Prop.
1991/92:137
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifo-
gade utdrag ur regeringsprotokollet den 19 mars 1992.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Olof Johansson
I fråga om miljöskyddslagen (1969:387) föreslås att uppgiftsskyldigheten i
en miljörapport får utvidgas för att underlätta att de av riksdagen fastlagda
nationella miljömålen skall kunna uppnås. Vidare föreslås att en tillstånds-
havare skall kunna begära ändring av villkor i tillståndsbeslutet även i skär-
pande riktning.
Lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsme-
del utvidgas till att omfatta spindeldjur.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1992.
1 Riksdagen 199H92. 1 saml. Nr 137
Prop. 1991/92:137
Härigenom föreskrivs att 27, 38
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Efter ansökan av tillståndshava-
ren kan koncessionsnämnden upp-
häva eller mildra villkor i tillstånds-
beslut, om det är uppenbart att vill-
koret ej längre behövs eller är
strängare än nödvändigt eller om
ändringen påkallas av omständighet
som icke förutsågs när tillståndet
meddelades.
38
Den som utövar miljöfarlig verk-
samhet som omfattas av tillstånd en-
ligt denna lag skall vaije år avge en
särskild miljörapport till länsstyrel-
sen eller till en kommunal nämnd
som avses i 38 §.
I miljörapporten skall de åtgärder
redovisas som vidtagits för att upp-
fylla villkoren i tillståndsbeslutet och
resultaten av dessa åtgärder. Rege-
ringen eller den myndighet som re-
geringen bestämmer får meddela yt-
terligare föreskrifter om denna redo-
visning.
Tillsynsmyndigheten får förelägga
en tillståndshavare som underlåtit att
avge en miljörapport att fullgöra sin
48 §§ miljöskyddslagen
Föreslagen lydelse
§
Efter ansökan av tillståndshava-
ren kan koncessionsnämnden upp-
häva, ändra eller meddela nya vill-
kor i tillståndsbeslut Villkor får
dock upphävas eller mildras endast
om det är uppenbart att villkoret inte
längre behövs eller är strängare än
nödvändigt eller om ändringen på-
kallas av omständigheter som inte
förutsågs när tillståndet meddela-
des.
' §2
Om en miljöfarlig verksamhet är
av sådant slag att den är tillstånds-
pliktig enligt denna lag, skall den
som utövar verksamheten varje år
avge en särskild miljörapport till
länsstyrelsen eller till en kommunal
nämnd som avses i 38 §.
I miljörapporten skall de åtgärder
redovisas som vidtagits för att upp-
fylla villkoren i ett tillståndsbeslut
och resultaten av dessa åtgärder. Re-
geringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer fär föreskriva
att en miljörapport skall innehålla en
redovisning av anläggningens miljö-
påverkan även i annat avseende än
vad som omfattas av villkor i ett till-
ståndsbeslut.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får med-
dela ytterligare föreskrifter om hur
uppgifterna i en miljörapport skall
redovisas.
Tillsynsmyndigheten får förelägga
den som är skyldig att avge en miljö-
rapport och som underlåtit att avge
1 Lagen omtryckt 1989:363.
2 Senaste lydelse 1991:1698.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
skyldighet. I beslut om föreläggande en sädan rapport att fullgöra sin
får tillsynsmyndigheten sätta ut vite. skyldighet. I beslut om föreläggande
får tillsynsmyndigheten sätta ut vite.
Prop. 1991/92:137
Om inte något annat framgår av
andra-femte styckena, får beslut en-
ligt denna lag överklagas
1. hos länsstyrelsen, om beslutet
har meddelats av en sådan nämnd
som avses i 38 §,
2. hos koncessionsnämnden, om
48 §3
beslutet har meddelats av statens na-
Om inte något annat framgår av
andra-femte styckena, får beslut i
särskilda fall enligt denna lag eller
enligt föreskrift som beslutats med
stöd av lagen överklagas
1. hos länsstyrelsen, om beslutet
har meddelats av en sådan nämnd
som avses i 38 §,
2. hos koncessionsnämnden, om
beslutet har meddelats av statens na-
turvårdsverk eller länsstyrelsen,
3. hos regeringen, om beslutet har
meddelats av koncessionsnämnden.
turvårdsverk eller länsstyrelsen,
3. hos regeringen, om beslutet har
meddelats av koncessionsnämnden.
Koncessionsnämndens beslut i ett dit överklagat ärende får inte överkla-
gas.
Länsstyrelsens beslut i frågor som avses i 8 a § andra och tredje styckena
får överklagas hos regeringen.
Beslut i fråga om ersättning för kostnader enligt 14 § femte stycket andra
meningen eller 43 § tredje stycket eller beslut i fråga om förbud vid vite enligt
51 § får överklagas hos kammarrätten.
Särskilda bestämmelser om överklagande av beslut i frågor om miljö-
skyddsavgift finns i 59-62 §§.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.
3 Senaste lydelse 1991:1698.
1* Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 137
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1991:639) om förhandsgranskning av
biologiska bekämpningsmedel skall ha följande lydelse.
Prop. 1991/92:137
Nuvarande lydelse
Med biologiskt bekämpningsme-
del avses i denna lag mikroorganis-
mer, virus, nematoder eller insekter,
som framställts särskilt för att före-
bygga eller motverka att sanitär olä-
genhet eller skada på egendom för-
orsakas av djur, växter, mikroorga-
nismer eller virus.
Föreslagen lydelse
Med biologiskt bekämpningsme-
del avses i denna lag mikroorganis-
mer, virus, nematoder, insekter eller
spindeldjur, som framställts särskilt
för att förebygga eller motverka att
sanitär olägenhet eller skada på
egendom förorsakas av djur, växter,
mikroorganismer eller virus.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 mars 1992.
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-
berg, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkel-
spiel, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, P.
Westerberg
Föredragande: statsrådet Johansson
Statens naturvårdsverk inkom i maj 1991 till regeringen med förslag om änd-
ringar i miljöskyddsförordningen (1989:364) m.m. Förslaget har remissbe-
handlats.
Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sammanfattning av natur-
vårdsverkets förslag som bilaga 1, dels en förteckning över remissinstanserna
och en sammanfattning av remissyttrandena som bilaga 2.
Sveriges Industriförbund inkom i november 1991 till regeringen med för-
slag om ändring i miljöskyddslagen. Förslaget har remissbehandlats.
Till protokollet i detta ärende bör fogas dels en sammanfattning av Indu-
striförbundets förslag som bilaga 3, dels en förteckning över remissinstan-
serna och en sammanfattning av remissyttrandena som bilaga 4.
Kemikalieinspektionen inkom i februari 1992 till regeringen med förslag
till ändring i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska bekämp-
ningsmedel. Kemikalieinspektionens förslag framgår av den allmänna moti-
veringen.
Mitt förslag: Alla som bedriver miljöfarlig verksamhet skall avge en
miljörapport, om verksamheten finns angiven som tillståndspliktig i
bilagan till miljöskyddsförordningen.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
föreskriva att uppgiftsskyldigheten i en miljörapport också skall avse
sådana utsläpp till omgivningen som inte regleras av villkor i till-
ståndsbeslutet.
Skälen for mitt förslag: Riksdagen har antagit ett antal s.k. nationella mil- Prop. 1991/92:137
jömål som innebär att utsläppen främst till luft och vatten av miljöstörande
ämnen skall minska avsevärt. Svavelutsläppen till luft skall minska med 80
% mellan åren 1980 och 2000. Ett annat miljömål är att utsläppen till vatten
av kvicksilver, kadmium och bly skall minskas med 70 % mellan åren 1985
och 1995. Utsläppen till vatten av andra miljöstörande metaller skall halve-
ras under samma tid.
Att begränsa utsläpp av skadliga föroreningar och att avveckla använd-
ningen av farliga kemikalier är en viktig del i arbetet med att bevara den
biologiska mångfalden, skydda människors hälsa och hushålla med naturre-
surserna. Myndigheterna på miljöområdet har till uppgift att vidta en rad
åtgärder för att dessa av riksdagen fastlagda miljömål skall uppnås. Bl.a.
skall de ha en god överblick över tillståndet i miljön och se till att tillsynen
upprätthålls i enlighet med miljöskyddslagens bestämmelser. Ett värdefullt
hjälpmedel för myndigheterna i detta arbete är de miljörapporter som alla
företag med tillstånd enligt miljöskyddslagen (1969:387), ML, är skyldiga att
lämna varje år. Miljörapporterna underlättar för tillsynsmyndigheterna att
få kunskap om hur en verksamhet har bedrivits och hur företagen lever upp
till sina villkor. Genom att naturvårdsverket har rätt att meddela föreskrifter
i fråga om redovisningen av de åtgärder som vidtagits för att uppfylla villko-
ren i tillståndsbeslutet och resultaten av dessa åtgärder, kan en enhetlig in-
formation samlas in och bearbetas. Det är naturligt att miljömyndigheterna
utnyttjar miljörapporterna också för att få en bild av de samlade utsläppen
av industriell verksamhet särskilt när det gäller utsläpp av sådana ämnen för
vilka riksdagen har tagit ställning för en utsläppsreducering.
