Utskottet behandlar i betänkandet regeringens proposition
1991/92:30 om en särskild nämnd för utlänningsärenden och sex
motioner väckta med anledning av propositionen. Utskottet
tillstyrker att en sådan nämnd inrättas som en fristående
myndighet, utlänningsnämnden, med uppgift att överpröva vissa
utlänningsärenden. Den alldeles övervägande delen av de
utlänningsärenden som i dag beslutas av regeringen förs därmed
bort från regeringen. Den nya myndigheten föreslås starta sin
verksamhet den 1 januari 1992. Utskottet tillstyrker de
lagändringar som föreslås, liksom de riktlinjer för en ny
handläggningsordning som förordas i propositionen. Utskottet
avstyrker bifall till motionerna. --Meningsyttring (v) har
avgivits i denna del.
I betänkandet behandlas vidare ett antal motioner med yrkanden
om lättnader i bestämmelserna om rätt för utlänningar att arbeta
i Sverige under kortare eller längre tid. Utskottet avstyrker
bifall till motionerna med hänvisning bl.a. till pågående
överväganden inom regeringskansliet.
Utskottet behandlar slutligen tre motioner om
kvalifikationskraven för att erhålla svenskt medborgarskap och en
motion om en särskild högtidlighet för dem som förvärvat svenskt
medborgarskap. Utskottet avstyrker bifall även till dessa
motioner.
Propositionen
I proposition 1991/92:30 om en särskild nämnd för
utlänningsärenden har regeringen (arbetsmarknadsdepartementet)
föreslagit riksdagen
1. att godkänna de riktlinjer för en ny handläggningsordning
för utlänningsärenden som har förordats i propositionen,
2. att godkänna att en utlänningsnämnd med angivna uppgifter
inrättas den 1januari 1992,
3. att anta det i propositionen framlagda förslaget till lag
om ändring i utlänningslagen (1989:529),
4. att anta det i propositionen framlagda förslaget till lag
om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.
Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1991/92:Sf4 av Anita Johansson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att den nya utlänningsnämndens kansli bör lokaliseras
till Haninge kommun.
1991/92:Sf5 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om lokalisering av den särskilda nämnden för utlänningsärenden
till Haninge.
1991/92:Sf6 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att avslå förslaget till ny lydelse
av 7kap. 11§ andra stycket 3 utlänningslagen,
2. att riksdagen beslutar att 7kap. 11§ andra stycket 2
utlänningslagen skall ha följande lydelse: ------ ärendet
bedöms ha väsentlig betydelse för rikets säkerhet eller annars
för den allmänna säkerheten eller för rikets förhållande till
främmande makt eller mellanfolklig organisation,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om rätt för ordföranden att på nämndens
vägnar avgöra ärenden i sak,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om nödvändigheten av ett grundligt och
rättssäkert förfarande inför nämnden,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om muntlig handläggning hos nämnden,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om lekmännens insikter.
1991/92:Sf7 av Ulla Orring (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om kompetenskrav på att ordförandena i
utlänningsnämnden är eller har varit ordinarie domare,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om krav på muntlig handläggning.
1991/92:Sf8 av Maj-Inger Klingvall och Lars Stjernkvist (s)
vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om lokalisering av utlänningsnämnden till
Norrköping.
1991/92:Sf9 av Lena Boström (s) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
proposition 1991/92:30 om särskild nämnd för utlänningsärenden.
Motioner väckta under den allmänna motionstiden 1991
1990/91:Sf296 av Sten Svensson m.fl. (m) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ändrade regler som gör det möjligt för
utländska tandläkarstuderande i Sverige att efter avlagd examen
arbeta som tandläkare i Sverige.
1990/91:Sf603 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
Sverige bör vidta åtgärder för att göra det möjligt för de
baltiska folken att ta arbete i Sverige på samma villkor som
nordbor.
Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U503.
1990/91:Sf609 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en liberaliserad invandringspolitik,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om förutsättningar för erhållande av
arbetstillstånd,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
en parlamentarisk arbetsgrupp bör tillsättas för att bedöma
grunderna för eventuell invandring samt bedöma hjälpbehovet i
främst de baltiska republikerna.
1990/91:Sf611 av Håkan Holmberg m.fl. (fp) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om feriearbete för baltiska ungdomar.
Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U203.
1990/91:Sf616 av Ulf Melin (m) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag till lagstiftning som möjliggör för
företag att anställa utomnordisk arbetskraft under en begränsad
tid.
1990/91:Sf617 av Gullan Lindblad m.fl. (m) vari yrkas
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om svenskundervisning och svenskkunskaper.
1990/91:Sf626 av Åsa Domeij m.fl. (mp) vari yrkas
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i
utlänningslagen så att rätten att uppehålla sig i Sverige som
turist utökas till sex månader,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i
utlänningslagen så att rätt att befinna sig i Sverige automatiskt
ger rätt till arbetstillstånd.
Motiveringen återfinns i motion 1990/91:U511.
1990/91:Sf627 av Inger Schörling m.fl. (mp) vari yrkas
19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
alla invandrare skall kunna ansöka om svenskt medborgarskap efter
tre år.
1990/91:Sf643 av Marianne Jönsson och Ingbritt Irhammar (c)
vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om feriearbetstillstånd för utländska
ungdomar.
1990/91:Sf644 av Göthe Knutson (m) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär att varje länsstyrelse får i uppdrag att
arrangera en välkomstceremoni för nya medborgare på nationaldagen
den 6 juni.
1990/91:Sf645 av Göthe Knutson (m) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
krav på minimikunskaper i svenska för invandrare, som söker
svenskt medborgarskap.
1990/91:Sf646 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas
28. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att baltiska och polska ungdomar bör
tillåtas att arbeta i Sverige under sommaren.
1990/91:U666 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om nödvändigheten att vidta åtgärder för att
garantera att flyktingbarn i alla lägen behandlas humant.
Utskottet
Rätten att vistas i Sverige m.m.
Bestämmelser om rätten för utlänningar att vistas i och ha
anställning i Sverige finns i utlänningslagen (1989:529) och i
utlänningsförordningen (1989:547).
Med undantag för nordiska medborgare måste en utlänning ha
uppehålls- och arbetstillstånd för att arbeta i Sverige.
Uppehållstillstånd skall i vissa fall ges till en utlänning
enligt bestämmelserna om asyl. Uppehållstillstånd får vidare ges
om en utlänning har särskild anknytning till Sverige eller om han
av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Detsamma gäller om han
har fått arbetstillstånd eller har sin försörjning ordnad på
något annat sätt. Regeringen får föreskriva att
uppehållstillstånd kan ges även i andra fall.
För utomnordiska medborgare som inte har uppehållstillstånd
gäller vidare enligt huvudregeln att de inte får besöka landet
utan visering. Från viseringsregeln finns emellertid vida
undantag.
Beslut om tillstånd och om återkallelse av tillstånd fattas
normalt av statens invandrarverk (SIV).
Utlänningar som saknar erforderliga tillstånd för vistelse i
Sverige får avvisas eller utvisas ur landet. Om en ansökan om
uppehållstillstånd avslås eller ett uppehållstillstånd återkallas
medan utlänningen befinner sig i Sverige skall i regel beslut
samtidigt meddelas om avvisning eller utvisning. Beslut om
avvisning, i vissa fall utvisning, fattas i regel av
invandrarverket. Utvisning av hänsyn till rikets säkerhet
beslutas av regeringen.
Den som är flykting enligt Genèvekonventionen kan få en
förklaring om detta (flyktingförklaring) antingen i samband med
att uppehållstillstånd beviljas eller därefter. Ett sådant
beslut, liksom beslut om resedokument, fattas av invandrarverket.
Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap återfinns i
lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap och i
medborgarskapskungörelsen (1969:235). Svenskt medborgarskap
förvärvas genom födelse, legitimation, naturalisation eller
anmälan. Föreskrifterna om naturalisation innebär att en
utlänning på ansökan kan upptas till svensk medborgare om han
fyllt 18 år, sedan fem år -- eller i fråga om medborgare i annat
nordiskt land sedan två år -- har hemvist här i riket samt har
fört en hederlig vandel. Avvikelse från dessa villkor kan ske
bl.a. om det skulle medföra gagn för riket att bevilja svenskt
medborgarskap. Beslut om naturalisation fattas av
invandrarverket.
