Dir. 1990:65
Beslut vid regeringssammanträde 1990-10-04.
Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet R. Carlsson, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda den del
av totalförsvarets personalförsörjning som sker genom de frivilliga
försvarsorganisationerna. Därvid skall de frivilliga
försvarsorganisationernas roll, uppgifter och ansvar prövas. Även frågan
om verksamhetens finansiering skall prövas.
De nu tillämpade principerna för de frivilliga försvarsorganisationernas
verksamhet lades fast genom kungörelsen (1970:301) om frivillig
försvarsverksamhet. Till grund för bestämmelserna låg betänkandet (SOU
1968:54) Frivilligförsvaret 1, De frivilliga försvarsorganisationerna
utom hemvärnet lämnat av 1966 års värnpliktskommitté.
Riksdagen (prop. 1989/90:9, FöU3, rskr. 87) beslutade i december 1989
bl.a. om arméns framtida utveckling. Beslutet, som grundar sig på
betänkandet (SOU 1989:46) Arméns utveckling och försvarets
planeringssystem, lämnat av 1988 års försvarskommitté (FK 88), innebär
organisatoriska och andra strukturella förändringar som kan komma att
påverka förutsättningarna för de frivilliga försvarsorganisationernas
medverkan inom den militära delen av totalförsvaret. FK 88 har vidare
fått i uppdrag att lämna förslag om den fortsatta utvecklingen av
totalförsvarets civila del. Kommitténs arbete med bl.a. ett
sammanfattande förslag till totalförsvarets och de olika
totalförsvarsfunktionernas inriktning och utformning efter budgetåret
1990/91, skall vara slutfört senast den 1 december 1990. Förslagen i
dessa frågor kan komma att beröra frivilligorganisationernas verksamhet.
Förmåner till den frivilliga personalen lämnas i väsentliga avseenden på
samma grunder som för värnpliktiga. I betänkandet (SOU 1990:26)
Förmånssystemet för värnpliktiga m.fl. lämnas förslag som även kan få
effekter för den frivilliga personalen. Förslaget har remissbehandlats
och övervägs för närvarande inom regeringskansliet.
Överbefälhavaren har på uppdrag av regeringen lämnat förslag till
ändringar i kungörelsen (1970:301) om frivillig försvarsverksamhet. Utan
att grunderna för den frivilliga verksamheten ändras innebär förslaget
nyordningar med avseende på frivilligpersonalens indelning, skyldighet
att fullgöra utbildning samt organisationernas och myndigheternas
uppgifter. Vidare föreslås att regeringen på samma sätt som i dag ger
landstingen och kommunerna vissa uppgifter för verksamheten.
Mot denna bakgrund bör de frivilliga försvarsorganisationeras medverkan
i totalförsvarets personalförsörjning och verksamhetens finansiering
utredas. Utredningen bör även omfatta förmånssystemet för den frivilliga
personalen samt författningsregleringen.
Uppdraget att göra utredningen bör lämnas till en särskild utredare.
De frivilliga försvarsorganisationerna skall enligt kungörelsen stödja
totalförsvaret. Organisationerna skall därvid i samråd med myndigheterna
rekrytera frivillig personal och informera om totalförsvaret. De skall
vidare medverka vid myndigheternas utbildning av sådan personal eller
själva leda utbildningen. På dessa områden kompletterar
frivilligorganisationerna den obligatoriska utbildning som myndigheterna
svarar för med stöd av pliktlagarna.
Efter genomgången utbildning kan den frivilliga personalen under vissa
förutsättningar teckna särskilda avtal med myndigheterna eller
organisationerna. Genom avtalet blir den frivillige skyldig att
tjänstgöra vid den militära eller civila enhet inom totalförsvaret där
han har sin befattning. Ett avtal är tidsbegränsat i fyraårsperioder och
medför tjänstgöringsskyldighet för den frivillige under beredskap och i
krig i den omfattning som anges i kungörelsen. Den som åtar sig en
placering för s.k. ständig tjänstgöring inom totalförsvaret hör till
kategorien A-personal. Med B-personal förstås den som står till
förfogande för tillfällig tjänstgöring inom totalförsvaret.
Den frivilliga utbildningen bedrivs huvudsakligen i form av utbildning
av personal som avses teckna avtal, frivillig befälsutbildning,
funktionärs-, instruktörs- och ungdomsutbildning samt utbildning för att
höja den frivilliges personliga färdigheter. Dessa utbildningsområden
kan i sin tur vara uppdelade på olika avsnitt och moment beroende på
syftet med utbildningen. Utbildningen genomförs vid centralt, regionalt
och lokalt anordnade kurser.
Uppgifterna för myndigheterna bygger på grundprincipen att den som i
krig använder frivillig personal eller har ansvar för
beredskapsplaneringen på ett visst område som rör frivilligverksamheten
också skall svara för det allmännas medverkan i frivilligarbetet.
