Metodik vid beslut om fredsorganisationsförändringar inom försvaret
Jag är mycket kritisk till den metodik regeringskansliet
numera använder inför beslut om
fredsorganisationsförändringar inom försvaret.
Det är en metodik som inte medger att alla relevanta
faktorer kan vägas mot varandra.
Beslut om nedläggningar eller flyttningar av
fredsförband väcker oftast lokala känslor, liksom
motsvarande förändringar rörande andra verksamheter. I
riksdagen känner vi igen det från t.ex. förläggning av
tandläkarutbildning, reduktion av riksbankens lokalkontor,
lokalisering av boverk, energiverk och andra myndigheter.
I USA pågår nu en omfattande nedläggning av militära
baser, och lobbyverksamheten i kongressen inför sådana
beslut är mycket påtaglig. Det amerikanska försvaret ska
minskas med en fjärdedel, troligen ännu mer sedan
kongressen fått säga sitt. Motsvarande neddragningar görs i
flertalet demokratier. I det f.d. Sovjetunionen är
neddragningarna sannolikt långt mer dramatiska.
Jag var ledamot i l978 års försvarskommittés
arbetsutskott för fredsorganisationsfrågor (vanligen kallad
''dödspatrullen'') och besökte strax efter Pentagon under en
privat resa 1981. Jag fick en redovisning av amerikanska
erfarenheter av beslutsproblemen. När jag berättade om
hur ''dödspatrullen'' arbetade fann mina värdar att det var
intressant med den svenska metoden att politiker åkte runt
och alltså tidigt var med i beslutsprocessen för att kunna
väga olika faktorer mot varandra. De beklagade att USA
inte hade en motsvarande arbetsmetod.
Men tyvärr har Sverige numera en betydligt sämre
metod än den som tillämpades i början av 80-talet. Nu läggs
avgörandet i långt högre grad på de militära myndigheterna,
som tillåts göra alla avvägningar rörande operativa,
värnpliktssociala, ekonomiska och personalpolitiska
förhållanden inför beslut om
fredsorganisationsförändringar. Det som hänt nu senast är
att regeringen i ett fall sade att regionalpolitiska skäl
omöjliggjorde en av de föreslagna nedläggningarna (I 21 i
Sollefteå) och därför begärde ett annat förslag.
Sollefteå var enligt ''dödspatrullens'' material den tredje
kommunen i landet ifråga om försvarsberoende, med 7,9 %
av befolkningen sysselsatt inom försvaret. Nummer två var
Karlskrona med 10,1 %. Särklassigt mest försvarsberoende
var Karlsborg med 25,4 %. Det känns då förvånande att
regeringen sänder tillbaka ett förslag om nedläggning av I
21 men samtidigt ändrar ett förslag om nedläggning av F 13
i Norrköping (en kommun där försvaret sysselsätter någon
procent av befolkningen) till nedläggning av F 6 i Karlsborg.
I min skrift Leve dödspatrullen (1983) redogjorde jag under
rubriken Karlsborg och ''kedjan'' på följande sätt för hur vi
då bedömde Karlsborg.
Karlsborg är särklassigt landets mest försvarsberoende
kommun. 25 procent av de yrkesverksamma där finns i
försvaret. Beroendet är ännu större, eftersom ortens enda
större industri, ammunitionsfabriken Vanäsverken -- med
betydande problem -- är helt upphängd på
försvarsbeställningar. Som jämförelse kan anges beroende i
andra kommuner med mer än ett förband, t.ex. 7,9 procent
i Eksjö, 4,8 procent i vardera Hässleholm och Skövde samt
3,4 procent i Kristianstaxd.
Hur skulle man för befolkningen i Karlsborg kunna
förklara följande: Signalregementet där måste dras in.
