I bilaga I:1 till proposition 1991/92:150
(kompletteringsproposition) har regeringen föreslagit riksdagen att
4. godkänna beräkningen av förändringar i anslagsbehållningarna för
budgetåret 1992/93,
5. godkänna beräkningen av Beräknat tillkommande utgiftsbehov,
netto för budgetåret 1992/93.
I kompletteringspropositionen framhålls att det får ankomma på
riksdagens finansutskott att göra justeringar för sådana förändringar
som inte kunnat beaktas i propositionen.
Utskottet
De samlade statsutgifterna ett visst budgetår utgör summan av
alla utgiftsanslag fördelade på 17 huvudtitlar,
förändringar i behållningar på reservationsanslag,
beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.
I det följande kommenterar utskottet beräkningarna av dessa
budgetposter i statsbudgeten för budgetåret 1992/93.
Statsbudgetens utgiftsanslag
I budgetpropositionen beräknades medelsbehovet på
statsbudgetens närmare 700 anslag under budgetåret 1992/93 till 492,0
miljarder kronor.
Därefter har regeringen i 11 särpropositioner lagt fram förslag
för riksdagen som sammantagna ökar anslagsbehovet med netto 3,2
miljarder kronor. Det ökade medelsbehovet är främst föranlett av de
förslag regeringen fört fram i propositionerna
1991/92:102 om totalförsvaret (+1,1 mdr kr.)
1991/92:97 om främjande av biobränsleanvändningen (+0,6 mdr kr.)
1991/92:106 om vissa socialförsäkringsfrågor (+0,6 mdr kr.)
1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag (+0,4 mdr kr.)
1991/92:75 om lärarutbildning (+0,2 mdr kr.)
Slutligen har regeringen i kompletteringspropositionen dels
föreslagit att anslaget till statsskuldräntor minskas med 1,0
miljarder kronor, dels förordat att vissa andra anslag höjs eller
sänks motsvarande en nettoökning på 0,5 miljarder kronor. Sålunda
föreslås bl.a. att ytterligare 3,4 miljarder kronor anvisas för olika
typer av arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt att ytterligare 1,4
miljarder kronor sätts av för förläggningskostnader för invandrare.
Kompletteringspropositionen innehåller också förslag till nytt
statsbidragssystem för kommunsektorn som leder till att belastningen
på statsbudgetens utgiftsanslag minskar med netto 4,9 miljarder
kronor. De kommunalekonomiska förslagen påverkar också beräkningen av
den särskilda budgetposten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto,
som utskottet kommenterar längre fram i detta betänkande.
Med de kompletteringar som gjorts under våren 1992 uppgår därmed
regeringens och riksdagens förvaltningsstyrelses förslag till
medelsberäkning på utgiftsanslagen till sammanlagt 494,6 miljarder
kronor för budgetåret 1992/93. Det är 2,7 miljarder kronor mer än
motsvarande belopp i budgetpropositionen.
Utskottet har i efterföljande tabell ställt samman regeringens och
riksdagens förvaltningsstyrelses förslag till medelsberäkning med de
ändringar som riksdagen beslutat göra i dessa förslag. En mer
detaljerad redovisning av de ändringar som riksdagen vidtagit lämnas
i en bilaga till betänkandet.
Tabell. Sammanställning av riksdagens beslut med anledning av
regeringens förslag för budgetåret 1992/93
1 000-tal kr.
Av den bilagda sammanställningen framgår att riksdagen beslutat
ändra medelstilldelningen på sammanlagt 20 anslag. I 10 fall har
anslag höjts med sammanlagt 486 milj.kr. och i 8 fall minskats med
460 milj.kr. Dessutom har 2 förändringar sin grund i att medel
omfördelats från ett anslag till ett annat. En sådan förändring, som
alltså inte påverkar de samlade utgifterna, har skett inom
kulturdepartementets ansvarsområde.
De största anslagsökningarna är föranledda av att riksdagen på
förslag av utbildningsutskottet resp. kulturutskottet beslutat anvisa
ytterligare 200 resp. 100 milj.kr. till komvux och folkbildningen.
