Regeringens proposition
1990/91:90
I Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Omslag: Helga Henschen
Prop.
1990/91:90
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Föredragande vid regeringssammanträdet har varit chefen för miljöde-
partementet samt cheferna för kommunikations- och jordbruksdeparte-
menten, tf. chefen för utbildningsdepartementet och statsrådet Åsbrink.
Stockholm den 7 februari 1991
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Birgitta Dahl
Regeringen redovisar i denna proposition vidtagna åtgärder på miljöområ-
det, mål och riktlinjer för den fortsatta miljöpolitiken samt hur de miljö-
politiska ambitionerna förverkligas genom ett brett, integrerat och decen-
traliserat arbete. Regeringen lämnar konkreta förslag till åtgärder för att nå
målen.
Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) införs i naturre-
surslagen, miljöskyddslagen, vattenlagen samt i lagen om kommunal ener-
giplanering.
Ett nytt program för att övervaka miljötillståndet i landet införs och
tilldelas 13milj. kr. för budgetåret 1991/92. För den kommande treårspe-
rioden ökas resursramen för miljöövervakning med totalt 75 milj. kr.
Miljöfrågorna integreras i utbildningen på alla nivåer. Miljöutbildning
blir ett viktigt inslag i läroplanen på grundskolan och i gymnasiet. Antalet
platser för miljö- och hälsoskyddsutbildningen utökas från 62 till 90 per år.
Den ettåriga kompletteringsutbildningen för naturvetare och tekniker ge-
nomförs under ytterligare tre år.
Två milj. kr. anvisas för ideella miljöorganisationers internationella
verksamhet. 3
Anslaget till miljöförbättrande åtgärder inom jordbruket tillförs 58,1 Prop. 1990/91:90
milj. kr. för en treårsperiod för försöks- och utvecklingsverksamhet samt
information för att minska jordbrukets växtnäringsläckage, främst med
avseende på stallgödselhantering.
Resurserna för landskapsvårdande åtgärder inom jordbruket förstärks
med 100 milj. kr. under budgetåret 1991/92.
En ny lag införs med föreskrifter om att ett biologiskt bekämpningsmedel
måste vara godkänt innan det får saluhållas eller användas.
Verksamheten för vård och förvaltning av naturreservat m. m. förstärks
med 26 milj. kr. Resurserna för arbetet med hotade arter förstärks med 4
milj. kr.
Totalt 48 milj. kr. anslås för den slutliga restaureringen av Hornborga-
sjön.
Bl. a. följande ändringar föreslås i naturvårdslagen:
— Skärpta regler om markavvattning,
— ökade möjligheter att skydda små biotoper,
— förstärkt skydd för utrotningshotade arter.
Ädellövskogslagen ändras så att all skog med mer än 70% lövskog skall
anses som ädellövskog om skogen innehåller minst 50% ädla lövträd.
Nya fordon kommer fr. o. m. 1993 års modeller att indelas i miljöklasser,
till vilka knyts ett system med ekonomiska styrmedel.
Nya skattesatser med större skatteskillnader införs på motorbrännolja
(diesel) av olika kvaliteter samt för blyad resp, blyfri bensin.
Ett program för översyn av industrins utsläppsvillkor genomförs genom
omprövning enligt miljöskyddslagen. Utövarens utredningsskyldighet i
samband med omprövningsärenden klargörs genom ett tillägg till miljö-
skyddslagen.
Resursramen för kemikalieinspektionens verksamhet höjs med 8,6 milj.
kr för budgetåret 1991/92.
För att underlätta och påskynda genomförandet av det avfallsprogram
som riksdagen tog ställning till år 1990 införs nya bestämmelser i renhåll-
ningslagen som ger kommunerna en vidgad rätt att differentiera avfalls-
taxorna.
Ökade insatser föreslås för att återställa skadad miljö. Programmet för
kalkning av sjöar och vattendrag fullföljs och byggs ut. För nästa budgetår
utökas programmet med 40 milj. kr.
Ytterligare 4 milj. kr. föreslås för att skydda och återställa värdefulla
kulturminnen som påverkas av luftföroreningar.
25 milj. kr. per år avsätts för att återställa miljöskadade områden.
Programmet skall utvärderas efter fem år.
Denna proposition har skrivits på det nya sätt som första gången
användes i regeringens proposition 1989/90:90 om forskning. Den-
na nya utformning används bl. a. för att göra större propositioner
mer lättöverskådliga och lättlästa när förslagen har beretts inom flera
departement.
Propositionen är skriven så att regeringen i de fyra första kapitlen
behandlar miljöpolitikens mål, inriktning och insatsområden lik-
som en kortfattad redogörelse för förslagen. Därefter följer i kapitel
5—17 en mer detaljerad genomgång av regeringens förslag. Det
regeringen vill att riksdagen skall ta ställning till återfinns under
rubriken Ärendet till riksdagen, vilket således motsvarar den annars
använda rubriken Hemställan. Därefter följer propositionens lag-
förslag, de lagförslag som har remitterats till lagrådet samt lagrådets
yttrande. Förslagen hör till miljödepartementets, kommunikations-
departementets, jordbruksdepartementets, utbildningsdepartemen-
tets och finansdepartementets verksamhetsområden.
En utförlig redogörelse för miljötillståndet i Sverige lämnas i
bilagan Hur mår Sverige?
Prop. 1990/91:90
1988 års miljöpolitiska proposition bildar utgångspunkten for det fortsatta
miljöarbetet (prop. 1987/88:85, JoU23, rskr. 383). En ny samlad miljöpo-
litisk proposition har sedan dess planerats till år 1991. Som underlag
härför har ett omfattande beslutsunderlag utarbetats.
Rapporten Hur mår Sverige?, en beskrivning av miljösituationen, har
upprättats inom miljödepartementet och fogas till propositionen som bila-
ga A.
Remitterade lagförslag fogas till propositionen som bilaga B.1.—B.3.
Lagrådets yttranden fogas till propositionen som bilaga C.1.-C.2. Övriga
bilagor som fogas till propositionen finns samlade i bilaga D i en särskild
bilagedel.
Statens naturvårdsverk har i mars 1990 till regeringen kommit in med
rapporten Hav 90 Aktionsprogram mot havsföroreningar. En sammanfatt-
ning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 2.1. Rapporten har
remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas
till propositionen som bilaga 2.2. En sammanställning av remissyttrande-
na finns tillgänglig i miljödepartementet.
I april 1990 inkom naturvårdsverket till regeringen med rapporten Luft
90 Aktionsprogram mot luftföroreningar och försurning. En sammanfatt-
ning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 2.3. Rapporten har
remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas
till propositionen som bilaga 2.4. En sammanställning av remissyttrande-
na finns tillgänglig i miljödepartementet.
Naturvårdsverket överlämnade rapporten Sötvatten 90 Aktionsprogram
för god vattenkvalitet till regeringen i september 1990. En sammanfattning
av rapporten fogas till propositionen som bilaga 2.5. Rapporten har re-
missbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas
till propositionen som bilaga 2.6. En sammanställning av remissyttrande-
na finns tillgänglig i miljödepartementet.
I oktober 1990 avgav utredaren Måns Lönnroth betänkandet (SOU
1990:88) Sveriges internationella miljösamarbete Nya mål och nya möjlig-
heter. En sammanfattning av betänkandet fogas till propositionen som
bilaga 5.1. En hearing anordnades den 19 november 1990. Dokumenta-
tion i ärendet finns tillgänglig i miljödepartementet.
En interdepartemental arbetsgrupp har överlämnat departementspro-
memorian (Ds 1988:35) Mark & Vatten år 2010 — Framtidsbedömningar
om kulturlandskapets utveckling. En sammanfattning av promemorian
fogas till propositionen som bilaga 7.1. Promemorian har remissbehand-
lats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till proposi-
tionen som bilaga 7.2. En sammanställning av remissyttrandena finns
tillgänglig i miljödepartementet.
Naturvårdsverket överlämnade i september 1989 rapporten Regionala
miljöanalyser till regeringen. En sammanfattning av rapporten fogas till
propositionen som bilaga 7.3.
Statens lantmäteriverk, boverket, statskontoret, naturvårdsverket, ut-
vecklingsrådet för landskapsinformation och Svenska kommunförbundet
Prop. 1990/91:90
har utarbetat ett handlingsprogram för ökat utbyte av geografiska data. En Prop. 1990/91: 90
sammanfattning av programmet fogas till propositionen som bilaga 7.4.
Delegationen för samordning av havsresursverksamheten, statens na-
turvårdsverk och statens planverk har till regeringen överlämnat rappor-
ten Fysisk planering av kustvatten och hav (1985:4). En sammanfattning
av rapporten fogas till propositionen som bilaga 7.5. Rapporten har re-
missbehandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas
till propositionen som bilaga 7.6. En sammanställning av remissyttrande-
na finns tillgänglig i miljödepartementet.
Miljödelegationen Västra Skåne avgav i november 1990 betänkandet
(SOU 1990:93) Miljön i Västra Skåne. En sammanfattning av betänkan-
det fogas till propositionen som bilaga 7.7. En hearing anordnades den 12
december 1990. Dokumentation i ärendet finns tillgänglig i miljödeparte-
mentet.
Delegationen för miljöprojekt Sundsvall — Timrå avlämnade i novem-
ber 1990 betänkandet (SOU 1990:102) Rent till 2000. En sammanfattning
av betänkandet fogas till propositionen som bilaga 7.8. En hearing anord-
nades den 17 december 1990. Dokumentation i ärendet finns tillgänglig i
miljödepartementet.
1 juni 1990 inkom naturvårdsverket och statens plan- och bostadsverk
(numera boverket) med rapporten Miljökonsekvensbeskrivningar i det
svenska planerings- och beslutssystemet. En sammanfattning av rapporten
och ett lagförslag i rapporten fogas till propositionen som bilaga 8.1 resp.
8.2. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser
som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 8.3. En sammanställning
över remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.
Regeringen härden 17 januari 1991 beslutat inhämta lagrådets yttrande
över ett förslag om lagstiftning om miljökonsekvensbeskrivningar. Det
remitterade lagförslaget fogas till propositionen som bilaga B.l. Lagrådet
har avgett yttrande den 25 januari 1991 över det remitterade förslaget, se
bilaga C. 1 till propositionen. Regeringen har beaktat lagrådets erinringar.
Lagrådsremissen motsvaras i propositionen av kapitel 8 samt avsnitt 19.1.
Av avsnitt 19.1 framgår närmare hur lagrådets erinringar har beaktats.
Naturvårdsverket överlämnade i anslutning till sin fördjupade anslags-
framställning för budgetåren 1991/92—1993/94 bl.a. följande särskilda
rapporter Miljöövervakning inför 2000-talet, Sektorisering och decentrali-
sering av miljövårdsarbetet, Kunskapsöverföring genom information, ut-
bildning och biblioteksservice, Laboratorieverksamhet och Det internatio-
nella arbetet. En sammanfattning av resp, rapport fogas till propositionen
som bilaga 10.1, 10.3, 10.5. 10.7 resp. 10.9. Samtliga rapporter har remiss-
behandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till
propositionen som bilaga 10.2, 10.4, 10.6, 10.8 resp. 10.10. Sammanställ-
ningar av remissyttrandena finns tillgängliga i miljödepartementet.
Koncessionsnämnden för miljöskydd har i samband med den fördjupa-
de anslagsframställningen för budgetåren 1991/92-1993/94 inkommit
med rapporten Verksamhetsöversyn av koncessionsnämnden för miljö-
skydd. En sam-manfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga
10.11. Rap-porten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
ser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 10.12. En samman- Prop. 1990/91:90
ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.
Miljöavgiftsutredningen har överlämnat betänkandet (SOU 1990:59)
Sätt värde på miljön! Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. En
sammanfattning av betänkandet fogas till propositionen som bilaga 13.1.
De författningsförslag som lagts fram i betänkandet fogas till propositio-
nen som bilaga 13.2. Betänkandet har remissbehandlats. En forteckning
över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga
13.3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljöde-
partementet.
Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket har avlämnat rapporten
Begränsningsuppdraget — Redovisning av ett regeringsuppdrag. En sam-
manfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 13.4. Rap-
porten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser som
yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.5. En sammanställning av
remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartementet.
Kemikalieinspektionen har i anslutning till sin fördjupade anslagsfram-
ställning for budgetåren 1991/92—1993/94 avlämnat en särskild rapport
om Kemikalieinspektionens övergripande ansvar för kontrollen av kemi-
ska produkter. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen
som bilaga 13.6. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.7. En
sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartemen-
tet.
Kemikalieinspektionen har till regeringen i oktober 1989 lämnat ett
förslag till förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel. En sam-
manfattning av kemikalieinspektionens förslag fogas till propositionen som
bilaga 13.8. Det författningsförslag som lagts fram av kemikalieinspektio-
nen fogas till propositionen som bilaga 13.9. Förslaget har remiss-
behandlats. En förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till
propositionen som bilaga 13.10. En sammanställning av remissyttrandena
finns tillgänglig i miljödepartementet.
Regeringen beslöt den 17 januari 1991 inhämta lagrådets yttrande över
förslag om lag om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel.
Det remitterade lagförslaget fogas till propositionen som bilaga B. 2. Lag-
rådet har i yttrande den 18 januari 1991 lämnat förslaget utan erinran.
Lagrådets yttrande fogas till protokollet som bilaga C. 2. Vissa redaktionel-
la ändringar har gjorts i lagtexten. Lagrådsremissen motsvaras i proposi-
tionen av avsnitt 13.3 i den allmänna motiveringen och 19.7 i specialmo-
tiveringen.
Arbetarskyddsstyrelsen har inkommit med rapporten (1989:4) Minska-
de risker med träskyddsmedel. En sammanfattning av rapporten fogas till
propositionen som bilaga 13.11. Rapporten har remissbehandlats. En
förteckning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen
som bilaga 13.12. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig
i miljödepartementet.
Naturvårdsverket har överlämnat rapporten Återvinning och omhän-
dertagande av CFC i samband med skrotning av kyl- och frysskåp m. m.
En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga Prop. 1990/91:90
13.13. En hearing anordnades den 30 november 1989. Dokumentation i
ärendet finns tillgänglig i miljödepartementet.
Naturvårdsverket har överlämnat rapporten 3 716 Åtgärder till skydd
för ozonskiktet. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen
som bilaga 13.14. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.15.
En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödeparte-
mentet.
Ändringar i och tillägg till det s. k. Montrealprotokollet om ämnen som
bryter ned ozonskiktet har gjorts. Den engelska texten till ändringarna och
tilläggen och den bilaga som avser direktiven för den multilaterala fonden
tillsammans med en översättning till svenska fogas till propositionen som
bilaga 13.16.
Den engelska protokollstexten samt en översättning till svenska av Ba-
selkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slut-
ligt omhändertagande av farligt avfall fogas till propositionen som bilaga
13.17.
Förpackningsutredningen har överlämnat delbetänkandet (SOU
1990:85) Översyn av skatten på dryckesförpackningar. En sammanfatt-
ning av betänkandet fogas till propositionen som bilaga 13.18. Betänkan-
det har remissbehandlats. En förteckning över de remissinstanser som
yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 13.19. En sammanställning av
remissyttrandena finns tillgänglig i finansdepartementet.
Vindkraftsutredningen har överlämnat betänkandet (SOU 1988:32)
Läge för vindkraft. En sammanfattning av betänkandet fogas till proposi-
tionen som bilaga 14.1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning
över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga
14.2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljöde-
partementet.
Naturvårdsverket och energiverket har överlämnat rapporten Ett miljö-
anpassat energisystem. En sammanfattning av rapporten och remissin-
stansernas synpunkter har redovisats i rapporten (Ds 1991:4) Energi utred-
ningar åren 1989 och 1990.
Sjöfartsverket har överlämnat rapporten Sjöfartens miljöeffekter — en
inventering med förslag till åtgärder. En sammanfattning av rapporten
fogas till propositionen som bilaga 15.1. Ärendet har remissbehandlats. En
förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga
15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommu-
nikationsdepartementet.
Statens järnvägar har överlämnat rapporten Järnvägen och miljön —
Strategi och åtgärder för SJs miljöarbete. Banverket har överlämnat rap-
porten Program för miljövänligare tågtrafik. En sammanfattning av rap-
porterna fogas till propositionen som bilaga 15.2. Rapporterna har remiss-
behandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen
som bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig
i kommunikationsdepartementet.