Frågor om utlänningsnämnd
Allmänt
Bestämmelser om överklagande m.m. i utlänningsärenden finns i
7kap. utlänningslagen. Bestämmelser om överklagande m.m. i
medborgarskapsärenden finns i lagen om svenskt medborgarskap.
Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning får
överklagas till regeringen. Verkets beslut om uppehålls- eller
arbetstillstånd eller om återkallelse av sådana tillstånd får
överklagas till regeringen om beslutet har meddelats i samband
med beslut om avvisning eller utvisning. Verkets beslut om
flyktingförklaring eller resedokument får också överklagas till
regeringen. Polismyndighets beslut om avvisning får överklagas
till invandrarverket.
Invandrarverkets beslut i medborgarskapsärenden överklagas
normalt hos regeringen.
Ett ärende kan också komma under regeringens prövning genom att
invandrarverket överlämnar det till regeringen. Så kan ske om
verket anser att särskilda skäl motiverar det.
I propositionen föreslås att en fristående myndighet,
utlänningsnämnden, inrättas för att fr.o.m. den 1 januari 1992
överpröva vissa -- den övervägande delen -- av de
utlänningsärenden som i dag avgörs av regeringen.
Bakgrunden till förslaget anges främst vara behovet att befria
regeringen från besvärsprövningen av det stora flertalet
utlänningsärenden. Syftet med en sådan åtgärd är att skapa ökat
utrymme för regeringen till reformarbete, aktiva insatser,
övergripande planering och prioritering inom området. Utöver
detta behov kan principiella skäl åberopas för att i synnerhet
sådana utlänningsärenden som innefattar en prövning av den på
Genèvekonventionen grundade rätten för en flykting att erhålla
asyl prövas av ett från regeringen oberoende organ.
Det föreslagna överprövningsorganet har enligt propositionen
utformats mot bakgrund av det förhållandevis betydande utrymmet
för lämplighetsbedömningar i frågor av denna art och av den
förutsatta styrningen av praxis från regeringens sida. Organet
har därför inte utformats som en domstol utan som en
förvaltningsmyndighet med beteckningen nämnd. I propositionen
hänvisas till att besvärsnämnder av sådant slag också har
inrättats i andra sammanhang, bl.a. inom försvars- och
utbildningsdepartementens verksamhetsområden.
Utlänningsnämndens och regeringens uppgifter
Utlänningsnämnden föreslås i princip överta de
överprövningsuppgifter enligt utlännings- och
medborgarskapslagstiftningen som i dag faller på regeringen.
Särskilt viktiga eller känsliga ärenden skall liksom enligt nu
gällande ordning kunna överlämnas till regeringen.
Det är framför allt i två kategorier av ärenden som
invandrarverket enligt nuvarande ordning brukar överlämna
avgörandet till regeringen. Den ena gruppen av ärenden är sådana
som anses ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för
allmän säkerhet. Den andra ärendegruppen kännetecknas av att
frågor om uppehållstillstånd är samtidigt anhängiga hos
regeringen och invandrarverket beträffande medlemmar av samma
familj eller att något annat liknande samband föreligger mellan
ärenden som på samma gång handläggs av regeringen och verket.
Slutligen förekommer det att invandrarverket till regeringen
lämnar över ett ärende vars utgång kan bli prejudicerande för
andra liknande ärenden. Även vissa enskilda fall av
utrikespolitisk betydelse eller annars av mycket speciell natur
har överlämnats till regeringen.
Vilka ärenden som skall kunna överlämnas till regeringen för
avgörande föreslås nu bli uttryckligt reglerat i lagen. Sådant
överlämnande föreslås kunna ske om ärendet bedöms ha
betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet
eller för rikets förhållande till främmande makt eller
mellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskild
vikt för ledning av tillämpningen av lagen att ärendet prövas av
regeringen, eller om synnerliga skäl annars talar för
regeringens prövning. Även utlänningsnämnden skall i dessa fall
kunna överlämna ett ärende till regeringen.
Ett ärende skall vidare kunna lämnas över av invandrarverket
eller utlänningsnämnden till regeringen om det på grund av
familjeanknytning eller av annan liknande orsak har samband med
ett ärende som prövas av regeringen. I fall med sådant samband
skall ärenden också kunna överlämnas från invandrarverket till
nämnden.
Om invandrarverket har överlämnat ett ärende till regeringen
och ärendet faller inom utlänningsnämndens kompetensområde, skall
enligt förslaget regeringen ha skyldighet att höra nämnden, om
ärendet inte är synnerligen brådskande. Regeringen skall också
kunna överlämna ett hänskjutet ärende till nämnden för avgörande.
Lars Werner m.fl. (v) stöder i motion 1991/92:Sf6 inrättandet
av en utlänningsnämnd som i stället för regeringen skall
överpröva utlännings- och medborgarskapsärenden. Motionärerna
anser emellertid att den föreslagna regleringen inte kan godtas
vad gäller ärenden som har säkerhets- eller utrikespolitiska
beröringspunkter, och de begär (yrkande 2) att riksdagen skall
besluta att det för överlämnande av ett utlänningsärende med
hänsyn till rikets säkerhet skall krävas att betydelsen för
rikets säkerhet bedöms vara väsentlig. Motionärerna anser att det
inte heller kan godtas att ärenden skall få prövas av regeringen
i stället för av utlänningsnämnden av det skälet att ärendet
bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av
lagen eftersom det skulle leda till att ansvaret för praxis
splittras. De begär (yrkande 1) att riksdagen skall avslå
förslaget till ändring i utlänningslagen i denna del.
Som skäl för att behålla ordningen att ärenden i vilka
säkerhetsfrågor aktualiseras får överlämnas till regeringen för
avgörande framhålls i propositionen (s. 23) regeringens ansvar
för säkerhetsfrågor. I fråga om nuvarande praxis anges att ett
ärende som regel brukar överlämnas till regeringen, om
säkerhetspolisen av skäl sammanhängande med rikets säkerhet har
avstyrkt en ansökan om uppehållstillstånd eller lämnat särskilda
synpunkter i ärendet. Från säkerhetspolisens sida kan t.ex. ha
lämnats sådana uppgifter om utlänningens anknytning till en
underrättelseorganisation i främmande stat att en bedömning bör
göras av risken för att han här i landet ägnar sig åt spioneri
eller annan liknande verksamhet. Nuvarande praxis föreslås i det
väsentliga iakttas även i fortsättningen, och som det
betydelsefulla framhålls att regeringen får tillfälle att pröva
de från säkerhetssynpunkt viktiga eller tveksamma fallen.
I fråga om möjligheten att lämna över ärenden till regeringen
för prejudicerande avgöranden framhålls i propositionen (s. 24)
att det varit en utgångspunkt i samband med strävandena att
befria regeringen från överprövningsuppgifter att överlämnande av
ärenden till regeringen skall kunna ske för att regeringen skall
få tillfälle att utöva en styrning av praxis. -- De ärenden som
enligt hittills gällande ordning överlämnats till regeringen av
invandrarverket har ofta rört sig om fall då en ny grupp
asylsökande börjat uppträda och omständigheterna påkallar en i
princip likartad bedömning av vissa grundläggande förhållanden
som kan beräknas bli åberopade av ett stort antal sökande. Om det
i sådana fall är exempelvis en värdering av de politiska
förhållandena i ett visst främmande land som i praktiken blir av
avgörande betydelse för en stor grupp ärenden, är det självfallet
lämpligt att regeringen får tillfälle att avgöra ett eller ett
par typfall till ledning för bedömningen i övriga fall. Över
huvud taget gäller enligt propositionen att den praxis som
hittills har utbildat sig vad gäller överlämnande av ärenden till
regeringen i det väsentliga bör iakttas även i fortsättningen. --
Möjligheten att överlämna ärenden till regeringen bör enligt
propositionen reserveras för fall där utgången kan få omedelbar
betydelse för ett mycket stort antal fall eller annars har
särskild principiell vikt. När det är fråga om ett rent
lagtolkningsproblem eller ett renodlat rättstillämpningsspörsmål,
torde det enligt propositionen ytterst sällan vara befogat att
ett ärende överlämnas till regeringen. Sådana frågor bör som
regel ankomma på nämnden som slutinstans.
