I betänkandet behandlas tre motioner som rör övergripande
kulturmiljöfrågor.
Utskottet understryker vikten av att de statliga affärsverken
tar sitt ansvar då det gäller kulturmiljön. Med hänvisning till
att det i första hand ankommer på regeringen att pröva frågan
avstyrker dock utskottet ett motionsyrkande om att det i
instruktionerna för affärsverken skall erinras om verkens
ansvar.
Ett motionsyrkande om en ny organisation för kulturmiljövården
avstyrks med hänvisning till innehållet i de särskilda direktiv
regeringen utfärdat till riksantikvarieämbetet (RAÄ) för
fördjupad anslagsframställning och till visst utredningsarbete
som görs av riksdagens revisorer.
Även frågan om vilka svenska objekt som skall uppföras på
Unescos världsarvslista behandlas. En redovisning för vilka
objekt som anmälts till listan lämnas. En motion som syftar
till att riksdagen nu skall ta initiativ till att även andra
objekt skall föras upp på listan avstyrks.
Motioner
1990/91:Kr230 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om föreskrifter och direktiv till de statliga
affärsverken,
1990/91:Kr286 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en ny organisation för vården av
kulturmiljön,
1990/91:Kr318 av Bertil Persson (m) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om Unescos lista över världsskatter.
De statliga affärsverkens ansvar för kulturmiljön (motion
1990/91:Kr230 yrkande 3)
Vid behandlingen av proposition 1987/88:104 om kulturmiljövård
anförde kulturutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande
KrU 1987/88:21 bl.a. följande (s. 8, 25).
Som utskottet ytterligare kommer att beröra i anslutning till
frågan om prioriterade insatser, får kulturmiljövården inte
betraktas som en angelägenhet som uteslutande ankommer på de
statliga eller kommunala organ som genom lagstiftning eller i
annan ordning har ålagts särskilda uppgifter på området;
exempelvis kan byggnadsminnesvården ställa stora krav på
myndigheter eller affärsdrivande verk som har stora
fastighetsinnehav. På central nivå är det inte endast insatser
inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde som erfordras.
Sålunda berörs även bl.a. jordbruksdepartementet, miljö- och
energidepartementet och kommunikationsdepartementet. Det är
viktigt att de insatser som görs även i framtiden kan förstärkas
genom en fortsatt samordning av tillgängliga resurser.
-- -- -- -- -- -- -- -- --
Utskottet vill då det gäller de framtida statliga insatserna
för kulturmiljövården framhålla att den samverkan på
departementsnivå som föregått de i propositionen framlagda
förslagen inte får bli en engångsföreteelse. I linje med vad som
inledningsvis anförs måste kulturmiljövården ses som lika
angelägen som annan miljövård och kulturmiljövården måste ses
som en viktig uppgift inom hela den statliga sektorn. En
förutsättning för att man skall kunna begära att alla enskilda
tar sitt ansvar för kulturmiljön är att staten gör de insatser
bl.a. av övergripande och samordnande natur som inte rimligen
kan läggas på kommuner eller enskilda.
Ny organisation för vården av kulturmiljön (motion
1990/91:Kr286 yrkande 14)
Direktiv till riksantikvarieämbetet (RAÄ)
Regeringen har den 27 juni i år utfärdat särskilda direktiv
till RAÄ för fördjupad anslagsframställning för budgetåren
1993/94--1995/96.
I direktiven ägnas stor uppmärksamhet åt frågan om
kulturmiljövårdens organisation. Direktiven fogas vid
betänkandet som Bilaga.
Pågående utredningsarbete hos riksdagens revisorer
Utskottskansliet har inhämtat följande.
Hos riksdagens revisorer finns ett ärende som betecknas Den
statliga kulturadministrationen. I ärendet skall under hösten
1991 tas fram ett beslutsunderlag som är avsett att läggas till
grund för en bedömning av frågan om huruvida det är motiverat
med en fortsatt granskning av denna administration liksom av
inriktningen av en sådan granskning.
Arkeologiska undersökningar
I sitt av riksdagen godkända betänkande 1990/91:KrU11
behandlade utskottet utförligt olika arkeologifrågor, bl.a.
frågan om konkurrens vid arkeologiska undersökningar och frågan
om medverkan av universitetsinstitutioner vid sådana
undersökningar. Utskottet hänvisar till framställningen under
avsnittet Utskottet och till angivna betänkande.
Unescos världsarvslista (motion 1990/91:Kr318)
Vissa konventioner
Efter förslag av regeringen i proposition 1983/84:133 om vissa
frågor rörande Sveriges samarbete med Unesco godkände riksdagen
våren 1984 dels 1954 års Unescokonvention om skydd för
kulturegendom i händelse av väpnad konflikt, den s.k.
Haagkonventionen, samt konventionens tilläggsprotokoll, dels
1972 års Unescokonvention om skydd för världens kultur- och
naturarv, den s.k. Pariskonventionen (bet. KrU 1983/84:16, rskr.
227).