Överbefälhavaren svarar därvid för att den frivilliga verksamheten
samordnas mellan myndigheterna inom försvarsmakten, medan
arbetsmarknadsstyrelsen har motsvarande ansvar i förhållande till
myndigheterna inom den civila delen av totalförsvaret. Överbefälhavaren
har dessutom till uppgift att samordna de militära och civila delarna av
den frivilliga verksamheten. Överbefälhavaren skall också se till att
det finns enhetliga bestämmelser för den personal som deltar i frivillig
försvarsutbildning och att de frivilliga försvarsorganisationernas
uppgifter fördelas mellan organisationerna på ett ändamålsenligt sätt.
Utbildningen på frivilligområdet är omfattande. Den tar sikte på flera
olika personalgrupper och har en mängd olika syften, ytterst den att
tillgodose totalförsvarets behov av kompetent personal.
Frivilligorganisationerna har således en given och särskilt angelägen
uppgift till stöd för betydande delar av vårt totalförsvar.
Personalbehoven tillgodoses också genom den obligatoriska utbildning som
myndigheterna svarar för med stöd av pliktlagarna.
Det obligatoriska utbildningssystemet står nu inför stora förändringar.
Därför är det nödvändigt att den utbildning för totalförsvaret som
bedrivs av frivilligorganisationerna anpassas till de nya
förutsättningarna, så att den rationellt och kostnadseffektivt
kompletterar den obligatoriska. Från denna utgångspunkt är det viktigt
att undersöka vilka uppgifter i totalförsvaret som i framtiden lämpligen
bör fullgöras av den frivilliga personalen och vilken utbildning denna
behöver.
Utredaren skall undersöka innehållet och omfattningen av de frivilliga
försvarsorganisationernas utbildningsverksamhet och beskriva hur
verksamheten i stort är organiserad med avseende på ansvarsfördelningen
mellan organisationerna och myndigheterna. Resultatet härav skall
ställas mot behovet av personal inom totalförsvarets olika delar för
sådana befattningar som inte bör fullgöras av tjänstepliktiga eller
anställda. Utredaren skall i detta sammanhang beakta aktuella
förändringar rörande totalförsvarets uppgifter och framtida utformning.
Med personalbehovet som utgångspunkt skall utredaren föreslå vilken
utbildning som bör bedrivas inom ramen för frivilligorganisationernas
verksamhet och hur ansvaret för utbildningen bör fördelas mellan
organisationerna och myndigheterna. Därvid skall också
kostnadseffekterna redovisas.
I frivilligorganisationernas ungdomsutbildning förekommer inslag i vilka
ungdomar ges skjutträning och på andra sätt övas i vapenbruk. Sverige
har i internationella sammanhang ställt sig bakom strävandena att
förhindra att den som inte fyllt 18 år deltar i militärt försvar.
Utredaren bör pröva om nämnda inslag i ungdomsutbildningen är förenliga
med Sveriges internationella åtaganden.
De frivilliga försvarsorganisationernas utbildningsverksamhet
finansieras huvudsakligen genom statsbidrag. En förutsättning för
statsbidrag är att organisationerna följer bestämmelserna i kungörelsen
och sådana andra föreskrifter som regeringen beslutar om. Statsbidragen
lämnas över två anslag under fjärde huvudtiteln, ett för den militära
delen som disponeras av överbefälhavaren och ett för den civila delen
som disponeras av statens räddningsverk resp. arbetsmarknadsstyrelsen.
Vidare lämnas statsbidrag också över ett anslag under femte huvudtiteln
som disponeras av socialstyrelsen.
Behovet av statsbidrag prövas efter förslag av varje organisation för
sig. Överbefälhavaren, de funktionsansvariga myndigheterna och andra
berörda myndigheter skall sedan var och en inom sitt område yttra sig
över förslagen. Detta sker i regel genom myndigheternas
anslagsframställningar.
Statsbidragen fördelas mellan organisationerna i princip på det sätt som
anslagsmyndigheterna bestämmer.
Betalningsansvaret för de administrativa kostnader som följer med
organisationernas och myndigheternas skyldigheter avgörs i allt
väsentligt efter de riktlinjer som överbefälhavaren och de
funktionsansvariga myndigheterna bestämmer på resp. område.
Bidragsstödet till organisationerna uppgår f.n. (bå 1990/91) till ca 200
milj. kr. Härtill kommer kostnaderna för myndigheternas del av
verksamheten, också finansierad över statsbudgeten.
Utredaren skall pröva om statsmakternas tilldelning av medel för
frivilligverksamheten får den största samlade nyttan för totalförsvaret.
Vidare skall utredaren också pröva det fortsatta behovet av medel till
verksamheten och föreslå en lämplig fördelning mellan organisationerna
och myndigheterna med hänsyn till deras resp. uppgifter. I dessa
sammanhang måste självfallet beaktas intresset från samhällets sida av
att det finns ett på frivilliga insatser grundat stöd för landets
försvar.