Som en direkt följd av dessa beslut har emellertid riksdagen på
förslag av finansutskottet minskat anslaget till
arbetsmarknadspolitiska åtgärder med 300 milj.kr.
På förslag av utbildningsutskottet har riksdagen beslutat att för
närvarande inte avveckla forskningsrådsnämnden, vilket regeringen
föreslagit. Till nämndens verksamhet har 79,3 milj.kr. anvisats.
Detta medelstillskott har huvudsakligen finansierats genom att
riksdagen inte följt regeringens förslag att anvisa 73,1 milj.kr.
till viss tvärvetenskaplig forskning.
De vidtagna förändringarna har inneburit att utgiftsanslagen har
ökat med 26 milj.kr. på riksdagens initiativ.
De förändringar som gjorts i utgiftsanslagen för budgetåret 1992/93
sedan budgetpropositionen lades fram kan sammanfattas på följande
sätt (milj.kr.).
Utgiftsanslag enligt budgetpropositionen 66>491
957
00>Förslag lämnade i särpropositioner 66>+ 3
189
00>Förslag lämnade i kompletteringspropositionen
00>03>statsskuldräntor 66>- 1
000
00>03>övriga anslag 66>+
489
00>Av riksdagen beslutade ändringar (se specifikation)
66>+26
Summa utgiftsanslag i statsbudgeten 66>494 660
Förändringar av anslagsbehållningar
För reservationsanslag gäller att en besparing får föras över till
efterföljande budgetår och användas vid en senare tidpunkt. Som en
följd härav kan utbetalningarna från ett reservationsanslag avsevärt
avvika från det belopp som anvisats av riksdagen. Summan av
avvikelserna på alla reservationsanslag registreras som en förändring
av anslagsbehållningarna.
En minskning av anslagsbehållningarna är liktydigt med att
utnyttjandet av reservationsmedel överstiger vad som anvisats
i form av reservationsanslag för det aktuella budgetåret. En del av
anslagsbehållningarna från tidigare år måste då tas i anspråk.
Minskningen registreras därför som en ökad belastning på
statsbudgetens utgiftssida. Omvänt gäller att en ökning av
anslagsbehållningarna innebär att utbetalningarna blir lägre än de
belopp som anvisats. Detta tas upp som en negativ post på
utgiftssidan.
I det reviderade budgetförslaget räknar föredraganden med att
anslagsbehållningarna kommer att minska med 4,5 miljarder kronor
under budgetåret 1992/93, dvs. det blir en ökad belastning på
budgeten av denna omfattning.
Utskottet gör ingen annan bedömning än föredraganden.
Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto
För att redan i statsbudgeten kunna redovisa en total
budgetbelastning, som så nära som möjligt ansluter till det väntade
utfallet, används en ospecificerad post kallad Beräknat tillkommande
utgiftsbehov, netto. På den förs sådana tillkommande utgifter och
inkomster upp, för vilka konkreta förslag ännu inte föreligger. Det
är endast det samlade saldot av alla tillkommande förändringar som
anges på Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto. Man kan således
inte av denna post utläsa vilka enskilda förslag regeringen har
skuggat in och avser att lägga fram.
I kompletteringspropositionen föreslås att posten Beräknat
tillkommande utgiftsbehov, netto förs upp med --20 miljarder kronor
för budgetåret 1992/93. I budgetpropositionen angavs samma post till
--7 miljarder kronor. Förändringen sammanhänger enligt föredraganden
främst med de förslag som lagts fram i kompletteringspropositionen om
den kommunala ekonomin.
Företrädare för finansdepartementet har inför utskottet uppgivit
att regeringen under Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto har
skuggat in planerade men i detalj ännu inte preciserade förslag till
inkomstökningar och inkomstminskningar som tillsammans väntas öka
statsbudgetens inkomster med netto 30 miljarder kronor. Detta
inkomsttillskott förklaras bl.a. av
övergångseffekter av ändrat statsbidragssystem till kommunerna (16
mdr kr.),
aviserat förslag om två karensdagar i sjukförsäkringen (3 mdr kr.),
planerad indragning från delpensionsfonden (1 mdr kr.) utöver den
indragning på 7 miljarder kronor som regeringen föreslagit i
budgetpropositionen.
