med anledning av prop. 1991/92:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposition)
Åtgärder mot finanskrisen
A. Varför finanskris?
Den kris som drabbat finansbolag, banker och
fastighetsbolag är en del i en mera allmän internationell
utveckling.
Under 1980-talet avvecklades kreditrestriktionerna i
många länder. Så var fallet i Norge, som genomförde
avregleringen ett par år före Sverige. Så var fallet i Finland,
som genomförde den parallellt med Sverige.
Så var fallet i USA, Kanada och Storbritannien, som
gick i spetsen för avregleringen. Nigel Lawson, som var
finansminister i Storbritannien under den här tiden, har
beskrivit verkningarna av avregleringen på följande sätt:
Av de sju större industrinationerna, som ingår i G7, har
tre genomgått en recession av anmärkningsvärt likartad
natur. Det är svårt att tro att det är de ekonomiska
konsekvenserna av det engelska språket som förklarar
sambandet. Vad som förefaller vara en mycket trolig
förklaring är att dessa tre ekonomier har gått allra längst på
den finansiella avregleringens väg. Det har alltid funnits,
och kommer alltid att finnas, ekonomiska cykler. Men med
krediter i alla möjliga former, lätt tillgängliga efter
avregleringen, har dessa tre ekonomier upplevt en särskilt
elakartad form av kreditcykel.
Nigel Lawson sammanfattar i Financial Times (den 27
januari 1992) verkningarna av avregleringen så här:
Enskilda och företag kom att låna på ett överdrivet sätt.
Myndigheterna underskattade kraftigt den efterfrågeeffekt
som avregleringen skulle komma att ge upphov till.
Bankerna insåg endast dunkelt hur sårbara de var för
kreditcykeln.
Nigel Lawsons självkritiska betraktelse är tillämplig
också på de svenska förhållandena. Kreditmarknaden hade
under hela efterkrigstiden varit reglerad. Men regleringen
hade efter hand förlorat i effektivitet, och en grå
kreditmarknad hade vuxit fram. En avreglering var
nödvändig. Statsmakternas beslut om avreglering (1985)
syftade inte till att åstadkomma en allmän kreditexpansion,
utan sågs som ett nödvändigt steg av långsiktig,
strukturpolitisk karaktär. Besluten var också en
förutsättning för att avveckla valutaregleringen och var på
så sätt ett villkor för Sveriges fortsatta deltagande i den
internationella integrationsprocessen.
Utvecklingen i Sverige blev alltså densamma som i
Storbritannien. Bankerna inledde en kraftig expansion av
sin utlåning och drev en hård konkurrens med
finansbolagen. Kreditexpansionen stimulerades av de
villkor som gällde i det gamla skattesystemet och av de
förväntningar som skapades av en lång och ihållande
högkonjunktur med hög inflation.
Till detta kom att banker och finansbolag etablerade en
ny syn på säkerheter och betalningsvillkor.
De fristående finansbolagens verksamhet präglades
under framför allt senare delen av 1980-talet av ett mycket
högt risktagande.... Bankerna och de bankägda
finansbolagen tog snart efter det säljinriktade koncept som
ursprungligen hade lanserats av de fristående bolagen.
Konkurrensen om marknadsandelarna hårdnade.
Utvecklingen ledde till att bankerna fick in allt sämre
krediter i sina portföljer samtidigt som de fristående
finansbolagen för att kunna behålla vunna
marknadsandelar och för att kunna erövra nya, ägnade sig
åt alltmer riskfyllda engagemang (Finansdepartementet, Ds
1991:47).
Bankernas kreditgivning kom därmed att få starka
effekter på den allmänna efterfrågan och på prisbildningen.
Det medförde också en felaktig allokering: finansiella
resurser tillfördes i stor utsträckning den minst
konkurrensutsatta sektorn, nämligen fastighetsmarknaden.
Mycket av kreditgivningen byggde på föreställningen om
ständigt stigande värden på fastigheter, dvs. en permanent
hög inflation. Trots statsmakternas uttalade ambitioner att
göra slut på inflationen, fortsatte många med en utlåning
som byggde på inflationsförväntningar.