Signaltrupperna har nämligen så stor överkapacitet att
regementet inte behövs. Och denna stora kapacitet kom
främst genom S 1, som 1 juli 1982 (ett år efter
''dödspatrullens'' resa) skulle flytta in i nya eller ombyggda
lokaler i Enköping, där man just höll på att bygga för 400
miljoner på nedlagda P 1:s område.
Sådan planlöshet från statens sida går bara inte att
förklara. Arméstaben hade kanske tyckt att det var
regeringens uppgift att se efter hur mycket som behövdes,
och regeringen hade litat på armén. Vad vet jag, men
uppenbart var i alla fall att någon behovsanalys inte fanns
med i bilden när investeringen i Enköping utformades.
Hade bygget där gjorts något mindre, och därmed billigare,
hade S 2 i Karlsborg kunnat vara kvar.
Landets mest försvarsberoende kommun blev alltså av
med S 2 som följd av en investering i det betydligt mindre
utsatta Enköping. Hade någon kunnat föreställa sig att
bygget skulle bli så dyrt som det blev hade flytten från
Uppsala säkert inte genomförts. Och när riksdagen beslöt
att av ''regionalpolitiska'' skäl flytta S 1 till Enköping
utlovades Uppsala ''kompensation''. Det var samma löfte
som givits också Nyköping, Kalmar och Sundsvall men som
i intet fall infriats.
Det är uppenbart att Nyköping är värre utsatt än
Enköping, så 400 miljoner i den senare och inget i den förra
är en konstig fördelning. Men Nyköping är nog också en
illustration till hur svårt det är att göra bedömningar för
framtiden. Det har sagts mig att det avgörande skälet när
man i slutändan vägde F 11 i Nyköping mot F 13 i
Norrköping var att Norrköping just upplevt textilkrisen när
beslutet fattades. Men när nedläggningen sedan gjordes i
Nyköping var det en betydligt mer utsatt ort, främst genom
neddragningar vid Oxelösunds järnverk.
''Dödspatrullen'' måste ta stor hänsyn till Karlsborg,
varför vi föreslog att K 3 i Skövde skulle flytta till den gamla
fästningen. Övningsterrängen var också ett skäl.
Men i och med att Skövde då förlorade ett förband
kunde vi inte också gärna ta T 2, och därmed blev T 1 i
Linköping mer elelr mindre givet för nedläggning. Vilket i
sin tur gjorde att A 1 i Linköping, ett förband med mycket
långa avstånd till skjutfält, blev kvar. A 6 i Jönköping kunde
läggas ned, trots att det bl.a. värnpliktssocialt kanske är ett
av landets bästa förband, klart bättre än Eksjö-förbanden i
samma län.
Naturligtvis kunde sägas att ''kedjan'' av förband för
nedläggning hade kunnat göras annorlunda. Och det hade
varit enklare om ''dödspatrullen'' fått åtminstone ett
''kompensationskort'' att spela med. T.ex. om den väldiga
investeringen i för Arméns tekniska skolor till Östersund
stoppats och vi fått lägga dem till en ort där lokaler
friställdes genom regementsindragning. Nu upplever vi
alltså att staten på en och samma gång lägger ned
etablissemanget och bygger nytt.
Många faktorer behöver bedömas inför beslut om vilka
förband man bör lägga ned. Krigsorganisationens storlek
(alltså bedömningar av moderniseringsbehov, operativa
avvägningar etc.) ligger som ett grundvärde.
Antag att man då finner att vi har ett artilleriförband för
mycket. Då får man väga de befintliga artilleriförbanden
mot varandra. Är de olika stora kan redan det påverka
vilket som helst bör tas bort.
Man får studera hur de olika förbanden är placerade i
förhållande till sina krigsuppgifter, alltså hur snabbt de
mobiliserade enheterna kan nå avsedda områden.
