I detta betänkande behandlas proposition 1991/92:51 om en ny
småföretagspolitik, i den del som avser regeringens förslag till
ändring i plan- och bygglagen (1987:10), PBL, yrkande 1, samt
sex motioner. Utskottet föreslår med anledning av propositionen
och två av motionerna (m) och (nyd) att riksdagen antar ett
förslag till ändring i 5 kap. 7 § plan- och bygglagen.
Lagändringen syftar till att skapa bättre förutsättningar än
nuvarande regler ger för en effektiv konkurrens inom handeln.
Lagrådet har yttrat sig över förslaget. I enlighet med lagrådets
yttrande den 7 januari 1992 föreslår utskottet att ändringen
införs som ett nytt andra stycke i 5 kap. 7 § plan- och
bygglagen och att de nuvarande andra och tredje styckena därmed
blir tredje och fjärde styckena.
Utskottet föreslår också att riksdagen med anledning av
motionerna gör ett tillkännagivande till regeringen om att vissa
överväganden om ändringar i plan- och bygglagen kan behövas mot
bakgrund av den något förändrade synen på konkurrensens
betydelse. Övriga motioner avstyrks.
I en reservation (s) och en meningsyttring av suppleant (v),
som har fogats till betänkandet, föreslås att riksdagen inte
bifaller propositionen i nu behandlad del.
Propositionen
I propositionen föreslås en ändring i PBL i syfte att
stimulera konkurrensen genom bl.a. friare etableringsmöjligheter
för handeln, i synnerhet livsmedelshandeln. Förslaget innebär
att 1 kap. 5 § kompletteras med en bestämmelse av innebörden att
kommunerna i sin planering skall främja näringsfrihet och
effektiv konkurrens. Den lagtekniska lösningen som har valts --
att införa bestämmelsen redan i lagens inledningskapitel --
motiveras med att konkurrens kan vara såväl ett allmänt som ett
beaktansvärt enskilt intresse. Bestämmelsen sägs innebära "att
olika önskemål om att begränsa utbudet på marknaden, att
förhindra nya verksamhetsformer eller om särskilda
hänsynstaganden till befintliga företag inte bör ges utrymme i
planöverväganden eller i samband med bygglov". Regeringen anför
vidare att den genom uttalanden i förarbetena till PBL givna
möjligheten att detaljreglera handelsändamålet inte längre bör
stå till buds. Lagförslaget i propositionen har som bilaga 2
fogats till detta betänkande.
Motionerna
1991/92:N8 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1991/92:51 vad avser ändring i
plan- och bygglagen.
1991/92:N10 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen
avslår förslaget om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) 1
kap. 5 §.
1991/92:N11 av Nic Grönvall (m) vari yrkas att riksdagen
beslutar att 5 kap. 7 § i plan- och bygglagen kompletteras med
en sista mening med följande lydelse: "Den får ej heller
användas för att begränsa fri konkurrens och näringsfrihet."
1991/92:N12 av Anita Gradin m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen avslår proposition 1991/92:51 (i den del
motionen rör förslaget om ändring i plan- och bygglagen).
1991/92:N13 av Rolf L Nilson m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i plan- och bygglagen.
1991/92:N15 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att
riksdagen beslutar om sådan ändring i plan- och bygglagen att de
som vill etablera lågprisbutiker garanteras sådan rätt.
Motionerna innehåller sammanfattningsvis följande.
I motion N12 (s) hävdas att nuvarande regler i PBL är fullt
tillräckliga för att näringsfrihet och effektiv konkurrens skall
kunna främjas. Motionärerna i motion N8 (s) befarar att utsatta
grupper skulle få begränsade möjligheter att tillgodogöra sig de
eventuella positiva effekter som kan komma ut av regeringens
förslag. De anser därför att kommunerna även i fortsättningen
skall ha möjlighet att avgöra vilken mark som bör reserveras för
handels- och industriändamål. Detta kan enligt deras bedömning
ske utan att konkurrensen begränsas. I motionen påpekas att den
föreslagna lagtekniska lösningen innebär att konkurrens främjas
inte bara när det gäller mark för detaljhandelsändamål utan för
alla de ändamål som regleras i lagen. Detta strider mot det
grundläggande syftet med planlagstiftningen, hävdas det. I
motion N10 (s) betonas att det finns risk för ytterligare
utflyttning av butiker från stadsdelscentra och bostadsområden
till mer externa lägen om möjligheten att reglera detaljhandeln
tas bort. Enligt motionären är nuvarande regler i PBL nödvändiga
för att uppnå en närservice som underlättar för konsumenterna
och för att få en trafikutveckling som är acceptabel ur
miljösynpunkt. I motion N13 (v) anförs att den föreslagna
ändringen mest är av demonstrativ karaktär. Motionärerna
ansluter sig till den bedömning som den tidigare regeringen
gjorde om möjligheten att tillämpa PBL utan
konkurrensbegränsande effekter.
I motion N11 (m) föreslås att lagen preciseras så att
lagstiftarens intentioner framgår tydligare. Detta bör ske genom
ett tillägg i 5 kap. 7 § PBL för att lokala, godtyckliga
tolkningar skall undvikas. I motion N15 (nyd) begärs att
lagtexten och motivuttalandena kompletteras så att en
"frifräsarrätt" garanteras. Detta för att undanröja den risk som
finns att detaljhandelsföretag som står utanför de s.k. blocken
och andra som vill etablera lågprisbutiker inte får en fullgod
garanti att kunna genomföra sina intentioner.
Yttranden
Näringsutskottet har med eget yttrande till bostadsutskottet
överlämnat propositionen såvitt den gäller förslaget till lag om
ändring i PBL samt motionerna i motsvarande delar.
Näringsutskottets yttrande bifogas detta betänkande som bilaga
3.