Syftet med Haagkonventionen är att värna om
kulturminnesmärken och kulturföremål i händelse av väpnad
konflikt, vid ockupation eller i inbördeskrig. De anslutna
staterna förbinder sig att i fredstid förbereda skydd av
kulturminnesmärken och kulturföremål och att i krigstid
respektera sådan egendom. Vid ockupation skall kulturegendom
skyddas av ockupationsmakten. Militär nödvändighet får dock
åberopas i vissa fall för att överträda skyddsbestämmelserna.
Skyddet skall säkerställas genom att det införs bestämmelser i
militära reglementen och att militär personal utbildas. Dessutom
får ett antal under konventionen skyddade utrymmen inrättas för
att skydda vissa lösa kulturföremål. Ett särskilt emblem kan
sättas på egendom som bedöms som skyddsvärd. Två grader av skydd
förutsätts i konventionen: den egendom som åtnjuter den högsta
graden av skydd skall registreras på en särskild lista hos
Unesco och förses med tre av de särskilda emblem som
konventionen föreskriver.
I Pariskonventionen åtar sig de anslutna staterna att
skydda och levandegöra sitt nationella kultur- och naturarv och
att inte skada andra fördragsanslutna staters kultur- och
naturarv.
Konventionen föreskriver dessutom bildandet av en
mellanstatlig kommitté för skydd av världens kultur- och
naturarv ("Världsarvskommittén"). Kommittén upprättar en lista
över objekt som förklaras vara en del av världens kultur- och
naturarv ("Världsarvslistan").
Varje ansluten stat åtar sig dessutom att göra
utbildningsinsatser till skydd för sitt kultur- och naturarv
samt att rapportera om sina åtgärder för att genomföra
konventionens bestämmelser till världsarvskommittén.
Sverige har ratificerat de båda konventionerna. Båda
konventionerna trädde i kraft för Sveriges del den 22 april
1985.
Enligt artikel 8 i Haagkonventionen tillförsäkras
kulturegendom av mycket stor betydelse ett särskilt skydd om den
införs i konventionens internationella register för detta
ändamål.
Enligt artikel 11.1 i Pariskonventionen skall parterna i
konventionen förelägga Unescos världsarvskommitté en förteckning
över värden inom dess territorium som utgör del av kultur- och
naturarvet och som lämpar sig att föra upp på den
världsarvslista som föreskrivs i artikel 11.2.
Världsarvskommittén har också rekommenderat medlemsländerna att
upprätta tentativa listor på sådana objekt som bedöms kunna vara
aktuella för världsarvslistan, även om inget formellt förslag om
upptagande samtidigt förs fram.
Frågan om uppförande av svenska objekt på världsarvslistan
Regeringen beslöt i juni 1989 -- efter förslag av
riksantikvarieämbetet -- att ansöka om att följande
kulturegendomar införs i internationella registret för
kulturegendom under särskilt skydd enligt artikel 8 i
Haagkonventionen.
1. Hällristning i Fossum, Tanums socken, Bohuslän,
2. Birka och Hovgården, Björkö, Adelsö socken, Uppland,
3. Engelsbergs bruk, Västmanland,
4. Drottningholms slott, Lovö socken, Uppland,
5. Skogskyrkogården, Stockholm.
Regeringen beslöt vidare att till Unescos världsarvskommitté
föreslå att de ovan nämnda kulturegendomarna nr 1--5 upptas
också på Unescos världsarvslista enligt artikel 11 i
Pariskonventionen. Förslaget omfattade även följande
naturegendom.
6. Sjaunjaområdet, Norrbotten.
Regeringen beslöt slutligen att till Unescos
världsarvskommitté, den tentativa listan, redovisa följande
kulturegendomar 7--9.
7. Kulturlandskapsavsnitt Orkesta socken, Uppland,
8. Falu Gruva, Dalarna,
9. Gammelstads kyrkstad, Luleå.
I november 1990 återkallades förslaget om Sjaunjaområdet,
sedan naturvårdsverket uttalat att det borde övervägas om ett
väsentligt större område än Sjaunja skulle anmälas till
världsarvslistan.
Utskottet
De statliga affärsverkens ansvar för kulturmiljön
Motionärerna bakom motion Kr230 (fp) anser att de
affärsdrivande verken i fråga om fastighetsförvaltningen skall
påminnas om den allmänna skyldighet att visa hänsyn och
aktsamhet mot kulturmiljön som finns i den s.k. portalparagrafen
(1 kap. 1 §) i kulturminneslagen. Hänsynen till kulturmiljön bör
också tydligt vägas in i instruktionerna till dessa verk
(yrkande 3).
Utskottet vill erinra om att utskottet vid behandlingen av
regeringens förslag till kulturminneslag år 1988 uttalade att
kulturmiljövården inte får betraktas som en angelägenhet som
uteslutande ankommer på de statliga eller kommunala organ som
genom lagstiftning eller i annan ordning har ålagts särskilda
uppgifter på området; exempelvis kan byggnadsminnesvården ställa
stora krav på myndigheter eller affärsdrivande verk som har
stora fastighetsinnehav (bet. KrU 1987/88:21 s. 8). Utskottet
framhöll vidare bl.a. att kulturmiljövården måste ses som lika
angelägen som annan miljövård, och kulturmiljövården måste ses
som en viktig uppgift inom hela den statliga sektorn (nämnda
bet. s. 25). Utskottsbetänkandet godtogs av riksdagen.