För att få en samlad bild av utsläppen med hjälp av miljörapporterna är
det dock angeläget att uppgifterna i rapporten blir bättre och att uppgifts-
skyldigheten utvidgas.
Syftet med miljörapporten är dels att förstärka verksamhetsutövarens
egenkontroll, dels att förbättra myndigheternas tillsyn över verksamheten.
En effektiv tillsyn över tillståndet i miljön förutsätter dock att miljörappor-
ten innehåller uppgifter som gör det möjligt att vid sidan av villkorskontrol-
len också bedöma belastningen på miljön.
Det är viktigt att med hjälp av tillförlitlig statistik kunna bedöma om ut-
släppen minskar och pröva om de av riksdagen fastlagda miljömålen kan
uppnås. Uppgifterna i miljörapporten skulle enligt min mening kunna utgöra
ett gott statistiskt underlag för detta syfte.
Det finns många företag som har förhållandevis stora utsläpp, vilka inte
redovisas i någon miljörapport. Naturvårdsverket har uppskattat att mer än
hälften av de företag som numera är förprövningspliktiga inte har tillstånd
enligt ML. Detta kan bero.på att verksamheten fanns före ML:s tillkomst år
1969 och därefter inte har ändrats, vilket innebär att den inte är tillstånds-
pliktig. En annan orsak kan vara att verksamheten har prövats med hjälp av
dispensordningen, en ordning som upphörde år 1981. Om verksamheten inte
omfattas av tillstånd enligt ML föreligger inte heller någon skyldighet för
verksamhetsutövaren att avge miljörapport. Det stora antalet verksamheter
som inte har tillståndsprövats innebär alltså att stora utsläppsmängder inte
redovisas till myndigheterna. Redan i dag finns i miljöskyddslagen föreskrif-
ter om upplysningsplikt. I 43 § första stycket framgår det t.ex. att innehava-
ren av en anläggning som kan befaras vara miljöfarlig har en upplysnings-
plikt i fråga om anläggningen. För att förbättra tillsynen och få ett bättre
statistiskt underlag för bedömningen av totala utsläppsmängder och lik-
nande bör det införas ett generellt krav att miljöfarliga verksamheter som
finns upptagna som tillståndspliktiga i bilagan till miljöskyddsförordningen
skall omfattas av kravet på miljörapport, detta oavsett om verksamheten har
underkastats tillståndsprövning enligt ML eller ej.
En annan fråga i detta sammanhang är att uppgiftsskyldigheten som sådan
också behöver utvidgas. Det förekommer inte sällan, särskilt i äldre beslut,
att villkoren inte omfattar utsläpp av sådana miljöfarliga ämnen, om vilka
riksdagen uttalat, att utsläppen skall minskas avsevärt. Sådana riksdagsbe-
slut utgör en del av de nationella miljömålen. I fråga om dessa utsläpp finns
det alltså fog för att de skall omfattas av uppgifterna i en miljörapport, inte
minst för att säkerställa statistiskt underlag för en bedömning av förutsätt-
ningarna att nå de nationella miljömålen. En föreskriftsrätt för regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer om skyldighet att lämna
uppgifter till tillsynsmyndigheten utöver de som rör villkoren bör därför fo-
gas till 38 b §. I samband med att sådana föreskrifter meddelas bör givetvis
berörda myndigheter och organisationer ges tillfälle att yttra sig.
Prop. 1991/92:137
Mitt förslag: Tillståndsmyndigheten skall efter tillståndshavarens an-
sökan kunna ändra villkor även i skärpande riktning.
Naturvårdsverkets och Industriförbundets förslag: Överensstämmer med
mitt.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till förslaget.
Koncessionsnämnden för miljöskydd anser dock att frågan inte är helt
okomplicerad och att den bör överlämnas till miljöskyddskommittén för
övervägande.
Skälen för mitt förslag: Enligt 27 § ML kan koncessionsnämnden efter an-
sökan av tillståndshavaren upphäva eller mildra villkor i tillståndsbeslut, om
det är uppenbart att villkoret inte längre behövs eller är strängare än nödvän-
digt eller om ändringen påkallas av omständigheter som inte förutsågs när
tillståndet meddelades.
Industriförbundet har i sin framställning till regeringen framhållit att det
finns fall där tillståndshavaren har intresse av att få villkoren ändrade även i
skärpande riktning. Som exempel nämner Industriförbundet att villkoren
har blivit otidsenliga. Det förfarande som kan tillämpas i dag, att tillstånds-
havaren hos naturvårdsverket eller länsstyrelsen begär att myndigheten skall
initiera en omprövning, är onödigt omständligt enligt Industriförbundet,
som anser det angeläget med en förenkling av den nu gällande ordningen.
Naturvårdsverket anser att det är otillfredsställande att en tillståndshava-
res rätt att begära omprövning av villkor är begränsad på det sätt som fram- 7
1** Riksdagen 199U92. 1 saml. Nr 137
går av 27 § ML. Enligt Naturvårdsverket kan det finnas andra fall när det
är motiverat också för tillståndshavaren att söka ändring av villkor, också i
skärpande riktning, exempelvis i fråga om användningen av en ny och lämp-
ligare analysmetod för ett utsläpp.
För egen del anser jag att 27 § ML bör ändras i enlighet med vad natur-
vårdsverket och Industriförbundet har begärt. Den föreslagna ändringen in-
nebär en utvidgning av tillståndshavarens möjligheter att efter ansökan få
andra villkor för verksamheten. Ändringen påverkar inte bestämmelserna i
22 §, som reglerar miljömyndigheternas möjligheter att meddela ålägganden
för tillståndshavaren.
Jag vill i detta sammanhang något beröra naturvårdsverkets förslag till
ändringar i miljöskyddsförordningen, MF, m.m. i de delar som inte behand-
las här. Naturvårdsverket har pekat på att MF i sin nuvarande utformning
kan föranleda tillämpningsproblem för tillsynsmyndigheterna i fråga om till-
ståndshavare som ändrar sin miljöfarliga verksamhet. Problemen som
nämns är bl.a. att 22 § ML, som ger ett tillståndsbeslut en betydande rätts-
verkan, i praktiken innebär att tillsynsmyndigheternas möjligheter att in-
gripa, även i de fall tillståndsplikten för verksamheten har upphört genom
1989 års förordning, i praktiken är mycket begränsade. Vidare påpekar na-
turvårdsverket att MF:s utformning i fråga om tillståndsplikt för ändring av
verksamheten kan komma i konflikt med villkor i givna tillståndsbeslut. Jag
är medveten om dessa problem. I viss utsträckning kan problemen lösas ge-
nom ändringar i MF. Jag kommer därför att återkomma till regeringen med
förslag till ändringar i MF. Fråga om tillståndsbeslutens rättsverkan enligt
miljöskyddslagen bör dock lösas i ett annat sammanhang.
Prop. 1991/92:137
Mitt förslag: Lagen om förhandsgranskning av biologiska bekämp-
ningsmedel utvidgas till att också omfatta spindeldjur.
Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer med mitt.
Skälen för mitt förslag: Med biologiskt bekämpningsmedel avses enligt la-
gen om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel mikroorganis-
mer, virus, nematoder eller insekter som framställts särskilt för att förebygga
eller motverka att sanitär olägenhet eller skada på egendom förorsakas av
djur, växter, mikroorganismer eller virus.
De skäl kemikalieinspektionen har redovisat för en utvidgning av lagens
tillämpningsområde kan sammanfattas enligt följande.