Bostadsutskottet beslöt den 19 december 1991 att inhämta
lagrådets yttrande över ett inom utskottet med anledning av
propositionen utarbetat förslag till lag om ändring i PBL.
Lagrådet avgav yttrande i ärendet den 7 januari 1992.
Yttrandet bifogas detta betänkande som bilaga 4.
Gällande rätt
PBL innehåller bestämmelser om planläggningen av mark och
vatten och bebyggelsemiljöns utformning; den fysiska
planeringen. Bestämmelserna syftar till att, såsom anges i 1
kap. 1 §, med beaktande av den enskilda människans frihet främja
en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala
levnadsförhållanden för människorna i dagens samhälle och för
kommande generationer. Vidare slås fast grundsatsen att fysisk
planering i första hand är en kommunal angelägenhet (det s.k.
kommunala planmonopolet). Kommunen bestämmer när och var en plan
skall göras. I inledningskapitlets 5 § sägs också att, om annat
inte är föreskrivet, allmänna och enskilda intressen skall
beaktas vid prövning av frågor enligt PBL. De allmänna
intressena preciseras i 2 kap. Där sägs i 1 § att planläggning
skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig
utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt
god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö. Hänsyn skall
därvid tas till förhållandena i angränsande kommuner. Vidare
sägs i samma paragraf att mark- och vattenområden skall användas
för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med
hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov.
De allmänna intressena i 2 kap. 1 § skall beaktas även i
ärenden om bygglov och förhandsbesked.
I 2 kap. 4 § anges bl.a. att kommunen i den fysiska
planläggningen skall beakta behovet av mark bl.a. för
kommersiell service.
Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelsen
sker genom en detaljplan. Bestämmelser om detta finns i 5 kap.
I kapitlets 3 -- 6 §§ finns regler om vad en detaljplan skall
innehålla. Det sägs bl.a. att kvartersmark för bebyggelse skall
redovisas och anges till gränserna samt att användningen skall
anges. I 7 och 8 §§ finns angivet vilka bestämmelser som får
redovisas i en plan. En detaljplan får innehålla bestämmelser om
byggnaders användning för bostäder, handel, industri m.m.
När det gäller handel är huvudregeln att detta ändamål inte
får preciseras ytterligare i detaljplanen. Detta för att
konkurrensen inom ramen för den kommunala planeringen skall ges
ett så fritt spelrum som möjligt. Enligt uttalanden i
förarbetena (prop. 1985/86:1 s. 576) får dock vissa undantag ske
om det finns särskilda skäl. Till att börja med uttalades i
PBL-propositionen att handelsområden och industriområden fyller
olika behov och att det därför bör vara möjligt att i
detaljplanen dra en skarp gräns mellan sådana områden. Vidare
uttalades att det bör vara möjligt att i detaljplanebestämmelser
göra skillnad mellan partihandel och detaljhandel. Partihandel
bör enligt propositionen normalt hänföras till kategorin
industriändamål. Det ansågs också vara möjligt att precisera
handeln till att avse detaljhandel med skrymmande varor och till
detaljhandel med livsmedel. Samtidigt underströk
departementschefen att det är ett samhällsintresse att inte
onödigtvis begränsa konkurrensmöjligheterna. När det gäller
livsmedelshandeln ansågs i propositionen att den i vissa lägen
kan behöva begränsas eller förbjudas med hänsyn till kravet på
en lämplig samhällsutveckling. Därvid förutsattes att en
begränsning av ytan inte meddelas utan att det finns en
utredning som visar att begränsningar är nödvändiga för en
totalt sett ändamålsenlig handelsstruktur.
I 8 kap. finns bestämmelser om byggande. Bygglov krävs,
förutom när en byggnad uppförs eller ändras, också bl.a. för att
ta i anspråk eller inreda byggnader helt eller till viss del för
väsentligt annat ändamål än det för vilket byggnaden senast har
använts eller för vilket bygglov har lämnats.
Vid en bygglovsprövning som avser endast ett ändrat
användningssätt kan kravet på parkeringsutrymmen beaktas.
Planbestämmelser om markanvändningen är bindande. I
PBL-propositionen (s. 678) uttalade departementschefen att det,
i de fall det finns detaljplanebestämmelser som närmare reglerar
handelsändamålet, bör stå klart att det krävs bygglov vid en
övergång mellan olika former av detaljhandel.
I 8 kap. 11 och 12 §§ regleras när bygglov skall beviljas.
Bygglov skall inom område med detaljplan ges bl.a. om åtgärden
inte strider mot detaljplan. Enligt 11 § sjätte stycket får
bygglov lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser från
detaljplan eller fastighetsplan, om avvikelserna är förenliga
med syftet med planen.
Tidigare riksdagsbehandling
Konkurrensfrågorna särskilt inom livsmedelssektorn
aktualiserades i riksdagen våren 1991. Dåvarande regering
behandlade dessa frågor i proposition 1990/91:146 om ändringar i
PBL med anledning av bl.a. konkurrenskommitténs delbetänkande
SOU 1990:25 Konkurrensen inom livsmedelssektorn. Regeringen
betonade vikten av att kommunerna vid tillämpningen av PBL
verkade för att begränsningar av konkurrensen så långt möjligt
undviks. En tillämpning av PBL ansågs ge goda förutsättningar
för en lämplighetsprövning av markens användning utan att
konkurrensen i något väsentligt avseende sätts ur spel. Att
införa konkurrens som ett särskilt allmänt intresse i 2 kap. PBL
ansågs inte behövligt och skulle enligt propositionen medföra
att all konkurrens om mark skulle främjas. Någon ändring
föreslogs inte i PBL. Utskottet (1990/91:BoU17) och riksdagen
gjorde ingen annan bedömning än regeringen.
I en reservation (m, fp) föreslogs att kommunernas möjligheter
att styra detaljhandeln skulle begränsas. I en annan reservation
(m, fp) föreslogs att konkurrens skulle införas i 2 kap. PBL som
ett allmänt intresse.