De föreslagna bestämmelserna om när utlänningsärenden skall få
överlämnas till regeringen innebär i stort sett att nuvarande
praxis lagfästs. Utskottet vill erinra om att utlänningsnämnden
utformats bl.a. med hänsyn till det betydande utrymmet för
lämplighetsbedömningar och om att dessa bedömningar i vissa fall
bör göras av ett organ med politiskt ansvar. Utskottet instämmer
i de bedömningar som gjorts i propositionen i fråga om
regeringens ansvar för avgöranden i säkerhetsfrågor och för
styrning av praxis. Med det anförda avstyrker utskottet bifall
till motion 1991/92:Sf6 yrkandena 1 och 2 och föreslår riksdagen
att anta regeringens förslag till lydelse av 7kap. 11§ andra
stycket utlänningslagen.
Regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen har inte i
övrigt föranlett några motionsyrkanden om avslag, och utskottet
tillstyrker bifall till förslaget.
Beslutanderätten i naturalisationsärenden ankom på regeringen
fram till år 1969, då beslutanderätten i samtliga dessa ärenden
flyttades över till invandrarverket. Vissa slags ärenden, där det
föreligger särskilda skäl, kan överlämnas till regeringen, och
verkets beslut överklagas dit.
I propositionen föreslås att överklaganden av beslut i
naturalisationsärenden i fortsättningen skall göras till
utlänningsnämnden, medan avgörandet i en speciell grupp av
ärenden helt skall förbehållas regeringen. Det gäller de fall av
naturalisation i vilka de reguljära förutsättningarna inte
föreligger men det bedöms vara till gagn för riket att sökanden
upptas till svensk medborgare.
Ett naturalisationsärende skall enligt propositionen få
överlämnas av invandrarverket eller utlänningsnämnden till
regeringen för avgörande i fall som motsvarar vad som föreslås
gälla för ärenden enligt utlänningslagen, utom såvitt avser
överlämnande på grund av familjeanknytning eller liknande samband
med annat ärende. Ett ärende skall således få överlämnas till
regeringen om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet
eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande
till främmande makt eller mellanfolklig organisation, om det
bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av
lagen att ärendet prövas av regeringen, eller
om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.
Ärenden om förklaring att någon är svensk medborgare föreslås i
fortsättningen prövas av utlänningsnämnden i stället för av
regeringen.
Regeringens förslag om ändring i lagen om svenskt medborgarskap
har inte föranlett något motionsyrkande, och utskottet
tillstyrker bifall till förslaget.
Det anförda innebär att riksdagen bör godkänna att en
utlänningsnämnd med i propositionen angivna uppgifter inrättas
den 1 januari 1992.
Utlänningsnämndens organisation
Utlänningsnämnden skall enligt regeringens förslag bestå av
ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen
bestämmer. För ordförande skall finnas ersättare. Ledamöter och
ersättare för ordförande skall utses av regeringen. Avsikten är
att minst tre ordförande och tre ersättare för ordförande skall
ingå i nämnden. Vidare avses ingå minst femton lekmän.
Ordförandena och ersättarna för dem skall vara jurister och ha
erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig
erfarenhet.
I propositionen (s. 32) diskuteras frågan om det bör krävas att
ordföranden är eller har varit ordinarie domare. Därvid uttalas
att ett sådant kvalifikationskrav synes onödigt begränsa urvalet
när det gäller att finna personer lämpade för och intresserade av
en tjänstgöring av aktuellt slag. Däremot bör det krävas juridisk
utbildning och normalt även domarerfarenhet, och
kvalifikationskravet har formulerats efter huvudsakligt mönster
av vad som gäller i andra liknande sammanhang. Enligt
specialmotiveringen (s. 44) kan likvärdig erfarenhet gälla
exempelvis vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller
internationell rätt. Vidare kan avses kvalificerade jurister som
har stor praktisk erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som
inte har genomgått domarutbildning.
I två motioner tas upp frågan om vilka krav som bör ställas på
ordförandens kvalifikationer. Ulla Orring (fp) i motion
1991/92:Sf7 yrkande 1, liksom Lena Boström (s) i motion
1991/92:Sf9 (delvis), begär ett tillkännagivande om att
ordförandena skall vara eller ha varit ordinarie domare.
Utskottet vill understryka betydelsen av att ordförande och
ersättare för ordförande fyller högt ställda krav på kompetens
samtidigt som urvalet av personer som kan komma i fråga för
uppdraget inte onödigt begränsas. Den avvägning som gjorts i
propositionen innebär att domarerfarenhet normalt skall krävas,
men att annan likvärdig erfarenhet kan komma i fråga. Avvägningen
tillgodoser enligt utskottets mening de anspråk som bör ställas.
Utskottet avstyrker med det anförda bifall till motionerna Sf7
yrkande 1 och Sf9 i denna del.
I propositionen (s. 33) betonas vidare vikten av att
förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det gäller
nämndens beslutsfattande. Lekmännen avses bli utsedda på förslag
av de politiska partierna, och det anges vara en fördel om de
utses så att olika delar av landet blir representerade. Det
framhålls också (s. 38) som mycket väsentligt att nämnden
fortlöpande erhåller information om sådana förhållanden i
främmande länder som är av betydelse för dess prövningsuppgifter
och att lekmännen bör delas in i grupper med olika ansvarsområden
varigenom de kommer att få särskild erfarenhet av ärenden med
asylsökande från vissa bestämda delar av världen.
När nämnden sammanträder under medverkan av lekmän avses den
vara beslutför med ordförande och två lekmannaledamöter. För fall
som är av principiell betydelse eller som innebär att praxis
ändras avses nämnden kunna sammanträda i en utökad sammansättning
bestående av minst två ordförande eller ersättare och minst fyra
andra ledamöter. Den ordförande som är chef för nämnden
förutsätts normalt delta.
I fråga om nämndens beslutförhet uttalas i propositionen (s.
33) att ordföranden ensam bör få avgöra frågor om inhibition,
avvisning eller avskrivning och rättshjälp samt frågor som rör
ett ärendes beredning, och att sådana frågor utom såvitt avser
inhibition bör kunna delegeras till annan tjänsteman hos nämnden.
Även vid avgörandet av ett ärende i sak bör ordföranden kunna
meddela beslut på nämndens vägnar, under förutsättning att
prövningen är av enkel beskaffenhet. Enligt propositionen bör
nämnden under medverkan av lekmän kunna besluta om närmare
riktlinjer för när ordföranden ensam skall få fatta beslut. För
att ett ärende skall få avgöras i denna form bör dock alltid
krävas dels att det enligt ordförandens bedömning inte råder
någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inte
innehåller vidlyftigt material av betydelse för prövningen.
Enligt propositionen ligger det vid avgörande av ärenden i sak
visserligen nära till hands att utgå från den ordningen att
lekmän alltid skall ingå, men det kan ifrågasättas om man
härigenom tar till vara medborgarinflytandet på det bästa sättet.
Det stora antal ärenden som man numera måste räkna med medför en
risk att lekmannaledamöterna kommer att drunkna i rutinbetonade
fall och i realiteten inte få det inflytande över
beslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt. Om
lekmännens medverkan blir obligatorisk endast i de mera
svårbedömda fallen tas medborgarinflytandet bättre till vara och
nämndens verksamhet blir också lättare att administrera. Att i
enlighet härmed ärendets svårhetsgrad blir bestämmande för den
sammansättning som krävs för beslutförhet är ingen principiell
nyhet, utan denna ordning är, som påpekas i propositionen, vanlig
inte minst inom domstolsväsendet.
Lars Werner m.fl. (v) begär i motion 1991/92:Sf6 yrkande 6 ett
tillkännagivande om betydelsen av att de lekmän som ingår i
nämnden har goda insikter i och intresse för mänskliga
rättigheter och samhällsförhållanden i främmande länder.