Man tittar på de ekonomiska förhållandena. Något
förband har kanske mycket långt avstånd till sitt skjutfält,
vilket ger sämre ekonomi. Skjutfältens kvalitet (bl.a.
storlek) kan variera. Behovet av nyinvesteringar kan
variera mellan förbanden. Man kan summera samtliga
ekonomiska förhållanden (driftskostnader plus beräknad
ränta på mark och byggnader -- även om försvaret liksom
staten i övrigt inte räknar kapitalkostnader, men för att
kunna göra en avvägning är det nödvändigt att ta med dem).
Befälsläge och rekryteringsförmåga bör bedömas.
Samövningsmöjligheter med förband ur andra truppslag
bör vägas in. Behov av vinterutbildning eller särskild
terräng kan ha betydelse. I vissa fall kan
kuppförsvarsuppgifter behöva vägas in. I andra fall, både
för flygbaser och skjutfält, bör bullerstörningar tas med i
bilden.
Värnpliktsresor och värnpliktssociala förhållanden bör
tas med. Ett mer lokalt rekryterat förband är billigare och
har erfarenhetsmässigt långt mindre värnpliktssociala
problem än fjärrekryterade förband. Detta talar för att
behålla förband i befolkningstäta områden.
De arbetsmarknads- och politiska skälen leder ofta i rakt
motsatt riktning, då de talar för att man behåller förband på
små orter. (Beslutet på 70-talet om att flytta K 4 till
Arvidsjaur var det mest påtagliga exemplet på att
regionalpolitiska överväganden fick motivera en betydande
investering som aldrig skulle ha gjorts om investeringen
bedömts enbart mot operativa och försvarsekonomiska
förhållanden.) Allmänt kan väl sägas att regionalpolitiska
förhållanden hittills tillmätts långt större vikt än hänsyn till
värnpliktigas resor och sociala förhållanden. I och med att
de värnpliktiga lyder under en pliktlag har det inte ansetts
nödvändigt att ta den hänsyn till dem som man tar till
anställda.
Från fall till fall kan antalet variabler som behöver tas
med i en bedömning variera. Säg att det är omkring tio
variabler som behöver bedömas när man väger två eller fler
förband mot varandra. Ofta visar det sig att i flera av
variablerna har förbanden ganska lika värden (bl.a. därför
att investeringsläget brukar vara ungefär detsamma vid de
flesta förband, därför att de ju genom åren moderniserats i
ungefär samma takt).
Det är naturligtvis ''äpplen och päron'' på så sätt att
argumenten inte kan mätas enligt samma mått, och
värderingar, t.ex. av värnpliktigas förhållanden, varierar
självfallet mellan olika aktörer.
Men detta att olika slags faktorer måste vägas mot
varandra är ju det normala i alla politiska beslut. Politik kan
ju i grunden sägas vara att göra bedömningar i frågor där
olika faktorer talar för olika lösningar.
Politiker i riksdag, landsting och kommuner ställs ofta
inför mycket komplexa beslut. När en lag, ett skolsystem
eller en kommunikationslösning ska beslutas måste kanske
hundratals variabler bedömas. Både kortsiktiga och
långsiktiga förhållanden, ekonomiska, miljömässiga,
internationella, regionala förhållanden, rättssäkerhet,
kvinnoaspekter, hänsyn till barn och mycket annat måste
kunna tas in.
Jämfört med de mer komplexa besluten är
fredsorganisationsbeslut naturligtvis enklare, genom att det
är färre förhållanden som behöver bedömas.
''Dödspatrullen'' blev överens om nästan allt (men sedan
stoppades en del förslag i regeringen, ett annat i riksdagen
och en del som beslutades vägrade myndigheterna sedan att
följa). Vi märkte att andra aktörer på vissa punkter
kritiserade våra beräkningsmetoder. Men det visade sig
oftast att om man använt en alternativ metod -- t.ex. annan
ränta -- så påverkades visserligen totalsiffrorna mycket,
men avvägningen mellan två förband påverkades oftast lite
av en sådan variation. Helt enkelt därför att ändring av
kalkylmetoden ofta påverkade förbanden ungefär lika.