På motsvarande sätt har på Beräknat tillkommande utgiftsbehov,
netto förts upp olika förslag till besparingar och utgiftsökningar
som sammantagna väntas öka statsbudgetens utgifter med netto 10
miljarder kronor. Denna utgiftsökning förklaras bl.a. av att
regeringen avser att låta staten helt ta över ansvaret för de
kommunala bostadstilläggen (KBT) och bostadsbidragen (4 mdr kr.) samt
av behov av allmän reserv för kommande tilläggsbudgetar och andra
tillkommande utgifter.
Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto redovisas på
statsbudgetens utgiftssida. Alla tillkommande inkomstförändringar
förs därför upp med omvända förtecken, dvs. en inkomstökning tas upp
som en negativ post, medan ett inkomstbortfall -- som på budgetsaldot
har samma återverkningar som en utgiftsökning -- förs upp som en
positiv post.
Nettot av det väntade inkomsttillskottet på 30 miljarder kronor och
utgiftsökningen på 10 miljarder kronor förklarar därför varför
Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto har tagits upp med --20
miljarder kronor i kompletteringspropositionen.
Som framgått av den redovisning som utskottet lämnat i betänkandet
om statsbudgetens inkomster (1991/92:FiU33) har riksdagen motsatt sig
regeringens förslag att avveckla delpensionsförsäkringen. Riksdagen
har i det sammanhanget bl.a. beslutat att engångsvis dra in 8,3
miljarder kronor från delpensionsfonden till statsbudgeten, dvs. 1,3
miljarder kronor mer än vad regeringen föreslagit i
budgetpropositionen. Eftersom regeringen har lagt in en motsvarande
extra indragning i Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto bör
denna indragning på 1 miljard kronor lyftas ut.
Riksdagen har vidare biträtt regeringens förslag till
rekonstruktion av Nordbanken (prop. 1991/92:153, NU36, rskr. 352).
Banken ägs för närvarande till 77,3 % av staten. Förslagen innebär
bl.a. att staten för en beräknad kostnad av 2 050 milj.kr. skall
förvärva resterande aktier i Nordbanken. Regeringen har också
bemyndigats att till ett nominellt belopp på 20 miljarder kronor
förstärka den finansiella basen för i första hand Securum AB som är
ett av Nordbanken nybildat dotterbolag.
I propositionen äskas inga medel för de planerade insatserna. I
stället föreslås att de väntade kostnaderna skall belasta anslaget
Vissa räntekostnader m.m. under sjunde huvudtiteln. Det är ett
förslagsanslag som på statsbudgeten förts upp med ett formellt belopp
på 1000 kr.
Enligt finansutskottets mening går det för närvarande inte att
uppskatta de slutliga kostnaderna för rekonstruktionen av Nordbanken,
ej heller hur de kommer att fördela sig över tiden. Det är dock
rimligt att anta att i vart fall kostnaderna för förvärvet av
återstoden av aktierna i Nordbanken kommer att falla ut under nästa
budgetår. Utskottet föreslår därför att kostnaden läggs in i Beräknat
tillkommande utgiftsbehov, netto, som alltså av denna anledning bör
ökas med ytterligare 2 miljarder kronor.
Utskottets förslag till jämkningar innebär således att Beräknat
tillkommande utgiftsbehov, netto bör föras upp med --17 miljarder
kronor.
Utskottet vill i anslutning härtill framhålla följande. Det finns
ett legitimt behov för regeringen att innan förslag finns utarbetade
i detalj eller när förhandlingar pågår med utomstående inte
specificera de förväntade effekterna på statbudgeten. Däremot är det
av stort värde att de beaktas under posten Beräknat tillkommade
utgiftsbehov, netto, när statsbudgeten upprättas.
De principer som i dag tillämpas vid redovisningen av tillkommande
inkomster och utgifter på statsbudgeten kan emellertid bidra till att
onödigtvis försvåra överblicken över statsbudgetens utveckling.