Motionärerna motsätter sig vidare att ordföranden skall ha rätt
att ensam avgöra ärenden i sak, om prövningen är av enkel
beskaffenhet, eftersom en sådan ordning skulle göra det svårare
att hävda en annan mening än ordföranden i de ärenden där de
medverkar. I motionen begärs ett tillkännagivande härom
(yrkande3).
Liksom motionärerna anser utskottet att det är av stor
betydelse att de lekmän som ingår i utlänningsnämnden har goda
insikter i och intresse för mänskliga rättigheter och
samhällsförhållanden i främmande länder. Utskottet anser sig
kunna utgå från att betydelsen härav beaktas då lekmännen utses,
och något sådant tillkännagivande som avses i motion Sf6 yrkande
6 behövs därför inte. Utskottet anser vidare att de skäl som
anförts i propositionen för att en ordförande i vissa fall skall
kunna avgöra ärenden på nämndens vägnar har tyngd, och utskottet
avstyrker bifall också till yrkande 3 i motionen.
Utlänningsnämndens arbetsformer m.m.
Den särskilda regel som nu finns i utlänningslagen om
skyldighet för invandrarverket att i vissa fall göra en
omprövning av sina beslut skall behållas även efter inrättandet
av utlänningsnämnden.
I fråga om arbetsformerna i utlänningsnämnden understryks i
propositionen att det i huvudsak bör ankomma på nämnden själv att
bestämma om sina arbetsformer under hänsynstagande till allmänna
förvaltningsrättsliga principer. Tyngdpunkten i nämndens arbete
förutsätts, liksom i det gällande systemet, komma att ligga på
föredragning av ärendena, och det uttalas att vid sammanträdet
med nämnden föredragningen bör kunna i viss utsträckning
rationaliseras och inriktas på de i varje ärende betydelsefulla
eller tveksamma frågorna.
Enligt förvaltningslagen (1986:223) skall en part som vill
lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser
myndighetsutövning mot någon enskild få tillfälle till det, om
det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall
bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. För
asylärenden vid invandrarverket finns en särskild regel om
muntlig handläggning. Enligt 11kap. 1§ utlänningslagen skall
det ingå muntlig handläggning i ett sådant ärende om det kan
antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja ett
snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även
annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan
handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om
uppehållstillstånd. -- I proposition 1988/89:86 med förslag till
utlänningslag m.m. framhölls att med muntlig handläggning avses
såväl informella telefonkontakter och sammanträffanden som mer
formella förhandlingar. I första hand förordades informella
sammanträffanden mellan verkets personal, utlänningen och, i
förekommande fall, dennes biträde. I den propositionen
diskuterades också frågan om att införa möjlighet till muntlig
handläggning även i regeringskansliet. Föredragande statsrådet
avvisade emellertid förslaget med motiveringen att alla
omständigheter av betydelse för avgörandet borde ha kommit fram
vid den muntliga handläggningen i verket och underlaget därför
borde vara komplett när verket fattade sitt beslut.
Den regel som styr inslaget av muntlighet i utlänningsnämndens
arbete skall enligt propositionen vara densamma som i dag gäller
för invandrarverket. I nu föreliggande proposition uttalas (s.
39) att det inte är möjligt att vidhålla tidigare synsätt i fråga
om muntlighet vid överprövning när ärendena nu skall överprövas
av en förvaltningsmyndighet i stället för av regeringen och att
det över huvud taget är svårt att anföra synpunkter hänförliga
till ärendenas art som argument mot muntlig behandling. Vad som
kan åberopas mot muntlig handläggning är snarast att det stora
antalet ärenden medför risk för en oöverkomlig belastning och
alltför stor tidsutdräkt, om ärendena mera regelmässigt skulle
avgöras efter muntlig handläggning. Muntliga inslag i förfarandet
hos nämnden kan emellertid enligt propositionen i en del fall
förstärka både rättssäkerheten och effektiviteten. Kompletterande
uppgifter kan lämnas omedelbart och de frågor dessa kan ge upphov
till blir genast besvarade. Vidare påpekas att ett inslag av
muntlighet inte behöver ta sig uttryck endast i formella muntliga
förhandlingar, utan också i mer informella telefonkontakter och
sammanträffanden. -- Vid tillämpning av regeln måste enligt
propositionen beaktas att nämnden är en överinstans och att det
väsentliga materialet normalt redan har presenterats innan
ärendet kommer in till nämnden. Detta medför att muntlig
handläggning inte kan bli tillnärmelsevis lika vanlig hos nämnden
som hos verket.
I motion 1991/92:Sf6 av Lars Werner m.fl. (v) kritiseras
uttalandena i propositionen om att föredragningen vid
nämndsammanträdena bör kunna rationaliseras och inriktas på de i
ärendet betydelsefulla eller tveksamma frågorna och att frågan om
muntlig handläggning inte uppmärksammats mer i propositionen.
Motionärerna begär tillkännagivanden om nödvändigheten av ett
grundligt och rättssäkert förfarande inför nämnden (yrkande 4)
och om betydelsen av muntligt förfarande för att garantera
rättssäkerheten (yrkande5).
Frågan om muntlig handläggning tas upp även i motionerna
1991/92:Sf7 (yrkande 2) av Ulla Orring (fp) och 1991/92:Sf9
(delvis) av Lena Boström (s). Dessa motionärer anser att muntlig
handläggning bör vara regel i stället för undantag både hos
invandrarverket och hos utlänningsnämnden och begär ett
tillkännagivande om att lagrummet bör ändras så att utlänningen
får rätt till muntlig handläggning vid avgörande av frågan om
uppehållstillstånd när han så begär.
Såvitt avser föredragning av ärenden vid utlänningsnämndens
sammanträden har utskottet inte några invändningar mot
uttalandena i propositionen att sådan föredragning inriktas på de
i ärendet betydelsefulla eller tveksamma frågorna. Liksom vid
andra avgöranden av ärenden efter föredragning kommer emellertid
urvalet av vilka frågor föredragningen bör inriktas på att vara
en grannlaga uppgift. Utskottet utgår från att nämnden vid
bestämmande av sin organisation och sina arbetsformer även
beaktar denna fråga och dess stora betydelse för rättssäkerheten.
-- Utskottet godtar också den bedömning av regleringen av
muntligt förfarande hos utlänningsnämnden som gjorts i
propositionen.
Frågan om muntlig handläggning vid invandrarverket behandlade
utskottet senast i sitt av riksdagen godkända betänkande
1990/91:SfU14. Utskottet underströk därvid vikten av att gällande
regler om muntlig handläggning följdes. Konstitutionsutskottet,
som under föregående riksmöte granskade bl.a. tillämpningen av
bestämmelsen om muntlig handläggning, underströk i sitt
betänkande 1990/91:KU30 att syftet med den aktuella bestämmelsen
var att uppnå en ökad användning av muntligt förfarande i
asylärenden för att åstadkomma både säkrare beslutsunderlag och
möjligen också snabbare handläggning. Det förhållandet att
regeringen återförvisat några ärenden bl.a. med hänvisning till
bristen på muntlighet borde enligt konstitutionsutskottet leda
till att muntlig handläggning i ökad utsträckning skulle komma
till stånd. -- Socialförsäkringsutskottet anser alltjämt att
reglerna för muntlig handläggning vid invandrarverket är till
fyllest. Utskottet vill åter understryka vikten av att gällande
regler följs.
Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionerna Sf6
yrkandena 4 och 5, Sf7 yrkande 2 och Sf9 i denna del.
Utlänningsnämnden förutsätts enligt propositionen samarbeta med
FNs flyktingkommissariat (UNHCR). Samarbetet avses kunna innebära
både remiss i enskilda ärenden och fortlöpande samråd i frågor av
mera övergripande art.
Enligt 20§ förvaltningslagen (1986:223) är myndigheter
skyldiga att vid ett ärendes avgörande lämna en
beslutsmotivering. Undantag gäller om beslutet inte går någon
part emot, om det av annan anledning är uppenbart obehövligt att
upplysa om skälen eller om det är nödvändigt med hänsyn till
rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, eller
om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma
skälen.