När nedväxlingen från en hög inflation till stabilare
priser genomfördes ändrades förutsättningarna radikalt för
banker och finansbolag. Därmed blottlades bristerna i
kreditgivningen. Först finansbolagen och sedan bankerna
tvingades redovisa inträffade och förväntade kreditförluster
som var långt större än normalt. Vi har ännu inte sett slutet
av denna process.
B. Skall marknaden lösa problemen -- eller behövs det
politiska åtgärder mot krisen?
Det finns skäl som talar för att finanskrisen får ha sin
gång och att problemen får lösas genom marknadens
självläkande krafter.Ett skäl är att kreditmarknaden
avreglerats och det ligger i sakens natur att anpassningen till
nya förhållanden bör ske utan politiska ingrepp.Ett
annat skäl är att den nu pågående processen slår ut de
svagare delarna av det finansiella systemet och att de som
finns kvar är starka och kan bära upp ett väl fungerande
finansiellt system.Ett tredje skäl är att processen innebär
en anpassning av värden till en mer realistisk nivå än den
som etablerades i slutet av 80-talet.
Men det finns också skäl som talar för politiska åtgärder
som dämpar verkningarna av krisen. Dessa skäl hänger
samman med att finanskrisen nu får återverkningar på den
reala ekonomin, på investeringar, produktion och
sysselsättning.Kreditförlusterna har medfört ökad
försiktighet med kreditgivningen, främst till de mindre
företagen, som ofta tvingas begränsa produktion och
investeringar även i sådana fall där förutsättningarna ter sig
gynnsamma.Kreditförlusterna har också drivit fram
höjda utlåningsräntor för att täcka de ökade kreditriskerna.
Det verkar hämmande på investeringar, produktion och
tillväxt.Även om dessa problem ter sig allvarliga är ändå
det mest oroande att krisen riskerar att ytterligare fördjupas
och att återverkningarna på ekonomin då skulle kunna bli
mycket dramatiska. En möjlig konjunkturuppgång skulle
kunna kvävas och i stället följas av en förlängd och
fördjupad lågkonjunktur.
Det måste nu vara en huvuduppgift för den ekonomiska
politiken att minska risken för att anpassningen i det
finansiella systemet förhindrar en återhämtning i
produktion och sysselsättning. En ekonomisk politik som
bidrar till en ökad produktivitet, stabila priser, sjunkande
räntor och stigande produktion, är det bästa medlet.
Som ett led i en sådan politik behövs det nu också
åtgärder på finansmarknaden. Denna motion är inriktad på
det senare. Den innehåller förslag till åtgärder som direkt
och målinriktat lindrar krisen och minskar risken för en
ytterligare fördjupning.
Åtgärder föreslåssom skapar en bättre fungerande
fastighetsmarknadsom stimulerar
riskkapitalmarknadensom lindrar påfrestningarna på
banker och andra finansinstitut och samtidigt ger utrymme
för en fortsatt omstrukturering av den finansiella sektorn.
C. Förbättrad tillgång på riskkapital
Riskkapitalmarknadens betydelse ökar när banker och
andra kreditinstitut blivit försiktigare och mer
återhållsamma i sin kreditgivning. Med förbättrade
möjligheter till nyemissioner skulle företagens finansiella
bas och kreditvärdighet kunna stärkas. Även bankernas
kapitalbehov skulle lättare kunna tillgodoses med
gynnsamma effekter på deras kapitaltäckning och
utlåningskapacitet.
För de närmaste åren har börsföretagens
nyemissionsbehov uppskattats till 15 miljarder kronor per
år, vartill kommer ytterligare 5--10 miljarder kronor per år
för att ge fastighetsbolag, banker och försäkringsbolag en
rimlig finansiell ställning.
Det samlade kapitalbehovet är således mycket stort.
Samtidigt är utbudet av riskkapital mycket begränsat och
nyemissionsverksamheten på börsen är obetydlig.
För att underlätta näringslivets försörjning med
riskkapital föreslås följande åtgärder.