Kvalster av många släkten är rovlevande och livnär sig på många olika sor-
ters små insekter och kvalster. Den främsta användningen i fråga om biolo-
gisk bekämpning med hjälp av kvalster sker i växthus. Rovkvalster används
t.ex mot växthusspinnkvalster. Rovkvalster används även mot trips. An-
vändningen av rovkvalster utomhus, bl.a. för biologisk bekämpning av
spinnkvalster i jordgubbsodlingar, kan förväntas öka. Kvalster hör till ord-
ningen spindeldjur. Denna ordning omfattas för närvarande inte av lagen. Prop. 1991/92:137
För att kemikalieinspektionen efter ansökan skall kunna pröva godkän-
nande av kvalster för biologisk bekämpning krävs alltså att lagens tillämp-
ningsområde utvidgas.
Jag har ingen annan uppfattning än kemikalieinspektionen i denna fråga.
Lagens tillämpningsområde bör därför utvidgas i enlighet med inspektionens
förslag.
I enlighet med vad jag nu anfört har inom miljö- och naturresursdeparte-
mentet upprättats förslag till
1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
2. lag om ändring i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av biologiska
bekämpningsmedel.
27 §
Genom den föreslagna ändringen ges tillståndshavaren rätt att ansöka om
nya eller ändrade villkor även i skärpande riktning och i de fall det inte klart
framgår om det är fråga om mildring eller skärpning av villkoren. Om pröv-
ningen sker efter ansökan av tillståndshavaren och ansökan innebär en för-
modad skärpning av gällande villkor för verksamheten, kan prövningsmyn-
digheten i beslutet inte ställa upp längre gående villkor än vad tillståndshava-
ren själv har ansökt. Om miljöhänsynen kräver längre gående villkor än sö-
kanden yrkat, skall prövningsmyndigheten i stället avslå ansökningen. Vill
naturvårdsverket eller länsstyrelsen ha en skärpning får myndigheten i så-
dant fall utnyttja möjligheten enligt 26 § att med åberopande av någon av
grunderna i 23 - 25 §§ påkalla ändring.
38*#
Av första stycket framgår att om verksamheten som sådan är tillstånds-
pliktig enligt vad regeringen föreskriver med stöd av 10 §, dvs. i bilagan till
miljöskyddsförordningen är den som utövar verksamheten skyldig att avge
en miljörapport.
I andra stycket föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer får föreskriva att en miljörapport skall innehålla en redovisning
av anläggningens miljöpåverkan i annat avseende än vad som omfattas av
villkor i ett tillståndsbeslut. Redan i dag finns i ML föreskrifter om upplys-
ningsplikt. I 43 § första stycket ML framgår det t.ex. att innehavaren av en
anläggning som kan befaras vara miljöfarlig har en upplysningsplikt i fråga
om anläggningen. Av den allmänna motiveringen framgår skälen till att upp-
lysningsplikten föreslås kunna ingå som en del av den obligatoriska rappor- Prop. 1991/92:137
teringen.
Tredje stycket utgör för närvarande andra styckets andra mening. Änd-
ringen är enbart av redaktionell karaktär. Ändringen i fjärde stycket, nuva-
rande tredje stycket, föranleds av att skyldigheten att avge miljörapport har
utvidgats på sätt framgår av första stycket.
48 §
Genom den föreslagna ändringen framgår det att instansordningen över-
ensstämmer för beslut som i särskilda fall har meddelats enligt ML och så-
dana beslut som har givits med stöd av en föreskrift enligt ML. Av 30 § verks-
förordningen (1987:1100) framgår att myndighets beslut om föreskrifter får
överklagas hos regeringen.
1§
Till lagens tillämpningsområde har också förts spindeldjur. Skälen för
detta framgår av den allmänna motiveringen.
Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta förslaget till
1. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
2. lag om ändring i lagen (1991:639) om förhandsgranskning av
biologiska bekämpningsmedel
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden
har lagt fram.
10
Enligt 3 § 2 st miljöskyddsförordningen, MF, (1989:364) gäller tillståndsplikt
vid ändring av en tillståndspliktig inrättning eller verksamhet, om åtgärden
innebär att ett utsläpp eller störning kan ändra karaktär eller omfattning så
att en olägenhet av betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt kan upp-
stå. Problem har uppstått särskilt i sådana fall där en ändring synes gå fri från
tillståndsplikt enligt 3 § 2 st och därför kunna anmälningsprövas enligt 19
§ 1 st 3 MF, men ändringen likväl skulle innebära att verksamheten efter
ändringen skulle strida mot produktionsgränser, särskilda villkor i ett tidi-
gare meddelat tillståndsbeslut eller ett s k ”allmänt villkor” i ett sådant beslut
om överensstämmelse med ansökan och åtaganden.
Ett annat typfall, där oklarhet råder om innebörden i ändringsregleringen,
rör situationen när likaså ett tillstånd tidigare har meddelats, men verksam-
heten är av sådant slag som numera omfattas av anmälningsplikt. Vad gäller
i denna situation i fråga om förprövning av en ändring? Författningstexten
(19 § 1 st 1 och 2 MF) tycks innebära att miljö- och hälsoskyddsnämnden
kan pröva ändringen inom ramen för ett anmälningsförfarande. Punkt 4 i
övergångsbestämmelserna till 1989 års MF torde ha tillkommit i avsikt att
förtydliga förordningen i detta avseende. Denna punkt har följande lydelse:
I fråga om miljöfarlig verksamhet, som enligt äldre bestämmelser har om-
fattats av tillståndsplikt, gäller det som i den nya förordningen har föreskri-
vits om anmälningsskyldighet, om verksamheten har beteckningen C i bila-
gan till denna.
Men kan miljö- och hälsoskyddsnämnden genom sitt ställningstagande i
det aktuella anmälningsärendet kräva eller medge något som skulle strida
mot vad som föreskrivits i det för verksamheten gällande tillståndet? Den
ifrågavarande punkten i övergångsbestämmelserna kan inge den föreställ-
ningen att det inte skulle föreligga några hinder häremot. Det förefaller som
om avsikten med bestämmelsen faktiskt varit att möjliggöra en övergång i
de konkreta fallen från tillståndsplikts- till anmälningspliktsnivån. Utan en
sådan övergång skulle den i 1988-89 års lagstiftningsärende avsedda avlast-
ningen av länsstyrelserna bli ganska begränsad.
Enligt naturvårdsverkets mening är det i båda de ovan berörda typfallen
emellertid med hänsyn till innebörden i miljöskyddslagens nuvarande regler
ofrånkomligt att tillmäta redan meddelade tillstånd större betydelse än som
framgår av de nuvarande reglerna i MF. Enligt 22 § ML kan den som fått
tillstånd enligt ML inte på grund av någon bestämmelse i denna lag eller i
vissa andra lagar åläggas att upphöra med verksamheten eller att med av-
seende på denna vidta försiktighetsmått utöver vad som anges i tillståndsbe-
slutet, om ej annat följer av 23-25 §§, 29 § 2 st eller 40 § 2 st ML. I 24 och 27
§§ ML anges under vilka förutsättningar som villkor kan ändras. Enligt 45 §
kan följa straff och enligt 52 § miljöskyddsavgift om villkor åsidosätts. Var-
ken i 45 eller 52 § anges något undantag för den situationen att en tillsyns-
myndighet genom råd eller föreläggande krävt eller medgett något annat än
som gäller enligt villkor för verksamheten.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 1
11
havare att påkalla omprövning av ett villkor, om det inte är fråga om ett
mildrande av villkoret (27 § ML). Som naturvårdsverket framhållit bl.a. i en
skrivelse till miljöskyddskommittén bör möjlighet skapas för en tillståndsha-
vare att få till stånd en omprövning av villkor även under andra förutsätt-
ningar, som t.ex. när detta är motiverat för att kunna använda en ny och
lämpligare analysmetod för ett utsläpp.
Ett sätt att undvika en fullständig tillståndsprövning av en ändring i fall där
en sådan prövning inte framstår som sakligt motiverad, kan vara att införa en
bestämmelse i ML om möjlighet för en tillståndshavare att på begäran få ett
medgivande (dispens), av den myndighet som vid tillfället i fråga är till-
ståndsmyndighet för en anläggning enligt bilagan till MF, att i visst hän-
seende avvika från ett erhållet tillstånd eller däri meddelat villkor. En sådan
dispensprövning borde kunna övervägas framförallt för sådana fall, där av-
steg från ett tillstånd eller villkor kan finnas motiverat för en begränsad tid.
En dispensmöjlighet av detta slag kan bli aktuell som en form för myndig-
hetsprövning av sådana haverier som inte leder till avsevärda olägenheter i
miljön och som inte beror på försummelse från verksamhetsutövarens sida.
