. Eftersom övriga pensionspoäng
inte påverkar pensionen utgör avgiftsuttaget i dessa sammanhang en ren
skatt.
Produktivitetsutvecklingen påverkas också av pensionssystemets
konstruktion. Om den ekonomiska tillväxten blir så låg som den varit
under de senaste decennierna och om inga förändringar i utgiftsbesparan-
de riktning görs i det nuvarande systemet kräver det höjda pensions-
avgifter. Det innebär i praktiken ett ökat skatteuttag, vilket inte är
förenligt med regeringens målsättning att sänka skattetrycket. Det skulle
på sikt försvåra finansieringsproblemet eftersom ett högre skattetryck
negativt påverkar tillväxten.
Den förra regeringen redovisade följande utgångspunkter för en
reformering av pensionssystemet bl.a. i 1991 års finansplaner:
- En första utgångspunkt är att beslut rörande pensionssystemet måste
vara långsiktiga och präglas av stabilitet. Detta för att de som nu är i
yrkesaktiv ålder skall ha möjlighet att anpassa sig till nya förutsättningar
och ha en reell möjlighet att påverka sin situation.
- En andra utgångspunkt för reformarbetet på pensionsområdet är
behovet av ett högre långsiktigt sparande. För att stimulera till ett högre
sparande behövs ett större inslag av fonderat pensionssparande i mer
individuella och försäkringsmässiga former än vad som är fallet i AP-
fondema.
- En tredje utgångspunkt för förändringar i pensionssystemet är att det
skall stimulera till ökat arbete och därmed till den ekonomiska tillväxt
som är nödvändig bl.a. för att finansiera pensionerna. Genom att en
större andel av de samlade inkomsterna under den förvärvsaktiva åldern
läggs till grund för pensionsförmånerna stärks motiven för arbete.
Regeringen instämmer i dessa resonemang. De förändringar som
genomförs bör också bidra till ett starkare samband mellan avgifter och
förmåner. Detta är ett sätt att minska det faktiska skattetrycket och att
lindra finansieringsproblemen i det nuvarande pensionssystemet.
- En bred kartläggning av pensionärernas levnadsvillkor bör ske. I det
sammanhanget bör möjligheterna att höja grundpensionen utredas.
Det finns också starka skäl att överväga en successiv återgång till den
tidigare pensionsåldern om 67 år. I detta sammanhang finns skäl att
beakta både att medellivslängd och hälsotillstånd har förbättrats avsevärt
Prop. 1991/92:38
55
sedan reglerna for ATP lades fäst och att den faktiska genomsnittliga
pensionsåldern, bl.a. till följd av omfattande förtidspensioneringar, har
reducerats till ca 62 år. En sådan reform skulle på sikt öka sparandet i
ekonomin. Samtidigt skulle arbetskraftsutbud och tillväxt stimuleras.
Dessutom minskar finansieringsproblemen. En förändring av detta slag
bör genomföras etappvis.
Vad som här anförts bör utgöra utgångspunkten för det arbete med att
reformera pensionssystemet som nu inleds inom kort. Regeringen
eftersträvar bred politisk förankring i arbetet med att reformera pensions-
systemet.
Utgifterna i bl.a. sjuk- och arbetsskadeförsäkringama har ökat i takt med
löne- och inflationsutvecklingen och som en följd av högre sjukfrånvaro
och vad gäller arbetsskadeförsäkringen en mer generös praxis. Vissa
åtgärder for att dämpa utgiftsexpansionen har vidtagits såsom sänkta
kompensationsnivåer i sjukförsäkringen och en aktiv rehabilitering. De
problem som finns i form av långa sjukskrivningar, ett kraftigt ökat antal
förtidspensioneringar och utslagning på arbetsmarknaden är dock
långtifrån lösta.
För att komma till rätta med problemen och samtidigt begränsa den
offentliga utgiftstillväxten krävs förändringar bl.a. i sjukförsäkringen.
Inriktningen bör vara att skapa ett system som är rättvist. Samtidigt skall
systemet, i enlighet med de principer som tidigare festlagts, innehålla en
viss självrisk för både arbetsgivare och arbetstagare. Därmed uppmuntras
åtgärder som leder till minskad frånvaro och sjukdom.
Det s.k. ohälsotalet ökade under 1980-talet med ca 8 dagar till 46,6
dagar 1989. På senare tid har ett antal åtgärder vidtagits för att dämpa
den motsvarande utgiftsexpansionen. Ar 1990 hade ohälsotalet fallit till
46,0.
Kompensationsnivåema inom sjukpenningförsäkringen sänktes den 1
mars 1991 med 25 % de tre första dagarna och med 10 % dag 4-90.
Vidare införs den 1 januari 1992 ett system med 14 dagars sjuklöne-
period, vilket bl.a. kommer att innebära ett ökat ansvar och ekonomiskt
intresse för arbetsgivarna att förbättra arbetsmiljön och arbetsvillkoren
för de anställda. Samtidigt genomförs en rad förbättringar vad gäller den
enskildes möjlighet till rehabilitering och arbetsgivarens ansvar för
rehabilitering. En rehabiliteringsersättning på 100 % införs och försäk-
ringskassorna får ett tydligt samordningsansvar.
Ökningstrenden för sjukfrånvaron och ohälsotalet verkar nu vara på
väg att brytas. Regeringens mål är att återföra ohälsotalet till samma låga
nivå som i böijan av 1980-talet. Ohälsotalet var år 1983 37 dagar. Under
en stor del av 1970-talet var ohälsotalet i huvudsak konstant runt 39
dagar.
Regeringen avser att låta utreda frågan om en bättre fungerande
sjukförsäkring och införande av karensdagar eller andra åtgärder för att
åstadkomma minskade utgifter på omkring 5 miljarder kr. Utredaren skall
Prop. 1991/92:38
56
ha slutfört sitt uppdrag så att förändringarna kan genomföras senast den
1 januari 1993.
De förslag som läggs skall beröra olika grupper på ett likartat sätt och
förenas med ett "högkostnadsskydd" för personer med särskilda
hälsoproblem. I utredningsuppgiften skall vidare ingå att stämma av
förslag om karensdagar med de åtaganden Sverige har enligt internatio-
nella konventioner.
Kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen har ökat kraftigt under det
senaste årtiondet. Under perioden 1985-1990 ökade utgifterna från 1,8
miljarder kr. till 9,8 miljarder kr per år.
Det är främst två faktorer som påverkat den kraftiga ökningen av
utgifterna. Antalet ärenden för prövning har ökat från drygt 64 000 år
1985 till ca 114 000 år 1990. Vidare har arbetsskadebegreppet fått en
alltför vid tolkning genom en generös rättspraxis.
Den ökade ärendemängden har medfört administrativa påfrestningar för
försäkringskassorna som trots resurstillskott ändå inte har kunnat avgöra
ärendena i den takt som de kommer in. Riksdagens revisorer har
framhållit att väntan på beslut samt arbetsskadeförsäkringens högre
ersättningsnivå utgör ett hinder i rehabiliteringsarbetet. Den anställde
önskar i många fall få arbetsskadan prövad innan han är beredd att
medverka i en rehabilitering.
Det är djupt otillfredsställande att arbetsskadeförsäkringen anses utgöra
ett hinder i rehabiliteringsarbetet. Vidare inger utvecklingen av försäk-
ringens kostnader och det växande underskottet i arbetsskadefonden oro.
Regeringen avser att skyndsamt ge direktiv för en genomgripande
översyn av hela arbetsskadeförsäkringen. Härvid skall bl.a. prövas
möjligheten att införa en obligatorisk ansvarsförsäkring för arbetsskador
för arbetsgivarna. Ett sådant system skulle kunna bidra till att stimulera
företagen att förbättra sina arbetsmiljöer och på så vis förebygga
arbetsskador. I samband härmed kommer även förutsättningarna för ett
avgiftsuttag som differentieras med hänsyn till arbetsskaderiskema att
prövas. Arbetsskadebegreppet skall också ses över och stramas upp.
Kommittén skall ha slutfört sitt uppdrag så att de nya bestämmelserna
kan träda i kraft den 1 januari 1993.
Regeringen kommer senare denna dag att föreslå en förlängning av
samordningstiden i arbetsskadeförsäkringen dvs. den tid under vilken
samma ersättning utgår, oberoende av orsaken till frånvaron, från 90 till
180 dagar fr.o.m. 1 januari 1992. Därmed minskar utgifterna för
arbetsskadeförsäkringen med 140 milj.kr. på helår. En sådan förlängning
av samordningstiden begränsar försäkringens negativa effekter på
rehabiliteringen. Om det står klart att arbetsskadeprövning inte blir
aktuell förrän tidigast sex månader efter det att skadan visat sig,
samtidigt som försäkringskassan innan dess kan erbjuda rehabilitering
med en ersättning på samma höga nivå som arbetsskadesjukpenningen,
bör motivationen för rehabilitering öka i väsentlig grad.
Prop. 1991/92:38
57
Lönebildningen bör ske i fria förhandlingar mellan arbetsmarknadens
parter. Det innebär att arbetsmarknadens parter har ett stort ansvar för
samhällsekonomin. Statsmakterna skall inrikta sig på att skapa goda
förutsättningar för en löneutveckling som är förenlig med ekonomisk
tillväxt och samhällsekonomisk balans. De institutionella ramarna för
lönebildningen måste vara sådana att konsekvenserna för arbetsmarkna-
den och ekonomin i stort av slutna avtal är tydliga för parterna.
Löneökningar som försvagar konkurrenskraften leder till ökad
arbetslöshet. Därmed ökar samhällskostnaden för både aktiva arbetsmark -
nadspolitiska åtgärder och för arbetslöshetsersättning. Exempelvis
beräknas kostnaderna för arbetslöshetsersättningar innevarande budgetår
överstiga fjolårets med närmare 60 %.
Arbetsmarknadens parter bör i större utsträckning själva få bära
ansvaret för alltför stora löneökningar. Staten bör emellertid indirekt
underlätta avtalsförhandlingarna, t. ex. genom att ändra arbetslöshetsför-
säkringen så att parterna får ekonomiska incitament för att motverka för
höga avtal som urholkar konkurrenskraften.
I det nuvarande systemet för arbetslöshetsförsäkring utbetalas till
arbetslöshetskassorna ett statsbidrag som utgör 100 % av utbetalad
arbetslöshetsersättning. Arbetslöshetskassorna har ålagts att till staten
betala en avgift för finansieringen av kostnaderna för arbetslöshetsersätt-
ningarna. Vaije arbetslöshetskassa skall för vaije medlem som finns i
kassan vid utgången av det senaste förflutna verksamhetsåret betala ett
belopp som motsvarar 35 % av den under det löpande verksamhetsåret
genomsnittligt utbetalade dagpenningen i arbetslöshetskassan. Denna
avgift benämns finansieringsavgift eller i dagligt tal egenavgift.
Medlemmarnas avgifter till arbetslöshetskassorna skall täcka nämnda
finansieringsavgift, en särskild utjämningsavgift samt kassornas admini-
strationskostnader.
Med finansieringsavgiften finansieras endast en mindre del av den
arbetslöshetsersättning som arbetslöshetskassorna betalar ut under ett
verksamhetsår. År 1990 finansierade medlemmarna i samtliga arbetslös-
hetskassor i genomsnitt 7,7 % av den utbetalade arbetslöshetsersättning-
en. Varje medlem betalade i genomsnitt år 1990 en finansieringsavgift
om 140:70 kr. per år.
Finansieringsavgiften är oberoende av arbetslöshetsens omfattning.
Detta innebär att när arbetslöshetskassornas utbetalningar ökar på grund
av stigande arbetslöshet minskar den andel av utbetalad arbetslöshetser-
sättning som finansieras via finansieringsavgiften. Vid sjunkande
arbetslöshet blir förhållandet det motsatta.
I 1990 års kompletteringsproposition (prop. 1989/90:150) föreslog den
dåvarande regeringen en fördubbling av egenavgiften från 5 % till 10 %.
Regeringen föreslår nu att finansieringsavgiften i arbetslöshetsförsäk-
ringen skall uppgå till ett belopp som motsvarar 70 % av den under det
löpande verksamhetsåret genomsnittligt utbetalda dagpenningen i
arbetslöshetskassan. Den föreslagna fördubblingen av finansierings-
Prop. 1991/92:38
58
avgiften är endast ett första steg mot en större reformering av arbetslös- Prop. 1991/92:38
hetsförsäkringen. Regeringen har för avsikt att tillsätta en utredning med
uppgift att skyndsamt lägga förslag om en obligatorisk arbetslöshetsför-
säkring. Utredningen skall vidare föreslå hur de försäkrade själva skall
kunna stå för en större andel av finansieringen. Om en sådan förändring
av nuvarande principer för arbetslöshetsförsäkringen kan genomföras
under 1992 går det att undvika ytterligare höjningar av finansieringsav-
giftema från den 1 januari 1993.
Den nu föreslagna förändringen av finansieringsavgiften kan träda i
kraft den 1 januari 1992. För arbetslöshetskassorna kan det emellertid
medföra problem om förändringen träder i kraft så snart. Ett flertal
kassor kan vara i behov av att höja sina medlemsavgifter, vilket
förutsätter att föreningsstämmor sammankallas. Därför bör kassorna ges
ett skäligt rådrum för att kunna vidta de åtgärder som höjningen av
finansieringsavgiften föranleder. Regeringen föreslår därför att uppbörden
av den nya högre finansieringsavgiften skall ske på ett sådant sätt att
arbetslöshetskassorna åläggs att betala den högre finansieringsavgiften
fr.o.m. den 1 januari 1992, men att uppbörden av själva höjningen av
finansieringsavgiften för januari, februari och mars sker först i april
•månad 1992. Genom förslaget tillförs arbetsmarknadsfonden ca
600 milj.kr. per år.
Förslaget förutsätter ändring i 57 § lagen (1973:370) om arbetslöshets-
försäkring. Lagändringen bör träda i kraft den 1 januari 1992. Med
hänsyn till att riksdagen tidigare i år beslutat om ändringar i samma lag
som skall träda i kraft den 1 januari 1992 (prop. 1990/91:160, AU 24,
rskr. 306, SFS 1991:744) förutsätter förslaget en ändring i lagen
(1991:744) om ändring i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring.
Lagförslaget faller inom lagrådets granskningsområde. Förslaget är
emellertid av sådan beskaffenhet att regeringen anser att lagrådets
hörande skulle sakna betydelse.
Inom arbetsmarknadsdepartementet har upprättats förslag till lag om
ändring i lagen (1991:744) om ändring i lagen (1973:370) om arbetslös-
hetsförsäkring.
Regeringen har lagt förslag om att slopa ett antal kostnadshöjande
bestämmelser för bostadsbyggandet. Förslaget att bidragstiden för
räntebidrag skall räknas från husets färdigställande - och inte som för
närvarande från bostadslånets utbetalning - kommer att minska produk-
tionskostnaderna med 5-10 %. Effekterna blir störst i storstadsregionerna.
För att underlätta byggandet avvecklas markvillkoret, den kommunala
bostadsanvisningsrätten, produktionskostnadsprövningen och konkurrens-
villkoret. Kommunernas inflytande över bostadsbyggandet kan fortsätt-
ningsvis utövas på ett tillfredsställande sätt genom gällande planlagstift -
59
ning. Sammantaget bör dessa åtgärder kunna leda till betydande Prop. 1991/92:38
kostnadssänkningar för bostadsbyggandet.
Mot denna bakgrund och med hänsyn till de betydande behov av
utgiftsneddragningar som föreligger föreslår regeringen att procentsatsen
för investeringsbidraget sänks från 9,3 % till 3,1 %, vilket beräknas
motsvara minskade utgifter i statsbudgeten på ca 3 miljarder kr. 1
avvaktan på riksdagens beslut kommer regeringen i annat sammanhang
att besluta att bestämmelserna i förordningen (1990:1369) om statligt
investeringsbidrag för ny- och ombyggnad av bostäder ändras så att
bidrag för ändamålet fr.o.m. den 5 november 1991 tills vidare bara får
beviljas i ärenden i vilka ansökan kommit in till kommunen före nämnda
dag. På sikt bör inriktningen vara att investeringsbidragen helt avvecklas.
Denna fråga bör dock behandlas tillsammans med utformningen av ett
nytt förslag till en långsiktig lösning av bostadsfinansieringen. En
proposition om bostadsbyggandets finansiering skall läggas fram under
1992 med sikte på att de förändringar i bostadsfinansieringen som
föreslås skall träda i kraft under 1993.
Omständigheten att ett EES-avtal nu har träffats innebär att boverket
före den 1 januari 1993 måste ha sett över verkets nybyggnadsregler för
att säkerställa att de inte i något avseende står i konflikt med bl.a. EGs
byggvarudirektiv. I samband därmed bör verket också så långt det är
möjligt med hänsyn till aktuella förutsättningar i fråga om producent-
ansvar m.m. kraftigt förenkla bestämmelema med inriktning på att
konsekvent utforma dem som funktionskrav. Regeringen avser att lämna
ett särskilt uppdrag med denna innebörd. Förenklingar av nybyggnads-
reglerna bör göra det möjligt att ytterligare begränsa produktionskostna-
derna.