Konkurrenskommitténs betänkande m.m.
Frågan om kommunernas roll vid nyetableringar av detaljhandel
har uppmärksammats i olika sammanhang de senaste åren. Statens
pris- och konkurrensverk har på uppdrag av konkurrenskommittén
belyst frågan om PBLs tillämpning vid handelsetableringar (SOU
1990:25 s. 339 ff.). Slutsatsen av utredningen, som hänför sig
till insamlade uppgifter under i huvudsak september månad 1989,
blev att kommunerna inom ramen för det kommunala planmonopolet
kan styra och kontrollera handelns etableringar på ett sätt som
får konkurrenseffekter. Genom t.ex. ändamålsbestämmelser i
detaljplaner kan kommunerna tillåta eller förhindra tillkomsten
av handelsetableringar.
Konkurrenskommittén, som behandlade frågan i delbetänkandet
(s. 266--268) anförde bl.a. att kommunerna i ökad utsträckning
bör beakta konkurrensfrågor i samband med etablering av nya
butiker och särskilt behovet av nyetablering av lågprisföretag
och specialbutiker utanför de etablerade kedjorna.
Konkurrensintresset bör enligt kommittén därvid givetvis vägas
mot övriga allmänna intressen bl.a. i form av nya
servicefaktorer. Om det visar sig att kommunerna inte beaktar
konkurrensen vid sin planläggning ansåg kommittén att det kan
finnas skäl att tydligare markera intresset av konkurrens genom
att i lagen också nämna detta. Olika typer av åtgärder för att
förbättra förutsättningarna för konkurrens och etablering av nya
butiker diskuterades i konkurrenskommitténs huvudbetänkande SOU
1991:59 Konkurrens för ökad välfärd (del 2 s. 316--323).
I regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 gav den nya
regeringen uttryck för behovet av etableringsfrihet för butiker.
Utskottet
Utskottet delar regeringens bedömning att handeln bör ges
friare etableringsmöjligheter och att konkurrensen inom handeln
bör tillmätas större betydelse i den kommunala
planeringsprocessen. Näringsutskottet har i sitt yttrande givit
uttryck för en liknande uppfattning. Utskottet vill emellertid
föreslå en annan lagteknisk lösning än regeringens i avsikt att
uppnå det eftersträvade syftet.
Enligt bestämmelsen i 2 kap. 1 § skall, som framgått ovan,
planläggning ske så att den främjar en från allmän synpunkt
lämplig utveckling. Vad som därvid får innefattas i en lämplig
samhällsutveckling blir beroende av de förändringar i samhället
som sker. Även om konkurrensintresset inte särskilt pekats ut i
2 kap. bör det inte råda något tvivel om att en planläggning som
skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling också
måste sträva efter att tillgodose konsumenternas intressen av en
väl fungerande konkurrens. En väl fungerande konkurrens inom
handeln är enligt utskottets mening ett berättigat
samhällsintresse. Det är angeläget att slå fast att
konkurrensintresset är ett bland andra allmänna intressen som
kommunen måste ta hänsyn till i den fysiska planeringen och vid
lokalisering av bebyggelse.
Utskottet vill, med instämmande i regeringsförslaget,
framhålla att någon förändring inte avses i det kommunala
planmonopolet. Kommunen skall även fortsättningsvis ha ansvaret
för när och var planläggning skall ske och ha möjlighet att
utforma en i kommunen önskvärd utveckling inom ramen för
bestämmelserna i PBL. Det innebär såsom framgår av 2 kap. 1 §
bl.a. att markområden skall användas för de ändamål som de är
mest lämpade för. Lämplighetsprövningen sker med en rad
hänsynstaganden till sådana frågor som de boendes hälsa,
möjlighet att ordna va- och trafikförsörjning m.m.
Utskottet delar också regeringens uppfattning att kommunernas
möjligheter att närmare precisera detaljhandeln i planer bör
inskränkas i förhållande till den ordning som gäller i dag.
Utskottet vill emellertid i stället för en ändring i 1 kap. 5 §
PBL föreslå en ändring i PBL som mera direkt ger uttryck för
syftet med lagändringen, nämligen att uppnå effektiv konkurrens
inom främst detaljhandeln. I lagrådsremissen föreslog utskottet
att ändringen skulle göras i 5 kap. 7 § tredje stycket PBL och
utformas som en begränsning i kommunens möjlighet att meddela
sådana bestämmelser om byggnaders användning som kan motverka en
effektiv konkurrens. Lagrådet har inte haft någon erinran mot
den lagtekniska lösningen eller själva lydelsen av den
föreslagna föreskriften. Lagrådet har däremot ansett att
regleringen blir tydligare och systematiskt riktigare om
föreskriften i stället placeras som ett fristående andra stycke
i 5 kap. 7 §. Utskottet delar lagrådets uppfattning. Andra och
tredje styckena i paragrafens nuvarande lydelse blir därmed i
fortsättningen tredje och fjärde styckena.
Till följd av den av utskottet föreslagna lagändringen kommer
kommunerna inte längre att ha möjlighet att i detaljplan
precisera handelsändamålet till en viss form av handel. Den
nuvarande möjligheten att i detaljplan särskilt reglera
detaljhandel med livsmedel och detaljhandel med skrymmande varor
kommer således inte att finnas kvar. Genom den av utskottet
föreslagna ändringen kommer bättre förutsättningar än i dag att
finnas för att en effektiv konkurrens skall kunna uppnås. En
övergång mellan olika former av handel kommer också att
underlättas. Utskottet vill när det gäller partihandel dock
påpeka att någon ändring inte avses i vad det gäller möjligheten
att hänföra partihandel till industriändamål.
En ändring i 5 kap. 7 § plan- och bygglagen som
tillgodoser de ovannämnda intentionerna har som bilaga 1 fogats
till detta betänkande. Ändringen föreslås träda i kraft den 1
april 1992.