1. Vidga AP-fondens rätt att köpa aktier
AP-fonden har i dag aktier i tre delfonder, 4:e och 5:e
AP-fonden samt den s.k. avvecklingsfonden, fond 92--94.
Tillsammans förvaltar de aktier för 35--40 miljarder kronor.
Vi föreslår att ramen för AP-fondens aktieköp vidgas med
10 miljarder kronor, vilka bör fördelas lika mellan de tre
befintliga aktieförvaltande delfonderna. I ett längre
perspektiv bör en modernisering av AP-fondens
organisation och placeringsregler genomföras så att fondens
verksamhet kan bli flexiblare och rationellare. Att nu öka
ramen för aktieinnehavet skulle ligga väl i linje med en
sådan reform.
2. Låt näringslivets behov gå före statsbudgetens
I nuvarande läge med svår brist på riskkapital bör allt
tillgängligt utrymme reserveras för näringslivets behov.
Staten bör inte genom utförsäljning av sitt aktieinnehav ta
det knappa utrymmet i anspråk och därigenom tränga ut
näringslivet från möjligheter att nyemittera. Utförsäljning
av statliga företag för 10 miljarder kronor per år är i dagens
läge en orimlighet som skulle förvärra finanskrisen. Banker
och industriföretag behöver resurserna bättre än
statsbudgeten.
3. Bevara utvecklingsfondernas och Norrlandsfondens
möjligheter att finansiera mindre och medelstora företag
Utvecklingsfonderna gör stor nytta genom sina insatser
för de mindre och medelstora företagen över hela landet.
Samtidigt som andra finansieringsmöjligheter nu försämras
vill regeringen dra ner utvecklingsfondernas och
Norrlandsfondens kapacitet. Det vore åtgärder i helt fel
riktning som skulle förvärra dagens problem. De bör därför
inte genomföras. I stället bör de regionala
riskkapitalbolagens verksamhet utvecklas.
Den s.k. avvecklingsfonden förvaltar nu den betydande
mängd småföretagsfinansiering som byggts upp av
löntagarfonderna. Nyfinansieringen har upphört och
befintliga engagemang är under avveckling. Behovet av
denna finansiering är emellertid större än någonsin och
verksamheten bör därför hellre utvecklas än avvecklas.
D. Åtgärder för att stärka fastighetsmarknaden
Fastighetsmarknadens utveckling är av strategisk
betydelse för hur bankerna och hela finanssektorn kommer
att klara de närmaste åren. Fortsatt prisfall för
kommersiella fastigheter skulle ge fortsatta mycket stora
kreditförluster i bankerna. Men det allvarligaste hotet är
trots det risken att prisfallen på villa- och
bostadsrättsmarknaden blir så kraftiga att krisen sprids till
hushållssektorn i större omfattning. De sociala och
ekonomiska effekterna skulle då kunna bli helt
oöverskådliga. För att minska påfrestningarna på
fastighetsmarknaden och minska risken för spridning till
egnahemsmarknaden föreslås följande åtgärder.
1. Ingen ytterligare begränsning av ränteavdragen 1993
Ränteavdragens värde sänks nästa år från 30 till 25
procent. Därmed stiger boendekostnaderna för
egnahemsägare, och priserna på villor och bostadsrätter
faller ytterligare. Alla med ränteavdrag får höjd
inkomstskatt 1993 som följd av avdragsbegränsningen.
Risken för att finanskrisen sprider sig till hushållssektorn
ökar ytterligare. Någon ytterligare, ensidig begränsning av
ränteavdragen bör inte genomföras 1993. Riksdagens beslut
bör ändras och kapitalskattesatsen förbli 30 procent också
1993.