Målet för den ekonomiska politiken är att återvinna utvecklings- och
tillväxtkraften i svensk ekonomi. Avgörande för näringslivets utveckling
och förnyelse är att den generella ekonomiska politiken ger ett bra klimat
för företagande i Sverige. För att åstadkomma detta krävs en klar och
tydlig omläggning av kursen i den ekonomiska politiken.
En rad förändringar kommer att ge näringspolitiken ett nytt innehåll.
Generella insatser för näringslivsklimatet, fungerande marknader,
avreglering och konkurrens blir viktiga delar i en ny näringspolitik.
Förändringarna innebär en omprövning av den hittills förda, selektiva
politiken, som bl.a. bestått av ett stort antal olika finansiella stöd till
näringslivet. Både företagsstöd och skatter påverkas således av en
omläggning av näringspolitiken.
Skattelättnader som påverkar företagande och ägande föreslås i en
proposition om skattepolitik för tillväxt (prop. 1991/92:60). Förändring-
arna av skatterna görs enligt förslagen på ett sådant sätt att de ger bättre
arbetsbetingelser särskilt för de mindre företagen. Förutom skattelättnader
kommer även förenklingar av regelverket för de mindre företagen att
föreslås (prop. 1991/92:51). Regeringen kommer också att föreslå att
60
företagens tillgång till riskvilligt kapital förbättras genom att skattebelast- Prop. 1991/92:38
ningen minskar och vinstmöjligheterna på satsat kapital ökar.
Risken för snedvridning av konkurrensen på grund av av olika former
av stöd och selektiv beskattning är stor. Företagsstöd till vissa branscher
konserverar befintliga strukturer och minskar dynamiken i näringslivet.
Förutom de principiella skäl som finns för att avveckla företagsstöd
innebär de skattesänkningar som föreslås att kravet på besparingar inom
statsbudgeten ökar. Då skattesänkningarna kommer alla delar av
näringslivet till godo bör dessa också till stor del kunna finansieras
genom besparingar inom befintliga företagsstöd. Regeringen kommer att
i budgetpropositionen redovisa en samlad bild av de besparingar som
skall göras.
Följande förslag till besparingar rörande företagsstöd kan dock redan
nu redovisas.
Inom utrikesdepartementets område omprövas statens stöd till Sveriges
exportråd. Övervägandena grundar sig på ett betänkande från exportfräm-
jandeutredningen, som presenterades i januari 1991. Regeringen avser att
i februari 1992 presentera förslag till riksdagen med anledning av denna
utredning. Enligt utredningen finns samhällsekonomiska motiv för fortsatt
statligt stöd med viss inriktning till Sveriges exportråd. Samtidigt står det
klart att de generella ekonomisk-politiska åtgärder som nu föreslås borde
skapa förutsättningar för att väsentligt minska det statliga stödet redan
budgetåret 1992/93. Förslag om minskningens storlek kommer att lämnas
i den tidigare nämnda propositionen.
Inom kommunikationsdepartementets område föreslås att sjöfartsstödet
avvecklas vid utgången av juni 1992. Vidare föreslås att det kommande
utvecklingsstödet inom ramen för det äldre stödet till svenska rederier
avvecklas redan under innevarande budgetår. Inriktningen är att skapa
förutsättningar liknande de som det danska internationella fartygsregistret
ger för rederinäringen. Stödet till den civila trafikflygarutbildningen bör
upphöra så snart nuvarande elever fardigutbildats. Regeringen kommer
alltså inte att under innevarande budgetår ta i anspråk anslaget E7 Stöd
till svenska rederier (5 milj.kr.) under sjätte huvudtiteln.
RRV genomför för närvarande en studie av kredittider i företagens
inleverans av punktskatter. Studien kommer att klarlägga förutsättningar-
na för att korta kredittiderna. Genom en sådan förändring skulle det inom
finansdepartementets område vara möjligt att minska statens räntekostna-
der med några 100 milj.kr. Eftersom denna fråga har kopplingar till
övriga förslag som redovisas i propositionen om skattepolitik för tillväxt
avser regeringen att återkomma till riksdagen så snart som RRV har
slutfört sin studie.
Inom jordbruksdepartementets område kommer bidraget till jordbrukets
rationalisering att avvecklas i takt med att pågående projekt avslutas. Det
innebär att inga nya beslut om bidrag kommer att fattas. Bidraget till
trädgårdsnäringens rationalisering dras ner under budgetåret 1992/93 och
avvecklas helt fr.o.m. budgetåret 1993/94. Bidragen till fiskarorganisatio-
nema halveras budgetåret 1992/93 och fr.o.m. budgetåret 1993/94
avvecklas bidragen helt till fiskarorganisationema. Bidrag till fiskevård
61
halveras budgetåret 1992/93. Till fiskvårdsområden som ansökt om Prop. 1991/92:38
bildande före 1990-09-01 kommer bidrag till förrättningskostnader att
utgå även efter 1992/93. Skogsvårdsavgiften halveras den 1 januari 1992
och avvecklas helt den 1 juli 1992. Åtgärderna som finansieras med
skogsvårdsavgiften avvecklas successivt med början 1992/93. Samtliga
åtaganden avvecklas den 1 juli 1994. Vissa naturvårdande insatser som
hittills finansierats inom denna ram kan komma att inrymmas under andra
anslag. Effekten på statsbudgeten med anledning av dessa åtgärder
beräknas på sikt bli ca 350 milj. kr.
Genom särskilda propositioner (1990/91:140 och 141) som riksdagen har
beslutat om under våren 1991 har arbetsgivarens ansvar för arbetsmiljö
och rehabilitering blivit tydligare och mer omfattande. Riksrevisionsver-
ket har därefter genomfört en revisionell studie av den statliga styrningen
av företagshälsovården, vilken föreslår att statsbidraget avvecklas. Med
utgångspunkt i detta bör inom arbetsmarknadsdepartementets område
företagshälsovårdens organisations- och finansieringsformer skyndsamt
ses över. I avvaktan på utredarens förslag bör statsbidraget i form av
grundbidrag ligga kvar på samma nivå som innevarande år. Regeringen
kommer därför att ändra den tidigare regeringens beslut den 13 juni 1991
och fastställa grundbidraget till företagshälsovården fr.o.m. den 1 januari
1992 till 276 kr.
Inom näringsdepartementets område avvecklas den statliga prospekte-
ringsverksamheten samt nämnden för statens gruvegendomar. Regeringen
avser att återkomma i budgetpropositionen om formema för detta.
Anslaget till stiftelsen Svensk Industridesign avvecklas budgetåret
1993/94. Om bidrag till stiftelsens verksamhet anses motiverat därefter
får det prövas inom ramen för närings- och teknikutvecklingsverkets
(Nuteks) anslag till småföretagsutveckling. Statens engagemang i Sveriges
turistråd avvecklas budgetåret 1992/93. För budgetåret 1992/93 anvisas
enbart 50 milj.kr. engångsvis, förutsatt att näringen bidrar med samma
belopp samt står för framtida kostnader. Det är angeläget att framför allt
de nuvarande organisationerna ges möjlighet att dra nytta av turistrådets
marknadsföringsstöd. Anslaget till småföretagsutveckling reduceras.
Stödet till teknisk utveckling inom Nutek avseende programmen för nya
produkter och ny teknik reduceras. Det 3-åriga branschprogrammet för
verkstadsteknik avvecklas ett år i förtid, dvs. budgetåret 1992/93.
Verksamheten vid Nutek minskas som en följd av besparingarna ovan.
Regeringen avser att återkomma till denna fråga i budgetpropositionen.
I propositionen om en ny småföretagspolitik (prop. 1991/92:51) kommer
frågan om de regionala riskkapitalbolagen att behandlas. Den tidigare
beslutade inbetalningen från utvecklingsfonderna till statskassan, 1
miljard kr. under 5 år, kommer att genomföras som planerat. Dessutom
kommer de medel som Norrlandsfonden och Utvecklingsfonderna skulle
satsat i dessa bolag att levereras in till statskassan dvs. 800 milj.kr.
Regeringen har för avsikt att återkomma med förslag om småföretagens
riskkapitalförsöijning, t.ex. i form av villkorslån av liknande slag som
de tyska EKH-lånen. Samtidigt kommer förslag om avveckling av de
nuvarande formema för riskkapitaltillförsel t. ex. genom utvecklingsfonder
och småföretagsfond.
Den totala effekten på statsbudgeten av förändringarna i näringslivsstö-
det beräknas på sikt bli ca 1 300 milj.kr. Därutöver kommer successivt
800 milj.kr. att inbetalas till staten från Norrlandsfonden och utvecklings-
fonden.
Staten äger idag tillgångar i form av aktier och fastigheter i en mängd
olika verksamheter och till betydande värden. En samlad strategi för
förvaltningen av statens förmögenhet skall utarbetas där inriktningen är
att kommersiell och konkurrensutsatt verksamhet skall avyttras och
förvaltningen av den statliga förmögenheten skall effektiviseras.
I en marknadsekonomi är statens viktigaste näringspolitiska uppgift att
utforma stabila regelsystem samt att säkra en god infrastruktur och
fungerande marknader för den samlade företagsamheten i hela landet.
Verksamheter som idag bedrivs på konkurrensutsatta och i övrigt väl
fungerande marknader bör inte ägas av staten utan säljas till privata
ägare. Situationen är något annorlunda för verksamheter som finns på
marknader som präglas av marknadsimperfektioner t.ex. utpräglade
oligopol- och monopolmarknader. I dessa fall bör förändringar av
regelverk och strukturella åtgärder vidtas för att åstadkomma bättre
fungerande marknader innan en försäljning påböijas.
Statens ägande bör begränsas till områden och funktioner där markna-
den inte själv förmår skapa de bästa förutsättningarna för en fungerande
samhällsekonomi. Detta innebär att staten endast i undantagsfall och då
med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter som har
kommersiella förutsättningar.
Staten bör effektivisera sitt ägande genom att klart separera ägarrollen
från statens ansvar för regelverk och konkurrens inom en sektor. Detta
bör ske genom att samla resurser och kompetens för ett aktivt ägande.
Strategier för ägandet av olika verksamheter bör läggas fast. Strategier
och mål för de enskilda företagen bör däremot fästställas, inom ägarens
ramar, av resp, bolagsstyrelse. En aktiv och självständig ägarroll innebär
att analys och uppföljning av de olika verksamheterna bör ske konti-
nuerligt. För detta bör extern kompetens och erfarenhet utnyttjas i större
utsträckning. Regeringen kommer som ägare alltid att kunna ställas till
svars för verksamheten. Det är angeläget att regeringskansliet tar ett
aktivt ägaransvar för statligt ägda verksamheter så länge som staten har
ett väsentligt ägarintresse. Staten skall som ägare ställa höga krav på
ansvar i den operativa driften av verksamheten.
Strategin för statens förmögenhetsförvaltning skall vara baserad på en
grundläggande kartläggning av statens samlade förmögenhet. Kartlägg-
ningen bör bl.a. innehålla en korrekt värdering av samtliga tillgångar
samt en genomgång av lämpliga associationsformer.
En försäljning av statlig förmögenhet inbringar betydande belopp. För
att inte minska statens förmögenhet bör dessa medel användas till
investeringar i infrastruktur som skapar förutsättningar för tillväxt dvs.
har en hög samhällsekonomisk avkastning, till investeringar i verksam-
Prop. 1991/92:38
63
heter som ger minst lika bra avkastning som de sålda verksamheterna Prop. 1991/92:38
eller för att amortera statsskulden. Därtill kommer att beslut om statliga
investeringar också måste prövas från realekonomiska utgångspunkter.
Idag förvaltas statens tillgångar i tre olika former:
- affärsverkens förvaltning av statlig egendom,
- övriga myndigheters förvaltning av statlig egendom
- förvaltning av aktier i bolag.
I det följande ges en kortfattad redogörelse för regeringens arbete med
att effektivisera den statliga kapitalförvaltningen inom samtliga dessa
områden.
Affärsverken förvaltar idag statlig egendom för att bedriva verksamhet
på kommersiell grund. Affärsverken har oftast även ansvar för vissa
samhällsuppgifter inom sektorn och för utformningen av regelverk. Som
ett led i statens strategi för förmögenhetsförvaltning bör den del av
affärsverkens verksamhet som är kommersiell och konkurrensutsatt på
sikt privatiseras. En viktig förutsättning är dock att konkurrensneutrala
regelverk och fungerande marknader skapas innan en försäljning sker.
Som ett första steg bör verksamheten vid affärsverken och de tillgångar
som förvaltas av affärsverken överföras till statligt ägda aktiebolag.
Vidare bör tillgångarna värderas och kapitalstrukturen, dvs. fördelningen
mellan eget och lånat kapital, ses över innan ett sådant överförande sker.
Marknadsmässiga avkastnings- och utdelningskrav bör åläggas bolagen.
I samband med bolagsbildning bör verksamhet med karaktär av
"naturligt monopol" skiljas ut från konkurrensutsatt verksamhet.
Monopoldelama bör även fortsättningsvis vara statligt ägda och fungera
som neutrala aktörer samt verka för att en effektiv konkurrens på lika
villkor skapas på kringliggande områden.
Även tillgångar som saknar kommersiella förutsättningar bör avskiljas.
Exempel på sådana tillgångar är mark av stort naturvärde som har
undantagits från normalt skogsbruk eller annan mark som har karaktären
av nationell tillgång. Detta gäller även mark och byggnader som inte är
kommersiella i den meningen att de kan åsättas krav på avkastning.
Andra tillgångar som inte bör överföras till juridisk person är bl.a.
donationer som är knutna till statligt ägande.
Senare denna dag kommer regeringen att i en särskild proposition
(1991/92:49) närmare precisera åtgärder som skall vidtas i samband med
att huvuddelen av verksamheten vid statens vattenfallsverk överförs till
aktiebolagsform samtidigt som bl.a. det s.k. storkraftsnätet ges en från
Vattenfall AB fristående ställning. Förslagen i propositionen följer den
här presenterade inriktningen.
När det gäller möjligheterna att privatisera Vattenfall är en av
förutsättningarna att det i Sverige finns en väl fungerande elmarknad med
effektiv konkurrens. Vertikal integration på elmarknaden som bl.a. tagit
64
sig uttryck i kraftföretagens köp av lokal distributionsverksamhet innebär Prop. 1991/92:38
risk för minskad konkurrens och bör motverkas. Regeringen avser
förelägga riksdagen en proposition om förändringar på den svenska
elmarknaden, där målet bl.a. är att främja konkurrensen och motverka
vertikal integration. Regeringen avser även att under våren 1992 lägga
fram förslag om en ny och förstärkt konkurrenslagstiftning.
Inom kommunikationsdepartementets område intensifieras arbetet med
att anpassa den svenska telemarknaden till ökad internationalisering och
konkurrens. Det är regeringens avsikt att fullfölja arbetet med att
bolagisera televerket. Förutsättningarna för ett framtida privat ägande i
bolaget övervägs. För att säkerställa en effektiv konkurrens är det
nödvändigt att arbeta fram en reglering för detta ändamål av den svenska
telekommunikationsmarknaden.
Med hänsyn bl.a. till de förändrade konkurrensförhållandena inom
flygsektorn avser regeringen att även ta fram förslag angående luftfarts-
verkets framtida struktur. Inriktningen är att tydligare skilja myndighets-
funktioner och ansvar för infrastruktur från kommersiell verksamhet och
att skapa möjligheter för nya former för huvudmannaskap vid flygplatser-
na.
Det är dock inget självändamål att överföra statens tillgångar till statligt
ägda bolag. I vissa fäll kan det ur ett förmögenhetsperspektiv vara
lämpligare att staten säljer tillgångar direkt till allmänheten. Den
pågående utförsäljningen av mark och fastigheter från domänverket har
i detta avseende varit framgångsrik.
Myndigheter förvaltar i regel statliga tillgångar för att internt inom staten
nyttja dem eller för att tillhandahålla dem för allmänhetens nyttjande mot
ingen eller låg ersättning. För att öka effektiviteten skall de tillgångar
och verksamheter som är att betrakta som kommersiella i första hand
överföras till statligt ägda aktiebolag och, i den mån de är att betrakta
som konkurrensutsatta, i nästa steg privatiseras.
En effektiv förvaltning av statens tillgångar är viktigt även internt inom
staten. En av utgångspunkterna för en effektivare styrning av myndig-
heternas förvaltning är att skilja på ägandet och brukandet av tillgångar-
na. Ägandet innebär att utifrån givna krav på avkastning och andra
förutsättningar sätta ett pris på utnyttjandet av tillgången. Detta gör
kostnaden synlig för brukaren, vilket är en förutsättning för att pröva
nyttjandet av tillgången mot andra alternativ.
Det är i detta sammanhang angeläget att även statliga tillgångar som
saknar alternativ användning eller konkurrens förvaltas effektivt. De bör
därför åsättas ett sådant avkastningskrav på det disponerade kapitalet som
ger en rättvisande kostnadsbild.