Tidigare kritik mot att beslut i utlänningsärenden var
bristfälligt motiverade bemöttes med invändningen att
beslutsmotiveringar lämnades i den utsträckning som var möjlig
med hänsyn till sekretessreglerna. För att beslutsmotivering
skulle kunna lämnas i större utsträckning även i
utlänningsärenden utan att känsliga uppgifter om utlänningens
personliga förhållanden skulle röjas genom att de togs in i
beslutet gjordes därför i samband med införandet av 1989 års
utlänningslag en ändring i sekretesslagen. Ändringen innebär att
den sekretess i utlänningsärenden som föreskrivs i 7kap. 14§
andra stycket sekretesslagen (1980:100) skall gälla för uppgifter
i skälen till ett beslut. Detta innebär att en uppgift om en
enskilds personliga förhållanden är sekretessbelagd, om det inte
står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller
någon honom närstående lider men. -- Beslut i ärenden rörande
visering, arbetstillstånd och tidsbegränsat uppehållstillstånd är
även i fortsättningen undantagna från kravet på
beslutsmotiveringar (11kap. 3§ utlänningslagen).
I nu föreliggande proposition hänvisas till att i förarbetena
till utlänningslagen underströks det angelägna med så klargörande
motiveringar som möjligt för beslut i de ärenden som inte
undantagits i 11kap. 3§ utlänningslagen. Som skäl för detta
anfördes bl.a. att klara motiveringar ökar allmänhetens
förtroende för myndigheternas objektivitet och förkortar
handläggningstiderna genom att eljest nödvändiga förklaringar som
måste ges i efterhand till fattade beslut kan undvikas.
Föredragande statsrådet delar denna syn på beslutsmotiveringar.
Av tradition har motiveringarna till dessa beslut på samma sätt
som gäller för flertalet övriga beslut av regeringen hållits
kortfattade och ofta i huvudsak bestått av hänvisningar till
olika lagrum. För den särskilda nämnden bör det enligt statsrådet
bli naturligt att skriva fylliga och klargörande motiveringar,
och hon anser detta vara en klar fördel.
I motion 1991/92:Sf9 (delvis) av Lena Boström (s) begärs också
ett tillkännagivande om behovet av fylliga och klargörande
beslutsmotiveringar i utlänningsnämnden.
Önskemålet om fylliga och klargörande beslutsmotiveringar i
utlänningsnämnden har särskilt uppmärksammats i propositionen.
Motion Sf9 bör inte heller i denna del föranleda något riksdagens
uttalande.
Utskottet har ovan avstyrkt bifall till motionsyrkanden som
berör handläggningsordningen för utlänningsärenden. Vad i övrigt
anförts i propositionen om handläggningsordningen har inte
föranlett något motionsyrkande, och utskottet föreslår att
riksdagen godkänner de förordade riktlinjerna för en ny
handläggningsordning.
Tre motioner berör frågan om lokaliseringen av
utlänningsnämndens kansli. I motionerna 1991/92:Sf4 av Anita
Johansson m.fl. (s) och 1991/92:Sf5 av Ylva Annerstedt (fp)
begärs tillkännagivanden om att nämnden bör lokaliseras till
Haninge kommun, och i motion 1991/92:Sf8 av Maj-Inger Klingvall
och Lars Stjernkvist (s) begärs ett tillkännagivande om att
nämnden bör lokaliseras till Norrköping.
I propositionen uttalas att frågan om var nämnden exakt skall
lokaliseras får lösas i ett annat sammanhang, men att den av
rekryteringsskäl och på grund av behovet av kontakter med skilda
delar av regeringskansliet dock bör lokaliseras till Stockholm
eller Stockholms omedelbara närhet.
Frågan om var utlänningsnämndens kansli bör placeras bör enligt
utskottets uppfattning avgöras av regeringen. Motionerna Sf4, Sf5
och Sf8 bör därför inte föranleda något uttalande av riksdagen.
Övriga frågor väckta i motioner
Rättshjälp
Rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429) kan lämnas genom
offentligt biträde. Sådan rättshjälp lämnas i vissa särskilt
angivna typer av mål och ärenden, bl.a. i ärenden om avvisning
enligt utlänningslagen, dock ej i ärenden hos polismyndighet om
inte utlänningen hållits i förvar längre tid än tre dagar.
Biträde skall förordnas, om det inte måste antas att behov av
biträde saknas.
Rättshjälp beviljas och biträde förordnas av den myndighet som
handlägger ärendet. Denna ordning gäller sedan den 1 juli 1989
normalt även i utlänningsärenden. I ett ärende hos
invandrarverket beslutar således invandrarverket. I ärende hos en
polismyndighet får polismyndigheten endast bevilja rättshjälp,
medan avslag skall beslutas av rättshjälpsmyndigheten.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) anförde i en
skrivelse den 1 februari 1991 till justitieministern att den nya
ordningen för utseende av offentliga biträden i utlänningsärenden
syntes belastad med avsevärda brister. DO föreslog i skrivelsen
bl.a. att beslut i frågor om rättshjälp i utlänningsärenden
skulle flyttas från invandrarverket till den nya
rättshjälpsmyndigheten samt att sökandens önskemål om vem som
skulle förordnas och att dennes lämplighet för uppdraget skulle
beaktas bättre vid förordnande av offentligt biträde.
I motion 1991/92:Sf9 (delvis) hänvisar Lena Boström (s) till
DOs skrivelse och begär ett tillkännagivande om att frågor om
rättshjälp i utlänningsärenden snarast bör flyttas över från
invandrarverket till rättshjälpsmyndigheten.
Frågan om vilken myndighet som skall besluta i
rättshjälpsfrågor behandlades senast i utskottets av riksdagen
godkända betänkande 1990/91:SfU14. Utskottet redogjorde där för
bakgrunden till att beslutanderätten den 1 juli 1989 flyttades
från rättshjälpsnämnderna till invandrarverket. Utskottet
konstaterade därefter att frågan aktualiserats inom
regeringskansliet genom en skrivelse från DO till
justitieministern och att beredning av frågan pågick inom
regeringskansliet. I avvaktan på resultatet av denna beredning
ansåg utskottet att någon riksdagens åtgärd i denna fråga inte
var påkallad.
Remissbehandlingen av DOs skrivelse har nu avslutats. Beredning
av ärendet pågår fortfarande inom regeringskansliet. Utskottet
anser alltjämt att resultatet av beredningen bör avvaktas, och
utskottet avstyrker därmed bifall till motion Sf9 i denna del.
Flyktingbarn
FNs generalförsamling antog i november 1989 en konvention om
barnets rättigheter. Konventionen innehåller bestämmelser avsedda
att tillförsäkra barn grundläggande rättigheter och att bereda
barn skydd mot övergrepp och utnyttjande. Sverige undertecknade
som en av de första staterna konventionen, och den har numera
trätt i kraft.
I motion 1990/91:U666 anför Lars Werner m.fl. (v) att det är
Sveriges naturliga skyldighet att leva upp till konventionens
stadgar och att de barn som är särskilt utsatta i vårt land
framför allt är flyktingbarnen. Här finns enligt motionärerna
många exempel på myndighetsövergrepp, och särskild uppmärksamhet
måste därför riktas på flyktingbarnens rättigheter i vårt land.
Motionärerna begär (yrkande 2) ett tillkännagivande om
nödvändigheten att vidta åtgärder för att garantera att
flyktingbarn i alla lägen behandlas humant.
Kritiken i motionen är allmänt hållen, och några exempel på
myndighetsövergrepp ges inte. Utskottet brukar varje år behandla
ett antal motioner om behandlingen av barn som asylsökande och
som flyktingar. Senast skedde detta i betänkandena 1990/91:SfU13
och SfU14, och utskottet underströk därvid vikten av att dessa
barns situation uppmärksammas. Som utskottet framhöll i båda
dessa betänkanden har socialstyrelsen på regeringens uppdrag
sammanställt en rapport, Flyktingbarn i Sverige 1990/91, som
sammanfattar aktuell kunskap och redovisar socialstyrelsens
bedömning av tillgångar och brister. Den innehåller också förslag
till vad som kan göras för att åstadkomma ett bättre mottagande
och en bättre omsorg om barn och ungdomar som kommer som
asylsökande och flyktingar till vårt land och avses utgöra
underlag för regeringens, landstingens, kommunernas samt olika
myndigheters och organisationers fortsatta utvecklingsarbete med
flyktingbarnen i fokus. -- Utskottet konstaterar att regeringen
uppmärksammar frågan om flyktingbarnens situation och anser
därför att något riksdagens uttalande med anledning av motion
U666 yrkande 2 inte är påkallat.