Vad utskottet sålunda anförde vid tillkomsten av
kulturminneslagen äger fortfarande giltighet. I enlighet med det
synsätt som kommer till uttryck i motionen måste de
affärsdrivande verken lika väl som alla andra -- statliga organ,
kommunala organ och enskilda -- leva upp inte endast till
innehållet i de preciserade regler som uppställs rörande
exempelvis vården av byggnadsminnen utan även till de allmänna
krav som i lagstiftningen ställs på bl.a. hänsyn och aktsamhet
mot kulturmiljön, som är en del av vårt kulturarv.
Det får i första hand ankomma på regeringen att bedöma
huruvida erfarenheterna efter tillkomsten av kulturminneslagen
är sådana att det är påkallat att genom ändring av de
affärsdrivande verkens instruktioner uttryckligen erinra om de
krav som sålunda ställs på verken. Motsvarande gäller i fråga om
exempelvis riktlinjer för affärsverkens verksamhet som läggs
fast i annan ordning. Det anförda leder till slutsatsen att
motionsyrkandet inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd.
Detta avstyrks.
Frågan om en ny organisation för kulturmiljövården
Frågan om en förändring av den nuvarande organisationen för
kulturmiljövården tas upp i motion Kr286 (m). Inriktningen bör
vara att riksantikvarieämbetets (RAÄ) huvuduppgift att svara för
den centrala myndighetsutövningen skall separeras från annan
verksamhet; myndigheten skall ha ansvaret för den samlade
strategin inom kulturmiljövården. Ansvaret för fältarbetet skall
decentraliseras till regionala kulturmiljövårdsorgan. Planering,
verkställighet och uppföljning bör ske i former som anpassas
till förutsättningarna i de olika länen. Länsantikvarier,
länsmuseer och högskoleinstitutioner kan inlemmas i en sådan
organisation. Om så sker kan sambandet mellan akademisk
arkeologisk utbildning och forskning och
kulturminnesvårdsbaserade utgrävningar förstärkas, menar
motionärerna. Arkeologiska undersökningar bör kunna bedrivas
även av andra institutioner och enskilda än RAÄ. Motionärerna
vill att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna
vad i motionen anförts om en ny organisation på det här aktuella
området (yrkande 14).
Motionskravet ger utskottet anledning att inledningsvis
redovisa följande i fråga om de särskilda direktiv till RAÄ
regeringen i juni månad i år utfärdat för fördjupad
anslagsframställning för budgetåren 1993/94--1995/96.
Då det gäller allmänna krav på anslagsframställningen bör
denna för treårsperioden ha som ett grundläggande syfte
följande, nämligen att identifiera de viktigaste
förändringarna i förutsättningarna för kulturmiljöns
förvaltning, att föreslå mål för kulturmiljövårdens del inom
ramen för de utpekade förändringsprocesserna, att redovisa
förslag till förändringar i fråga om ansvarsförhållanden samt
författningsmässiga och ekonomiska styrmedel som krävs med
hänsyn till målen samt att sammanfatta hur och inom vilken
tidrymd den kulturmiljövårdande måluppfyllelsen kan utvärderas
och resultaten redovisas. Behov av förändringar i fråga om
fördelningen av ansvar, kompetens och resurser mellan den
statliga kulturmiljövårdens centrala och regionala organ bör
särskilt beaktas.
Även vissa specifika krav ställs upp på RAÄ:s framställning.
Myndigheten åläggs ett redovisningsuppdrag i följande sju
avseenden, nämligen (1) Vården av kulturlandskapet, (2)
Kulturmiljöer och luftföroreningar, (3) Kulturmiljövårdens
kunskapsuppbyggnad och verksamhetsforskning, (4) Internationell
kulturmiljövård, (5) Ansvaret för tillsynen av den kyrkliga
miljön, (6) Ansvar för bidrag till vård av kulturhistoriskt
värdefull bebyggelse och (7) Kommunernas kulturmiljövård.
Uppdragspunkterna 5 och 6 utgår från att en utveckling är
önskvärd som innebär att RAÄ i ökad utsträckning koncentrerar
sin verksamhet till kulturmiljövårdens övergripande planerings-,
utvecklings- och utvärderingsavsnitt medan handläggande
uppgifter enligt speciallagstiftning m.m. ombesörjs av den
regionala organisationen. Det framhålls vidare bl.a. att de
programuppdrag som läggs på RAÄ i fråga om ansvars- och
uppgiftsfördelningen mellan central och regional nivå innebär
att myndigheten får ett särskilt ansvar för att svara för
helhetsbedömningar och samlade analyser av kulturmiljövårdens
resurser. I fråga om ansvaret för tillsynen av den kyrkliga
miljön (punkt 5) skall RAÄ bl.a. redovisa ett program till en
studie av hur en decentralisering till regional nivå av beslut i
ärenden enligt 4 kap. kulturminneslagen kan genomföras. Då det
gäller ansvar för bidrag till vård av kulturhistoriskt värdefull
bebyggelse (punkt 6) skall RAÄ redovisa en plan för hur
decentraliseringen av bidragsgivningen skall genomföras under
treårsperioden. Beträffande det närmare innehållet i direktiven
hänvisar utskottet till dessa (se Bilaga).
