Regeringens proposition

1991/92:30

om en särskild nämnd för utlänningsärenden

Prop.

1991/92:30

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som tagits upp i bifogade
utdrag ur regeringsprotokollet den 10 oktober 1991.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Birgit Friggebo

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att en fristående myndighet, utlänningsnämnden,
inrättas för att överpröva vissa utlänningsärenden. Den alldeles övervä-
gande delen av de utlänningsärenden som idag beslutas av regeringen förs
därmed bort från regeringen. Den nya myndigheten föreslås starta sin
verksamhet den 1 januari 1992. Vissa ändringar i utlännings- och medbor-
garskapslagstiftningen föreslås, för att bereda vägen för organisations-
förändringen.

1 Riksdagen 1991/92. 1 samt. Nr 30

Propositionens lagförslag                             Pr°P- 1991/92:30

1 Förslag till

Lag om ändring i utlänningslagen (1989: 529)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 §, 4 kap. 12 §, 6 kap. 9 §, 7 kap. 3 — 5,7,

10, 11 och 16 §§ samt 11 kap. 1 och 6 §§ utlänningslagen (1989: 529) skall
ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                  Föreslagen lydelse

2 kap.

Att regeringen i vissa fall kan be- Att regeringen eller utlännings-
sluta om tillstånd framgår av 7 kap. nämnden i vissa fall kan besluta om
5, 11 och 16 §§.                        tillstånd framgår av 7 kap. 5, 11 och

16§§.

4 kap.

12 §

När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om
utlänningen på grund av bestämmelserna i 8 kap. 1 — 4 §§ inte kan sändas
till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att
avgörandet verkställs.

I beslut som meddelas av reger-
ingen eller statens invandrarverk
skall ges de anvisningar i fråga om
verkställigheten som denna pröv-
ning kan föranleda.

I beslut som meddelas av reger-
ingen, utlänningsnämnden eller sta-
tens invandrarverk skall ges de an-
visningar i fråga om verkställighe-
ten som denna prövning kan föran-
leda.

6 kap.

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger
ett ärende om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning. I ärenden som
handläggs av regeringen får det statsråd, som har till uppgift att föredra
ärenden enligt denna lag, under handläggningen besluta om förvar eller
uppsikt. Beslut att ta eller hålla kvar någon i förvar kan inte fattas av
regeringen. Motsvarande gäller beträffande uppsikt.

Den verkställande myndigheten fattar beslut om förvar eller uppsikt, när
ett beslut om avvisning eller utvisning har lämnats till myndigheten för
verkställighet.

Utan hinder av första stycket får
ett beslut om förvar eller uppsikt
meddelas av statens invandrarverk
i ett ärende där handlingarna ännu
inte har sänts över till regeringen
och av en polismyndighet i ett
ärende där handlingarna inte har
överlämnats till invandrarverket.

Utan hinder av första stycket får
ett beslut om förvar eller uppsikt
meddelas av statens invandrarverk
i ett ärende där handlingarna ännu
inte har sänts över till utlännings-
nämnden och av en polismyndighet
i ett ärende där handlingarna inte
har överlämnats till invandrarver-
ket.

Polismyndigheten får också fatta beslut om att tillfälligt ta en utlänning
i förvar eller ställa honom under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1991/92:30

den handläggande myndighetens beslut. Beslut med stöd av detta stycke
skall skyndsamt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och
denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar
eller uppsikt skall fortsätta att gälla.

7 kap.

Statens invandrarverks beslut i
fråga om avvisning eller utvisning
och en i samband därmed be-
handlad fråga om uppehållstill-
stånd eller arbetstillstånd eller åter-
kallelse av sådana tillstånd får av
utlänningen överklagas till reger-
ingen.

Statens invandrarverks beslut i
fråga om avvisning eller utvisning
och en i samband därmed be-
handlad fråga om uppehållstill-
stånd eller arbetstillstånd eller åter-
kallelse av sådana tillstånd får av
utlänningen överklagas till utlän-
ningsnämnden.

Utlänningsnämnden består av
ordförande och övriga ledamöter till
det antal regeringen bestämmer.
För ordförande skall finnas ersätt-
are. Ledamöter och ersättare för
ordförande utses av regeringen. Ord-
förande och ersättare för ordförande
skall vara jurister och ha erfarenhet
av tjänstgöring som domare eller
annan likvärdig erfarenhet.

Statens invandrarverks beslut om
flyktingforklaring eller resedoku-
ment samt återkallelse av flykting-
förklaring får av utlänningen över-
klagas till regeringen.

När statens invandrarverk eller
regeringen fattar beslut i ett över-
klagat ärende om avvisning eller ut-
visning, får beslut fattas också i
fråga om uppehållstillstånd även
om denna fråga inte har tagits upp
av utlänningen.

Regeringen får vid prövning av
ett beslut om avvisning eller utvis-
ning besluta att utlänningen skall
for viss tid förbjudas att återvända
till Sverige, även om lägre instans
inte har meddelat ett sådant för-
bud.

Statens invandrarverks beslut om
flyktingforklaring eller resedoku-
ment samt återkallelse av flykting-
förklaring får av utlänningen över-
klagas till utlänningsnämnden.

När statens invandrarverk eller
utlänningsnämnden fattar beslut i
ett överklagat ärende om avvisning
eller utvisning, får beslut fattas
också i fråga om uppehållstillstånd
även om denna fråga inte har tagits
upp av utlänningen.

Utlänningsnämnden får vid
prövning av ett beslut om avvisning
eller utvisning besluta att utlänn-
ingen skall för viss tid förbjudas att
återvända till Sverige, även om
lägre instans inte har meddelat ett
sådant förbud.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1991/92:30

Invandrarverket och regeringen
får vid prövning av ett beslut om
avvisning eller utvisning samtidigt
meddela sådant beslut angående
barn under sexton år som står un-
der utlänningens vårdnad, även om
lägre instans inte har prövat denna
fråga. I ärendena hos regeringen
gäller detta dock inte om det för
barnet har åberopats sådana om-
ständigheter som avses i 3 kap. 1 §,
såvida det inte är uppenbart att det
inte finns grund för asyl.

Invandrarverket och utlännings-
nämnden får vid prövning av ett
beslut om avvisning eller utvisning
samtidigt meddela sådant beslut
angående barn under sexton år som
står under utlänningens vårdnad,
även om lägre instans inte har prö-
vat denna fråga. I ärenden hos ut-
länningsnämnden gäller detta dock
inte om det för barnet har åberopats
sådana omständigheter som avses i
3 kap. 1 §, såvida det inte är uppen-
bart att det inte finns grund för asyl.

En polismyndighets eller statens
invandrarverks beslut om förvar får
av utlänningen överklagas till den
kammarrätt som skall överpröva
beslut av invandrarverket.
Kammarrättens beslut får över-
klagas enligt bestämmelserna i för-
valtningsprocesslagen (1971:291).

Beslut av en polismyndighet, av
statens invandrarverk eller av utlän-
ningsnämnden om förvar får av ut-
länningen överklagas till den
kammarrätt som skall överpröva
beslut av invandrarverket.
Kammarrättens beslut får över-
klagas enligt bestämmelserna i för-
valtningsprocesslagen (1971:291).

Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och
utan begränsning till viss tid.

Om ett beslut om förvar har fattats av det statsråd som har till uppgift att
föredra ärenden enligt denna lag, prövar regeringsrätten på framställning
av utlänningen, om åtgärden skall bestå.

10§

Finner statens invandrarverk att ett beslut som verket har meddelat som
första instans är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon
annan anledning, skall verket ändra beslutet om det inte blir till nackdel
eller skulle sakna betydelse för utlänningen.

Omprövning får ske även om be-
slutet överklagas till regeringen. Se-
dan invandrarverket har överläm-
nat handlingarna i ärendet till reg-
eringen, får verket ompröva sitt be-
slut bara om regeringen begär ytt-
rande från verket.

Omprövning får ske även om be-
slutet överklagas till utlännings-
nämnden. Sedan invandrarverket
har överlämnat handlingarna i
ärendet till utlänningsnämnden, får
verket ompröva sitt beslut bara om
utlänningsnämnden begär yttrande
från verket.

Statens invandrarverk får över-
lämna ett ärende till regeringen för
avgörande, om verket anser att sär-
skilda skäl motiverar detta. Invand-
rarverket skall då bifoga eget ytt-
rande i ärendet.

Statens invandrarverk får med
eget yttrande överlämna ett ärende
till utlänningsnämnden för avgö-
rande, om ärendet på grund av fa-
milj eanknytning eller av annan lik-
nande orsak har samband med ett
ärende enligt denna lag som prövas
av nämnden.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1991/92:30

Invandrarverket eller utlännings-
nämnden får med eget yttrande
överlämna ett ärende till regeringen
för avgörande om

1. ärendet på grund av famil-
jeanknytning eller av annan lik-
nande orsak har samband med ett
ärende enligt denna lag som prövas
av regeringen,

2. ärendet bedöms ha betydelse
för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet eller för rikets för-
hållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation,

3. det bedöms vara av särskild vikt
för ledning av tillämpningen av
denna lag att ärendet prövas av reg-
eringen, eller

4. synnerliga skäl annars talar för
regeringens prövning.

Har invandrarverket överlämnat
ett ärende i fall som avses i andra
stycket 3 eller 4 och skulle beslut av
verket i ärendet ha kunnat över-
klagas till utlänningsnämnden,
skall regeringen, om hinder inte mö-
ter på grund av att ärendet är syn-
nerligen brådskande, höra utlän-
ningsnämnden innan den avgör
ärendet. Regeringen får överlämna
ett sådant ärende till nämnden för
avgörande.

Vad som i 5 § föreskrivs om in-
vandrarverket och utlänningsnämn-
den gäller också regeringen, när den
avgör ett överlämnat ärende.

16 §
Om regeringen finner att en dom
eller ett beslut om utvisning på
grund av brott inte kan verkställas
eller om det annars finns särskilda
skäl för att beslutet inte längre skall
gälla, får regeringen upphäva avgö-
randet helt eller delvis.

Om regeringen finner att en dom
eller ett beslut om utvisning på
grund av brott inte kan verkställas
eller om det annars finns särskilda
skäl för att beslutet inte längre skall
gälla, får regeringen upphäva avgö-
randet helt eller delvis. Därvid får
regeringen fatta beslut också i fråga
om uppehållstillstånd och arbetstill-
stånd.

Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs kan, i fall som avses
i första stycket, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd

Senaste lydelse 1991: 573.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1991/92:30

meddelas av regeringen. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan
tillståndet gäller.

11 kap.

I ett asylärende vid statens invandrarverk skall det ingå muntlig hand-
läggning om det kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt
främja ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även
annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning
skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om uppehållstillstånd.

Invandrarverket får bestämma att även andra personer än utlänningen
skall höras vid handläggningen. Ersättning för inställelsen lämnas därvid
enligt vad som föreskrivs i 6 kap. 15 § andra stycket.

Första och andra styckena tilläm-
pas också när utlänningsnämnden
handlägger ett asylärende.

Socialnämnden skall på begäran
av regeringen, statens invandrar-
verk eller en polismyndighet lämna
ut uppgifter om en utlännings per-
sonliga förhållanden, om uppgif-
terna behövs i ett ärende om uppe-
hållstillstånd eller för verkställighet
av ett beslut om avvisning eller ut-
visning.

Socialnämnden skall på begäran
av regeringen, utlänningsnämnden,
statens invandrarverk eller en polis-
myndighet lämna ut uppgifter om
en utlännings personliga förhållan-
den, om uppgifterna behövs i ett
ärende om uppehållstillstånd eller
för verkställighet av ett beslut om
avvisning eller utvisning.

Om utlänningen i ett ärende enligt denna lag åberopar intyg om sin
psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukkvårdsmyndighet på begä-
ran av den myndighet som handlägger ärendet lämna upplysningar som
kan vara av betydelse för att bedöma uppgifterna i intyget.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

2. I fråga om beslut som invandrarverket har meddelat före ikraft-
trädandet gäller äldre föreskrifter, om inte annat följer av punkt 3.

3. Om ett beslut som avses i punkt 2 har överklagats till regeringen och
denna inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får arbetsmarknads-
departementet eller regeringen överlämna ärendet till utlänningsnämnden
för avgörande. I så fall tillämpas de nya föreskrifterna.

2 Förslag till                                                     Prop. 1991/92:30

Lag om ändring i lagen (1950: 382) om svenskt

medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 6, 9 a, 11, 12 och 14 a §§ lagen (1950:382) om
svenskt medborgarskap1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Utlänning, som

1. fyllt aderton år;

2. sedan fem år eller, i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk
medborgare, sedan två år har hemvist här i riket; samt

3. fört en hederlig vandel, kan på
ansökan upptagas till svensk med-
borgare (naturaliseras). Fråga om
naturalisation prövas av statens in-
vandrarverk.

3. fört en hederlig vandel, kan på
ansökan upptagas till svensk med-
borgare (naturaliseras).

Finnes det medföra gagn för riket att sökanden upptages till svensk
medborgare eller har sökanden förut ägt svenskt medborgarskap eller är
sökanden gift med svensk medborgare eller föreligga eljest med hänsyn till
sökandens förhållanden särskilda skäl för dennes upptagande till svensk
medborgare, må naturalisation beviljas, även om de i första stycket stad-
gade villkoren icke äro uppfyllda.

Frågor om naturalisation prövas
av statens invandrarverk. Reger-
ingen avgör dock om naturalisation
skall beviljas på grund av att det är
till gagn för riket.

Förlorar sökande, som har utländskt medborgarskap, ej detta i och med
sin naturalisation utan fordras härför medgivande av den utländska statens
regering eller annan myndighet, må som villkor för medborgarskapets
förvärvande stadgas, att sökanden inför statens invandrarverk inom viss
tid styrker att dylikt medgivande lämnats.

Då utlänning enligt denna para-
graf upptages till svensk medbor-
gare, bestämmer statens invandrar-
verk, huruvida naturalisationen
skall omfatta även sökandens ogifta
barn under aderton år.

I ett beslut om naturalisation
skall det bestämmas huruvida natu-
ralisationen skall omfatta även sö-
kandens ogifta barn under aderton
år.

9a§

Om särskilda skäl föreligga, äger
statens invandrarverk överlämna
ärende som avses i 6 §, 8 § första
stycket eller 9 § till regeringen för
avgörande.

Statens invandrarverk eller utlän-
ningsnämnden får överlämna ett
ärende som avses i 6 §, 8 § första
stycket eller 9 § till regeringen, om

1. ärendet bedöms ha betydelse
för rikets säkerhet eller annars för

Lagen omtryckt 1984: 682.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1991/92:30

allmän säkerhet eller för rikets för-
hållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation,

2. det bedöms vara av särskild vikt
för ledning av tillämpningen av
denna lag att ärendet prövas av reg-
eringen, eller

3. synnerliga skäl annars talar för
regeringens prövning.

Har invandrarverket överlämnat
ett ärende i fall som avses i första
stycket 2 eller 3, skall regeringen,
om hinder inte möter på grund av
att ärendet är synnerligen brådsk-
ande, höra utlänningsnämnden in-
nan den avgör ärendet. Regeringen
får överlämna ett sådant ärende till
nämnden för avgörande.

11§2

Anmälan enligt 2 a, 3, 4 eller 7 a § skall göras hos statens invandrarverk.
Är utlänningen medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall
anmälan dock göras hos länsstyrelsen i det län där han är folkbokförd. Det
åligger den myndighet till vilken anmälningen sålunda eller enligt 10 § görs
att meddela beslut huruvida på grund av anmälan svenskt medborgarskap
förvärvats eller ej.

Vill någon erhålla förklaring att
han är svensk medborgare, må han
göra ansökan därom hos reger-
ingen, som efter regeringsrättens hö-
rande äger meddela sådan förkla-
ring; dock må härvid icke prövas
fråga som avses i första stycket.

Utlänningsnämnden får efter an-
sökan meddela förklaring att någon
är svensk medborgare. Härvid får
dock inte prövas fråga som avses i
första stycket.

12 §

Talan mot statens invandrarverks
beslut föres hos regeringen genom
besvär utom i fall som avses i andra
stycket.

Talan mot länsstyrelsens beslut
samt mot beslut av statens invand-
rarverk enligt 11 § första stycket fö-
res hos kammarrätten genom be-
svär.

Statens invandrarverks beslut en-
ligt denna lag får överklagas till ut-
länningsnämnden utom i fall som
avses i andra stycket.

Beslut av en länsstyrelse, statens
invandrarverk eller utlännings-
nämnden enligt 11 § får överklagas
till kammarrätten.

Bestämmelser om utlännings-
nämnden finns i 7 kap. 3 § andra
stycket utlänningslagen (1989:529).

Senaste lydelse 1991:501.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Prop. 1991/92:30

14a§

Socialnämnden skall på begäran
av statens invandrarverk eller en
polismyndighet lämna ut uppgifter
om en utlännings personliga förhål-
landen, om uppgifterna behövs i ett
ärende om svenskt medborgarskap.

Socialnämnden skall på begäran
av regeringen, utlänningsnämnden,
statens invandrarverk eller en polis-
myndighet lämna ut uppgifter om
en utlännings personliga förhållan-
den, om uppgifterna behövs i ett
ärende om svenskt medborgarskap.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.

2. I fråga om beslut som invandrarverket har meddelat före ikraft-
trädandet gäller äldre föreskrifter, om inte annat följer av punkt 3.

3. Om ett beslut som avses i punkt 2 har överklagats till regeringen och
denna inte har avgjort ärendet före ikraftträdandet, får arbetsmarknads-
departementet eller regeringen överlämna ärendet till utlänningsnämnden
för avgörande. I så fall tillämpas de nya föreskrifterna.

Arbetsmarknadsdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 oktober 1991

Närvarande: Statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B.
Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,
Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg,
Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet Friggebo

Proposition om en särskild nämnd för
utlänningsärenden

1 Inledning

Utgångspunkten för regeringens invandrar- och flyktingpolitik är de rikt-
linjer som anges i regeringsförklaringen:

”Invandrar- och flyktingpolitiken skall föras i en anda av international-
ism och humanitet. Främlingsfientlighet och tendenser till rasism skall
bekämpas. Ytterligare åtgärder mot diskriminering av invandrare vidtas.

Sverige kommer även i fortsättningen att ha en reglerad invandring.
Men flyktingpolitiken förändras.

Systemet för flyktingmottagande läggs om i syfte att motverka långa
vistelser i flyktingförläggningar. Asylsökande ges rätt att ta tillfälliga arbe-
ten. Rättssäkerheten i flyktingpolitiken stärks. En ny praxis vad gäller
behandling av ansökningar om asyl kommer att etableras successivt efter
genomgång land för land och efter samråd med de nordiska länderna och
med EGs medlemsstater. Därmed sker en återgång till prövning enligt
normala regler.”

Solidariteten med förföljda och utsatta människor som tvingats på flykt
från sitt hemland är en bärande tanke i den nya regeringens politik. Mot
den bakgrunden har jag omedelbart påbörjat arbetet på att förändra
flyktingpolitiken i den riktning som regeringsförklaringen angav.

I propositionen 1990/91:195 föreslog den förra regeringen bl.a. nya
riktlinjer för en aktiv flykting- och immigrationspolitik. När det gällde den
närmare bestämningen av asylrätten presenterades inte några konkreta
förslag till lagändringar. Föredragande statsråd redogjorde emellertid för
hur utlänningslagen enligt hennes mening borde utformas beträffande
asylsökande med skyddsbehov vid sidan av Geneve-konventionen.

Begreppet de facto-flykting skulle tolkas mer restriktivt än enligt den
praxis som utvecklades före regeringens beslut den 13 december 1989. Det
skulle emellertid täcka en större grupp än som efter regeringsbeslutet
bedömts ha ett särskilt starkt skyddsbehov.

En sådan förändring vore enligt min mening inte tillräcklig. Det finns
beröringspunkter mellan den tidigare regeringens proposition och den

Prop. 1991/92: 30

10

invandrar- och flyktingpolitik som regeringen nu vill föra. Det gäller bl.a. Prop. 1991/92: 30
betydelsen av helhetssyn på och sammanhang mellan olika delar av politi-
ken och av ökad politisk tyngdpunkt på åtgärder som kan påverka grund-
orsakerna bakom flykt och påtvingad migration. Det gäller också frågan
om arbete och arbetstillstånd åt asylsökande.

Vid en samlad bedömning anser jag emellerltid att flera frågor som
aktualiserats genom den förra regeringens proposition, liksom sambandet
dem emellan, behöver övervägas ytterligare. Propositionen har därför,
genom skrivelse 1991/92:27 återkallats. Jag avser i stället att successivt
återkomma till regeringen med förslag enligt intentionerna i regeringsför-
klaringen.

Jag vill emellertid redan nu ta upp en fråga som bör lösas snabbt. Det
gäller inrättandet av en särskild nämnd for överprövning i utlännings- och
medborgarskapsärenden. Nämnden bör i princip överta de överprövnings-
uppgifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som i dag
faller på regeringen.

I denna fråga bemyndigade regeringen hösten 1989 det statsråd som har
till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen att tillkalla en kom-
mitté med uppdrag att utreda instansordningen i utlänningsärenden.
Kommittén,1 som antog namnet asylprövningskommittén, avlämnade i
september 1990 betänkandet (SOU 1990:79) Utlänningsnämnd. Till pro-
tokollet i detta ärende bör fogas utredningens sammanfattning av betänk-
andet som bilaga 1.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över de remissin-
stanser som avgett yttrande över betänkandet har upprättats och bör fogas
till protokollet som bilaga 2. Remissyttrandena finns att tillgå i arbets-
marknadsdepartementet (dnr R 8819/90).

2 Bakgrund

Antalet utlännings- och medborgarskapsärenden hos regeringen har under
åren 1985 — 1990 stigit kraftigt. Utvecklingen framgår av följande upp-
ställning.

1 Ordförande i kommittén har varit justitierådet Johan Munck. Övriga ledamöter har
varit riksdagsledamöterna Stig Alemyr, Rune Backlund, Doris Håvik, Lars-Erik
Lövdén, Ingela Mårtensson och Göran Åstrand.

Tabell

Prop. 1991/92:30

1985  1986  1987  1988  1989  1990  1991

(9
mån)

Avlägsnandeärenden
Ärenden i fråga om

2616

flyktingforklaring
och/eller rese-
dokument

469

Ansökningar om upp-
hävande m. m. av
domstols beslut om
utvisning på grund
av brott

160

Medborgarskaps-
ärenden

279

Summa inkomna ären-
den

3524

1588 1397 1915 1913 4461 7428

413

529

825

1211

674

846

154

165

160

136

138

102

370

364

497

454

488

699

2 525

2455

3397

3714

5761

9075

Även om det inte sker några dramatiska förändringar i vår omvärld, måste
man enligt min bedömning räkna med att Sverige får ta emot ett relativt
stort antal asylsökande under de närmaste åren. Det måste alltid finnas en
beredskap för svängningar i antalet sökande. Denna beredskap förutsätter
en organisation och en administration, som är tillräckligt flexibel för att
man skall kunna nå och hålla målsättningen om korta handläggningstider.

Tanken att avlasta regeringen dess nuvarande arbete med framför allt
besvärsprövningen av utlänningsärenden har övervägts tidigare. Dessa
överväganden har lett fram till att regeringen även i fortsättningen borde
vara slutinstans i de aktuella ärendena. Såväl principiella som praktiska
och ekonomiska skäl har åberopats till stöd för denna ståndpunkt.

Man kan i och för sig ha förståelse för dessa ställningstaganden. Nuva-
rande ordning har tillämpats under lång tid och har enligt en allmänt
omfattad mening för det mesta fungerat väl. Som närmare framgår av det
följande möter en del svårigheter när det gäller att komma fram till ett
idealiskt alternativ till dagens system.

Enligt min mening är det emellertid mycket angeläget att finna en
lösning, som innebär att regeringen befrias från det stora flertalet ärenden
på detta område. Vikten av att antalet regeringsärenden begränsas har
under senare tid betonats allt starkare, inte minst från riksdagens sida.
Antalet utlänningsärenden har ökat utomordentligt kraftigt sedan de tidi-
gare ställningstagandena gjordes. Dessa utgör den i särklass största en-
skilda grupp av ärenden som för närvarande ankommer på regeringen och
tar en oproportionerligt stor del av, i första hand, invandrarministerns tid
i anspråk.

Det bör här understrykas att det givetvis inte är något självändamål att
befria regeringen från befattningen med löpande ärenden. Syftet är att
skapa ökat utrymme för regeringen till reformarbete, aktiva insatser,
övergripande planering och prioritering, något som är av stor betydelse när
det gäller invandrarpolitiken i stort, inte minst mot bakgrund av de
invandrarfientliga strömningar som, särskilt bland ungdomar, gjort sig
märkbara under senare tid.

12

För tanken att befria regeringen från flertalet av de ärenden som det här Prop. 1991/92: 30
gäller talar även andra skäl än önskemålet att avlasta regeringen. Princip-
iella skäl kan åberopas för att i synnerhet sådana utlänningsärenden, som
innefattar en prövning av den på Geneve-konventionen grundade rätten
för en flykting att erhålla asyl, prövas av ett från regeringen oberoende
organ.

3 Allmän motivering

3.1 En fristående myndighet för överprövning i
utlänningsärenden

Mitt förslag: En fristående myndighet, utlänningsnämnden, inrättas
för överprövningsuppgifter i utlänningsärenden.

Asylprövningskommitténs förslag: Kommittén har föreslagit att en sär-
skild nämnd inrättas inom ramen för en treårig försöksverksamhet. Nämn-
den bör under försöksperioden ha administrativt samband med arbets-
marknadsdepartementet.

Remissinstanserna: Remissinstanserna är genomgående positiva till för-
slaget att inrätta en särskild nämnd. Flera remissinstanser, bl.a. hovrätten
för övre Norrland och Svenska röda korset, har anfört att nämnden bör vara
fristående. Rädda Barnens riksförbund, Sveriges Advokatsamfund och
Svenska flyktingrådet anser att de nu aktuella överprövningsuppgifterna
bör handläggas inom ramen för den befintliga domstolsorganisationen,
dvs. vid kammarrätt och regeringsrätt. SlOS-Samarbetsorgan för invand-
rarorganisationer i Sverige har fört fram tanken att nämnden borde vara
fristående men knuten till en domstol. Domstolsverket anser att ett bättre
namn vore nämnden för flykting- och medborgarskapsfrågor.

Skälen för mitt förslag: Asylprövningskommittén har övervägt men av-
visat olika alternativa lösningar som innebär att regeringen befrias från
besvärsprövningar utan att man skapar någon ny myndighet.

Ett sådant alternativ är en återgång till vad som gällde före år 1976. Då
skulle i vissa fall en nämnd höras innan invandrarverket fattade sitt beslut.
Rätt till besvär hos regeringen förelåg bara om nämnden eller någon av dess
ledamöter hade anmält avvikande mening eller om nämnden inte hade
yttrat sig. Invandrarverket hade rätt att om särskilda skäl förelåg över-
lämna ett ärende till regeringen. Överlämnande skulle alltid ske om nämn-
den begärde det.

Ett annat tänkbart alternativ vore att överföra besvärsprövningen till
domstol. Då synes endast kammarrätt kunna komma i fråga, under förut-
sättning att ärendena skall handläggas inom den nuvarande domstolsorga-
nisationen. Fördelen med domstolsprövning är att prövningen kommer att
ske under förhållanden som traditionellt ansetts erbjuda de bästa rättssä-
kerhetsgarantierna.

Mot att överföra besvärsprövningen till domstol talar i första hand de

13

strävanden att renodla domstolarnas arbetsuppgifter som på senare tid Prop. 1991/92:30
gjort sig gällande. Därvid har uttalats att domstolarna i princip bör tilldelas
enbart sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning, dvs. uppgif-
ter som är hänförliga till rättskipning i egentlig mening. Med hänsyn till
den stora ärendemängden skulle betydande organisatoriska svårigheter
uppstå. En domstol skulle dessutom få svårigheter att skaffa erforderlig
överblick över den internationella utvecklingen på området. Viktigare
torde dock vara att en fortsatt möjlighet för regeringen att utöva en
styrning av praxis inte torde vara förenlig med en domstolsprövning i
vedertagen mening.

Ett annat alternativ vore att skära av möjligheten till besvär över
invandrarverkets beslut i de fall omprövning skett på central nivå och bara
tillåta överklagande till regeringen i de fall då invandrarverket på central
nivå omedelbart tar upp ett ärende. En sådan ordning skulle emellertid
medföra att regeringen fick pröva ganska många överklagade ärenden,
eftersom det i stor utsträckning förekommer att ärendena omedelbart
handläggs av invandrarverket centralt. Viktigare torde vara att invandrar-
verket centralt förutsätts utöva en stark styrning av de regionala enheternas
beslutsfattande. Därigenom kan en sådan ordning inte sägas innebära att
ärendena blir prövade i två självständiga instanser.

Det kan också övervägas att låta de regionala enheterna, dvs. tillstånds-
byråerna vid utredningsslussarna, omvandlas till särskilda myndigheter
där prövning skall ske av samtliga ärenden med möjlgihet att överklaga till
invandrarverket. Mot detta alternativ talar främst att så snart efter 1989
års omorganisation åter genomföra genomgripande organisationsföränd-
ringar för invandrarverkets del.

Slutligen har ett alternativ övervägts som innebär att rätten att överklaga
ett beslut av invandrarverket till regeringen i princip skulle kvarstå men att
ett överklagande skulle få upptas till prövning av regeringen endast om
prövningstillstånd meddelats antingen av arbetsmarknadsdepartementet
som sådant eller av en särskild, inom departementet verksam, nämnd. Mot
detta alternativ talar främst att det skulle vara främmande för svensk
förvaltningsstruktur att ge ett departement beslutanderätt i frågor som
angår enskilda parter. Det skulle också kunna uppstå oklarheter beträff-
ande ansvaret för ärendena om en nämnd inom departementet skulle svara
för frågor om prövningstillstånd och regeringen svara för prövningen i sak.

Asylprövningskommittén har vid sina överväganden avvisat de nu
nämnda alternativen och i stället föreslagit att ett särskilt överprövningsor-
gan inrättas. Mot bakgrund främst av det förhållandevis betydande utrym-
met för lämplighetsbedömningar i frågor av denna art och den förutsatta
styrningen av praxis från regeringens sida har kommittén funnit att besvärs-
organet inte bör utformas som en domstol, utan bör vara en förvaltnings-
myndighet som lämpligen kan betecknas som en nämnd. Jag delar kom-
mitténs bedömning i dessa delar.

I tidigare sammanhang då frågan har diskuterats har anförts både
principiella och praktiska skäl mot tanken på en nämnd. Det har därvid
anförts att det skulle vara ett unikt och omotiverat ingripande i den

14

centrala förvaltningens konstruktion att skjuta in ett förvaltningsorgan Prop. 1991/92:30
mellan ett centralt ämbetsverk och regeringen.

Invändningar av detta slag får dock anses ha förlorat i styrka i takt med
att de generella strävandena att begränsa antalet ärenden hos regeringen
har intensifierats. En lösning som innebär att en besvärsnämnd övertar
regeringens uppgift att överpröva beslut av en central myndighet står
sålunda i överensstämmelse med de riktlinjer som riksdagen antagit för
begränsningen av regeringens uppgifter på sådana områden (prop.
1983/84:120, KU23, rskr. 250). Besvärsnämnder av sådant slag har också
inrättats i andra sammanhang, bl.a. inom försvars- och utbildningsdepar-
tementets verksamhetsområden (exempelvis besvärsnämnden för högsko-
leutbildning och totalförsvarets tjänstepliktsnämnd).

Vad som främst kan ge anledning till tvekan inför tanken på att flytta
över besvärsprövningen till en nämnd är emellertid inte i första hand de
praktiska och administrativa spörsmål som uppkommer. Större vikt måste
fastas vid mera principiella aspekter. Ärenden om avlägsnande har ofta
livsavgörande betydelse för enskilda människor samtidigt som den praxis
som tillämpas i dessa ärenden i många hänseenden får återverkningar för
hela samhället, liksom för den bild av vårt land som skapas i omvärlden.
Även om man kan skapa en ordning som allmänt sett säkerställer att mera
betydelsefulla ärenden förbehålls regeringen, finns det utrymme för viss
tvekan om det lämpliga i att flytta den slutliga prövningen i huvuddelen av
fallen från ett organ med politiskt ansvar till en förvaltningsmyndighet.

Behovet av att avlasta regeringen löpande ärenden är emellertid mycket
stort, och de betänkligheter som kan anföras är enligt min mening inte
större än att en ordning med en nämnd som slutinstans bör införas.

Asylprövningskommittén har ingående diskuterat frågan om nämnden
bör vara administrativt fristående eller inte. Allmänt sett är det som regel
en fördel om en förvaltningsmyndighet själv svarar för sin egen administ-
ration. Om nämnden inrättas som en ny förvaltningsmyndighet med egen
administration uppkommer emellertid behov av en rad administrativa
stödfunktioner. Nämnden måste förses med lednings-, ekonomi-, personal-
och kanslifunktioner liksom personal för exempelvis intern kontorsservice.
För en nämnd tillkommer kostnader för datorstöd och lokaler. Hur stora
dessa kostnader blir beror bl.a. på var nämnden blir stationerad. Vissa
merkostnader är dock ofrånkomliga, om nämnden skall bli administrativt
fristående.

Det kan därför övervägas om nämnden kan få en sådan organisation att
den stöder sig på någon annan myndighet, en s.k. värdmyndighet, och helst
då en myndighet med någorlunda likartade uppgifter. Därmed skulle i stor
utsträckning de nyss nämnda merutgifterna falla bort. Det förtjänar under-
strykas att vad som här diskuteras endast är ett administrativt samband
med en annan myndighet. I sin myndighetsutövande och lagtillämpande
verksamhet skulle nämnden självfallet under alla förhållanden vara helt
oberoende.

Asylprövningskommittén har ingående övervägt olika utvägar att skapa
ett sådant administrativt samband mellan nämnden och en annan myndig-
het. De värdmyndigheter som kommittén därvid i främsta rummet har

15

diskuterat är en domstol, domstolsverket, statens invandrarverk och Prop. 1991/92:30
arbetsmarknadsdepartementet. Kommittén har inte funnit något av dessa
alternativ lämpligt som en permanent lösning. Kommittén har även disku-
terat en del andra alternativ, såsom att förlägga det administrativa ansvaret
till rikspolisstyrelsen, kammarkollegiet eller någon länsstyrelse, men inte
funnit någon lösning som ter sig naturlig och samtidigt ger de administra-
tiva vinster som är önskvärda.

Asylprövningskommittén har därför väckt frågan om det är lämpligt att
binda sig för en viss lösning i nuvarande läge. I detta avseende är följande
att beakta.

Ärendeutvecklingen är i nuvarande läge ovanligt svår att bedöma. An-
talet ärenden hos regeringen har dock ökat kraftigt.

