Inledning
I del II av årets kompletteringsproposition framlägger regeringen -- på basis av kommunalekonomiska kommitténs betänkande -- förslag till nytt statsbidragssystem för den kommunala sektorn.
Förslaget har en rad förtjänster. Förändringen från styrande, specialdestinerade statsbidrag till ett mer generellt system med en ''påse'' pengar tydliggör rollfördelningen mellan staten respektive kommunerna och landstingen.
Förslaget att ersätta dagens blandning av olika utjämningsavgifter och bidrag med en nettoöverföring av medel från staten till den kommunala sektorn är också positivt. Därmed minskar ''rundgången'' i systemet.
Särskilt viktigt är slutligen att överordnade samhällsekonomiska och skattepolitiska mål tryggas genom förlängning av det kommunala skattestoppet.
Utjämningen av inkomster
Det primära syftet med bidragssystemet är att jämna ut de stora inkomstskillnaderna mellan olika kommuner. Förslaget innebär att bidraget fortsättningsvis skall relateras endast till respektive kommuns egen skattebas och inte i någon del till den verksamhet som kommunen bedriver. Lokala politiker ges därmed betydligt större frihet att själva göra prioriteringar och ta ansvar utifrån lokala förhållanden, behov och önskemål. Detta stärker det kommunala självstyret samtidigt som resurserna kan utnyttjas effektivare.
En principiellt viktig fråga är emellertid hur långt denna inkomstutjämning skall drivas. Regeringsförslaget innebär en betydligt högre inkomstgaranti än nuvarande skatteutjämningssystem. Nyttan av detta står inte i rimlig proportion till merkostnaderna.
Några tydliga motiv för höjningen har varken angetts i kommunalekonomiska kommitténs betänkande eller i propositionen. Visserligen är skillnaderna i skatteinkomster stor men som framgår av sidan 77 i propositionen är fördelningen samtidigt skev. De 10 procent av kommunerna som har den lägsta skattekraften ligger på en nivå mellan 69 och 79 procent av den uppräknade medelskattekraften i riket. De 10 procent som har den högsta ligger i ett betydligt större intervall, mellan 101 och 166 procent. Det finns med andra ord ett litet antal kommuner som har mycket hög skattekraft.
Den skeva fördelningen påverkar givetvis kostnaden för inkomstutjämningen i systemet. En så hög utjämningsnivå att endast tre kommuner i riket har högre egen skattekraft innebär en extremt dyrbar lösning. Den slår dessutom särskilt mot storstadsregionerna, eftersom det är där och bland medelstora städer som skattekraften överstiger riksgenomsnittet.
I likhet med vad flera kommuner i Stockholms län, Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län anfört i sina remissvar på kommunalekonomiska kommitténs betänkande anser vi att den generella garantinivån bör sänkas i förhållande till regeringens förslag.
Utjämningen av strukturella skillnader
Den del i kommunalekonomiska kommitténs betänkande som rönt mest kritik har varit det index som syftar till att kompensera för kostnadspåverkande skillnader i kommunernas struktur. Utredningen föreslog fyra faktorer; åldersstruktur, social struktur, befolkningsgleshet och klimat.
Flertalet remissinstanser har underkänt utredningens beräkningsmodeller och urvalet av faktorer. Det kan sägas att kritiken inte varit enhetlig, utan att det funnits ett starkt samband mellan invändningarna och nackdelarna för just den egna kommunen. Icke desto mindre kan man inte bortse från kritiken.
Regeringen har valt att tona ned den mest kritiserade och orealistiska faktorn, klimatfaktorn. Med denna modifiering skall strukturindex gälla under 1993 och 1994 och en expertgrupp tillkallas för att framlägga ett nytt, mer genomarbetat förslag att tillämpas från och med 1995.