Den ovan föreslagna lagändringen blir tillämplig vid antagande
av en detaljplan efter ikraftträdandet. Lagrådet har i sitt
yttrande berört frågan om vilka regler som kan anses gälla i de
fall övergångsbestämmelser saknas och en detaljplan, som
antagits före ikraftträdandet men överklagats, skall prövas i
högre instans efter denna tidpunkt. Enligt utskottets mening bör
i detta fall gälla -- i enlighet med vad som framgår av
rättspraxis inom förvaltningsrätten -- att den föreslagna
lagändringen skall iakttas vid en sådan prövning. Någon särskild
övergångsbestämmelse erfordras därför inte.
Utskottet vill vidare anföra följande. Det kan enligt
utskottets mening inte anses tillfredsställande att den något
förändrade synen på konkurrensens betydelse inte får
genomslagskraft också i gällande planer. Denna fråga kan behöva
övervägas i ett större sammanhang. Det bör således prövas vilka
lagstiftningsåtgärder utöver den nu föreslagna som lämpligen bör
vidtas för att motverka konkurrensbegränsningar i dessa fall. En
fråga som kan behöva utredas i detta sammanhang är vilka
åtgärder som kan erfordras för att förenkla en övergång mellan
olika former av detaljhandel. Det kan också finnas anledning att
överväga om det är lämpligt eller nödvändigt att ändra
bygglovsreglerna. Det bör överlåtas åt regeringen att bedöma i
vilka former dessa nu förordade ytterligare överväganden bör
ske. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge
regeringen till känna.
Utskottet förordar sammanfattningsvis att riksdagen med
anledning av regeringens förslag och motionerna N11 (m) och N15
(nyd) samt med avslag på motionerna N8 (s), N10 (s) och N12 (s)
yrkande 1, detta yrkande i denna del, och motion N13 (v) yrkande
1 antar det förslag till lag om ändring i PBL som framgår av
bilaga 1 till detta betänkande och som sin mening ger regeringen
till känna vad utskottet anfört om ytterligare överväganden.
Hemställan
Utskottet hemställer
beträffande ändring i plan- och bygglagen och ytterligare
överväganden
att riksdagen med anledning av proposition 1991/92:51 yrkande
1 och motionerna 1991/92:N11 och 1991/92:N15 samt med avslag på
motionerna 1991/92:N8, 1991/92:N10, 1991/92:N12 yrkande 1, detta
yrkande i denna del, och motion N13 yrkande 1 antar det förslag
till lag om ändring i PBL som framgår av bilaga 1 till detta
betänkande och som sin mening ger regeringen till känna vad
utskottet anfört om ytterligare överväganden.
res. (s)
Stockholm den 16 januari 1992
På bostadsutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Oskar Lindkvist
(s), Knut Billing (m), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson
(s), Erling Bager (fp), Ulf Lönnqvist (s), Mikael Odenberg (m),
Rune Evensson (s), Ulf Björklund (kds), Dan Eriksson i Stockholm
(nyd), Britta Sundin (s), Lars Stjernkvist (s), Birgitta
Carlsson (c) och Nils T Svensson (s).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har Eva Zetterberg (v) närvarit vid den
slutliga behandlingen av ärendet.
Reservation
Ändring i plan- och bygglagen och ytterligare överväganden
Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Ulf Lönnqvist, Rune Evensson,
Britta Sundin, Lars Stjernkvist och Nils T Svensson (alla s)
anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6
börjar med "Utskottet delar" och på s. 7 slutar med "ytterligare
övervägande" bort ha följande lydelse:
Konkurrensen inom handeln är viktig. Detta betonades bl.a. i
motivuttalanden till propositionen om plan- och bygglagen och
därefter i proposition 1990/91:146 och utskottets betänkande
1990/91:BoU17 våren 1991. Även om konkurrensintresset inte
särskilt pekats ut i 2 kap. PBL kan det enligt utskottets
uppfattning inte anses råda någon tvekan om att en planläggning
som skall främja en från allmän synpunkt lämplig utveckling
också måste sträva efter att tillgodose konsumenternas intressen
i form av en väl fungerande konkurrens. En väl fungerande
konkurrens inom handeln är ett väl berättigat konsument- och
samhällsintresse. Någon lagändring i PBL behövs emellertid inte
för att detta intresse skall kunna tillgodoses i rimlig
utsträckning.
Såsom den tidigare regeringen betonade i den nyss nämnda
propositionen våren 1991 är det väsentligt att kommunernas
planer inte i onödan ges en sådan detaljeringsgrad att en
vitaliserande nyetablering av handeln förhindras. Den möjlighet
som nuvarande ordning ger att i särskilda fall reglera olika
former av handel bör emellertid bibehållas. Kommunernas
planläggning och lokalisering av bebyggelse skall ju främja en i
alla avseenden lämplig samhällsutveckling. Det förutsätter att
hänsyn tas till många olika och också motstridiga intressen. Så
t.ex. bör butiksstrukturen vara sådan att konsumenterna kan
välja mellan ett allsidigt sammansatt utbud av varor och
tjänster. En etablerings effekter på omgivningen måste också
vägas in. Inte minst viktigt är att det finns butiker där
konsumenterna bor. Närbutiker i bostadsområden måste kunna leva
vidare. Om möjligheten att reglera olika former av detaljhandel
tas bort finns det en uppenbar risk för att den viktiga
närservicen kommer att mer eller mindre försvinna till förmån
för en ökad externetablering. De svaga grupperna i samhället --
inte sällan barnfamiljer, äldre och handikappade -- kommer att
ha små möjligheter att tillgodogöra sig de eventuella positiva
effekter som en friare etablering kan ge enskilda konsumenter.