Vägverket har till regeringen avlämnat rapporterna Miljövänligare vägar
och trafik och Ökad miljöhänsyn i vägplanering och vägprojektering. En Prop. 1990/91:90
sammanfattning av rapporterna fogas till propositionen som bilaga 15.3.
Ärendet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fo-
gas till propositionen som bilaga 15.6. En sammanställning över remissytt-
randena finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.
Luftfartsverket har överlämnat rapporten Flyget och miljön. En sam-
manfattning av rapporten fogas till propositionen som bilaga 15.4. Ären-
det har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna fogas till
propositionen som bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena
finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.
Transportforskningsberedningen har inkommit till regeringen med rap-
porten Ett miljöanpassat transportsystem. En sammanfattning av rappor-
ten fogas till propositionen som bilaga 15.5. Ärendet har remissbehand-
lats. En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som
bilaga 15.6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i
kommunikationsdepartementet.
Storstadstrafikkommittén har överlämnat betänkandet (SOU 1990:16)
Storstadstrafik 5. En sammanfattning av betänkandet fogas till propositio-
nen som bilaga 15.7. Ärendet har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga 15.8. En samman-
ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i kommunikationsdeparte-
mentet.
Statens väg- och trafikinstitut har överlämnat rapporten Trafik- och
avgasutsläpp — utblick mot 2015. En sammanfattning av rapporten fogas
till propositionen som bilaga 15.9. Ärendet har remissbehandlats. Doku-
mentation i ärendet finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.
Transportrådet har avgivit rapporterna Framtida trafik 1995 — 2000—
2020, Trafik, energi och koldioxid samt Trafik, miljö och kostnader.
Sammanfattningar av rapporterna fogas till propositionen som bilaga
15.10—15.11. En hearing anordnades den 9 november 1990. Dokumenta-
tion i ärendet finns tillgänglig i kommunikationsdepartementet.
Naturvårdsverket har överlämnat rapporten System för certifiering av
avgasrelaterade komponenter och tillbehör. En sammanfattning av rap-
porten fogas till propositionen som bilaga 15.12.
Naturvårdsverket har överlämnat rapporten Natur 90 Aktionsprogram
för naturvård. En sammanfattning av rapporten fogas till propositionen
som bilaga 16.1. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga 16.2. En
sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljödepartemen-
tet.
Naturvårdslagsutredningen har i maj 1990 överlämnat betänkandet
(SOU 1990:38) Översyn av naturvårdslagen m. m. En sammanfattning av
betänkandet samt utredningens författningsförslag fogas till propositionen
som bilaga 16.3 resp. 16.4. Betänkandet har remissbehandlats. En förteck-
ning över remissinstanser som yttrat sig fogas till propositionen som bilaga
16.5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i miljöde-
partementet.
Regeringen beslöt den 13 december 1990 att inhämta lagrådets yttrande
10
över förslag till vissa ändring i naturvårdslagen, m.m. Förslagen grunda- Prop. 1990/91:90
des på naturvårdslagsutredningens betänkande. De remitterade lagförsla-
gen fogas till propositionen som bilaga B. 3. Lagrådet har den 21 december
1990 yttrat sig över förslagen. Yttrandet fogas till propositionen som
bilaga C. 3.
I det följande motsvarar avsnittet 16.5 samt avsnitten 19.11 —15 Special-
motivering protokollet från det sammanträde då regeringen beslöt inhämta
lagrådets yttrande. Avsnittet 8 i lagrådsremissen har dock utgått och mot-
svaras i propositionen av avsnittet 16.2. Vidare har det inledande avsnittet
2.2 i lagrådsremissen omarbetats.
Lagrådet har inte haft några principiella invändningar mot de remittera-
de lagförslagen. I några fall har lagrådet föreslagit ändringar i lagtextens
utformning. Lagrådets synpunkter tas upp i samband med att de enskilda
paragrafer behandlas som berörs av yttrandet. Regeringen godtar i huvud-
sak lagrådets förslag till ändringar i de remitterade lagförslagen. Därutöver
föreslås vissa redaktionella ändringar av lagtexten.
Lantbruksstyrelsen har till regeringen inkommit med rapporterna
(1990:3) Grön mark — Utvidgad höst- och vinterbevuxen mark, (1990:4)
Förslag till typgodkännande av gödselspridare Utredningen TYP 90 samt
(1990:2) Lagring och spridning av stallgödsel — Ytterligare restriktioner till
skydd för miljön. Sammanfattningar av dessa rapporter fogas till proposi-
tionen som bilaga 17.1, 17.2 resp. 17.3. Rapporterna har remissbehandlats.
En förteckning över remissinstanserna fogas till propositionen som bilaga
17.4.
Statens livsmedelsverk har till regeringen överlämnat rapporten Kartlägg-
ning av dricksvattensituationen i Sverige. En sammanfattning av rapporten
fogas till propositionen som bilaga 17.5.
Vidare har förslag och synpunkter till åtgärder förts fram i skrivelser
från myndigheter, organisationer, företag och enskilda personer.
Målet med miljöpolitiken är att skydda människors hälsa, bevara
den biologiska mångfalden, hushålla med uttaget av naturresurser
så att de kan utnyttjas långsiktigt samt skydda natur- och kultur-
landskap.
En god livsmiljö, arbete åt alla, välfärd, social omsorg och rättvis fördel-
ning är grundstenarna i regeringens politik. Ansvar för miljö och resurs-
hushållning skall prägla samhällslivets alla områden. 1990-talets uppgift är
att ställa om samhällets alla verksamheter i ekologisk riktning. I Sverige
finns goda förutsättningar att förena god miljö med välstånd och full
sysselsättning.
Erfarenheter och nya kunskaper visar att miljöskadorna går att hejda.
De flesta av de miljöproblem som började bearbetas för 20 — 25 år sedan är
11
till stora delar på väg att lösas. Flertalet av utsläppen från s. k. punktkällor,
exempelvis från processindustrin och energisystemet, är trots mång-
dubblad produktion tillbaka på 1940- och 1950-talsnivåer. Även på trafik-
området har insatta åtgärder börjat ge effekt.
Miljöproblemen har förändrats under de senaste 20 — 30 åren. Huvudde-
len av belastningen på svensk miljö kommer nu från andra länder eller andra
källor. Från att ha varit lokala och påtagliga har utsläppen blivit diffusa och
globalt spridda. Västvärldens miljöproblem beror i allt större utsträckning
på ökade utsläpp från många små föroreningskällor, men med sammantaget
stor volym. I Öst- och Centraleuropa är de stora punktutsläppen från
industri- och energianläggningar fortfarande de dominerande problemen.
Utvecklingsländernas miljöproblem är i hög grad kopplade till fattigdom-
sproblemen och exploateringen av naturresurser.
Människors verksamhet och användning av naturresurser har i alla tider
inneburit miljöpåverkan. Inte någonstans är mark, luft och vatten längre
opåverkade. Genom de insatser som gjorts hittills har dock föroreningar-
nas effekter på folkhälsan kunnat begränsas. Föroreningar som påverkar
människors hälsa är i första hand ett problem i våra tätorter.
Miljöpolitiken i dag och i framtiden handlar om att begränsa de miljö-
skador som vårt sätt att leva och att utnyttja naturresurser och energi för
med sig. Mot denna bakgrund räcker det inte med reningsinsatser i efter-
hand.
Den förebyggande principen skall vara kännetecknet för det framtida
miljöarbetet. Lika självklart som att det är bättre och billigare att göra rätt
från början skall det vara att göra rent och resurssnålt från början. Om
exempelvis framtida avfallsproblem skall kunna undvikas måste detta få
genomslag redan i utformningen av produkterna.
Det gäller också att skapa miljöanpassade trafiksystem, en miljöanpas-
sad energiförsörjning och avfallshantering samt att bedriva ett jord- och
skogsbruk som hushållar med naturresurserna och bevarar mångfalden av
arter och naturtyper. Samhällsbyggandet måste ske så att miljöproblemen
förebyggs eller begränsas och att en långsiktigt god resurshushållning främ-
jas.
Det svenska miljöskyddsarbetet har till stora delar varit framgångsrikt.
De problem som har identifierats under senare tid kommer att delvis
kräva nya metoder för att kunna bemästras. Miljöpolitikens uppgifter har
utvidgats och dess medel behöver därför utvecklas och skärpas.
I regeringens proposition våren 1988 om miljöpolitiken inför 1990-talet
lämnades för första gången en samlad redovisning av miljöpolitiken. Den-
na godkändes i allt väsentligt av riksdagen. I propositionen lades bl. a. fram
planer och åtgärdsförslag för att skydda ozonskiktet, begränsa långväga luft-
föroreningar och skydda havsmiljön. Miljöskyddssystemets regelsystem
och organisation stärktes. Baserat på propositionen har omfattande åtgär-
der genomförts. I propositionen aviserades en uppföljning inom tre år. Re-
geringen presenterar i denna proposition förslag till ytterligare åtgärder.
Enligt regeringens uppfattning skall den framtida miljöpolitiken utveck-
las längs följande huvudlinjer:
Prop. 1990/91:90
12
— Ökat internationellt samarbete för att begränsa gränsöverskridande och Prop. 1990/91: 90
globala miljöproblem. I detta ingår att stödja en miljöanpassad utveck-
ling i tredje världens länder och i Öst- och Centraleuropa.
— Förbättrad kunskapsuppbyggnad och uppföljning av miljötillståndet
for att få ett bra underlag for det förebyggande arbetet.
— Ökat sektorsansvar och ökad decentralisering i vid mening för att få en
bred förankring av miljöarbetet. Det gäller det personliga ansvaret,
företagens och kommunernas insatser liksom medverkan av myndighe-
ter inom alla samhällssektorer. Arbetet med att utvärdera resultat av
insatta medel ges ökad tyngd.
Ansvaret för att förbättra miljön vilar på oss alla. Principen att förorena-
ren betalar gäller såväl företag och myndigheter som individer och omfat-
tar samtliga aktiviteter. Tillämpningen av denna princip skall utvecklas
ytterligare.
Genom åren har miljön försämrats eller allvarligt skadats i vissa områ-
den. Även om huvudprincipen är att förorenaren betalar är det vårt
gemensamma ansvar att återställa miljö som har skadats under tidigare
decennier. Regeringen föreslår därför att de statliga insatserna för kalkning
av försurat vatten byggs ut kraftigt och utökar programmet for återställning
av skadade områden. Regeringen föreslår också ett nytt program för över-
vakning av miljökvalitet med kraftigt förstärkta resurser.
De stora uppgifterna på 1990-talet för en god livsmiljö är följande:
(1) En värld inför gemensamma problem och möjligheter
För att nå framgång i arbetet for en god livsmiljö krävs ett intensifierat
internationellt samarbete. Den politiska utvecklingen i Öst- och Central-
europa och integrationen i Västeuropa skapar sådana möjligheter.
Sverige skall aktivt medverka i en internationell strategi for en varaktigt
hållbar utveckling. De rika länderna utnyttjar merparten av naturresurser-
na och orsakar direkt och indirekt de största miljöproblemen. Huvuddelen
av ansvaret för de nödvändiga omställningsprocesserna skall därför bäras av
dessa länder. Dessa måste också gå före när det gäller att utveckla ny teknik
och ställa den till förfogande for mindre utvecklade länder. Fattiga länder i
öst och syd måste ges nödvändigt stöd för att de skall få möjlighet att lyfta sig
ur fattigdom och nöd utan ytterligare miljöförstöring. Resursöverföringen
måste göras på det sätt som bäst främjar u-ländernas utveckling. Bistånds-
politiken är därför sammankopplad med miljöpolitiken.
Trots att Sverige är ett litet land har svensk miljöpolitik ett högt interna-
tionellt förtroende. Sverige har också i hög grad bidragit till att driva på det
internationella arbetet och teknikutvecklingen.
Vårt land har ett utsatt läge för miljöförstöring. Jordarterna är exempelvis
mer känsliga för försurning än vad som är fallet i många andra länder.
Övergödning av havet är ett annat exempel. Regeringen ger därför särskild
prioritet åt arbetet med regionala luftföroreningar och att återställa Öster-
sjöns ekologiska balans. Nya internationella överenskommelser skall där så
är möjligt utgå ifrån vad naturen tål.
Gemensamma regler och insatser på en hög ambitionsnivå är nödvän-
13
diga förutsättningar för att skapa en god livsmiljö. Genom internationella Prop. 1990/91:90
överenskommelser kan likvärdiga konkurrensvillkor skapas för svenska och
utländska företag. Sverige kommer att driva på internationellt för renare
varor och för bättre kunskap om deras hälso- och miljöfarlighet. Samarbetet
EG-EFTA är i detta avseende av särskild betydelse. De internationella
handelsreglerna bör utvecklas så att vi kan förbättra miljön och samtidigt
undvika handelshinder.
Inför FNs miljökonferens år 1992 kommer Sverige att arbeta för ett
klimatavtal och för överenskommelser om att bevara den biologiska mång-
falden och ett ansvarsfullt utnyttjande och utveckling av världens skogar.
Den klimatstrategi regeringen nu lägger fram skall ligga till grund för vårt
nationella och internationella agerande. EG och EFTA bör så långt möjligt
driva gemensamma krav på reduktioner av växthusgaser.
(2) Ekonomi och miljö
Åtgärder för att säkra en uthållig ekonomisk tillväxt är en viktig del av den
ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken skall bidra till att ställa
om produktion och konsumtion för att säkra en långsiktig balans mellan
ekonomisk tillväxt och miljö.
För att kunna fatta riktiga beslut för en långsiktigt hållbar utveckling
måste vi veta mer om samspelet mellan ekonomi och ekologi. Det gäller på
såväl företags- och hushållsnivå som på samhällsnivå. Det är viktigt att
den ekonomiska statistiken, som används bl. a. för att mäta tillväxten, är
så utformad att den belyser miljöpåverkan och resursanvändning. På rege-
ringens initiativ utreds nu dessa frågor. Ett första underlag beräknas vara
klart under år 1991. Dessutom undersöks möjligheterna att återspegla kva-
litativa förändringar i miljötillståndet med hjälp av ekologiska indikatorer.
Beslut och planering skall i ökad utsträckning ta hänsyn till vilka
konsekvenserna blir för befolkningens hälsa, miljö och naturresurser. Även
propositionerna om näringspolitik för tillväxt och energipolitiken till årets
riksmöte präglas av detta synsätt. Regeringen föreslår också att
miljökonsekvensbeskrivningar införs i planerings- och beslutssystemen för
alla större projekt som påverkar miljön. De nationella miljömålen måste få
ett tydligt genomslag i den kommunala och regionala samhällsplaneringen.
Sparandet är en uppgift för alla i samhället. Återhållsamhet i offentlig
och privat konsumtion är nödvändig. Utrymme skapas på så sätt för
förnyelse av infrastrukturen i form av vägar, järnvägar m. m. Utgångs-
punkten för dessa investeringar är att de både skall bidra till en bättre
miljö och till att förbättra näringslivets konkurrenskraft.
Regeringen anser att ekonomiska styrmedel i många fall är effektiva
instrument för att förmå företag och konsumenter att beakta miljökostna-
der i sina beslut. Vi har under de senaste åren lagt flera förslag om nya
miljöavgifter och miljöskatter, vilka förutses ge stor miljöeffekt. Sverige är
internationellt sett redan ledande i detta arbete och regeringen föreslår nu
att ytterligare miljöavgifter införs.
14
(3) Miljöbalk och skärpt miljölagstiftning
Miljölagstiftningen skall utgå från vad hänsynen till människor och miljö
samt en god hushållning med naturresurser kräver. Lagarna skall samord-
nas, skärpas och samlas i en miljöbalk. Lagstiftningen skall utvecklas till ett
fullgott styrmedel för de problem som vi förutser under 1990-talet och bör-
jan av nästa sekel.
(4) Rena industriprocesser
Utsläppen från industriprocesserna skall vid sekelskiftet ha nått ned till
ofarliga nivåer. Då skall vi ha kommit till rätta med de problem som en
gång var upprinnelsen till den moderna miljödebatten och miljöskyddsar-
betet. Utsläpp av klorerade organiska ämnen, kolväten, svavel- och
kväveoxider skall därför minskas kraftigt. Arbetet for rena industriproces-
ser kopplas samman med arbetet för att skapa bättre arbetsmiljö. Tillsynen
av anläggningar skall effektiviseras ytterligare.
