En både i ett historiskt och i ett internationellt
perspektiv genomgripande skattereform beslutades av
riksdagen 1990 och trädde i kraft den 1 januari 1991.
Reformen innebär kraftigt sänkta skattesatser på arbete
och ett högre skatteuttag på kapitalinkomster, energi och
konsumtion.
Behovet att i grunden reformera vårt gamla
skattesystem var påtagligt. Det utmärktes av höga
skattesatser och olikformig behandling av olika typer av
inkomster. Kapitalinkomster gynnades jämfört med
arbetsinkomster liksom naturaförmåner i förhållande till
kontant lön. Skatteplanering och skattefusk befrämjades
samtidigt som produktiva insatser hämmades.
Regelsystemet var också oenhetligt och svåröverskådligt.
Orsaken härtill var bl.a. att ett växande antal uppgifter lagts
på skattesystemet under årens lopp utöver de
grundläggande uppgifterna att ge skatteintäkter och
utjämna inkomstförhållanden.
Olikformig beskattning av olika inkomster kom att
medföra samhällsekonomiska snedvridningar genom att
personer och företag av skatteskäl stimulerades att välja
arbets-, organisations- och ersättningsformer samt
investerings- och finansieringsalternativ som inte skulle ha
valts i annat fall. En sådan olikformig beskattning ledde
också till orättvisor genom att personer med samma faktiska
inkomst fick betala olika skatt beroende på moral och
skillnader i kunskap och möjligheter att genom olika
metoder uppnå en lägre skatt. Eftersom det i första hand
var personer med höga inkomster som fick reducerad skatt
genom denna snedvridning bidrog olikformigheterna också
till att inkomstskatten gav en väsentligt mindre utjämning
än vad som framgick av de formella skatteskalorna.
Så småningom kom metoderna för att undvika skatt, och
därmed undandra sig sitt ansvar för den i breda
befolkningsgrupper väl förankrade generella
välfärdspolitiken, att få en allt större spridning. Det ökande
internationella beroendet liksom avregleringen av
kreditmarknaden accentuerade problemen med
snedvridningar och orättvisor.
Reformeringen av skattesystemet skedde med stor
målmedvetenhet och i snabb takt. Det är av naturliga skäl
oundvikligt att det under sådana förhållanden uppstår
brister och problem som rimligen inte kan förutses innan
reformen hunnit prövas i praktisk verklighet. Till en del
förutsågs också sådana i och för sig inte önskvärda effekter
genom att riksdagsbeslutet innefattade en kontinuerlig
utvärdering/uppföljning av reformen.
Konsekvensanalyser av skattereformen som gjorts inom
bl.a. fackföreningsrörelsen pekar på att
fördelningspolitiska orättvisor kan ha blivit följden av
reformen. Det handlar om att det t.ex. bland pensionärer
med endast folkpension resp. låg ATP, samt i gruppen
ensamstående låginkomsttagare, främst kvinnor, finns ett
oacceptabelt stort antal förlorare. Orsakerna till att dessa
orättvisor uppstått torde vara att pensionstillskott,
kommunala bostadstillägg resp. inkomstskattesänkningar
inte förmått kompensera för hyreshöjningar,
kostnadsökningar till följd av breddningen av skattebasen,
d.v.s. konsumtionsskattehöjningar, och andra indirekta
effekter av skattereformen, t.ex. ökade kommunala
avgifter och taxor. Till yttermera visso torde kunna hävdas
att höginkomsttagare med små eller inga underskottsavdrag
har blivit överkompenserade bl.a. genom att
indexregleringen av skatteskalan bygger på en ''historisk''
inflation.
Det är mot den här bakgrunden angeläget att genom en
särskilt tillsatt utredningsgrupp genomföra en skyndsam
och mera omfattande utvärdering/översyn av
skattereformen med sikte på att kartlägga vilka de
fördelningspolitiska konsekvenserna av reformen blivit,
och hur dessa konsekvenser överensstämmer med
avsikterna bakom reformen.
Vad som emellertid i ännu högre grad nu motiverar en
sådan översyn är att vissa fundamentala principer och
förutsättningar för reformens förverkligande genom
riksdags/regeringsbeslut är på väg att överges.