Här bör också nämnas att det hos riksdagens revisorer pågår
ett arbete som har till syfte att ett beslutsunderlag skall tas
fram som är avsett att läggas till grund för en bedömning av
frågan om huruvida det är motiverat med en fortsatt granskning
av den statliga kulturadministrationen liksom av inriktningen av
en sådan granskning.
Utskottet gör följande bedömning. Vid prövningen av
motionsyrkandet måste stor hänsyn tas till innehållet i de i det
föregående angivna och i sina huvuddrag redovisade direktiven
till RAÄ för fördjupad anslagsframställning. Direktiven syftar
nämligen till att det skall tas fram ett utredningsmaterial som
i väsentliga avseenden är identiskt med vad som i
utredningshänseende krävs av motionärerna. Eftersom det är
angeläget med sparsamhet med tillgängliga utredningsresurser bör
dubbelarbete undvikas. Sedan RAÄ i sin anslagsframställning
redovisat sitt uppdrag -- något som skall ske inom ett år -- bör
ställning tas till om det är erforderligt med ett fortsatt
utredningsarbete i de hänseenden som motionen syftar till. Det
får i första hand ankomma på regeringen att göra denna
bedömning. Vid den åsyftade tidpunkten kommer såvitt nu kan
bedömas även riksdagens revisorer att ha tagit ställning till
frågan om huruvida det är motiverat med en mera ingående
granskning av den statliga kulturadministrationen. Vad särskilt
angår frågan om utförandet av arkeologiska undersökningar
hänvisar utskottet till de överväganden som utskottet -- efter
en omfattande remissbehandling -- gjorde i sitt av riksdagen
godkända betänkande 1990/91:KrU11. Utskottet ansåg -- i mycket
stark sammanfattning -- att det inte skulle vara möjligt eller
lämpligt att generellt införa ett anbudsförfarande men anförde
samtidigt att detta inte uteslöt att anbudskonkurrens kan
tillämpas i vissa situationer. Utskottet framhöll också att det
är länsstyrelsen som har att både bedöma om ett anbudsförfarande
bör tillämpas och ansvara för att de som medges utföra
undersökningar har erforderlig sakkunskap och kompetens. Det
ankommer vidare på länsstyrelsen, anförde utskottet, att i det
enskilda fallet utarbeta erforderligt anbudsunderlag samt att
bedöma behovet av och möjligheterna till kontroll och annan
uppföljning av undersökningarna. I detta sammanhang vill
utskottet -- med hänsyn till vad som anfördes i en vid
betänkandet fogad reservation -- framhålla att utrymmet för
anbudskonkurrens uppenbarligen kan öka i en situation där
länsstyrelserna har bättre resurser än vad de för närvarande har
att svara för kontroll och uppföljning i angivna hänseende. Det
sker en successiv utbyggnad av länsstyrelsernas
kulturmiljöenheter. Samtidigt måste dock påpekas att kraven på
dessa ökar.
Med hänvisning till det anförda anser utskottet att det inte
är motiverat med något riksdagens initiativ med anledning av
motionsyrkandet.
Svenska objekt på världsarvslistan
Sverige har ratificerat dels 1954 års Unescokonvention om
skydd för kulturegendom i händelse av väpnad konflikt samt
konventionens tilläggsprotokoll, dels 1972 års Unescokonvention
om skydd för världens kultur- och naturarv.
Enligt förstnämnda konvention förutsätts två grader av skydd.
Den egendom som åtnjuter den högsta graden av skydd skall
registreras på en särskild lista hos Unesco, Internationella
registret för kulturegendom under särskilt skydd (artikel 8 i
konventionen). I enlighet med vad som föreskrivs i 1972 års
konvention har det bildats en mellanstatlig kommitté för skydd
av världens kultur- och naturarv. Kommittén upprättar en lista
över objekt som förklaras vara en del av världens kulturarv,
Världsarvslistan (artikel 11 i konventionen). I ett föregående
avsnitt har lämnats en utförligare redovisning för
konventionerna.
Efter beslut av regeringen i juni månad 1989 föreligger --
sedan visst förslag (nr 6) återkallats -- till prövning hos
Unesco frågor om huruvida följande kulturegendomar dels skall
införas i det ovan angivna internationella registret, dels skall
upptas på världsarvslistan.
1. Hällristning i Fossum, Tanums socken, Bohuslän,
2. Birka och Hovgården, Björkö, Adelsö socken, Uppland,
3. Engelsbergs bruk, Västmanland,
4. Drottningholms slott, Lovö socken, Uppland,
5. Skogskyrkogården, Stockholm.
På den s.k. tentativa listan -- en lista för sådana objekt som
bedöms kunna vara aktuella för världsarvslistan -- har
regeringen redovisat följande kulturegendomar.
7. Kulturlandskapsavsnitt Orkesta socken, Uppland,
8. Falu Gruva, Dalarna,
9. Gammelstads kyrkstad, Luleå.
Regeringens beslut har fattats efter förslag av
riksantikvarieämbetet.