Det anförda måste ställas samman med de svårigheter som under alla
förhållanden föreligger när det gäller att bedöma hur ärendenas handlägg-
ning i en nämnd kommer att gestalta sig i praktiken. Visserligen torde
formerna för ärendenas beredning kunna organiseras smidigare än för
närvarande. I det föregående har emellertid konstaterats att man måste
räkna med att själva föredragningen för nämnden samt den överläggning
mellan ledamöterna som måste äga rum tar åtskilligt mera tid i anspråk än
vad som gäller för den nuvarande ordningen med föredragning för
invandrarministern. Hur mycket mera tid det blir fråga om — ett spörsmål
som får avgörande betydelse för nämndens dimensionering — är emeller-
tid mycket svårt att bedöma med någon grad av säkerhet, eftersom den
tilltänkta ordningen aldrig har prövats.

Asylprövningskommittén har också för sin del anfört att redan det
förhållandet att förslaget att föra över de nu aktuella ärendena från reger-
ingen till en nämnd innebär en så betydelsefull nyordning att ett mera
definitivt ställningstagande lämpligen bör föregås av någon tids försöks-
verksamhet.

Asylprövningskommittén föreslår därför en provisorisk lösning som
innebär att en nämnd tillskapas och övertar handläggningen av besvärsä-
rendena från regeringen men att nämndens organisation inte låses fast
definitivt. I ett sådant provisorium bör lämpligen — inte minst för att
underlätta övergången — den lösningen väljas att nämnden efter de linjer
som förut skisserats får administrativt samband med arbetsmarknads-
departementet, som för närvarande har ansvaret för regeringens beredning
av ärendena. Efter en försökstid — förslagsvis om tre år — bör frågan tas
upp på nytt, varvid man naturligtvis i första hand bör se efter om det har
visat sig vara en lämplig lösning att föra över besvärsprövningen till en
nämnd. Om detta bedöms vara fallet, får på grundval av vunna erfarenhe-
ter ställning tas till om nämnden — trots de utgiftsökningar som blir
följden — skall tilläggas en helt självständig ställning även i administrativt
hänseende eller om ett administrativt samband bör skapas med invandrar-
verket eller exempelvis kammarkollegiet.

Som flera av remissinstanserna framhållit är det av största vikt att
nämnden uppfattas som en fristående myndighet som självständigt fattar
beslut i de ärenden som skall prövas av den. Enligt min mening är det
därför inte lämpligt ens under en försöksperiod att nämnden får ett

16

administrativt samband med arbetsmarknadsdepartementet. Nämnden Prop. 1991/92:30
bör i stället inrättas så att den står helt fristående från såväl arbets-
marknadsdepartementet som regeringskansliet i övrigt. Någon försökspe-
riod är enligt min mening inte erforderlig. Nämnden bör därför inrättas
permanent. Jag har, när det gäller nämndens ställning, tagit intryck av vad
många remissinstanser, inte minst bland frivilliga organisationer, anfört
mot den av kommittén föreslagna ordningen.

Var nämnden exakt skall lokaliseras är en fråga som får lösas i ett annat
sammanhang. Klart är dock, enligt min mening, att nämnden av rekryte-
ringsskäl och på grund av behovet av kontakter med skilda delar av
regeringskansliet bör lokaliseras till Stockholm eller Stockholms omedel-
bara närhet.

När det gäller frågan vad nämnden bör kallas har en remissinstans,
domstolsverket, uttryckt uppfattningen att nämnden for flykting- och
medborgarskapsfrågor vore ett bättre namn än det av asylprövningskom-
mittén föreslagna namnet utlänningsnämnden. Med beaktande bl.a. av
intresset att finna ett kort namn bör enligt min mening kommitténs förslag
väljas. Nämnden bör alltså kallas ”utlänningsnämnden”. Att detta tidigare
var beteteckningen på den rådgivande nämnden till den centrala utlänning-
smyndigheten synes inte hindra att det namnet väljs eftersom det är mer än
tio år sedan den rådgivande nämnden avskaffades och någon förväxlings-
risk inte längre kan finnas. Att kalla nämnden ”utlänningsnämnd” synes
bli adekvat även med beaktande av att nämnden avses handlägga inte bara
ärenden enligt utlänningslagen utan också medborgarskapsärenden, efter-
som ju de sökande i medborgarskapsärenden i regel är utlänningar.

En organisationskommitté planerar och vidtar de åtgärder som är nöd-
vändiga för att överprövningsverksamheten skall kunna föras över från
arbetsmarknadsdepartementet till nämnden utan alltför stora störningar.

17

2 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 30

3.2 Utlänningsnämndens uppgifter

Mitt förslag: Nämnden skall i princip överta de överprövningsupp-
gifter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som i dag
faller på regeringen.

Särskilt viktiga eller känsliga ärenden bör liksom enligt nu gäll-
ande ordning kunna överlämnas till regeringen. Detta bör få en
uttrycklig reglering i lagen av innebörd att ett ärende kan lämnas
över till regeringen

1. om det bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation,

2. om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämp-
ningen att ärendet prövas av regeringen, eller

3. om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.

På utlänningslagstiftningen område skall ett ärende också kunna
lämnas över om det på grund av familjeanknytning eller av annan
liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av reger-
ingen. I fall med sådant samband skall ärenden också kunna över-
lämnas från invandrarverket till nämnden.

Asylprövningskommitténs förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med
mitt förslag. Kommittén föreslog dock att regeringen skulle kunna förbe-
hålla sig prövningen av ett visst utlänningsärende eller en viss grupp av
sådana ärenden.

Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har inte haft något att
erinra mot förslaget i denna del. Några av instanserna har dock anfört
invändningar mot att ärenden skulle kunna överlämnas till regeringen.
Rädda Barnens riksförbund, Svenska Flyktingrådet och Svenska sektionen
av Amnesty International har anfört att det skulle strida mot regeringsfor-
men att ha en möjlighet för regeringen att överta vissa ärenden.

Skälen för mitt förslag: De överprövningsuppgifter som nu är i fråga
berör såväl utlänningslagen som medborgarskapslagen. Jag behandlar först
ärendena enligt utlänningslagen och därefter ärendena enligt medborgar-
skapslagen.

Ärenden enligt utlänningslagen

De grupper av ärenden rörande enskilda fall som enligt nu gällande
lagstiftning ankommer på regeringen är följande:

— överklaganden av invandrarverkets beslut i fråga om avvisning eller
utvisning och i samband därmed behandlade frågor om uppehållstill-
stånd eller arbetstillstånd eller om återkallelse av sådana tillstånd (7
kap. 3 § utlänningslagen)

— överklaganden av invandrarverkets beslut i ärende om flyktingforkla-
ring eller resedokument samt om återkallelse av flyktingforklaring (7
kap. 4 § utlänningslagen)

Prop. 1991/92:30

18

— överklaganden av invandrarverket beslut att avvisa ombud eller biträde Prop. 1991/92: 30
eller beträffande frågor om jäv (7 kap. 9 § utlänningslagen)

— ärenden som av invandrarverket har överlämnats till regeringen for
avgörande (7 kap. 11 § utlänningslagen)

— frågor om att helt eller delvis upphäva avgöranden rörande utvisning på
grund av brott (7 kap. 16 § utlänningslagen).

Det förtjänar anmärkas att regeringen i samband med att den fattar
beslut i ett överklagat ärende om avvisning eller utvisning får fatta beslut
även i vissa andra frågor. Sålunda kan regeringen, även om frågan inte
tidigare har tagits upp, besluta om uppehållstillstånd och om förbud för
utlänning att återvända till Sverige. Vidare får under vissa förutsättningar
fråga om avvisning eller utvisning rörande barn under 16 år som står under
utlänningens vårdnad tas upp (7 kap. 5 § utlänningslagen).

Det bör framhållas att en del beslut av invandrarverket enligt nuvarande
ordning över huvud taget inte kan överklagas. Av praktisk betydelse är
framför allt beslut att vägra eller återkalla visering och motsvarande beslut
i fråga om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd som inte meddelas i
samband med beslut om avvisning eller utvisning. I princip är det fråga om
avgöranden som meddelas när den berörde utlänningen befinner sig utom-
lands. De ärenden som det här gäller kan av invandrarverket överlämnas
till regeringen for avgörande enligt 7 kap. 11 § utlänningslagen, men om
invandrarverket har meddelat beslut i ett sådant ärende kan utlänningen
inte få till stånd någon överprövning. Denna ordning har ingående moti-
verats i samband med den nya utlänningslagens tillkomst (se prop.
1988/89:86 s. 104 ff). Enligt min mening är något ändrat synsätt i denna
del inte erforderligt med anledning av att en särskild besvärsnämnd inrät-
tas.

Överklaganden av beslut om avvisning och utvisning

Huvudskälet för att inrätta en särskild nämnd är att nämnden skall överta
regeringens nuvarande uppgift att pröva överklaganden av invandrarver-
kets beslut i fråga om avvisning eller utvisning och i samband därmed
behandlade frågor om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd eller återkal-
lelse av sådana tillstånd. En utgångspunkt måste alltså vara att det stora
flertalet ärenden av detta slag skall övertas av nämnden.

Ärenden om avlägsnande kan vara av mycket olika karaktär. I en stor
grupp av fallen kan utgången framstå som tämligen självklar på grundval
av den praxis som har utbildat sig. I andra fall kan ärendena vara svårbe-
dömda: åtskillig utredning kan ha forebragts och avgörandet kan bero av
en värdering av det förebragta materialet. I en del ärenden kan avgörandet
ha stor principiell och praktisk betydelse, t.ex. på det sättet att detta blir
vägledande för ett antal fall av likartad karaktär.

En annan utgångspunkt måste vara att ärenden av mera uttalad princi-
piell betydelse även i fortsättningen bör avgöras av regeringen. Detta bör
liksom i dag ske genom att ärendena överlämnas dit. En ordning enligt
vilken sådana ärenden i stället skulle komma under regeringens prövning
efter överklagande skulle inte vara lämplig. Överklagande kan ju bara ske i

19

den händelse beslutet i första instans går utlänningen emot och regeringen Prop. 1991/92: 30
skulle i andra fall inte få tillfälle att pröva ärendet.

I ärenden som inte har sådan principiell karaktär som nu avses bör
nämnden i fortsättningen vara slutinstans. Det skulle uppenbarligen inte
vara lämpligt eller ens praktiskt möjligt, om invandrarverket skulle åläggas
att ge olika fullföljdshänvisningar beroende på exempelvis ärendets svårig-
hetsgrad.

Beträffande ett par grupper av de ärenden som det här gäller synes man
ha anledning att ifrågasätta om någon rätt till överklagande över huvud
taget är nödvändig.

En sådan grupp är de fall då avvisnings- eller utvisningsbeslut har
meddelats i samband med att uppehållstillstånd för studier har vägrats
eller återkallats (3 kap. 4 § utlänningsförordningen). Utrymmet för en
prövning av överinstansen är här mycket begränsat, och det kan hävdas att
någon ovillkorlig rätt för den som vill bedriva gäststudier att få en över-
prövning till stånd inte nödvändigtvis måste finnas.

Å andra sidan är antalet sådana ärenden som enligt nuvarande ordning
hamnar hos regeringen mycket begränsat — det rör sig om mindre än tio
om året. I ärendena kan avgränsningssvårigheter uppkomma med hänsyn
till att klagandena i sin argumentering ibland tangerar förhållanden som
skulle kunna åberopas som asylskäl. I betraktande av detta och av att det
från principiella synpunkter är en fördel att reglerna om överklagande blir
så enhetliga som möjligt bör i detta avseende ingen begränsning av rätten
att överklaga i förhållande till vad som gäller för närvarande göras.

Den andra gruppen gäller fall då polismyndighet som första instans har
beslutat om avvisning — t.ex. på den grunden att utlänningen kan antas
komma att sakna medel för sin försörjning eller begå brott — och invand-
rarverket har meddelat sitt beslut med anledning av besvär över polis-
myndighetens avgörande. Sedan den nya utlänningslagen börjat tillämpas
den 1 juli 1989 får polismyndighet aldrig meddela beslut om avvisning om
utlänningen söker asyl här eller har en nära familjemedlem som gör detta
och inte heller om utlänningen utan avbrott har vistats i Sverige mer än tre
månader efter ankomsten när frågan om avvisning tas upp. Det kan mot
denna bakgrund hävdas att det numera borde vara tillräckligt att sådana
frågor vari polismyndighet har fattat beslut kan prövas i två instanser.

Emellertid gäller även här att det endast är ett mycket obetydligt antal
fall som nämnden skulle avlastas för det fall att rätten att överklaga
invandrarverkets beslut tas bort. Med hänsyn till vad som förut har sagts
om fördelen av att ha en enhetlig reglering ligger det närmast till hands att
låta avgöranden av invandrarverket även i de fall som nu är i fråga kunna
överklagas till nämnden. Det kan för övrigt inte uteslutas att någon gång en
principfråga kan komma upp till bedömning, t.ex. huruvida de uttalanden
som utlänningen har gjort i ett visst fall skall tolkas så att han sökt asyl.

I vissa av hithörande frågor lär för övrigt också en delvis olikartad praxis
förekomma vid skilda polismyndigheter. Det gäller t.ex. förutsättningarna
för att avvisa en medborgare i annat nordiskt land på den grunden att han
bedöms sakna medel för sin försörjning. Det är inte uteslutet att ett

20

avgörande av nämnden i ett sådant eller något annat likartat fall kan få Prop. 1991/92: 30
betydelse för att främja en enhetlig praxis.

Överklaganden av beslut om flyktingforklaring och resedokument
Invandrarverkets beslut i fråga om uppehållstillstånd kan överklagas bara
under förutsättning att verket samtidigt har beslutat om avvisning eller
utvisning. Om en utlänning söker uppehållstillstånd på den grunden att
han anser sig vara konventionsflykting men uppehållstillstånd vägras ho-
nom av invandrarverket och beslut om avvisning eller utvisning meddelas,
kan utlänningen enligt nuvarande ordning få till stånd en överprövning av
beslutet genom att överklaga. Detta är däremot inte möjligt, om invand-
rarverket visserligen inte anser honom vara flykting men beviljar honom
uppehållstillstånd på annan grund.

I sistnämnda fall kan utlänningen emellertid, samtidigt som han ansöker
om att få stanna i Sverige eller därefter, ansöka om flyktingförklaring eller
resedokument.

Flyktingförklaring och resedokument ges bara för personer som är att
betrakta som konventionsflyktingar. Avslagsbeslut rörande flyktingförkla-
ring och resedokument — liksom återkallelse av flyktingförklaring — kan
överklagas till regeringen (7 kap. 4 § utlänningslagen). Vid prövningen av
frågan om utfärdande av sådana handlingar görs en ny bedömning av de
skäl som utlänningen har åberopat för rätten att få stanna här även om
uppehållstillstånd har beviljats på andra grunder än flyktingskap. Reger-
ingen prövar ca 400 sådana överklaganden per år. Andelen fall då ett
överklagande leder till ändring är endast någon procent.

Det kan självfallet diskuteras om rätten att överklaga ett avslag på en
ansökan om flyktingförklaring eller resedokument måste behållas. I dessa
ärenden är det fråga om utlänningar som fått tillstånd att stanna i landet,
låt vara med annan motivering än de begärt. Det är inte något oavvisligt
rättstrygghetskrav att en fråga av nu aktuellt slag skall kunna prövas i mer
än en instans. Invandrarverket har också i flera sammanhang ifrågasatt om
det är rimligt att dessa ärenden skall kunna överklagas till regeringen.

Frågan togs upp till prövning i samband med tillkomsten av den nya
utlänningslagen (prop. 1988/89: 86 s. 107 f). Föredragande statsrådet erin-
rade därvid om att den som får flyktingförklaring eller resedokument i
vissa avseenden är gynnsammare ställd än den som får stanna av politisk-
humanitära skäl eller andra skäl av rent humanitär art. Anhöriga till en
flykting kan få resan till Sverige betald av staten. En flykting åtnjuter även
vissa andra ekonomiska fördelar, t.ex. rätt till studiesocialt stöd utan
kvalifikationsprövning, och dessutom ett bättre skydd mot utvisning på
grund av brott. Ett resedokument ger honom också möjlighet att resa till
andra länder i något större utsträckning än om han enbart har främlings-
pass. Det kan vidare ha en viss psykologisk betydelse att bli erkänd som
flykting och alltså ha fått sina uppgifter helt accepterade. Med hänsyn till
de nu angivna omständigheterna förordades i propositionen att det allt-
jämt borde vara möjligt att överklaga ett beslut som innebär avslag på en

21

ansökan om flyktingforklaring eller resedokument. Riksdagen följde forsla- Prop. 1991/92: 30
get utan meningsskiljaktighet (SfU19, rskr. 325).

Med hänsyn till att rätten att överklaga beslut om flyktingforklaring och
resedokument sålunda helt nyligen av en enhällig riksdag har ansetts böra
behållas föreslås inte någon ändring i detta avseende. Detta gäller så
mycket mera som hithörande frågor under alla förhållanden måste komma
under nämndens bedömning för det fall de aktualiseras i samband med
överklagande av beslut om avvisning eller utvisning. Ett ytterligare skäl för
att behålla överprövningsrätten är att tillämpningen av den s.k. upphävan-
deklausulen i Geneve-konventionen — närmare bestämt artikel 1 E punkt
5 — kan vara av stor principiell betydelse. Uppenbarligen är det inte
möjligt att göra skillnad mellan beslut om flyktingförklaring och beslut
angående resedokument; den grundläggande frågan är densamma i dessa
ärenden. Antalet besvärsärenden hos regeringen är med nuvarande ord-
ning ganska begränsat. Det kan visserligen av olika skäl komma att öka
under den närmaste tiden, men handläggningen och beslutsfattandet tar
förhållandevis liten tid i anspråk. Om rätten att överklaga behålls, påver-
kar detta sålunda inte övervägandena angående organisationen och dimen-
sioneringen av en särskild nämnd.