Ytterligare en utgångspunkt är att den tekniska förvaltningen bör skiljas
från ägandet. Detta gäller främst tjänster i form av underhåll och skötsel
av mark och byggnader, där upphandling bör ske i konkurrens på mark-
naden.
5 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 38
Den statliga förvaltningen bör alltid kunna jämföras kostnadsmässigt Prop. 1991/92:38
med konkurrerande alternativ. En förutsättning är dock att klara
föreskrifter sätts upp, främst vad gäller de förutsättningar som skall gälla
för förvaltningen av naturreservat samt miljö- och kulturhistoriskt
värdefulla fastigheter m.m.
Strategin för förmögenhetsförvaltningen bygger därmed på tre faktorer.
En tydlig statlig ägarfunktion som sätter ett pris på nyttjandet av
tillgångarna och upphandlar tjänster på marknaden, statliga brukare som
inte är bundna att nyttja statens tillgångar samt föreskrifter som utfärdas
av ansvariga tillsynsmyndigheter eller av statsmakterna.
I en särskild proposition lägger regeringen fram förslag om bolag-
isering av stora delar av byggnadsstyrelsens verksamheter. Förslaget
följer den ovan beskrivna strategin samt förtydligar hur strategin skall
genomföras för att uppnå ökad effektivitet i den statliga förmögenhetsför-
valtningen.
Regeringen kommer inom kort att begära riksdagens bemyndigande att
när det bedöms lämpligt sälja en stor del av dessa tillgångar till de
anställda, allmänheten och andra intressenter. Syftet är att stimulera till
ökad effektivitet i företagen och att främja ett brett enskilt ägande av
aktier. Generellt gäller att statens tillgångar inte bör säljas till ett pris
som understiger en korrekt marknadsvärdering.
En storskalig försäljning av aktier i statliga bolag förutsätter att det
finns tillgång till kapital för placeringar i aktier på marknaden. Regering-
en har den 24 oktober 1991 till lagrådet remitterat ett lagförslag som rör
reglerna för utländskt ägande i Sverige. Ett av syftena med detta förslag
är att öka tillgången på riskvilligt kapital på den svenska marknaden.
Regeringen kommer inom kort att föreslå ett antal skattelättnader som
syftar bl.a. till att öka tillgången på riskvilligt kapital inom näringslivet.
Den ovan presenterade strategin för statlig förmögenhetsförvaltning har
som mål att öka effektiviteten i förvaltningen av statens tillgångar och
därmed också öka avkastningen på dessa tillgångar. En effektiv statlig
förvaltning medför att resurser kan frigöras och användas inom andra
prioriterade områden. Strategin är en viktig del i regeringens strävan att
öka tillväxten i ekonomin.
De offentliga finanserna har försämrat mycket drastiskt under 1991
jämfört med de bedömningar som gjordes av den förra regeringen. Det
preliminära utfallet för 1990/91 innebär ett budgetunderskott om
34,7 miljarder kr. Så sent som i januari i år bedömdes att budgeten var
i stort sett i balans.
RRV:s första prognos över utfallet för innevarande budgetår pekar på
ett underskott om ca 39 miljarder kr. Detta skall jämföras med den av
riksdagen fastställda statsbudgeten, där budgetunderskottet beräknades
stanna vid 5 miljarder kr. Försämringen för innevarande år - ca 34
miljarder kr. över de senaste fem månaderna - kan till stor del tillskrivas
66
den mycket allvarliga ekonomiska nedgången. Den leder till både sämre Prop. 1991/92:38
inkomstutveckling genom att skattebaserna urholkas och till större
utgiftsökningar för bl.a. insatser mot arbetslöshet. De försämringar som
nu inrapporteras kommer också att påverka statsfinanserna under nästa
budgetår.
De förslag till reformer och förändringar i de offentliga systemen som
aviserats kommer, när de har genomförts fullt ut, att få mycket omfattan-
de effekter på såväl samhällsekonomin som helhet som de offentliga
finanserna. Särskilt gäller detta de förändringar som måste ske i
kommunernas verksamhet och arbetssätt. Kommunernas betydelse för
den totala offentliga verksamheten åskådliggörs av att de sysselsätter ca
30 % av alla anställda. Också pensionssystemet spelar en central roll
för samhällsekonomin och de offentliga finanserna. De offentliga
pensionsutbetalningama uppgår till ca 11 % av BNP.
Även om syftet med de reformer som genomförs är betydligt vidare än
att åstadkomma besparingar i de offentliga budgetarna finns det anledning
att belysa åtgärdernas effekter på den offentliga sektorns finanser. Detta
framstår som särskilt angeläget mot bakgrund av att det under de
närmaste åren kommer att genomföras betydande sänkningar av olika
skatter och att det är regeringens avsikt att fullt ut finansiera de
skattesänkningar som genomförs.
Det är ännu inte möjligt att i detalj precisera utfallet på de offentliga
budgetarna av de åtgärder som här aviseras. I flera fall är problemen så
komplexa att en viss tid för utredande är oundgänglig. När det gäller
pensionssystemet eftersträvar regeringen dessutom ett brett politiskt
samförstånd, som förutsätter medverkan också av övriga partier.
Regeringen avser att i budgetpropositionen 1992 återkomma med
ytterligare utgiftsminskningar och preciseringar. Flertalet av de utred-
ningar som nu tillsätts ges mycket snäva tidsramar. Senast under 1993
skall omfattande, konstnadsbesparande förändringar göras i bl.a. sjuk-
och arbetsskadeförsäkringen och bostadsfinansieringssystemet.
Den offentliga sektorns inkomster påverkas av de olika förslag till
förändringar i skattesystemet som regeringen avser att presentera (prop.
1991/92:60). Sammantaget beräknas dessa förslag innebära att inkomster-
na under budgetåren 1991/92 och 1992/93 kommer att minska med ca 3
resp. 7 miljarder kr. som en följd av förslagen beräknas en varaktig
inkomstminskning på 7 miljarder kr. uppkomma. Hänsyn har då tagits till
den slopade skattereduktionen för fackföreningsavgifter och motsvarande
avdragsbegränsning för arbetsgivarna på sammanlagt 1,5 miljarder kr.
De förslag som nu läggs fram innebär besparingar i statens budget
vilka på sikt beräknas uppgå till ca 9 miljarder kr. De största besparing-
arna sker i näringslivsstödet med 1,3 miljarder kr., investeringsbidragen
till bostadsbyggande med ca 3 miljarder kr. och i arbetsskadeförsäkringen
med knappt 0,14 miljarder kr. Regeringen aviserar vidare besparingar i
sjukförsäkringen med omkring 5 miljarder kr. Till detta kommer
förändringar i arbetslöshetsförsäkringen som förstärker den offentliga
sektorns finanser med 0,58 miljarder kr.
Utöver dessa bestående besparingar förstärks budgeten tillfälligt av att
67
höjningen av barn-och studiebidraget skjuts upp. Den totala utgiftsminsk- Prop. 1991/92:38
ningen uppgår till drygt 2,2 miljarder kr. jämnt fördelade på budgetåren
1991/92 och 1992/93. Därutöver kommer 0,8 miljarder kr. från
Norrlandsfonden och utvecklingsfonderna successivt att inbetalas till
staten.
Till detta kommer en indragning av medel från kommunerna 1993.
Avsikten är som nämnts att förhindra att kommunerna under de närmaste
åren expanderar, vilket skulle äventyra den samhällsekonomiska balansen
och bromsa den konkurrensutsatta sektoms tillväxt. Med de förändringar
som samtidigt sker i styrningen av kommunerna förbättras deras
möjlighet att hushålla med sina resurser. Indragningen kommer att
preciseras i den kommunalekonomiska propositionen våren 1992.
Regeringen bedömer att det rör sig om belopp i storleksordningen 5-10
miljarder kr. För tiden därefter krävs nya överväganden.
De förslag till utgiftsnedskämingar som här aviseras skall ses som ett
första steg i regeringens besparingsarbete. Regeringen avser att i
budgetpropositionen redovisa ytterligare förslag till utgiftsminskningar.
Avsikten är att förstärka statens finanser samtidigt som utgifts- och
skattetrycket minskar.
68
Regeringen föreslår
dels att riksdagen antar förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om
kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.,
2. lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild
skatteutjämningsavgift,
3. lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring i lagen (1991:233)
om ändring i lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag,
4. lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring i lagen (1986:378)
om förlängt barnbidrag,
5. lag om ändring i studiestödslagen (1973:349),
6. lag om ändring i lagen (1991:744) om ändring i lagen (1973:370)
om arbetslöshetsförsäkring,
dels att riksdagen godkänner
7. den ekonomisk politiska strategi som förordats för att återvinna
utvecklings- och tillväxtkraften i svensk ekonomi (avsnitt 3),
8. riktlinjerna för en långsiktig strategi för utgifter inom den offentliga
sektorn (avsnitt 4.2),
9. riktlinjerna för den kommunala ekonomin (avsnitt 4.3),
10. vad regeringen förordat i fråga om investeringsbidrag för bostäder
(avsnitt 4.9).
Prop. 1991/91:38
69
Härigenom föreskrivs att föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med
särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering
av skatt, m.m.1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §2
Kommun är berättigad att under visst år av staten uppbära
kommunalskatt med belopp som motsvarar vad som skulle utgå på
grundval av antalet skattekronor och skatteören i kommunen enligt
skattemyndighetens beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) vid
det föregående årets (taxeringsåret) taxering, beräknat efter den skattesats
som har bestämts för året före taxeringsåret.
Har enligt 8 kap. 9 § andra stycket kommunallagen (1991:900) annan
skattesats slutligt fastställts än den som har bestämts tidigare, skall till
grund för utbetalningen läggas den utdebitering som har bestämts i
samband med att budgeten fastställdes.
Kommunen är berättigad att under visst år av staten såsom förskott
uppbära ett belopp som motsvarar produkten av den skattesats som har
beslutats för året och det antal skattekronor och skatteören, som enligt
skattemyndighets beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen rörande det
föregående årets taxering till kommunal inkomstskatt har påförts de
skattskyldiga. Det nu nämnda beloppet ingår i kommunens fordran hos
staten vid ingången av året näst efter det år, då beslutet fattades.
Förskottet avräknas mot den kommunalskatt, som kommunen har rätt att
uppbära av staten på grundval av taxeringen under året efter det år, då
förskottet utanordnas enligt bestämmelserna i femte stycket. Vid
avräkningen för taxeringsåren 1991 och 1992 skall skattesatsen justeras
med de belopp som anges i 2 § lagen (1991:1149) om särskild
skatteväxling med anledning av ändrat huvudmannaskap för service och
vård för äldre och handikappade.
Ar antalet hos skattemyndigheten registrerade folkbokförda invånare
i kommunen vid mitten av augusti månad taxeringsåret större än det var
vid mitten av augusti månad två år tidigare, skall förskott, beräknat
enligt tredje stycket, ökas i förhållande till ökningen i kommunens
invånarantal mellan de angivna tidpunkterna. Sådant ökat förskott ingår
1 Lagen omtryckt 1973:437.
Senaste lydelse av lagens rubrik 1977:191.
2 Lydelse enligt prop. 1991/92:17.
70
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1991/92:38
i kommunens fordran hos staten och avräknas enligt tredje stycket.
Skattemyndigheten skall senast den 10 september lämna kommunen
uppgift om det invånarantal och det däremot svarande beräknade antalet
skattekronor och skatteören, som skall ligga till grund för ökningen av
förskottet.
Belopp, som vid ingången av ett
år utgör kommunens fordran hos
staten enligt denna paragraf, för-
delas med en tolftedel på vaije
kalendermånad. Vad som återstår,
sedan avräkning har skett enligt
52 § uppbördslagen (1953:272),
16 § lagen (1962:392) om hustru-
tillägg och kommunalt bo-
stadstillägg till folkpension, 9 §
lagen (1984:668) om uppbörd av
socialavgifter från arbetsgivare,
8 § lagen (1987:560) om
skatteutjämningsavgift, 4 § lagen
(1987:561) om särskild skatte-
utjämningsavgift och 6 § lagen
(1991:1148) om mellankommunal
kostnadsutjämning med anledning
av ändrat huvudmannaskap för
service och vård för äldre och
handikappade skall skattemyn-
digheten utanordna till kommunen
den 20 i månaden. Ar kommunens
fordran inte uträknad vid utbetal-
ningstillfallena i månaderna januari
och februari, skall utbetalningarna
dessa månader grundas på samma
belopp som utbetalningen i decem-
ber månad det föregående året.
När särskilda skäl föranleder det
får skattemyndigheten dock förord-
na att utbetalningen skall grundas
på ett annat belopp. Om något av
de belopp som utbetalningen i
månaderna januari och februari
grundats på inte motsvarar en
tolftedel av kommunens fordran,
skall den jämkning som föranleds
av detta ske i fråga om utbetal-
ningen i mars månad.
Belopp, som vid mgången av ett
år utgör kommunens fordran hos
staten enligt denna paragraf, för-
delas med en tolftedel på vaije
kalendermånad. Vad som återstår,
sedan avräkning har skett enligt
52 § uppbördslagen (1953:272),
16 § lagen (1962:392) om hustru-
tillägg och kommunalt bo-
stadstillägg till folkpension, 9 §
lagen (1984:668) om uppbörd av
socialavgifter från arbetsgivare,
8 § lagen (1987:560) om
skatteutjämningsavgift, 4 § lagen
(1987:561) om särskild skatte-
utjämningsavgift och 6 § lagen
(1991:1148) om mellankommunal
kostnadsutjämning med anledning
av ändrat huvudmannaskap för
service och vård för äldre och
handikappade skall skattemyn-
digheten utanordna till kommunen
den tredje vardagen räknat från
den 17 i månaden, varvid dag som
enligt 2 § lagen (1930:173) om
beräkning av lagstadgad tid jäm-
ställs med allmän helgdag inte
skall medräknas. Ar kommunens
fordran inte uträknad vid utbetal-
ningstillfällena i månaderna januari
och februari, skall utbetalningarna
dessa månader grundas på samma
belopp som utbetalningen i decem-
ber månad det föregående året.
När särskilda skäl föranleder det
får skattemyndigheten dock för-
ordna att utbetalningen skall grun-
das på ett annat belopp. Om något
av de belopp som utbetalningen i
månaderna januari och februari
grundats på inte motsvarar en
71
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1991/92:38
tolftedel av kommunens fordran,
skall den jämkning som föranleds
av detta ske i fråga om utbetal-
ningen i mars månad.
Vad som har sagts om kommunalskatt tillämpas på motsvarande sätt i
fråga om landstingsskatt.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
72
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1987:561) om särskild
skatteutjämningsavgift skall ha följande lydelse.
Prop. 1991/92:38
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
3 §’
Den särskilda skatteutjämningsavgiften erläggs med följande belopp per
skattekrona för de delar av skatteunderlaget som ligger inom angivna
procent av medelskattekraften.
|
Krona per |
Procent av |
Krona per |
Procent av |
|
skattekrona |
medel skatte- |
skattekrona |
medelskatte- |
|
kraften |
kraften | ||
|
1 |
100-109,99 |
1 |
100-109,99 |
|
2 |
110-119,99 |
2 |
110-119,99 |
|
3 |
120-124,99 |
3 |
120-124,99 |
|
4 |
125-129,99 |
4 |
125-129,99 |
|
6 |
130-134,99 |
6 |
130-134,99 |
|
8 |
135-139,99 |
8 |
135-139,99 |
|
10 |
140-744,99 |
10 |
140- |
|
12 |
145-149,99 | ||
|
14 |
150- |
Särskild skatteutjämningsavgift skall dock inte erläggas för den del av
skatteunderlaget som understiger det för kommunen garanterade
skatteunderlaget enligt lagen (1988:491) om skatteutjämningsbidrag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992 och tillämpas första gången
i fråga om särskild skatteutjämningsavgift för år 1992.
1 Senaste lydelse 1989:606.
73
Härigenom föreskrivs att ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna
till lagen (1991:486) om ändring i lagen (1991:233) om ändring i lagen
(1947:529) om allmänna barnbidrag1 skall ha följande lydelse.
Prop. 1991/92:38
Nuvarande lydelse
1. Denna lag träder i kraft såvitt
avser 1 § första och andra styckena
den 1 januari 1992 och i övrigt den
1 juli 1991.
2. Äldre föreskrifter i 1 § första
och andra styckena gäller fortfo-
rande i fråga om bidrag som avser
tid före den 1 januari 1992. Äldre
föreskrifter i 1 § tredje stycket om
var barnet skall anses vara bosatt
gäller fortfarande för barn som
lämnat Sverige före den 1 juli
1991.
Föreslagen lydelse
1. Denna lag träder i kraft såvitt
avser 1 § första stycket den 1
januari 1993, 1 § andra stycket den
1 januari 1992 och i övrigt den
1 juli 1991.