Kommunerna och därmed skattebetalarna kan komma att åsamkas
ökade kostnader för hemtjänst o.d. Det kan också befaras att
bostadsområdena kommer att utarmas både socialt och kulturellt
och naturligtvis också kommersiellt. Det är enligt utskottets
mening ytterst viktigt att kommunerna även i fortsättningen får
avgöra om det i det enskilda fallet finns anledning att
precisera vilken form av handel som bör tillåtas. Naturligtvis
skall dock som regel handelsändamålet inte preciseras
ytterligare i detaljplaner, och möjligheten att begränsa
livsmedelsförsäljning bör användas mycket restriktivt. Utskottet
förutsätter att kommunerna uppmärksammar konkurrensfrågorna vid
handelsetableringar och så långt möjligt främjar en effektiv
konkurrens genom etablerings- och näringsfrihet.
Som inledningsvis anförts bör någon ändring i PBL inte göras.
Gällande lagstiftning och motivuttalanden i PBL-propositionen
och i betänkandet BoU 1986/87:1 bör även fortsättningsvis gälla
vid bedömningen av konkurrensfrågorna i den fysiska planeringen.
Utskottet förordar sammanfattningsvis att riksdagen med
anledning av motionerna N8 (s), N10 (s), N12 (s) yrkande 1,
detta yrkande i denna del, och motion N13 (v) yrkande 1 avslår
regeringens förslag samt motionerna N11 (m) och N15 (nyd).
dels att momentet i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
beträffande ändring i plan- och bygglagen och ytterligare
överväganden
att riksdagen med anledning av motionerna 1991/92:N8,
1991/92:N10, 1991/92:N12 yrkande 1, detta yrkande i denna del,
ocht motion 1991/92:N13 yrkande 1 avslår proposition 1991/92:51
yrkande 1 och motionerna 1991/92:N11 och 1991/92:N15.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i
utskottet.
Eva Zetterberg (v) anför:
Jag instämmer i den till detta betänkande fogade
reservationen.
Bostadsutskottets
Förslag till
Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
Bilaga 1
Härigenom föreskrivs att 5 kap. 7 § plan- och bygglagen
(1987:10)1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 kap.
7 §2
Utöver vad som enligt 3 § skall redovisas i detaljplanen får i
planen meddelas bestämmelser om
1. i vad mån åtgärder kräver lov enligt 8 kap. 5 § första
stycket, 6 § första stycket 2 och 3, andra stycket samt tredje
stycket 2, 8 § första och tredje styckena samt 9 § första och
andra styckena,
2. den största omfattning i vilken byggande över och under
markytan får ske och, om det finns särskilda skäl med hänsyn
till bostadsförsörjningen eller miljön, även den minsta
omfattning i vilken byggandet skall ske,
3. byggnaders användning, varvid för bostadsbyggnader kan
bestämmas andelen lägenheter av olika slag och storlek,
4. placering, utformning och utförande av byggnader, andra
anläggningar och tomter, varvid ombyggnadsbestämmelser enligt 3
kap. 10 § tredje stycket, skyddsbestämmelser för byggnader som
avses i 3 kap. 12 § och rivningsförbud för sådana byggnader får
meddelas,
5. vegetation samt markytans utformning och höjdläge,
6. användning och utformning av allmänna platser för vilka
kommunen inte skall vara huvudman,
7. stängsel samt utfart eller annan utgång mot allmänna
platser,
8. placering och utformning av parkeringsplatser, förbud att
använda viss mark eller byggnader för parkering samt skyldighet
att anordna utrymme för parkering, lastning och lossning enligt
3 kap. 15 § första stycket 6,
9. tillfällig användning av mark eller byggnader, som inte
genast behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen,
10. markreservat för allmänna ledningar, energianläggningar
samt trafik- och väganordningar,
11. skyddsanordningar för att motverka störningar från
omgivningen och, om det finns särskilda skäl, högsta tillåtna
värden för störningar genom luftförorening, buller, skakning,
ljus eller annat sådant som prövas enligt miljöskyddslagen
(1969:387),
12. principerna för fastighetsindelningen och för inrättande
av gemensamhetsanläggningar.
Bestämmelser om byggnaders
användning enligt första
stycket 3 får inte utformas
så att en effektiv
konkurrens motverkas.
1 Lagen omtryckt 1987:246. 2
Senaste lydelse 1991:604.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
I detaljplanen får även
meddelas bestämmelser om
exploateringssamverkan enligt
6 kap. 2 §. Om en
detaljplan antas efter det att
ett exploateringsbeslut enligt
lagen (1987:11) om
exploateringssamverkan har
vunnit laga kraft, skall det
anges i planen om den skall
genomföras enligt nämnda
lag. Skall mark tas i
anspråk från någon
fastighet vars ägare inte
deltar i samverkan, skall
planen innehålla uppgift
därom.
Planen får inte göras mer detaljerad än som är nödvändigt med
hänsyn till syftet med den.
Denna lag träder i kraft den 1 april 1992.
Propositionens lagförslag
Förslag till
Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 5 § plan- och bygglagen
(1987:10)1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
5 §
Vid prövning av frågor Vid prövning av frågor
enligt denna lag skall både enligt denna lag skall både
allmänna och enskilda allmänna och enskilda
intressen beaktas, om inte intressen beaktas, om inte
annat är föreskrivet. annat är föreskrivet.
Näringsfrihet och en
effektiv konkurrens skall
främjas.
Denna lag träder i kraft den 1 februari 1992.
1 Lagen omtryckt 1987:246.
Näringsutskottets yttrande
1991/92:NU4y
Bilaga 3
Ändring i plan- och bygglagen
Till bostadsutskottet
Till näringsutskottet har hänvisats proposition 1991/92:51 om
en ny småföretagspolitik och de motioner som har väckts med
anledning av denna. Näringsutskottet överlämnar propositionen
såvitt den gäller (1) förslag till ändring i plan- och bygglagen
(1987:10, PBL) samt motionerna i motsvarande delar till
bostadsutskottet -- under förutsättning av dess medgivande --
med det yttrande som här följer.