På grund av det anförda bör rätten att överklaga beslut om flyktingför-
klaring och resedokument behållas. Överklaganden av sådana beslut bör i
fortsättningen prövas av den särskilda nämnden.

Avvisande av ombud m. m.

Invandrarverkets beslut att avvisa ombud eller biträden samt beslut av
verket i jävsfrågor får överklagas särskilt till regeringen. Beslut i dessa
frågor bör i fortsättningen kunna överklagas till den särskilda nämnden.
Detta torde framgå redan av förvaltningslagen, varför någon reglering inte
behövs i förevarande sammanhang.

Överlämnande av ärenden till regeringen

Enligt nuvarande ordning får invandrarverket med eget yttrande över-
lämna ett ärende till regeringen, om verket anser att särskilda skäl motive-
rar det (7 kap. 11 § utlänningslagen).

Det är framför allt i två kategorier av ärenden som invandrarverket
enligt nuvarande ordning brukar överlämna avgörandet till regeringen.
Den ena gruppen av ärenden är sådana som anses ha betydelse för rikets
säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra ärendegruppen kän-
netecknas av att frågor om uppehållstillstånd är samtidigt anhängiga hos
regeringen och invandrarverket beträffande medlemmar av samma familj
eller att något annat liknande samband föreligger mellan ärenden som på
samma gång handläggs av regeringen och verket.

Slutligen förekommer det att invandrarverket till regeringen lämnar
över ärende vars utgång kan bli prejudicerande för andra liknande ären-
den. Även vissa enskilda fall av utrikespolitisk betydelse eller annars av
mycket speciell natur har överlämnats till regeringen.

22

Om en besvärsnämnd inrättas, kommer dessa frågor i ett delvis nytt Prop. 1991/92:30
läge. Frågan uppstår då i vilken utsträckning ärenden skall kunna överläm-
nas till regeringen eller till nämnden utan att överklagande har ägt rum. Jag
behandlar först spörsmålet om i vilka fall ärenden skall kunna lämnas över
till regeringen i den nya ordningen.

Av hänsyn till regeringens ansvar för säkerhetsfrågor bör fortfarande
gälla att ärenden där sådana frågor aktualiseras överlämnas till regeringen
i den mån invandrarverket inte självt anser sig böra fatta beslutet. Ärenden
av detta slag — för närvarande ett fyrtiotal om året — bör alltså inte prövas
av den särskilda nämnden.

Enligt nuvarande praxis brukar som regel ett ärende överlämnas till
regeringen, om säkerhetspolisen av skäl sammanhängande med rikets
säkerhet har avstyrkt en ansökan om uppehållstillstånd eller lämnat sär-
skilda synpunkter i ärendet. Från säkerhetspolisens sida kan t.ex. ha
lämnats sådana uppgifter om utlänningens anknytning till en underrättel-
seorganisation i främmande stat att en bedömning bör göras av risken för
att han här i landet ägnar sig åt spioneri eller annan liknande verksamhet.

Denna praxis synes i det väsentliga böra iakttas även i fortsättningen.
Undantagsvis kan naturligtvis tänkas att ett ärende bedöms ha sådan
betydelse för rikets säkerhet att det bör avgöras av regeringen även om
säkerhetspolisen inte skulle ha yttrat sig. Den omständigheten att uppgifter
har kommit in från säkerhetspolisen behöver å andra sidan inte automa-
tiskt leda till att ärendet underställs regeringen.

Står det helt klart att utlänningen under alla förhållanden skall avvisas
på annan grund än av säkerhetsskäl, behöver sålunda ärendet uppenbarli-
gen inte överlämnas. Och om de uppgifter som har kommit fram i ärendet
gör det uppenbart att det med hänsyn till utlänningens tidigare verksamhet
eller i övrigt kan befaras att han kommer att bedriva sabotage, spioneri
eller olovlig underrättelseverksamhet här i landet, kan avvisning ske med
stöd av 4 kap. 2 § första stycket 4 utlänningslagen utan att regeringen
behöver kopplas in på fallet, för såvitt utlänningen inte är flykting eller
annat liknande förhållande föreligger.

Det kan emellertid också tänkas att uppgifter som säkerhetspolisen har
lämnat framstår som helt harmlösa i belysning av det material som besluts-
myndigheten har till sitt förfogande. I så fall behöver naturligtvis inte
enbart den omständigheten att säkerhetspolisen har yttrat sig föranleda att
ärendet bedöms vara av betydelse för rikets säkerhet. Vad som är väsentligt
är att regeringen får tillfälle att pröva de från säkerhetssynpunkt viktiga
eller tveksamma fallen.

Det kan någon gång tänkas inträffa att ett ärende enligt utlänningslag-
stiftningen har särskild utrikespolitisk betydelse. Även i sådana fall bör man
kunna hänskjuta ärendet till regeringen. Därmed är inte sagt att utrikespo-
litiska hänsyn skall tillåtas inverka på ärendets avgörande: detta kan
givetvis inte få ske annat än möjligen inom det utrymme för diskretionär
prövning som föreligger enligt utlänningslagen. Uppenbarligen kan det
likväl, om utgången av ärendet har särskild betydelse för vårt lands
förhållande till en främmande makt eller till en mellanfolklig organisation
— t. ex. Europarådet — te sig naturligast att regeringen avgör ärendet.

23

Detsamma kan vara fallet om ärendet, utan att vårt förhållande till en Prop. 1991/92:30
annan stat eller någon mellanfolklig organisation kan sägas vara direkt
berört, är av mycket speciellt slag och kan väntas föranleda en betydande
internationell uppmärksamhet. I så fall bör dock krävas synnerliga skäl för
att ärendet skall få hänskjutas till regeringen.

En utgångspunkt i samband med strävandena att befria regeringen från
här behandlade överprövningsuppgifter har varit att överlämnande av
ärenden till regeringen i vissa fall skall kunna ske för att regeringen skall få
tillfälle att utöva en styrning av praxis. I enlighet härmed bör alltså ett
ärende kunna överlämnas till regeringen, när det bedöms vara av särskild
vikt för ledningen av utlänningslagens tillämpning att ett ärende prövas av
regeringen.

Även i fall av annat slag bör ett ärende kunna överlämnas till regeringen
om utgången kan antas få omedelbar betydelse för ett mycket stort antal
ärenden eller annars har särskild principiell vikt. Avgränsningen av sådana
ärenden från dem som bör avgöras på vanligt sätt är vansklig och torde
vara svår att lägga fast i lagstiftningen; man får här i stor utsträckning lita
till myndigheternas omdöme. Det är emellertid viktigt att observera att ett
ärende om avvisning eller utvisning inte bör hänskjutas till regeringen, om
den berörde utlänningen påstått att han löper risk för tortyr eller omänsklig
eller förnedrande behandling och påståendet inte kan avfärdas som uppen-
bart ogrundat. Det kan nämligen tänkas bli bedömt som stridande mot
Europakonventionen, om utlänningen i ett sådant fall bara får sin sak
prövad i en instans och avgörandet går honom emot. Det bör särskilt
påpekas att när det är fråga om ett rent lagtolkningsproblem eller ett
renodlat rättstillämpningsspörsmål, det ytterst sällan torde vara befogat att
ärendet överlämnas till regeringen. Sådana frågor bör som regel ankomma
på nämnden som slutinstans även om de skulle vara svårbedömda.

De ärenden som enligt hittills gällande ordning överlämnats till reger-
ingen av invandrarverket har ofta rört sig om fall då en ny grupp asylsö-
kande börjat uppträda och omständigheterna påkallar en i princip likartad
bedömning av vissa grundläggande förhållanden som kan beräknas bli
åberopade av ett stort antal sökande. Om det i sådana fall är exempelvis en
värdering av de politiska förhållandena i ett visst främmande land som i
praktiken blir av avgörande betydelse för en stor grupp ärenden, är det
självfallet lämpligt att regeringen får tillfälle att avgöra ett eller ett par
typfall till ledning för bedömningen i övriga fall. Över huvud taget gäller att
den praxis som hittills har utbildat sig vad gäller överlämnande av ärenden
till regeringen i det väsentliga bör iakttas även i fortsättningen.

Det kan emellertid i dessa ärenden också uppkomma principfrågor som
inte har anknytning till förhållandena i ett visst främmande land men som
ändå kan beräknas återkomma i ett betydande antal andra ärenden. Reg-
eringen har exempelvis efter överlämnande från invandrarverket avgjort
ett ärende i vilket principfrågan bestod i huruvida det kunde anses vara ett
humanitärt skäl av tillräcklig styrka att den utlänning som sökte uppehålls-
tillstånd var HIV-smittad. Detta erbjuder ett exempel på ärenden som bör
kunna överlämnas till regeringen även i fortsättningen.

Självfallet kan det förekomma att ett ärende hos invandrarverket eller

24

hos nämnden med hänsyn till föreliggande familjeanknytning eller av
annan liknande orsak har samband med ett ärende som är under prövning
hos regeringen. I så fall bör ärendet kunna hänskjutas till regeringen. Inte
minst hänsynen till de berörda utlänningarna talar med styrka för att
ärendena bör avgöras slutligt i ett sammanhang.

Det sagda bör självklart ses mot bakgrund av att överlämnande av
ärenden utan föregående prövning i första instans är ett avsteg från
instansordningsprincipen och som sådant skall tillgripas endast när det är
särskilt påkallat.

En särskild fråga är om nämnden obligatoriskt skall underställa reger-
ingen ett ärende för det fallet att mer än en ledamot i nämnden hade
skiljaktig mening beträffande utgången i förhållande till majoriteten. Som
ett skäl för en sådan ordning kan åberopas att det ansvariga statsrådet
därigenom skulle få en inblick i hur lagstiftning och av statsmakterna
beslutade riktlinjer verkar i praktiken. Liksom när det gäller andra rättstil-
lämpningsfrågor måste man givetvis räkna med att ledamöterna i nämn-
den kan hamna i skilda meningar. I sådant fall bör emellertid här som eljest
vanliga omröstningsregler gälla. Att låta regeringen bli slutinstans så snart
skiljaktig mening förekommer skulle innebära att man för dessa fall utökar
överprövningsmöjligheterna med ytterligare en instans. Detta är enligt min
mening inte motiverat.

Ett annat särskilt spörsmål är om både invandrarverket och nämnden
skall ha befogenhet att överlämna ett ärende till regeringen. Det står ganska
klart att nämnden måste ha en sådan befogenhet. Mera diskutabelt är om
även invandrarverket skall kunna besluta om överlämnande. Det är utifrån
vanliga principer ej helt invändningsfritt, om en underinstans själv skall
kunna åstadkomma att ett ärende prövas i extraordinär ordning och att
den vanliga besvärsinstansen så att säga sätts ur spel.

Mot detta står att utlänningsärenden som regel är mycket brådskande
och att det ibland kan tänkas vara tämligen självklart att ett ärende bör
överlämnas till regeringen. Av betydelse är också att, om ärendet på vanligt
sätt avgörs av invandrarverket som första instans, nämnden inte får
tillfälle att avgöra detta i annat fall än om verket meddelat ett för utlänn-
ingen negativt beslut och denne överklagar. Slutligen bör framhållas att
invandrarverket under alla förhållanden enligt kommitténs mening måste
kunna hänskjuta ett ärende till regeringen i sådana fall då ett överklagande
inte skulle kunna ske om verket avgör ärendet på egen hand. Exempel
erbjuder ett ärende om uppehållstillstånd som inte har samband med
avvisning eller utvisning.

Det nu anförda innefattar övervägande skäl för att även invandrarverket
bör kunna besluta om omedelbart hänskjutande till regeringen. Lämpligen
bör emellertid, om verket har överlämnat ett ärende till regeringen och
detta faller inom nämndens kompetensområde, regeringen ha skyldighet
att höra nämnden, om ärendet inte är synnerligen brådskande. Regeringen
bör också kunna överlämna ett hänskjutet ärende till nämnden för avgö-
rande. Vad som har sagts nu bör dock inte gälla fall då ett ärende har
hänskjutits till regeringen av säkerhetsskäl eller därför att det har utrikes-

Prop. 1991/92:30

25

politisk betydelse och inte heller när hänskjutandet orsakats av familjeank- Prop. 1991/92: 30
nytning.

Överlämnande av ärenden till nämnden

Tidigare har framgått att ett ärende i vilket säkerhetsfrågor aktualiseras bör
överlämnas till regeringen, i den mån det inte bedöms kunna avgöras i
vanlig ordning. Överlämnandet kommer i normalfallet att ske direkt från
invandrarverket. Om ärendets känslighet från säkerhetssynpunkt står klart
forst sedan det överklagats till nämnden, bör det emellertid ankomma på
nämnden att besluta om överlämnande. Det skall alltså inte förekomma att
ett ärende överlämnas från invandrarverket till nämnden med hänvisning
till att det berör säkerhetsfrågor.

Däremot bör invandrarverket uppenbarligen ha möjlighet att till nämn-
den överlämna ett ärende rörande en utlänning som har familjeanknytning
eller annan liknande anknytning till en utlänning som är aktuell i ett ärende
hos nämnden. Som förut har konstaterats bör sådana ärenden nämligen
såvitt möjligt avgöras i ett sammanhang.

När det gäller ärenden vilkas avgörande kan få prejudicerande karaktär
skall såväl invandrarverket som nämnden kunna överlämna ett ärende till
regeringen, när det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämp-
ningen att ärendet prövas av regeringen. Självfallet kan emellertid inte alla
ärenden vilkas utgång får betydelse för andra likartade ärenden överläm-
nas till regeringen, utan i många fall torde det få ankomma på nämnden att
meddela vägledande beslut. Möjligheten att överlämna ärenden till reger-
ingen bör reserveras för fall där utgången kan få omedelbar betydelse för ett
mycket stort antal fall eller annars har särskild principiell vikt. En annan
ordning skulle innebära alltför stor belastning på regeringen och knappast
vara förenlig med nämndens självständiga ställning.

Med denna utgångspunkt uppkommer frågan om invandrarverket skall
kunna överlämna sådana ärenden till nämnden som verket visserligen
anser ha betydelse utöver det enskilda fallet men ändå inte bedömer vara
av sådan särskild vikt att frågan bör underställas regeringen. Övervägande
skäl talar för att frågan bör besvaras nekande. Det betyder att ärenden av
det slag som avses nu bör avgöras av verket i vanlig ordning, med rätt för
utlänningen att överklaga till nämnden i den händelse avgörandet går
honom emot. Det skulle nämligen innebära en alltför komplicerad ord-
ning, om invandrarverket skulle tvingas gradera de mera svårbedömda
fallen på sådant sätt att vissa skulle styras direkt till regeringen och andra
direkt till nämnden, medan ytterligare andra skulle avgöras av verket på
vanligt sätt.

Invandrarverket bör inte heller kunna hänskjuta ett ärende till nämnden
på den grunden att ärendet har utrikespolitiska implikationer eller annars
är av helt speciell karaktär. Är ärendet av sådan beskaffenhet att det bör
avgöras av regeringen bör det hänskjutas dit. Annars bör det avgöras av
verket som första instans i vanlig ordning.

Sammanfattningsvis bör alltså ett överlämnande av ärenden från in-
vandrarverket till nämnden komma i fråga endast i de fall då ett samband

26

mellan ärenden hos myndigheterna föreligger av familjeanknytningsskäl   Prop. 1991/92: 30

eller annan liknande orsak.

Kommittén har föreslagit att regeringen dessutom undantagsvis bör
kunna förbehålla sig rätten att avgöra ett visst ärende eller en viss grupp av
ärenden. Det kan enligt kommittén t.ex. röra sig om ärenden av mycket
stor betydelse från invandringspolitisk synpunkt eller ärenden av särskild
vikt för vårt förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisa-
tion. Jag delar inte kommitténs uppfattning på denna punkt. Den före-
slagna ordningen skulle kunna skapa oklarheter i rollfördelningen mellan
regeringen och utlänningsnämnden. Den får också anses utgöra ett avsteg
från vanliga principer om förhållandet mellan regeringen och myndighe-
terna. Någon sådan möjlighet för regeringen bör därför enligt min uppfatt-
ning inte införas.

Ärenden enligt medborgarskapslagen

De ärenden enligt medborgarskapslagen som nu ankommer på regeringen
är följande:

— överklaganden av invandrarverkets beslut i naturalisationsärenden,
dvs. ärenden avseende ansökningar om att upptas till svensk medbor-
gare (6 § medborgarskapslagen)

— överklaganden av invandrarverkets beslut i ärenden rörande ansökan
om bibehållande av svenskt medborgarskap (8 § första stycket medbor-
garskapslagen)

— överklaganden av invandrarverkets beslut i ärenden rörande ansökan
om befrielse från svenskt medborgarskap (9 § medborgarskapslagen)

— ärenden som av invandrarverket har överlämnats till regeringen för

avgörande (9 a § medborgarskapslagen)

— ansökan om förklaring att någon är svensk medborgare (11 § andra
stycket medborgarskapslagen).

Jag redovisar i det följande mina överväganden i fråga om instansord-
ningen beträffande dessa ärendegrupper.

Överklaganden av invandrarverkets beslut i naturalisationsärenden

Beslutanderätten i naturalisationsärendena ankom på regeringen fram till
år 1969.1 motiven till lagändringen detta år, vilken innebar att ärendena
flyttades över till invandrarverket, diskuterades om överflyttningen skulle
avse samtliga ärenden eller enbart ärenden av enklare beskaffenhet. En
förutsättning för det ställningstagande som gjordes — och som innebar att
samtliga ärenden överflyttades — var enligt departementschefen (prop.
1968:158 s. 71 f) att vissa slags ärenden skulle kunna överlämnas till
regeringen och att invandrarverkets beslut skulle kunna överklagas dit.