Arbetstillstånd m.m.
Som nämnts ovan finns bestämmelser om rätten för utlänningar
att vistas i och ha anställning i Sverige i utlänningslagen
(1989:529) och i utlänningsförordningen (1989:547).
Som också nämnts ovan måste med undantag för nordiska
medborgare en utlänning ha uppehålls- och arbetstillstånd för att
arbeta i Sverige. Tillstånd utfärdas av statens invandrarverk.
Arbetsmarknadsstyrelsen beslutar om riktlinjer för bedömningen av
ärenden om arbetstillstånd. Invandrarverket och
arbetsmarknadsstyrelsen har träffat överenskommelser om olika
yrkesgrupper som kan tillåtas arbetskraftsinvandra.
Invandrarverket skall i arbetstillståndsärenden samråda med
länsarbetsnämnden, om ansökan i ärendet inte skall avslås. Sådant
samråd anses dock ha skett om invandrarverket följt
arbetsmarknadsstyrelsens riktlinjer.
I vissa fall gäller undantag från kravet på arbetstillstånd.
Detta kan vara fallet vid arbete under kortare vistelser om högst
tre månader för vissa yrkesutövare och för sådana utländska
studerande som beviljats uppehåll i Sverige för studier och
arbetar under tiden den 15 maj--den 15 september.
Arbetstillstånd ges för viss tid och får avse ett visst slag
eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som
behövs.
Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har varit reglerad
under de senaste decennierna i enlighet med de riktlinjer för den
samlade invandrarpolitiken som riksdagen antog år 1968 (prop.
1968:142, SU 1968:196, rskr. 405) och som sedan i tillämpliga
delar fastställts vid 1983/84 års riksmöte (prop. 1983/84:144,
SfU30, rskr. 410). Riktlinjerna förutsätter en reglering av den
utomnordiska arbetskraftsinvandringen, dels därför att
invandrarna skall ges möjlighet att leva under samma betingelser
som befolkningen i övrigt, dels därför att möjligheterna till
sysselsättning för kvinnorna, de äldre och de handikappade inte
får försämras genom oreglerad invandring. Uppkommande
arbetskraftsbehov skall därför i första hand fyllas genom
utnyttjande av de arbetsmarknadspolitiska medel som står till
buds innan tillstånd till arbetskraftsinvandring ges. Prövningen
av arbetskraftsbehovet skall ske i ett långt perspektiv, och
utländsk arbetskraft får inte användas som en regulator av
arbetskraftstillgången. Dessutom förutsätts att
arbetsmarknadsstyrelsen, efter hörande av arbetsmarknadens
parter, ger allmänna riktlinjer för tillståndsärendenas bedömning
med hänsyn till läget på arbetsmarknaden. I proposition
1983/84:144 anförde föredragande statsrådet att det mot bakgrund
av den dittillsvarande utvecklingen och den dåvarande
sysselsättningssituationen saknades anledning att räkna med något
egentligt behov för Sveriges del av arbetskraftsinvandring under
överskådlig tid. Det var angeläget att här i landet bosatta
arbetssökande samt nordbor i första hand tillgodoses när
arbetstillfällen finns. Hon ansåg därför att
arbetskraftsinvandring i fortsättningen borde tillåtas endast i
undantagsfall och sedan det genom arbetsförmedlingens aktiva
medverkan har visat sig att ett uppkommet arbetskraftsbehov inte
kan tillgodoses genom arbetskraft som finns i Sverige. Som
undantag från principen att utomnordisk arbetskraftsinvandring
inte bör vara tillåten nämns i propositionen främst
nyckelfunktioner inom industrin och näringslivet i övrigt samt
inom vissa andra samhällsområden. Vidare nämns personer som
behövs för kvalificerad forskning, produktutveckling eller
introduktion av en ny teknologi, liksom inom det kulturella
området. Även andra undantag bör enligt propositionen kunna göras
under särskilda förhållanden.
Regeringen uppdrog i beslut den 10 januari 1991 åt
arbetsmarknadsstyrelsen och invandrarverket att genomföra
förändringar avseende hanteringen av vissa arbetstillstånd.
Förändringarna innebär att ett mer generellt och förenklat
säsongarbetstillstånd för tre månader har ersatt den tidigare
tillståndsformen för feriearbetande utländska studerande samt de
olika mellanformer för kortvariga tillfälliga arbetstillstånd som
vuxit fram de senaste åren. Det nya systemet bygger liksom det
tidigare på att arbetsmarknadsmyndigheterna fastställer
branschvisa kvoter efter samråd med parterna på arbetsmarknaden.
Hanteringen av dessa tillståndsärenden kan efter ändring i
utlänningsförordningen fr.o.m. den 15 februari 1991 (SFS 1991:29)
och bemyndigande av invandrarverket skötas av länsarbetsnämnderna
i stället för av invandrarverket.
I motion 1990/91:Sf609 av Carl Bildt m.fl. (m) anför
motionärerna att mot bakgrund bl.a. av att Europa på sikt blir en
öppen arbetsmarknad för alla dess invånare bör Sverige visa
större öppenhet än i dag, när det gäller att bevilja tillstånd
för utländsk arbetskraft. Motionärerna anser att den nuvarande
inställningen till sådan invandring är alltför restriktiv och
begär ett tillkännagivande om en liberaliserad invandringspolitik
(yrkande 1). Motionärerna anser vidare att det bör vara möjligt
för medborgare som inte omfattas av den gemensamma
arbetsmarknaden att erhålla arbetstillstånd under förutsättning
att arbete är ordnat, och tillståndet bör kunna vara av såväl
permanent som tillfällig natur. De begär ett tillkännagivande
härom (yrkande 2). Slutligen begärs i motionen ett
tillkännagivande om att en parlamentarisk arbetsgrupp bör
tillsättas för att bedöma grunderna för eventuell invandring och
bedöma hjälpbehovet i främst de baltiska republikerna (yrkande
3). Ulf Melin (m) anser i motion 1990/91:Sf616 att företag som
inte får sitt behov av arbetskraft tillgodosett av
arbetsförmedling etc. bör ges möjlighet att med egna åtgärder och
med en viss automatik anställa utomnordisk arbetskraft under en
begränsad tid, och han begär att förslag till sådan lagstiftning
skall läggas fram.
I andra motioner tas upp frågor om tillstånd att arbeta i
Sverige i mer speciella situationer. Sten Svensson m.fl. (m)
begär i motion 1990/91:Sf296 yrkande 3 ett tillkännagivande om
angelägenheten av att utländska tandläkarstuderande i Sverige,
som efter avlagd examen vill verka här, också tillåts göra detta.
Marianne Jönsson och Ingbritt Irhammar (c) begär i motion
1990/91:Sf643 ett tillkännagivande om att feriearbete och arbete
inom trädgårdsnäringen bör undantas från kravet på
arbetstillstånd. Åsa Domeij m.fl. (mp) begär i motion
1990/91:Sf626 att regeringen skall lägga fram förslag till
lagändring så att rätten att uppehålla sig i Sverige som turist
utökas till sex månader (yrkande 2) samt att de som har rätt att
uppehålla sig i Sverige som turister också skall få rätt att
lönearbeta (yrkande3).
Bengt Westerberg m.fl. (fp) anser i motion 1990/91:Sf646 att
det vore en gest av solidaritet och gott grannskap att utan
större krångel låta baltiska och polska ungdomar arbeta i Sverige
under sommaren, och motionärerna begär (yrkande 28) ett
tillkännagivande om detta. Håkan Holmberg m.fl. (fp) begär i
motion 1990/91:Sf611 yrkande 2 ett tillkännagivande om att en
viss andel inom ramen för det s.k. feriearbetstillståndet bör
reserveras för baltiska ungdomar.
