med anledning av förs. 1991/92:11 Riksdagens revisorers förslag angående effektiviteten i förvaltningen av svenskt utvecklingsbistånd
Våren 1991 lade riksdagens revisorer fram en rapport
(1990/91:6) om effektiviteten i förvaltningen av svenskt
utvecklingsbistånd. Efter remissbehandling har revisorerna
nu lagt fram sina förslag med anledning av den genomförda
granskningen.
Revisorerna begär till att börja med förslag till förändrad
konstruktion av biståndsanslaget och förbättrad
redovisning till riksdagen i enlighet med vad revisorerna
anfört. De föreslår vidare ett tillkännagivande till
regeringen i fyra punkter som bl.a. berör regeringens
styrning av SIDA. De hemställer slutligen också om ett
uppdrag till riksdagsutredningen i en mer övergripande
fråga: riksdagsledamöters representation i statliga
myndigheters styrelser.
Den nya regeringen har i sin regeringsförklaring klart
markerat att enprocentsmålet ligger fast. Östbiståndet skall
inte finansieras på u-ländernas bekostnad. Systemet med
avräkning av asylkostnader mot u-landsbiståndet skall
successivt avvecklas. Den urholkning av enprocentsramen
som socialdemokraterna inledde kommer därmed att
upphöra.
Detta är ett utomordentligt välkommet besked. Det
innebär för det första att Sverige inte längre kommer att
använda u-landsbiståndet som besparingsobjekt. Större
resurser kommer att stå till förfogande för angelägna
insatser i u-länderna än vad som skulle blivit fallet om den
socialdemokratiska politiken hade fortsatt.
Men det bör också ge ett ökat utrymme för en ingående
granskning av biståndets innehåll. Den tid som hittills -- till
följd av den förra regeringens politik -- ägnats åt
volymfrågor kan nu användas för att diskutera effektivitet.
Precis som inom andra skattefinansierade verksamheter
måste strävan vara att få ut så mycket som möjligt av varje
satsad krona.
I själva verket är effektivitet särskilt angelägen just inom
u-landsbiståndet med tanke på att verksamheten tar sikte på
extremt fattiga och utsatta människor. Effektivitet i
biståndet är en första rangens solidaritetsfråga. Vår omsorg
skall gälla de fattiga människorna -- inte biståndets invanda
former och organisation.
I vår partimotion om u-landsbiståndet (1990/91:U266)
ägnade vi från folkpartiet liberalernas sida en betydande
uppmärksamhet åt effektivitetsfrågor och de lärdomar flera
decenniers biståndsarbete nu givit. Låt mig kort referera
några av de synpunkter vi där framförde:Till misstagen i
svensk biståndspolitik hör att man ofta reagerat alltför lojt
mot många u-landsregeringars ekonomiska politik och
inställning till demokrati och mänskliga rättigheter. Även
kloka projekt kan misslyckas om de genomförs exempelvis
i en planekonomisk miljö.Eftersom projektbistånd hårt
belastar många u-länders redan svaga administration bör
Sverige i ökad utsträckning utnyttja enklare och bredare
överföringsformer.Vi bör förbättra mekanismerna för
utvärdering och erfarenhetsuppbyggnad i biståndet.
Folkpartiet liberalerna förespråkade bl.a. ett snabbt
genomförande av förslaget om ett slags biståndets
motsvarighet till expertgruppen för studier i offentlig
ekonomi.
Mot denna bakgrund är det naturligtvis välkommet att
riksdagens revisorer nu gjort en granskning av
effektivitetsfrågor i det svenska u-landsbiståndet.
Revisorerna pekar på flera punkter som förtjänar
ytterligare åtgärder. Jag tänker då bl.a. på frågan om
rollfördelningen mellan UD och SIDA som bör förtydligas.
Flera av de synpunkter som framförs beträffande
utvärdering av biståndet är också angelägna att beakta,
t.ex. vikten av att kostnadseffektivitet granskas -- där så är
möjligt -- i högre grad än i dag. Kritiken mot den förra
regeringen mot användningen av biståndsmedel till
byggnadsarbeten på svenska ambassader förefaller
berättigad.
Samtidigt måste jag konstatera att revisorerna i sin
rapport (1990/91:6) förde flera resonemang som inte var
särskilt väl underbyggda.
På några punkter avstår revisorerna nu från att fullfölja
dessa. I rapporten riktades kritik mot handläggningen av
det humanitära biståndet till södra Afrika. Det var
förvånande bl.a. med tanke på att riksdagen fattat beslut i
frågan och att beredningen för humanitärt bistånd givit
riksdagspartierna god inblick i denna känsliga verksamhet.
Denna kritik avstår revisorerna nu, klokt nog, från att
fullfölja. I rapporten hävdades vidare att anslagstekniken
beträffande IDA innebär en dubbelräkning av
biståndsmedel. På denna punkt tvingas revisorerna nu
medge att man haft fel.
I föreliggande förslag (1991/92:11) upprepar emellertid
revisorerna också uttalanden i fråga om biståndets volym
och reservationer som enligt min mening är illa
underbyggda.
Revisorerna anser sig ha påvisat en obalans ''mellan
förmågan att avsätta 1 %
av BNI till u-hjälp och svårigheterna att omvandla
dessa medel till konkreta biståndsinsatser''. Denna obalans
skulle vara orsaken till att ''stora reservationer byggts upp
främst inom det multilaterala biståndet''.