Vissa naturalisationsärenden är av sådan art att de enligt min mening
lämpligen bör prövas av regeringen även i fortsättningen. En sådan pröv-
ning kan som nu komma till stånd genom att dessa ärenden överlämnas till
regeringen. Beträffande övriga ärenden bör det, på samma sätt som för
närvarande gäller, ankomma på invandrarverket att fatta beslut i första

27

instans. Det är ofrånkomligt att en möjlighet till överprövning då måste stå Prop. 1991/92: 30
öppen. Något principiellt eller praktiskt hinder mot att överprövningen
läggs på ett annat organ än regeringen anser jag dock inte föreligga.

Prövningen innehåller ett sådant inslag av rättstillämpning att den i och
for sig mycket väl kunde ankomma på domstol och då i första hand på
kammarrätt. Ärendena är så förhållandevis begränsade till antalet att de
aktuella strävandena att renodla domstolsverksamheten inte får samma
tyngd som motargument som beträffande utlänningsärendena. Det finns
emellertid ett naturligt samband mellan utlänningsärendena och naturali-
sationsärendena. De kunskaper nämnden får rörande bl.a. förhållandena i
andra länder är av värde även för prövning av medborgarskapsfrågor. Av
betydelse är också att naturlisationsärendena kommer att bidra till att göra
nämndens arbetsuppgifter något mera varierade än om den enbart skulle
handlägga ärenden enligt utlänningslagstiftningen. På grund av vad som nu
sagts anser jag att överklaganden av beslut i natualisationsärenden i fort-
sättningen bör prövas av den särskilda nämnden.

En speciell grupp av ärenden bör dock förbehållas regeringen. Enligt 6 §
andra stycket medborgarskapslagen kan en utlänning i vissa fall naturali-
seras som svensk medborgare även när de reguljära förutsättningarna för
naturalisation i första stycket samma paragraf inte föreligger. Det gäller här
fall då det bedöms vara till gagn för riket att sökanden upptas till svensk
medborgare samt då sökanden förut varit medborgare här eller är gift med
en svensk medborgare eller det annars med hänsyn till sökandens förhål-
landen finns särskilda skäl.

Det synes av principiella skäl böra ankomma på regeringen som enda
instans att pröva om någon skall beviljas svenskt medborgarskap därför att
det bedöms vara till gagn för landet. Svenskt medborgarskap på denna
grund har i praktiken beviljats bl.a. framstående vetenskapsmän och
konstnärer som bott i landet under kortare tid än som föreskrivs i de
reguljära reglerna. Jag föreslår alltså den ordningen att det skall ankomma
på regeringen ensam att besluta i alla frågor som gäller om någon skall
upptas till svensk medborgare därför att det bedöms vara till gagn för
landet. Övriga undantag från de reguljära reglerna bör som nu prövas i
första instans av invandrarverket, vars beslut bör kunna överklagas till
nämnden.

Överklaganden av invandrarverkets beslut i ärenden om bibehållande av
eller befrielse från svenskt medborgarskap

Ansökningar om bibehållande av svenskt medborgarskap (8 § första styc-
ket medborgarskapslagen) eller befrielse från sådant medborgarskap (9 §
medborgarskapslagen) prövas av invandrarverket med besvärsrätt till reg-
eringen.

Av samma skäl som anförts beträffande naturalisationsärendena anser
jag att beslut i dessa frågor i fortsättningen bör få överklagas till den
särskilda nämnden.

28

Överlämnade ärenden

Gällande ordning innebär att invandrarverket får överlämna ett ärende till
regeringen om särskilda skäl föreligger (9 a § medborgarskapslagen).

När regeln infördes, vilket skedde år 1969 i samband med att beslutan-
derätten i naturalisationsärenden flyttades från regeringen till invandrar-
verket, gav departementschefen vissa riktlinjer för när överlämnande bör
ske. I första hand avsågs ärenden med utrikespolitisk anknytning eller av
särskilt grannlaga natur samt ärenden som kan få särskild betydelse för
prövningen av andra ärenden (prop. 1968:158 s. 73).

Reglerna för överlämnande av medborgarskapsärenden bör utformas på
ett sätt som i huvudsak motsvarar vad som föreslagits för ärenden enligt
utlänningslagstiftningen. På samma sätt som gäller för sistnämnda ärenden
innebär sålunda till en början regeringens ansvar för säkerhetsfrågor att
naturalisationsärenden där sådana frågor uppkommer bör överlämnas till
regeringen för avgörande.

Säkerhetsfrågor aktualiseras i regel genom uppgifter som säkerhetspoli-
sen lämnat i ett ärende. Sådana frågor kan emellertid komma upp även på
annat sätt. Med hänsyn till den betydelse säkerhetsaspekterna har i natu-
ralisationsärenden bör överlämnande så gott som undantagslöst ske när det
i ett ärende framkommit uppgifter som tyder på att ärendet kan röra rikets
säkerhet eller allmän säkerhet och omständigheterna inte är sådana att det
står klart att ansökningen skall avslås oberoende av dessa aspekter.

Undantagsvis kan även inträffa att det i bedömningen av ett medborgar-
skapsärende kommer in ett utrikespolitiskt moment av sådan styrka att ett
ärende bör överlämnas till regeringen eller att synnerliga skäl annars talar
för regeringens prövning. Tidigare har jag behandlat dessa frågeställningar
för utlänningsärendenas del.

Motsvarande synpunkter gör sig gällande i de nu aktuella ärendena. Ett
synnerligt skäl för att överlämna ett ärende till regeringen kan härutöver
vara att det bedöms vara till gagn för landet att sökanden blir svensk
medborgare, fastän sökanden själv inte åberopat denna grund.

Även i medborgarskapsärenden bör regeringen få tillfälle att utöva en
styrning av praxis. Detta bör ske genom att det föreskrivs att ett ärende
skall överlämnas till regeringen när det bedöms vara av särskild vikt för
ledning av tillämpningen av medborgarskapslagen att ärendet prövas av
regeringen. Det gäller då i regel ärenden i vilka det uppkommit fråga om att
genomföra en sådan ändring av praxis som får särskild räckvidd och
betydelse, exempelvis för bedömning av ett stort antal ärenden i framtiden.

Det kan också övervägas om man även på medborgarskapslagstiftning-
ens område bör öppna möjlighet för att ett ärende skall kunna överlämnas
till regeringen av det skälet att det med hänsyn till familjeanknytning har
samband med ett ärende som prövas av regeringen. Enligt min mening är
emellertid en sådan ordning knappast motiverad på detta område, efter-
som intresset av att ärenden av sådant slag avgörs samtidigt inte har
samma styrka som när det gäller utlänningsärenden. Varje ärende skall ju
för övrigt även i fall av detta slag underkastas en individuell prövning efter
sin art.

Prop. 1991/92:30

29

Inte heller är det motiverat att på medborgarskapslagstiftningens om- Prop. 1991/92:30
råde infora regler som innebär att regeringen genom särskilt beslut skall
kunna förbehålla sig avgörandet av ett visst ärende eller en viss grupp av
ärenden.

I frågan om inte bara nämnden utan även invandrarverket bör få
befogenhet att överlämna ärenden till regeringen hänvisar jag till de över-
väganden som gjordes i denna fråga for utlänningsärendenas del. Vad som
anförts där talar för att även invandrarverket bör kunna besluta att ett
medborgarskapsärende skall överlämnas till regeringen. Regeringen bör
åläggas att höra nämnden, om ärendet inte är synnerligen brådskande.
Under samma förutsättningar som föreslagits för utlänningsärenden bör
regeringen få överlämna ett hänskjutet medborgarskapsärende till nämn-
den för avgörande.

Däremot bör medborgarskapsärenden inte få överlämnas från invand-
rarverket till nämnden. De ärenden som inte enligt vad ovan sagts bör
hänskjutas till regeringen bör avgöras av invandrarverket i första instans
och prövas av nämnden endast efter överklagande.

Ansökan om förklaring att någon är svensk medborgare

Prövningen av förklaringsärendena enligt 11 § andra stycket medborgar-
skapslagen behölls hos regeringen när naturalisationsärendena flyttades
över till invandrarverket. Regeringens beslut i dessa ärenden meddelas
efter regeringsrättens hörande.

I de ärenden som det här gäller kan sakförhållandena erfarenhetsmässigt
ofta vara ganska komplicerade, men någon mera kvalificerad juridisk
prövning aktualiseras sällan. Eftersom ärendena är mycket få till antalet,
har det i praktiken knappast någon betydelse för arbetsbelastningen vare
sig hos regeringen eller hos regeringsrätten att ärendena för närvarande
förutsätter handläggning hos båda dessa organ.

Något rationellt skäl för att regeringen skall belastas med ärenden av det
här slaget kan emellertid knappast åberopas; det torde endast vara av
historiska orsaker, betingade av en tidigare syn på medborgarskapsfrågor,
som dessa ärenden har förbehållits regeringen. Med hänsyn till den princi-
piella vikten av att inte någon grupp av löpande ärenden ankommer på
regeringen annat än när detta är nödvändigt eller åtminstone den klart
lämpligaste lösningen bör regeringen befrias även från denna ärendegrupp.
Det kan härvid övervägas att förlägga prövningen i första instans till
invandrarverket, men övervägande skäl talar för en ordning som säkerstäl-
ler att ärendena handläggs under medverkan av kvalificerad juridisk sak-
kunskap. Ärendena bör därför föras till nämnden.

Något yttrande från regeringsrätten bör självfallet inte infordras av
nämnden, vars ordförande förutsätts ha domareerfarenhet eller annan
erfarenhet av likvärdigt slag och som bör kunna avgöra ett ärende av
aktuellt slag i första instans utan hjälp av utomstående juridisk sakkun-
skap.

Ett beslut av nämnden kommer därmed i dessa ärenden att meddelas i
första instans och bör då av principiella skäl kunna överklagas. Eftersom                   30

det här gäller en renodlad rättstillämpningsfråga bör överklagandet ske till Prop. 1991/92: 30
förvaltningsdomstol. I betraktande av att nämnden är en överinstans kan
skäl synas tala för att överklagandet skulle få ske direkt till regeringsrätten
och alltså inte till kammarrätt. För att en överprövning skall garanteras
måste emellertid då regeringsrätten bli skyldig att ta upp ett sådant över-
klagande utan krav på prövningstillstånd. Enligt min mening föreligger
dock inte tillräckliga skäl för en sådan ordning, som skulle strida mot
strävandena att avlasta de högsta domstolsinstanserna. Ett överklagande
av nämndens beslut i en fråga av här aktuellt slag bör därför ske till
kammarrätt.

3.3 Nämndens organisation

Mitt förslag: Den nya nämnden skall få namnet utlänningsnämnden.
I nämnden skall ingå minst tre ordförande och tre ersättare för
ordförande med juridisk utbildning och normalt domarerfarenhet.
Vidare skall i nämnden ingå minst femton lekmän. Nämnden skall
vara beslutför med en ordförande och två lekmän. I enkla ärenden
skall dock ordföranden ensam kunna fatta beslut, och i ärenden av
principiellt slag skall nämnden kunna sammanträda i en utökad
sammansättning.

Nämnden bör i huvudsak överta den föredragande- och kanslior-
ganisation som nu finns inom arbetsmarknadsdepartementets utlän-
ningsenhet.

Asylprövningskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med
mitt förslag. Kommittén föreslog dock att i nämnden borde ingå två
ordförande och två ersättare för ordförande samt tio lekmän.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte haft något att er-
inra mot den föreslagna organisationen. Kammarrätten i Jönköping anser
att nämnden i normalfallet bör ha en tyngre sammansättning än ordfö-
rande och två lekmän samt framhåller att muntlighet och utökade besluts-
motiveringar påverkar tidsåtgången vid ärendenas avgörande och att detta
bör beaktas vid bestämmandet av nämndens personalstyrka. Statens in-
vandrarverk anser att nämnden bör ha tre heltidsanställda ordförande i
stället för två med två ersättare samt att antalet lekmannaledamöter bör
justeras i motsvarande mån. Svenska röda korset, Rädda Barnens riksför-
bund, Sveriges advokatsamfund och Svenska flyktingrådet anser att överp-
rövningen bör ske i ett domstolsförfarande i stället för i en nämnd. Svenska
sektionen av Amnesty International anser att enkla ärenden bör avgöras av
ordförande och två lekmannaledamöter samt att nämnden i övriga ären-
den bör tillföras ytterligare kompetens. Sveriges frikyrkoråd anser att en
ordförande och två övriga ledamöter bör delta i beslutet och att det endast
vid positiv utgång för den enskilde bör få förekomma att en enskild
tjänsteman beslutar ensam. SlOS-Samarbetsorgan för invandrarorganisa-
tioner i Sverige anser att prövningen bör ske i ett fristående organ knutet till

31

en domstol samt att ärenden som inte tagits i enighet bör prövas i utökad Prop. 1991/92: 30
sammansättning eller överlämnas till regeringen. Hovrätten för övre Norr-
land och Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen anser
att ordförande och ersättare för ordförande bör vara eller ha varit ordinarie
domare. Den uppfattningen delas även av Svenska Röda Korset, Rädda
Barnen och Svenska flyktingrådet.

Skälen for mitt förslag: Nämnden bör bestå av ordförande och lekmän.
Till frågan hur nämnden bör vara sammansatt när den avgör enskilda
ärenden återkommer jag senare.

Om nämnden skall vara jämställd med domstol vid prövning av frågor
om frihetsberövande krävs det enligt 2 kap. 9 § andra stycket regeringsfor-
men — förutom att sammansättningen skall vara bestämd i lag — att
ordföranden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Det skulle kunna
vara en fördel att uppställa ett sådant krav; nämnden skulle då kunna
överpröva även beslut om tagande i förvar, vilka nu överklagas till
kammarrätt.

Å andra sidan synes ett sådant kvalifikationskrav onödigt begränsa
urvalet när det gäller att finna personer lämpade för och intresserade av en
tjänstgöring av aktuellt slag. Det är för övrigt inte säkert att nämnden ens
med en sådan sammansättning skulle godtas som domstol enligt Europa-
konventionen (jfr Svensk Juristtidning 1989 s. 659).

Det bör därför inte lämpligen uppställas som något obligatoriskt krav att
ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare. Däremot bör
det krävas juridisk utbildning och normalt även domarerfarenhet. Efter
huvudsakligt mönster av vad som gäller i andra liknande sammanhang bör
kvalifikationskravet kunna formuleras så att ordförande och ersättare för
ordförande skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som dom-
are eller annan likvärdig erfarenhet.

I tidigare utredningssammanhang har utgångspunkten varit att ordfö-
randena skulle vara heltidsanställda hos nämnden. Jag ansluter mig i
princip till denna bedömning. Visserligen skulle det kanske kunna bli
lättare att finna personer lämpade för och intresserade av uppdraget, om
det på samma sätt som gäller för den danska nämnden blir fråga om ett
uppdrag som inte förutsätter heltidsengagemang. Antalet ärenden kan
emellertid förutsättas bli så högt att man måste räkna med att minst sex
och sannolikt fler ordförande skulle behövas om uppdragen skall förenas
med aktivt arbete av annat slag. Det synes alltför vanskligt att tänka sig att
en tillräckligt fast praxis skulle kunna upprätthållas med sådana förutsätt-
ningar.

Asylprövningskommittén har föreslagit att i vart fall två ordförande
skall vara heltidsanställda hos utlänningsnämnden och att den ene av dem
skall vara chef för nämnden. Som närmare skall utvecklas i det följande
räknar kommittén då med att vardera av ordförandena skall svara för
minst en sammanträdesdag i veckan med lekmän och dessutom ensam
avgöra ett betydande antal ärenden. En förutsättning för att detta skall vara
möjligt torde vara att inte den ordförande som skall ha ställning som
nämndens chef annat än i marginell utsträckning belastas av administra-
tivt arbete.

32

Med tanke på att sjukdomsfall måste kunna mötas och att verksamheten Prop. 1991/92: 30
bör kunna upprätthållas även vid semestrar och andra ledigheter bör det
enligt min mening finnas tre heltidsanställda ordförande.

Därutöver bör enligt min mening minst tre ersättare för ordförande
utses. Dessa bör i så fall kunna ha uppdragen vid sidan av annat arbete,
men det är givetvis angeläget att de utses på sådant sätt att det inte innebär
en försvagning av nämnden när ersättare tjänstgör i ordförandens ställe.

Regeringen bör vid behov kunna förordna flera ersättare för ordförande.
Det synes naturligt att som ersättare förordnas domare vid allmän domstol
eller förvaltningsdomstol. Om det bland den personal som tjänstgör hos
nämnden finns någon tillräckligt erfaren och kvalificerad person, bör det
emellertid inte vara uteslutet att denne förordnas som ersättare, något som
givetvis kan vara förenat med praktiska fördelar vid hastigt uppkommande
förfall för någon av de ordinarie ordförandena.

Ordförande och ersättare för ordförande bör förordnas av regeringen
utan ansökningsförfarande.

Det är väsentligt att förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det
gäller nämndens beslutsfattande. Ett inslag av lekmän syftar inte bara till
att själva avgörandena skall bli välgrundade och riktiga. Inslaget av lekmän
har kanske sin mest väsentliga betydelse genom att det säkerställer nämn-
dens demokratiska förankring och tillgodoser allmänhetens intresse av
insyn i ärendena.

Lekmännen bör utses av regeringen på förslag av de politiska partierna.
Det är en fördel om ledamöterna utses så att olika delar av landet blir
representerade.