Motionerna
De motioner som har väckts med anledning av proposition
1991/92:51 och, helt eller i angivna delar, med detta yttrande
överlämnas till bostadsutskottet är följande:
1991/92:N8 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1991/92:51 vad avser ändring i
plan- och bygglagen.
1991/92:N10 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen
avslår förslaget om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
1kap. 5§.
1991/92:N11 av Nic Grönvall (m) vari yrkas att riksdagen
beslutar att 5kap. 7§ i plan- och bygglagen kompletteras med
en sista mening med följande lydelse: "Den får ej heller
användas för att begränsa fri konkurrens och näringsfrihet."
1991/92:N12 av Anita Gradin m.fl. (s) såvitt gäller yrkandet
(1 delvis) att riksdagen avslår proposition 1991/92:51.
1991/92:N13 av Rolf L Nilson m.fl. (v) såvitt gäller yrkandet
(1) att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring
i plan- och bygglagen.
1991/92:N15 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att
riksdagen beslutar om sådan ändring i plan- och bygglagen att de
som vill etablera lågprisbutiker garanteras sådan rätt.
Näringsutskottet
Plan- och bygglagen (1987:10, PBL) innehåller bestämmelser som
ger kommunerna rätt att fatta beslut i frågor om dels
planläggning av mark och vatten (det s.k. kommunala
planmonopolet), dels byggande. I lagens inledande bestämmelser
sägs att, vid prövning av frågor enligt denna lag, både allmänna
och enskilda intressen skall beaktas, om inte annat är särskilt
föreskrivet (1kap. 5 §). De allmänna intressena preciseras i
det följande kapitlet; planläggningen skall ske så att den
främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger
förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-,
arbets-, trafik- och fritidsmiljö (2kap. 1§).
Den närmare regleringen av markens användning och bebyggelse
sker genom en s.k. detaljplan. Regler härom finns i 5 kap. En
detaljplan får innehålla bestämmelser om byggnaders användning
för bostäder, handel, industri m.m. När det gäller handel är
huvudregeln att detta ändamål -- med hänsyn till att
konkurrensen inom ramen för den kommunala planeringen skall ges
ett så fritt spelrum som möjligt -- inte får preciseras i
detaljplanen. Enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1985/86:1
s. 576) får emellertid vissa kategorier regleras särskilt,
nämligen dels partihandel, dels detaljhandel med skrymmande
varor resp. med livsmedel. Bestämmelser om byggande finns i
8kap. Bygglov krävs bl.a. för uppförande av byggnader och för
ianspråktagande av sådana för väsentligt annat ändamål än det
för vilket byggnaden senast har använts.
Frågan om ökat hänsynstagande till konkurrensintresset
aktualiserades i riksdagen våren 1991. I betänkandet (SOU
1990:25) Konkurrensen inom livsmedelssektorn hade föreslagits
att konkurrens skulle införas som ett av de allmänna intressen
som preciseras i 2 kap. PBL. Regeringen betonade i proposition
1990/91:146 om ändringar i plan- och bygglagen vikten av att
kommunerna vid tillämpningen av PBL verkar för att begränsningar
av konkurrensen så långt möjligt undviks. Uttalanden i lagens
förarbeten ger dock tillräckligt goda förutsättningar för att
konkurrensintresset skall tillgodoses, ansåg regeringen; den
föreslog därför inte någon ändring i lagen. Bostadsutskottet och
riksdagen anslöt sig till regeringens ståndpunkt
(1990/91:BoU17). En reservation (m, fp) avgavs.
I proposition 1991/92:51 lägger den nytillträdande regeringen
fram förslag om en ny småföretagspolitik. Under rubriken
Effektivare konkurrens föreslås att 1 kap. 5§ PBL kompletteras
med en bestämmelse av innebörden att kommunerna i sin planering
skall främja näringsfrihet och effektiv konkurrens.Den
lagtekniska lösning som har valts -- att bestämmelsen införs
redan i lagens inledningskapitel -- motiverar regeringen med att
konkurrens kan vara såväl ett allmänt intresse som ett
beaktansvärt enskilt intresse. De i förarbetena till PBL angivna
möjligheterna till reglering av handelsändamålet bör, enligt
regeringens mening, inte längre stå till buds.
I sex motioner, väckta med anledning av propositionen, finns
yrkanden som rör detta ämne. I fyra av dem tar motionärerna helt
eller delvis avstånd från förslaget medan i de övriga två läggs
fram förslag som syftar till mer långtgående liberalisering i
detta avseende.
Nuvarande regler i PBL är fullt tillräckliga för att
näringsfrihet och effektiv konkurrens skall kunna främjas,
hävdas i motion 1991/92:N12 (s). Motionärerna yrkar avslag på
regeringens förslag till lagändring. Det gör även upphovsmännen
till motion 1991/92:N8 (s). Om propositionens krav på konkurrens
skulle resultera i fler livsmedelsbutiker i samma bostadsområde
skulle förslaget kunna accepteras, menar de; erfarenheter visar
dock att följden kan bli den motsatta. Motionärerna befarar
dessutom att utsatta grupper skulle få begränsade möjligheter
att tillgodogöra sig de eventuella positiva effekter som kan
komma ut av den nya bestämmelsen. De anser därför att kommunerna
även i fortsättningen skall ha möjlighet att avgöra vilken mark
som bör reserveras för handels- och industriändamål. Detta kan
ske, hävdar de, utan att konkurrensen begränsas. Samtidigt
påpekas att den föreslagna lagtekniska lösningen innebär att
konkurrens främjas när det gäller mark inte bara för
detaljhandelsändamål utan för alla de ändamål som regleras i
lagen. Detta måste, säger motionärerna, strida mot det
grundläggande syftet med planlagstiftningen. Lagändringen
avstyrks även i motion 1991/92:N10 (s). Där betonas att det
finns risk för ytterligare utflyttning av butiker från
stadsdelscentra och bostadsområden till mer externa lägen om
kommunerna frånhänds möjligheten att reglera detaljhandeln.