Det nuvarande förmånssystemet för frivilligförsvaret beslutades av
riksdagen (prop. 1985/86:134, FöU 10, rskr. 281) under våren 1986.
Systemet grundar sig på frivilligkommitténs betänkande (SOU 1985:35)
Ersättningar och förmåner inom frivilligförsvaret. De förändringar av
systemet som då genomfördes innebar att de generella ersättningarna i
större omfattning knöts till dagpenningsystemet och att rätten till
familjebidrag vidgades för den som inkallats för att frivilligt utbilda
sig för eller tjänstgöra i befattning inom totalförsvaret . Samtidigt
infördes årliga utbildningspremier för den frivilliga avtalspersonalen
och höjda arvoden till frivilliga instruktörer och funktionärer. Vidare
infördes en rätt till befattningspenning för befäl inom
frivilligförsvaret och för funktionärer.
De nya bestämmelserna, som trädde i kraft den 1 januari 1987, finns
intagna i förordningen (FFS 1986:37) om förmåner till frivillig personal
m.fl. och förordningen (FFS 1986:38) om förmåner till instruktörer inom
frivillig försvarsutbildning.
Förmånssystemet för den frivilliga personalen har tillämpats i drygt tre
år. De förbättrade förmånerna till frivilliga har inneburit merkostnader
som medfört att organisationerna fått ökade statsbidrag. Behovet av
medel för att täcka dessa kostnader har, bl.a . på grund av förändringar
i utbildningsvolymen, emellertid lett till årligen återkommande
kompensationskrav i vissa fall.
Utredaren skall undersöka effektiviteten i förmånssystemet och redovisa
kostnadsutvecklingen för förmånerna och deras administration. Vidare
skall utredaren göra en sådan översyn av förmånssystemet som påkallas
dels av den nyss nämnda undersökningen, dels av de överväganden och
förslag utredningsarbetet i övrigt medfört.
I sitt betänkande föreslog frivilligkommittén att en lagfäst rätt till
ledighet skulle införas för frivillig försvarsverksamhet. Den skulle
omfatta all avtalsenlig tjänstgöring inom totalförsvaret,
grundutbildning samt befordringsutbildning och sådan
kompletteringsutbildning som fordras för att den enskilde skall uppnå
eller behålla kompetens för sin krigsbefattning. Rättigheten skulle inte
vara begränsad.
Föredragande statsrådet (prop. 1985/86:134) var dock av den meningen att
ytterligare beslutsunderlag var nödvändigt innan ställning togs till
kommitténs förslag. Någon rätt till ledighet infördes inte.
Utredaren skall, bl.a. efter hörande av arbetsmarknadens parter, pröva
om det från samhällsekonomiska utgångspunker finns förutsättningar att
införa en generell rätt till ledighet. Om sådana förutsättningar finns,
skall utredaren lämna förslag till hur en rätt till ledighet bör
författningsregleras och finansieras.
Utredaren skall också granska kungörelsen (1970:301) om frivillig
försvarsverksamhet. Granskningen bör göras från såväl sakliga och
materiella som språkliga och redaktionella utgångspunkter. Den skall
leda till ett förslag till ny författningsreglering. En fråga som
utredaren särskilt bör uppmärksamma i detta sammanhang är behovet av
lagstöd för uppgifter på frivilligverksamhetens område som ligger på de
frivilliga försvarsorganisationerna och den frivilliga personalen samt
på landstingen och kommunerna. Utredaren bör också överväga om inte
dagens bestämmelser, som innebär att regeringen fastställer grundstadgar
för organisationerna, kan delegeras till myndighet.
Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast den 31
december 1991.
Vid utredningsarbetet skall utredaren beakta försvarskommitténs och
statsmakternas ställningstaganden i de frågor som är av betydelse för
uppdraget. När det gäller förslaget till ny författningsreglering skall
även resultatet av värnpliktslagutredningens (Fö 1988:01) arbete
beaktas.
Regeringen beslutade den 26 april 1990 att ge statskontoret i uppdrag
att kartlägga stödet till föreningslivet samt lämna förslag till hur en
fördjupad prövning baserad på uppföljning och utvärdering kan göras av
stödet. Uppdraget skall redvovisas till civildepartementet senast den 31
december 1990. Utredaren skall vid arbetet med de delar av uppdraget som
rör dessa frågor samråda med statskontoret och därvid uppmärksamma
resultatet av statskontorets uppdrag.
Utredaren skall vidare beakta vad som har anförts i direktiven (dir.
1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående
utredningsförslagens inriktning.
Utredaren skall fortlöpande hålla kontakt med företrädare för de
frivilliga försvarsorganisationerna.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för försvarsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) -- med uppdrag att utreda de frivilliga
försvarsorganisationernas verksamhet inom totalförsvaret,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag A 2.
Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.