Avgörande för frågan om hur många lekmannaledamöter som bör utses
blir hur reglerna om nämndens beslutförhet utformas. Asylprövningskom-
mittén utgick i denna del från att ordföranden eller tjänsteman hos nämn-
den under alla förhållanden bör kunna fatta beslut i frågor som endast
angår ett ärendes beredning eller som gäller avvisning eller avskrivning av
ett ärende. Jag delar kommitténs uppfattning. Ordföranden bör alltså
ensam få avgöra frågor om inhibition, avvisning eller avskrivning och
rättshjälp samt frågor som rör ett ärendes beredning. Utom såvitt avser
inhibition bör sådana frågor kunna delegeras till annan tjänsteman hos
nämnden. Frågan är emellertid om lekmän alltid skall ingå i nämnden när
denna avgör ett ärende i sak.

Även om det naturligtvis ligger nära till hands att utgå från en sådan
ordning, kan det ifrågasättas om man härigenom tar till vara medborga-
rinflytandet på det bästa sättet. Med tanke på det stora antal ärenden som
man numera måste räkna med kommer i så fall ganska många lekmän att
behöva utses, och man måste utforma ett schema för deras medverkan som
i hög grad bygger på alternerande tjänstgöring av olika grupper. Det finns
en risk för att lekmannaledamöterna under sådana förhållanden kommer
att drunkna i rutinbetonade fall och inte i realiteten får det inflytande över
beslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt.

Från dessa synpunkter skulle det vara en fördel om kravet på medverkan
av lekmän kunde begränsas till att avse en mindre del av ärendena. Detta
ligger nära till hands även med hänsyn till att de ärenden som nämnden                  33

3 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 30

kommer att få behandla är av mycket olikartad karaktär i avseende på Prop. 1991/92:30
svårhetsgrad. Det är visserligen genomgående fråga om grannlaga bedöm-
ningar av stor vikt för de berörda, men i en betydande grupp av ärendena
är prövningen av ganska enkelt slag och utgången tämligen självklar med
hänsyn till den praxis som har utbildat sig. Ofta är ärendena emellertid
mera komplicerade, och många gånger kan de vara ytterligt svårbedömda.
Över huvud taget gäller att omständigheterna i de enskilda fallen kan
variera avsevärt.

Enligt min mening bör ordföranden kunna meddela beslut på nämndens
vägnar även vid avgörandet av ett ärende i sak, under förutsättning att
prövningen är av enkel beskaffenhet. Om lekmännens medverkan blir
obligatorisk endast i de mera svårbedömda fallen tas medborgarinflytandet
bättre till vara och nämndens verksamhet blir också lättare att administ-
rera. Att i enlighet härmed ärendets svårhetsgrad blir bestämmande för den
sammansättning som krävs för beslutförhet är ingen principiell nyhet;
denna ordning är vanlig inte minst inom domstolsväsendet (se t.ex. 1 kap.
3 a § och 3 kap. 6 § rättegångsbalken).

Naturligtvis kan det ibland finnas olika meningar i frågan om ett ärende
skall anses vara av enkel beskaffenhet eller ej. Jag anser att nämnden under
medverkan av lekmän bör kunna besluta om närmare riktlinjer för när
ordföranden ensam skall få fatta beslut. För att ett ärende skall få avgöras
i denna form bör enligt min mening alltid krävas dels att det enligt
ordförandens bedömning inte råder någon som helst tvekan om ärendets
utgång, dels att ärendet inte innehåller vidlyftigt material av betydelse för
prövningen.

Något hinder mot att ett ärende avgörs under medverkan av lekmän bör
inte föreligga även om det skulle vara enkelt. Om flera ärenden av likartad
karaktär samtidigt är eller beräknas bli anhängiga hos nämnden, är det
sålunda som regel en fördel om ett eller ett par av dem avgörs av nämnden
i sammansättning med lekmän även om utgången bedöms som tämligen
klar. Övriga ärenden kan sedan — under förutsättning att omständighe-
terna verkligen är helt likartade — avgöras av ordföranden ensam efter de
linjer som den fullsuttna nämnden ställt sig bakom.

När nämnden sammanträder under medverkan av lekmän bör den vara
beslutför med ordförande och två lekmannaledamöter. En utökad sam-
mansättning bör emellertid gälla för fall som är av principiell betydelse
eller som innebär att praxis ändras. Sådana ärenden bör kunna avgöras i
utökad sammansättning bestående av minst två ordförande eller ersättare
och minst fyra andra ledamöter. Den ordförande som är chef för nämnden
förutsätts normalt delta.

Den föreslagna ordningen skall ses mot bakgrund av att det förhållandet
att nämnden arbetar med flera ordförande och flera grupper av ledamöter
kan medföra att det uppstår ett samordningsbehov. Syftet med att ge
nämnden möjligheter att avgöra ärenden av mera principiell eller praxis-
bildande natur i utökad sammansättning är att säkerställa enhetlighet och
kontinuitet i avgörandena och att tillhandahålla en lösning för det fall att
exempelvis ordförandena har olika uppfattning i en viss fråga. Självfallet
förutsätts nämnden i reguljär sammansättning följa den uppfattning som

34

kommit till uttryck genom ett beslut som fattats i utökad sammansättning. Prop. 1991 /92: 30

Beslut om att hänskjuta ett ärende till avgörande i utökad sammansätt-
ning bör kunna fattas antingen av nämnden i ordinarie sammansättning
eller av ordföranden ensam. I sammanhanget kan erinras om den före-
slagna bestämmelsen i 1 kap. 11 § andra stycket 3 utlänningslagen enligt
vilken ett ärende skall överlämnas till regeringen för avgörande om det
bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av lagen att
ärendet prövas av regeringen. Det måste alltså beträffande ett ärende som
bedöms ha betydelse för kommande praxis göras en avvägning om det har
sådan särskild betydelse att det skall överlämnas till regeringen eller om det
kan avgöras av nämnden i utökad sammansättning.

Står det alldeles klart att exempelvis situationen i ett visst främmande
land har ändrats på ett sådant sätt att det synsätt som kommit till uttryck i
tidigare avgöranden av asylfrågor inte kan vidhållas, kan nämndens avgö-
rande knappast sägas innebära en ändring av praxis, eftersom förutsätt-
ningarna har ändrats. I ett sådant fall behöver ärendet inte nödvändigtvis
hänskjutas till utökad sammansättning.

3.4 Nämndens arbetsformer

Mitt förslag: Den särskilda regel om skyldighet för invandrarverket
att i vissa fall göra en omprövning som nu finns i utlänningslagen bör
behållas även efter inrättandet av utlänningsnämnden. Nämnden
bör samarbeta med FNs flyktingkommissariat. I fråga om muntlig
handläggning bör samma regel gälla för nämnden som den som nu är
tillämplig i fråga om invandrarverket. Beträffande arbetsformerna
bör bl.a. viss specialisering för lekmannaledamöternas del ske, för
att lekmannainflytandet skall kunna göra sig gällande i önskvärd
utsträckning.

Asylprövningskommitténs förslag: Överensstämmer med mitt förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har lämnat förslaget utan
erinran i denna del. Statskontoret anser att lekmännens länderinriktning
bör breddas, så att den täcker två gruppchefer. Svenska sektionen av
Amnesty International anser att förslaget inte går tillräckligt långt när det
gäller muntlig handläggning hos nämnden.

Skälen för mitt förslag:

Omprövning

I detta sammanhang bör regeln i 7 kap. 10 § utlänningslagen om ompröv-
ning av invandrarverkets beslut beröras något. Regeln innebär att invand-
rarverket skall ompröva ett av verket i första instans fattat beslut, om
verket finner att beslutet är oriktigt på grund av nya omständigheter eller
av någon annan anledning och det nya beslutet inte blir till nackdel eller
skulle sakna betydelse för utlänningen. Bestämmelsen i utlänningslagen

35

skiljer sig från förvaltningslagens omprövningsregel bl.a. på det sättet att Prop. 1991/92: 30
omprövning enligt förvaltningslagen bara skall ske om beslutet är uppen-
bart oriktigt medan en omprövning enligt utlänningslagen skall ske om
beslutet är oriktigt. I båda fallen kan omprövning ske även om beslutet har
överklagats men omprövningsskyldigheten enligt förvaltningslagen gäller
inte om klaganden har begärt inhibition. Inte heller gäller denna skyldighet
sedan myndigheten har överlämnat handlingarna i ett överklagat ärende
till överinstansen. Enligt utlänningslagen får dock omprövning ske även
efter det att handlingarna överlämnats, om regeringen begär yttrande från
verket, och omprövningen kan ske även när inhibition har begärts.

Bakgrunden till den mera omfattande omprövningsskyldigheten i utlän-
ningslagen är behovet av att minska överinstansens arbetsbörda och få en
totalt sett snabbare handläggning av ärenden rörande avvisning och utvis-
ning. Det kan i och för sig ifrågasättas om dessa behov gör sig lika starkt
gällande när ärendena inte längre skall överklagas till regeringen och om
inte förvaltningslagens vanliga regler i stället borde gälla. För fall då
omprövningen inte leder till någon ändring medför dessutom proceduren
att det tar längre tid innan utlänningsnämnden får handlingarna i ärendet
med risk för att nämndens avgörande fördröjs i motsvarande mån. Jag
finner dock inte skäl att nu föreslå någon ändring av omprövningsregeln.
Skulle det visa sig att denna omprövningsregel allmänt sett medför en
förlängning av handläggningstiderna eller andra nackdelar får frågan över-
vägas på nytt. Jag kommer därför noga att följa utvecklingen på detta
område.

Remisser m.m.

När handlingarna har överlämnats till nämnden är ärendet ofta klart för
avgörande utan ytterligare skriftväxling. Det står dock nämnden fritt att
t.ex. genom remiss till invandrarverket eller arbetsmarknadsstyrelsen in-
hämta yttrande över vissa frågor. Ett sådant yttrande, liksom ett yttrande
som invandrarverket bifogat vid överlämnandet av handlingarna, måste
utlänningen enligt förvaltningslagens regler få del av innan ärendet avgörs.

I vissa länder förekommer samarbete med företrädare för FNs flykting-
kommissariat (UNHCR) vid handläggningen av asylärenden. Ett sådant
samarbete kan i vissa ärenden vara av värde.

Samarbetet bör inte innebära att UNHCR eller företrädare för organi-
sationen deltar i själva avgörandet. I stället bör UNHCR ha rollen av
rådgivare. Med tanke på det stora antalet ärenden som kommer att prövas
i andra instans för svensk del är det inte lämpligt att UNHCR åtar sig att
mera generellt delta i proceduren. En lämplig ordning kan i stället vara att
utlänningsnämnden i de speciella ärenden där den finner det erforderligt
inhämtar yttrande från UNHCR genom remiss. Från UNHCRs sida har
man ställt sig positiv till en sådan ordning och framhållit att UNHCR
ibland kan tänkas föredra att avge sitt yttrande muntligt. Vidare har
framhållits att UNHCR kan tänkas av eget initiativ vilja framföra syn-
punnkter även i ärenden som inte har remitterats.

Det kan även vara värdefullt för utlänningsnämnden om någon form av

36

fortlöpande samråd med UNHCR kan åstadkommas i frågor av mera Prop. 1991/92:30
övergripande art som ej rör enskilda ärenden. Detta synes kunna ske
genom regelbundna sammankomster mellan företrädare för nämnden och

UNHCR.

Ärendenas beredning och avgörande

Tyngdpunkten i utlänningsnämndens arbete kommer, liksom i det gällande
systemet, att ligga på föredragning av ärendena. Nuvarande ordning i
arbetsmarknadsdepartementet innebär att ärendena i regel föredras tre
gånger, nämligen infor gruppchef (chefen för en av grupperna inom utlän-
ningsenheten med ansvar som huvudman), expeditionschef och statsråd,
innan statsrådet anmäler ärendet i regeringen. Dessa rutiner står i överens-
stämmelse med ett vanligt arbetssätt i regeringskansliet som inebär att ett
ärende skall anmälas för ansvarig huvudman och för en chefstjänsteman
innan det presenteras för statsrådet.

Beredningen av ärendena inom nämnden kommer inte att vara bunden
av några sådana arbetsformer med upprepade föredragningar som dem
som gäller för regeringskansliet. Mycket kommer att bero på hur enkla och
praktiska rutiner ordförandena och personalen lyckas skapa.

Under ett inledande skede av nämndens verksamhet torde det vara
lämpligt att behålla nuvarande ordning i vad den innebär att föredragand-
ena är underställda en gruppcef. I vilken utsträckning formliga föredrag-
ningar för gruppchefen behöver äga rum bör emellertid inte läggas fast
genom några regler, utan det bör i främsta rummet ankomma på den
ansvarige ordföranden att bestämma om detta. Härvid måste naturligtvis
beaktas vilken erfarenhet föredraganden har och det aktuella ärendets
svårighetsgrad. Allmänt sett torde emellertid gälla att, i den mån föredrag-
ningar för gruppchef skall förekomma, dessa normalt kan förkortas i
förhållande till den ordning som ibland tillämpas i dag. I mera komplice-
rade ärenden bör gruppchefen själv kunna svara för föredragningen.

Föredraganden kommer förmodligen att få avsätta minst samma tid för
förberedelserna som i dag. Den förutsatta förhandsinformationen till leda-
möterna innebär ett visst merarbete. I viss utsträckning kompenseras
emellertid detta av att arbetsformerna inom nämnden blir smidigare än
inom regeringskansliet. Så t.ex. är den ansvarige ordföranden normalt
tillgänglig för diskussion om uppkommande problem.

Ordförandena synes inte behöva tilläggas något omedelbart ansvar för
ärendena på beredningsstadiet. Beredningen bör som regel kunna ske
genom föredragandens och gruppchefens försorg. Det synes emellertid
lämpligt att gruppcheferna fördelas mellan ordförandena så att de inriktar
sig på att presentera sina ärenden under en bestämd ordförandes samman-
trädesdagar eller att föredra ärendet för denne ensam, om prövningen är av
enkel beskaffenhet. Gruppchefen och föredraganden kan då alltid repliera
på en av ordförandena när något problem uppkommer som behöver
diskuteras i förväg.

Som regel bör tre sammanträden med fullsutten nämnd behöva hållas

37

varje vecka. Vid behov måste självfallet antalet sammanträden per vecka Prop. 1991/92:30
utökas.

Lekmännen bör lämpligen delas in i grupper med ansvarsområden
motsvarande gruppchefernas. Även lekmännen kommer därmed att få
särskild erfarenhet av ärenden med asylsökande från vissa bestämda delar
av världen. En sådan specialisering är väsentlig för att lekmännen skall få
verkligt inflytande i beslutsprocessen.

Vid själva sammanträdet med nämnden bör föredragningen kunna till
viss utsträckning rationaliseras och inriktas på de i varje ärende betydelse-
fulla eller tveksamma frågorna. Det synes lämpligt att förutom föredragan-
den gruppchefen är närvarande vid sammanträdet.

Det bör eftersträvas att beslut fattas i anslutning till själva sammanträ-
det. I undantagsfall, om ärendet är mycket komplicerat eller av principiell
betydelse, är detta kanske inte möjligt. Beroende på omständigheterna kan
ordföranden då antingen bestämma att ärendet skall utgå för att, sedan
ytterligare överväganden gjorts presenteras på nytt inför nämnden i annan
sammansättning eller att slutlig överläggning uppskjuts till dess att nämn-
den åter kan få samma sammansättning som då ärendet först föredrogs.

Nämndens beslut bör underskrivas av ordföranden och kontrasigneras
av föredraganden eller gruppchefen. Självfallet måste dokumentation ske
av vilka ledamöter som deltagit i avgörandet, något som kan ske genom att
detta anges på föredragningslistorna. Protokoll i egentlig mening synes inte
behöva föras.

Det bör understrykas att vad som nu har sagts om nämndens arbetsfor-
mer inte skall uppfattas som uttömmande och bindande. Det bör i huvud-
sak ankomma på nämnden själv att bestämma om sina arbetsformer under
hänsynstagande till allmänna förvaltningsrättsliga principer.

Mycket väsentligt är att nämnden fortlöpande erhåller information om
sådana förhållanden i främmande länder som är av betydelse för dess
prövningsuppgifter. Ordföranden bör sörja för att sådant material ställs till
nämndens förfogande. Närmast i fråga som uppgiftslämnare kommer
utrikes- och arbetsmarknadsdepartementen, invandrarverket, UNHCRs
lokalkontor i Stockholm samt frivilliga organisationer såsom Amnesty
International.

Muntlig handläggning

En följd av att förvaltningslagen i princip blir tillämplig på nämndens
verksamhet är att bestämmelsen om muntlig handläggning i 14 § för-
valtningslagen kommer att gälla om inte annat förordnas. Regeln innebär
att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende vilket avser
myndighetsutövning mot enskild skall få tillfälle till detta, om det kan ske
med hänsyn till arbetets behöriga gång. Sistnämnda begränsning kan
åberopas t.ex. för att be en part att återkomma senare när viktiga och
brådskande arbetsuppgifter måste gå före. Allmänt sett är emellertid regeln
avsedd att innebära att myndigheterna i stor usträckning måste tillåta att
part lämnar uppgifter muntligt. Myndigheten kan också, även om den

38

enskilde inte begär det, besluta om muntlig handläggning och skall då Prop. 1991/92:30
särskilt beakta att detta kan underlätta för den enskilde att ha med
myndigheten att göra.