Sedan Unesco begärt utförligare dokumentation i fråga om tre
av de fem objekt som anmälts till världsarvslistan, har sådan
dokumentation nyligen ingetts i fråga om Drottningholms slott.
Beträffande hällristningen i Fossum samt Birka och Hovgården
bedöms motsvarande komplettering kunna göras under våren 1992.
I motion Kr318 (m) anförs att en inventering av de mest
skyddsvärda objekten med kulturvärde bör göras för att markera
svenskt intresse av kulturminnesvård och för att ytterligare
stärka skyddet kring viktiga kulturminnesmärken. Motionären
anför också bl.a. att ett exempel på skyddsvärd byggnad är
Glimmingehus, ett unikt välbevarat exempel på medeltida
dansk-nordisk herremansbebyggelse.
Utskottet anser att det är angeläget att det så snart som
möjligt sker en prövning av frågan om uppförande på
världsarvslistan av de fem objekt som angetts i det föregående.
Innan denna prövning skett lika väl som motsvarande prövning av
objekten på den tentativa listan -- i den mån regeringen finner
skäl fullfölja ansökan i fråga om dessa -- bör, såvitt utskottet
kan bedöma, ytterligare objekt inte anmälas till
världsarvslistan. Det får ankomma på regeringen att, sedan
Unesco gjort den angivna prövningen, efter hörande av
riksantikvarieämbetet överväga i vad mån det är motiverat att
hos Unesco väcka förslag om uppförande av ytterligare svenska
objekt på listan. Vid dessa överväganden bör självfallet Unescos
ställningstagande till tidigare ansökningar från Sverige och
från andra länder kunna tjäna som ledning.
Med hänvisning till det anförda anser utskottet att motion
Kr318 inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd.
Hemställan
Utskottet hemställer
l. beträffande de statliga affärsverkens ansvar för
kulturmiljön
att riksdagen avslår motion 1990/91:Kr230 yrkande 3,
2. beträffande ny organisation för vården av kulturmiljön
att riksdagen avslår motion 1990/91:Kr286 yrkande 14,
3. beträffande svenska objekt på Unescos världsarvslista
att riksdagen avslår motion 1990/91:Kr318.
Stockholm den 19 november 1991
På kulturutskottets vägnar
Åke Gustavsson
I beslutet har deltagit: Åke Gustavsson (s), Jan-Erik
Wikström (fp), Elisabeth Fleetwood (m), Hugo Hegeland (m), Maja
Bäckström (s), Berit Oscarsson (s), Stina Gustavsson (c), Anders
Nilsson (s), Leo Persson (s), Rose-Marie Frebran (kds), Anne
Sörensen (nyd), Ingegerd Sahlström (s), Björn Kaaling (s),
Birgitta Wistrand (m) och Ronny Karlsson (fp).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Elisabeth Persson (v)
närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Bilaga
Direktiv för riksantikvarieämbetets fördjupade
anslagsframställning avseende budgetåren 1993/94--1995/96
1 Kulturmiljövårdens villkor
I kulturminneslagens inledning slås det fast att det är en
nationell angelägenhet att skydda och vårda vår kulturmiljö.
Ansvaret för detta delas av alla. Såväl enskilda som myndigheter
skall visa hänsyn och aktsamhet mot kulturmiljön.
Kulturmiljövården kan betecknas som en aspekt på förvaltningen
av den yttre, byggda och odlade miljön som utgår från syftet att
ta tillvara kulturarvet och göra det levande.
Vad som sker med kulturmiljön är resultatet av beslut och
handlande från en stor mängd aktörer som påverkar användningen
av mark och byggnader. Riksantikvarieämbetet (RAÄ) som central
myndighet för kulturmiljövården har därför ett mycket brett
ansvar när det gäller att identifiera hoten mot kulturmiljön och
formulera hur insatser för bevarande, vård och levandegörande
kan eller bör utformas.
Den sektoriella statliga kulturmiljöorganisationen -- där RAÄ,
länsstyrelserna och länsmuseerna ingår -- har ett formellt,
verkställande ansvar endast för begränsade avsnitt av
kulturmiljön. Ett sådant ansvar finns i första hand för vissa
kategorier av särskilt hävdade kulturminnen. I övrigt är
organisationen hänvisad till påverkan av dem som på olika sätt
har inflytande eller förvaltaransvar för kulturmiljöer.
2 Allmänna krav på RAÄ:s fördjupade anslagsframställning
De angivna villkoren för RAÄ:s ansvar och verksamhet bör komma
till uttryck i analyser och redovisningar i RAÄ:s fördjupade
anslagsframställning. Framställningen bör sålunda ha såsom ett
grundläggande syfte att för treårsperioden:
-identifiera de viktigaste förändringarna i förutsättningarna
för kulturmiljöns förvaltning,
-föreslå mål för kulturmiljövårdens del inom ramen för de
utpekade förändringsprocesserna,
-redovisa förslag till förändringar i fråga om
ansvarsförhållanden samt författningsmässiga och ekonomiska
styrmedel som krävs med hänsyn till målen samt,
-sammanfatta hur och inom vilken tidsrymd den
kulturmiljövårdande måluppfyllelsen kan utvärderas och
resultaten redovisas.