2. Inför rullande fastighetstaxering
Fastighetsskatten baseras på en värdering av fastigheten
som sker vart femte år. I tider med prisfall kan skatten bli
högre än vad som avsetts och ytterligare förvärra
problemen. När priserna stiger blir problemen de omvända,
skatteuttaget blir lägre än som avsetts vilket skapar
övergångsproblem vid nästa taxering. I stället bör en
rullande taxering införas, så att skatten kan tas ut på ett så
aktuellt underlag som möjligt. Förslag i denna riktning har
redovisats av Fastighetsvärderingskommittén (SOU
1984:37--38), och nyligen har även
Fastighetsskatteutredningen (SOU 1992:11) anslutit sig till
samma idé. Regeringen bör snarast återkomma till
riksdagen med förslag om kontinuerlig anpassning av
taxeringsvärdena till förändrade marknadsvärden.
3. Ingen fastighetsskatt på outhyrda lokaler
Regeringen har föreslagit ett fullständigt slopande av
fastighetsskatten på kommersiella fastigheter. Därigenom
skulle enligt regeringen fastigheternas lönsamhet stärkas,
priserna stiga och kreditförlusterna minska. Det är dock
inte troligt att ett slopande av skatten skulle få så starka
effekter. Det normala är att fastighetsskatten ej ingår i
hyran utan betalas av hyresgästen. Värden kan försöka höja
hyran först när kontrakten löper ut, oftast efter 3--4 år.
Möjligheterna att då genomföra kraftiga hyreshöjningar är
osäkra. Hyresgästerna fick betala skatten när den infördes
och höjdes, det är inte självklart att värdarna ensamma kan
få ta hand om en sänkning.
Fastighetspriserna påverkas vidare endast i den mån
spekulanterna är övertygade om att skatten inte återinförs
när krisen är över eller när staten behöver pengar. Med
hänsyn till att detta är en skatt som inte ger några problem
med EG och uttalanden av vice statsministern om att
fastighetsskatten kan höjas i framtiden är det troligt att
köparna skulle bedöma risken för ett återinförande som
betydande. Effekten på priserna skulle då bli begränsade.
Dessutom ifrågasätter vi om staten genom att ge stora,
särskilt riktade skattelättnader skall rädda fastighetsägare
eller andra placerare från konsekvenserna av beslut som
visat sig förlustbringande. Det hör till bilden att priserna på
kontorshus i dag, trots det kraftiga prisfallet de senaste
åren, är åtta gånger högre än 1980.
Fastighetsskatten på kommersiella fastigheter ger 1993
3,1 miljarder kronor. I dagens budgetläge är skälen inte
tillräckliga för att motivera ett slopande.
Därmed bör den del av fastighetsskatten som är
hänförlig till lokaler som ej är uthyrda kunna efterges. En
sådan eftergiftsmöjlighet förutsätter att enkla rutiner för
detta kan skapas och att kontrollmöjligheterna blir så goda
att fusk inte behöver bli något problem. Regeringen bör ges
i uppdrag att skyndsamt utreda möjligheterna att införa en
sådan ordning.
4. Ökade möjligheter till jämkning av taxeringsvärdet
I avvaktan på att ett permanent system för rullande
fastighetstaxering kan införas bör andra möjligheter att
åstadkomma aktuella taxeringsvärden tas till vara. En
sådan kan vara att vidga rätten till jämkning av
taxeringsvärdet för fastigheter vars värde genom särskilda
omständigheter har sjunkit väsentligt. Denna möjlighet bör
prövas. Detta bör ges regeringen till känna.
5. Ökad rätt för AP-fonden att köpa fastigheter
AP-fonden får i dag placera högst 5 procent av sitt
kapital i fastigheter eller fastighetsbolag. I linje med vår
strävan att ge AP-fonden större frihet att själv välja
placeringsinriktning bör denna ram vidgas. Om AP-fonden
under de närmaste åren gör bedömningen att det är lönsamt
att öka fastighetsinnehavet med hänsyn till de sänkta
priserna och den ökade avkastningen bör inte alltför snäva
lagregler hindra detta. Ramen bör därför i ett första steg
höjas till 10 procent.
6. Inget utbudstryck från staten
Riksdagen har beslutat om en ombildning av
byggnadsstyrelsen som bl.a. syftar till att bereda vägen för
en utförsäljning av statliga kontorsfastigheter för drygt 20
miljarder kronor. Blotta risken för att detta bestånd kan
komma ut på marknaden så snart priserna stabiliserats eller
när statsbudgeten behöver förstärkas innebär en belastning
på marknaden. Detta hot bör undanröjas.