I 1989 års utlänningslag har införts en särskild bestämmelse om muntlig
handläggning i asylärenden vid invandrarverket (11 kap. 1 §). Enligt be-
stämmelsen skall det ingå muntlig handläggning vid verket, om det kan
antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett snabbt
avgörande av ärendet. Vidare skall det företas muntlig handläggning om
utlänningen begär det och sådan handläggning inte saknar betydelse.
Bestämmelsen, som tillkom på förslag av lagrådet, är avsedd att i vissa
hänseenden gå längre än förvaltningslagens regel men i andra hänseenden
inte fullt så långt (jfr prop. 1988/89: 86 s. 83 — 85, 209 — 210 och 378 —
380). Å ena sidan blir muntlig handläggning obligatorisk i vissa fall, men å
andra sidan kan sökanden vägras att lämna uppgifter muntligen på andra
grunder än sådana som kan åberopas enligt förvaltningslagen.

Vid remissbehandlingen av det betänkande som föregick den nya utlän-
ningslagstiftningens tillkomst hade en del remissinstanser föreslagit att
muntlig handläggning skulle införas även i regeringskansliet. Föredragande
statsrådet avvisade emellertid förslaget med motiveringen att alla omstän-
digheter av betydelse för avgörandet borde ha kommit fram vid den
muntliga handläggningen i invandrarverket och underlaget därför borde
vara komplett när invandrarverket fattar sitt beslut (prop. 1988/89:86 s.
85).

Det är enligt min mening inte möjligt att vidhålla detta synsätt när
ärendena nu skall överprövas av en förvaltningsmyndighet i stället för av
regeringen: med en sådan motivering skulle man kunna avvisa tanken på
muntlighet i praktiskt taget alla överinstanser. Över huvud taget är det
svårt att anföra synpunkter hänförliga till ärendenas art som argument mot
muntlig behandling. I Danmark liksom i en del andra främmande länder är
muntlig handläggning hos överinstansen regel snarare än undantag. Vad
som kan åberopas mot muntlig handläggning är snarast att det stora antalet
ärenden medför risk för en oöverkomlig belastning och alltför stor tidsut-
dräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle avgöras efter muntlig hand-
läggning.

Muntliga inslag i förfarandet hos nämnden kan emellertid i en del fall
förstärka både rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande uppgif-
ter kan lämnas omedelbart och de frågor dessa kan ge upphov till blir
genast besvarade. Ett inslag av muntlighet behöver inte ta sig uttryck i
formella muntliga förahndlingar, utan också mer informella telefonkontak-
ter och sammanträffanden kan komma i fråga. Klaganden bör således inte
kunna göra anspråk på att få företräda inför nämnden utan får nöja sig med
att lämna uppgifter till en handläggare, när detta bedöms tillräckligt.

Ett sätt att undvika problemet med transport av utlänningen till nämn-
dens stationeringsort kan möjligen i vissa fall vara att nämnden eller
handläggare vid nämnden reser till den förläggning där utlänningen finns.
Det kan då ske en samordning av ärenden gällande utlänningar vid samma
förläggning så att muntlig handläggning kan ske i flera ärenden vid ett
besök på förläggningen. De praktiska förutsättningarna för ett sådant

39

tillvägagångssätt torde dock endast undantagsvis vara för handen. Om en Prop. 1991/92: 30
muntlig förhandling av mera formellt slag skall äga rum inför nämnden kan
det ibland vara lämpligt att även kalla företrädare för invandrarverket till
förhandlingen.

Frågan blir då hur en regel som styr inslaget av muntlighet i nämndens
arbete lämpligen bör formuleras. Förvaltningslagens regel är i praktiken
normalt inte tillämplig i fråga om överinstanser; den gäller som nämnts
inte hos regeringen och för förvaltningsdomstolarnas del finns regler av
annan art i 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Mot den bakgrunden
talar enligt min mening övervägande skäl för att den regel som skall gälla
för nämnden bör avfattas på samma sätt som den som i dag gäller för
invandrarverket (11 kap. 1 § utlänningslagen). Vid tillämpning av regeln
måste dock beaktas att nämnden är en överinstans och att det väsentliga
materialet normalt redan har presenterats innan ärendet kommer in till
nämnden. Detta medför att muntlig handläggning inte kan bli tillnärmel-
sevis lika vanligt hos nämnden som hos invandrarverket.

Beslutsmotiveringar m. m.

I 20 § förvaltningslagen föreskrivs att myndigheter är skyldiga att vid ett
ärendes avgörande lämna en beslutsmotivering. Beslut skall innehålla de
skäl som har bestämt utgången. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis
bl.a. om beslutet inte går någon part emot, om det av någon annan
anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om det är
nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas person-
liga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande.
Detsamma gäller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att
utforma skälen. För utlänningsärendena har ytterligare undantag från
kravet på beslutsmotivering gjorts i 11 kap. 3 § utlänningslagen för beslut
om visering, arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd.

I prop. 1988/89:86 med förslag till utlänningslag m.m. (s. 88) påpekades
att det från olika håll framförts kritik mot att beslut i utlänningsärenden är
bristfälligt motiverade. Föredragande statsrådet underströk att det är an-
geläget med så klargörande motiveringar som möjligt i de ärenden som inte
undantagits i 11 kap. 3 § utlänningslagen. Som skäl för detta anfördes bl.a.
att klara motiveringar ökar allmänhetens förtroende för myndigheternas
objektivitet och även förkortar handläggningstiderna genom att eljest
nödvändiga förklaringar som måste ges i efterhand till fattade beslut kan
undvikas. Jag delar denna syn på beslutsmotiveringar. Av tradition har
motiveringarna till dessa beslut på samma sätt som gäller för flertalet
övriga beslut av regeringen hållits kortfattade och ofta i huvudsak bestått
av hänvisningar till olika lagrum. För den särskilda nämnden bör det bli
naturligt att skriva fylliga och klargörande motiveringar. Detta är enligt
min åsikt en klar fördel. Vid en jämförelse med främmande länder torde de
beslutsmotiveringar som förekommer hos oss vara ovanligt komprime-
rade. I ett internationellt perspektiv skulle därför en förändring i detta
avseende vara ägnad att stärka förtroendet för den svenska utlänningspo-
litiken. Men självfallet är det framför allt av värde för parterna och deras

40

ombud att de skäl som varit bestämmande för utgången klart framgår av Prop. 1991/92: 30
beslutet. Från UNHCRs sida har kraftigt understrukits vikten av sist-
nämnda intresse, varvid man också framhållit att överinstansens arbete
givetvis underlättas om även besluten i första instans är motiverade på ett
klargörande sätt.

Som skäl för att skriva korta motiveringar har tidigare ofta angetts
intresset av sekretess. Efter en ändring i 7 kap. 14 § sekretesslagen den 1 juli
1989, som hade till syfte att möjliggöra utförligare beslutsmotiveringar,
gäller sekretess under vissa förutsättningar för uppgifter i skälen till ett
beslut. Det innebär att utrymmet för att utelämna uppgifter i skälen under
hänvisning till skyddet för enskilds personliga förhållanden nu är mycket
litet.

Det synes naturligt att, sedan den nya nämnden fungerat någon tid, en
diskussion mellan nämnden och invandrarverket tas upp om huruvida
nämndens avgöranden bör publiceras i särskild form och hur en sådan
publicering i så fall bör förhålla sig till invandrarverkets praxissamling.

Felaktigt inkomna klagoskrifter

Det kan förutses att det i början av utlänningsnämndens verksamhetstid
felaktigt kommer att till regeringen insändas handlingar som hör hemma
hos utlänningsnämnden. Bestämmelsen i 5 § departementsförordningen
(1982:1177) innebär att departementet i uppenbara fall kan överlämna
sådana handlingar till utlänningsnämnden utan att föredra frågan om
överlämnande för regeringen. Det krävs dock uppmärksamhet på att ett
ärende som vid första anblicken tycks höra hemma hos utlänningsnämn-
den även kan innehålla frågor som faller under regeringens prövning.

3.5 Genomförande

Den föreslagna nya instansordningen med en utlänningsnämnd som en
självständig myndighet för överprövning av utlännings- och medborgar-
skapsärenden innebär en genomgripande förändring på många sätt. Som
jag tidigare anfört har en särskild organisationskommitté i uppdrag att
planera och vidta erforderliga åtgärder för att förändringen skall kunna ske
på ett för alla berörda parter tillfredsställande sätt.

Övergångsbestämmelserna bör utformas på ett sådant sätt att utlänning-
snämnden omedelbart vid ikraftträdandet kan ta över handläggningen av
och beslutanderätten i det stora flertalet sådana ärenden som enligt de
föreslagna ändringarna i utlännings- och medborgarskapslagarna skall an-
komma på nämnden. Detta innebär att handlingarna i sådana ärenden som
redan är anhängiga hos regeringen bör få överlämnas till nämnden. Den
ordning som nu beskrivs är visserligen okonventionell; normalt brukar i
övergångsskedet efter en instansändring redan anhängiga besvärsmål prö-
vas av den tidigare besvärsinstansen. Med hänsyn till bl.a. den stora
mängden ärenden anser jag emellertid att en övergångslösning efter nyss
angivna linjer är att föredra.

Om det vid ikraftträdandet finns något sådant ärende hos regeringen                  41

4 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 30

som enligt de förut angivna principerna bör överlämnas till regeringen, bör Prop. 1991/92: 30
regeringen dock kunna behålla ärendet. Det bör därför ankomma på
arbetsmarknadsdepartementet eller regeringen att närmare avgöra vilka
ärenden som skall lämnas över till utlänningsnämnden i övergångsskedet.

I anslutning till att nämnden skall börja arbeta bör ordföranden med
hjälp av invandrarverket och arbetsmarknadsdepartementet sörja för att
lekmannaledamöterna erhåller en på lämpligt sätt utformad grundläggande
information om lagstiftningens innebörd och om sådana förhållanden som
i övrigt är av betydelse för nämndens prövningsuppgifter.

Den nya instansordningen bör träda i kraft den 1 januari 1992.

3.6 Kostnader

Årskostnaderna för verksamheten inom arbetsmarkandsdepartementets
utlänningsenhet har tidigare beräknats till drygt 19 milj. kr. på departe-
mentets förvaltningsanslag. Genom att nämnden förslås bli en fristående
myndighet uppkommer kostnader för personal- och ekonomiadministra-
tion, ADB-stöd samt lokaler m.m. Vid etableringen uppkommer vidare
engångskostnader, t.ex. för inredning och utrustning.

Ytterligare kostnader som direkt kommer att belasta den nya nämnden
är bl.a. löner åt de tre heltidsansällda ordförandena, arvoden åt ordföran-
denas ersättare och åt lekmannaledamöterna.

Vissa kostnadsbesparingar bör kunna göras genom att ärendena kommer
att kunna avgöras i stort sett alla arbetsdagar. Detta medför att beslut i
många fall kan fattas någon eller några dagar tidigare än med nuvarande
system, där avgörandet i princip är bundet till torsdagen som är regerin-
gens sammanträdesdag. Även så korta tidsvinster medför inte oväsentliga
besparingar, eftersom kostnaderna för omhändertagande av asylsökande
uppgår till ansenliga belopp för varje dag.

Utlänningsnämnden får den 1 januari 1992 överta mycket stora balanser
av icke avgjorda ärenden. Det kommer därför att krävas stora tillfälliga
resurstillskott utöver den ordinarie organisation som planeras för nämn-
den om väntetiderna skall kunna minskas till acceptabel nivå.

Jag har för avsikt att återkomma till anslagsfrågorna mera i detalj i
förslaget till tilläggsbudget för innevarande budgetår.

4 Upprättade lagförslag

I enlighet med vad jag nu har anfört har inom arbetsmarknadsdepartemen-
tet upprättats förslag till

1. lag om ändring i utlänningslagen (1989: 529),

2. lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

42

5 Specialmotivering

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529)

2 kap.

/8 §/

1 bestämmelsen, som rör beslut om tillstånd enligt utlänningslagen har
erinrats om att sådana tillstånd i vissa fall kan meddelas även av utlänning-
snämnden, vars befogenhet närmare framgår av 7 kap. 5 och 11 §§.

4 kap.

/12 §/

Bestämmelsen i paragrafens första stycke om att hinder mot verkställighet
skall beaktas redan när en avvisnings- eller utvisningsfråga prövas föreslås
inte ändrad. Bestämmelsen är generellt utformad och gäller även vid
utlänningsnämndens prövning.

Genom ett tillägg i andra stycket klargörs att utlänningsnämnden, på
samma sätt som regeringen och invandrarverket, skall ge erforderliga
anvisningar om verkställigheten i ett avlägsnandebeslut när det behövs,
t.ex. därför att det finns hinder mot verkställighet till ett visst land Qfr
prop. 1988/89:86 s. 166 f).

6 kap.

/9 §/

Paragrafens första stycke kommer i fortsättningen att bli tillämpligt även
på utlänningsnämnden. Det innebär att utlänningsnämnden blir behörig
att besluta om förvar och uppsikt i de ärenden som handläggs av nämnden.

Enligt tredje stycket får emellertid invandrarverket fatta sådana beslut
även i ärenden som egentligen skall handläggas av utlänningsnämnden, när
handlingarna ännu inte har hunnit sändas över dit från invandrarverket.
Regeln är i första hand tillämplig på ärenden där invandrarverkets beslut
har överklagats eller ännu inte har vunnit laga kraft men kan formellet
även tillämpas på ärenden som invandrarverket avser att överlämna till
utlänningsnämnden med stöd av 7 kap. 11 § första stycket.

Någon särskild regel om befogenhet för underinstansen att besluta om
förvar eller uppsikt i ärenden som enligt 7 kap. 11 § andra stycket överläm-
nas till regeringen har inte ansetts erforderlig, eftersom överlämnandet
normalt bör kunna ske omedelbart när invandrarverket eller utlännings-
nämnden beslutat om detta.

7 kap.

/3 §/

I lagrummets första stycket har gjorts den ändringen att överklagande av
invandrarverkets beslut i de i bestämmelsen nämnda fallen skall ske till
utlänningsnämnden i stället för till regeringen.

Prop. 1991/92:30

43

I andra stycket har intagits grundläggande bestämmelser om utlänning- Prop. 1991/92: 30
snämnden. Utlänningsnämnden skall bestå av ordförande och andra leda-
möter till det antal regeringen bestämmer. För ordförande skall finnas
ersättare. Ledamöter och ersättare utses av regeringen. Ordförandena bör
vara heltidsanställda hos nämnden medan ersättarna och övriga ledamöter
förutsätts ha uppdraget som bisyssla. Något ansökningsförfarande förut-
sätts inte äga rum. Ledamöter och ersättare bör förordnas för viss tid.

Enligt styckets sista mening skall ordförande och ersättare för ordfö-
rande vara jurister och som huvudregel ha erfarenhet av domartjänstgö-
ring. Bestämelsen är emellertid formulerad så att även erfarenhet som kan
anses likvärdig med domartjänstgöring får godtas. Det kan exempelvis
gälla vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller internationell rätt.
Ett annat exempel kan vara kvalificerade jurister som har stor praktisk
erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som inte har genomgått doma-
rutbildning.

/4 §/

Paragrafen innehåller regeln om överklagande av invandrarverkets beslut
om flyktingförklaring, resedokument och återkallelse av flyktingförklaring.
Även dessa beslut skall överklagas till utlänningsnämnden.

/5 §/

I bestämmelsen, som ger besvärsinstansen befogenhet att i ett ärende om
avvisning eller utvisning fatta beslut även i vissa andra frågor, har endast
gjorts de ändringar som föranleds av att utlänningsnämnden övertar rege-
ringens uppgifter som besvärsinstans. För de fall då regeringen avgör
överlämnade ärenden har i 11 § sista stycket intagits en hänvisning till
förevarande paragraf.

/7 §/

Enligt ett tillägg i paragrafens första stycke skall utlänningsnämndens
beslut om förvar liksom förvarsbeslut av polismyndigheten och av invand-
rarverket överklagas till den kammarrätt som skall överpröva beslut av
invandrarverket, dvs. kammarrätten i Jönköping.

/10 §/

I lagrummet har endast gjorts de följdändringar som föranleds av att
överklagande av invandrarverkets beslut skall ske till utlänningsnämnden i
stället för till regeringen.

Det kan i sammanhanget påpekas att utlänningslagen inte kommer att
innehålla någon bestämmelse om omprövning av utlänningsnämndens
beslut. Detta innebär att förvaltningslagens omprövningsregel blir tillämp-
lig på nämnden, dvs. nämnden skall ompröva ett beslut som den har
meddelat som första instans, om beslutet är uppenbart oriktigt (se 27 §

44

förvaltningslagen). Denna regel blir tillämplig framför allt i ärenden som Prop. 1991/92: 30
överlämnats till utlänningsnämnden från invandrarverket, eftersom
nämnden i dessa fall kommer att fatta beslut i första instans. Frågan om
omprövning av beslut som nämnden har meddelat som andra instans får
avgöras med ledning av allmänna principer om förvaltningsbeslutens s.k.
rättskraft (jfr Hellners och Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kom-
mentarer, andra upplagan 1989 s. 329).

/II §/

Paragrafen innehåller regler om överlämnande av ärenden till utlännings-
nämnden och till regeringen. Överlämnande är aldrig obligatoriskt, men
bör normalt ske i de fall som reglerna tar sikte på. Ett ärende om avvisning
eller utvisning bör emellertid av hänsyn till Europakonventionen (art. 13)
inte hänskjutas till regeringen, om utlänningen påstått att han löper risk för
tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och påståendet inte är
uppenbart ogrundat.

Första stycket rör överlämnande från invandrarverket till utlännings-
nämnden. Sådant överlämnande får ske endast om ett ärende på grund av
familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med ett
ärende som redan finns hos nämnden. Vid överlämnandet skall invandrar-
verket bifoga sitt yttrande i ärendet.