Behov av förändringar i fråga om fördelningen av ansvar,
kompetens och resurser mellan den statliga kulturmiljövårdens
centrala och regionala organ bör särskilt beaktas.
Regeringen har i budgetpropositionen 1991 givit vissa
utgångspunkter för utvecklingen av den offentliga sektorn (prop.
1990/91:100 bil. 2). Dessa innehåller bl.a. de finanspolitiska
förutsättningarna för den offentliga sektorn och myndigheternas
verksamhet, krav på decentralisering och delegering, omprövning
av befintliga verksamheter och finansieringsformer samt
utveckling av målstyrning, resultatorientering, regelförenkling
och konkurrens inom den offentliga sektorn.
I kompletteringspropositionen 1991 har utgångspunkterna från
budgetpropositionen följts upp och preciserats.
Dessa redovisningar ger därmed viktiga utgångspunkter för
RAÄ:s omvärldsanalys, dvs. med avseende på vilka konsekvenser
utvecklingen av den offentliga sektorn kan få på förvaltningen
av kulturmiljön. Den ger också ramar för förslag från RAÄ om hur
kulturmiljövården skall inriktas och utformas. Som utgångspunkt
för RAÄ:s bedömningar, redovisningar och förslag i övrigt bör
RAÄ iaktta vad regeringen har meddelat i budgetförordningen
(1989:400) samt i vägledning för fördjupad anslagsframställning.
3 Specifika krav på RAÄ:s framställning
Av de allmänna kraven på RAÄ:s framställning framgår att den
statliga kulturmiljövårdens verksamhet i ökad omfattning bör
formuleras och drivas såsom avgränsade verksamhetsprogram med
definierade mål, resursramar och utvärderingsmöjligheter.
Bl.a. den tvärsektoriella karaktären i kulturmiljövårdens
verksamhet medför att RAÄ deltar i program som regering och
riksdag tagit ställning till i andra sammanhang. Det gäller
kulturmiljövårdens uppgifter inom ramen för livsmedelspolitiken,
för bostadsfinansieringssystemet liksom för insatser inom ramen
för miljöpolitiken. Inom ramen för forskningspolitiken genomför
RAÄ ett program för kulturmiljövårdens verksamhetsforskning.
Den fördjupade anslagsframställningen bör därför utnyttjas
till att redovisa perspektiv på kulturmiljövårdens verksamhet.
Arbetet bör också inriktas på att skärpa konturerna i
existerande progam. Uppdragspunkterna 4:1--3 nedan utgår
från dessa behov. Punkten 4:3 om kulturmiljövårdens
kunskapsuppbyggnad är dessutom av grundläggande betydelse för
RAÄ:s möjligheter att fungera som en modern centralmyndighet.
Kulturmiljövårdens organisation har under de senaste åren fått
vissa resursförstärkningar på regional nivå. Länsstyrelsernas
kulturmiljöenheter har tillförts sammanlagt ett drygt dussin nya
tjänster och staten har erbjudit länsmuseernas huvudmän ett
kraftigt ökat stöd till verksamheten. För detta stöd har
museernas insatser inom kulturmiljövården utgjort ett av
huvudmotiven. Samtidigt har krav ställts på RAÄ i fråga om
besparingar och rationaliseringar i myndighetens administrativa
system.
En utveckling är sålunda önskvärd som innebär att RAÄ i ökad
utsträckning koncentrerar sin verksamhet till kulturmiljövårdens
övergripande planerings-, utvecklings- och utvärderingsavsnitt
medan handläggande uppgifter enligt speciallagstiftning m.m.
ombesörjs av den regionala organisationen. Uppdragspunkterna
4:5--6 utgår från dessa önskemål.
Den statliga kulturmiljövårdens organisation kan inte ses
isolerad från hur kommunerna arbetar med frågor om
kulturmiljövård. Uppdragspunkten 4:7 har detta som
utgångspunkt.
De programuppdrag som läggs på RAÄ ifråga om ansvars- och
uppgiftsfördelningen mellan central och regional nivå innebär
att myndigheten får ett särskilt ansvar för att svara för
helhetsbedömningar och samlade analyser om kulturmiljövårdens
resurser. I sådana analyser ingår att bedöma också
länsstyrelsernas och länsmuseernas resurser, kapaciteter och
förutsättningar för att svara för olika uppgifter.
Som en följd av utvecklingskraven som riktas mot RAÄ:s
verksamhet gäller slutligen att arbetet med att utveckla de
myndighetsinterna resultatmåtten och resursanalyserna kommer i
förgrunden. RAÄ:s fördjupade anslagsframställning bör innehålla
en redovisning av hur detta arbete bedrivs. Vissa funktioner
inom myndigheten måste ges ökad uppmärksamhet. Det gäller
utvecklingen av RAÄ:s ekonomiadministrativa system och
redovisningssystem. RAÄ bör också följa upp och redovisa de
långsiktiga effekterna för kulturmiljövården av förändrade
regler för lönebidrags- och beredskapsarbete.
