Inom staten har allmän tjänstepensionering gamla anor.
Successivt hade pensionsförmåner utsträckts till allt fler
befattningsgrupper. 1947 antog också staten ett allmänt
tjänste- och pensioneringsreglemente. Reglementet
förhandlades fram med personalorganisationerna, som
härmed fick förhandlingsrätt vad gäller pensionsfrågan.
Även de flesta större kommuner och landsting hade 1947
ordnat pensionsfrågan för sina anställda. 1947 påbörjades
arbetet med gemensamma pensionsbestämmelser för den
kommunala sektorn och under de närmast följande åren
träffades överenskommelser om
normalpensionsreglementen för alla kommuner och
landsting.
När den allmänna tilläggspensioneringen infördes efter
riksdagsbeslutet 1959 fordrades vissa anpassningar av den
offentliga sektorns pensioner till ATP-systemet.
Anpassningen skedde genom den s k bruttometoden. Både
statens och den kommunala sektorns pensioner är numera
kollektivavtalsreglerade och ändringar i villkoren har skett
för den kommunala sektorns del 1984 samt 1989 med
anpassningar gällande efterlevandepensionerna.
Före 1960 var de kommunala pensionerna i regel
säkrade genom fonderingar. I och med ATP-systemets
införande ansågs allt oftare pensionsfonderna onödiga.
Fonderna tappades av successivt och kapitalet utnyttjades
för att finansiera den kommunala expansionen. Det
kommunala pensionssystemet kan i dag beskrivas som ett
kollektivavtalsbundet fördelningssystem med alla de
framtida utgiftsproblem som ett fördelningssystem kan
medföra. Den kraftiga expansionen av den kommunala
sektorn med stark ökning av personalen framförallt under
70-talet kommer på ett dramatiskt sätt påverka
pensionskostnaderna 30--40 år senare.
Problemen med de framtida kommunala
pensionskostnaderna och deras redovisning eller snarare
bristande redovisning har börjat uppmärksammas
dels på grund av den ökade bolagiseringen av
kommunal verksamhet med krav på en annan hantering av
pensionsskulderna, dels genom KLs strängare krav
på kommunal redovisning och redovisningens anknytning
till god redovisningssed och dels genom den allt
starkare fokuseringen på hela det svenska
pensionssystemets framtida stabilitet.
Förändringarna inom den kommunala sektorn
Den kommunala sektorn har under hela efterkrigstiden,
d.v.s. i 45 år, kännetecknats av en kontinuerlig tillväxt. I dag
svarar den kommunala sektorn för drygt 25 procent av hela
sysselsättningen. Denna utveckling måste nu brytas och
kommunsektorn möter också en rad finansiella
restriktioner i form av reducerade statsbidrag och
skattestopp.
Kommunerna måste möta en situation med allt
knappare finansiella resurser med rationaliseringar,
nedläggningar och/eller privatiseringar av viss verksamhet
samt försäljning av kapitaltillgångar. Denna utveckling
innebär en reduktion av personalen och
personalkostnaderna.
Kommunerna har inräknat pensionskostnaden i det
pålägg som används för beräkning av årets
personalkostnader. Detta pålägg skall då täcka årets
utgående kommunala pensioner med hänsyn till den
bruttosaldering som sker mot ATP. För övrigt har i de flesta
kommuner inga andra beräkningar av pensionsskulden
gjorts. I de fall där man försökt uppskatta framtida
pensionskostnader har man redovisat dessa som ''en post
inom linjen''. Det hör till ovanligheten att
pensionsskulderna inom den kommunala sektorn tas upp
som en skuldpost i balansräkningen. I många av våra större
kommuner skulle det uppkomma betydande problem av
beräknings- och administrativ natur att med någon större
noggrannhet bestämma utgående pensionsskulder.
Den totala pensionsskulden i kommuner och landsting
uppskattas grovt till ett belopp mellan 80 och 100 miljarder
kronor. Det bör då klart utsägas att mycket stor del av dessa
skulder först förfaller långt fram i tiden men trots detta
skapas problem av olika slag.
För det första kan den enskilde börja ifrågasätta
säkerheten för de framtida pensionsutbetalningarna.
Kommunerna är visserligen offentligrättsliga organ med
beskattningsrätt, vilket innebär en betydande säkerhet.