Den föreslagna ändringen i PBL visar sig vara mest av
demonstrativ karaktär, heter det i motion 1991/92:N13 (v).
Motionärerna ansluter sig till den bedömning som den tidigare
regeringen gjorde beträffande effektiviteten hos gällande
bestämmelser och motivuttalanden i fråga om tillvaratagande av
konkurrensintresset.
Tvivel om att den föreslagna ändringen i PBL räcker för att
tillgodose det i propositionen angivna syftet om fri konkurrens
uttrycks i motion 1991/92:N11 (m). Motionären förespråkar att
lagen preciseras så att lagstiftarens intentioner framgår
tydligare. Något utrymme för lokala, godtyckliga tolkningar får
inte finnas.
Även om lagen kompletteras enligt regeringens förslag kvarstår
dock en risk att detaljhandelsföretag som står utanför de s.k.
blocken och andra som vill etablera lågprisbutiker inte får en
fullgod garanti att kunna genomföra vad de har avsett, är
innebörden i motion 1991/92:N15 (nyd). Motionärerna begär därför
att såväl lagtexten som motivuttalandena kompletteras i syfte
att en sådan "frifräsarrätt" garanteras.
Enligt näringsutskottets mening har konkurrensförhållandena en
avgörande betydelse för möjligheterna att konsumenternas
intresse av effektivitet och dynamik i produktion och
distribution skall tillgodoses. En redovisning från statens
pris- och konkurrensverk -- åberopad av konkurrenskommittén i
dess tidigare nämnda betänkande -- liksom erfarenheter i övrigt
tyder på att kommuner har tillämpat PBLs bestämmelser på ett
sätt som har begränsat konkurrensen inom detaljhandeln. Detta
har i sin tur inneburit avsevärda nackdelar för konsumenterna i
form av minskad prispress och begränsad valfrihet i fråga om
varuutbudet men också mer generellt när det gäller realiserande
av nya affärsidéer eller verksamhetsformer i övrigt inom
detaljhandeln.
Näringsutskottet finner det orimligt att frågor om varuutbud
och tillgänglighet för detalj- och partihandel skall styras
genom politiska beslut. I stället är det, menar utskottet,
konsumenterna som genom sina val av inköpsställe m.m. skall ha
avgörandet när det gäller handelns lokalisering och därmed dess
verksamhetsformer. Enligt ett sådant synsätt -- som ligger i
linje med marknadsekonomins grundprinciper -- måste när det
gäller handeln konkurrensen tillmätas en avsevärt större
betydelse i den kommunala planeringsprocessen. Mot den nu
angivna bakgrunden delar näringsutskottet regeringens
uppfattning att det finns tungt vägande skäl att de intressen
som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av
bebyggelse kompletteras med intresset av effektiv konkurrens.
Näringsutskottet vill starkt understryka vikten av att lagtexten
utformas så att det inte råder tvivel av något slag om syftet
med lagändringen, nämligen att kommunerna inte skall ha
möjlighet till styrning och kontroll av handelsetableringar.
Effektiv konkurrens skall sålunda främjas genom etablerings- och
näringsfrihet. Genom komplettering av lagen i nu nämnt avseende
torde motionerna 1991/92:N11 (m) och 1991/92:N15 (nyd) bli i
allt väsentligt tillgodosedda. Näringsutskottet finner sålunda
angeläget att riksdagens beslut utformas i enlighet med vad nu
sagts. Följaktligen kan utskottet inte ansluta sig till
motionerna 1991/92:N12 (s), 1991/92:N8 (s), 1991/92:N10 (s) och
1991/92:N13 (v), den förstnämnda såvitt gäller det nu behandlade
ämnet.
Stockholm den 3 december 1991
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Anita Gradin
(s), Per-Richard Molén (m), Axel Andersson (s), Birgitta
Johansson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin
Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Göran Hägglund (kds),
Bengt Dalström (nyd), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m),
Mats Lindberg (s) och Gudrun Norberg (fp).
Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Avvikande mening
Anita Gradin, Axel Andersson, Birgitta Johansson, Bo
Finnkvist, Reynoldh Furustrand, Leif Marklund och Mats Lindberg
(alla s) anser att den del av yttrandet som börjar med "Enligt
näringsutskottets" och slutar med "behandlade ämnet" bort ha
följande lydelse:
Inledningsvis vill näringsutskottet instämma i att konkurrens
inom handeln är viktig. Utskottet tar emellertid bestämt avstånd
från det förslag om ändring i PBL som läggs fram i
propositionen. Den beskrivning av lagens tillämpning som lämnas
ger en starkt överdriven bild. Näringsutskottet anser -- i
motsats till regeringen -- att gällande regler i PBL är
ändamålsenliga när det gäller att tillvarata intresset av
näringsfrihet och effektiv konkurrens.
Om det föreslagna tillägget till lagtexten görs finns det,
enligt näringsutskottets uppfattning, en uppenbar risk för att
närservicen i bostadsområdena ytterligare tunnas ut. Ökad s.k.
externetablering kommer med största sannolikhet att underlättas
vid ett genomförande av förslaget. Härigenom skulle svagare
grupper -- t.ex. barnfamiljer, äldre och handikappade utan bil
-- få begränsade möjligheter att tillgodogöra sig de eventuella
positiva effekter som kan komma ut av den föreslagna
bestämmelsen. Näringsutskottet finner därför motiverat att
kommunerna även i fortsättningen har möjlighet att avgöra vilken
mark som bör reserveras för handels- och industriändamål. Inget
hindrar, menar utskottet, en kommun att samtidigt tillvarata
konkurrensintresset. Utskottet vill särskilt hänvisa till de
förarbetsuttalanden om konkurrensintresset som gjordes redan vid
lagens införande.