Härutöver skulle kunna övervägas att införa en möjlighet att ansöka om
dispens från skyldigheten att ansöka om tillstånd till ändring enligt 3 § 2 st
MF i dess nu föreslagna lydelse. Som förutsättning för en sådan dispens
skulle kunna anges att frågan är om en mindre ändring som saknar betydelse
från störningssynpunkt (jfr 10 § 1 st 4 ML) eller att tillståndsprövning av an-
nat skäl är uppenbart onödig. Uttrycket ”saknar betydelse från stömingssyn-
punkt” får i sådant fall tolkas snävt.
Bestämmelser om dispens från förprövningsplikt enligt ML har tidigare
funnits i denna lag. Om ett dispensinstitut ånyo skulle införas i lagen kan en
särskild markering behöva göras beträffande skillnaden mellan de två ty-
perna av dispens.
De möjligheter som nu diskuterats förutsätter att den myndighet, som är
eller varit tillståndsmyndighet för en viss anläggning enligt bilagan till MF,
kopplas in på något sätt (genom återkallelse av tillstånd, omprövning av vill-
kor eller dispens i någon form). Vid överväganden om förenklade former för
förprövning av ändringar finns det emellertid skäl att undersöka om inte ett
ställningstagande av tillsynsmyndigheten ibland skulle kunna räcka i sådana
fall. Som jämförelse kan här pekas på den nuvarande anmälningsprövningen
enligt 19 § 1 st 3 jämfört med 3 § 2 st MF. Men MLs regler medger f.n. inte,
som förut har framhållits, att meddelade tillstånd ”urholkas” genom anmäl-
ningsprövningar av ändringar. En lösning enligt de sistnämnda linjerna
skulle alltså förutsätta ändringar i MLs regler om tillstånds rättskraft, straff-
ansvar m.m.
I detta sammanhang kan erinras om den funktion länsstyrelsen i sin egen-
skap av tillsynsmyndighet har enligt de ganska många tillståndsbeslut av
koncessionsnämnden, där nämnden i det s.k. allmänna villkoret om överens-
stämmelse med ansökan och åtaganden skrivit in följande: ”Mindre ändring
får dock vidtas efter godkännande av länsstyrelsen. Som förutsättning för
länsstyrelsens godkännande skall gälla att ändringen bedöms inte kunna
medföra ökning av förorening eller annan störning till följd av verksamhe-
ten”.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 1
13
Det nyss anförda innebär alltså enligt naturvårdsverkets mening att redan
meddelade tillstånd och däri angivna villkor inte kan åsidosättas genom ställ-
ningstaganden av tillsynsmyndigheterna i anmälningsärenden.
Eftersom punkt 4 i övergångsbestämmelserna till 1989 års MF egentligen
inte säger annat än vad som redan följer av 19 § 1 st 1 och 2 MF, men kan
inge den felaktiga föreställningen att en anmälningsprövning är tillräcklig
även när verksamheten efter ändringen skulle strida mot ett tidigare medde-
lat tillstånd, bör vidare denna punkt upphävas.
Ändringar i anmälningspliktiga verksamheter skall enligt 19 § 1 st 1 MF
anmälas i fall där ändringen är av betydelse från störningssynpunkt. Motsva-
rande rekvisit saknas för närvarande i 19 § 1 st 2 och 3. Enligt 10 § 1 st 4
ML gäller generellt, som förutsättning för av regeringen särskilt föreskriven
förprövningsplikt för ändringar, att ändringarna är av betydelse från stör-
ningssynpunkt. Det ifrågavarande störningsrekvisitet bör med hänsyn härtill
skrivas in även i 19 § 1 st 2 och 3 MF. 19 § 1 st 1 bör vidare omformuleras så
att störningsrekvisitet i enlighet med lydelsen av 10 § 1 st 4 ML knyts inte
bara till verksamheten utan även till inrättningen i sig.
Det kan nämnas att naturvårdsverket har fått kännedom om flera fall, där
en ändring prövats anmälningsvägen, trots att ändringen i fråga har innebu-
rit en avvikelse från ett tidigare meddelat tillstånd. Fall har förekommit där
miljö- och hälsoskyddsnämnden i ställningstagandet i anmälningsärendet ut-
tryckligen beslutat att ett visst koncessionsnämndsbeslut ”skall upphöra att
gälla”.
Från vissa synpunkter kan det anses otillfredsställande att tidigare till-
ståndsprövade företag, som numera är endast anmälningspliktiga enligt bila-
gan till MF, för all framtid skall vara ”låsta” vid sin tillståndsplikt. När de
begränsningar vad gäller överföringen av åtskilliga verksamhetsslag från till-
ståndsplikts- till anmälningspliktsnivån som följer av rättskraftsregeln i 22 §
ML sålunda inte synes ha beaktats tillräckligt i 1988-89 års lagstiftnings-
ärende, får en lösning på det berörda problemet nu sökas i särskild ordning.
Särskilda lagstiftningsåtgärder är motiverade även för att tillgodose behovet
i övrigt av en förenklad men med miljöskyddslagen förenlig prövning av änd-
ringar i förhållande till vad som gäller enligt redan meddelat tillstånd, i de
fall där det från allmän miljövårdssynpunkt inte är påkallat med en fullstän-
dig tillståndsprövning. Naturvårdsverket anger i det följande några hand-
lingslinjer som bör kunna komma i fråga vid arbete för att tillgodose de här
berörda behoven.
För att främja en reell överföring av tidigare tillståndsgivna men numera
endast anmälningspliktiga företag till anmälningspliktsnivån, ligger det nära
till hands att överväga en möjlighet för en tillståndshavare att kunna göra en
framställning till tillståndsmyndigheten om att få ett tillstånd upphävt, under
förutsättning att verksamheten inte längre är tillsståndspliktig enligt bilagan
till MF.
Såvitt härefter gäller frågan om möjligheterna att skapa en för vissa fall
smidigare prövningsordning för ändringar än vad som f.n. gäller finns det
anledning att pröva ett flertal tankar. Först kan erinras om det inte bara från
enskild utan ofta även från allmän synpunkt otillfredsställande förhållandet
att det enligt nuvarande omprövningsregler inte är möjligt för en tillstånds-
Prop. 1991/92:137
Bilaga 1
12
Frågan om hur sådana förändringar i ML som ovan berörts närmare bör
utformas är inte helt okomplicerad. Närmare överväganden i de berörda av-
seendena bör enligt verkets mening göras inom regeringskansliet eller miljö-
skyddskommittén. De i början av denna skrivelse föreslagna ändringarna i
MF bör emellertid genomföras så snart som möjligt, och utan att några änd-
ringar av de slag som skisserats i senare delen av skrivelsen samtidigt behö-
ver ske. Detta synes nödvändigt för att snarast förebygga en oklar utveck-
ling, grundad på den oriktiga uttolkningen av nu gällande rätt att tillstånd
successivt skulle kunna ”upplösas” genom ändringsanmälningar.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 1
14
Förteckning över remissinstanserna och
sammanställning av remissyttrandena över statens
naturvårdsverks förslag om ändring i
miljöskyddsförordningen (1989:364) m.m.
1. Förteckning över remissinstanserna
Efter remiss har yttranden inkommit från länsstyrelserna i Stockholms län,
Södermanlands län, Östergötlands län, Kronobergs län, Kristianstads län,
Göteborgs och Bohus län, Värmlands län, Jämtlands län, Västemorrlands
län, Västerbottens län, Koncessionsnämnden för miljöskydd, Svenska kom-
munförbundet, Eskilstuna kommun, Jönköpings kommun, Karlskrona
kommun, Halmstads kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun, Falu
kommun, Sandvikens kommun, Luleå kommun, Sveriges industriförbund
och Sågverkens Riksförbund
2. Remissyttrandena
Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att miljöskyddsförord-
ningen bör ändras och förtydligas i de delar som avser ändring av tillstånds-
pliktiga anläggningar (3 och 19 §§) samt att punkt 4 i övergångsbestämmel-
serna medfört en viss osäkerhet vid rättstillämpningen. Länsstyrelsen har,
både som tillstånds- och tillsynsmyndighet samt som rådgivare åt länets kom-
muner uppmärksammat de problem som naturvårdsverket beskriver.
Vad gäller övriga av naturvårdsverket antydda frågeställningar är dessa
delvis av komplicerad art och kräver överväganden av mer principiell natur.
Länsstyrelsen utgår från att miljöskyddskommittén i sin allmänna översyn
av prövningssystemet bl.a. beaktar de synpunkter som framförts av natur-
vårdsverket.