(5) Rena varor
Samtliga de varor som används i vardagslivet — t. ex. bilar, kylskåp, batte-
rier, lysrör, rengöringsmedel, mjölkförpackningar och kosmetika — blir förr
eller senare avfall eller går ut i avloppen. Reningsteknik och återvinnings-
teknik som medel för att begränsa avfallets negativa effekter är därför inte
tillräckliga. Miljöskador från varor kommer i framtiden att få relativt sett
större betydelse. Metoder för att begränsa varornas hälso- och miljöpåver-
kan i alla led skall därför utvecklas och åtgärder skall vidtas.
Regeringen anser att tillverkarens ansvar för produkterna gäller under
hela deras livstid. Kemikaliekontrollen stärks ytterligare genom att for-
handsanmälan införs för nya kemiska ämnen och genom att produktregist-
ret byggs ut. Användningen av vissa tungmetaller, klorerade organiska
lösningsmedel och tillsatsämnen i plaster avvecklas eller begränsas.
Den plan för avveckling av ozonnedbrytande ämnen som regeringen
lade fram i den förra miljöpropositionen utvidgas.
(6) Bättre avfallshantering
Hårdare krav redan vid tillverkning av varor och avveckling av farliga äm-
nen ger ett mindre miljöfarligt avfall. Mängden avfall skall begränsas genom
återanvändning och återvinning samt minskad användning av engångsma-
terial och emballage. Mycket hårda miljökrav ställs på det avfall som slut-
ligen måste tas om hand.
För att underlätta en effektiv och miljöriktig avfallshantering skall allt
avfall som uppkommer källsorteras. Kommunerna får en vidgad rätt att
differentiera sina avfallstaxor. Införande av ytterligare ekonomiska styrme-
del övervägs.
Flödet av miljöfarligt avfall skall minskas och omhändertagandet för-
bättras. Reglerna för export av miljöfarligt avfall har skärpts.
Prop. 1990/91:90
15
(7) Rent trafiksystem
Goda kommunikationer är en viktig förutsättning för näringslivet och
möjligheterna till arbete och välfärd. Utsläppen från trafiksystemet måste
minskas till vad hälsan och miljön tål.
Effekterna av redan fattade beslut blir allt tydligare. Blyutsläppen från
bensin har minskat kraftigt och renare bilar ersätter nu de gamla i snabb
takt. Trots detta minskar inte utsläppen tillräckligt.
Arbetet i de tre storstäderna prioriteras. Under 1990-talet skall omfat-
tande investeringar göras i bl. a. modern kollektivtrafik for att skapa
bekväma och lättillgängliga alternativ till dagens biltrafik. Regeringen har
reserverat ett utrymme på 5,5 miljarder kronor inom ramen för infrastruk-
turfondens 20 miljarder för åtgärder i det samlade trafiksystemet, for att
förbättra miljösituationen och framkomligheten i storstadsregionerna. Mil-
jöanpassade fordon behövs för distributions- och kollektivtrafiken i tätor-
ter. I kombination med renare bränslen kan de kvarvarande hälsoriskerna
därmed nedbringas väsentligt.
Järnvägssystemet byggs ut mellan stora befolkningscentra. I dag växer ett
livskraftigt järnvägsföretag fram som kan ta hand om allt större transport-
volymer.
Avgaskraven skärps for personbilar, bussar och lastbilar. Ett system med
ekonomiska styrmedel införs som bygger på att nya fordon indelas i
miljöklasser. De nya avgaskraven får störst effekt för Sverige om de införs
tidigt och samordnat i hela Europa. Regeringen avser därför att inom
ramen för EES-processen aktivt verka för att avgaskraven skärps inom
EFTA och EG senast år 1996 och att de kan införas i hela Europa.
(8) Rent energisystem
Målet är ett energisystem utan kärnkraft där sektorns bidrag till försurning
och klimatpåverkan minskar kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs
ut. En sådan omställning tar tid och kräver internationellt samarbete. Rikt-
linjerna for detta kommer att återfinnas i regeringens proposition om ener-
gipolitiken.
El- och värmeproduktionens utformning är en viktig del i regeringens
strategi for att minska klimatpåverkan. Ytterligare insatser görs nu också i
form av skärpta utsläppskrav, åtgärder mot utsläpp från småpannor och
för lokalisering av vindkraft för att minska el- och värmeproduktionens
miljöpåverkan.
(9) Uthålligt jordbruk och skogsbruk
Riksdagen beslutade år 1990 om en ny livsmedelspolitik som förenar
konsumenternas krav på livsmedel av god kvalitet och till låga priser med
ett miljövänligt, livskraftigt och rationellt jordbruk.
Användningen av bekämpningsmedel har halverats från 1985 fram till
i dag och skall halveras ytterligare en gång till strax efter mitten av 1990-
talet. Kväveläckaget skall halveras mellan åren 1985 och 1995. Detta skall
Prop. 1990/91:90
16
ske genom jordbrukets omställning och genom skärpta krav på spridning
och hantering av gödsel. Utsläppen av ammoniak skall minskas.
Det öppna landskapet skall hävdas och natur- och kulturmiljövärden
säkras genom stöd till landskapsvårdande åtgärder.
En av utgångspunkterna for skogsbruket är att skogsmarkens långsiktiga
produktionsförmåga skall upprätthållas och att arter och naturtyper skyd-
das. Det pågår en översyn av skogspolitikens mål och medel, vilken bl. a.
syftar till att stärka miljöhänsynen.
Skyddet for fjällskogar och sumpskogar har successivt förstärkts. Regler-
na för avvattning av skogsmark skärps nu för att slå vakt om naturtyper
och hotade arter.
Naturvårdens mål är dels att långsiktigt hushålla med naturresurserna
genom att bevara mångfalden av arter och naturtyper, dels att ge alla
möjlighet till rekreation och friluftsliv i ett varierat landskap. Regeringen
föreslår att naturvårdslagen skärps, bl. a. införs ett generellt biotopskydd.
Anslagen till vård av naturreservat ökas och stödet för att skydda hotade
arter byggs ut.
Prop. 1990/91:90
(10) Det personliga ansvaret
I ett läge där många små utsläpp står för en allt större del av miljöpåverkan
krävs att både företag, myndigheter och enskilda människor tar ansvar för
skyddet av miljön. Det är summan av alla de små utsläppen och slöseriet i
vår vardag som kan skapa stora risker för den framtida miljön.
Detta ställer ökade krav på var och en personligen. Tidigare var upp-
märksamheten riktad mot de 1 000 största industrierna och deras utsläpp.
Nu måste arbetet inriktas mot 100000-tals varor som används i 100000-tals
verksamheter av 8,5 miljoner människor. För att ändra beteendet i miljö-
vänlig riktning krävs väsentligt ökade kunskaper och förändrade attityder
även i vardagslivet.
Det kommer att bli allt mer betydelsefullt att alla sorterar sopor, håller
hastighetsbegränsningarna, åker mer kollektivt, inte slösar med energi
eller skräpar ner. Arbetet för att trygga en god livsmiljö för oss själva och
kommande generationer påkallar sålunda nya konsumtionsmönster och en
omläggning av livsstilen.
Regeringen föreslår att miljöfrågorna får en starkare ställning i utbild-
ningssystemet. Miljöundervisningen skall byggas ut på samtliga nivåer och
miljöaspekter skall integreras i all utbildning. Möjligheterna att försörja
samhället med specialistkompetens förbättras genom en kraftig utbyggnad
av antalet utbildningsplatser bl. a. inom miljö- och hälsoskyddslinjen.
Positiv miljömärkning håller redan på att införas. Den kommer att göra
det lättare för konsumenterna att välja mindre miljöskadliga varor. Miljö-
farlighetsmärkning utvecklas så att också de farligaste ämnena kan väljas
bort.
Det kommer att ta tid innan effekterna av insatta åtgärder blir påtagliga.
De senaste 20 årens framgångar med att minska olika utsläpp visar samti- 17
2 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 90
digt att naturen kan återhämta sig. Miljöarbetet måste därför drivas med Prop. 1990/91: 90
styrka under lång tid. Med de förslag som regeringen redovisar i de miljö-,
energi- och näringspolitiska propositionerna anges hur Sverige kan byggas
starkt for framtiden. Regeringen kommer också att i det internationella
arbetet verka for en långsiktigt hållbar global utveckling som förenar eko-
nomisk tillväxt med rätten till arbete, välfärd och en god livsmiljö. Rege-
ringen avser vidare att lämna årliga redovisningar om utvecklingen på mil-
jöområdet.
Tillståndet i miljön och hur människan genom olika aktiviteter påverkar
bl. a. atmosfären, klimatet, naturen, sjöar och hav redovisas kortfattat i
detta kapitel. I Sverige finns stora naturvärden och en lång tradition att
skydda och bevara värdefulla miljöer.
I många avseenden har miljötillståndet förbättrats avsevärt under de
senaste åren. Resultatet av hittills genomförda åtgärder redovisas. Trots
att goda resultat har uppnåtts måste föroreningarna begränsas ytterligare
för att människors hälsa och miljön skall skyddas varaktigt. Regeringen
redovisar de miljöpolitiska mål och strategier som föreslås som riktlinjer
för det fortsatta arbetet. De medel och de åtgärder som föreslås för att
uppnå miljömålen redovisas senare i sammanfattning i kapitlen 3 och 4.
Regeringens förslag: Som riktlinjer för det fortsatta arbetet med att
begränsa påverkan på atmosfären och klimatet skall följande gälla.
Uttunningen av ozonskiktet hejdas så att människors hälsa och de
ekologiska systemen inte skadas. Avvecklingsplanen för CFC-för-
eningar fullföljs, samtidigt som den utvidgas till andra ämnen med
liknande negativa effekter på ozonskiktet.
Regeringen föreslår en samlad strategi för minskad klimatpåver-
kan. Utsläppen av samtliga klimatpåverkande gaser begränsas inom
alla samhällssektorer. Sverige skall verka för att de totala koldi-
oxidutsläppen i Västeuropa år 2000 inte överstiger nuvarande nivå
för att därefter minska. Detta mål kan senare utsträckas till övriga
industriländer.
Ozonskiktet i atmosfären skyddar livet på jorden mot solens skadliga
ultravioletta strålar. Huvuddelen av ozonet finns i stratosfären på 10 — 50
km höjd. Ozonskiktet kan påverkas och brytas ner av ämnen som har vissa
kemiska egenskaper och som dessutom är tillräckligt beständiga för att
kunna nå till stratosfären. Till de ämnen som påverkar ozonskiktet hör
18
klorerade och bromerade fluorkarboner (CFC och haloner), vissa klorera- Prop. 1990/91: 90
de kolväten och dikväveoxid (lustgas). CFC säljs bl. a. under handelsnam-
net freon.
Under en följd av år har det stratosfäriska ozonskiktet tunnats ut kraf-
tigt över Antarktis under de antarktiska vårmånaderna. Den viktigaste
orsaken anses vara ökande halter av klor och brom i atmosfären. Även
över Arktis har forskare uppmätt höga halter klor i s. k. aktiv form.
Orsaken till de ökande halterna är utsläpp av klorfluorkarboner (CFC),
haloner och andra klorerade eller bromerade ämnen.
När ozonskiktet tunnas ut ökar intensiteten hos en viss typ av ultravio-
lett strålning (UV-B) vid jordytan. Denna strålning har skadliga effekter på
människor, djur, växter och material. Den leder till fler fall av hudcancer
och ögonsjukdomen grå starr.
Regeringen redovisade våren 1988 för riksdagen en plan för avveckling
av CFC-användning. Riksdagen lämnade redovisningen utan erinran.
CFC-användningen skall enligt planen avvecklas till år 1995. Planen var
den första i sitt slag i världen. Genom tydligt angivna åtgärdskrav och ett
effektivt arbete från såväl myndigheterna som näringslivet har ny teknik
utvecklats och bidragit till att motsvarande planer har utarbetats i andra
länder. Genom aktiva insatser från näringslivet följer den svenska avveck-
lingen den fastställda planen. Användningen av CFC-föreningar vid rengö-
ring, avfettning, sterilisering och som blås- och jäsmedel i mjuk och hård
skumplast har därför i stort sett upphört från och med år 1990. Använd-
ningen som köldmedium och kemtvättvätska har minskat med ca 25%
räknat från 1988 års nivå. Totalt sett har de svenska utsläppen av CFC
halverats, från 5 350 ton år 1986 till ca 2 700 ton år 1990.
Användningen av CFC kommer att begränsas kraftigt i världen genom
de nationella och internationella beslut om avveckling som hittills har
fattats. Dessa åtgärder är emellertid inte tillräckliga för att helt och hållet
hejda förstöringen av det skyddande ozonskiktet i stratosfären. För att
hejda nedbrytningen måste användningen av CFC, haloner, 1,1,1 -triklore-
tan och koltetraklorid helt upphöra. Användningen av andra ozonnedbry-
tande ämnen, t. ex. HCFC-föreningar måste också begränsas. Dessa åtgär-
der måste vidtas i global skala. Åtgärder till skydd av ozonskiktet är
exempel på ett snabbt internationellt agerande när kunskaper om miljöef-
fekter väl finns tillgängliga.
Målet är att hejda uttunningen av ozonskiktet så att människors hälsa
och de ekologiska systemen inte skadas. För att nå målet måste åtgärder
vidtas både i Sverige och internationellt.
Regeringen kommer i det följande att redovisa ytterligare åtgärder så att
användningen av CFC kan avvecklas enligt tidigare fastlagd plan som
också skärps på vissa områden. Avvecklingen utvidgas till att omfatta
också andra klorerade och bromerade ämnen med liknande negativa effek-
ter på ozonskiktet.
19
Prop. 1990/91:90
Ett stort antal länder, däribland Sverige, har förbundit sig att vidta åtgär-
der som skyddar ozonskiktet. Åtagandena har formaliserats genom Wien-
konventionen för skydd av ozonskiktet från år 1985 och det därtill knutna
Montrealprotokollet från år 1987. Enligt protokollet åtar sig parterna att
halvera användningen av de kontrollerade CFC-föreningarna till år 1998.
Vid ett möte i London år 1990 beslutade parterna om skärpningar i
protokollet. Länderna åtog sig vid denna förhandling att, efter en stegvis
nedtrappning, totalt avveckla användningen av CFC, haloner och koltet-
raklorid till år 2000. För 1,1,1-trikloretan bestämdes att en avveckling
skall ha skett till år 2005. Samtidigt uppmanades länderna att om möjligt
gå fram i snabbare takt. Den industrialiserade världens ansvar för att göra
det möjligt för u-länder att delta i protokollet har lagts fast och en fond för
stöd till tekniköverföring har etablerats. Sverige bidrar till denna fond.
Sveriges agerande i det fortsatta internationella arbetet inriktas mot att
ytterligare påskynda avvecklingstakten för samtliga ämnen, att begränsa
den användning av haloner och HCFC som bedöms nödvändig till ett
absolut minimum och att verka för att ny teknik och alternativ utan
skadliga effekter på ozonskiktet eller på klimatet tas fram.
Jordens atmosfär fungerar på ett liknande sätt som glaset i ett växthus.
Den håller årsmedeltemperaturen vid jordytan kring 15 plusgrader, i stäl-
let för de 18 minusgrader som skulle rått om jorden saknat atmosfär.
Denna naturliga växthuseffekt förstärks nu av människans aktivitet, som
ökar halten klimatpåverkande gaser (s. k. växthusgaser) i atmosfären och
därmed bidrar till en ökad uppvärmning. En sådan förändring av det
globala klimatet är ett av de mest allvarliga miljöhoten. De viktigaste
växthusgaserna är koldioxid, CFC, metan, ozon och dikväveoxider.
Regeringen tog hösten 1990 initiativ till överläggningar med företrädare
för riksdagspartierna folkpartiet liberalerna och centerpartiet, i syfte att
skapa ett underlag för långsiktigt hållbara beslut om energipolitiken. Över-
läggningarna slutfördes den 15 januari 1991 med en överenskommelse om
riktlinjer för energipolitiken. I överenskommelsen ingår förslag till en
strategi för minskad klimatpåverkan. Regeringen föreslår att de i överens-
kommelsen angivna riktlinjerna om minskad klimatpåverkan antas av
riksdagen. Överenskommelsen återges i det följande:
"Inledning
Människans påverkan på klimatet genom utsläpp av s. k. växthusgaser är
ett av de mest allvarliga miljöhoten. Enligt expertgruppen IPCC är risken
stor för utbredd torka i vissa områden och översvämningar i andra. Hund-
ratals miljoner människor kan behöva flytta, ekosystem förstöras och
allvarliga sjukdomar spridas över vida områden. Utsläpp av koldioxid
svarar för ungefär hälften av klimatpåverkan från svenska källor. Reste-
20
rande del utgörs huvudsakligen av freoner, metan och gaser med indirekt
men betydande påverkan på klimatet (kväveoxider, kolväten m. fl.).