1. Kapitalbeskattningen
Likformig beskattning mellan kapital och arbete liksom
mellan olika kapitalslag var ett avgörande
fördelningsvillkor för att skatteuppgörelsen skulle kunna
komma till stånd. Denna fundamentala princip har
frångåtts i och med att skattesatsen för kapitalinkomster
sänks från 30 % till 25 %. Likaså innebär besluten om sänkt
skatt på realisationsvinster samt urholkning av
avdragsbegränsningen ett klart brott mot den
grundläggande principen om likformighet i beskattningen.
Uppbrottet från likformighetsprincipen ökar på nytt
utrymmet för skatteplanering.
2. Basbreddningar
Breddningen av basen för uttaget av mervärdesskatt var
en viktig förutsättning för att kompensera det kraftiga
bortfall av skatteinkomster som blev följden av den
drastiska sänkningen av inkomstskatten. Flera undantag
från denna princip har därefter gjorts dels genom att
fastställa lägre momssatser för livsmedel,
restaurangverksamhet, turism, kommunikationer m.m.
samt genom att helt undanta vissa varor och tjänster från
momsplikt. De sammantagna effekterna på denna punkt är
att basbreddningen i väsentligt mindre grad än vad som
förutsattes vid skattereformens genomförande kommit att
bidraga till finansieringen av densamma.
3. Andra fördelningspolitiska effekter
Indexregleringen av skatteskalan ger med nuvarande
och förväntad inflationstakt en kraftig överkompensation
till höginkomsttagare. Uppskjutandet av delar av
barnbidragshöjningen, vilken ingick som en väsentlig del av
skattereformen, slår på motsvarande sätt orättvist mot
hushåll i de lägre inkomstskikten.
4. Dynamiska effekter
De s.k. dynamiska effekterna av skattereformen, d.v.s.
att skattesänkningarna i sig skulle främja arbete och
sparande och därmed automatiskt öka samhällets
inkomster, beräknades bli mycket måttliga, eller i
storleksordningen 5--10 miljarder kronor, d.v.s. lika mycket
som reformen underfinansierades. Vissa uppgifter tyder nu
på att underfinansieringen blir betydligt kraftigare. Siffror
på upp till 30 miljarder har nämnts i sammanhanget. Här
tycks underskattningen av basbreddningens effekter (se
ovan) ha spelat en stor roll. Så starka dynamiska effekter
torde det knappast vara någon seriös bedömare som tror på.
Resultatet tycks sålunda bli att skattereformen delvis
oplanerat kommit att bidra till en icke önskvärd minskning
av skatteintäkterna, vilket i sin tur försvårar möjligheterna
att värna sysselsättningen och det generella
välfärdssystemet.
5. Det kommunala skattestoppet
Ett stopp för höjningen av den kommunala
utdebiteringen under några år ingick som en del av
skattereformen. Motivet var att det förväntade positiva
nettoutbytet för en stor majoritet av svenska folket, som en
följd av skattereformen, inte skulle undergrävas av
kommunala skattehöjningar. Erfarenheterna visar att detta
kommunala skattestopp har varit till stort förfång för många
kommuner vilka tvingats tillgripa drastiska nedskärningar
även på prioriterade områden som social omsorg och skola,
samtidigt som man nödgats till mer eller mindre kraftiga
höjningar av avgifter och taxor.
Ovanstående redovisning torde klart och entydigt visa på
behovet att genomföra en genomgripande utvärdering såväl
av den ursprungliga skattereformen som av de avsteg som
gjorts från dess grundläggande principer. Syftet bör alltså
vara att studera bland annat det fördelningspolitiska
utfallet, i vad mån ''likformighet'' mellan olika
beskattningsslag uppnåtts och finansieringen av reformen
som sådan. Det bör i sammanhanget också understrykas att
skattereformens syfte är en omläggning av skattesystemet,
inte en sänkning av det samlade skatteuttaget.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos regeringen begär en skyndsam
utvärdering av 1990 års skattereform.
Stockholm den 15 januari 1992
Bengt Silfverstrand (s)
Bo Bernhardsson (s)