Näringsutskottet finner det angeläget att påpeka att den
förespråkade lagtekniska lösningen innebär mycket långtgående
effekter, som i vissa hänseenden inte torde vara avsedda. Såsom
har påtalats i en motion från socialdemokraterna betyder det att
konkurrensintresset skulle tillmätas särskild vikt inte bara när
det gäller detaljhandel utan i fråga om all markanvändning.
Enligt näringsutskottets mening står en sådan lösning i strid
med de grundläggande syftena med planlagstiftningen, nämligen
att de olika intressena i samhället skall på saklig grund kunna
vägas mot varandra varvid intressen som en god social och fysisk
miljö ges en särskild tyngd.
Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet proposition
1991/92:51 såvitt den avser ändring i plan- och bygglagen liksom
motionerna 1991/92:N11 (m) och 1991/92:N15 (nyd). De övriga
motionsyrkandena tillstyrks sålunda i den del som avser den nu
behandlade frågan.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från vänsterpartiet,
vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Rolf L Nilson (v) anför:
I allt väsentligt instämmer jag i de synpunkter som framförs i
den avvikande mening som har fogats till detta yttrande.
Enligt protokoll vid sammanträde den 19 december 1991 har
riksdagens bostadsutskott beslutat inhämta lagrådets yttrande
över ett inom utskottet utarbetat förslag till ändring i plan-
och bygglagen (1987:10).
Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn
Rose Thorsén.
Förslaget föranleder följande yttrande av lagrådet:
Bostadsutskottets lagrådsremiss är föranledd av regeringens
proposition 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik, vari
regeringen bl.a. har lagt fram ett förslag till lag om ändring i
plan- och bygglagen. I propositionen föreslås ett tillägg till 1
kap. 5 § i den lagen. Där anges nu att vid prövning av frågor
enligt plan- och bygglagen både allmänna och enskilda intressen
skall beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet. Enligt
tillägget skall näringsfrihet och en effektiv konkurrens
främjas. Den föreslagna regeln har således fått sin plats i
lagens inledande kapitel med övergripande bestämmelser. Av
uttalanden i propositionen framgår emellertid att syftet med det
föreslagna tillägget är mer preciserat, nämligen att handeln ges
friare etableringsmöjligheter och att konkurrensen inom handeln
tillmäts större betydelse i den kommunala planeringsprocessen.
Den av bostadsutskottet föreslagna lagtekniska lösningen för
att uppnå samma syfte utgår från förutsättningen att
konkurrensintresset är ett bland andra allmänna intressen som
kommunen skall beakta och att detta kan utläsas redan av den
gällande bestämmelsen i 1 kap. 5 §. Den effektiva konkurrens
inom främst detaljhandeln som eftersträvas uppnås enligt
utskottet bäst genom att regleringen i stället tas in i 5 kap.,
som handlar om detaljplan och områdesbestämmelser. Den av
utskottet föreslagna regeln har utformats som en begränsning i
kommunens möjlighet att meddela bestämmelser om byggnaders
användning.
Lagrådet har inte något att erinra mot den sålunda valda
lagtekniska lösningen.
När det gäller den närmare utformningen av lagförslaget har
lagrådet inget att invända mot själva lydelsen av den föreskrift
som utskottet har föreslagit. Regleringen blir emellertid
tydligare och systematiskt riktigare om föreskriften i stället
placeras som ett fristående andra stycke i 5 kap. 7 §. I
enlighet härmed föreslår lagrådet att andra stycket i paragrafen
ges denna lydelse:
"Bestämmelser om byggnaders användning enligt första stycket 3
får inte utformas så att en effektiv konkurrens motverkas."
Andra och tredje styckena i paragrafens nuvarande lydelse blir
därmed i fortsättningen tredje och fjärde styckena.
Det föreslagna tillägget till 5 kap. 7 § skall enligt remissen
träda i kraft den 1 mars 1992. Några särskilda
övergångsbestämmelser har inte utarbetats.
Avsaknaden av övergångsbestämmelser innebär till en början att
det föreslagna förbudet mot att vid meddelande av bestämmelser
om byggnaders användning motverka effektiv konkurrens blir
tillämpligt i fråga om detaljplaner som antas efter utgången av
februari 1992. Den omständigheten att arbetet med utformningen
av en detaljplan i allt väsentligt kan ha utförts före
ikraftträdandet saknar alltså betydelse.
Olika uppfattningar kan däremot hävdas vad gäller den
föreslagna konkurrensregelns tillämplighet på detaljplaner som
antagits före ikraftträdandet men som till följd av överklagande
prövas i högre instans efter denna tidpunkt. Såvitt framgår av
rättspraxis synes inom förvaltningsrätten som allmän princip
gälla att en myndighet eller domstol skall tillämpa de
föreskrifter som är i kraft när prövningen sker. Denna princip
anses gälla även vid prövning av besvär över beslut som har
fattats före ikraftträdandet av de föreskrifter som gällde vid
besvärsprövningen. (Se bl.a. RÅ 1988 ref 132 och Rå 1991 ref 1.)
Det anförda ger vid handen att den föreslagna regeln om
konkurrens skall iakttas vid detaljplaneprövning som sker efter
utgången av februari 1992 även om planen ursprungligen antagits
dessförinnan. Ett överklagande kan med andra ord leda till ett
byte av de materiella regler som skall ligga till grund för
utgången i ärendet. Om utskottet har åsyftat en annan ordning,
krävs enligt lagrådets mening en särskild övergångsbestämmelse.
Lagrådet vill slutligen påpeka att den senaste lydelsen av 5
kap. 7 § är SFS 1991:604 varigenom första stycket 1 och 8 har
ändrats.