Jordbruksutskottet gjorde år 1988 ett uttalande om koldioxidutsläppen
med följande lydelse:
”Utskottet vill i sammanhanget erinra om att koldioxidproblemet är av
global natur. Det kan icke lösas genom nationella åtgärder. En internatio-
nell reglering är nödvändig. Det är emellertid först nödvändigt att vinna
internationellt erkännande av problemet. Som ett led i ansträngningarna
härför och mot bakgrund av vad som framkommit ansluter sig utskottet
till förslaget i motion Jo30 om att regeringen bör klarlägga energianvänd-
ningens effekter på koldioxidhalten i atmosfären och utarbeta ett program
för att minska utsläppen till vad naturen tål. Som ett nationellt delmål bör
anges att koldioxidutsläppen icke bör ökas utöver den nivå de har i dag.”
Riksdagen ställde sig bakom detta uttalande.
Sedan år 1988 har ett stort antal utredningar genomförts om möjlighe-
terna att minska klimatpåverkan. Den internationella expertgruppen
IPCC har lagt fram en rapport, som bl. a. pekar på att en strategi för
minskad klimatpåverkan bör behandla samtliga växthusgaser. Förhand-
lingar om en klimatkonvention inleds i februari 1991. Flera ministerkonfe-
renser med deltagande från ett stort antal länder har uttalat sig i frågan.
Det västeuropeiska samarbetet har ökat och får en allt större betydelse. I
Sverige har framför allt biltrafikens och flygets snabba ökning inneburit
ökningar av koldioxidutsläppen.
Mot denna bakgrund bör riksdagen på nytt ta ställning till klimatfrågan.
En samlad svensk strategi för att minska klimatpåverkan bör behandlas av
riksdagen under innevarande riksmöte. Därmed kan riksdagens begäran
om ett program mot klimatförändringar tillgodoses. I det följande anges
förslag till en sådan strategi.
Allmänt
Klimatfrågan intar en särställning i miljöarbetet.
Utsläppen av klimatpåverkande gaser har samma effekt oavsett var de
sker. Problemet är således globalt.
Det är också långsiktigt. Effekterna uppträder gradvis, men det är möj-
ligt att de mest dramatiska effekterna uppstår först om 50—100 år. På
grund av att den globala uppvärmningen fördelas ojämnt kommer utsatta
regioner att kunna påverkas redan under första hälften av 2000-talet.
Trögheten i klimatsystemet innebär tidsfördröjningar mellan åtgärder
och deras resultat. De utsläpp som sker i dag påverkar klimatet hundratals
år framåt. Det finns visserligen fortfarande osäkerhet bland vetenskaps-
männen om tidsskalan och den exakta storleken av de befarade klimatfö-
rändringarna, liksom om effekterna i olika regioner. Försiktighetsprinci-
pen (precautionary principle), som Sverige hävdat i en rad internationella
sammanhang, innebär dock att åtgärder måste vidtas redan innan kunska-
pen är fullständig. Det behövs därför ett aktivt arbete mot klimatföränd-
ringar redan nu.
Internationellt arbete
Sverige bör aktivt delta i internationella diskussioner om möjligheter och
sätt att klara ett långsiktigt mål som innebär att klimatförändringarna
begränsas till en för samhället och naturen hållbar nivå. Det fordrar
Prop. 1990/91:90
21
åtgärder för att såväl begränsa utsläppen av koldioxid och andra växthus- Prop. 1990/91:90
gaser som öka upptaget av kol i skog och annan växtlighet.
Industriländerna svarar för den dominerande delen av utsläppen av
klimatpåverkande gaser. Dessa länders utsläpp fram till i dag har redan
skapat en stor risk för förändringar av det globala klimatet. Inget fram-
gångsrikt arbete mot klimatförändringar kan bedrivas utan konkreta åtgär-
der av dessa länder. Industriländerna har därför en särskild roll och ett
särskilt ansvar för att minska klimatpåverkan.
Det internationella samarbetet för att uppnå globala mål för begräns-
ningar av klimatpåverkan bör utgå från ett internationellt rättvist synsätt.
Detta gäller mellan i-länder och u-länder men även inom den industrialise-
rade världen. Kraven på länderna bör ställas så att åtgärder kan vidtas på
ett kostnadseffektivt och rättvist sätt med hänsyn till bl. a. nuvarande
utsläpp per invånare och till tidigare åtgärder som har minskat utsläppen.
Sverige bör lägga särskild vikt vid möjligheterna till en gemensam
EG/EFTA-linje inför de förhandlingar om en klimatkonvention som in-
leds i februari. Det finns fördelar med att de västeuropeiska länderna enas
om en strategi för minskad klimatpåverkan och driver den inom OECD.
Strategin bör omfatta koldioxid och andra klimatgaser. Ett gemensamt
EG/EFTA-mål, som senare kan breddas till övriga Europa och OECD, bör
vara att de samlade koldioxidutsläppen år 2000 för de berörda ländergrup-
perna inte får överstiga nuvarande nivå för att därefter minska. Sverige
har tillsammans med övriga EFTA-länder nått en principöverenskommel-
se med EG om att utarbeta en gemensam position vad gäller stabilisering
av koldioxidutsläpp. Åtaganden inom denna ram bör fördelas kostnadsef-
fektivt och rättvist mellan länderna. Formerna för detta blir föremål för
senare förhandlingar inom EG-EFTA.
Ett samarbete mellan västeuropeiska länder kan även innehålla förslag
till samordnade ekonomiska styrmedel, stöd till åtgärder i Östeuropa
m.m. De insatser Sverige gör som stöd till omställningen i Östeuropa
bidrar till en mer effektiv energianvändning och därmed till minskad
klimatpåverkan. Utvecklingen mot en alltmer internationell elmarknad
nödvändiggör att åtgärder mot koldioxidutsläppen från elproduktion sam-
ordnas med övriga länder i Västeuropa, så långt detta är möjligt. Sverige
bör i detta sammanhang verka för att prissättningen av el avspeglar de
verkliga kostnaderna inkl, miljöpåverkan.
Utvecklingsländerna är särskilt utsatta för klimatförändringar och har
en betydelsefull roll i det internationella arbetet. Åtgärder mot avskogning,
ökenspridning och ineffektiv energianvändning i dessa länder är nödvän-
diga för en långsiktigt hållbar utveckling. Ett ökat stöd från industriländer-
na är viktigt för att skapa förutsättningar för en utveckling där sådana
åtgärder inte ställs mot andra kortsiktiga behov. Sverige bör verka för att
samtliga industriländer uppfyller FNs biståndsmål. Insatser för skogsvård
och återbeskogning bör spela en viktig roll inom ramen för den svenska
biståndspolitiken.
Nationellt arbete
Det nationella arbetet mot klimatförändringar bör utformas så att Sverige
tillsammans med övriga västeuropeiska länder kan vara pådrivande i det
internationella arbetet. En svensk klimatstrategi måste vara åtgärdsinrik-
tad. Den skall omfatta samtliga klimatpåverkande gaser och samtliga
samhällssektorer. Sverige skall aktivt verka för begränsningar av utsläppen
även från sektorer som är beroende av att konkurrera på en internationell
22
marknad. Långtgående sådana begränsningar förutsätter internationellt Prop. 1990/91:90
samarbete.
I Sverige innebär den beslutade avvecklingen av freoner en snabbare och
kraftigare minskning av den nuvarande klimatpåverkan än vad som regle-
ras i internationella överenskommelser (Montrealprotokollet).
Användningen av andra ozonnedbrytande ämnen, som haloner, måste
upphöra. Detta innebär ytterligare minskningar av klimatpåverkan. Kol-
dioxidutsläppen måste begränsas och utsläppen av kväveoxider, kolväten
och koloxid minska kraftigt.
I det följande redovisas ett antal tänkbara åtgärder för att minska
utsläppen av dessa växthusgaser. Rangordningen mellan åtgärderna bör
bestämmas av deras effekt för att minska klimatpåverkan i förhållande till
kostnaderna.
Om ett tillräckligt antal av de åtgärder som redovisas i det följande
genomförs blir resultatet en kraftig minskning av klimatpåverkan från
svenska källor till år 2000, jämfört med nuvarande nivå. Många åtgärder
innebär även andra miljöfördelar än minskad klimatpåverkan, som mins-
kad försurning, förbättrad tätortsmiljö och skydd av ozonskiktet.
Riksdagens beslut år 1988 innebar dels en begäran om ett program för
att minska utsläppen av koldioxid, dels ett delmål om att de svenska
koldioxidutsläppen inte bör öka utöver 1988 års nivå. Det senare målet
har dock redan överskridits och torde med hänsyn till bl. a. en ökande
trafik vara svårt att uppnå under de närmaste åren. Beträffande målet om
ett program för minskning på längre sikt under 1988 års nivå bör här
redovisade åtgärder utgöra en god grund. En rad faktorer — råoljepris,
priskänslighet hos konsumenter, framtida energibehov etc — gör det svårt
att ange i exakt vilken takt utsläppen kan minska.
För att koldioxidutsläppen från energisektorn skall kunna hållas på en så
låg nivå som möjligt, måste energiförsörjningen på sikt klaras genom ett
effektivt utnyttjande av varaktiga och miljövänliga, helst förnybara, ener-
gikällor. Hushållning med energi och en ökad användning av förnybara .
energikällor är därför avgörande inslag i en strategi för minskad klimat-
påverkan.
Åtgärder
Effektiv energianvändning är ett viktigt instrument för minskad klimat-
påverkan. Energihushållningsarbetet måste, som här har föreslagits, för-
stärkas. Nedsättningsreglerna för energiintensiv industri utreds för närva-
rande bl. a. för att åstadkomma incitament för energihushållning och
minskade koldioxidutsläpp.
Miljöanpassad energiproduktion med låg klimatpåverkan måste stimu-
leras. Det är miljömässigt motiverat att stödja bl. a. vindkraft, solenergi
och biobränslebaserad kraftvärme. Biobränslen är från klimatsynpunkt
generellt sett bättre än fossila bränslen. I ett val mellan fossila bränslen bör
naturgas användas hellre än kol och olja. Kraftvärme bör gynnas framför
kondenskraft.
Insatser för hushållning med energi och en satsning på miljöanpassad
energiproduktion, tillsammans med den koldioxidskatt riksdagen beslutat
införa, gör det möjligt att begränsa koldioxidutsläppen från bostäder,
service och fjärrvärme så att de inte överstiger nuvarande nivå år 2000.
Det är angeläget att minska trafikens klimatpåverkan. Det kan ske t. ex.
genom kollektivtrafik med låga koldioxidutsläpp, ökad bränsleeffektivitet
hos nya personbilar, motoralkoholdrivna tätortsfordon och sänkta medel-
23
hastigheter på landsväg. Koldioxidutsläppen från flyg och sjöfart bör be-
gränsas.
Denna typ av åtgärder kan göra det möjligt att begränsa koldioxidutsläp-
pen från trafiken så att de inte överstiger nuvarande nivå år 2000. Med
hänsyn till att trafiken även bidrar till utsläpp av andra växthusgaser
innebär detta att sektorns samlade klimatpåverkan kan minskas. Resulta-
tet av åtgärderna är beroende av den ekonomiska utvecklingen och av
drivmedelspriserna. Höjda bensinpriser första halvåret 1990 som ett led i
skattereformen bidrog till att koldioxidutsläppen från biltrafiken minska-
de från att tidigare ha ökat med 4 — 5% per år.
Ett bättre omhändertagande av avfall kan bidra till att minska klimat-
påverkan. Ett exempel är energiåtervinning genom förbränning av metan
från soptippar. Åtgärden minskar behovet av fossila bränslen och redu-
cerar metanutsläppen. Metan är en kraftfull växthusgas. Åtgärder inom
jordbruket har en stor betydelse i en klimatstrategi.
Freonavvecklingen kan breddas till andra ämnen med liknande effekt
(haloner, koltetraklorid, HCFC etc). Utöver redan fattade beslut kan ett
antal åtgärder vidtas, med hänsyn till bl. a. den internationella utveckling-
en. Det kan gälla begränsningar av t. ex. HCFC (mjuka freoner), haloner,
koltetraklorid och 1,1,1-trikloretan.
Åtgärder av detta slag kan innebära att utsläppen av klimatpåverkande
gaser minskar kraftigt.
Även åtgärder mot flyktiga organiska ämnen (t. ex. vissa lösningsmedel)
har betydelse för att minska klimatpåverkan.”
Partiöverenskommelsen om energipolitiken innebär kraftfulla satsningar
på energihushållning och miljöanpassad kraftproduktion. Regeringen före-
slår i propositionen om energipolitiken riktlinjer for energipolitiken.
Regeringen tar i denna proposition ställning till en rad åtgärder för
minskad klimatpåverkan. Inom trafikområdet gäller det bl. a. miljöklasser
for nya fordon. I 1991 års proposition om näringspolitik för tillväxt, har
regeringen föreslagit en kraftig satsning på kollektivtrafik och järnväg samt
ytterligare försök med automatisk hastighetsövervakning. Regeringen fö-
reslår i propositionen om energipolitiken stöd till demonstrations- och
utvecklingsinsatser for motoralkoholdrivna fordon.
I denna proposition redovisar regeringen också en breddad avvecklings-
plan for ozonnedbrytande ämnen. Regeringen anmäler att krav skall info-
ras om återvinning och destruktion av CFC och haloner.
Regeringen har tidigare redovisat åtgärder för att minska avfallshante-
ringens miljöpåverkan. Den pågående omställningen av det svenska jord-
bruket bidrar till en minskad klimatpåverkan. Regeringen anger i denna
proposition att utsläppen av flyktiga organiska ämnen skall halveras till år
2000, räknat från 1988 års nivå.
Dessa åtgärder innebär en kraftig minskning av det svenska bidraget till
klimatförändringarna.
Det är dock angeläget att kostnader och effekter av möjliga åtgärder
utreds ytterligare. Det gäller i synnerhet åtgärder mot utsläpp av andra
växthusgaser än koldioxid. Regeringen har för avsikt att ge naturvårdsver-
ket i uppdrag att i samarbete med berörda myndigheter redovisa en fördju-
pad analys av klimatfrågan som underlag för Sveriges politik nationellt och
internationellt. Statistiska centralbyrån redovisade i slutet av januari 1991
Prop. 1990/91:90
24
utsläppen av koldioxid för år 1988 och preliminärt för år 1989. Enligt redo- Prop. 1990/91:90
visningen var utsläppen i stort sett oförändrade mellan åren 1988 och 1989
(62,8 milj, ton koldioxid år 1988, 62,2 milj, ton år 1989).
År 1989 var ett betydligt varmare år än 1988. Trots detta minskade
utsläppen av koldioxid endast marginellt. Detta illustrerar svårigheterna
att vid normala temperaturförhållanden klara delmålet om att utsläppen
inte bör överstiga 1988 års nivå. I partiöverenskommelsen understryks att
detta mål, bl. a. med hänsyn till trafikutvecklingen, torde vara svårt att
klara under de närmaste åren.
Regeringens förslag: Som riktlinjer för det försatta arbetet gäller att
nedfallet av svavel- och kväveoxider samt av flyktiga organiska
ämnen begränsas till nivåer som inte skadar naturen eller männi-
skors hälsa.
Riksdagens uttalanden från år 1988 innebär att de svenska svavel-
utsläppen skall minska med 80% mellan åren 1980 och 2000. Tidi-
gare uttalanden från riksdagen innebär att kväveoxidutsläppen skall
minska med 30% till år 1995 räknat från 1980 års nivå. Dessa
utsläppsmål skall även i fortsättningen vara vägledande för arbetet.
Omfattande åtgärder behövs för att uppnå kvävemålet.
Ammoniakutsläppen bör minska med 25% till år 1995. Möjlighe-
terna att halvera utsläppen i södra och västra Götaland till sekelskif-
tet undersöks. Utsläppen av flyktiga organiska ämnen bör minska
med 50% till år 2000 räknat från 1988 års nivå.
Sveriges insatser i det internationella arbetet de närmaste åren
inriktas främst på att få till stånd skärpta biiavgaskrav i Europa.
Nya internationella överenskommelser för att minska utsläppen av
svavel- och kväveoxider skall också prioriteras. Utgångspunkten
skall vara kritiska belastningsgränser för miljön. Sverige skall verka
för att en överenskommelse om minskning av utsläppen av flyktiga
organiska ämnen kommer till stånd.