2. Äldre föreskrifter i 1 § första
stycket gäller fortfarande i fråga
om bidrag som avser tid före den 1
januari 1993. Äldre föreskrifter i
1 § andra stycket gäller fortfaran-
de i fråga om bidrag som avser tid
före den 1 januari 1992. Äldre
föreskrifter i 1 § tredje stycket om
var barnet skall anses vara bosatt
gäller fortfarande för barn som
lämnat Sverige före den 1 juli
1991.
1 Lagen omtryckt 1973:449.
74
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsen till lagen
(1991:234) om ändring i lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Denna lag träder i kraft den 1 Denna lag träder i kraft den 1
januari 1992. januari 1993.
Prop. 1991/92:38
75
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelsema till lagen
(1991:924) om ändring i studiestödslagen (1973:349) skall ha följande
lydelse.
Prop. 1991/92:38
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Denna lag träder i kraft, i fråga
om 3 kap. 6 §, 8 kap. 6 §, punkt 6
i övergångsbestämmelserna till
studiestödslagen och punkterna 1
och 2 e-1 i övergångsbestämmel-
serna till lagen (1988:877) om
ändring i studiestödslagen den
1 januari 1992 samt i övrigt den
1 juli 1991.
Denna lag träder i kraft, i fråga
om 3 kap. 6 § den 1 januari 1993,
i fråga om 8 kap. 6 §, punkt 6 i
övergångsbestämmelserna till
studiestödslagen och punkterna 1
och 2 e-1 i övergångsbestämmel-
serna till lagen (1988:877) om
ändring i studiestödslagen den
1 januari 1992 samt i övrigt den
1 juli 1991.
De nya föreskrifterna i punkt 2 g i övergångsbestämmelserna till lagen
(1988:877) om ändring i studiestödslagen tillämpas med avseende på
bestämmande av slutlig avgift fr.o.m. avgiftsåret 1992.
76
Prop. 1991/92:38
Härigenom föreskrivs att 57 § lagen (1973:370) om arbetslöshetsför-
säkring1 i paragrafens lydelse enligt lagen (1991:744) om ändring i
nämnda lag skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
57 §
En arbetslöshetskassa skall för varje medlem som fanns i kassan vid
utgången av det senast förflutna verksamhetsåret till staten betala
1. För finansiering av statens
kostnad för utbetalade
arbetslöshetsersättningar ett belopp
som motsvarar 35 procent av den
under det löpande verksamhetsåret
genomsnittligt utbetalade dag-
penningen i kassan (finansierings-
avgift), och
2. för finansieringen av ett för kassorna gemensamt utjämningsbidrag
ett belopp som motsvarar tre procent av den gällande högsta dagpen-
ningen (utjämningsavgift).
Regeringen meddelar närmare föreskrifter om tid och sätt för betalning-
arna samt om utjämningsbidrag.
1. För finansiering av statens
kostnad för utbetalade
arbetslöshetsersättningar ett belopp
som motsvarar 70 procent av den
under det löpande verksamhetsåret
genomsnittligt utbetalade dag-
penningen i kassan (finansierings-
avgift), och
1 Lagen omtryckt 1991:1334.
77
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober 1991
Prop. 1991/92:38
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden
B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson,
Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck,
Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask
Statsråden Wibble, B. Westerberg, Unckel, Könberg och Hörnlund
anmäler frågor om inriktningen av den ekonomiska politiken.
Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen
om inriktningen av den ekonomiska politiken i enlighet med detta
protokoll.
Propositionen har i huvudsak utarbetats inom finansdepartementet.
Nedanstående avsnitt har dock utarbetats inom regeringskansliet enligt
följande:
|
Avsnitt 4.4 |
Socialdepartementet och |
|
Avsnitt 4.5-4.7 Avsnitt 4.8 |
Socialdepartementet Arbetsmarknadsdepartementet |
Ur protokollet:
Eva Dybeck
78
Prop. 1991/92:38
Propositionens huvudsakliga innehåll................ 1
1 Sammanfattning och slutsatser................... 2
1.1 Läget i den svenska ekonomin................ 2
1.2 Fyra huvuduppgifter..................... 4
1.3 Den ekonomisk-politiska strategin............. 5
1.4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna......... 9
1.5 Effekter på de offentliga finanserna............ 14
2 Läge och utgångspunkter...................... 16
2.1 Bakgrunden........................... 16
2.2 Det senaste åren och utsikterna inför 1992 ........ 19
2.3 De offentliga finanserna...................24
2.4 Kreditmarknaden.......................25
2.5 Den internationella integrationen och EG.........28
2.6 Skatterna............................31
2.7 Slutsatser för utvecklingen under de närmaste åren ... 34
3 Regeringens ekonomisk politiska strategi.............36
3.1 Fyra huvuduppgifter.....................36
3.2 Åtgärder för att ge Sverige en ny start...........39
4 Åtgärder rörande de offentliga utgifterna.............48
4.1 Inledning............................48
4.2 Långsiktig utgiftsstrategi...................49
4.3 Kommunerna..........................50
4.4 Barnbidrag och studiebidrag.................53
4.5 Pensionssystemen.......................54
4.6 Sjukförsäkringen........................56
4.7 Arbetsskadeförsäkringen...................57
4.8 Lönebildningen och arbetslöshetsförsäkringen......58
4.9 Förändringar i bostadspolitiken...............59
4.10 En ny näringspolitik.....................60
4.11 Strategi för statens förmögenhetsförvaltning.......63
4.12 Effekter på den offentliga sektorns finanser........66
5 Ärendet till riksdagen........................69
Propositionens lagförslag.......................70
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med
särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets
utdebitering av skatt, m.m.......................70
2 Förslag till lag om ändring i lagen (1987:561) om särskild
skatteutjämningsavgift................... 73
3 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:486) om ändring
i lagen (1991:233) om ändring i lagen (1947:529) om
allmänna barnbidrag..........................74
4 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:234) om ändring
i lagen (1986:378) om förlängt barnbidrag.............75
5 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:924) om ändring
i studiestödslagen (1973:349)..................... 76
79
6 Förslag till lag om ändring i lagen (1991:744) om ändring Prop. 1991/92.
i lagen (1973:370)om arbetslöshetsförsäkring...........77
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 31 oktober 1991..........................78
Bilaga 1 Svensk ekonomi
80
Föreliggande bilaga har utarbetats inom finansdepartementets ekonomiska
avdelning. Den innehåller en bedömning av den internationella och den
svenska ekonomins utveckling t o m 1993 och bygger i tillämpliga delar
på konjunkturinstitutets höstrapport. Bedömningarna av utvecklingen
under 1993 har en mer översiktlig karaktär. I kalkylerna har beaktats
effekterna av de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som aviserats i tilläggs-
budget I. Däremot har inte de övriga ekonomisk-politiska åtgärder som
regeringen aviserar i anslutning till propositionen om den ekonomiska
politikens inriktning tagits med i beräkningarna. Ansvarig för bilagan är
finansrådet Lars Heikensten. Arbetet har letts av departementsrådet
Anders Palmér och avslutades den 31 oktober 1991.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
6 Riksdagen 1991192. 1 saml. Nr 38
Den svenska ekonomin befinner sig i en djup lågkonjunktur, vilket
tillsammans med underliggande strukturella problem gör att den samlade
produktionen fäller kraftigt i år. Den internationella utvecklingen har
hittills i år varit trög. Uppsvinget i USA och Storbritannien har fördröjts,
samtidigt som den ekonomiska tillbakagången i Finland varit dramatisk.
En återhämtning inom OECD-området är dock på väg. Även den
inhemska svenska efterfrågan har varit svag, vad gäller såväl privat
konsumtion som fasta investeringar och lager. Sysselsättningen har
drabbats hårt. Den låga aktivitetsnivån har emellertid bidragit till en
nedväxling av löne- och prisstegringstakten samt till ett fäll i importen
som förstärkt handels- och bytesbalansen.
Lågkonjunkturen kommer också att dominera under 1992 med fällande
kapacitetsutnyttjande i ekonomin och stigande arbetslöshet som följd.
Först en bra bit in i 1993 kan en stabilisering av arbetsmarknaden
förutses. Under förutsättning att den internationella ekonomin vänder
uppåt finns emellertid utsikter för gradvis bättre tillväxttal under de
kommande åren.
Under våren blev tecknen på en förändring till det bättre i den
amerikanska konjunkturen allt tydligare. Uppgången ville dock inte riktigt
ta färt, främst beroende på en trög utveckling av den privata konsum-
tionen. Den uteblivna draghjälpen från USA har också försenat upp-
svinget i stora delar av Europa. Flera indikatorer pekar emellertid på att
den ekonomiska aktiviteten nu är på väg uppåt i bl.a. Förenta staterna,
Storbritannien, Frankrike och Italien. Återhämtningen väntas dock bli
måttlig. I Tyskland och Japan håller den tidigare starka expansionen på
att mattas av. En bidragande orsak till att marknadstillväxten för svensk
export utvecklas mycket svagt är det veritabla ras som inträffat i den
finska ekonomin. Exempelvis beräknas den finska importen falla med
närmare 20% i år. Sammantaget väntas tillväxten inom OECD-området
uppgå till ca 1% 1991, 2,5% 1992 och till 3% 1993.
Den dåliga marknadstillväxten i år hämmar den svenska exporten.
Dessutom fortsätter företagen att tappa marknadsandelar, om än i
avtagande takt. Detta innebär att exportvolymen sannolikt faller något.
Eftersom tillväxten därefter förstärks i omvärlden, samtidigt som
konkurrenskraften stiger, finns förutsättningar för en bättre exportutveck-
ling 1992 och framför allt 1993.
Den privata konsumtionen stagnerar i år, trots en mycket kraftig
ökning av hushållens köpkraft. Den snabba förbättringen i sparkvoten
under 1990 fortsätter därmed och nivån väntas uppgå till ca 3% 1991.
Det innebär en uppgång med ca 8 procentenheter fr.o.m. 1989 vilket kan
förklaras av skattereformen, den osäkerhet som följer av den växande
arbetslösheten och av oron på de finansiella marknaderna. Dessutom kan
man se utvecklingen som en normalisering efter den konsumtionsboom
som följde på avregleringen av kreditmarknaden i mitten av 1980-talet.
Även nästa år bedöms sparkvoten stiga, vilket gör att konsumtionsupp-
gången blir måttlig. År 1993 hålls konsumtionstillväxten tillbaka av en
relativt blygsam ökning av de disponibla inkomsterna.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Den statliga konsumtionen kommer under prognosperioden att pressas
av besparings- och rationaliseringskrav. Kommunernas ekonomi förbätt-
ras tillfälligt under 1992 och 1993. Detta väntas dock inte leda till en
stark expansion av den kommunala verksamheten. En viss ökning av
beredskapsarbetena i kommunal regi drar emellertid upp konsumtions-
volymen något under det närmaste året.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 1 Försörjningsbalans
|
Miljarde 1990 |
r Procentuell volymförändring | ||||
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | ||
|
BNP |
1340,2 |
0,3 |
-1,0 |
0,3 |
1,9 |
|
Import |
402,2 |
0,5 |
-4,6 |
1,8 |
3,7 |
|
Tillgång |
1742,3 |
0,3 |
-2,0 |
0,7 |
2,4 |
|
Privat konsumtion |
695,7 |
-0,3 |
0,0 |
0,8 |
1,0 |
|
Offentlig konsumtion |
366,0 |
1,9 |
1,0 |
0,5 |
0,3 |
|
Stat |
104,9 |
3,0 |
0,5 |
-0,5 |
-0,4 |
|
Kommuner |
261,1 |
1,4 |
1,2 |
0,9 |
0,5 |
|
Bruttoinvesteringar Lagerinvesteringar1 |
273,1 |
-1,8 |
-7,0 |
-4,0 |
2,0 |
|
0,6 |
0,1 |
-1,0 |
0,5 |
0,4 | |
|
Export |
407,0 |
1,2 |
-1,4 |
2,2 |
5,2 |
|
Användning |
1742,3 |
0,3 |
-2,0 |
0,7 |
2,4 |
1 Förändring i procent av föregående års BNP.
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Investeringarna fäller mycket kraftigt i år. Nedgången är koncentrerad
till industrin och övrigt privat näringsliv. Även för nästa år förutses en
betydande minskning av bruttoinvesteringarna. Nybyggandet av bostäder
avtar starkt, eftersom de höjda boendekostnaderna och det försämrade
läget i ekonomin gradvis reducerar efterfrågan. Även investeringarna
inom det privata näringslivet får en negativ utveckling. Däremot är
affärsverkens och de statliga myndigheternas investeringar inne i ett
expansivt skede p.g.a. de satsningar som görs på att förbättra och bygga
ut infrastrukturen. En högre aktivitet i ekonomin 1993 bör leda till ökade
investeringar, även om bostadsbyggandet fortsätter att falla.
Lagerinvesteringama har en mycket stor inverkan på kon-
junkturförloppet. I år fäller de kraftigt, främst inom handeln med också
inom industrin. Lagerinvesteringamas bidrag till BNP blir kraftigt
negativt. Nästa år kommer sannolikt lagemeddragningama att fortsätta,
speciellt av färdigvaror, då industriföretagen anser att dessa är för stora
för närvarande. Eftersom särskilt handelslagren är så små i utgångsläget
kommer dock avvecklingen av de totala lagren att gå betydligt lång-
sammare än i år. Därmed uppstår ett positivt bidrag till BNP av
storleksordningen 0,5 procentenheter.
Den allt lägre aktiviteten i ekonomin medför att importvolymen fäller
kraftigt 1991. Därigenom förbättras handelsbalansen betydligt. Över-
skottet väntas uppgå till ca 30 miljarder kr. i år. Även om en återhämt-
ning av importen kommer under de närmaste åren bör ändå överskottet
kunna växa ytterligare, eftersom exporten stiger än mer. Underskottet i
räntenettot beräknas öka i allt långsammare takt framöver. Sammantaget
medför detta att bytesbalansen väntas förbättras under prognosperioden.
Mot denna bakgrund beräknas BNP minska relativt kraftigt i år, med
ca 1 %, vilket är mer än vad som förutsågs i våras. Industriproduktionen
väntas falla med så pass mycket som 5%, med utgångspunkt från de
kalkyler som görs i nationalräkenskaperna. Nästa år bedöms BNP stiga
maiginellt, med 0,3%. En stor del av omsvängningen för BNP förklaras
av lagercykeln. Under 1993 kan BNP-tillväxten komma upp till den trend
som gällt under 1980-talet, knappt 2%.
Konsekvenserna av den svaga produktionsutvecklingen blir ett mycket
dämpat efterfrågeläge på arbetsmarknaden under de närmaste åren.
Arbetslösheten kommer att stiga gradvis in i 1993. Den produktionsupp-
gång som behövs för att möta den växande efterfrågan förutses kunna
åstadkommas med hjälp av produktivitetsförbättringar. Ökningen av den
öppna arbetslösheten hålls dock tillbaka av arbetsmarknadspolitiska
insatser och av att utbudet av arbetskraft inte stiger.
Det pressade arbetsmarknadsläget, den låga vinstnivån och de mycket
måttliga prisstegringarna gör att lönestegringstakten blir långsam under
perioden 1991-1993. Visserligen löper de nu gällande avtalen ut 31 mars
1993, men sannolikt kommer de lönedämpande krafterna att fortsätta att
vara betydande. Det kan dock inte uteslutas att det då finns ett uppdämt
tryck, som kan leda till högre löneökningar än vad arbetsmarknadsläget
motiverar. Den faktiska inflationstakten dämpas nästa år av den partiella
sänkningen av mervärdesskatten. Den underliggande inflationstakten
väntas successivt avta och hamna på ca 4% 1993.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 2 Nyckeltal
Årlig procentuell förändring (om ej annat anges)
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | |
|
Timlön, kostnad |
10,1 |
5,5 |
5,0 |
4,5 |
|
KPI, dec. - dec. |
10,7 |
7,8 |
3,0 |
3,8 |
|
KPI, genomsnitt |
10,4 |
9,4 |
3,0 |
3,6 |
|
Disponibel inkomst |
4,2 |
2,9 |
1,7 |
0,9 |
|
Sparkvot (nivå, %) |
0,0 |
2,8 |
3,7 |
3,6 |
|
Industriproduktion |
-2,8 |
-5,0 |
1,0 |
4,5 |
|
Arbetslöshet (nivå, %) |
1,5 |
2,6 |
3,5 |
3,7 |
|
Handelsbalans (mdr.kr) |
15,0 |
30,2 |
36,6 |
42,5 |
|
Bytesbalans (mdr.kr) |
-34,5 |
-25,0 |
-19,9 |
-17,5 |
|
Bytesbalans (% av BNP) |
-2,6 |
-1,8 |
-1,3 |
-1,1 |
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Trots att produktionen faller förbättras nu det finansiella sparandet i
ekonomin. Underskottet i bytesbalansen minskar successivt och beräknas
uppgå till motsvarande drygt 1% av BNP 1993. Förbättringen 1991 och
1992 beror på att investeringarna minskar mer än bruttosparandet. Den
investeringsuppgång som förutses för 1993 väntas kunna finansieras med
inhemskt sparande.
