I detta betänkande behandlas två motioner från allmänna
motionstiden om kommunala varuförsörjningsplaner och
detaljhandelns lokalisering.
Sammanfattning
I fråga om varuförsörjningsplaner uttalar sig utskottet mot en
ytterligare reglering. Förslag om nya ekonomiska styrmedel för
påverkan på detaljhandelns lokalisering har tidigare avvisats av
riksdagen, påpekar utskottet vidare, och frågan om plan- och
bygglagens roll i sammanhanget kommer snart att behandlas. Båda
motionerna avstyrks alltså.
Motionerna
Yrkanden
De motioner som behandlas här är följande:
1990/91:N223 av Kurt Ove Johansson (s) och
Lars-Erik Lövdén (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunala
varuförsörjningsplaner inom ramen för en total serviceplanering.
1990/91:N310 av Sonia Karlsson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om lokalisering av detaljhandel.
Motivering
Sveriges detaljhandel har en kapacitet som skulle räcka till
en dubbelt så stor befolkning som den nuvarande, anförs i motion
1990/91:N223 (s) med hänvisning till uppgifter i debatten om
matpriserna. För att man skall komma till rätta med de problem
-- däribland det stora antalet konkurser -- som är förknippade
med överetableringen inom detaljhandeln krävs att kommunerna
genomför en serviceplanering, anser motionärerna. En sådan
planering bör syfta till att skapa stabilitet i tillvaron för
den redan etablerade handeln och ge de anställda bättre trygghet
i arbetet. Även konsumenterna skulle, menar motionärerna, vinna
på en väl genomförd serviceplanering.
Också i motion 1990/91:N310 (s) hänvisas till matprisdebatten.
De krav på ökad konkurrens som har kommit till allt starkare
uttryck i denna debatt har gjort kommunerna mer undfallande och
ängsliga vid tillämpningen av det kommunala planmonopolet, heter
det. Tillgodoseendet av kraven på rättvisa och konkurrens
behöver emellertid, menar motionärerna, inte innebära att
samhället måste avstå från andra väsentliga krav.
Konkurrensaspekten kan beaktas genom t.ex. att man för alla
handelsintressenter ställer exakt samma krav på socialt och
miljömässigt lämplig lokalisering. Motionärerna finner att
utvecklingen har gått i fel riktning trots de juridiska
styrmedel som kommunerna har genom PBL. Behovet av ytterligare
styrmedel -- t.ex. ekonomiska -- för att man skall få en ur
nationellt perspektiv godtagbar utveckling bör därför utredas,
anser de.
Uppgifter i anslutning till motionerna
Detaljhandelns struktur
En indelningsgrund för detaljhandeln är varuhushandel,
dagligvaruhandel (livsmedel och övriga branscher) och
fackhandel. Under främst 1960-talet och början av 1970-talet
genomgick detaljhandeln en markant strukturförändring, som kom
till uttryck genom bl.a. varuhusexpansion och
butiksnedläggelser. Utvecklingen härefter har varit något mindre
dramatisk. Antalet dagligvarubutiker samt stormarknader och
varuhus med livsmedelsavdelning uppgick år 1976 till ca 10000
och år 1990 till ca 8300. Den totala omsättningen av
dagligvaror beräknades år 1976 till ca 35 miljarder kronor; år
1990 hade omsättningen -- i löpande priser -- ökat till 149
miljarder kronor.
Plan- och bygglagstiftningen
Plan- och bygglagen (1987:10, PBL) innehåller bestämmelser som
ger kommunerna rätt att fatta beslut i frågor om dels
planläggning av mark och vatten, dels byggande. Frågor rörande
detaljhandeln i en kommun berörs på flera sätt av
lagbestämmelserna.
I lagens inledande bestämmelser i 1 kap. sägs att, vid
prövning av frågor enligt denna lag, både allmänna och enskilda
intressen skall beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet
(5 §).
S.k. allmänna intressen, som skall beaktas vid planläggning
och vid lokalisering av bebyggelse, anges i 2 kap. Planläggning
skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig
utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt
god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö (1§).
Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för
ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa och
möjligheterna att ordna samhällsservice (3§).
Närmare reglering av markens användning och bebyggelse sker
genom en s.k. detaljplan. Bestämmelser härom finns i 5 kap.
Jämfört med tidigare byggnadslagstiftning ger PBL ökade
möjligheter till preciseringar i detta avseende. När det gäller
handelsändamål kan enligt uttalanden i förarbetena (prop.
1985/86:1 s.576) tre kategorier regleras särskilt, nämligen
partihandel, detaljhandel med skrymmande varor och detaljhandel
med livsmedel. Huvudregeln är dock att handelsändamålet inte
ytterligare får preciseras i detaljplanen. Skälet till detta är
att konkurrensen inom ramen för den kommunala planeringen skall
ges ett så fritt spelrum som möjligt.