Inger Schörling m.fl. (mp) begär i motion 1990/91:Sf603 yrkande
1 ett tillkännagivande om att Sverige bör vidta åtgärder för att
göra det möjligt för baltiska medborgare att arbeta i Sverige på
samma villkor som nordbor.
Som utskottet påpekade i betänkande 1990/91:SfU4 har inom
arbetsmarknadsdepartementet gjorts en kartläggning av
arbetskraftsinvandringen. I detta arbete, som avser såväl
långtids- som korttidsanställningar, ingick också att överväga
hur riktlinjer och kriterier för arbetskraftsinvandringen skulle
kunna förändras. På uppdrag av den förutvarande regeringen
gjordes år 1990 en utredning om förutsättningarna för och
inriktningen av en sammanhållen flykting- och
immigrationspolitik. Utredningens överväganden och förslag lades
fram i betänkandet (SOU 1991:1) Flykting- och
immigrationspolitiken och innefattade även överväganden rörande
förhållandet mellan arbetskraftsinvandring och
flyktinginvandring. Den förutvarande regeringen lade också i
proposition 1990/91:195 om aktiv flykting- och
immigrationspolitik m.m. fram förslag för riksdagen på grundval
av utredningsbetänkandet. Propositionen återkallades av den
nuvarande regeringen (skr. 1991/92:27). -- Av regeringens
skrivelse 1990/91:77 om invandrar- och flyktingpolitiken framgick
att en särskild arbetsgrupp bildats inom regeringskansliet med
uppgift att följa och bedöma utvecklingen i Östeuropa med
avseende på invandring, och att regeringen med stor uppmärksamhet
följde utvecklingen i Sovjetunionen och i Central- och Östeuropa.
I fråga om olika former av bistånd och specialregler för de
baltiska staterna och deras medborgare vill utskottet också
erinra om bl.a. följande. Regeringen beslöt i juni 1990 om ett
program för praktiktjänstgöring i Sverige för personer från de
baltiska republikerna företrädesvis avseende unga personer och
praktikarbete under kortare tid. I Nordiska ministerrådets
arbetsprogram för Baltikum och Östeuropa som antogs den 9 oktober
1990 slås fast att stipendier skall inrättas för att låta
ungdomar från de baltiska republikerna komma till Norden för att
studera eller praktisera. Frågan om stöd till de baltiska
staterna diskuterades senast vid en frågestund i riksdagens
kammare den 5 november, varvid utrikesministern uppgav att inom
regeringskansliet för närvarande förbereds en rad olika åtgärder
för att främja handel och investeringar i de baltiska staterna.
Utskottet anser med hänsyn till det anförda att de frågor om
arbetstillstånd m.m. som tas upp i motionerna hittills varit väl
uppmärksammade inom regeringskansliet, och utskottet utgår från
att överväganden pågår. Utskottet anser därmed att några
riksdagens tillkännagivanden av de slag som begärs i motionerna
Sf296 yrkande 3, Sf603 yrkande 1, Sf609 yrkandena 1--3, Sf611
yrkande 2, Sf616, Sf626 yrkandena 2 och 3, Sf643 och Sf646
yrkande28 inte behövs.
Svenskt medborgarskap
Bestämmelser om förvärv av svenskt medborgarskap återfinns som
nämnts ovan i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap och i
medborgarskapskungörelsen (1969:235).
Enligt medborgarskapslagen förvärvas svenskt medborgarskap
genom födelse, legitimation, naturalisation eller anmälan.
Föreskrifter om naturalisation finns i 6§
medborgarskapslagen. En utlänning kan på ansökan upptas till
svensk medborgare om han fyllt 18 år, sedan fem år -- eller i
fråga om medborgare i annat nordiskt land sedan två år -- har
hemvist här i riket samt har fört en hederlig vandel. Avvikelse
från dessa villkor kan ske om det skulle medföra gagn för riket,
om sökanden förut varit svensk medborgare, om sökanden är gift
med en svensk medborgare eller om det annars med hänsyn till
sökandens förhållanden finns särskilda skäl att bevilja svenskt
medborgarskap.
I motion 1990/91:Sf627 yrkande 19 begär Inger Schörling m.fl.
(mp) ett tillkännagivande om att alla invandrare bör kunna ansöka
om svenskt medborgarskap efter tre år.
Riksdagen har tidigare avstyrkt motioner om en sänkning av det
lagstadgade hemvistkravet för förvärv av svenskt medborgarskap.
Senast skedde detta vid föregående riksmöte på förslag av
utskottet i betänkande 1990/91:SfU3. Utskottet redogjorde därvid
för de skäl som legat till grund för en sänkning av kravet på
hemvisttid från sju år till fem år enligt beslut av 1975/76 års
riksmöte (prop. 1975/76:136, InU44, rskr. 400). Bl.a. hade en
förändring motiverats av att dispens lämnades i sådan
utsträckning att lagtexten kommit att i allt mindre grad ge en
rättvisande bild av gällande förutsättningar för förvärv av
svenskt medborgarskap och att kravet på hemvisttidens längd inte
borde sättas högre än vad som erfarenhetsmässigt behövs för att
utlänningar i allmänhet skall hinna inlemmas i det svenska
samhället. Utskottet fann med beaktande jämväl av möjligheterna
att erhålla dispens från hemvistkravet att riksdagen inte borde
bifalla det då förevarande motionsyrkandet om en sänkning av
hemvistkravet till tre år.
Utskottet anser att riksdagen bör vidhålla sitt tidigare
ställningstagande och avstyrker bifall till motion Sf627
yrkande19.
De uppställda villkoren för medborgarskap genom naturalisation
innehåller inte något krav på kunskaper i svenska språket.
Gullan Lindblad m.fl. (m) anför i motion 1990/91:Sf617 att
kunskaper i landets språk är bland det viktigaste när det gäller
integreringen i ett nytt samhälle samt begär ett tillkännagivande
(yrkande 4) om behovet av svenskundervisning och svenskkunskaper
för den som skall bli svensk medborgare. Göthe Knutson (m) begär
i motion 1990/91:Sf645 ett tillkännagivande om krav på
minimikunskaper i svenska för invandrare som söker svenskt
medborgarskap. I båda motionerna förespråkas möjlighet till
undantag vid hög ålder eller eventuellt handikapp.
Riksdagen har under en följd av år och senast på förslag av
utskottet i betänkande 1990/91:SfU3 avslagit en motsvarande
motion. Utskottet har därvid framhållit att det är utomordentligt
viktigt för den enskilde invandraren att ha kunskaper i svenska
språket och att man på allt sätt bör underlätta för invandrarna
att få sådana kunskaper. Utskottet har också framhållit att barn
som invandrar hit ofta snabbt lär sig svenska, medan föräldrarna,
och då särskilt de hemarbetande kvinnorna, kanske aldrig gör
det. Personer som invandrar vid hög ålder kan kanske ha stor
svårighet att lära sig svenska. Mot denna bakgrund var det enligt
utskottets mening varken rimligt eller möjligt att ställa krav på
kunskaper i svenska språket som en förutsättning för rätt till
svenskt medborgarskap.
Utskottet, som än en gång vill framhålla den utomordentliga
betydelsen för den enskilde invandraren av att ha kunskaper i
svenska språket och att det på allt sätt bör underlättas för
invandrarna att få sådana kunskaper, anser att riksdagen bör
vidhålla sin tidigare uppfattning och avstyrker bifall till
motionerna Sf617 yrkande 4 och Sf645.
När någon efter ansökan om naturalisation blir svensk
medborgare utfärdar invandrarverket ett skriftligt bevis om det.
I motion 1990/91:Sf644 av Göthe Knutson (m) begärs att varje
länsstyrelse skall få i uppdrag att arrangera en
välkomstceremoni för nya medborgare på nationaldagen den 6
juni.