Sparandets fördelning på sektorer ändras radikalt under perioden. Den
offentliga sektorns finansiella överskott minskar kraftigt och förbyts i ett
underskott. Det kompenseras av att hushållens och företagens sparande
ökar.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 3 Sparande
Procent av BNP i löpande priser
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | |
|
Bruttosparande |
17,8 |
16,4 |
16,0 |
16,4 |
|
Investeringar inkl, lager |
20,4 |
18,1 |
17,4 |
17,5 |
|
Finansiellt sparande därav: |
-2,6 |
-1,8 |
-1,3 |
-1,1 |
|
Offentlig sektor |
3,9 |
0,3 |
-0,1 |
-0,9 |
|
Hushåll |
-0,2 |
1,5 |
2,3 |
2,2 |
|
Företag |
-6,2 |
-3,6 |
-3,5 |
-2,4 |
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
I vaije prognos över den ekonomiska utvecklingen finns betydande
osäkerheter. Några faktorer förtjänar att lyftas fram denna gång. När
det gäller den internationella konjunkturen är det bl.a. svårt att bedöma
styrkan av uppgången i de anglosaxisak länderna och effekterna av den
tyska återföreningen.
Flera inhemska faktorer är också mycket svåra att värdera för
närvarande, särskilt som det ofta rör sig om en kombination av kon-
junkturella och strukturella problem. En sådan faktor är effekterna av den
tilltagande oron på de finansiella marknaderna. Bostadssektorns utveck-
ling och hushållens sparbeteende är områden, som är speciellt svåra att
bedöma. Mot bakgrund av den i många stycken labila situationen finns
risk för att utvecklingen för den svenska ekonomin kan bli sämre än vad
som här angivits.
Aktiviteten i den internationella ekonomin håller nu på att återhämtas.
Detta gäller den grupp av större industriländer som under senare delen
av förra året gick in i en regelrätt lågkonjunktur - Förenta staterna,
Storbritannien och Kanada - samt för de länder där tillväxten dämpades -
bl.a. Frankrike och Italien. Styrkan i återhämtningen är dock svagare än
vad som förutsågs tidigare, detta gäller framför allt för Förenta staterna.
Bland annat som en följd av den lättnad av penningpolitiken som har
skett i flertalet av ovanstående länder väntas tillväxten fortsätta att öka
i styrka under 1992 och större delen av 1993. I Japan och Tyskland,
d.v.s. de länder som under de senaste åren fungerat som motorer i den
internationella konjunkturen, har den långa expansionsfasen resulterat i
ett ökat pris- och kostnadstryck. Den åtstramning av den ekonomiska
politiken som har skett i dessa länder har lett till en viss avmattning av
den ekonomiska aktiviteten under de senaste månaderna. Tillväxten
väntas fortsätta att dämpas under de kommande åren.
För OECD-ländema sammantagna beräknas BNP-tillväxten i år avta till
ca 1%, från 2,5% 1990, för att därefter öka till 2,5% 1992 och drygt
3% 1993. Avmattningen av BNP-tillväxten inom OECD-området under
1990 och 1991 väntas leda till att även inflationen dämpas under de
närmaste åren. Marknadstillväxten för den svenska exporten har bromsats
upp markant, främst p.g.a. den kraftiga nedgången i Finland. Utsikterna
för den finska ekonomin nästa år ser något sämre ut nu än tidigare.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 4 Internationella förutsättningar
Årlig procentuell förändring
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | |
|
BNP Förenta staterna |
1 |
- 1/2 |
2 1/2 |
3 1/4 |
|
Japan |
5,6 |
4 3/4 |
3 |
3 3/4 |
|
Tyskland |
4,6 |
3 |
2 1/4 |
2 |
|
Norden1 |
1 |
- 1/4 |
1 1/4 |
2 1/2 |
|
OECD Europa |
2,8 |
1 1/4 |
2 1/4 |
2 1/2 |
|
OECD totalt |
2,5 |
1 |
2 1/2 |
3 |
|
Nyckeltal OECD-totalt |
4,9 |
4 1/4 |
3 1/2 |
3 3/4 |
|
Dollarkurs i kr. |
5,93 |
6,11 |
6,18 |
6,18 |
|
Råoljepris, |
23,6 |
20 |
21 |
22 |
1 Exklusive Sverige
Källor: OECD och Finansdepartementet
Trots att ekonomin i Förenta staterna fortfarande präglas av låg
aktivitet, pekar en rad indikatorer på att ekonomin har passerat vänd-
punkten. Det senaste halvåret har industriproduktionen och kapacitetsut-
nyttjandet ökat, samtidigt som ledande indikatorer har pekat uppåt och
arbetslösheten stabiliserats. Den uppmjukning av penningpolitiken som
genomförts sedan våren 1989 väntas bidra till att totalproduktionen ökar
under hösten. Nästa år väntas tillväxten - som genereras av den privata
inhemska efterfrågan - att öka i styrka ytterligare. Sammantaget förutses
BNP i år minska med drygt 1/2%, för att därefter öka med 2,5% 1992
och drygt 3% 1993.
Japan befinner sig f.n. i den längsta expansionsfasen sedan andra
världskriget. Under sommaren mattades dock tillväxten av markant,
främst p.g.a. en långsammare tillväxt av den privata konsumtionen och
ett fall i husbyggnationen. Tidsfördröjda effekter av en relativt lång
period av stram penningpolitik samt en sämre inkomstutveckling för
hushållen till följd av en dämpad löneutveckling väntas resultera i att
investeringar och konsumtion under det närmaste året fortsätter att
utvecklas svagt. Nettoexporten väntas - till skillnad från senare delen av
1980-talet - bidra positivt till tillväxten under hela prognosperioden.
Sammantaget beräknas BNP öka med knappt 5 % i år och med ca 3 %
nästa år och knappt 4% 1993.
Även i västra Tyskland har tillväxten mattats av. Under andra kvartalet
i år föll BNP, främst p.g.a. en avmattning av exporten och av den
privata konsumtionen. Ett högt kapacitetsutnyttjande, höga lönekrav och
stark inhemsk efterfrågan fortsätter att utgöra klara inflationshot i den
tyska ekonomin. Penningpolitiken förväntas därför vara fortsatt stram.
Tillsammans med de skattehöjningar som trädde i kraft i juli i år
beräknas detta resultera i att BNP-tillväxten dämpas från 3 % i år till ca
2% per år 1992 och 1993.
I de nordiska länderna är det utvecklingen i Finland som markant
avviker från övriga OECD-området. Recessionen har blivit betydligt
kraftigare än tidigare förutsett. Under första halvåret i år har investering-
arna och den privata konsumtionen minskat dramatiskt. I år väntas BNP
minska med 5%. Under förutsättning att tillväxten i OECD-området
vänder uppåt under hösten kan en exportledd återhämtning av kon-
junkturen förväntas under 1992 och 1993. I Norge och Danmark förutses
en fortsatt ökning av produktionstillväxten, till vilken inhemsk efterfrågan
bidrar i ökande grad under prognosperioden.
Ett osäkerhetsmoment i bedömningen knyter sig till styrkan i den
amerikanska återhämtningen. En fortsatt restriktiv kreditgivning från
bankerna kan försvåra nyinvesteringar för företagen. En ökad osäkerhet
om den framtida ekonomiska utvecklingen kan också resultera i att
foretag och hushåll är obenägna att öka sin skuldsättning ytterligare.
Detta skulle kunna leda till att återhämtningen blir svagare än förväntat.
Ett annat osäkerhetsmoment rör pris- och kostnadstrycket i flertalet av
de större industriländerna. I Förenta staterna har den relativt korta och
grunda nedgången medfört att inflationen är förhållandevis hög för att
vara i slutet av en konjunktursvacka. Om den ekonomiska politiken
därför inte är tillräckligt stram när aktiviteten stärks kan inflationen tillta
relativt snart. En sådan utveckling skulle antagligen leda till att den
ekonomiska politiken måste stramas åt i ett senare skede, och då
sannolikt mycket kraftigare än vad som tidigare krävts.
Även i Japan och Tyskland innebär pris- och kostnadstrycket problem.
Det kan därför inte uteslutas att den ekonomiska politiken måste förbli
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
stram under en längre period. Det är dessutom möjligt att den strama
penningpolitik som förts hittills i dessa länder ännu inte slagit igenom
fullt ut. En ytterligare skärpning av penningpolitiken i Tyskland skulle
få en dämpande effekt på övriga Europa, dels via en svagare import-
efterfrågan och dels p.g.a. ett fortsatt högt ränteläge även i dessa länder.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Konjunkturförloppet i Tyskland och Finland missgynnar Sverige, efter-
som dessa länder väger relativt tungt som mottagare av svensk export.
Drygt 15% av den svenska varuexporten går till Tyskland och nära 6%
till Finland. Motsvarande andelar för OECD uppgår till knappt 1 % till
Finland och 13% till Tyskland.
Marknadstillväxten för bearbetade varor på Sveriges viktigaste export-
marknader inom OECD beräknas stiga med knappt 1% i år. Nästa år
bedöms ökningstakten bli drygt 5 %, vilket kan sägas vara en relativt svag
återhämtning. 1993 beräknas importen av bearbetade varor till OECD-
området öka ytterligare, med ca 6%. Under högkonjunkturen 1984-1986
växte marknaden i genomsnitt med 10% per år.
Den mycket svaga marknadstillväxten i år medför att svensk export av
bearbetade varor minskar med drygt 1% i volym. Marknadsandels-
förlustema blir emellertid inte lika stora som förra året, men är
fortfarande betydande och beräknas uppgå till 3%. Andelsförlustema kan
delvis förklaras av att den svenska exportens varusammansättning nu är
fortsatt oförmånlig. Den internationella konjunkturnedgången medför
minskad efterfrågan på investerings- och insatsvaror. Omkring 20% av
den svenska varuexporten utgörs av investeringsvaror och ca 50% av
insatsvaror. Detta drabbar främst verkstadsindustrins export. Transport-
medelsindustrin mötte redan under 1990 minskad efterfrågan från
exportmarknaden. I år har också maskinindustrin fått problem.
Under de närmast följande åren beräknas marknadsandelsförlustema för
svensk exportindustri successivt avta. En bidragande orsak till förbätt-
ringen är att den tidigare uppgången i Sveriges exportpris relativt
konkurrentländerna under perioden 1984-1989 bröts förra året, då det
svenska exportpriset på bearbetade varor istället steg långsammare än det
sammanvägda konkurrentpriset. Förutom att exportindustrin pressade sina
priser gynnades den av att konkurrentländernas valutor effektivt
apprecierades mot den svenska kronan med nära 2%, främst till följd av
dollarns nedgång och D-markens uppgång. I år deprecieras kronan
konkurrentvägt med knappt 1 % (valutakurserna är låsta rent tekniskt med
genomsnittskursema för september under resten av prognosperioden).
Innan kronan blev knuten till ecu:n i maj i år hann den följa med
dollarkursuppgången i början av året till följd av den tidigare konstruk-
tionen av den svenska valutakorgen. Genomsnittskursema för dollara
samt japanska yen stiger i år jämfört med förra året, medan ecu-
relaterade valutor sjunker. Nästa år beräknas Sveriges relativpris för
bearbetade varor minska med 0,8%. En relativt låg kostnadsökning i
industrin ger möjlighet till en återhållsam prisutveckling. Industrins
vinstmarginal väntas ändå öka något. Även 1993 bedöms exportpriset
stiga relativt långsamt, men i takt med konkurrentprisema.
Sveriges totala varuexport minskade med ca 2% under första halvåret
1991 jämfört med motsvarande period förra året. Den säsongrensade
volymutvecklingen under första och andra kvartalet visar emellertid en
utplåning. En ovanligt stor leverans till OPEC andra kvartalet drog upp
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
exportvolymen totalt sett. Under resten av året beräknas exportvolymen Prop. 1991/92:38
bli i stort sett oförändrad, vilket innebär att varuexporten minskar med Bilaga 1
ca 1 % i år jämfört med 1990. År 1992 beräknas den totala varuexporten
öka med 2 1/2% och med 51/2% 1993. Förutom en ökad marknadstill-
växt, beror uppgången på stärkt konkurrenskraft.
Mot slutet av 1989 dämpades den svenska varuimporten. Nedgången
förstärktes under andra halvåret 1990. Första halvåret i år minskade
varuimporten med hela 7 % i volym jämfört med motsvarande halvår
1990. En nedgång inträffade för i stort sett samtliga varukategorier, men
särskilt för investerings- och insatsvaror samt personbilar. Importen steg
endast för råolja samt dagligvaror. Importen av petroleumprodukter föll
däremot relativt kraftigt i samband med avtagande förbrukning i industrin
och i hushållssektom samt neddragning av lagren. Medan råoljeimporten
beräknas minska under andra halvåret väntas en uppgång i importen av
petroleumprodukter. Den totala varuimporten beräknas också återhämta
sig något under andra halvåret. Nedgången under 1991 för varuimporten
totalt begränsas därmed till 5 %.
Importprisema för varor sjönk under loppet av första halvåret. Världs-
marknadspriserna på oljor och metaller har främst bidragit till detta.
Importpriset för bearbetade varor har varit så gott som oförändrat jämfört
med andra halvåret 1990. Under resten av året väntas endast en långsam
prisuppgång för bearbetade varor. För 1991 beräknas importpriset för
varor totalt därmed bli ungefär oförändrat.
Prognoserna för efterfrågan medför att varuimporten 1992 bedöms öka
med knappt 2% i volym och med nära 4% 1993.
Tabell 5 Export och import av varor
|
Miljarder 1990 |
Procentuell volymutveckling |
Procentuell prisutveckling | |||||||
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | ||
|
Varuexport |
283,9 |
0,7 |
-1,3 |
2,9 |
2,0 |
2,4 |
3,0 | ||
|
Fartyg |
3,2 |
-11,6 |
-20,6 |
11,9 |
6,7 |
5,5 |
5,5 | ||
|
Petroleumprodukter |
9,1 |
-3,5 |
1,0 |
8,0 |
17,2 |
2,0 |
0,5 | ||
|
Övriga råvaror |
43,7 |
0,8 |
0,6 |
-3,0 |
-2,7 |
-9,7 |
5,4 | ||
|
Summa Varuexport |
339,9 |
0,4 |
-1,1 |
2,5 |
5,5 |
1,9 |
0,7 |
3,2 |
3,0 |
|
Varuimport |
254,3 |
-0,6 |
-6,6 |
1,5 |
2,3 |
0,6 |
2,2 | ||
|
Fartyg |
3,8 |
-22,1 |
43,2 |
6,6 |
4,6 |
3,5 |
4,0 | ||
|
Råolja |
17,0 |
8,3 |
-3,6 |
7,3 |
17,0 |
-12,9 |
6,3 | ||
|
Petroleumprodukter |
10,9 |
-2,5 |
-0,5 |
-1,0 |
18,9 |
-3,0 |
1,4 | ||
|
Övriga råvaror |
37,6 |
-1,0 |
-2,9 |
-0,2 |
-1,7 |
3,4 |
4,2 | ||
|
Summa Varuimport |
323,6 |
-0,3 |
-5,0 |
1,8 |
3,9 |
2,6 |
-0,1 |
2,4 |
3,8 |
Källor: Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet
Handelsbalansen för perioden januari-september visar ett överskott på
25 miljarder kr., ungefär dubbelt så mycket som för samma period förra
året. Sveriges bytesförhållande har knappt förbättrats under loppet av året
till följd av de pressade exportpriserna. Förbättringen i handelsbalansen
hänför sig därför så gott som helt till volymutvecklingen. För helåret
10
1991 beräknas överskottet i handelsbalansen bli ca 30 miljarder kr. Detta
bidrar till att underskottet i bytesbalansen minskar från 34,5 miljarder kr.
1990 till ca 25 miljarder kr. 1991.
Resevalutautgiftema sjönk under första halvåret, vilket till stor del
förklaras av den kraftiga nedgången i resandet i samband med kriget vid
Persiska viken. Charterresandet från Sverige fortsatte emellertid att
minska även månaderna efter kriget. Det kan sättas i samband med den
allmäna nedgången i den privata konsumtionen under första halvåret.
Resevalutainkomstema minskade ännu mer än utgifterna, vilket delvis
beror på relativprishöjningama på svenska turisttjänster, men också på
den internationella konjunkturnedgången. Resevalutainkomstema beräknas
fälla med nära 8% i volym i år och utgifterna med drygt 4%. Räknat i
löpande priser försämras emellertid turistnettot marginellt i år jämfört
med de senaste åren.
För övrigt beräknas tjänstebalansen förbättras i år jämfört med 1990.
Sjölärtsnettot samt övriga transporter visar växande överskott, medan
underskottet i nettot för övriga tjänster minskar till -4,4 miljarder kr.
Importen av provisions- och försäljningstjänster samt enteprenader har i
år fallit kraftigt i samband med den svaga inhemska efterfrågan, vilket
stärkt nettot för övriga tjänster.