Länsstyrelsen föreslår att hanteringen av miljöskyddsärenden renodlas på så
sätt att ändringar av verksamheten m.m. på A- och B-listan alltid behandlas
som tillståndsärenden av länsstyrelsen. Länsstyrelsen skall ha möjlighet att
överlämna ärendet till koncessionsnämnden för prövning. Även smärre änd-
ringar borde således behandlas av länsstyrelsen som tillståndsärenden, men
handläggningen av ärendet kan anpassas efter omständigheterna. Länssty-
relsen anser att det är angeläget att inte gällande tillstånd urholkas genom ett
antal anmälningsärenden varigenom villkoren ersätts med råd eller t.o.m.
upphävs.
Fabriker, inrättningar och verksamheter som nu ligger på C-listan, men
som i ett tidigare skede tillståndsprövats av länsstyrelsen bör alltjämt stå un-
der länsstyrelsens prövning. Önskar tillståndshavaren att verksamheten be-
handlas som anmälningsärende föreslås att tillståndshavaren ges möjlighet
Prop. 1991/92:137
Bilaga 2
15
Länsstyrelsen har ingen invändning mot att frågan om tillståndshavares
möjligheter att begära ändring av villkor för ett tillstånd utreds.
Länsstyrelsen anser det olämpligt att på nytt införa ett dispensförfarande
i miljöskyddslagen och avstyrker därför förslaget.
Länsstyrelsen tillstyrker förslaget till ändrad lydelse i 3 och 19 §§ MF samt
upphävandet av punkt 4 i övergångsbestämmelserna till förordningen. Änd-
ringen innebär ett förtydligande och är helt i linje med den praxis som tilläm-
pas vid länsstyrelsen.
Länsstyrelsen tillstyrker också att det i miljöskyddslagen införe en möjlig-
het att på begäran av tillståndsinnehavaren upphäva ett tillstånd till miljöfar-
lig verksamhet som inte längre omfattas av tillståndsplikt. Länsstyrelsen be-
dömer det angeläget att denna ändring görs snarast och utan avvaktan på
miljöskyddskommitténs slutbetänkande. I annat fall kommer resurser att
behöva utnyttjas för omprövningar enbart av formella skäl.
Lagregeln bör dock utformas så att den även kommer att omfatta dispens-
beslut enligt äldre lagstiftning. Dessa beslut är bl.a. avgörande för omfatt-
ningen av den kontroll av utsläpp av avloppsvatten från tätort som skall ske
enligt naturvårdsverkets generella föreskrifter (SNFS 1990:14). Detta orsa-
kar kommuner stora kostnader i onödan i de fall då den faktiskt anslutna
belastningen av avloppsvatten kraftigt understiger den dispensgivna.
Länsstyrelsen tillstyrker förelaget om vidgade möjligheter för en till-
ståndsinnehavare att få till stånd en omprövning av villkor även i de fall det
inte är fråga om ett mildrande av villkoret.
Länsstyrelsen är däremot mycket tveksam till tanken på att genom någon
form av dispensmöjlighet skapa en enklare prövningsordning. Att en till-
ståndsmyndighet utan hörande av berörda sakägare och myndigheter skulle
kunna medge tillfälliga avsteg från tillstånd eller däri meddelade villkor
torde knappast kunna ske utan risk för att sakägare lider rättsförlust. Den
alternativa lösning som verket skisserat, nämligen att det inom ramen för ett
anmälningsförfarande skulle bli möjligt att pröva sådana mindre ändringar
som med nuvarande regler skulle behöva tillståndsprövas ter sig ur denna
synvinkel lika svårframkomlig.
Lösningen står nog istället att söka i utformningen av tillståndsbesluten.
Härvid kan den praxis som utvecklats vid koncessionsnämnden tjäna som
förebild. Nämnden anger ofta i det allmänna villkoret att mindre ändringar
som inte ökar störningsnivån kan ske efter godkännande av tillsynsmyndig-
heten. Länsstyrelsen föreslår en kodifiering genom att det i 20 § ML införe
en uttrycklig möjlighet för prövningsmyndigheten att förfara på detta sätt.
Något behov av undantag från villkor vid s.k. haverier, som verket pekat
på, finns inte eftersom ett haveri per definition inte kan ske med uppsåt eller
av oaktsamhet och följaktligen inte heller leda till ansvar.
Såsom naturvårdsverket framhållit i sin framställning råder vissa oklarheter
hur miljöskyddsförordningens reglering av ändringar av verksamheter skall
Prop. 1991/92:137
Bilaga 2
att få sitt tillstånd återkallat och ställt under anmälningsplikt. Motsvarande
bör gälla för tillstånd som erhållits genom frivillig prövning.
För att bringa ytterligare reda i miljöskyddsförordningen förordas att an-
mälningsparagraferna flyttas från rubriken ”tillsyn” till rubriken ”tillstånds-
prövning”, vilken rubrik lämpligen bör ändras till ”förprövning”.
Bestämmelsen i punkt 4 i övergångsbestämmelsen till miljöskyddsförord-
ningen stämmer väl för sådana verksamheter som visserligen varit tillstånds-
pliktiga men av någon anledning inte haft tillstånd. I sådana fall är det prak-
tiskt att fortsättningsvis kunna reglera verksamheten genom tillsynsbestäm-
melserna. Möjligen är övergångsbestämmelsen överflödig eftersom till-
ståndsplikten nu har upphört.
För verksamheter som redan omfattas av ett tillstånd stämmer regleringen
mindre väl med innehållet i 22 § miljöskyddslagen. Genom övergångsbe-
stämmelsens utformning blir reglerna i 19-24 §§ miljöskyddsförordningen
tillämpliga även för verksamheter som redan omfattas av tillstånd. Enligt 24
§ skall den myndighet som handlägger ärendet meddela råd eller föreläg-
gande om försiktighetsmått eller förbud enligt miljöskyddslagen om det be-
hövs. Formellt ger dock miljöskyddslagen inte utrymme att meddela föreläg-
gande beträffande verksamheter som omfattas av tillstånd annat än i de två
fall som anges i 40 § resp. 3 st miljöskyddslagen.
Det vore därför logiskt att ändra miljöskyddslagens bestämmelser så att
utrymme finns att meddela förelägganden och förbud även i andra fall än de
två som nämns ovan. Från lagteknisk synpunkt är emellertid en sådan lös-
ning sämre eftersom man då kommer i konflikt med tillståndets rättskraft.
Det är därför lämpligt att inte längre göra övergångsbestämmelsen till-
lämplig på verksamheter som redan omfattas av tillstånd. Detta kommer att
innebära att frågor om ändring av verksamheten i dessa fall handläggs som
tillståndsärenden.
Eftersom dessa verksamheter har beteckningen C och inte heller är frivil-
ligt tillståndsprövade utgår ingen avgift enligt avgiftsförordningen för stat-
liga myndigheters verksamhet med ärendena. Det kan vara lämpligt att,
även om de nu aktuella verksamheterna tillståndsprövas, behålla avgiftsfri-
heten för de statliga myndigheternas verksamhet med ärendena.
Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan ett tillstånd återkallas
på begäran av tillståndshavaren. Från praktisk synpunkt kan de ovan
nämnda formella problemen därför ofta lösas så att tillståndshavaren begär
att tillståndet återkallas. Eftersom verksamheten inte längre är tillstånds-
pliktig kan frågor om begränsningar av verksamheten, försiktighetsmått,
förbud m.m. behandlas enligt tillsynsbestämmelserna.
Förslaget att överväga vissa ytterligare ändringar av miljöskyddslagen och
miljöskyddsförordningen
Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan ett tillstånd återkallas
på begäran av tillståndshavaren. Den föreslagna regeln är därför inte nöd-
vändig.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 2
16
tolkas. I synnerhet torde detta vara fallet i fråga om verksamheter som tidi-
gare tillståndprövats, men som numera enligt 1989 års miljöskyddsförord-
ning omfattas av anmälningsplikt.
Länsstyrelsen finner det angeläget att dessa oklarheter undanröjes och fin-
ner de av naturvårdsverket föreslagna ändringarna ändamålsenliga.
Länsstyrelsen tillstyrker förslaget.
För att miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen skall kunna uppfat-
tas som en genomtänkt och juridiskt stringent lagstiftning och för att det dag-
liga praktiska miljöskyddsarbetet med tillståndsgivning och tillsynsärenden
inte skall försvåras är det av stor betydelse att miljöskyddslagstiftningen får
en sådan utformning att tveksamheter i fråga om lagtolkningen inom vanligt
förekommande frågeställningar undviks i största utsträckning.