Markerna i södra Sverige har försurats i stor omfattning under de senaste
decennierna. I Skåne, Halland och södra Småland har markförsurningen
trängt ner till flera meters djup och påverkar grundvattnet. Försurningen
har medfört att markens lättillgängliga förråd av bl. a. näringsämnena
kalcium och magnesium minskat med 30 — 70% i sydligaste Sverige. Sam-
tidigt frigörs metaller, t. ex. aluminium, som under vissa omständigheter
är giftiga för växter och djur.
Den fortsatta försurningen av skogsmarker utgör ett ökande hot mot
miljön och skogarnas värde. Skogsmarken i delar av södra Sverige närmar
sig s. k. kvävemättnad med markförsurning, kväveläckage och näringsoba-
25
lans hos skogsträden och minskad tillväxt i skogen som följd. Betydande Prop. 1990/91:90
områden i Sydsverige kan bli kvävemättade inom 10—20 år om inte
nedfallet av kväve minskas.
Försurningspåverkat grundvatten har rapporterats framför allt från de
södra delarna av landet under hela 1980-talet. I områden med stort nedfall
av försurande ämnen förekommer grundvatten med påtagligt förhöjda
aluminiumhalter. Till följd av att ledningar korroderar är kopparhalterna
starkt förhöjda i dricksvatten från många enskilda brunnar i hela Sverige.
Riskerna för att kopparhalterna i dricksvatten kommer att öka i takt med
den tilltagande försurningen är uppenbara. Koppar och aluminium i
dricksvattnet kan innebära hälsorisker.
I början av 1980-talet var 16000 av Sveriges ca 85000 sjöar så allvarligt
skadade av försurning att känsliga arter hade minskat kraftigt i antal eller
försvunnit. I närmare 6000 av dessa sjöar har situationen för växt- och
djurlivet förbättrats genom kalkning. Åtminstone en fjärdedel av sjöar och
vattendrag nedströms de kalkade sjöarna skulle utan kalkning ha varit
utan de allra flesta former av liv som en följd av försurningen.
Försurningssitutationen i sjöar och vattendrag i Götaland, Svealand och
Norrlands kusttrakter har i allmänhet inte förändrats i någon större om-
fattning de senaste 25 åren. I fjällen och de fjällnära trakterna har försur-
ningen däremot fortsatt att öka de senaste 10—15 åren.
En betydande del av den svenska skogen har nedsatt vitalitet. Ungefär
var femte gran och var sjunde tall har förlorat mer än 20% av sina barr.
Lövträden bok, ek och björk uppvisar mer omfattande skador i form av
utglesning och förändrad tillväxt i kronan än tall och gran. Den tilltagande
markförsurningen och den medföljande utarmningen av skogsmarken
framstår på sikt som de största hoten mot den svenska skogen.
Ozon på hög höjd i atmosfären utgör ett livsnödvändigt skydd mot farlig
ultraviolett strålning. Ozon som förekommer på marknivån kan däremot
medföra skador på växtlighet och människors hälsa. Det marknära ozonet
bildas genom inverkan av solljus när halten av vissa luftföroreningar blir
för hög (fotokemisk smog).
Halterna av ozon vid markytan i södra Sverige ligger under sommar-
halvåret nära eller över de halter som skadar hälsa och grödor. 1 västra
Sverige beräknas de nuvarande ozonnivåerna minska skördarna av vårve-
te med ca 10%. Grödor som vall, havre och potatis påverkas också nega-
tivt.
De viktigaste föroreningarna som bidrar till försurning, kvävemättnad
och bildning av fotokemisk smog är svaveldioxid, kväveoxider och flyktiga
organiska ämnen.
Svavelutsläppen i Sverige har minskat kraftigt sedan början av 1970-talet
till följd av vidtagna åtgärder. Både utsläppen från förbränning och från
industriprocesser har begränsats. Utsläppen är i dag mindre än hälften av
1950 års nivå. Sedan år 1980 har de totala svavelutsläppen minskat med
drygt 60 %.
Svavelnedfallet i Sverige överskrider dock i större delen av landet den
s. k. kritiska belastningsgränsen, som är den gräns över vilken det är
vetenskapligt belagt att långsiktiga skador på miljön uppstår. I sydvästra
26
Sverige skulle nedfallet behöva minska med mer än 75 % räknat från 1980 Prop. 1990/91: 90
års nivå. Modellberäkningar visar att svavelnedfallet under 1980-talet har
minskat med mellan 15 och 25% i hela landet. Utsläpp som kan hänföras
till utländska källor, tillsammans med sådana utsläpp som inte kunnat
hänföras till ursprungsländer, svarar for i genomsnitt 90% av svavelned-
fallet i Sverige. År 1988 var svavelnedfallet från Polen och dåvarande
Östtyskland lika stort som eller större än det svenska. Också i andra delar
av Nordeuropa överskrids de kritiska belastningarna. För att minska ned-
fallet till de kritiska belastningsgränserna krävs således långtgående åtgär-
der i Europa. Ett stort antal länder i Västeuropa arbetar nu på att minska
sina utsläpp, bl. a. i enlighet med överenskommelser inom ECE och EG.
Den ekonomiska förändringen i östra Tyskland samt i Polen och Tjecko-
slovakien kan komma att innebära kraftiga minskningar av utsläppen.
Situationen ser följaktligen betydligt ljusare ut nu än vid tiden för 1988 års
miljöpolitiska proposition.
För att minska de svenska svavelutsläppen har införts en svavelskatt och
i energiskattelagen miljöklasser för oljor. Det senare innebär att svavelin-
nehållet i dieselbränsle minskar kraftigt. Regeringen har i ett antal överkla-
gade ärenden enligt miljöskyddslagen skärpt utsläppskraven på svavel.
Regeringen har ändrat förordningen om svavelhaltigt bränsle så att krav
på högsta tillåtna svavelhalt nu omfattar samtliga svavelhaltiga bränslen.
Kväveoxidutsläppen kommer huvudsakligen från olika förbränningspro-
cesser och växte snabbt i Sverige under 1950- och 1960-talen. Under 1980-
talet har de totala utsläppen i stort sett varit konstanta. Utsläppen från
energianläggningar har minskat med ungefär en tredjedel. Utsläppen från
trafiken har ökat under 1980-talet.
Kvävenedfallet överskrider de kritiska belastningsgränserna, bl. a. i syd-
västra Sverige. Nedfallet behöver minska med minst 50% i Götaland, mest
i de kustnära områdena i sydväst. Luftburet kväve har också betydelse för
kvävetillförseln till haven. Nedfallet består i Skåne och på västkusten till
ungefär 60% av kväve från kväveoxider och till ca 40% av kväve från
ammoniak från jordbruket. Utländska källor svarar för 75 — 80% av
kvävenedfallet i sydvästra Sverige. En stor del av ammoniaknedfallet
kommer från Danmark.
Riksdagen har beslutat om en avgift på kväveoxidutsläpp från större
förbränningsanläggningar. Avgiften beräknas dels minska utsläppen med
3000 — 5000 ton per år, dels leda till att miljöförbättrande åtgärder ge-
nomförs tidigare än som annars planerats. Riksdagen har på regeringens
förslag också tagit ställning till avgaskraven för tunga fordon och beslutet
om hållbarhetskrav för dessa fordon. Regeringen har ändrat bilavgasför-
ordningen så att avgaskraven för lätta lastbilar och bussar skärpts i enlig-
het med vad som tidigare redovisats för riksdagen.
Utsläpp av flyktiga organiska ämnen bidrar tillsammans med kväve-
oxider till bildningen av höga halter av fotokemiska oxidanter (främst
ozon). Detta är ett storskaligt fenomen som beror på utsläpp över större
geografiska regioner. Problemen är särskilt stora på kontinenten, i tri-
angeln Hamburg-Paris-Munchen. Ozonhalterna i Sverige påverkas främst
av ozon från kontinenten. Ozon som bildas lokalt, framför allt över tätor-
27
ter, kan dock ge betydande tillskott till oxidanthalterna. Höga halter av Prop. 1990/91:90
fotokemiska oxidanter kan skada grödor och skog och påverka människors
hälsa. Trafiken är den största källan till utsläpp av flyktiga organiska
ämnen i Sverige. Bensinhantering och användning av lösningsmedel ger
också betydande bidrag. Vissa organiska ämnen, som klorerade lösnings-
medel, ger också direkta effekter på hälsa och miljö. Utsläppen av flyktiga
organiska ämnen i Sverige uppgick till ca 460000 ton år 1988.
Regeringen har i samband med beslut i ärenden enligt miljöskyddslagen
i november 1988 uttalat att begränsning av lösningsmedelsutsläpp bör
prioriteras högre i miljöskyddsarbetet på alla nivåer. Enligt denna pro-
gramförklaring bör rekommenderade skyddsavstånd följas och möjlighe-
terna att helt avveckla användningen av klorerade lösningsmedel undersö-
kas.
Det övergripande målet för arbetet mot de regionala luftföroreningarna är
att begränsa utsläppen till en sådan nivå att skador på naturen inte upp-
kommer och att människors hälsa skyddas. Detta innebär att produktions-
förmågan i ekosystemen skall upprätthållas och att antalet naturligt före-
kommande arter inte skall påverkas märkbart. Mark och vatten skall
kemiskt och biologiskt utgöra ett balanserat system. Djur och växter skall
kunna utnyttjas som föda utan risk för människors och djurs hälsa.
Dessa mål innebär att svavelnedfallet behöver minska med 75% i syd-
västra Sverige och med 50% i Svealand räknat från 1980 års nivå. Kväve-
nedfallet behöver minska med 50% i södra och västra Götaland. Bak-
grundshalterna av ozon bör minska med 10 — 30% och de episod vis höga
halterna med 50% i södra och mellersta Sverige. Ytterligare minskningar
kan vara nödvändiga för att skydda de mest känsliga naturtyperna.
I det av riksdagen år 1985 beslutade programmet mot luftföroreningar
och försurning ingår att de svenska svavelutsläppen skall minska med 65 %
mellan åren 1980 och 1995. Kväveoxidutsläppen bör enligt riksdagsbeslu-
tet år 1985 minska med 30% mellan åren 1980 och 1995. Riksdagen har år
1988 uttalat, med anledning av regeringens miljöpolitiska proposition, att
svavelutsläppen bör minska med 80 % mellan åren 1980 och 2000, samt att
möjligheterna att minska kväveoxidutsläppen med 50% mellan åren 1980
och 2000 bör utredas.
Regeringen gör den bedömningen att de beslut som redan fattats torde
vara tillräckliga för att minska de svenska svavelutsläppen med 65 % till år
1995, räknat från 1980 års nivå. Med de åtgärder som regeringen nu
föreslår kommer utsläppen att kunna minska med 80% till år 2000.
Utvecklingen vad gäller kväveoxider är mer problematisk, framför allt
på grund av en större ökning av trafiken än vad som beräknades år 1985 då
målet lades fast. Nya bedömningar visar att utsläppen från sjöfart och
arbetsfordon är betydligt större än vad som tidigare varit känt. En minsk-
ning av utsläppen med 30% till år 1995 är därför en större utmaning än
vad som stod klart när detta mål formulerades. Det krävs ett omfattande
åtgärdsprogram för att nå målet. För att minska nedfallet till sådana nivåer
28
att människor och naturen inte skadas kommer Sverige att arbeta aktivt Prop. 1990/91:90
for att få till stånd gemensamma åtgärder inom EFTA och EG. Endast
därigenom kan nedfallen i Sverige bringas ned under de kritiska nivåerna.
Regeringen anser att det av riksdagen tidigare beslutade utsläppsmålet
för kväveoxider bör vara vägledande för det fortsatta arbetet. Det finns
tekniska möjligheter att kraftigt minska trafikens bidrag till försurning och
övergödning till år 2010. De åtgärder som anges i denna proposition
innebär att förutsättningarna skapas för en sådan utveckling. Regelsyste-
men inom luft- och sjöfarten är internationellt förankrade och kräver
samfällda åtaganden med andra länder. Även för arbetsfordon krävs ett
internationellt arbete for att skärpa kraven. Angivande av ett mål för år
2000 bör därför enligt regeringens uppfattning anstå till dess att en minsk-
ning med 30% har säkrats, och acceptans har kunnat nås i de internatio-
nella förhandlingarna.
Regeringen anser att åtgärder bör vidtas for att minska utsläppen av
ammoniak. Målsättningen för det fortsatta arbetet är att ammoniakutsläp-
pen i södra Sverige minskas med 25 % till år 1995. Möjligheten att halvera
utsläppen till sekelskiftet utreds.
Regeringen föreslår vidare ett nytt delmål för utsläppen av flyktiga
organiska ämnen. Dessa bör minska med 50% till år 2000, räknat från
1988 års nivå. Redan beslutade avgaskrav for fordon innebär ett betydan-
de steg för att uppnå detta mål. Regeringen kommer i det följande att
redovisa åtgärder för att begränsa användningen av lösningsmedel.
En stor del av nedfallet av svavel och kväve i Sverige kommer från
utländska källor. Vidare sprids utsläpp från Sverige till andra länder. En
strategi for att minska försurning och kvävemättnad måste därför förena
utsläppsbegränsningar i Sverige med internationellt arbete för minskade
utsläpp.
En rad åtgärder redovisas senare i denna proposition för att ytterligare
minska svavelutsläppen, framför allt från industriprocesser och energian-
läggningar och i bränslen. Regeringen bedömer att dessa åtgärder tillsam-
mans leder till att de totala svenska svavelutsläppen minskar med mer än
80% fram till år 2000, räknat från 1980 års nivå.
En effektiv strategi mot kväveoxidutsläppen innebär ytterligare åtgärder
inom trafiksektorn. Vidare behöver utsläppen av kväveoxider minska från
industrier och från stora förbränningsanläggningar. Regeringen redovisar
sådana åtgärder i de följande avsnitten.
Det omfattande åtgärdsprogram som regeringen nu föreslår beräknas
leda till en minskning av kväveoxidutsläppen med omkring 30 % till år 1998.
Ammoniak sprids kortare sträckor än svavel och kväveoxider. Åtgärder
i Sverige får därför relativt sett större betydelse för att minska nedfallet i
vårt land än åtgärder mot utsläpp av svavel och kväveoxider.
För att hälso- och miljöeffekter av höga ozonhalter vid markytan skall
begränsas behöver utsläppen av flyktiga organiska ämnen minst halveras i
stora delar av Europa. Trafiken står for över 40% av utsläppen. De
åtgärder som regeringen i det följande föreslår för trafiksektorn medför
tillsammans med tidigare beslut om avgaskrav att utsläppen från denna
sektor minskar med 70% till år 2000. Användningen av vissa lösningsme-
29
del inom industrin och i varor och produkter bör också begränsas kraftigt. Prop. 1990/91: 90
Tillsammans beräknas dessa åtgärder vara tillräckliga för att nå målet att
halvera utsläppen av flyktiga organiska ämnen till år 2000, räknat från
1988 års nivå.
Regeringen anser att användningen av hälsofarliga organiska lösnings-
medel skall upphöra före den 1 januari år 1995. En avveckling av de
klorerade lösningsmedel som används i större utsträckning genomförs
därför, i första hand genom europeiskt samarbete.
Vid sidan av utsläppsbegränsningar behövs åtgärder i miljön genom
kalkning, som ett försvar mot försurningens skadeverkningar. Kalkningen
kan dessutom bidra till att minska halten av kvicksilver och radioaktivt
cesium. Kalkning av sjöar och vattendrag kan behövas under en lång tid.
Försöksverksamheten med skogsmarkskalkning och vitaliseringsgödsling
fullföljs. Regeringen föreslår senare i denna proposition att kalkningspro-
grammet byggs ut kraftigt.
Enligt regeringens uppfattning behöver utsläppen av de gränsöverskridan-
de luftföroreningarna begränsas kraftigt i hela norra Europa. Internatio-
nellt samarbete är därför nödvändigt. Det internationella arbetet bedrivs
formellt i det europeiska samarbetet inom ramen för 1979 års konvention
om långväga gränsöverskridande luftföroreningar. Inom ramen för Gené-
vekonventionen från år 1979 finns bindande protokoll om minskning av
svavel- och kväveutsläpp, som Sverige godkänt. Svavelprotokollet från år
1985 innebär att utsläppen av svavel skall minska med 30% mellan åren
1980 och 1993. Kväveprotokollet från år 1988 innebär att utsläppen av
kväveoxider skall stabiliseras på 1987 års nivå senast år 1994. Ett stort
antal västeuropeiska länder, däribland Sverige, har gjort betydligt mer
långtgående åtaganden. Sverige har tillsammans med elva andra länder i
en särskild deklaration, som antogs i anslutning till konventionens möte i
Sofia år 1988, utföst sig att minska utsläppen av kväveoxider med i
storleksordningen 30% till år 1998 med valfritt basår 1980—1985. Arbetet
inom konventionen inriktas för närvarande på reviderade protokoll om
begränsningar av utsläppen av svavel och kväveoxider samt på ett nytt
protokoll om begränsningar av utsläppen av flyktiga organiska ämnen.