Avkastning på kapital visar liksom de senaste åren ett betydande
underskott. I år beräknas underskottet i räntenettot till knappt 50
miljarder kr., vilket är nära 9 miljarder mer än förra året. Underskottet
beräknas fortsätta att växa under de närmaste åren, men i en avsevärt
lägre takt. Det hör samman med att den räntebärande skulden till utlandet
inte ökar lika snabbt som tidigare, till stor del p.g.a. att de svenska
direktinvesteringama utomlands fr.o.m. i år väntas vara betydligt lägre
än tidigare. Den internationella ränteutvecklingen är också nedåtgående,
vilket bromsar försämringen i räntenettot.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 6 Bytesbalans
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | |
|
Export |
339,9 |
338,7 |
358,1 |
389,1 |
|
Import |
323,6 |
307,1 |
320,2 |
345,3 |
|
Korrigeringspost |
-1,3 |
-1,3 |
-1,3 |
-1,3 |
|
Handelsbalans |
15,0 |
30,2 |
36,6 |
42,5 |
|
Tjänstenetto |
-12,4 |
-10,4 |
-10,4 |
-12,5 |
|
Avkastning på kapital |
-23,6 |
-31,0 |
-31,5 |
-32,5 |
|
därav återinvesterade | ||||
|
vinstmedel |
11,8 |
11,4 |
11,7 |
13,0 |
|
T ransfereringsnetto |
-13,5 |
-13,9 |
-14,6 |
-15,0 |
|
Bytesbalans |
-34,5 |
-25,0 |
-19,9 |
-17,5 |
|
Andel av BNP |
-2,6 |
-1,8 |
-1,3 |
-1,1 |
Anm. P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till totalerna.
Källor: Riksbanken och Finansdepartementet.
11
Överskottet i handelsbalansen beräknas öka med omkring 6 miljarder
kr. per år under de två närmaste åren medan underskottet i tjänstebalan-
sen stiger med ca 2 miljarder kr. mellan 1991 och 1993. Avkastnings-
nettot försämras under samma period, med 1,5 miljarder kr. och
transfereringsnettot med ca en miljard kr. Sammantaget förbättras
bytesbalansen under perioden 1992-1993 med ca 7,5 miljarder kr.
Underskottet 1993 beräknas uppgå till -1,1% av BNP, vilket kan
jämföras med -2,6% av BNP 1990.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
12
Industriproduktionen minskade med 11 % från den senaste konjunktur-
toppen i böijan av 1989 till andra kvartalet 1991 (9 kvartal), enligt
Statistiska centralbyråns industristatistik. En jämförelse med de senaste
konjunkturnedgångarna visar att produktionsminskningen nu gått snabbt.
Från konjunkturtoppen i mitten av 1974 till bottennivån i mitten av 1978
(16 kvartal) minskade industriproduktionen med ca 16%. Under den
följande konjunkturnedgången från slutet av 1979 till slutet av 1982 (12
kvartal) minskade industriproduktionen med ca 9%. Skillnader i den
internationella konjunkturen, industrins konkurrensläge, den ekonomiska
politiken m.m. under de olika perioderna gör att konjunkturförloppen
skiljer sig åt.
Produktionsfellet under den nuvarande lågkonjunkturen har medfört att
industrins andel av BNP minskat till knappt 19%. Så låg har andelen inte
varit under de tidigare konjunkturnedgångarna. För att hitta en lika låg
siffra måste man gå tillbaka till början av seklet. Industrins andel av BNP
har krympt under de senaste decennierna. I början av 1950-talet uppgick
andelen till drygt en tredjedel av BNP.
Den ekonomiska återhämtningen i omvärlden är svagare än tidigare
beräknats, vilket i hög grad drabbar industrin. Orderingången från
exportmarknaden försämras visserligen inte ytterligare, men väntas ligga
kvar på en låg nivå under hösten. Orderingången från hemmamarknaden
fortsätter däremot att fälla, enligt den senaste konjunkturbarometem.
Drygt 90 % av industriföretagen angav senast i september efterfrågeläget
som främsta hindret mot ökad produktion.
Produktionen minskade mer än väntat under tredje kvartalet. Konjunk-
turbarometem visar en fortsatt nedgång under fjärde kvartalet och
industriproduktionen väntas ligga kvar på den låga nivån åtminstone
under första halvåret 1992. Förutom den svaga efterfrågan hör den låga
produktionen samman med att industrin drar ned sina färdigvarulager.
Drygt 40% av industriföretagen bedömde sina färdigvarulager som för
stora i september. Under första halvåret skedde en ofrivillig uppbyggnad
av färdigvarulagren, men under tredje kvartalet lyckades industrin i viss
mån med en neddragning. Lageravvecklingen kommer senare än väntat
vilket också motverkar en uppgång i produktionen.
Enligt industristatistiken minskade industriproduktionen med ca 7%
första halvåret i år jämfört med första halvåret 1990. Enligt national-
räkenskaperna är nedgången inte lika kraftig, -4,5%. Prognoserna över
industriproduktionen utgår från nationalräkenskaperna, som är avstämda
med beräkningar av BNP från efterfrågesidan. Industriproduktionen
beräknas minska med 5% i år, öka med 1 % 1992 och med 4 1/2% 1993.
Viktiga förutsättningar för industriproduktionens tillväxt är att
konkurrenskraften stärks och lönsamheten förbättras. Under perioden
1984-1990 steg industrins arbetskraftskostnader per producerad enhet i
genomsnitt nära 3% snabbare per år än i konkurrentländerna. Kon-
kurrensläget försämrades särskilt under de senaste tre åren då industrins
relativa enhetsarbetskostnad steg med totalt ca 17%. Den snabba
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
13
kostnadsökningen berodde till stor del på överhettningen i ekonomin,
med arbetskrafts- och kapacitetsbrist som följd. Under 1990 steg
industrins lönekostnad (timlön inkl, sociala avgifter) med drygt 10 1/2%
och produktiviteten med bara knappt 1/2%. Arbetskostnaden per
producerad enhet ökade sålunda med ca 10%. Motsvarande ökning i
konkurrentländerna uppgick till ca 3%. Kronans effektiva depreciering
med nära 2% medförde att den relativa kostnadsförsämringen begränsa-
des till 5%.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 7 Industriproduktion
Procentuell volymförändring
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | |
|
Basindustri |
1,0 |
-1,3 |
-2,0 |
1,1 | |
|
Verkstadsindustri | |||||
|
exkl. varv |
2,2 |
-4,5 |
-7,0 |
1,0 | |
|
Övrig industri |
0,1 |
-1,3 |
-4,0 |
1,0 | |
|
Industri, totalt |
1,2 |
-2.8 |
-5.0 |
1.0 |
4,5 |
Anm. Basindustri omfattar gruvor, sågverk, massaindustri, pappersindustri samt
järn-, stål- och metallverk.
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Under 1991 beräknas industrins lönekostnader växa med knappt 7%,
en klar dämpning jämfört med föregående år. Den svaga efterfrågan och
det växande överskottet på arbetskraft har starkt bidragit till att bromsa
löneökningstakten. Industrins produktivitet beräknas även i år öka med
endast omkring 1/2% vilket sammantaget ger en ökning i industrins
enhetsarbetskostnad med ca 6 1/2%, att jämföra med 4% i konkurrent-
länderna. Räknat i gemensam valuta, med en effektiv depreciering av
kronan med knappt 1 %, stiger lönekostnaden drygt 1 % snabbare i
Sverige relativt de viktigaste konkurrentländerna inom OECD. Nästa år
beräknas industrins enhetsarbetskostnad däremot öka något långsammare
än i konkurrentländerna. Den negativa trenden ser därmed ut att brytas.
För 1993 bedöms lönekostnadsökningen inom industrin bli fortsatt
måttlig, 4,5%, medan produktiviteten förbättras med lika mycket. Det
innebär att industrins arbetskostnad per producerad enhet blir oförändrad
medan den beräknas stiga i konkurrentländerna med nära 3 %.
För att motverka fortsatta marknadsandelsförluster böljade exportindu-
strin pressa sina priser 1989. Det ledde, i kombination med det höga
kostnadsläget, till en relativt kraftig minskning i vinstmarginalen för
industrin 1990. I år beräknas industrins lönsamhet minska ytterligare och
nå en botten, ungefär i nivå med åren 1980-1981. Nästa år bör vinst-
marginalerna öka. Medan insats- och lönekostnaderna blir historiskt sett
mycket låga bedöms produktpriset stiga något. Vinstandelen, d.v.s.
driftsöverskottet brutto som andel av förädlingsvärdet, ligger nästa år
emellertid fortfarande under 1990 års låga nivå.
14
Överhettningen på arbetsmarknaden lättade successivt under loppet av
1990. Antalet lediga platser hos arbetsförmedlingarna avtog i en allt
snabbare takt. Bristen på arbetskraft reducerades starkt och under andra
halvåret böljade arbetslösheten att stiga.
Arbetsmarknadsläget har fortsatt att försvagas. Bristen på arbetskraft
har i det närmaste eliminerats. Antalet varsel om uppsägningar har ökat
markant sedan sista kvartalet 1990. Under de tre första kvartalen i år har
närmare 100 000 personer varslats om uppsägning, vilket är mer än
dubbelt så många som under motsvarande period i böijan av 1980-talet.
Hur många som verkligen verkställs är osäkert, men redan idag är
personal- och driftsinskränkningar den vanligaste orsaken till att arbets-
lösheten ökar.
Arbetslösheten uppgick i september till 3,1%, att jämföra med 1,8%
samma månad förra året. Ökningen är starkare bland män än bland
kvinnor. Det sammanhänger med att män i större utsträckning än kvinnor
arbetar i den konkurrensutsatta sektorn där sysselsättningsminskningen
också varit som starkast.
Efterfrågan på arbetskraft har fortsatt att falla i så gott som samtliga
delar av ekonomin. Antalet nyanmälda lediga platser ligger nu på ungefär
samma nivå som under förra lågkonjunkturen. Nedgången är störst inom
industrin men även övriga branscher är drabbade. Inom t.ex den
offentliga tjänstesektorn har antalet lediga platser halverats.
Sysselsättningsutvecklingen stagnerade under loppet av 1990. I böijan
av 1991 inleddes en nedgång som sedan har fortsatt i en accelererande
takt. Under perioden januari-september har sysselsättningen minskat med
i genomsnitt 57 000 personer enligt arbetskraftsundersökningen (AKU).
För den i särklass största neddragningen svarar industrin. Hittills i år har
antalet minskat med 57 000 personer, eller med ca 5,5%. För övrigt har
sysselsättningen minskat också inom jord- och skogsbruk samt inom den
privata tjänstesektorn, där handeln drar ned utvecklingen. Inom den
kommunala verksamheten samt inom byggsektorn noteras samtidigt
ökningstal. Under loppet av perioden har dock sysselsättningen stagnerat
också i dessa branscher. I september minskade byggsysselsättningen för
första gången. Enligt arbetslöshetskassornas statistik noteras en starkt
stigande arbetslöshet bland byggnadsarbetare. Som framgår av tabellen
nedan har sysselsättningen inom staten stigit. Det är dock en överskatt-
ning till följd av statistiska mätfel. Antalet är istället troligen oförändrat.
Arbetsmarknadsläget väntas försämras ytterligare. Det bekräftas också
av länsarbetsnämndernas bedömningar fram till 1992. I många fall säger
de sig ha underskattat styrkan och snabbheten i den nedgångsfes som
varit. Arbetslösheten beräknas stiga från i genomsnitt 1,5% 1990 till
2,6% av arbetskraften 1991, eller med i genomsnitt 51 000 personer. Det
innebär en arbetslöshet på drygt 3% under fjärde kvartalet i år. Upp-
gången hålls tillbaka av ett markant minskat utbud av arbetskraft. Antalet
sysselsatta väntas sjunka med ca 68 000 personer. Antalet arbetade
timmar beräknas minska obetydligt mer än produktionen vilket innebär
en svag produktivitetsutveckling.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
15
År 1992 och 1993 väntas produktionen stiga successivt. Produktivitets-
tillväxten blir allt starkare i och med en fortsatt neddragning av
sysselsättningen 1992 och en ungefär oförändrad nivå 1993. Arbetslös-
heten beräknas uppgå till 3,5 % 1992 och 3,7% 1993. Enligt denna kalkyl
kulminerar arbetslösheten således inte förrän en bra bit in i 1993.
Uppgången av den öppna arbetslösheten begränsas av en ökning av
arbetsmarknadspolitiska åtgärder med motsvarande ca 0,7% av arbets-
kraften i genomsnitt från 1990 till 1991, och med ytterligare ca 1,1%
från 1991 till 1992. Ökningen av antalet platser i det reguljära skol-
väsendet (högskola, gymnasium samt kommunal vuxenutbildning)
motsvarar ytterligare ca 0,5 procentenheter. Den totala volymen av
konjunkturberoende åtgärder beräknas 1992 uppgå till ca 3 % av arbets-
kraften. De arbetsmarknadspolitiska åtgärder som aviserats i tilläggs-
budget I är inkluderade i dessa beräkningar. För år 1993 görs ett tekniskt
antagande om oförändrad åtgärdsvolym.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 8 Arbetsmarknad
Tusental personer (i åldrarna 16-64 år)
|
Nivå 1990 |
Förändring från föregående år | ||||
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | ||
|
Sysselsättning Jord- och skogsbruk |
149 |
-10 |
-6 |
-5 |
-3 |
|
Industri |
1000 |
-25 |
-62 |
-17 |
2 |
|
Byggnadsverksamhet |
313 |
23 |
5 |
-15 |
-8 |
|
Privata tjänster |
1638 |
26 |
-10 |
-19 |
5 |
|
Kommunal verksamhet |
1199 |
16 |
1 |
12 |
8 |
|
Statlig verksamhet |
203 |
10 |
4 |
-5 |
-8 |
|
Totalt |
4508 |
42 |
-68 |
-49 |
-4 |
|
Arbetskraft, totalt |
4577 |
50 |
-17 |
-11 |
5 |
|
Arbetslösa |
69 |
8 |
51 |
38 |
9 |
|
% av arbetskraften |
1,5 |
1,5 |
2,6 |
3,5 |
3,7 |
Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och Finansdepartementet.
16
Alltsedan 1983 har lönerna stigit snabbare i Sverige än i industriländerna
i allmänhet. Overbryggningspolitiken och devalveringarna i slutet av
1970-talet och böijan av 1980-talet medförde lägre krav på anpassning
av den nominella löneökningstakten än vad som annars sannolikt skulle
ha blivit fallet. Den relativt snabba efterfrågetillväxten i kombination med
en svag produktivitetsutveckling medförde en tilltagande överhettning på
arbetsmarknaden under andra hälften av 1980-talet och omöjliggjorde
även fortsättningsvis en lönedämpning.
Som en följd av den överhettade arbetsmarknaden steg lönerna 1990
med drygt 10%. Löneglidningen blev den snabbaste som noterats på
över 20 år. Den genomsnittliga löneökningstakten inom OECD-området
låg betydligt lägre, 5,5%.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 9 Timlön för samtliga löntagare
Årlig procentuell förändring
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | |
|
Avtal |
6,1 |
3,0 |
3,2 | |
|
Löneglidning |
4,0 |
2,5 |
1,8 | |
|
Summa |
10,1 |
5,5 |
5,0 |
4,5 |
Källor: Statistiska centralbyrån. Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Mot bakgrund av det försämrade konjunkturläget har näst intill
samtliga parter under 1991 accepterat det avtalsförslag som den särskilda
förhandlingsgruppen, ledd av Bertil Rehnberg, presenterade. De
avtalsmässiga nivåhöjningarna ligger på drygt 1 resp. 3% för åren 1991
och 1992. Avtalets konstruktion och effekter från föregående år, sk.
överhäng, medför emellertid en avtalsmässig kostnadsökning på omkring
3% båda åren, sett som årsgenomsnitt. Det inkluderar också effekten
med 0,5% av förlängd semester 1991. Den snabbt stigande arbetslös-
heten, fällande vinster, dämpad inflationstakt och svag produktivitetsut-
veckling bidrar till att dämpa löneglidningen, men indikerar samtidigt att
avtalet 1992 eventuellt är högt med avseende på marknadsläget. Totalt
bedöms lönerna i år och nästa år öka med 5,5 resp 5%. Lönebikostnader-
na ökar arbetskraftskostnaden ytterligare med drygt 1% 1991, till följd
av skattereformen.
Rehnbeigavtalet löper ut sista mars 1993. Det mycket svaga arbets-
marknadsläget tillsammans med förväntningar om låg inflation medför en
fortsatt nedväxling av löneökningstakten. Företagens behov av att
förbättra lönsamheten från den låga nivån 1992 kommer att ta i anspråk
stora delar av produktivitetsutrymmet. Reallönerna kommer ändå att
kunna stiga något, såväl före som efter skatt.
Inom OECD-området förväntas lönestegrmgstakten inom tillverknings-
industrin åren 1991 till 1993 bli 5,6, 5,0 resp. 4,9%, vilket endast är
marginellt högre än i Sverige, se diagram 1. En snabb produktivitetsut-
veckling mot slutet av perioden inom den svenska industrin bidrar
emellertid till att underlätta konkurrenssituationen.