Den bild som revisorernas resonemang på denna punkt
skapat i massmedia är att miljardbelopp samlats på hög på
grund av att man inte klarar att använda dem på ett rimligt
sätt. Det är helt felaktigt.
I sin rapport konstaterar revisorerna själva att de
ingående reservationsmedlen beträffande SIDA motsvarar
3 à 4 månaders medelsförbrukning vilket man beskriver
som en ''rimlig nivå''. De stora belopp revisorerna syftar på
inom det multilaterala biståndet är skuldsedlar till IDA och
de regionala utvecklingsfonderna.
Jag skall i detta sammanhang inte fördjupa mig i frågan
om huruvida det är lämpligt att karakterisera dessa
skuldsedlar som reservationer. Utrikesutskottet uttalade
våren 1987 att de inte skall klassas som reservationer.
Riksrevisionsverket förefaller ha en annan uppfattning.
Men dessa skuldsedlar är inget mått på Sveriges förmåga
att utnyttja en procent av BNI till praktiskt bistånd.
Sveriges bidrag till dessa multilaterala biståndsorgan
fastställs väsentligen efter internationella förhandlingar.
Sedan har anslagstekniska skäl styrt formen för överföring
av biståndsmedel till respektive organ.
Revisorernas uttalande ger intryck av att man efter en
granskning av biståndet i dess helhet funnit flaskhalsar som
gör det omöjligt att använda växande biståndsvolymer. Så
är inte fallet. Vad gäller t.ex. katastrofbiståndet har
problemet det senaste året snarast varit att anslagen inte
räckt till.
Det hindrar inte att det finns -- och har funnits --
kapacitetsproblem på sina håll. Under vissa år fick t.ex.
BITS större anslag för gåvoelementet i u-krediterna än
myndigheten själv begärt vilket bidrog till att stora
reservationer byggdes upp. Det är angeläget att vara
vaksam mot sådana effekter.
Men någon generell oförmåga att utnyttja
biståndsanslagen på ett meningsfullt sätt har revisorerna
inte påvisat.
För biståndets effektivitet är det särskilt angeläget att
debatten om reservationerna förs på ett nyanserat sätt.
Förskjutningar av utbetalningar är inte sällan en följd av
krav på att projekt skall vara bättre genomarbetade innan
de genomförs. Sådana ingripanden -- som kan leda till att
pengar måste reserveras till ett kommande budgetår -- är till
fördel för biståndets effektivitet.
Mot denna bakgrund bör riksdagen inte ställa sig bakom
revisorernas argumentation i denna del.
Jag vill inte utesluta att biståndets anslagskonstruktion
kan behöva förändras. Det är särskilt angeläget att den inte
orsakar biståndsmyndigheterna onödigt administrativt
merarbete. Jag kan instämma i förslaget om förbättrad
information till riksdagen om reservationsmedlen. Det
förefaller också rimligt att regeringen ger en redovisning
beträffande avräkningen av ambassadtjänstemän mot
biståndsanslaget.
Revisorerna vill som huvudprincip hävda att allt SIDA-
bistånd med undantag för katastrofbistånd och bistånd
genom enskilda organisationer skall ingå i landramen eller
på annat sätt fördelas genom riksdagsbeslut.
Det är inte alldeles klart hur revisorerna resonerar på
denna punkt. Vissa programländer har visserligen fått ett
betydande bistånd utöver landramen. Merparten av detta
utgörs dock -- om man undantar katastrofbistånd och
enskilda organisationer -- av särskilda
skuldlättnadsåtgärder som inte ligger på SIDA:s anslag
(även om SIDA är inkopplat i beredningen).
Det finns säkert anledning att stärka riksdagens
inflytande över hur dessa medel används. Däremot kan de
inte inrymmas i landramarna med deras mer långsiktiga
karaktär. Jag föreställer mig att detta heller inte har varit
revisorernas avsikt.
Till de anslag revisorerna då måste syfta på hör särskilda
program, särskilda miljöinsatser och det särskilda
demokratianslaget. Det skall inte förnekas att ämnesanslag
av denna typ kan skapa en del administrativa svårigheter.
Det har samtidigt ett betydande värde att kunna göra
särskilda extrainsatser på områden som Sverige prioriterar.
I själva verket har riksdagen varit pådrivande för att
exempelvis miljöanslaget skulle återinföras.
Det finns förvisso goda skäl att hävda att
demokratianslaget skall kunna användas i en vidare krets
länder än programlandskretsen. Vi har från folkpartiet
liberalernas sida förespråkat en sådan ordning bl.a. med
tanke på att demokratiseringsprocessen i Afrika berör en
rad länder som inte traditionellt varit mottagare av svenskt
bistånd.
Men revisorerna har inte anfört några argument för att
t.ex. demokrati- och miljöanslagen som huvudprincip inte
alls skulle kunna användas för extrainsatser i
programländer. Inte heller för att ämnesanslagen skulle
avskaffas. Mot denna bakgrund bör riksdagen inte nu binda
sig för den ''huvudprincip'' revisorerna förespråkar.
Däremot bör de administrativa svårigheter som
anslagskonstruktionen kan skapa övervägas närmare
liksom möjligheterna att åstadkomma förenklingar.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen med avslag på revisorernas förslag till
konstruktion och redovisning av biståndsanslaget som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
dessa frågor.
Stockholm den 25 oktober 1991
Charlotte Branting (fp)