Regeringen anser att målformuleringarna måste baseras på kritiska belast-
ningsgränser till skillnad från tidigare överenskommelser. Detta innebär
att nya åtaganden om utsläppsminskningar blir olika för enskilda länder
eller grupper av länder. Kraven kan därmed skilja mellan Nord- och
Sydeuropa.
Svavelnedfallet i såväl södra Sverige som på kontinenten kan därigenom
nå ned under de kritiska belastningsgränserna. Överslagsberäkningar visar
att utsläppsnivåerna per capita motsvarande de som beräknas uppnås i
Tysklands västra delar skulle vara tillräckliga för att nå detta mål. De mest
långtgående minskningarna skulle krävas i östra delen av Tyskland och
Polen. Dessa minskningar beräknas till stor del komma till stånd som följd
av en ekonomisk förändring och avskaffade subventioner på inhemskt kol.
30
I Västeuropa är det främst Storbritannien som kommer att få vidta mer Prop. 1990/91:90
långtgående åtgärder än de som hittills planerats för att nå ned till de
kritiska belastningsgränserna.
Regeringen avser att verka för att ett nytt avtal mellan de europeiska
länderna om begränsningar av svavelutsläppen undertecknas senast år
1993. Sverige skall också verka för att ett avtal om flyktiga organiska
ämnen undertecknas snarast.
För att begränsa kvävenedfallet behövs skärpta bilavgaskrav i hela Euro-
pa. Regeringen avser att fortsätta att arbeta för att få till stånd överens-
kommelser om detta. Sverige skall verka för att krav motsvarande de krav
som införs federalt i USA för lätta och tunga fordon omkring år 1994
införs i EG och EFTA senast år 1996. Krav på utsläppsgränser, motsvara-
de vad som kan erhållas genom katalytisk avgasrening, behöver införas i
Östeuropa. Åtgärder vad gäller traktorer och dieseldriven järnväg behöver
vidtas i hela Europa före år 2000. Inom ramen för internationella avtal bör
åtgärder inom flyg- och sjöfarten också vidtas.
Regeringens förslag: Som riktlinjer för det försatta arbetet gäller att
luftkvaliteten förbättras så att de återstående riskerna för männi-
skors hälsa till följd av utsläpp av luftföroreningar från trafik, indu-
stri och energianläggningar undanröjs. Den värdefulla kulturmiljön
i städerna skall bevaras.
Behovet av grönområden i tätorter och tätortsnära områden skall
tillgodoses i den kommunala planeringen.
Vid år 2000 skall halterna av koloxid, kväveoxid, svaveldioxid,
sot och partiklar underskrida de riktvärden som utarbetats av na-
turvårdsverket. Riktvärdena syftar till att undanröja akuta hälsoef-
fekter.
Utsläppen av cancerframkallande ämnen bör minskas med 90% i
tätorterna för att de långsiktiga hälsoeffekterna skall vara på en
acceptabel nivå. Ett delmål är att halvera utsläppen till år 2005.
Buller i tätorter bör minska så att det kommer att ligga under
naturvårdsverkets nuvarande riktlinjer.
De luftföroreningar som bidrar till globala och regionala miljöproblem
härstammar huvudsakligen från trafiken, industriprocesser och energian-
läggningar. Genom att miljöstörande verksamhet har koncentrerats till
tätorterna uppstår dessutom i vissa fall lokala problem på grund av luftför-
oreningar.
De svenska tätorterna har i ett internationellt perspektiv en god miljö.
Viktiga utsläpp med hälsoskadliga effekter har minskat kraftigt sedan
början av 1970-talet, bl. a. sot och svaveldioxid.
31
Arbetet med att minska utsläppen från stora fasta källor som energipro- Prop. 1990/91: 90
duktion och industriell verksamhet har varit framgångsrikt. Införande av
fjärrvärme och elvärme har härvid varit av stor betydelse. Detta förhållan-
de, i kombination med att transporterna ökar, innebär att trafiken har
blivit den största kvarvarande källan till föroreningar i tätorterna. Utsläp-
pen per bil av framför allt kväveoxider och kolväten från personbilar har
dock minskat kraftigt under de senaste åren som ett resultat av att stränga
avgaskrav har införts.
Regeringens bedömning är att hittills beslutade åtgärder kommer att
leda till att halterna av svaveldioxid, kväveoxider och koloxid i tätorterna
kommer att minska ytterligare. Sothalterna är jämfört med riktvärdena
låga i svenska tätorter, men bör minskas ytterligare med hänsyn till cancer-
risken.
Många människor i tätorter och då främst i storstadsområdena är utsat-
ta för luftföroreningshalter som är högre än vad som kan betraktas som
god miljö. Naturvårdsverkets riktvärden for luftkvalitet för vissa förore-
ningar överskrids vid trafikerade gator i tätorter där ett stort antal männi-
skor bor och vistas. Riktvärdet for kväveoxider överskrids också för hela
stadsdelar i t. ex. Göteborg och Sundsvall.
Den allvarligaste hälsorisken av luftföroreningar i tätorter är enligt
nuvarande bedömningar den förhöjda cancerrisken. Naturvårdsverkets
forskning om tätortsmiljön har bl. a. givit som resultat att i storleksord-
ningen 1 000 cancerfall per år bedöms uppkomma på grund av luftförore-
ningar.
Allergi och annan överkänslighet har ökat hos befolkningen de senaste
årtiondena. Orsaken är oklar men olika miljöfaktorer har sannolikt bety-
delse. Luftföroreningar är en av dessa miljöfaktorer.
Buller från olika källor kan störa arbete, sömn och vila och även ge
upphov till psykosomatiska besvär. Medicinska undersökningar visar att
buller bl. a. kan påverka hjärtat och kärlsystemet. Trafiken står för den helt
övervägande delen av bullerstörningarna i tätorter.
Föroreningarna leder också till snabbare nedbrytning av många materi-
al, som i sin tur leder till korrosion och andra skador på byggnader och
anläggningar. Det innebär att kulturminnen och kulturföremål av sten,
metall och glas hotas av förstörelse. Som exempel kan nämnas att flera av
portalerna till våra medeltida kyrkor, liksom huvuddelen av utsmyckning-
en till slott och privathus, under 1600-talet skulpterades i Gotlandssand-
sten. Denna kalkbundna sandstenstyp är känsligare än de flesta bergarter
för kemiska angrepp. Trots att halten svaveldioxid i svensk tätortsluft
minskat kraftigt under 1980-talet är läget allvarligt i många tätorter.
Utbyggnaden av tätorterna kan i vissa fall medföra att det blir svårare
för människor att nå olika rekreationsområden. God fysisk planering
behövs därför för utbyggnad av bostäder, serviceanläggningar och trans-
portanordningar, samtidigt som värdefulla kulturmiljöer kan bevaras.
Tillgången till parker, större sammanhängande grönområden och gröna
korridorer mellan olika områden säkerställs också därigenom.
Större områden i närheten av tätorter med möjlighet till ostördhet, även
i fråga om bullerstörningar, och höga naturkvaliteter skall så långt som
32
möjligt ges ett långsiktigt skydd i den kommunala och regionala planeringen. Prop. 1990/91:90
Omsorgen om bebyggelsens estetiska, historiska och funktionella kvali-
teter bör vara vägledande i den kommunala planeringen. Genom att
förena dessa planeringens mer traditionella uppgifter med de nya och
hårdare kraven på rena system kan en god livsmiljö skapas i våra tätorter.
De övergripande miljömålen för tätorterna är att skydda befolkningen mot
skadliga hälsoeffekter på grund av t. ex. luftföroreningar och buller och att
forma en god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö för alla människor.
Den värdefulla kulturmiljön skall så långt som möjligt bevaras. Avfall skall
kunna tas om hand på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.
Regeringen anser att naturvårdsverkets riktlinjer för luftkvalitet efter
sekelskiftet skall uppnås i alla tätorter. Som riktlinjer för det fortsatta
arbetet bör gälla att utsläppen av cancerframkallande ämnen som ett första
steg halveras.
Kommunerna har ett stort ansvar för den lokala miljön. Naturvårdsver-
kets riktlinjer för acceptabel luftkvalitet är ett viktigt planeringsinstrument
som redan används. Tätorterna bör enligt regeringens uppfattning i framti-
den planeras allt tydligare utifrån uppsatta miljökrav. Genom god plane-
ring kan bl. a. behovet av transporter minska. Industrier som kan påverka
människors hälsa lokaliseras så att tillräckliga skyddsavstånd erhålls till
områden där människor bor och vistas. Områden för friluftsliv och rekrea-
tion bör avsättas i tillräcklig omfattning. Den kommunala samhällsplane-
ringen enligt bl. a. plan- och bygglagen har en grundläggande betydelse för
vilken miljö som kan uppnås i tätorterna. Ökad fjärrvärmebaserad upp-
värmning är ett effektivt sätt att minska halterna av svaveldioxid i tätorts-
luften och har redan gett goda resultat.
Vägtrafiken har ökat kraftigt de senaste 10 — 20 åren. Skärpta avgaskrav
och införandet av blyfri bensin innebär stora förbättringar inom vägtrafi-
ken. Ett ökat trafikarbete kan motverka den förväntade miljöeffekten.
Regeringen har därför tillsatt särskilda förhandlare för Stockholm, Göte-
borg och Malmö för att få till stånd lösningar på trafikens miljö- och
framkomlighetsproblem i dessa områden. Förhandlarna har presenterat
förslag till överenskommelser med åtgärder som rör trafiksystemet och
lokal trafikplanering. Förslagen behandlas i propositionen om näringspoli-
tik för tillväxt. För att överenskommelserna skall få full effekt skall de
följas upp med skärpta krav på fordon och bränslen. Regeringen föreslår
därför att kraven på fordon och bränslen skall skärpas ytterligare i ett brett
europeiskt samarbete, dels generellt, dels speciellt för tätortstrafik.
Regeringen föreslår att miljöklassindelningen av motorbrännolja ändras
så att miljövänligare bränslen ytterligare stimuleras. Renare bränslen har
störst betydelse i tätorterna. Ekonomiska styrmedel kommer också att
införas för att ytterligare stimulera utvecklingen av ren teknik och renare
fordon.
Buller är i första hand ett problem i bostadsområden där bullerstörning-
ar från olika verksamheter har ökat successivt. Bullerdämpande åtgärder 33
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
vid källan medför minskade störningar. Sådana åtgärder är därför ofta Prop. 1990/91:90
kostnadseffektiva, men har nackdelarna att de får full effekt först efter lång
tid. I många befintliga miljöer är det inte möjligt att med tillgänglig teknik
reducera bullret från fordonen tillräckligt för att uppnå god miljökvalitet.
Andra åtgärder som hindrar bullret att nå bostäder och känsliga områden
kommer därför att vara nödvändiga under överskådlig tid. Denna typ av
åtgärder får vägas mot andra typer av hälso- och miljöinsatser som är
angelägna. Genomförandet får ske inom ramen för befintliga resurser.
Myndigheterna bör ha ett utökat sektorsansvar för att begränsa buller. Alla
sektorer måste enligt regeringens uppfattning arbeta vidare för att förebyg-
ga och minimera bullerstörningar.
Partikelhalten i luften har minskat under senare år, men är fortfarande
relativt hög i tätorter. De mätningar som finns visar att förekommande
halter ligger i nivå med föreslagna riktvärden. Eftersom partiklar är bärare
av cancerframkallande ämnen och kan framkalla allergier är det väsentligt
att ytterligare minska halterna i tätortsluft. Regeringen anser därför att
som riktlinjer för det fortsatta arbetet skall gälla att utsläppen i ett första
skede skall halveras till år 2005.
De åtgärder som regeringen nu föreslår för att förbättra tätortsmiljön
kommer att få full effekt i slutet av 1990-talet och i böijan av 2000-talet.
Vägtrafiken kommer att ha ett avgörande inflytande på luftkvaliteten i
tätorter under de kommande 10—20 åren. Naturvårdsverkets riktvärden
för luftkvalitet (koloxid, kväveoxid, sot och partiklar) kommer sannolikt
att kunna uppnås efter sekelskiftet genom de åtgärder som nu föreslås.
En kraftig minskning av partikelutsläppen är svårast att genomföra.
Med ytterligare skärpta krav på såväl avgasrening som dieselbränsle kan
dock en sådan reduktion nås. Ytterligare åtgärder är möjliga genom sam-
hällsplanering, utbyggnad av kollektivtrafik och förbättrad trafikplane-
ring.
Avfallshanteringen är ett särskilt problem i tätorterna. Genom de åtgär-
der som regeringen tidigare har vidtagit har ett inventerings- och plane-
ringsarbete påbörjats på kommunal nivå, inte bara för hushållsavfall utan
för alla typer av avfall. Målet är att senare utvidga det kommunala ansva-
ret. Ytterligare åtgärder krävs i kommunerna, framför allt för separering
och insamling av olika slags avfall samt för återvinning och annat lämpligt
omhändertagande av avfallet.
Ökad återanvändning och återvinning krävs för att uppnå en bättre
resurshushållning och för att minska avfallsmängderna. Avfallet innehåller
också i vissa fall gifter som kan läcka ut i naturen med risk för allvarliga
störningar i miljön som följd. Avfallsdeponeringen innebär dessutom i sig
ett volymmässigt och estetiskt problem i landskapet och skapar ofta kon-
flikter vid markanvändningen, främst kring tätorterna.
Tätorternas vattenmiljö har förbättrats under de senaste årtiondena. Så
gott som alla städer i Sverige som ligger i närheten av sjöar och vattendrag
eller vid kuster kan erbjuda friluftsbad av god eller mycket god kvalitet.
Ytterligare krav på rening av avloppsvatten kan behövas i vissa områden.
34
Regeringens förslag: Som riktlinjer för användningen av naturresur-
ser och vård av naturmiljön gäller följande:
Förnybara resurser skall utnyttjas inom ramen för ekosystemens
produktionsförmåga. Användning av icke förnybara naturresurser
skall i ännu högre grad präglas av en ansvarsfull hushållning.
Den biologiska mångfalden och den genetiska variationen skall
säkerställas. Växt- och djursamhällen bevaras så att i landet natur-
ligt förekommande växt- och djurarter ges förutsättningar att fort-
leva under naturliga betingelser och i livskraftiga bestånd.
Införande av främmande arter eller genetiskt modifierade orga-
nismer skall ske med stor restriktivitet och under betryggande kon-
troll så att förutsättningarna för den inhemska floran och faunan
inte äventyras.
Utöver förslagen till riktlinjer föreslår regeringen att naturvårds-
lagen ändras. Regeringen föreslår också att resurserna för vård och
förvaltning av naturreservat samt för arbetet med hotade arter
förstärks med 30 milj. kr. för nästa budgetår.
Sverige är ett från många synpunkter rikt land, med bl. a. stora tillgångar
på naturresurser. Skogen är en del av vår kultur och ger naturupplevelser
som är betydelsefulla för en stor del av det svenska folket. Den formar
landskapet genom att uppta hälften av Sveriges areal. Jordbruket står för
produktionen av huvuddelen av våra livsmedel och bidrar till att göra
kultur- och naturlandskapet varierat.
Landets välfärd är i hög grad beroende av de naturresurser som är
knutna till marken, vattenkraften och den fysiska miljön i övrigt i form av
t. ex. jordbruksmark, sjöar och vattendrag. Dessa resurser kan dessutom
vara av intresse för turism, rekreation och kulturmiljövård. Ett mångsidigt
utnyttjande av dessa resurser skall så långt som möjligt eftersträvas. Be-
stämmelser om hur avvägningar skall göras mellan bevarande- och exploa-
teringsintressen finns i naturresurslagen.
En av de viktigaste naturresurserna är skogen, som utgör basen för en
stor del av industriproduktionen och för vår export. Skogens långsiktiga
produktionsförmåga hotas dock av försurning och övergödning. Skogs-
och jordbruksproduktionen påverkar i sin tur ekosystemen i sjöar och
vattendrag, t. ex. genom läckage av näringsämnen.