Även denna fråga har tidigare behandlats, senast i utskottets
av riksdagen godkända betänkande 1990/91:SfU3. Utskottet fann då
inte anledning frångå sin tidigare uppfattning att -- med hänsyn
till det stora antalet utländska medborgare som beviljas svenskt
medborgarskap -- skälen mot att åter införa en ceremoni vid
förvärv av svenskt medborgarskap var avsevärt starkare än skälen
för ett sådant förslag. Utskottet erinrade dock ånyo om att
kommunerna har möjlighet att, om de så finner lämpligt, anordna
en högtidlighet för sådana kommuninvånare som beviljats svenskt
medborgarskap.
Utskottet finner fortfarande inte anledning att föreslå en
statligt arrangerad ceremoni vid förvärv av svenskt
medborgarskap. Utskottet vill ånyo framhålla att det står
kommunerna fritt att anordna en sådan ceremoni. Såvitt utskottet
erfarit sker detta redan i vissa kommuner.
Utskottet avstyrker bifall till motion Sf644.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande överlämnande av ärenden till
regeringen
att riksdagen med avslag på motion
1991/92:Sf6 yrkandena 1 och 2 antar det i proposition 1991/92:30
framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen
(1989:529) såvitt avser 7kap. 11§ andra och tredje styckena,
men. -- delvis (v)
2. beträffande ändring i övrigt i
utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap
att riksdagen
dels antar de i proposition 1991/92:30
framlagda förslagen till
a) lag om ändring i utlänningslagen
(1989:529) i vad förslaget inte berörts ovan under moment 1,
b) lag om ändring i lagen (1950:382) om
svenskt medborgarskap,
dels godkänner att en utlänningsnämnd
med i propositionen angivna uppgifter inrättas den 1 januari
1992,
3. beträffande kvalifikationskrav för
utlänningsnämndens ordförande
att riksdagen avslår motionerna 1991/92:Sf7
yrkande 1 och 1991/92:Sf9 i denna del,
4. beträffande handläggningsordning för
utlänningsärenden
att riksdagen med avslag på motionerna
1991/92:Sf6 yrkandena 3--6, 1991/92:Sf7 yrkande 2 och 1991/92:Sf9
i denna del godkänner de riktlinjer för en ny
handläggningsordning för utlänningsärenden som har förordats i
proposition 1991/92:30,
men. -- delvis (v)
5. beträffande utlänningsnämndens
lokalisering
att riksdagen avslår motionerna
1991/92:Sf4, 1991/92:Sf5 och 1991/92:Sf8,
6. beträffande beslut om rättshjälp
att riksdagen avslår motion 1991/92:Sf9 i
denna del,
7. beträffande flyktingbarn
att riksdagen avslår motion 1990/91:U666
yrkande2,
8. beträffande arbetstillstånd för utländsk
arbetskraft m.m.
att riksdagen avslår motionerna
1990/91:Sf296 yrkande 3, 1990/91:Sf603 yrkande 1, 1990/91:Sf609
yrkandena 1--3, 1990/91:Sf611 yrkande 2, 1990/91:Sf616,
1990/91:Sf626 yrkandena 2 och 3, 1990/91:Sf643 och 1990/91:Sf646
yrkande28,
9. beträffande krav för att bli svensk
medborgare
att riksdagen avslår motionerna
1990/91:Sf617 yrkande 4, 1990/91:Sf627 yrkande 19 och
1990/91:Sf645,
10. beträffande högtidlighet för nyblivna
svenska medborgare
att riksdagen avslår motion 1990/91:Sf644.
Stockholm den 21 november 1991
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Gullan Lindblad
I beslutet har deltagit: Gullan Lindblad (m), Doris Håvik
(s), Margit Gennser (m), Börje Nilsson (s), Lena Öhrsvik (s),
Hans Dau (m), Nils-Olof Gustafsson (s), Pontus Wiklund (kds),
Leif Bergdahl (nyd), Gustaf von Essen (m), Maud Björnemalm (s),
Widar Andersson (s), Ingela Mårtensson (fp), Rune Backlund (c)
och Monica Widnemark (s).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Berith Eriksson (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Berith Eriksson (v) anför:
Vad gäller överlämnande av ärenden till regeringen för
avgörande på den grunden att ärendet har betydelse för rikets
säkerhet eller annars allmän säkerhet eller för rikets
förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation
bör det krävas att betydelsen är väsentlig. Vad gäller
överlämnande på den grunden att ärendet bedöms vara av särskild
vikt för ledning av rättstillämpningen kan en regel som innebär
att ärendet prövas av regeringen i stället för av
utlänningsnämnden leda till en uppsplittring av ansvaret för
praxisbildningen. Sådana ärenden bör därför handläggas av
utlänningsnämnden.
I fråga om de i utlänningsnämnden ingående lekmännen bör
framhållas betydelsen av att de har goda insikter i och intresse
för mänskliga rättigheter och samhällsförhållanden i främmande
länder. Vidare innebär en ordning som gör att ordföranden har
rätt att meddela beslut på nämndens vägnar vid avgörandet av ett
ärende i sak att lekmännen får svårare att hävda en annan mening
än ordföranden i de ärenden där de medverkar. Lekmän bör därför
alltid medverka vid avgörande av ärenden i sak. I fråga om
föredragningen vid nämndens sammanträden måste iakttas att
förfarandet blir tillräckligt grundligt och rättssäkert, och på
sikt bör ett kontradiktoriskt förfarande eftersträvas. Rätten
till muntligt förfarande är utomordentligt betydelsefull för att
garantera rättssäkerheten, och eftersom den gällande bestämmelsen
om muntlig handläggning hos invandrarverket nästan aldrig
tillämpas är det orimligt att samma regel skall gälla för
handläggningen hos nämnden. Bestämmelsen om muntlig handläggning
bör ändras så en utlänning får rätt till sådan handläggning när
frågan om uppehållstillstånd avgörs, om han begär det.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.
1 och 4 borde ha hemställt:
1. beträffande överlämnande av ärenden till regeringen
att riksdagen med bifall till motion
1991/92:Sf6 yrkandena 1 och 2 antar det i proposition 1991/92:30
framlagda förslaget till lag om ändring i utlänningslagen
(1989:529) såvitt avser 7kap. 11§ andra och tredje styckena
med den ändringen att lagrummen erhåller följande lydelse:
Invandrarverket eller utlänningsnämnden får
med eget yttrande överlämna ett ärende till regeringen för
avgörande om
1. ärendet på grund av familjeanknytning
eller av annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt
denna lag som prövas av regeringen,
2. ärendet bedöms ha väsentlig betydelse
för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för
rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig
organisation, eller
3. synnerliga skäl annars talar för
regeringens prövning.
Har invandrarverket överlämnat ett ärende i
fall som avses i andra stycket 3 och skulle beslut av verket i
ärendet ha kunnat överklagas till utlänningsnämnden, skall
regeringen, om hinder inte möter på grund av att ärendet är
synnerligen brådskande, höra utlänningsnämnden innan den avgör
ärendet. Regeringen får överlämna ett sådant ärende till nämnden
för avgörande.
4. beträffande handläggningsordning för utlänningsärenden
att riksdagen med bifall till motion
1991/92:Sf6 yrkandena 3--6 och med anledning av motionerna
1991/92:Sf7 yrkande 2 och 1991/92:Sf9 i denna del,
dels som sin mening ger regeringen till
känna vad ovan anförts,
dels i övrigt godkänner de riktlinjer
för en ny handläggningsordning för utlänningsärenden som har
förordats i proposition 1991/92:30,
Propositionens lagförslag
Bilaga
Innehållsförteckning
Sammanfattning1
Propositionen 1
Motionerna2
Motioner väckta med anledning av
propositionen2
Motioner väckta under allmänna motionstiden
19913
Utskottet4
Rätten att vistas i Sverige m.m.4
Frågor om utlänningsnämnd5
Allmänt5
Utlänningsnämndens och regeringens uppgifter 6
Utlänningsnämndens organisation9
Utlänningsnämndens arbetsformer m.m.11
Övriga frågor väckta i motioner14
Rättshjälp14
Flyktingbarn15
Arbetstillstånd m.m. 16
Svenskt medborgarskap19
Hemställan 20
Meningsyttring av suppleant22
Bilaga Propositionens lagförslag24