Kommunala varuförsörjningsplaner
Kommunala mål för varuförsörjningen syftar till en
konkretisering av kommunens allmänna ansvar för en
tillfredsställande lokal försörjning med kommersiell service.
Ett underlag i detta arbete kan vara s.k. kommunala
varuförsörjningsplaner. Dessa avser normalt dagligvaror och
drivmedel. Planerna bygger bl.a. på beräkningar av
konsumtionsunderlag och uppgifter om butikernas antal,
lokalisering och omsättning. I lagstiftningen ställs inga krav
på att kommunerna skall upprätta varuförsörjningsplaner; däremot
finns indirekta kopplingar till vissa författningar. Enligt
förordningen (1990:643) om glesbygdsstöd kan kommuner som
bekostar hemsändning av dagligvaror till konsumenter i glesbygd
erhålla bidrag härför från staten. En förutsättning för statligt
stöd är att kommunen har ett underlag som medger bedömning av
stödbehovet. Vidare behövs ofta underlag i form av en
varuförsörjningsplan vid upprättandet av detaljplaner enligt PBL
(se s.0). Ett tredje fall är lagen (1990:1183) om tillfällig
försäljning. I dess förarbeten sägs (prop. 1990/91:17
s.25f.) att den tillfälliga handeln i vissa fall kan utgöra
ett hot mot konsumenternas långsiktiga intresse av tillgång till
en god kommersiell service. Vikten av att den i
tillståndsärenden beslutande nämnden har tillfredsställande
underlag understryks.
Konsumentverket, som har till uppgift att bevaka
konsumenternas intressen på distributions- och
varuförsörjningsområdet, genomförde år 1990 en undersökning om
bl.a. förekomsten av kommunala varuförsörjningsplaner. Därvid
framkom att 220 av landets 284 kommuner hade planer av detta
slag, varav hälften kunde betecknas som i huvudsak aktuella.
Omkring 75 kommuner angav att de hade för avsikt att göra en
revidering. På frågan om kommunen -- efter PBLs ikraftträdande
-- har utnyttjat möjligheten att i detaljplan reglera ytan för
livsmedelsförsäljning svarade 62 kommuner ja.
Tidigare riksdagsbehandling
Frågor om detaljhandeln har behandlats av näringsutskottet vid
en rad tillfällen, senast våren 1990. Vid detta tillfälle
föreslogs i en motion (s) ett system för stöd till närbutiker. I
en annan (mp) förespråkades avgifter för den del av
detaljhandeln som genom sitt läge kunde anses bidra till ökade
samhällskostnader. Utskottet avstyrkte (1989/90:NU36 s.12f.)
båda motionerna.
Utskottet
Förbättrad kommunal serviceplanering på basis av
varuförsörjningsplaner efterlyses i den ena -- 1990/91:N223 (s)
-- av de båda motioner om detaljhandeln som behandlas här. I den
andra -- 1990/91:N310(s) -- begärs en utredning om ytterligare
styrmedel varigenom kommunerna kan påverka detaljhandelns
lokalisering.
Såsom har framgått av det föregående ställer lagstiftningen
inget krav på en kommun att den skall upprätta en
varuförsörjningsplan. Flertalet kommuner har emellertid sådana
planer. Utskottet finner inte skäl att föreslå någon ytterligare
reglering på detta område. Motion 1990/91:N223 (s) avstyrks
sålunda.
År 1990 avslog riksdagen, såsom ovan har redovisats, motioner
om nya ekonomiska styrmedel -- stöd resp. avgifter -- varigenom
detaljhandelns lokalisering skulle kunna påverkas. Den
nytillträdande regeringen har i proposition 1991/92:51 om en ny
småföretagspolitik anfört att den lokala konkurrensen bör
stimuleras genom friare etableringsmöjligheter för handeln, i
synnerhet livsmedelshandeln. I detta syfte har den föreslagit en
komplettering av bestämmelsen i 1 kap. 5§PBL (s.2f.) av
innebörd att näringsfrihet och en effektiv konkurrens skall
främjas. Propositionen kommer att behandlas av näringsutskottet
i betänkandet 1991/92:NU14. Med hänvisning till det sagda
avstyrker utskottet motion 1990/91:N310 (s).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande kommunala varuförsörjningsplaner
att riksdagen avslår motion 1990/91:N223,
2. beträffande kommunernas styrning av detaljhandelns
lokalisering
att riksdagen avslår motion 1990/91:N310.
Stockholm den 19 november 1991
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Anita Gradin
(s), Axel Andersson (s), Birgitta Johansson (s), Kjell Ericsson
(c), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand
(s), Göran Hägglund (kds), Bengt Dalström (nyd), Olle Lindström
(m), Mats Lindberg (s), Jan Backman (m), Bo Bernhardsson (s) och
Christer Eirefelt (fp).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.