En internationellt antagen målsättning för hushållningen med världens
naturresurser och naturvården är att bevara den biologiska mångfalden,
bevara genetisk variation och att möjliggöra ett långsiktigt nyttjande av
arter och ekosystem. Denna strategi har formulerats gemensamt av Inter-
nationella naturvårdsunionen, FNs miljöprogram och Världsnaturfonden.
Sambanden mellan naturvårdsarbetet och miljöskyddsarbetet har blivit
Prop. 1990/91:90
35
allt tydligare under de senaste åren i takt med att nya kunskaper har
erhållits om ekosystemens känslighet för olika slags störningar. Ett stort
antal fungerande ekosystem är förutsättningen för den mänskliga överlev-
naden på sikt.
Det svenska landskapet är i stor utsträckning en produkt av människans
sätt att hantera naturen genom seklerna. Genom odlingslandskapet inför-
des en ökad variation i landskapet, vilket också lett till en ökad artrike-
dom. De senaste årtiondenas utveckling inom jordbruket i riktning mot
storskalighet och intensivare kemikalieanvändning har lett till att denna
variation delvis gått förlorad och att små, för den biologiska mångfalden
värdefulla livsmiljöer (biotoper) försvunnit. Detta har medfört att många
arter nu hotas av utrotning. Denna utveckling bryts genom den nya livsme-
delspolitiken.
Ungefär 3 milj. hektar våtmarker i odlingslandskapet i södra och mellersta
Sverige har torrlagts sedan början av 1800-talet. En stor del av de hotade
djur- och växtarterna i Sverige är direkt beroende av våtmarker som livs-
miljö. Torrläggningen av våtmarker är också en starkt bidragande orsak till
läckage av kväve till havsområden och bidrar direkt till att många djur- och
växtarters överlevnad är hotad. I vissa landskap har ända upp till 90% av
våtmarkerna torrlagts.
I enlighet med intentionerna i naturresurslagen skall större områden
som är relativt opåverkade av exploateringsföretag eller andra ingrepp i
miljön bevaras. De outbyggda älvarna åtnjuter särskilt skydd enligt denna
lag.
För att garantera markens långsiktiga produktionsförmåga och en bibe-
hållen biologisk mångfald krävs både att den externa påverkan från exem-
pelvis föroreningar upphör och att miljöansvaret inom skogs- och jord-
bruksproduktionen ökar. Metoder som medger en bättre anpassning till de
ekologiska systemen samt till geologiska och andra lokala förhållanden
måste utvecklas för att den biologiska mångfalden skall kunna bevaras. En
ökad återföring av näringsämnen och mineraler krävs för att jordbruks-
marken inte på sikt skall utarmas.
Naturvårdsarbetet är en viktig uppgift för alla samhällssektorer för att
uppnå en bättre anpassning till de ekologiska systemen. Omsorgen om
landskapet och den biologiska mångfalden är inte bara en fråga om land-
skapets skönhet eller kulturhistoriska värden utan även en faktor av bety-
delse för bl. a. de areella näringarnas egna långsiktiga produktionsmål. Ett
intensivt arbete har inletts för att åstadkomma en sådan utveckling. Som
exempel kan nämnas de omfattande utbildningsinsatser som görs inom
skogsbruket för att öka kunskaperna om de ekologiska sambanden och om
natur- och kulturvärden i skogsbruket.
Naturvårdsarbetet i landskapet har ett nära samband med kultur-
miljövården. Från bl. a. kostnadssynpunkt är det angeläget att insatserna
för natur- och kulturmiljövård samordnas.
Tillgången till rent vatten har i Sverige hittills inte begränsats i någon
avgörande omfattning av miljöstörningar. Sverige har, med några få un-
dantag, inga stora sammanhängande grundvattenmagasin. Magasinen är
Prop. 1990/91:90
36
ofta små, beroende på de geologiska förutsättningarna. Föroreningar får Prop. 1990/91:90
därför ofta en ganska begränsad utbredning.
Av Sveriges befolkning är ca 15 % beroende av enskild vattenförsörjning
med vatten som ibland är av sämre kvalitet än kommunalt tillhandahållet
vatten. Grundvattnet har generellt sett god kvalitet men problem har på
senare år uppmärksammats till följd av bl. a. försurningen.
I vissa områden tränger saltvatten in i brunnsvattnet. Detta förekommer
främst i bergborrade brunnar i kustområden. Orsaken är bl. a. att vattenut-
vinningen bedrivs på ett felaktigt sätt t. ex. genom för stora vattenuttag och
felaktig lokalisering av brunnar.
Riksdagen beslutade år 1988 i enlighet med regeringens förslag i 1988
års miljöpolitiska proposition om målen för det fortsatta naturvårdsarbe-
tet. Enligt dessa bör representativa områden av alla förekommande natur-
typer säkerställas, skyddet av naturtyper såsom urskogar, våtmarker och
vissa odlingslandskap prioriteras samt mark för friluftsliv säkerställas,
särskilt runt våra tätorter.
Ett samlat handlingsprogram för hotade arter har utarbetats av na-
turvårdsverket. I dag är totalt 121 ryggradsdjur hotade eller särskilt hän-
synskrävande, jämfört med 105 år 1980. 38 av landets 475 arter av rygg-
radsdjur och 284 av ca 2000 arter av blom- och ormbunksväxter knutna
till odlingslandskapet är hotade.
Under treårsperioden 1988—1990 har betydande arealer särskilt
skyddsvärda naturtyper, framför allt urskogar, säkerställts. Sammanlagt
75% av den areal urskog av högsta klass som finns kvar i Sverige är eller
kommer inom kort att vara skyddad med stöd av naturvårdslagen eller på
annat sätt.
Totalt är ca 100000 hektar produktiv skogsmark skyddad nedanför
skogsodlingsgränsen samt ytterligare ca 530000 hektar fjällnära produktiv
skog. Dessutom är ytterligare minst 250000 hektar fjällnära skog av sådan
karaktär att de inte kan få avverkas på grund av mycket stora föryngrings-
problem.
Arbetet med att hushålla med våra naturresurser måste bedrivas på flera
olika nivåer. Den fysiska planeringen utgör ett centralt instrument för att
påverka den långsiktiga användningen av mark och vatten. Införande av
miljökonsekvensbeskrivningar, som regeringen föreslår i denna proposi-
tion, kommer bl. a. att förbättra förutsättningarna för naturvården och den
allmänna naturresurshushållningen.
En varaktigt hållbar utveckling förutsätter att myndigheter och företag
som är verksamma inom alla samhällssektorer ansvarar för och bekostar
det nödvändiga miljövårdsarbetet som en naturlig del av verksamheten.
Regeringen avser att förstärka sektorsmyndigheternas ansvar på dessa
områden. Ett gemensamt mål bör i enlighet med intentionerna i naturre-
surslagen vara att slå vakt om den biologiska mångfalden och nyttja
naturresurserna på ett långsiktigt hållbart sätt.
För att uppnå målsättningarna i naturvårdsarbetet krävs bl. a. att målen
37
konkretiseras för att säkra de hotade och sårbara arternas fortlevnad i syfte Prop. 1990/91:90
att bevara den biologiska mångfalden. Naturvårdsverket är som central
miljömyndighet ansvarig för att sådana mål utarbetas. Sektorsmyndighe-
terna för jordbruk, skogsbruk och fiske är ansvariga för att utarbeta sek-
torsvisa delmål och genomföra åtgärder.
Odlingslandskapet skall nyttjas och hävdas så att en rik variation i
naturtyper, biotoper och arter kan bibehållas. Den nya livsmedelspolitiken
med avreglering och stärkt stöd för bl. a. naturvårdens behov har som mål
bl. a. att slå vakt om ett varierat och rikt odlingslandskap och att bevara en
biologisk mångfald.
Regeringen anser att bidrag till landskapsvård är ett ändamålsenligt
medel som medverkar till att bevara de för samhället kollektiva värden som
är förknippade med odlingslandskapet.
För områden i odlingslandskapet med särskilda natur- och kulturvärden
som hotas av en förändrad markanvändning inom jord- och skogsbruket
skall framför allt det ovan redovisade bidragssystemet användas. I enlighet
med naturresurslagens intentioner bör även lokala värden som kommer
till uttryck i de kommunala översiktsplanerna tillvaratas genom ett kom-
munalt engagemang.
Den parlamentariska kommittén för utvärdering och översyn av skogs-
politiken har nyligen inlett sitt arbete och skall enligt sina direktiv lägga
stor vikt vid miljöfrågorna. Det ingår således i kommitténs uppgifter att
formulera ett miljömål för skogsbruket.
Inom fiskets område är målsättningen att fisk och skaldjur och deras
näringsorganismer skall bevaras i livskraftiga, naturliga reproducerande
bestånd. Av de vattenlevande organismer i vårt land som kräver särskilda
åtgärder för sitt skydd kan nämnas den naturligt reproducerade laxen,
malen och flodkräftan.
Täktverksamhet och gruvbrytning kan innebära stora belastningar på
miljön och förstöra livsmiljöer för djur och växter. Tillgången till täktma-
terial, såsom sorterat naturgrus och torv liksom tillgången på mineral är
begränsad. Ändliga naturresurser skall utnyttjas försiktigt så att även fram-
tida generationer får tillgång till råvaror. Tillstånd till torvtäkter skall
prövas restriktivt i områden som i den kommunala planeringen angetts
vara av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården och friluftslivet.
Grushushållningsplaner upprättas för områden med materialförsörjnings-
problem eller markanvändningskonflikter. I sådana områden inriktas ma-
terialförsörjningen i första hand mot bergtäkter och andra alternativa
material till naturgrus.
I det arbete som pågår inom naturvårdsverket för att skydda hotade
arter och naturtyper ingår bl. a. att förbättra kunskapsunderlaget genom
inventeringar av olika naturtyper, investeringar i olika skyddsvärda områ-
den samt vård och förvaltning av naturvårdsobjekt.
Det är regeringens uppfattning att arbetet med att kartlägga hotade arter
måste fortsätta och inventeringar av vissa värdefulla biotoper fullföljas.
Kartläggningen skall utgöra underlag för att därefter bedöma behovet att
säkerställa ytterligare områden med stöd av naturvårdslagen.
Regeringen föreslår i denna proposition att naturvårdslagen skärps med
38
bl. a. nya skyddsbestämmelser för vissa värdefulla småbiotoper och skärp- Prop. 1990/91: 90
ta regler för markavvattning. Dessa regler kommer att utgöra en viktig del i
det fortsatta naturvårdsarbetet.
De huvudsakliga insatserna i arbetet med att säkerställa skyddsvärda
naturområden skall för den närmaste treårsperioden avse skogsområden,
våtmarker och vissa odlingslandskap. Naturvårdsverket redovisar att yt-
terligare drygt 100000 hektar skogsbiotoper med särskilt höga värden bör
skyddas. Därigenom kommer även betydande delar av de särskilt skydd-
svärda våtmarksbiotoperna att skyddas. Med anledning av ökade kostnader
för vård och förvaltning av naturreservat m. m. samt behov av förstärkta
insatser i arbetet med hotade arter föreslår regeringen att resurserna för-
stärks med 26 resp. 4 milj. kr. för nästa budgetår.
Mark- och vattenområden med särskilt höga naturvärden liksom ekolo-
giskt särskilt känsliga områden skall så långt som möjligt undantas från
exploatering. Behovet av obebyggda områden för såväl människors som
djurs och växters behov skall tillgodoses vid bl. a. tillämpningen av de
lagar som är anknutna till naturresurslagen.
Regeringen utgår från att kommunerna utnyttjar möjligheten enligt
plan- och bygglagen att göra översiktsplanen till ett strategiskt instrument
för en kommunal utveckling som är förenlig med kraven på en god miljö
och en långsiktig hushållning med naturresurserna. Länsstyrelserna har en
uppgift att bevaka att regionalt viktiga naturvärden beaktas i kommunala
översiktsplaner.
Den snabba utvecklingen av genteknik ökar behovet av samhällelig
insyn, prövning och kontroll. En ingående analys av de ekologiska riskerna
krävs i samband med att genetiskt förändrade organismer släpps fria i
omgivningen. Kunskaperna om dessa risker är i dag mycket begränsade.
Det är en grannlaga uppgift att formulera en etiskt godtagbar balans
mellan ekologin och olika gentekniska tillämpningar inom exempelvis
jordbruket och industrin. Regeringen tillsatte våren 1990 en parlamenta-
risk beredning för frågor rörande användning av gentekniken. Översynen
omfattar bl. a. kunskapsläget beträffande de ekologiska risker som är för-
bundna med ett frisläppande av genetiskt förändrade organismer, vilka
etiska principer som skall gälla vid användning av genteknik och hur
anmälningsplikt och prövning av sådan verksamhet skall organiseras.
Sedan den 1 april 1990 gäller att den som odlar gentekniskt förändrade
växter i växthus eller utomhus skall ha tillstånd till verksamheten. Vid
prövningen skall särskilt beaktas att odlingen inte får innebära risker för
omgivningen eller för miljön eller risk för utarmning av den genetiska
mångfalden.
Sverige skall genom ett kraftfullt internationellt agerande verka för att den
internationella målsättningen för naturvård och hushållning med naturre-
surser uppfylls.
Ett intensifierat samarbete med de nordiska länderna inleds med syfte
att arbeta fram ett nordiskt aktionsprogram för naturvård och hushållning
39
med naturresurser. Överenskommelser skall om möjligt ingås om arbets- Prop. 1990/91:90
fördelning mellan de nordiska länderna för att effektivisera arbetet.
Vidare skall samarbetet med Öst- och Centraleuropa inriktas mot att
förhindra att den förväntade moderniseringen inom de areella näringarna
ställer alltför höga krav på naturresursanvändningen eller sker på bekost-
nad av de stora naturvärden som är knutna till t. ex. våtmarker, sjöar och
vattendrag, skogar eller det äldre kulturlandskapet i dessa länder. Samar-
betet skall också medverka till att miljöanpassad teknik överförs.
Den europeiska naturskyddskonventionen (Bernkonventionen) syftar
till att skydda europeiska arter av vilda djur och växter och deras levnads-
områden. Särskild vikt läggs vid skyddet av arter som är hotade och
sårbara. Konventionen om flyttande vilda djur (Bonnkonventionen) har
som övergripande syfte att skydda de arter som regelbundet korsar natio-
nella gränser. Konventionen om skydd av våtmarker av internationell
betydelse (Ramsarkonventionen) syftar till att skydda våtmarker globalt,
särskilt som levnadsområden för vattenlevande fåglar. Washington-
konventionen reglerar den internationella handeln med utrotningshotade
växt- och djurarter. Konventionerna har medfört ett bättre och integrerat
kunskapsutbyte mellan staterna. Uppbyggnaden av en svensk artdatabank
är en viktig förutsättning för våra internationella åtaganden.
I förberedelserna inför FN-konferensen för miljö och utveckling, som
kommer att hållas under år 1992, behandlas den övergripande frågan om
bevarande av den biologiska mångfalden. Syftet med FN-arbetet i denna
del är att nå legalt bindande globala överenskommelser om den biologiska
mångfalden. Sverige deltar aktivt i detta arbete som ett led i att uppfylla
målsättningen för det internationella naturvårdsarbetet.
40
Prop. 1990/91:90
Regeringens förslag: Som riktlinjer för det fortsatta arbetet skall
gälla att naturligt förekommande arter i havs- och vattenområden
skall kunna bevaras i livskraftiga, balanserade populationer. Förore-
ningar skall inte begränsa användningen av vatten från sjöar och
vattendrag samt grundvatten som vattentäkt.
Återställningen av Östersjön prioriteras under den närmaste tiden
i det internationella arbetet. Sverige skall bidra aktivt till att konkre-
ta handlingsprogram för samtliga Östersjöstater utarbetas och ge-
nomförs.
De vattenburna utsläppen av kväve från mänskliga verksamheter
skall halveras mellan åren 1985 och 1995.
Det långsiktiga målet är att stabila organiska och miljöskadliga
ämnen inte skall få förekomma i miljön. Utsläppen av stabila orga-
niska ämnen skall begränsas, så att de till sekelskiftet nått en sådan
nivå att miljön inte tar skada. Åtgärder för att minska utsläppen av
klorerade organiska ämnen från skogsindustrin prioriteras.