Enligt länsstyrelsen råder det inget motsatsförhållande mellan å ena sidan
bemyndigandet i 10 § 4 miljöskyddslagen om att ändringar av inrättningar i
vissa fall inte får ske utan att ändringen har förprövats genom tillståndspröv-
ning eller anmälan och å andra sidan föreskrifterna i 3 § andra stycket och
19 § första stycket miljöskyddsförordningen. Ett tillståndsbeslut med villkor
gäller ju för en viss verksamhet i dess utformning vid tillståndsprövningen.
Så länge verksamheten inte ändras i förhållande till sin omfattning, miljöef-
fekter m.m. vid prövningstillfället är bestämmelserna i bl.a. 22 § miljö-
skyddslagen, som konstituerar ett tillstånds rättskraft, fullt tillämpliga på
verksamheten. Men när det sker en ändring av verksamheten som leder till
ökade utsläpp från ett exempelvis tidigare tillståndsprövat företag som nu-
mera är anmälningspliktigt föreligger inget formellt hinder mot att villkor
upphävs och ersätts med råd och föreläggande om försiktighetsmått m.m.
Länsstyrelsen anser inte att de av naturvårdsverket föreslagna ändring-
arna i 3 § andra stycket, 19 § andra stycket eller övergångsbestämmelserna
till miljöskyddsförordningen bör genomföras.
Även om det inte finns anledning att ompröva nuvarande regler för änd-
ring av tillståndsbeslut med villkor med hänvisning till motsägelser i gällande
regelsystem finns det ändå skäl att överväga ändringar av regelsystemet. Till-
ståndsbeslutet med dess villkor utgör grunden för mycket av tillsynsverksam-
heten och företagens skyldighet att lämna rapporter enligt kontrollprogram
och att avge särskilda miljörapporter. Noggrant formulerade villkor som
dessutom är lätta att finna för vatje enskilt företag är en av grundstenarna i
tillsynsverksamheten. Allteftersom villkor till följd av gällande regelsystem
kommer att ändras genom råd och förelägganden försvåras möjligheten att
kontrollera att gällande tillståndsgränser, villkor, föreskrifter och råd verkli-
gen följs och att förprövningspliktiga ändringar faktiskt blir prövade. Av åt-
minstone dessa skäl vore det önskvärt att ändringar av villkor endast får ske
efter en ny tillståndsprövning. Såsom naturvårdsverket framhåller i sitt för-
slag föreligger det samtidigt behov av en förenklad prövning av ändringen i
förhållande till vad som gäller enligt redan meddelat tillstånd i de fall där det
från allmän miljövårdssynpunkt inte är påkallat med en fullständig tillstånds-
prövning. Eftersom erforderliga författningsändringar enligt länsstyrelsens
Prop. 1991/92:137
Bilaga 2
18
mening inte kan ske annat än efter ändringar även i miljöskyddslagen och
ändringarna dessutom kan få stora konsekvenser för ärendemängden hos
myndigheterna finns det skäl att överlämna dessa frågor till miljöskydds-
kommittén för fortsatta överväganden.
Länsstyrelsen instämmer i vad naturvårdsverket anfört om behovet av att
tillståndsbeslut bör kunna upphävas. Ett fall från detta län som belyser det
angelägna i åtgärden är ett jordbruksföretag som har tillståndsprövats hos
koncessionsnämnden men som inte längre har utrymme för mer än 100 djur-
enheter. Villkoren för tillståndet stämmer inte överens med föreskrifterna i
förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark. Tillståndsbeslutet
med villkoren behövs inte längre för att tillgodose miljökraven men det med-
för en del kostnadskrävande restriktioner för företagaren.
För att förslagen skall kunna genomföras torde ändringar och tillägg be-
höva göras i både miljöskyddslagen och miljöskyddsförordningen.
Länsstyrelsen anser att naturvårdsverkets förslag till förändringar av miljö-
skyddsförordningen måste accepteras, så länge texten i miljöskyddslagen
inte ändras. För att minska arbetsbelastningen på länsstyrelserna när det gäl-
ler förprövning av ändringar av C-anläggningar, vilket vi uppfattat varit lag-
stiftarnas mening, bör ändringar i miljöskyddslagen snarast övervägas. Där-
vid bör också som naturvårdsverket föreslår utredas om inte en smidigare
prövning av ändringar av tidigare tillståndsprövade A och B-anläggningar
kan komma till stånd.
Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets uppfattning att de förprövningsregler
som gäller idag är svåra att tillämpa och att en ändring är nödvändig. De
av naturvårdsverket föreslagna ändringarna i miljöskyddsförordningen bör
kunna underlätta vid förprövningen av både tillstånds- och anmälningsplik-
tiga verksamheter samt hindra att tillstånd med tiden ”urholkas”. Utan att
gå in på de lagtekniska lösningarna stöder länsstyrelsen således naturvårds-
verkets framställning till regeringen.
Länsstyrelsen har inte haft några särskilda tolkningsproblem med ändrings-
föreskrifterna i 3 och 19 §§ miljöskyddsförordningen.
Länsstyrelsen delar naturvårdsverkets grunduppfattning att redan medde-
lade tillstånd och däri angivna villkor inte kan åsidosättas genom ställnings-
taganden av tillsynsmyndigheterna i anmälningsärenden. Mot den bakgrun-
den är det riktigt att 3 och 19 §§ miljöskyddsförordningen ändras samt att
punkt 4 i övergångsbestämmelserna till förordningen upphävs.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 2
19
velat införa genom att göra ett antal tillståndspliktiga verksamheter anmäl-
ningspliktiga i stor utsträckning går förlorad. Detta är naturligtvis inte till-
fredsställande. Koncessionsnämnden tillstyrker därför att bestämmelserna
ses över så att den avsedda lättnaden kan uppnås. Eftersom detta torde
kräva ändring av centrala bestämmelser i miljöskyddslagen vad gäller till-
ståndsbesluts rättskraft m.m. bör frågeställningen lämnas över till miljö-
skyddskommittén för övervägande. Koncessionsnämnden vill redan nu an-
mäla att nämnden är mycket tveksam till att man återinför någon typ av dis-
pensförfarande.
Styrelsen anser i likhet med Naturvårdsverket att det är angeläget att klar-
lägga rättsläget vid förprövning i samband med ändringar av miljöfarlig
verksamhet. Det slag av verksamheter som berörs är sådana som har beteck-
ningen C i bilaga till miljöskyddsförordningen och är anmälningsskyldiga till
miljö- och hälsoskyddsnämnden. Oklarheten gäller förprövning av ändring
av miljöfarlig verksamhet som har äldre tillstånd enligt miljöskyddslagen och
där verksamheten numera återfinns under beteckningen C i förordningen.
Enligt styrelsens mening behövs ett förtydligande. Det är emellertid vik-
tigt att Naturvårdsverkets förslag inte leder till ökad byråkrati och förlängd
handläggningstid. De föreslagna reglerna kan förmodas bli svåra att tolka
och tillämpa. Syftet med att föra över förprövningen av vissa verksamheter
till miljö- och hälsoskyddsnämnderna var att förbättra och effektivisera mil-
jövårdsarbetet. Att nu återinföra - om än i begränsad omfattning dispensför-
farandet får sannolikt motsatt effekt och bör om möjligt undvikas.
Miljö- och hälsoskyddsnämnden har inga principiella invändningar mot de
ändringar i 3 och 19 §§ MF som naturvårdsverket föreslår. Särskilda lagstift-
ningsåtgärder är dessutom påkallade för att tydliggöra begränsningar vid
överföring av verksamhetsslag från tillståndspliktsnivå till anmälningsplikts-
nivå. Lagstiftningsåtgärder är även motiverade för att tillgodose behovet i
övrigt av en förenklad prövning av ändringar där det inte är påkallat med en
fullständig tillståndsprövning.
Kommunen anser att möjlighet för en tillståndshavare att begära att tillstån-
det upphävs, när verksamheten numera endast är anmälningspliktig, är nöd-
vändig om byråkratin ska kunna begränsas.
Kommunen är tveksam till en möjlighet att erhålla dispens från skyldighe-
ten att söka tillstånd enligt § 3 MF. De föreslagna inskränkningarna, som
är nödvändiga, gör att det blir fråga om tolkningar som kan skapa onödiga
konflikter. Om man dessutom ska tolka begreppen ”saknar betydelse ur
störningssynpunkt” och ”av annat skäl är uppenbart onödig” så blir den by-
råkratiska vinsten liten.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 2
21
I detta sammanhang kan det emellertid vara på sin plats att ytterligare
kommentera frågan om vilken myndighet länsstyrelsen eller miljö- och häl-
soskyddsnämnden - som ska pröva villkorsändringar i de fall tillståndet är
äldre än 10 år och verksamheten numera - efter 1989 års förändringar i lag-
stiftningen - endast är anmälningspliktig.