Jag är den ende kvarvarande i riksdagen av ledamöterna
i ''dödspatrullen''. Vi tog ledigt från riksdagsarbetet under
några månader för att kunna besöka alla tänkbara förband
och för att kunna arbeta igenom metodiken. De
fredsorganisationsförslag som lämnats därefter har inte haft
så djup genomgång.
Beslutet 1989 bearbetades av 1988 års försvarskommitté,
men byggde nästan helt på myndigheternas underlag. Men
det gjordes i alla fall en politisk bedömning av de alternativ
som fördes fram från andra håll, och bl.a. gick kommittén in
i kalkylerna för investeringar och drift.
Jag upplever att regeringskansliet nu senast har gjort det
mycket enkelt för sig genom att ifråga om armén helt
överlåta alla bedömningar till myndigheterna, utom ifråga
om regionalpolitiken. Man känner sig idémässigt lite tillbaka
till borggårdstalets ord om ''sakkunskapen i min armé''. Det
kan vara politiskt bekvämt att säga att förslagen är
myndigheternas och att regeringskansliet inte själv gjort
avvägningarna mellan olika faktorer. Men i sak är det
olyckligt.
Det finns ett principiellt problem i att svenska
departement har för låg kompetens och är för mycket
beroende av myndighetsunderlag. Som riksdagsrevisor har
jag i flera fall frapperats av myndighetsdominansen, som väl
i grunden är ett arv från Axel Oxenstierna. Det ter sig för
mig som ett system som inte är avpassat för en
parlamentarisk demokrati.
Jag vägrar godta invändningen att det blir för arbetsamt
att gå igenom flera alternativ. Finns sifforna för olika
förband hos myndigheterna borde det inte vara någon
svårighet att få dem redovisade för den politiska nivån.
Finns inte siffrorna, betyder det att alternativ överhuvud
inte har bedömts hos myndigheten heller, vilket vore
mycket anmärkningsvärt.
Det är helt rimligt om politikerna säger att de tillmäter
den regionalpolitiska aspekten på Sollefteå stor vikt. Men
det naturliga vore då att ta fram underlag för t.ex. fyra
infanteriförband och väga alla faktorer mot varandra. Om
man i en sådan avvägning tillmäter hänsynen till Ådalens
sysselsättningssituation stor betydelse skulle antagligen I 21
sparas. Men det skulle då ske med en rimlig metod, alltså
genom att den politiskt ansvariga nivån gör en samlad
bedömning.
Det är lätt att konstatera att den metod som nu valts har
allvarliga brister, genom att den inte medger att alla
faktorer vägs mot varandra i ett sammanhang.
Det är också uppenbart att myndigheternas
kalkylunderlag delvis grundas på förutsättningar som
knappast kommer att kunna gälla i framtiden. Det gäller
bl.a. kostnaderna för värnpliktsresor. ÖB anser att man
även vid en minskad uttagning av värnpliktiga bör ta ut i
princip alla värnpliktiga i Norrland och på Gotland. Detta
är ett helt annat synsätt än det som förts fram från politiskt
håll där man i stället talat om att utgå från individernas
kapacitet och egenskaper.
Vid en minskning av antalet värnpliktiga med 6 000 om
året ger dessa olikheter i uttagningssystem en skillnad på ett
helt regemente ifråga om hur många värnpliktiga som
behöver sändas från Mälardalen till förband i Norrland.
Detta förhållande får självfallet betydelse vid avvägning
mellan olika alternativ. Jag finner det djupt
otillfredsställande att den politiska nivån inte gör en saklig
prövning av myndigheternas kalkyler utan helt baserar
förslaget -- utom I 21 -- på vad nivån under föreslagit.
Principiellt kan detta inte vara riktigt.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen inför vårens försvarsbeslut ansluter sig till
vad i motionen anförts om metodiken vid framtagning av
underlag i fredsorganisationsfrågor.