7 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 38
17
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Diagram 1 Nominell timlön inom industrin
Årlig procentuell förändring, nationell valuta
Anm.: OECD-ländema är sammanvägda enligt varje lands betydelse som konkurrent
till Sverige på världsmarknaden.
Källor: OECD, Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Prisstegringarna i konsumentledet (KPI) har dämpats mycket kraftigt.
Hittills i är (t.o.m. september) har priserna ökat med drygt 7%.
Höjningarna inträffade främst under första kvartalet och därefter har
inflationen varit låg. Priserna stiger långsammare än kostnaderna, vilket
innebär att vinstmarginalerna sjunker. Under loppet av 1991 beräknas
priserna öka med knappt 8%. Borträknas skattereformens effekter ökar
konsumentpriserna med endast 4,2%. Ett vedertaget mått på den
underliggande prisökningstakten är nettoprisindex, NPI, (KPI exkl.
indirekta skatter och subventioner), som också beräknas öka mindre än
5% 1991. Några av förklaringarna bakom omsvängningen i prisbild-
ningen är att den privata konsumtionen stagnerat. Därigenom har det
sannolikt uppstått ett utbudsöverskott på vissa varor och trots omfattande
realisationer har försäljningsvolymen inte ökat i önskad utsträckning.
Vidare har räntorna fallit markant, se vidare kapitel 10. Till sist har det
skett en radikal dämpning av hushållens inflationsförväntningar för det
närmaste året.
Redan under första kvartalet 1992 förväntas prisökningstakten sett över
de senaste 12 månaderna Calla till ca 2,5%. Nästa år beräknas arbets-
kraftkostnaden öka med drygt 3,5%. Vinstmarginalerna förutses emeller-
tid stiga i samband med att konsumtionen vänder uppåt. Inom bygg- och
tjänstesektorerna väntas produktivitetsutvecklingen bli svagast. Detta
tillsammans med bl. a. avtrappningar av räntesubventioner, stigande
driftskostnader mm. medför att hyrorna bedöms öka med ca 6,5 %. Kost-
naderna för boende i eget hem ökar något mindre. Lägre mervärdeskatt
sänker emellertid konsumentprisindex med drygt 1%. Importprisema
väntas utvecklas mycket måttligt. Prognosen för prisutvecklingen under
18
loppet av 1992 stannar på 3%. Den underliggande prisökningstakten
(NPI) faller något jämfört med 1991, trots omslaget i vinstutvecklingen.
Detta förklaras främst av lägre ökningar i boendekostnaderna och i
arbetskraftskostnaden per producerad enhet.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 10 Konsumentpriser
Ärlig procentuell förändring
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | |
|
KPI dec. - dec. |
10,7 |
7,8 |
3,0 |
3,8 |
|
NPI dec. - dec. |
7,3 |
4,7 |
4,6 |
4,3 |
|
KPI årsgenomsnitt |
10,4 |
9,4 |
3,0 |
3,6 |
|
NPI årsgenomsnitt |
6,6 |
5,8 |
4,7 |
4,2 |
|
OECD-området |
4,9 |
4,3 |
3,6 |
3,7 |
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet, Statens pris- och konkurrens-
verk samt Finansdepartementet.
År 1993 förutses arbetskraftkostnaden stiga med drygt 2%. Boende-
kostnaderna beräknas öka med ca 4% och vinstema fortsätta att
förbättras. Sista steget i skattereformen genomförs, då en rad olika
punktskatter avskaffas; bl. a. på läskedryck, konfektyr, kemisk-tekniska
preparat, kassettband och videoapparater, vilket sänker KPI med 0,3%.
Importprisema väntas öka snabbare, med knappt 5% under loppet av
året, när den internationella konjunkturen tar fart. Sammantaget beräknas
KPI under loppet av 1993 öka med knappt 4%. Den underliggande
prisökningstakten fäller emellertid från 4,6% 1992 till drygt 4% 1993,
beroende på framför allt en lägre arbetskrafts- och boende-
kostnadsökning.
Inom OECD-området förutses konsumentpriserna i genomsnitt under
perioden 1991 t.o.m. 1993 stiga med 4,3, 3,6 resp. 3,7%. Därmed kan
den svenska prisökningstakten komma ned till omvärldens nivåer, se
diagram 2.
19
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Anm.: OECD-länderna är sammanvägda efter varje lands betydelse som konkurrent
till Sverige.
Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
20
Under andra hälften av 1980-talet steg hushållens realt disponibla
inkomster med i genomsnitt 2% per år. År 1990 ökade realinkomstema
med över 4%. Även för 1991 beräknas en stark inkomstökning, med ca
3%, trots vikande sysselsättning och växande arbetslöshet. Skatte-
reformen bidrar till uppgången genom sänkt inkomstskatt och ökade
transfereringar till hushållen. Därtill kommer att inflationen avtagit under
1991. Samma faktorer medför en relativt god utveckling av realinkomst-
ema också 1992. I det nya skattesystemet justeras skatteskalan genom att
grundavdraget höjs i takt med basbeloppets ökning och skiktgränsen för
statsskatten (den s.k. brytpunkten) räknas upp med ökningen av
konsumentprisindex föregående år (12-månaderstakten i oktober) plus 2
procentenheter. Genom att skatteskalan justeras med den historiska
inflationen uppkommer en real skattesänkning när inflationen avtar.
Pensionärerna får en inkomstökning genom att basbeloppet stiger realt
med drygt 1 %. Barnbidragen höjs med 1020 kr. per barn.
Nedgången i sysselsättningen upphör under 1993 och inflationen
stabiliseras på låg nivå. De faktorer som drar upp inkomsterna 1991 och
1992 faller emellertid bort och ökningen av de realt disponibla inkomster-
na begränsas därför 1993 till ca 1 %.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 11 Hushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande
Miljarder kr. Procentuell förändring
1990 1991 1992 1993 1990 1991 1992 1993
|
Löpande priser | ||
|
Löner Transfereringar från |
596,8 |
621,4 |
|
offentliga sektorn |
276,9 |
316,8 |
|
Övriga inkomster, netto |
126,0 |
144,7 |
|
Direkta skatter |
304,3 |
295,4 |
|
Disponibel inkomst |
695,5 |
787,6 |
|
Privat konsumtion |
695,6 |
765,2 |
|
1985 års priser Disponibel inkomst |
508,8 |
523,8 |
|
Inkomster inkl, effekt av |
508,9 | |
|
508,9 | ||
|
Sparkvot, nivå i % Sparande exkl. tillfälligt |
0,0 |
2,8 |
|
656,8 |
687,7 |
12,4 |
4,1 |
5,7 |
4,7 |
|
327,0 |
340,9 |
10,7 |
14,4 |
3,2 |
4,3 |
|
151,6 |
154,5 |
3,8 |
14,8 |
4,7 |
1,9 |
|
303,7 |
313,4 |
4,3 |
-2,9 |
2,8 |
3,2 |
|
831,6 |
869,7 |
13,9 |
13,2 |
5,6 |
4,6 |
|
800,6 |
838,6 |
8,9 |
10,0 |
4,6 |
4,7 |
|
532,8 |
537,3 |
4,2 |
2,9 |
1,7 |
0,9 |
|
3,6 |
4,4 |
2,2 |
0,0 | ||
|
512,9 |
518,1 |
-0,3 |
0,0 |
0,8 |
1,0 |
|
3,7 |
3,6 | ||||
|
4,0 |
4,3 |
1,4 |
-1,0 |
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet
I år stiger hushållen köpkraft utöver de disponibla inkomsterna med 1,5
procentenheter, dels genom att det tillfälliga sparandet har upphört och
dels genom att 1989 års sparande har återbetalats. I februari 1992
återbetalas 1990 års sparande, vilket bidrar med 1/2 procentenhet till
hushållens köpkraft nästa år. För 1993 stiger disponibelinkomstema med
ca 1 %, medan köpkraften blir oförändrad jämfört med 1992 beroende på
21
8 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 38
effekterna av avvecklingen av det tillfälliga sparandet under 1991 och
1992, se tabell 11.
Efter avregleringen av kreditmarknaden hösten 1985 ökade den privata
konsumtionen kraftigt. Under perioden 1986 t.o.m. 1988 steg konsum-
tionen med i genomsnitt 4% per år. Många hushåll valde att öka sin
upplåning för att finansiera konsumtion. Hushållens skulder steg med
60% och sparkvoten föll med 7 procentenheter mellan 1985 och 1988.
Under 1989 dämpades konsumtionstillväxten markant och 1990 registre-
rades en svag nedgång i konsumtionen. Sparkvoten förbättrades med
över 4 procentenheter och för första gången sedan 1986 översteg inte
konsumtionen inkomsterna.
Sett ur ett internationellt perspektiv är den dramatiska utvecklingen av
sparkvoten inte unik. Detta förlopp har observerats i bl.a. våra nordiska
grannländer under 1980-talet, vilket framgår av diagram 3. En kraftig
nedgång i sparkvoten har skett under några år efter att kreditmarknaden
avreglerats, följt av en snabb uppgång. I Sverige har uppgången för-
stärkts av skattereformen och det försämrade läget på arbetsmarknaden.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Anm.: För åren 1991-1992 (1993 i Sveriges fall) svarar resp, finansdepartement för
prognosen.
Källor: OECD, Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Mellan första halvåren 1990 och 1991 sjönk konsumtionen med drygt
1%, vilket främst förklaras av fällande bilinköp, ett minskat ut-
landsresande efter orolighetema kring Persiska viken och en minskad
efterfrågan på olika tjänster. Sällanköpsvaruhandeln gav ett fortsatt
positivt bidrag till konsumtionen. Jämfört med andra halvåret 1990 och
säsongrensat steg dock konsumtionen något. Denna uppgång beräknas
fortsätta under det andra halvåret i år, vilket ger en totalt sett lika stor
konsumtion 1991 som 1990. Sammantaget fortsätter sparkvoten att
förbättras kraftigt och beräknas uppgå till ca 3 % i år.
22
Mot bakgrund av den rådande lågkonjunkturen med ett svagt arbets-
marknadsläge och problem inom den finansiella sektorn bedöms
hushållens sparkvot fortsätta stiga under prognosperioden, om än i en
långsammare takt. En viss oro för pensionssystemets stabilitet kan,
tillsammans med det nya skattesystemets effekter, leda till ett större
sparandet jämfört med den genomsnittliga nivå som rått under 1970- och
1980-talet. Med en uppgång av de disponibla inkomsterna på 1,7%
bedöms den privata konsumtionen växa med 0,8% under 1992. När
sedan konjunkturen slutar att försämras i en situation där hushållens
sparandet befinner sig på en historiskt sett hög nivå beräknas konsum-
tionen öka med 1,0% 1993, dvs. i samma takt som inkomsterna. Efter
tre år av i stort sett stagnerad konsumtion kan det inte uteslutas att det
sker en snabbare uppgång mot prognosperiodens slut med en motsvaran-
de nedjustering av sparkvoten.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
23
Bilaga 1
Utvecklingen av bruttoinvesteringarna vände 1990, då en nedgång med
1,8% noterades, efter flera års stark expansion. Det var främst närings-
livets investeringar som sjönk, men också kommunernas investeringar
och ombyggnaderna av bostäder gick ned.
Under 1991 förutses en betydligt sämre utveckling, med 7 % minskad in-
vesteringsvolym. Näringslivets investeringar beräknas fortsätta sjunka.
Samtidigt stagnerar bostadsbyggandet. Maskininvesteringama faller mer
än byggnadsinvesteringarna i och med att bostadsbyggandet och
affärsverkens investeringar bromsar nedgången på byggsidan. Ar 1992
minskar investeringarna ytterligare, men i avtagande takt, med 4%. Det
största fellet inträffer för bostadsinvesteringama men också inom industri
och övrigt näringsliv är utvecklingen negativ. Nedgången motverkas av
expansionen i de statliga affärsverken till följd av satsningarna på
infrastrukturen.
Industrins investeringar beräknas falla kraftigt 1991 enligt SCB:s
investeringsenkät. Det är dålig lönsamhet, lägre kapacitetsutnyttjande och
produktion samt en kontinuerligt försämrad konkurrenskraft sedan 1984
som gör att investeringsklimatet försämrats märkbart. Nedgången väntas
bli starkast inom basindustrin, där skogsindustrin svarar för det största
fellet. Även i transportmedelsindustrin sker en markant neddragning.
Sammantaget bedöms de totala industriinvesteringarna fella med 18%. År
1992 förutses en uppbromsning av investeringsnedgången till -6%, vilket
är i linje med investeringsenkäten. En fortsatt stark minskning inom bas-
och transportmedelsindustrin verkar neddragande. Prognosen innebär att
de totala industriinvesteringarna ändå inte faller ned till de nivåer som
rådde under föregående lågkonjunktur. År 1992 beräknas nivån vara
densamma som under 1986. Risk finns för en mer negativ utveckling.
Även inom övrigt näringsliv väntas investeringarna fella kraftigt.
Nedgången prognosticeras till 11% 1991, exklusive affärsverken. Inom
finans- och fastighetsförvaltning beräknas en stark minskning ske, främst
inom bank- och försäkringsinstituten. Övriga branscher där fortsatta
neddragningar väntas är jord- och skogsbruk samt varuhandel, hotell och
restauranger. Utvecklingen inom byggbranschen förutses vända och en
nedgång prognosticeras för helåret. Inom samtliga dessa sektorer
fortsätter försämringen 1992. Inom de statliga affärsverken håller
däremot expansionen i sig. Investeringarna stiger särskilt starkt inom
Statens järnvägar och Banverket genom byggandet av bl.a. Arlandabanan
samt utbyggnad av Västkustbanan och Mälarbanan.
De totala bostadsinvesteringama beräknas kvarstå på ungefär oförän-
drad nivå 1991 medan ett fell uppgående till ca 13% förutses 1992.
Nyproduktionen av bostäder väntas minska under andra halvåret 1991,
därefter fortsätter nedgången. Det innebär en minskning av antalet
påböijade lägenheter från 67 000 1990 till 52 000 1991. Tecken på en
minskad bostadsefterfrågan finns redan idag, t.ex. har antalet lediga
lägenheter hos allmännyttiga bostadsföretag stigit markant från ca 4 000
i september 1990 till ca 11 000 i september i år. Efterfrågan bedöms
24
fortsätta att sjunka till följd av ett antal faktorer: det försämrade
konjunkturläget med ökande arbetslöshet, relativprishöjningen på bostäder
p.g.a. skattereformen samt ett stramare kreditläge. De förväntade högre
realräntorna bör också ha en negativ inverkan, främst på lite längre sikt.
Antalet påbörjade lägenheter beräknas minska till ca 40 000 1992.
Investeringarna i nyproduktion väntas fälla starkt, med ca 24%.
Ombyggnaderna prognosticeras däremot stiga bl.a. med hänsyn till den
ökning av ansökningar om ombyggnadslån som skett under första
halvåret i år. År 1992 beräknas denna ökning uppgå till 14%.
Den totala byggvolymen avtar med ca 4% 1991 och med ca 5% 1992.
År 1991 bromsar anläggningsbyggandet och bostadsbyggandet den
nedgång som sker inom industri och övrigt husbyggande. Nästa år är det
ombyggnadsinvesteringar, infrastrukturinvesteringar samt byggnads-
reparationer som motverkar nedgången medan nyproduktionen av
bostäder fäller. Den totala byggnadsverksamheten, inkl, reparationer,
förutses därmed avta med 2% respektive 3% 1991 och 1992.
De totala investeringarna förutses åter stiga 1993. Ökad industriproduk-
tion och stigande vinster medverkar till en högre investeringsaktivitet
inom såväl industri som övrigt näringsliv. Inom myndigheter och statliga
affärsverk sker en fortsatt uppgång till följd av infrastruktursatsningama.
Bostadsinvesteringama fortsätter dock att sjunka. Sammantaget ökar
därmed de totala investeringarna med 2%.
Tabell 12 Bruttoinvesteringar efter näringsgren
Miljarder Årlig procentuell volymförändring
kr. -------------------------------------------------
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
|
1990 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | |
|
Näringslivet |
167,1 |
-3,3 |
-11,1 |
-3,2 |
3,6 |
|
Industri |
51,0 |
-4,5 |
-18,0 |
-6,0 |
4,5 |
|
Övrigt näringsliv |
116,1 |
-2,8 |
-8,0 |
-2,1 |
3,2 |
|
Bostäder |
73,8 |
4,1 |
0,1 |
-13,1 |
-5,0 |
|
Nybyggnad |
54,3 |
13,2 |
0,0 |
-24,0 | |
|
Ombyggnad |
19,5 |
-13,2 |
0,5 |
14,0 | |
|
Offentliga myndigheter |
32,2 |
-4,0 |
1,9 |
9,0 |
5,6 |
|
Totalt |
273,1 |
-1,8 |
-7,0 |
-4,0 |
2,0 |
|
Maskiner |
115,8 |
-4,1 |
-10,4 |
-2,7 |
3,1 |
|
Bygg och anläggningar |
156,6 |
0,8 |
-3,8 |
-5,2 |
0,9 |
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
Lagerinvesteringamas bidrag till nedgången i BNP var första halvåret
1991 hela 2 procentenheter, dvs mer än det totala fället. Denna kraftiga
lagemeddragning var enligt SCB främst koncentrerad till handelsledet där
lagren i fästa priser minskade med drygt 6 miljarder kr. Inom industrin
drogs lagren ner med ca 1 miljard kr. Här ökade dock lagren av
färdigvaror medan lagren av insatsvaror och varor i arbete minskade.