Beslutet att till miljö- och hälsoskyddsnämnderna överföra tillsynsansva-
ret för ett antal branscher, inkl, handläggningen av anmälningsärenden,
måste rimligtvis ha grundats på bedömningen att nämnderna har förutsätt-
ningar att ta detta ansvar fullt ut. Sådana inskränkningar i detta ansvar som
saknar berättigande från miljöskyddssynpunkt bör därför undanröjas. På
sikt bör således samma regler gälla för alla verksamheter som är hänförliga
till samma punkt på C-listan, oberoende av om vissa råkar ha varit tillstånds-
pliktiga och tillståndsprövats enligt äldre bestämmelser. Det är inte rimligt
att länsstyrelsen i all framtid skall ansvara för omprövningen av villkor i
gamla tillstånd för verksamheter som numera ligger under miljö- och hälso-
skyddsnämnden tillsyn och för vilka tillståndsplikt inte längre föreligger.
Som naturvårdsverket påpekat föreligger en osäkerhet om vad som gäller
när en ändring inte är prövningspliktig enligt 3 § andra stycket miljöskydds-
förordningen, men samtidigt strider mot ett tidigare meddelat tillståndsbe-
slut. Gäller förordningen före tillståndsbeslutet eller gäller tillståndsbeslutet
före förordningen?
Osäkerheten om tillämpningen gäller således enbart om den verksam-
het/anläggning som skall ändras redan är tillståndsprövad.
Det första typfallet, som naturvårdsverket diskuterar, gäller en ändring
som går fri från prövningsplikten enligt 3 § andra stycket, men som på något
sätt strider mot ett tidigare tillståndsbeslut. Koncessionsnämnden delar na-
turvårdsverkets bedömning att tillståndsbeslutet med de villkor och före-
skrifter som anges i det gäller framför miljöskyddsförordningen. Det betyder
att verksamhetsutcvaren måste begära ändring av själva tillståndet innan åt-
gärden får vidtas, trots att ändringen går fri från prövning enligt miljöskydds-
förordningen. Konsekvensen av detta är att 3 § andra stycket miljöskydds-
förordningen får störst betydelse för verksamheter som inte tillståndsprö-
vats. För verksamheter som tillståndsprövats finns emellertid ändå ett visst
utrymme att göra ändringar utan förprövning genom att nämnden regelmäs-
sigt i det s.k. allmänna villkoret anger att verksamheten skall bedrivas i ”hu-
vudsaklig överensstämmelse med” vad sökanden uppgett eller åtagit sig i
ärendet. För att undanröja den osäkerhet som föreligger beträffande tolk-
ningen av 3 § andra stycket miljöskyddsförordningen tillstyrker koncessions-
nämnden att paragrafen ändras.
Det andra typfallet som naturvårdsverket diskuterar gäller verksam-
heter/anläggningar som övergått från att vara tillståndspliktiga till att vara
anmälningspliktiga. Även här bör naturligtvis gälla i fråga om tidigare till-
ståndsprövade anläggningar att tillståndet gäller framför förordningen under
förutsättning att ändringen strider mot tillståndet eller villkoren/föreskrif-
terna i det. Det betyder att den lättnad i prövningsplikten som statsmakterna
Prop. 1991/92:137
Bilaga 2
20
Kommunen vill bl.a. framhålla vikten av att den praktiska ärendehante-
ringen genom en snäv tolkning av tillståndsplikten inte försvåras. För tidi-
gare tillståndsgivna anläggningar som idag är anmälningspliktiga måste en
enkel ärendehantering eftersträvas. Det framstår inte som motiverat att, vid
en ändring av en tidigare tillståndsgiven men numera anmälningspliktig an-
läggning, en tillståndsprövning måste genomföras, när nyanläggning av mot-
svarande anläggning endast behöver anmälas.
Naturvårdsverkets uppfattning att bestämmelserna i § 3 och § 19 i MF snarast
ändras tillstyrks.
Däremot avstyrker kommunen förslaget om att länsstyrelsen bemyndigas
att medge dispens från tillståndsgränser eller tillståndsvillkor eller från skyl-
digheten att ansöka om tillstånd till ändring i vissa fall. I äldre regler fanns
möjlighet för naturvårdsverket att medge dispens från skyldigheten att söka
tillstånd för en miljöfarlig verksamhet. En rad sådana dispenser gäller fortfa-
rande. Det är därför olämpligt och förvirrande att nu införa ett nytt dispens-
begrepp. Målsättningen är ju att få tillsynsmyndigheterna att arbeta för att
verksamheter som bedrivs på dispens skall tillståndsprövas enligt nuvarande
regler.
Kommunen förordar därför att regeringen överväger sådana förändringar
av miljöskyddslagen och MF att följande blir möjligt. Inom ramen för ett
anmälningsförfarande bör länsstyrelsen ges befogenhet att besluta i ärenden
som rör ur störningssynpunkt betydelselösa ändringar av miljöfarlig verk-
samhet. Detta gäller för sådana ändringar som annars skulle behöva till-
ståndsprövas därför att ändringen skulle strida mot ett för verksamheten re-
dan gällande tillstånd.
Vad gäller ändringen i miljöskyddsförordningen som förtydligar förhållan-
det mellan tillståndsplikt/anmälningsplikt har vi inget att erinra, ej heller vad
gäller upphävandet av punkt 4 i övergångsbestämmelserna.
Förslaget att överväga ändringar i lagen och förordningen så att ett företag
som har tillstånd att bedriva en miljöfarlig verksamhet kan ”säga upp” till-
ståndet om det inte finns ett tillståndskrav låter rimligt, för de verksamheter
för vilka kraven mildrats i nyare förordningar.
Miljökontoret menar dock att man måste beakta konsekvenserna av detta
för frivilligt prövade verksamheter av mer udda karaktär vilka inte omnämns
i miljöskyddsförordningen. Dessa tillstånd riskerar att förlora sin rättskraft
om den ena parten (företaget) kan säga upp dem.
Ett sådant exempel i Luleå är LKAB:s malmhamn. Verksamheten är mil-
jöstörande, men viktig för kommunen, regionen och landet.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 2
22
Industriförbundet delar naturvårdsverkets synpunkt att det är otillfredsstäl-
lande att tidigare tillståndsprövade företag, som numera endast är anmäl-
ningspliktiga, för all framtid skall vara låsta vid sin tillståndsplikt.
En grundidé med ändringarna 1989 i miljöskyddsförordningen var att
minska tillståndspliktens omfattning och i stället öka anmälningsförfarandet
för att därigenom öka flexibiliteten.
Industriförbundet har svårt att se att de nu föreslagna förändringarna
skulle underlätta en sådan utveckling. Det enskilda företaget kan naturligt-
vis välja att bedriva verksamhet med stöd ur tillståndet även om det i princip
inte längre är tillståndspliktigt.
Naturvårdsverket föreslår ett tillägg till § 3 miljöskyddsförordningen. Na-
turvårdsverket motiverar tillägget med att problem kan uppstå då en föränd-
ring anmälningsprövas och verksamheten efter ändringen kan strida mot
produktionsgränser, särskilda villkor i tidigare meddelat tillståndsbeslut el-
ler det s.k. ”allmänna villkoret”.
Förändringar som medför att produktionsgränser överskrids bör i regel
vara tillståndspliktiga. Inte heller bör ett särskilt villkor för en tillståndsplik-
tig verksamhet ändras genom ett anmälningsförfarande. När det gäller det
allmänna villkoret (d.v.s. det tredje motivet) bör påpekas att verksamheten
enligt gängse formulering i besluten skall drivas i huvudsaklig överensstäm-
melse med vad som angivits i ansökan, vilket innebär viss ”frihetsgrad”.
Industriförbundet finner att det är av stor vikt att möjligheten bevaras till
ett anmälningsförfarande vid smärre, för miljön positiva, ändringar i enlig-
het med naturvårdsverkets förslag minskar möjligheten till enkel hantering
och fördröjer därmed installation av utsläppsreducerande åtgärder. Änd-
ringen avstyrks.