Möjligheterna att göra olika typer av analyser kan också begränsas.
Den främsta anledningen till detta är att såväl inkomstökningar och
inkomstminskningar som utgiftsökningar och utgiftsminskningar
redovisas samlat under en gemensam post.
Är, som i den nu aktuella statsbudgeten, Tillkommande utgiftsbehov,
netto uppförd med ett stort negativt belopp går det inte att utläsa
om regeringen avser att genomföra betydande utgiftsnedskärningar
eller stora inkomstförstärkningar. Även om båda åtgärderna har samma
effekt på budgetsaldot är det, för att rätt kunna bedöma den
fortsatta utvecklingen, av intresse att veta om förstärkningen skall
genomföras som en utgiftsnedskärning eller som en
inkomstförstärkning.
Det uppstår också lätt en begreppsförvirring när en inkomstökning
redovisas som en negativ utgift på en budgetpost kallad Beräknat
tillkommande utgiftsbehov, netto, vilken finns uppförd på
statsbudgetens utgiftssida. Varken benämning eller placering antyder
att det bakom saldot kan dölja sig även inkomstförändringar.
När en inkomstökning redovisas som en negativ utgift får det också
till följd att såväl statsbudgetens inkomster som dess utgifter
redovisas med ett lägre belopp än vad som skulle framkommit vid en
bruttoredovisning. I ett läge när de redovisade statsinkomsterna
väntas minska med 29,4 miljarder kronor mellan budgetåren 1991/92 och
1992/93 är det av intresse att veta att detta är en skenbar effekt,
eftersom 29 miljarder kronor i form av väntade inkomstökningar under
budgetåret 1992/93 inte redovisas på statsbudgetens inkomstsida utan
ligger inskuggade i Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.
De problem som utskottet här har berört skulle undanröjas om man
går över till att redovisa alla tillkommande inkomstförändringar för
sig under en samlingspost på statsbudgetens inkomstsida och alla
tillkommande utgiftsförändringar för sig på statsbudgetens
utgiftssida.
Utskottet finner det naturligt att regeringen mot bakgrund av de
erfarenheter som vunnits under senare år närmare prövar möjligheterna
att gå över till en sådan lösning.
De samlade statsutgifterna
Sammanfattningsvis beräknar utskottet statsutgifterna för
budgetåret 1992/93 på följande sätt (milj.kr.).
* Beloppet som är hämtat ur kompletteringspropositionen (bil. I:1
s. 47) överensstämmer inte med motsvarande värden tidigare i detta
betänkande. Framför allt beror detta på att regeringen därefter har
minskat anslaget till Skatteutjämningsbidrag till kommunerna m.m. med
ytterligare 4,1 miljarder kronor.
Utskottet har i betänkandet 1991/92:FiU33 beräknat statsbudgetens
inkomster under budgetåret 1992/93 till 381 983 milj.kr. Utskottet
beräknar således att det på statsbudgeten för samma budgetår
uppkommer ett underskott på 100 177 milj.kr.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande förändringar i anslagsbehållningar
att riksdagen godkänner den i proposition 1991/92:150 bilaga I:1
mom. 4 redovisade beräkningen av Förändringar i anslagsbehållningar
för budgetåret 1992/93,
2. beträffande beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto
att riksdagen med anledning av proposition 1991/92:150
bilaga I:1 mom. 5 godkänner vad utskottet anfört om beräkningen av
Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto för budgetåret 1992/93.
Utskottet hemställer att ärendet avgörs efter endast en
bordläggning.
Stockholm den 10 juni 1992
På finansutskottets vägnar
Per-Ola Eriksson
I beslutet har deltagit:
Per-Ola Eriksson (c),
Hans Gustafsson (s),
Lars Tobisson (m),
Bengt Wittbom (m),
Allan Larsson (s),
Roland Sundgren (s),
Per Olof Håkansson (s),
Tom Heyman (m),
Lisbet Calner (s),
Stefan Attefall (kds),
Bo G Jenevall (nyd),
Arne Kjörnsberg (s),
Sonia Karlsson (s),
Lennart Hedquist (m) och
Olle Schmidt (fp).