7. Återhållsamhet med kommunala utförsäljningar
Även kommuner och landsting bör av samma skäl som
staten visa återhållsamhet med fastighetsförsäljningar. De
bedriver redan nu en omfattande utförsäljning. 1991
nettosålde kommuner och landsting fastigheter för inte
mindre än 9 miljarder kronor. Stockholms kommun
planerar att sälja fastigheter för 2 miljarder kronor per år
1992--94, oavsett läget på marknaden.
8. Återhållsamhet med försämringar för
egnahemsboende 1993--1994
För att bidra till en stabilisering av villa- och
bostadsrättsmarknaderna bör riksdagen visa stark
återhållsamhet med åtgärder som innebär ökade
boendekostnader 1993 och 1994. Helst bör sådana åtgärder
undvikas helt.
E. Åtgärder som stärker banker och andra kreditinstitut
Problemen på fastighetsmarknaden har redan träffat
bankerna hårt. Olika sorters fastigheter fortsätter att falla i
pris, och antalet konkurser ökar i näringslivet.
Påfrestningarna på banker och andra kreditinstitut kommer
därför med all sannolikhet att fortsätta och kanske
ytterligare förvärras framöver.
Ägare och ledning i företag som förlorat pengar på
felsatsningar måste själva bära sina förluster. Detta är en
hörnsten i marknadsekonomin, det bör också gälla banker
och andra kreditinstitut. Först när ägarnas möjligheter är
uttömda bör statlig medverkan i fortsatt
rekonstruktionsarbete övervägas.
Det är ett starkt intresse att bankernas förpliktelser
gentemot andra än ägarna kan infrias. Instabilitet i det
finansiella systemet som undergräver förtroendet för detta,
leder till en sämre ekonomisk utveckling. Produktion och
investeringar försvagas, och arbetslösheten ökar. Offentliga
insatser bör endast motiveras av dessa skäl.
Det är inte i alla lägen självklart att alla institut skall
bestå. Även på denna marknad bör strukturen kunna
förändras. Dock bör sådana strukturförändringar inte leda
till att konkurrensen försvagas. Olika institut med olika
inriktning och olika karaktär måste finnas om konkurrensen
skall vara effektiv.
Ett starkt och effektivt kreditväsende är nödvändigt för
näringslivets utveckling och för tillväxten i ekonomin. För
att bidra härtill föreslås följande åtgärder.
1. Förändrade regler för avskattning av bankernas
obeskattade reserver
Vid övergången till den nya företagsbeskattningen
kommer de obeskattade reserver som var en del av det
gamla systemet att upplösas. Det finns inte skäl som
motiverar speciella regler för hur detta skall ske i bankerna.
Samma regler som gäller i näringslivet i övrigt bör gälla
också för bankerna. Det innebär i praktiken att bankerna
får möjlighet till en viss senareläggning av skatten eftersom
de med nuvarande regler behandlas hårdare än andra
företag och att de därmed förstärker sin finansiella ställning
på kort sikt. Vi tillstyrker regeringens förslag med denna
innebörd.
2. Snabb modernisering av Stadshypotekskassan
Stadshypotekskassan har en helt otidsenlig konstruktion
som är en kvarleva från en gången tid. En modernisering
som gör Stadshypotek till en konkurrenskraftig aktör på
dagens marknad borde redan ha genomförts; ett förslag låg
på riksdagens bord redan i somras.
3. Statlig inlåningsförsäkring införs
En försäkring som garanterar insättarnas medel bör
införas. En sådan skulle stärka förtroendet för
banksystemet och öka det finansiella systemets stabilitet.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om åtgärder mot finanskrisen.
Stockholm den 8 maj 1992
Hans Gustafsson (s)
Allan Larsson (s)
Roland Sundgren (s)
Per Olof Håkansson (s)
Lisbet Calner (s)
Arne Kjörnsberg (s)
Sonia Karlsson (s)
Alf Egnerfors (s)