Industrins färdigvarulager har därmed ökat med drygt 4 miljarder kr
sedan böijan av 1989. De kraftiga lagemeddragningama i handelsledet
förutsätts nu vara avslutade varför industrins möjligheter är goda att
25
fr.o.m. andra halvåret 1991 dra ner sina stora färdigvarulager. Totalt sett Prop. 1991/92:38
förutses lagrens negativa bidrag till BNP-tillväxten bli ca 1 procentenhet Bilaga 1
för 1991.
Under 1992 väntas en fortsatt neddragning av främst industrins färdig-
varulager. De totala lagemeddragningama väntas i festa priser bli ca 5
miljarder kr., vilket är betydligt mindre än under 1991. Omslaget av
lagerinvesteringama ger därmed ett positivt BNP-bidrag med ca 0,5
procentenheter. Även 1993 förutses lagerinvesteringama ge ett positivt
bidrag till BNP.
Tabell 13 Lagervolymförändringar
Miljarder kr.; 1985 års priser
|
1981-1990 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | |
|
Jord- och skogsbruk |
0,1 |
0,0 |
-0,3 |
-0,2 | |
|
Industri |
-27,5 |
0,2 |
-4,2 |
-2,6 | |
|
El- och vattenverk |
-4,5 |
0,1 |
-0,5 |
-0,1 | |
|
Partihandel |
-16,7 |
-0,7 |
-2,0 |
-1,0 | |
|
Detaljhandel |
2,1 |
1,1 |
-2,2 |
-1,0 | |
|
Totalt |
-46,5 |
0,8 |
-9,1 |
-4,9 |
-1,1 |
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet.
26
Den offentliga sektoms finansiella sparande uppgick 1990 till ca 52
miljarder kr., motsvarande nära 4% av BNP. Skatterna och socialförsäk-
ringsavgiftemas andel av BNP (skattekvoten) var 56,5 % medan utgifterna
var drygt 61,5% som andel av BNP.
I år har den offentliga sektoms finanser försämrats snabbt och för
helåret 1991 beräknas det finansiella sparandet gå ned till motsvarande
knappt 1/2% av BNP. Konjunkturnedgången medför minskade skatte-
inkomster samtidigt som utgifterna stiger för arbetsmarknadspolitiska
åtgärder och ersättningar till arbetslösa. Under 1992 bromsas försäm-
ringen av den offentliga sektorns finanser upp. Den ekonomiska tillväxten
kommer att vara fortsatt svag men en viss tillväxt sker ändå under nästa
år. Tillfälligt ökade inbetalningar från statliga affärsverk till statskassan
bidrar också till att hålla uppe det finansiella sparandet, som ändå väntas
visa ett underskott på 2 miljarder kr. För 1993 beräknas underskottet siga
till motsvarade ca 1 % av BNP, se tabell 14.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 14 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter
Löpande priser
Miljarder kr. Procentuell förändring
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 | |
|
Inkomster |
878,9 |
909,0 |
939,8 |
964,3 |
9,5 |
3,4 |
3,4 |
2,6 |
|
Skatter |
558,3 |
564,5 |
579,6 |
596,5 |
7,8 |
1,1 |
2,7 |
2,9 |
|
Social försäkringsavgifter |
198,7 |
216,3 |
219,0 |
229,3 |
12,9 |
8,8 |
1,3 |
4,7 |
|
Övriga inkomster |
121,9 |
128,2 |
141,1 |
138,5 |
11,8 |
5,2 |
10,1 |
-1,9 |
|
Utgifter |
827,3 |
904,2 |
941,8 |
978,6 |
12,3 |
9,3 |
4,2 |
3,9 |
|
Transfereringar till hushåll |
276,9 |
316,8 |
327,0 |
340,9 |
10,7 |
14,4 |
3,2 |
4,3 |
|
Subventioner m.m. |
77,4 |
85,1 |
90,8 |
92,7 |
7,8 |
10,0 |
6,7 |
2,1 |
|
Ränteutgifter |
76,1 |
83,6 |
85,9 |
85,8 |
13,9 |
9,8 |
2,8 |
-0,1 |
|
Konsumtion |
366,0 |
381,3 |
393,7 |
411,8 |
15,2 |
4,2 |
3,3 |
4,6 |
|
Investeringar |
30,9 |
37,5 |
44,5 |
47,4 |
2,8 |
21,2 |
18,7 |
6,6 |
|
Finansiellt sparande |
51,7 |
4,8 |
-2,0 |
-14,3 | ||||
|
därav: stat |
13,8 |
-39,8 |
-58,9 |
-69,7 | ||||
|
socialförsäkring |
46,2 |
42,2 |
40,4 |
41,4 | ||||
|
kommun |
-8,3 |
2,3 |
16,5 |
14,1 | ||||
|
Procent av BNP | ||||||||
|
Skatter och avgifter |
56,5 |
54,8 |
54,1 |
53,2 | ||||
|
Utgifter |
61,7 |
63,5 |
63,8 |
63,0 | ||||
|
Finansiellt sparande |
3,9 |
0,3 |
-0,1 |
-0,9 |
Anm.: I investeringar ingår investeringar i personalbostäder, lagerinvesteringar samt nettot av köp och
försäljning av fastigheter och mark.
Källor: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån, Riksrevisionsverket och Finansdepartementet
Skattekvoten beräknas gå ned under prognosperioden. Det är en följd
av dels skattesänkningar, dels av att skattebaserna utvecklas svagt.
Utgifternas andel av BNP stiger 1991 och 1992. Det försämrade läget på
arbetsmarknaden drar upp transfereringarna till hushåll. Därtill kommer
de höjningar av barnbidrag m.m. som ligger i skattereformen. Under
1993 upphör arbetslösheten att öka samtidigt som nedväxlingen i
inflationen slår igenom på pensionsutbetalningama m.m. och utgifts-
kvoten sjunker.
27
Det är statens och i någon mån AP-fondemas finansiella sparande som
går ned under prognosperioden medan kommunernas sparande stiger
kraftigt. Kommunernas förbättrade ekonomi beror på den tvååriga
efersläpningen och avräkningsforfarandet vid utbetalningen av kommu-
nala skattemedel. Skatteinkomsterna ökar därigenom starkare än
utgifterna när inflationen går ned. Förbättringen av den kommunala
ekonomin är tillfällig. Efter 1993 försämras, med nu gällande regler, åter
kommunernas finanser.
Den offentliga konsumtionen ökade i volym med ca 1 % mellan första
halvåren 1990 och 1991. Därvid drogs konsumtionen upp
av myndigheternas inköp medan timvolymen utvecklades svagt trots ett
ökat antal personer i kommunalt beredskapsarbete. För helåret 1991
beräknas den statliga konsumtionen stiga med 0,5% och den kommunala
med drygt 1 %. De besparingar och rationaliseringskrav som ställs på de
statliga myndigheterna väntas medföra att den statliga konsumtionen
minskar med ca 0,5% per år 1992 och 1993.
Den tillfälliga förbättringen av kommunernas ekonomi 1992 och 1993
förutses inte leda till någon starkare expansion av den kommunala
verksamheten. I stället väntas kommunerna använda det finansiella
utrymmet för att konsolidera sin ekonomi efter flera år av underskott.
Inberäknat en ytterligare ökning av beredskapsarbete i kommunal regi
nästa år beräknas den kommunala konsumtionen stiga med ca 1 % 1992
och med 0,5% 1993.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
28
Sedan årsskiftet har den internationella ränteutvecklingen till övervägande
del varit nedåtriktad. Undantaget är Tyskland där räntorna hålls uppe av
en stram penningpolitik. Nedgången har varit särskilt stor i Förenta
staterna, Storbritannien och Frankrike. Företrädsvis har detta föranletts
av lättnader i penningpolitiken i syfte att påskynda en konjunktur-
återhämtning.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Diagram 4 Ränteutvecklingen 1990-1991
Anm.: 6 månaders räntor och 5 åriga statsobligationer. Före 20 maj 1991 avser ecu-
räntan den korgvägda räntan. Sista observationen avser 25 oktober 1991.
Effekterna på realekonomin av det senaste årets räntesänkningar i
Förenta staterna förefaller ännu vara begränsade. Den lättare penning-
politiken har framförallt påverkat de korta räntorna medan de långa
endast sjunkit något. Betydande kreditförluster i det amerikanska
banksystemet medför också att bankerna ej i full utsträckning har
anpassat utlåningsräntoma till de sänkta marknadsräntorna. Den tyska
ekonomin präglas av hög aktivitet och stigande inflation i spåren av
återföreningsprocessen. Detta har föranlett Bundesbank att föra en
restriktiv penningpolitik. De korta marknadsräntorna ligger i stort sett på
en oförändrad nivå jämfört med årsskiftet medan de längre fallit något.
Räntesänkningarna i Storbritannien, som ägt rum parallellt med att
inflationsförväntningarna har minskat, har kunnat genomföras utan att
pundet nämnvärt har försvagats inom den Europeiska växelkursmekanis-
men, ERM. Den allt lägre räntedifferensen gentemot Kontinentaleuropa
och den politiska osäkerheten har dock försvagat pundet under den
senaste tiden. Även flertalet andra EG-länder har i begränsad omfattning
kunnat sänka räntorna. Ränteutvecklingen i Västeuropa har medfört att
räntenivåerna i de skilda länderna närmat sig varandra ytterligare under
året.
29
Under det första halvåret stärktes dollarn betydligt på valutamarknader-
na. Under de senaste månaderna har dock förväntningar om fortsatta
räntesänkningar i Förenta staterna inneburit att intresset för placeringar
i valutor med högre avkastning, främst D-marksplaceringar, stigit. På de
internationella aktiebörserna har köpintresset understötts av lägre räntor.
Intresset har varit särskilt stort i New York och London.
Nedgången för de svenska räntorna har under 1991 varit förhållandevis
kraftig. Lägre omvärldsräntor, minskade inflationsförväntningar och
kronans knytning till den europeiska valutaenheten, ecu, är huvudför-
klaringarna. Ansökan om EG-medlemskap och ecu-anknytningen har
stärkt förtroendet för den festa växelkurspolitiken. Inte minst detta
förhållande har medfört att räntedifferensen gentemot omvärlden har
nedbringats väsentligt. Ett tecken på det växande utländska förtroendet
är att utlandets köp av svenska aktier och räntebärande kronpapper har
ökat betydligt. Under årets nio första månader har utlandet köpt sådana
papper för 41 miljarder kronor jämfört med 23 miljarder kronor för
motsvarande period i fjol. Den allt lägre räntedifferensen har samtidigt
medfört att svenskars intresse för att låna i utländsk valuta minskat.
Valutaflödena har kännetecknats av stora inflöden i samband med ecu-
anknytningen i maj och därefter utflöden. Sammantaget sedan årsskiftet
och fram till och med tredje veckan av oktober har ett inflöde registrerats
på närmare 15 miljarder kronor.
Sammantaget har de svenska marknadsräntorna fallit med mellan 2 och
3 procentenheter sedan årsskiftet. I böijan på oktober hejdades räntened-
gången. Riksbanken höjde bankernas marginalränta vid upplåning i
riksbanken med 0,5 procentenheter till 10,5 % mot bakgrund av det sedan
en längre tid pågående valutautflödet, den svagare kronan och för att
bryta marknadens förväntningar om ett ytterligare räntefall.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Tabell 15 Nettoutlåning till allmänheten
Miljarder kr, i kronor och utländsk valuta
|
Banker |
Bostads- |
Finans- |
Summa | |
|
1987 |
65,0 |
58,8 |
24,4 |
148,2 |
|
1988 |
157,7 |
90,9 |
9,9 |
258,5 |
|
1989 |
159,8 |
109,1 |
14,7 |
283,6 |
|
1990 |
129,5 |
129,6 |
-5,0 |
254,1 |
|
1991, jan-sep |
13,0 |
104,1* |
-18,7 |
98,4 |
|
Stock |
924,1 |
897,4 |
110,2 |
1931,7 |
Anm: För finansbolagen januari-augusti. 1 Varav 12,7 miljarder kr har tillförts från
annan sektor.
Källa: Sveriges Riksbank.
Kreditmarknaden kännetecknas för närvarande av stigande kreditförlus-
ter och befinner sig i en besvärlig anpassningsprocess. Orsaken till de
nuvarande problemen kan tillskrivas två delvis samverkande fektorer,
den allmänna lågkonjunkturen och en betydande prisnedgång för
kommersiella fastigheter. Under 1980-talet steg fastighetspriserna
30
kraftigt. En förklaring till den dramatiska prisutvecklingen var att
avregleringama på kredit-och valutamarknaden samt skattereformen kom
vid olika tidpunkter. Kreditinstitutens utlåning kännetecknades av stor
frikostighet och generös kreditprövning. Högkonjunkturen medförde att
bedömningen av den framtida prisutvecklingen var optimistisk. Finans-
politiken var inte tillräckligt stram för att dämpa överhettningen och
bidrog därmed till att den snabba kreditexpansionen uppkom. Eftersom
Sverige bedriver en fäst växelkurspolitik måste nödvändiga anpassningar
ske via de interna kostnaderna, vilket påverkar fastighetsmarknaden.
Samtidigt innebär lågkonjunkturen att efterfrågan på kommersiella lokaler
minskar. Fallande fastighetspriser och stigande kreditförluster är
emellertid inte unikt för Sverige utan snarare ett allmänt kännetecken
internationellt. Den nuvarande utvecklingen medför att kreditinstituten
har en mer försiktig attityd och en grundligare prövning vid kreditgiv-
ning. Större tonvikt läggs vid säkerheter och låntagarens betalningsför-
måga. För vissa kreditinstitut utgör de stigande kreditförlusterna i
kombination med de kapitaltäckningskrav på 8% som enligt internatio-
nella överenskommelser måste vara uppfyllda vid utgången av år 1992,
en begränsning för utlåningskapaciteten.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
Diagram 5 Börsutvecklingen 1990-1991
Index ultimo 1989=100
Anm.: Dagsnoteringar. Sista observationen avser 25 oktober 1991.
De senaste årens utlåningsexpansion har dämpats betydligt i år. I
huvudsak är detta ett uttryck för att efterfrågan på krediter från företag
och hushåll har minskat. Lågkonjunkturen ökar osäkerheten samtidigt
som skattereformen har medfört att ränteavdragens värde minskat.
Bostadsinstitutens nettoutlåning har fortsatt att expandera vilket bl.a. skall
ses mot bakgrund av att de numera kan erbjuda krediter till rörlig ränta
som ofta är lägre än de banker och finansbolag kan erbjuda.
31
Under år 1990 föll de svenska aktiekurserna med i genomsnitt 30%.
Under 1991 har aktiekurserna återhämtat sig något. Intresset har främst
riktats mot de större exportorienterade företagen. Fortsatta kursfall har
dock noterats for företag verksamma inom fastighets- och byggsektorn,
banksektorn och för de mindre företagen noterade på den s.k. OTC-
listan. Under de senaste månaderna har köpintresset avtagit. Delårs-
rapportema visar fortsatta vinstfall vilket har tolkats som att konjunktur-
återhämtningen har försenats. Fram till och med slutet av oktober hade
aktiekurserna i genomsnitt stigit med 16% sedan årsskiftet.
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
32
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
1 Sammanfattning 2
2 Internationell utveckling 6
3 Utrikeshandel 9
4 Industrin 13
5 Arbetsmarknaden 15
6 Löner och konsumentpriser 17
7 Hushållens ekonomi och privat konsumtion 21
8 Investeringar 24
9 Offentlig sektor 27
10 Kapitalmarknaden 29
33
Tabeller
Prop. 1991/92:38
Bilaga 1
1 Försörjningsbalans 3
2 Nyckeltal 4
3 Sparande 5
4 Internationella förutsättningar 6
5 Export och import av varor 10
6 Bytesbalans 11
7 Industriproduktion 14
8 Arbetsmarknad 16
9 Timlön för samtliga löntagare 17
10 Konsumentpriser 19
11 Hushållssektoms disponibla inkomster,
konsumtion och sparande 21
12 Bruttoinvesteringar efter näringsgren 25
13 Lagervolymförändringar 26
14 Offentlig sektor 27
15 Kapitalmarknaden 30
Diagram
1 Nominell timlön inom industrin 18
2 Konsumentpriser 20
3 Hushållens sparande 22
4 Ränteutvecklingen 1990-1991 29
5 Börsutvecklingen 1990-1991 31
34
gotab 40072, Stockholm 1991