4 RAÄ:s redovisningsuppdrag
4.1 Vården av kulturlandskapet
RAÄ har delansvar för tillvaratagandet av odlingslandskapets
natur- och kulturvärden enligt riksdagens beslut över
regeringens proposition (prop. 1989/90:146) om
livsmedelspolitiken. Direktiv för programmet för landskapsvård
har meddelats av regeringen i särskild ordning, riktade till
statens naturvårdsverk, lantbruksstyrelsen och RAÄ gemensamt. I
den fördjupade anslagsframställningen skall RAÄ beakta
erfarenheterna från detta arbete samt redovisa hur det påverkar
de samlade formerna för kulturmiljövårdens engagemang i frågor
om kulturlandskapet. RAÄ bör sålunda pröva om programmet för
landskapsvård ger förändrade förutsättningar för
kulturmiljövårdens mål ifråga om vården av kulturlandskapets
fornlämningar, kulturmiljöer och värdefulla bebyggelse.
4.2 Kulturmiljöer och luftföroreningar
RAÄ ansvarar för ett program för insatser mot de skador som
luftföroreningar orsakar på kulturminnen och kulturföremål
(prop. 1990/91:90). RAÄ:s fördjupade anslagsframställning skall
inges då utfallet av programmet för åren 1988/89--1990/91 bör
vara möjligt att värdera. RAÄ:s framställning bör därför
innehålla en sådan utvärdering. RAÄ bör vidare mot bakgrund av
de erfarenheter som vunnits lämna förslag till ökad precisering
av målen för insatserna inom den pågående programcykeln.
4.3 Kulturmiljövårdens kunskapsuppbyggnad och
verksamhetsforskning
Riksantikvarieämbetets ansvar för verksamhetsforskning för
kulturmiljövård byggs för närvarande ut successivt i enlighet
med riksdagens beslut med anledning av regeringens förslag
(prop. 1989/90:90, KrU23) om forskning. Vissa utgångspunkter för
denna verksamhetsforskning har lämnats i propositionen (s.
57--58, 339) men det ankommer i första hand på
riksantikvarieämbetet att svara för planering, utformning och
uppföljning.
I den verksamhetsforskning som riksantikvarieämbetet ansvarar
för -- i egen regi eller som beställare -- bör finnas ett
utvecklat samspel med grundforskningen inom kulturhistoriskt
relevanta vetenskaper liksom med byggforskningen.
Riksantikvarieämbetet har ansvaret för ett antal s.k.
forskningsföretag, runverket, Sveriges kyrkor och Det medeltida
Sverige, som i första hand är inriktade på grundläggande
material- och källpublikationer. Dessa forskningsföretag har
bedrivits under mycket lång tid och deras uppgifter har sålunda
inte formulerats utifrån kulturmiljövårdens nu gällande behov av
verksamhetsforskning.
I den fördjupade anslagsframställningen skall
riksantikvarieämbetet:
-göra en resultatredovisning av den verksamhetsforskning som
myndigheten haft ansvar för sedan budgetåret 1987/88,
-redovisa planeringen för verksamhetsforskningen under
treårsperioden, bl.a. med avseende på hur denna skall utformas i
samspelet med andra forskningsintressenter inom
kulturmiljövårdens område och
-redovisa överväganden om de s.k. forskningsföretagen vid
myndigheten. Övervägandena bör, mot bakgrund av en värdering av
företagens kvaliteter och inomvetenskapliga betydelse, innehålla
förslag om den fortsatta verksamhetens mål, utformning och
periodisering. Lämpligheten av ökad samordning med
kulturmiljövårdens verksamhetsforskning bör belysas,
-redovisa överväganden om inriktningen av kulturmiljövårdens
inventeringsverksamhet samt om kompetens- och
ansvarsfördelningen mellan RAÄ, länsorganen och kommunerna för
olika inventeringar. Behovet av inventeringsinsatser bör vägas
mot andra uppgifter inom kulturmiljövårdens verksamhetsforskning
och kunskapsuppbyggnad i övrigt,
-redovisa en strategi för uppbyggnaden av kulturmiljövårdens
databaser i syfte att dessa kan fungera som länkar i
kulturmiljövårdens kunskapsförsörjning och i förhållande till
andra relevanta ADB-system för geografisk
informationsförsörjning.
RAÄ:s redovisningar och förslag skall vara utformade med
hänsyn tagen till att det nu löpande programmet för
verksamhetsforskning sträcker sig t.o.m. budgetåret 1992/93.
4.4 Internationell kulturmiljövård
Utvecklingen i Östeuropa liksom det svenska närmandet till den
europeiska gemenskapen kan tas som utgångspunkt för bedömningen
att också kulturmiljövårdens internationella aspekter väsentligt
kommer att lyftas fram under 1990-talet. Ökade europeiska
kontakter för Sveriges del kan komma att innebära att frågor som
rör det egna kulturarvet tillmäts större betydelse. Samtidigt
kan det antas att värderingen av kulturmiljöer och kulturminnen
och deras betydelse i allt högre grad kommer att ske med
utgångspunkt från gemensamma europeiska värdeskalor. Vid sidan
av nationell kulturmiljövård kommer det också att växa fram
gemensamma, internationella åtaganden.
RAÄ bör, mot bakgrund av en analys av utvecklingen i fråga om
internationellt samarbete inom kulturmiljövården, redovisa en
strategi för sektorns insatser inom det internationella området.