Även de andra faktorerna i strukturindex är emellertid behäftade med stora svagheter. Åldersfaktorn skulle i princip kunna tas bort eller ersättas med en konstant utan att förklaringsgraden försämras annat än marginellt. Faktorn för befolkningsgleshet antar värden som i praktiken är oanvändbara i den typ av beräkningar som kommunalekonomiska kommittén har utfört. Hela 98 procent av kommunerna hade ett värde under 10 på denna faktor. Det högsta värdet var dock 126. Skevheten i fördelningen av värden gör att gleshetsfaktorn aldrig kan få stor betydelse för att förklara kostnaderna i kommunerna.
Utformningen av strukturindex bygger på statistiska beräkningar. Varken kommunalekonomiska kommittén eller regeringen påstår att de föreslagna faktorerna förklarar de kommunala kostnaderna, utan de har valts därför att regressionsanalys utvisat en ganska stor grad av samvariation mellan faktorerna och de kommunala kostnaderna. Därmed har man emellertid också sagt att man inte vet om det framräknade indexet verkligen avspeglar behov och struktur. Man vet överhuvudtaget inte vad indexet avspeglar.
Däremot vet vi av tidigare kommunalekonomisk forskning att särskilda storstadskostnader är en realitet. Sannolikt ligger storstädernas strukturella merkostnader på en nivå 20 à 25 procent över genomsnittskommunen. Detta är en omständighet som också beaktas i liknande system utomlands, till exempel i Norge och Tyskland.
Den samlade bedömningen blir att det nya statsbidragssystemet även på denna punkt missgynnar storstadsregionerna. Detta bör ges regeringen till känna så att storstädernas speciella problem och strukturella kostnader kan beaktas av den expertgrupp som skall tillsättas för översynen av strukturindex.
Utbetalningssystemet för kommunalskatt
Propositionen innehåller även förslag om nytt utbetalningssystem för kommunalskattemedlen, innebärande att staten skall överföra dessa till kommunerna samma år de inbetalas till statsverket.
Det är inte lämpligt att kommunernas likviditet ökar på statsbudgetens bekostnad vid övergången till det nya systemet för utbetalning. Omläggningen bör givetvis ske på ett sätt som är budgetmässigt neutralt för både staten och kommunerna. I samband med omläggningen föreslås slopande av den så kallade avräkningsskatten. I denna del synes förslaget inte uppfylla kraven på neutralitet.
Avräkningsskatten infördes för att neutralisera de vinster som den samlade kommunala sektorn gjorde i samband med skatteomläggningen. Den nya skatten slogs ut på samtliga kommuner utan hänsyn till skatteomläggningens individuella effekter. Problemet är emellertid att alla kommuner inte vann på skatteomläggningen, även om flertalet gjorde det.
Sålunda tillhörde exempelvis Stockholms och Göteborgs kommuner förlorarna, främst beroende på förändringarna av kapitalbeskattningen. Utöver att förlora hundratals miljoner på skatteomläggningen har man alltså tvingats betala skatt på denna förlust.
Avräkningsskatten föreslås nu avskaffas och för att bibehålla den budgetmässiga neutraliteten minskas statsbidragen i motsvarande mån. Ånyo sker emellertid beräkningen på nationell nivå utan hänsynstagande till att storstadsregionerna faktiskt förlorat på skatteomläggningen. Bara för Stockholms stads del har kommunen beräknat effekten av detta till 1 300 miljoner kronor för år 1993.
Formerna för avvecklingen av avräkningsskatten medför således ytterligare en kraftig och godtycklig omfördelning av resurser från storstadsregionerna till andra delar av landet. Detta är inte acceptabelt utan det måste ankomma på regeringen att till riksdagen återkomma med förslag till kompensation för de drabbade storstadskommunerna i denna del.
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om graden av inkomstutjämning i det nya statsbidragssystemet för kommunerna,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om utjämningen av strukturella skillnader mellan kommunerna,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kompensation till storstadskommunerna för avräkningsskattens effekter.
Stockholm den 11 maj 1992 Mikael Odenberg (m) Hugo Hegeland (m) Lennart Fridén (m) Göran Åstrand (m)