Den kommunala sektorns finansiella problem kräver --
härom råder i dag en betydande enighet -- genomgripande
strukturförändringar som bl.a. bygger på privatiseringar
och utförsäljningar av verksamheter, bolagiseringar etc.
Dessa strukturförändringar kommer att på olika sätt
påverka pensionssystemet. Väsentligt minskad
personalstyrka innebär att påläggen för
pensionskostnaderna för löner behöver höjas. Vid
överföring av verksamhet till bolag eller försäljning av viss
verksamhet bör uppgörelsen också gälla den intjänade
framtida pensionskostnaden. Att så inte alltid sker
illustreras av förändringen av huvudmannaskapet mellan
stat och kommuner för lärarpersonalen. Kommunerna får
överta pensionskostnaderna i enlighet med principen
''sistahandsansvar''. Själva kostnaden redovisades dock inte
öppet -- om den över huvud taget räknades med -- vid
uppgörelsen mellan staten och den kommunala sektorn.
Krav på regler motsvarande dem som tillämpas inom
den privata sektorn kommer säkerligen att växa fram, även
om kraven kan göras något mindre stränga till följd av
kommunernas offentligrättsliga karaktär, d.v.s.
kommunerna kan åtminstone till viss del tillämpa
nuvarande ''fördelningssystem''. Vid olika krav
uppkommer dock en viss bristande konkurrensneutralitet
mot det enskilda näringslivet, vilket har betydelse för
serviceverksamheten men inte för den kommunala
myndighetsutövningen.
För det andra skapar den dolda pensionsskulden
betydande problem för kreditgivare. Från riksgäldshåll har
bl.a. varnats för att försäkringsutredningen om livbolagens
placeringar inte har intagit någon begränsning för hur
mycket medel som kan placeras i kommunerna. Detta
innebär att man skulle kunna låna ut pengar för att täcka
hela den försäkringstekniska skulden till en kommun med
urholkad ekonomi och finansiell ställning. Finanskrisen har
visat hur viktigt det är att marknaderna erhåller fullgod
information, om de risker de ikläder sig. Problemen kring
kommunernas pensionsskulder bör därför analyseras
noggrant för att man skall kunna komma fram till goda
redovisnings- och analysmetoder.
För det tredjeär det av vikt att pensionsskulden
kan fastställas på ett korrekt sätt vid byte av huvudman eller
annan överlåtelse av verksamhet. Här uppkommer en rad
betydande problem av metodkaraktär.
Vid överlåtelse av verksamhet inklusive anläggningar
uppkommer i många fall betydande realisationsvinster.
Måhända bör det i sådana sammanhang föreskrivas att
realisationsvinsterna i första hand eller till viss del skall
användas för att möjliggöra en skuldföring av framtida
pensionsutfästelser i balansräkningen, om detta erfordras.
För det fjärde är det väsentligt att
kommunsektorns totala engagemang görs tydligt vid
bedömningar av samhällsekonomin som helhet.
För det femte är det väsentligt att
pensionsförhållanden och pensionsåtaganden inom den
offentliga sektorn -- för staten brottas med likartade
problem som kommunsektorn -- belyses, när nya lösningar
på pensionsområdet arbetas fram.
Kommun- och landstingsförbunden har tillsatt en
utredning, som i första hand skall finna lösningar på hur
redovisningen av pensionskostnaderna skall förändras, så
att redovisningen överensstämmer med den nya KLs krav
om ''god redovisningssed''. Rekommendationer har
utfärdats att skuldföring av pensionskostnaderna skall ske.
I många landsting och kommuner fordrar dock detta
uppskrivning av anläggningstillgångar med i vissa fall
dubiösa marknadsvärden.
Storleken på den kommunala sektorns pensionsskulder
och dess inverkan på den enskildes pensionstrygghet,
kreditgivarnas informationsbehov, ekonomiska
avvägningar och avräkningar vid överlåtelser av
verksamheter eller ändringar av huvudmannaskap samt
krav på en någorlunda heltäckande information vid olika
samhällsekonomiska bedömningar motiverar att staten
tillsätter en expertutredning för att klarlägga de nu berörda
problemen. En självklarhet är att en sådan utredning skall
ha nära kontakter med motsvarande utredningsverksamhet
inom den kommunala sektorn och andra utredningar inom
pensionsområdet.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av en statlig
expertutredning gällande kommunernas pensionsskulder
m.m.
Stockholm den 23 januari 1992
Margit Gennser (m)
Chris Heister (m)