4.5 Ansvaret för tillsynen av den kyrkliga miljön
Det ansvar som RAÄ har för att handlägga frågor om de kyrkliga
kulturminnena lades fast senast i prop. 1987/88:104 om
kulturmiljövård. Handläggningen av ärenden enligt
kulturminneslagens 4 kap. präglas i hög grad av att den centrala
myndigheten svarar för uppgifter som inom kulturmiljövården i
övrigt handhas på regional nivå. Den höga graden av
specialisering i fråga om ärenden om kyrkobyggnader m.m. liksom
begränsningarna i länsstyrelsernas bemanning är faktorer som
legat till grund för att den centraliserade
handläggningsordningen har bibehållits.
Sedan förslagen presenterades i propositionen har emellertid
vissa förstärkningar tillförts de hårdast belastade
länsstyrelsernas kulturmiljöenheter. Samtidigt sker nu en
utbyggnad av det statliga stödet till länsmuseerna. Länsmuseerna
har sålunda en viktig roll i handläggningen av ärenden om kyrkor
i det att de är RAÄ:s remissinstanser i dessa ärenden. Genom
länsmuseerna sker sålunda redan idag en regional handläggning av
ärendena.
Riksantikvarieämbetet skall i sin fördjupade
anslagsframställning redovisa ett program för en studie som
belyser situationen ifråga om kyrkobyggnadsärendena efter den
förändring av den statliga tillsynens omfattning och inriktning
som skedde år 1989. Studien skall syfta till att utveckla
ansvarsfördelningen inom organisationen och ge RAÄ ökade
förutsättningar till koncentration på de centrala
myndighetsuppgifterna.
Som central myndighet bör RAÄ ansvara för en samlad och
övergripande utvärdering och uppföljning av hur den kyrkliga
kulturmiljön tas till vara i landet. RAÄ:s ansvar för allmänna
råd, stöd och initiativverksamhet i förhållande till de olika
intressenter och organ som delar ansvaret för de kyrkliga
kulturminnena bör sålunda öka.
RAÄ skall vidare i den fördjupade anslagsfamställningen
redovisa ett program till en studie av hur en decentralisering
till regional nivå av beslut i ärenden enligt kulturminneslagens
4 kap. kan genomföras. En sådan studie bör utföras i samverkan
med svenska kyrkan och berörda regionala organ samt med
beaktande av det utredningsarbete som pågår inom svenska kyrkan
och som kan få konsekvenser för hanteringen av frågor om vård
och tillsyn av den kyrkliga miljön. Programmet bör utgå från att
studien skall genomföras under treårsperioden.
4.6 Ansvar för bidrag till vård av kulturhistoriskt värdefull
bebyggelse
Riksantikvarieämbetet har ett långtgående ansvar också för
handläggning av ärenden enligt förordningen (1981:447) om
statsbidrag till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.
Under treårsperioden bör beslutsordningen enligt förordningen
ändras så att länsstyrelserna övertar de uppgifter i fråga om
avgöranden av enskilda ärenden som RAÄ nu hanterar.
RAÄ bör framdeles i stället svara för årlig fördelning av
bidragsmedlen (ramar) till länsstyrelserna. Mot bakgrund av
behovet av kraven på flexibilitet i bidragsgivningen måste dessa
medel för den enskilda länsstyrelsen förutsättas kunna växla
kraftigt mellan budgetåren.
Tillgången på statliga anslagsmedel för byggnadsvård medför
sålunda att en allt större vikt måste läggas vid inriktningen,
profilering och strategier för bidragsgivningen. Det gäller
t.ex. i vilken omfattning som bidragsmedel under vissa år
behöver reserveras för enskilda stora och kostsamma vårdarbeten.
Det bör vara en prioriterad uppgift för RAÄ att svara för en
sådan strategisk planering.
RAÄ bör i sin fördjupade anslagsframställning redovisa en plan
för hur decentraliseringen av bidragsgivningen skall genomföras
under treårsperioden.
Redovisningen bör innehålla överväganden om behovet av
motsvarande förändringar i fråga om bidrag som RAÄ i dag lämnar
till vård av fornlämningar och värdefulla kulturlandskap.
4.7 Kommunernas kulturmiljövård
De offentliga insatserna inom kulturmiljövården bygger på en
roll- och ansvarsfördelning mellan staten och kommunerna.
Kommunerna har sina uppgifter i detta avseende främst inom ramen
för sitt planmonopol men också kommunernas rent kulturpolitiska
målsättningar är givetvis viktiga i sammanhanget.
En strävan i den statliga kulturmiljövården bör vara en nära
samverkan med den kommunala nivån. En sådan strävan förutsätter
kunskaper om kommunernas möjligheter och förutsättningar att
lösa de ansvarsuppgifter som de redan har. RAÄ bör därför under
treårsperioden genomföra en studie med en utvärdering av
kulturmiljövårdens ställning i kommunerna. Programmet till en
sådan studie bör redovisas i den fördjupade
anslagsframställningen. RAÄ bör samråda med Svenska
kommunförbundet, riksrevisionsverket och boverket beträffande
utformningen av programmet.