Industriförbundet tillstyrker den av naturvårdsverket föreslagna änd-
ringen av § 19 MF.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 2
23
Industriförbundet föreslår i denna skrivelse att miljöskyddslagen ändras på
det sättet att det införs en möjlighet för tillståndshavare att begära ompröv-
ning av villkor även i skärpande riktning.
Som bekant innebär miljöskyddslagens nuvarande bestämmelser om om-
prövning att tillståndshavare endast kan begära omprövning i mildrande
riktning, såvida man inte vill begära ett helt nytt tillstånd. Emellertid före-
kommer situationer där tillståndshavare av olika skäl har intresse att få vill-
kor ändrade även i skärpande riktning. Som exempel kan nämnas att villko-
ren är svårtillämpade eller har blivit otidsenliga. Idag löses problemet genom
att tillståndshavaren hos statens naturvårdsverk eller den länsstyrelse som är
behörig att pröva ärendet begär att myndigheten skall ansöka om respektive
ta upp frågan om omprövning. Detta förfarande är emellertid onödigt om-
ständligt, och en förenkling bör snarast genomföras.
Förbundet är väl medvetet om att miljöskyddskommittén i sitt arbete
kommer att behandla denna frågeställning. Kommitténs arbete kommer
emellertid knappast att föranleda några lagstiftningsåtgärder förrän efter
1995. Det finns därför enligt förbundets uppfattning anledning att i denna
fråga föregripa kommittén och lagstifta särskilt om en ändring i miljöskydds-
lagen i detta avseende.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 3
24
Efter remiss har yttranden över förslaget avgetts av statens naturvårdsverk,
Koncessionsnämnden för miljöskydd, länsstyrelserna i Stockholms, Öster-
götlands, Malmöhus, Göteborg och Bohus och Västerbottens län samt
Svenska Kommunförbundet.
Förutom rena tillstyrkanden finns följande synpunkter redovisade i re-
missyttrandena.
Att i skärpande riktning kunna ändra villkor som meddelats i tillståndsbeslut
enligt miljöskyddslagen bör i sig ses som fördelaktigt från miljöskyddssyn-
punkt. I en PM med synpunkter till miljöskyddskommittén inför tillskapan-
det av en miljöbalk har naturvårdsverket redan framfört förslag om att en
möjlighet bör införas för tillståndshavare att påkalla villkorsändring i skär-
pande riktning. Som industriförbundet framhållit torde det dröja innan en
ny miljöbalk träder i kraft. Mot denna bakgrund tillstyrker naturvårdsverket
att bestämmelser om saken nu införs i miljöskyddslagen. Enklast synes vara
att göra ett tillägg i 27 § miljöskyddslagen, så att denna paragraf gör det möj-
ligt att på tillståndshavarens begäran inte bara upphäva och mildra utan även
att på annat sätt ändra villkor. Med en sådan skrivning kan en fråga om änd-
ring tas upp även i fall när det inte är klart om den avsedda ändringen innebär
en mildring eller en skärpning, men där ändringen likväl framstår som påkal-
lad enligt det sista av de tre nuvarande rekvisiten i 27 §, dvs. ”om ändringen
påkallas av omständighet som inte förutsågs när tillstånd meddelades”.
Koncessionsnämnden har inte något att erinra mot att en villkorsändring
även i skärpande riktning i vissa fall kan ske på begäran av tillståndshavaren.
Frågan är emellertid inte helt okomplicerad. Det finns exempel på fall där
en framställning från tillståndshavaren om villkorsändring enligt 27 § miljö-
skyddslagen i själva verket har varit att betrakta som en begäran om ändring
av själva tillståndet som sådant.
Koncessionsnämnden anser att den väckta frågan kräver ytterligare belys-
ning och att den bör sättas in i ett större sammanhang rörande tillståndsbe-
sluts rättskraft. Koncessionsnämnden föreslår därför att frågan överlämnas
till miljöskyddskommittén för övervägande i dess arbete med en ny miljö-
balk.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 4
25
Miljöskyddslagen har ändrats vid ett stort antal tillfällen sedan den trädde i
kraft 1969. År 1989 gjordes en genomgripande ändring av lagen och en ny
miljöskyddsförordning beslutades och även därefter har det gjorts ändringar
i både lagen och förordningen. I avvaktan på att miljöskyddskommitténs ar-
bete leder fram till en helt ny miljölagstiftning bör ytterligare ändringar i den
gällande lagstiftningen ske efter restriktiva överväganden.
Industriförbundet anför i skrivelsen till regeringen att en tillståndshavare
kan ansöka om skärpning av ett visst villkor endast i samband med en begä-
ran om ett helt nytt tillstånd. Denna uppfattning kan dock ifrågasättas. En
ansökan med yrkande om skärpning av ett eller flera villkor behöver inte
omfatta omprövning av hela verksamheten (se prop 1969:28 s. 278). Om
verksamheten på en anläggning har ändrats sedan tillståndsprövningen gjor-
des och företagaren utifrån de nya förutsättningar som råder begär (frivillig)
tillståndsprövning av den nya verksamheten och därvid även ansöker om en
skärpning av exempelvis ett utsläppsvillkor finns det inget hinder mot att
prövningen endast omfattar denna delfråga och att villkoret därvid skärps.
De restriktioner som 27 § miljöskyddslagen lägger mot ändring av villkor i
skärpande riktning kan inte gälla i andra situationer än om verksamheten
som bedrivs vid omprövningstillfället är helt densamma som den som låg till
grund för tillståndsbeslutet med villkor.
Trots att det enligt länsstyrelsens uppfattning i allmänhet går att lösa den
situation som Industriförbundet tar upp på enklare sätt än genom en lagänd-
ring, får rättsläget ändå anses vara så oklart att det finns skäl att se positivt
på det framlagda förslaget. Idag när företagen på ett annat sätt än tidigare
tar ansvar för sitt miljövårdsarbete är en begränsning som den i 27 § ologisk.
Skärpning av t.ex. ett begränsningsvärde kan ligga både i företagets och
myndigheternas intresse för att motsvara höjda ambitionsnivåer, ny teknik
och ge en bas för egenkontroll och tillsyn.
Länsstyrelsen har också under senare år åtminstone i två fall fört diskus-
sioner med företag som önskat få ändrade utsläppsvillkor i skärpande rikt-
ning eftersom de faktiska utsläppen legat betydligt under villkorsgränserna.
Då länsstyrelsen hade uppfattningen att 27 § ML lade hinder i vägen för före-
tagen att ansöka om en sådan villkorsändring avstod företagen från att be-
gära skärpning av villkoren. Det behöver inte betyda att företagen därmed
utan vidare kan öka sina utsläpp till tillåtna nivåer, men villkor som speglar
helt andra förhållanden än de aktuella utgör heller inte sporre för ökad drift-
säkerhet och prestanda hos produktions- och reningsanläggningar.
Den föreslagna åtgärden skulle kunna genomföras genom att ett nytt
andra stycke läggs till 27 § vari anges att efter ansökan av tillståndshavaren
kan koncessionsnämnden skärpa villkor i ett tillståndsbeslut.
En med hänsyn till lagsystematiken närliggande fråga är om företagaren
skall ha rätt att även begära nya villkor. Lika väl som en företagare i enstaka
fall önskar skärpning av ett villkor kan det uppkomma fall att han har skäl
att begära ett helt nytt begränsningsvillkor. Några skäl att motsätta sig en
sådan begäran finns inte från myndigheternas sida. Företagets yrkande kan
inte heller anses bindande för tillståndsmyndigheten i annan mån än att myn-
Prop. 1991/92:137
Bilaga 4
26
digheten inte kan pröva en helt annan fråga än den som väckts genom företa-
gets initiativ. Om tillsynsmyndigheten såsom ofta är fallet önskar att om-
prövningsärendet skall omfatta även krav på nya villkor eller ändring av
andra villkor än vad sökanden yrkar får dessa frågor tas upp av tillstånds-
myndigheten om förutsättningar föreligger för det enligt 24-26 §§ ML.
Länsstyrelsen vill sammanfattningsvis framföra viss tveksamhet till den
föreslagna lagändringen eftersom behovet av ändringen inte verkar vara
överhängande och villkor i vissa fall kan skärpas även med nuvarande lag-
stiftning. Tveksamheten är dock inte större än att positiva följder för företa-
gen och i någon mån myndigheterna får väga tyngre. Länsstyrelsen anser att
författningsändringar för genomförande av Industriförbundets förslag bör
kunna göras.
Prop. 1991/92:137
Bilaga 4
27
gotab 41036, Stockholm 1992