I andra stycket har i fyra punkter angetts i vilka fall överlämnande av ett
ärende får ske till regeringen från invandrarverket eller utlänningsnämn-
den. I samtliga fall gäller att den myndighet som beslutar om överläm-
nande skall bifoga ett eget yttrande.

Punkt 1. Dessa fall motsvarar de som behandlas i första stycket. I
punkten stadgas att överlämnande till regeringen får ske av ett ärende som
på grund av familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband
med ett ärende som redan prövas av regeringen. Sistnämnda ärende får
därvid som regel förutsättas ha blivit överlämnat till regeringen enligt
någon av de övriga punkterna i förevarande stycke. Ett exempel på ”annan
liknande orsak” kan vara att fråga är om nära släktingar som rest tillsam-
mans och ansökt om uppehållstillstånd samtidigt men som inte tillhör
samma familj.

Punkt 2. Enligt denna punkt skall överlämnande ske av ärenden som
bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet
eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organi-
sation. Den närmare innebörden av stadgandet har utvecklats i den all-
männa motiveringen.

Punkt 3. Punkten omfattar de fall då det bedöms vara av särskild vikt för
ledning av tillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas av reger-
ingen. Även detta har utvecklats närmare i den allmänna motiveringen.

Punkt 4. Slutligen ges en möjlighet att överlämna ett ärende när synner-
liga skäl annars talar för regeringens prövning. Det måste då röra sig om ett
ärende av mycket speciellt slag, t.ex. därför att utgången kan förväntas få
stor internationell uppmärksamhet.

Enligt tredje stycket skall, när invandrarverket överlämnat ett ärende till

45

regeringen, utlänningsnämndens yttrande inhämtas i vissa fall. Det gäller Prop. 1991/92: 30
ärenden som överlämnats av invandrarverket på grund av att verket
bedömt det vara av särskild vikt för ledning av rättstillämpningen att
prövningen sker av regeringen eller ansett att synnerliga skäl annars talar
för regeringens prövning. Yttrande skall dock endast inhämtas i de fall då
ett beslut av verket i ärendet skulle ha kunnat överklagas till utlännings-
nämnden. Ett sådant ärende som nu avses får också av regeringen överläm-
nas till nämnden för avgörande.

Genom en hänvisning i fjärde stycket har bestämmelserna i 5 § om
befogenhet att vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning fatta beslut
i vissa andra frågor gjorts tillämpliga när regeringen avgör ett överlämnat
ärende.

/16 §/

I paragrafens första stycke har i förtydligande syfte tillagts att regeringen i
samband med ett upphävande av en dom eller ett beslut om utvisning på
grund av brott även får fatta beslut om uppehållstillstånd och arbetstill-
stånd. Denna ordning torde vara avsedd även med styckets nuvarande
lydelse.

II kap.

/!§/

Genom ett nytt tredje stycke har de särskilda bestämmelser om muntlig
handläggning som hittills endast gällt för asylärenden vid invandrarverket
gjorts tillämpliga på motsvarande ärenden hos utlänningsnämnden.

Även om bestämmelserna blir desamma för de båda myndigheterna,
ligger det i sakens natur att det kan förutsättas bli avsevärt mindre vanligt
med muntlig handläggning hos utlänningsnämnden än hos invandrarver-
ket. Oftast bör samtliga omständigheter ha kommit fram redan under
handläggningen hos invandrarverket och muntlig handläggning hos nämn-
den kan då sägas vara utan betydelse för utredningen. I de fall då nya
relevanta omständigheter läggs fram bör detta emellertid kunna ske munt-
ligen. Det får ske en bedömning från fall till fall om det är erforderligt med
en mera regelrätt muntlig förhandling inför nämnden eller om det är
tillräckligt med en kontakt mellan utlänningen eller ombud för denne och
en handläggare vid nämnden, något som givetvis i så fall måste dokumen-
teras på lämpligt sätt.

Den närmare utformningen av en muntlig förhandling inför nämnden
får också bestämmas för varje särskilt fall med stöd av allmänna förvalt-
ningsrättsliga principer. Till en sådan förhandling kan det ibland vara
lämpligt att kalla, förutom utlänningen och hans biträde samt de ytterligare
personer som skall höras, även företrädare för invandrarverket. Avsikten
är emellertid inte att samtliga omständigheter som förevarit tidigare i
ärendet skall gås igenom. Handläggningen bör i stället koncentreras till de

46

nya uppgifter som skall lämnas samt till sådant som har ifrågasatts och Prop. 1991/92:30
sådant som kan belysa utlänningens uppgifter (jfr prop. 1988/89:86 s. 209).

/6 §/

I bestämmelsen har endast gjorts en följdändring.

Övergångsbestämmelser

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1992.

Övergångsbestämmelserna i övrigt har kommenterats i avsnitt 3.5. Av
praktiska skäl har genom punkt 3 inte bara regeringen utan även arbets-
marknadsdepartementet tillagts befogenhet att överlämna hos regeringen
anhängiga ärenden till utlänningsnämnden. Beslut härom kan alltså tas in
i t.ex. departementsprotokoll. Kommittén förutsätter att regeringen eller
departementet i omedelbar anslutning till ikraftträdandet beslutar om att
överlämna det stora flertalet ärenden till nämnden.

Förslaget till lag om ändring i lagen /1950:382) om svenskt medborgarskap
/6 §/

Förutsättningarna för naturalisation anges liksom tidigare i första och
andra styckena.

Till ett nytt tredje stycket har från första stycket överförts regeln om att
invandrarverket är behörig myndighet vid prövning av naturalisationsä-
renden. Ett undantag har dock gjorts för frågor som gäller om naturalisa-
tion skall beviljas på grund av att det är till gagn för riket. Sådana frågor
skall i fortsättningen avgöras av regeringen ensam. Det kan tänkas inträffa
att sökanden gör gällande såväl att det är till gagn för riket som att det
föreligger särskilda skäl i övrigt för att svenskt medborgarskap skall bevil-
jas. Om ett sådant ärende har inkommit till invandrarverket kan det vara
lämpligt att verket överlämnar det till regeringen med stöd av 9 a § första
stycket punkt 3. Detsamma gäller om sökanden inte skulle åberopa att det
är till gagn för landet att svenskt medborgarskap beviljas honom men
invandrarverket finner denna bedömning ligga nära till hands och ansök-
ningen inte anses kunna bifallas på annan grund.

I femte stycket, som motsvarar det tidigare fjärde stycket, har gjorts en
ändring som är en följd av att vissa naturalisationsärenden i fortsättningen
skall prövas av regeringen. Regeln innebär att den myndighet som fattar
naturalisationsbeslutet skall bestämma om naturalisationen skall omfatta
även sökandens barn.

/9a§/

Paragrafen innehåller regler om överlämnande av ärenden från invandrar-
verket och utlänningsnämnden till regeringen.

Enligt första stycket får överlämnande ske av ärenden som avses i 6 §

47

(ansökan om naturalisation), 8 § första stycket (ansökan om bibehållande Prop. 1991/92: 30
av svenskt medborgarskap) samt 9 § (ansökan om befrielse från svenskt
medborgarskap). I samma stycke har i tre punkter angetts under vilka
förutsättningar överlämnande får ske. Punkterna 1-3 motsvarar vad som
föreskrivs för utlänningsärendenas del i 7 kap. 11 § andra stycket 2-4
utlänningslagen. Beträffande den närmare motiveringen till de olika punk-
terna hänvisas till vad som anförts i specialmotiveringen till nyssnämnda
lagrum samt i den allmänna motiveringen.

Enligt andra stycket skall, när invandrarverket överlämnat ett ärende till
regeringen, utlänningsnämndens yttrande inhämtas i vissa fall. Det gäller
ärenden som överlämnats på grund av att det bedömts vara av särskild vikt
för ledning av rättstillämpningen att prövningen sker av regeringen eller på
grund av att synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning. Ett
sådant ärende som nu avses får också av regeringen överlämnas till hämn-
den för avgörande.

/II §/

Lagrummets andra stycke behandlar de s.k. förklaringsärendena. Ansökan
om förklaring att någon är svensk medborgare skall göras hos utlännings-
nämnden.

/12 §/

Paragrafen innehåller regler om överklagande av beslut i medborgarskap-
särende.

Huvudregeln är enligt första stycket att invandrarverkets beslut får
överklagas till utlänningsnämnden. I andra stycket görs liksom tidigare
undantag för länsstyrelses och invandrarverkets beslut enligt 11 § i s.k.
anmälningsärenden. Dessa beslut får överklagas till kammarrätt. Av den
föreslagna avfattningen följer att även utlänningsnämndens beslut enligt
11 § i s.k. förklaringsärenden får överklagas till kammarrätt. Eftersom
utlänningsnämnden förutsätts ha sitt säte i Stockholm blir det i dessa fall
alltid fråga om kammarrätten i Stockholm. Beträffande överklagande av
kammarrättens beslut till regeringsrätten gäller reglerna i förvaltningspro-
cesslagen om prövningstillstånd.

I ett nytt tredje stycket har beträffande utlänningsnämnden hänvisats till
bestämmelserna i 7 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen.

Paragrafen har i övrigt föreslagits ändrad i redaktionella hänseenden.

/14 a §/

I bestämmelsen har endast gjorts en följdändring.

48

6 Hemställan

Prop. 1991/92:30

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen

1. att godkänna de riktlinjer för en ny handläggningsordning för utlän-
ningsärenden som jag har förordat,

2. att godkänna att en utlänningsnämnd med angivna uppgifter inrättas
den 1 januari 1992,

3. att anta förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (1989: 529),

4. att anta förslaget till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt
medborgarskap.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden
har lagt fram.

49

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1990:79)

Utlänningsnämnd

Bakgrund

Kommitténs uppdrag har gått ut på att se över instansordningen i
utlännings- och medborgarskapsärenden. För närvarande gäller som regel i
dessa ärenden att statens invandrarverk meddelar beslut i första instans
och att verkets beslut kan överklagas till regeringen.

I enlighet med direktiven har en utgångspunkt för översynen varit att
regeringen om möjligt skall befrias från flertalet sådana ärenden. Denna
utgångspunkt skall ses mot bakgrund av att det sedan länge har varit en
uttalad strävan att avlasta regeringen löpande ärenden och på så sätt skapa
ökat utrymme för mera långsiktigt reform- och planeringsarbete.

Den grupp av ärenden som framför allt har intresse i detta sammanhang
är överklaganden av sådana beslut som innebär att en utlänning, som har
sökt uppehållstillstånd i Sverige, skall avvisas eller utvisas. Denna ärende-
grupp är stor och tidskrävande. I förhållande till sin folkmängd får Sverige
långt fler asylansökningar än något annat industrialiserat land i världen.

Dessa ärenden har samtidigt ofta livsavgörande betydelse för enskilda
människor. Den praxis som tillämpas får i många hänseenden återverk-
ningar för hela samhället liksom för den bild av vårt land som skapas i
omvärlden.

Prop. 1991/92:30

Bilaga 1

Tänkbara lösningar

Frågan om instansordningen har diskuterats i tidigare sammanhang för
utlänningsärendenas del. Den lösning som då närmast har stått i blick-
punkten har varit att ett särskilt besvärsorgan skulle ta över regeringens
överprövningsuppgifter på området.

Kommittén har emellertid även undersökt en del andra tänkbara lös-
ningar.

En av dessa skulle innebära en återgång till den ordning som tillämpades
före år 1976. Då kunde statens invandrarverks beslut i ett utlänningsä-
rende i princip inte överklagas, om en rådgivande nämnd hade ställt sig
bakom verkets beslut. Kommittén anser emellertid att det inte skulle vara
godtagbart att återgå till ett sådant system.

Av flera skäl finner kommittén vidare att det inte skulle vara lämpligt
och knappast ens praktiskt genomförbart att förlägga prövningen av utlän-
ningsärendena i andra instans till domstol.

Kommittén anser sig inte heller kunna förorda att den nuvarande
besvärsprövningen hos regeringen skulle ersättas av ett tvåinstansförfa-
rande inom invandrarverkets förvaltningsområde. Slutligen avvisar kom-
mittén tanken på att arbetsmarknadsdepartementet som sådant skulle
tilläggas viss beslutanderätt i de aktuella ärendena.

50

Kommitténs förslag: en besvärsnämnd

Kommittén har stannat för att frågan bör lösas genom att en särskild
nämnd inrättas för överprövningsuppgifter i utlännings- och medborgar-
skapsärenden. En sådan lösning har dock vissa principiella och praktiska
aspekter som ter sig svåra att överblicka fullt ut innan man har prövat den
i praktiken. Kommittén anser därför att den nya ordningen bör tillämpas
på försök under förslagsvis tre år och därefter utvärderas.

Den nya nämnden bör få namnet utlänningsnämnden. I nämnden bör
ingå två ordförande och två ersättare för ordförande med juridisk utbild-
ning och normalt domarerfarenhet. Vidare bör i nämnden ingå minst tio
lekmän.

Nämnden bör vara beslutför med en ordförande och två lekmän. I enkla
ärenden bör dock ordföranden ensam kunna fatta beslut, och i ärenden av
principiellt slag bör nämnden kunna sammanträda i en utökad samman-
sättning.

Under försöksperioden bör nämnden ha administrativt samband med
arbetsmarknadsdepartementet och i huvudsak överta den föredragande-
och kansliorganisation som nu finns inom departementets utlänningsen-
het.

Fördelningen av uppgifter mellan nämnden och regeringen

Utlänningsnämnden bör i princip överta de överprövningsuppgifter enligt
utlännings- och medborgarskapslagstiftningen som i dag faller på reger-
ingen. Denna ordning förutsätter att särskilt viktiga eller känsliga ärenden
liksom nu överlämnas till regeringen, antingen direkt från invandrarverket
eller också från utlänningsnämnden. Kommittén föreslår regler om detta.

De föreslagna reglerna innebär att ett ärende kan lämnas över till
regeringen, om det bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning
av tillämpningen att ärendet prövas av regeringen eller om synnerliga skäl
annars talar för regeringens prövning.

På utlänningslagstiftningens område skall ett ärende också kunna läm-
nas över om det på grund av familjeanknytning eller av annan liknande
orsak har samband med ett ärende som prövas av regeringen. I fall med
sådant samband skall ärenden också kunna överlämnas från invandrarver-
ket till nämnden. Vidare skall regeringen kunna förbehålla sig prövningen
av ett visst utlänningsärende eller en viss grupp av sådana ärenden.

Nämndens arbetsformer

Utlänningsnämndens arbetsformer kommer i många avseenden att skilja
sig från dem som i dag tillämpas i regeringskansliet, bl.a. mot bakgrund av
att förvaltningslagen kommer att bli tillämplig på nämnden. Kommittén
behandlar i ett särskilt avsnitt frågor som rör arbetsformerna hos nämn-
den.

Prop. 1991/92:30

Bilaga 1

51

Kommittén föreslår att nämnden samarbetar med FNs flyktingkommis-
sariat. Till skillnad från vad som i dag gäller i fråga om handläggningen i
regeringskansliet skall enligt kommitténs mening muntlig handläggning i
viss utsträckning förekomma hos nämnden.

Beträffande arbetsformerna förordas ytterligare bl.a. viss specialisering
för lekmannaledamöternas del, för att lekmannainflytandet skall kunna
göra sig gällande i önskvärd utsträckning.

Ikraftträdande

Den nya ordningen föreslås träda i kraft den 1 oktober 1991.

Reservation

Ledamoten Ingela Mårtensson har reserverat sig på två punkter. Dels bör
enligt reservationen föredragningarna ske av annan personal än den som är
anställd av arbetsmarknadsdepartementet. Dels sägs i reservationen att
kommittén borde självständigt prövat frågan om instansordningen när det
gäller terroristärenden.

Prop.1991/92:30

Bilaga 1

52

Förteckning över remissinstanser som avgett
yttrande över betänkandet (SOU 1990:79)
Utlänningsnämnd

Justitiekanslern, rikspolisstyrelsen, hovrätten för Övre Norrland, kammar-
rätten i Jönköping, domstolsverket, statens invandrarverk, statskontoret,
riksrevisionsverket, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens cent-
ralorganisation, Sveriges Akademikers Centralorganisation, Svenska röda
korset, Rädda Barnens riksförbund, Sveriges advokatsamfund, Svenska
avdelningen av Internationella juristkommissionen, Svenska Flyktingrå-
det, Svenska sektionen av Amnesty International, Svenska kyrkans för-
samlingsnämnd, Sveriges Frikyrkoråd, Medborgarrättsrörelsen Friheten i
Sverige, SlOS-Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige,
UNHCR (regionalkontoret för de nordiska länderna) och Turkiska Riks-
förbundet.

Prop. 1991/92:30

Bilaga 2

53

Innehållsförteckning

Prop. 1991/92:30

Propositionen................................................ 1

Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 1

Propositionens lagförslag...................................... 2

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 10 oktober 1991 ......................................... 10

1 Inledning.................................................. 10

2 Bakgrund ................................................. 11

3 Allmän motivering ......................................... 13

3.1 En fristående myndighet för över-

prövning i utlänningsärenden............................. 13

3.2 Utlänningsnämndens uppgifter........................... 18

3.3 Nämndens organisation.................................. 31

3.4 Nämndens arbetsformer................................. 35

3.5 Genomförande......................................... 41

3.6 Kostnader............................................. 42

4 Upprättade lagförslag....................................... 42

5 Specialmotivering.......................................... 43

6 Hemställan................................................ 49

7 Beslut..................................................... 49

Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet (SOU 1990:79)

Utlänningsnämnd                                    50

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som avgett yttrande

över betänkandet (SOU 1990: 79) Utlänningsnämnd        53

Norstedts Tryckeri AB, Stockholm 1991

54