Utsläppen av kvicksilver, kadmium och bly skall minskas med
70% mellan åren 1985 och 1995. Utsläppen av övriga viktiga metal-
ler skall halveras under samma tid.
Användningen av miljöskadliga ämnen begränsas kraftigt.
Tidigt uppmärksammade miljöproblem i svenska sjöar och vattendrag var
igenväxning, syrebrist och fiskdöd, orsakade av utsläpp av i första hand
syreförbrukande ämnen och närsalter från industrier och samhällen. Ge-
nom den stora satsningen på reningsverk för kommunala och industriella
avloppsvatten och miljöanpassad processteknik har påtagliga förbättringar
uppnåtts. Problem med övergödning av sjöar är i dag begränsade till
vattensystem med stora tätbebyggda områden och en stor andel jordbruks-
mark. Det är emellertid ofta i sådana områden som det finns vattentäkter
och rekreationsområden som kan drabbas. Av störst betydelse för över-
gödningen i sjöarna är fosfor. Kväve kan vara ett problem i vissa delar av
Sydsverige, där nedfallet av kväveföreningar är omfattande samtidigt som
avrinningen är stor från jord- och skogsbruksmark. Också transporter av
humusämnen, slam och erosion utgör problem.
Grundvattnet påverkas också av föroreningar. Detta medför att möjlig-
heten att utnyttja grundvattnet som dricksvatten försämras. Kväveläckage
från jordbruket kan ge upphov till förhöjda nitrathalter i grundvattnet i
vissa jordbruksbygder, särskilt de med lätta jordar. På grund av den stora
tidsfördröjning som sker innan vissa bekämpningsmedel når ner till
grundvattnet, väntas sådana medel i grundvatten bli ett problem som kan
öka. Ytterligare hot mot god eller bibehållen grundvattenkvalitet är t. ex.
föroreningar från avfallsdeponier, förorenad mark och grustäkter samt
41
läckage från avloppsledningar, oljecisterner under mark, flygplatser samt Prop. 1990/91:90
förorenat dagvatten från tätorter.
Övergödningen i marin miljö har lett till en rad effekter som mass-
utveckling av alger, syrebrist, utslagning av bottenfaunan, förekomst av
giftalger och förstörda fiskodlingar. Detta har varit vanligt förekommande
i lokala områden, t. ex. Laholmsbukten, Skälderviken och Hanöbukten.
Särskilt allvarlig var situationen år 1988, när omfattande algblomning
förekom, framför allt i Västerhavet.
Förhållandena längs Östersjökusten i de baltiska länderna, Polen och
östra Tyskland är särskilt allvarliga. Tecken på övergödning finns också i
de öppna havsområdena i Östersjön och Kattegatt. Utsläppen av kväve
och fosfor är den dominerande orsaken till övergödning. Bakgrundshalten
är 5 —10 gånger högre än vid seklets början. För att återställa den ekologi-
ska balansen i Östersjön måste den totala kvävebelastningen minska ytter-
ligare, kanske med 60 — 70%.
Svåmedbrytbara, naturfrämmande ämnen, t. ex. DDT och PCB före-
kommer i större eller mindre grad i alla vattenmiljöer. Förekomsten i
levande organismer har minskat sedan användningen förbjöds. En förhöjd
nivå kan dock fortfarande konstateras i svenska vatten. Kunskapen om
den totala spridningen av organiska miljögifter och deras effekter är ännu
begränsad. Utsläppen av stabila organiska miljögifter måste på sikt upphö-
ra helt.
Värdefulla natur- och rekreationsområden kan skadas för lång tid vid
tillfällen med akut förorening av olja. Förmågan att bekämpa stora mäng-
der olja har successivt förbättrats, bl. a. genom ett nära samarbete med
övriga länder omkring Östersjön och Nordsjön. En fortsatt utveckling av
metoder för bekämpning av olja under svåra förhållanden och av system
för en effektiv flygövervakning pågår. Bl. a. flygövervakning har redan
medfört att de avsiktliga oljeutsläppen till havs har minskat betydligt i hela
Nordeuropa.
De diffusa, kontinuerliga utsläppen tillför dock haven avsevärt större
mängder olja och andra kolväten. Effekterna av sådana utsläpp är av en
mer kronisk karaktär och uppstår först efter en långvarig påverkan och kan
därigenom vara svåra att upptäcka. Den absolut största tillförseln till
haven av olja och andra kolväten sker via floder och luftföroreningar.
Exempel på stora punktkällor är bensinstationer, dagvattenledningar,
kommunala reningsverk, fartyg och oljeborrplattformar. Även raffinaderi-
er och annan industri tillför havet olja.
Utsläppen av näringsämnen och metaller har ökat sedan början av seklet
till för bara ett par årtionden sedan. Metallutsläppen har därefter minskat
kraftigt under senare år. Sedan mitten av 1900-talet har vi haft samma
utveckling för stabila organiska ämnen.
Sverige med omgivande hav tillförs också föroreningar från andra län-
der. Dessa föroreningar kan med hjälp av atmosfären eller havsströmmar-
na transporteras långa sträckor. Tillförseln från andra länder är i allmän-
het betydligt större än den från Sverige.
Regeringen har i 1988 års miljöpolitiska proposition angivit inriktning-
en för åtgärder mot havsföroreningar. Riksdagen lämnade redovisningen
42
utan erinran. I första hand skall åtgärder vidtas för att begränsa övergöd- Prop. 1990/91:90
ningen samt upplagringen av svårnedbrytbara organiska ämnen, framför-
allt klorerade sådana från skogsindustrin. Som mål lades fast att dels skall
utsläppen av närsalter halveras i de mest påverkade områdena mellan åren
1985 och 1995, dels skall utsläppen av stabila organiska ämnen på sikt
upphöra. För skogsindustrin, som är den dominerande källan för utsläpp
av klorerade organiska ämnen, angavs att åtgärder skall påbörjas före 1992
års utgång för att minska utsläppen av klorerade organiska ämnen med
60 — 70%. Dessutom angavs att utsläppen av metaller, i första hand kvick-
silver och kadmium, skall halveras mellan åren 1985 och 1995.
Av den totala kvävebelastningen på haven från Sverige kommer ungefär
hälften från naturlig avrinning från marken och hälften från mänsklig
verksamhet.
Jordbruket är en stor källa för närsaltsutsläpp. Åtgärder har vidtagits för
att begränsa närsaltläckage från framför allt djurhållning och gödselsprid-
ning.
Enligt regeringens proposition år 1988 om vissa miljöförbättrande åtgär-
der i jordbruket, som riksdagen lämnade utan erinran, är målet att kväve-
läckage till haven skall halveras före sekelskiftet i vissa områden. Närsalt-
läckaget från mark är fortfarande betydande. De kommunala reningsver-
ken är en annan källa till närsaltutsläpp. Kvävereduktion med upp till 50%
håller på att införas vid sådana reningsverk, som är lokaliserade vid
särskilt påverkade kustavsnitt.
En stor del av det kväve som tillförs haven kommer via atmosfären. 1
södra Sverige har en övervägande del av kvävenedfallet sitt ursprung i
jordbruket, genom att ammoniak avges vid hantering och lagring av stall-
gödsel. Av den totala depositionen av kväve i Sverige kommer ca 60 % från
kväveoxider och ca 40% från ammoniaken från jordbruket. Åtgärder för
att begränsa utsläppen av kväveoxider har således också stor betydelse för
att förbättra miljön i havet.
Stränga krav för utsläpp av klorerade organiska ämnen har lagts fast för
samtliga fabriker som tillverkar klorblekt sulfatmassa i samband med
prövning enligt miljöskyddslagen. Regeringen bedömer att utsläppen där-
igenom begränsas till den nivå som beslutats av riksdagen. Med hänsyn till
utsläppens miljöeffekter anser regeringen att de nu bör begränsas ytterliga-
re genom de åtgärder som redovisas i det följande.
De åtgärder som vidtagits sedan miljöskyddslagens tillkomst för att
minska utsläppen av metaller har varit effektiva. Regeringens bedömning
är att de av riksdagen antagna riktlinjerna i stort sett kommer att uppnås
genom hittills vidtagna åtgärder.
Ytterligare åtgärder måste emellertid vidtas om påverkan av metaller på
miljön slutgiltigt skall kunna nedbringas till en acceptabel nivå. De metal-
ler som i första hand bör begränsas är kvicksilver och kadmium, som har
de allvarligaste hälso- och miljöeffekterna.
43
Miljömålen för vatten och hav innebär att i havs- och vattenområden skall
naturligt förekommande arter kunna bevaras i livskraftiga, balanserade
populationer. För sjöar och vattendrag skall anges kvalitetsmål som grund
for åtgärder och framtida planering inom tillrinningsområdet. De utsläpp
som i första hand måste begränsas för att uppnå detta är närsalter, stabila
organiska ämnen och tungmetaller, i första hand kvicksilver och kad-
mium, samt försurande ämnen.
Regeringen föreslår att det mål om halvering av utsläppen av kväve som
riksdagen tidigare beslutat om skall omfatta alla utsläpp till haven förorsa-
kade av mänsklig verksamhet längs med hela väst- och sydkusten upp till
och med Stockholms skärgård. Åtgärder som begränsar utsläppen till Ös-
tersjön skall prioriteras.
För att begränsa kvävebelastningen redovisar regeringen i det följande
dels åtgärder inom jordbruket, dels åtgärder för att begränsa kväveoxidut-
släppen. Mål och strategier för att begränsa kväveoxidutsläppen har be-
skrivits tidigare. För jordbruket kommer hittills beslutade åtgärder, till-
sammans med den omställning av jordbruket som riksdagen beslutat om,
att leda till att kväveläckaget minskar väsentligt. Ytterligare åtgärder kom-
mer att redovisas i denna proposition. Våtmarker bidrar också till att
dämpa kväveläckaget och skall därför i större utsträckning än tidigare
återställas.
Även för de större kustbaserade reningsverken längs södra Sveriges
kuster måste ambitionsnivån höjas.
Genom nu aktuella åtgärder bedömer regeringen att de vattenburna
utsläppen av kväve till haven som beror på mänsklig verksamhet kan
halveras till år 1995.
Genom de åtgärder, som hittills beslutats, beräknas utsläppen av giftiga
stabila organiska ämnen att mer än halveras mellan åren 1985 och 1995.
Utsläppen från skogsindustrin kommer att begränsas med 60 — 70% under
motsvarande period. Regeringen föreslår att ytterligare åtgärder nu vidtas
för att begränsa utsläppen. Målet är att utsläppen av stabila organiska
ämnen på sikt skall upphöra.
Regeringen gör den bedömningen att utsläppen av tungmetaller måste
begränsas ytterligare för att nå för miljön ofarliga nivåer. Regeringen
föreslår att kvicksilver, kadmium och bly prioriteras och begränsas med
70% mellan åren 1985 och 1995. Utsläppen av övriga viktiga metaller
halveras under samma tidsperiod.
Kvicksilver och kadmium är de från hälso- och miljösynpunkt farligaste
tungmetallerna. Regeringen anser att all användning, som kan medföra att
de sprids till naturen, på sikt skall avvecklas. Särskilda avvecklingsprogram
för användning av kvicksilver, kadmium och även bly läggs fast.
De åtgärder som här har redovisats ger, enligt regeringens bedömning,
tillsammans med en omprövning av villkoren för miljöfarlig verksamhet,
goda möjligheter att uppfylla målen vad gäller metaller.
Åtgärder har vidtagits för att minska riskerna med sjöfart och oljeutvin-
ning till havs. Det är angeläget att arbetet fortsätter. Sverige skall i interna-
Prop. 1990/91:90
44
tionella förhandlingar verka för att samma miljökrav för transporter och Prop. 1990/91:90
oljeutvinning, som i dag gäller i Östersjön, också tillämpas i Nordsjön.
Med utgångspunkt i de övergripande miljömålen har naturvårdsverket
formulerat kvalitetsmål för sjöar och vattendrag. Naturvårdverket har
också utarbetat bedömningsgrunder för sötvatten för de viktigaste metal-
lerna. För att kunna uppnå och bibehålla en god vattenkvalitet i Sverige
bör kvalitetsmålen ingå som en del i länsstyrelsernas beslutsunderlag.
Genom att bryta ner de nationella kvalitetsmålen till regionala och
lokala mål för olika vattenavrinningsområden kan ett förebyggande och
förbättrande åtgärdsarbete startas. Länsstyrelsernas regionala miljöanaly-
ser kommer därvid bl. a. att utgöra viktiga underlag för prioritering av
åtgärder och för kommunernas planeringsarbete.
Det övergripande internationella arbetet för att skydda haven i Nordeuro-
pa sker inom ramen för ett antal marina konventioner. Helsingforskon-
ventionen reglerar skyddet i Östersjöområdet, Pariskonventionen reglerar
utsläpp från landbaserade källor i Nordsjön och Nordostatlanten, medan
Oslokonventionen reglerar dumpning och förbränning av avfall till havs i
samma havsområde. Andra konventioner om bl. a. sjöfarten har också
betydelse för miljön. Miljöministrarna i länderna runt Nordsjön har dess-
utom hållit tre särskilda s. k. Nordsjökonferenser och därvid enats om
gemensamma åtgärdsprogram för att begränsa föroreningen av Nordsjön.
Dessutom finns en lång rad överenskommelser om mera avgränsade vat-
tenområden, med i många fall stor betydelse för Östersjön och Nordsjön.
Som exempel kan nämnas överenskommelser om Rhen, Elbe och Öre-
sund.
I september 1990 hölls på initiativ av de svenska och polska regerings-
cheferna en särskild konferens i Ronneby på regeringschefsnivå. Rege-
ringscheferna enades om målet att återställa Östersjöns ekologiska balans.
En arbetsgrupp har bildats för att utarbeta ett gemensamt åtgärdsprogram
baserat på nationella program. Världsbanken och andra internationella
finansieringsinstitut deltar i detta arbete.
Genom internationella överenskommelser har Sverige även åtagit sig att
minska utsläppen av närsalter, stabila organiska ämnen och vissa metaller
med ca 50% mellan åren 1985 och 1995.
Vid den tredje Nordsjökonferensen höjdes ambitionsnivån jämfört med
överenskommelsen från andra Nordsjökonferensen. De totala utsläppen
till Nordsjön av kvicksilver, kadmium och bly skall minskas med 70%
eller mer mellan åren 1985 och 1995. Tillförseln av ytterligare ca 30 ämnen
skall halveras under samma period. Till dessa hör klorerade lösningsme-
del, metaller och deras föreningar samt tjugotalet olika bekämpningsme-
del. Genom de åtgärder som hittills har vidtagits och nu föreslås kommer
Sverige enligt regeringens bedömning att kunna leva upp till sina interna-
tionella åtaganden.
Det fortsatta internationella arbetet bör inriktas på att genomföra nu
beslutade program och att finna effektiva arbetsformer för att följa upp
45
arbetet. Ett utökat samarbete behövs också for att följa miljötillståndet i Prop. 1990/91:90
havet. Den viktigaste åtgärden blir att effektivt stödja arbetet i Östeuropa
för att snarast få till stånd kraftiga utsläppsminskningar i Östersjön.
För närvarande pågår arbete med att revidera såväl Helsingforskonven-
tionen som Paris- och Oslokonventionerna. Medlemsländerna överväger
för närvarande möjligheten att slå samman Paris- och Oslokonventionerna
till en gemensam konvention för Nordsjön och Nordostatlanten.
På inbjudan av FNs sjöfartsorganisation, IMO, hölls i november 1990 en
internationell konferens i London beträffande åtgärder mot oljeförore-
ningar ur ett globalt perspektiv. Vid konferensen enades länderna om en
konventionstext om beredskap för samt insatser och samarbete vid förore-
ning genom oljeutsläpp. Regeringen har beslutat att konventionen skall
undertecknas. Regeringen kommer senare att föreslå att riksdagen godkän-
ner att Sverige ratificerar konventionen.
Marina miljöfrågor blir en viktig fråga på FNs konferens år 1992 om
miljö och utveckling. Det regionala konventionsarbetet för att skydda
känsliga havsområden behöver förstärkas på många håll. Frågan om att
komplettera de globala konventioner som gäller endast vissa typer av
utsläpp med en mer komplett global mekanism kommer därvid att be-
handlas.
Lagstiftning och olika typer av ekonomiska styrmedel utgör grunden för
att genomföra intentionerna i miljöpolitiken. Genom att miljöproblemen
på senare tid har ändrat karaktär behöver de medel och instrument som
används ses över och göras så effektiva som möjligt. Samtidigt skall svens-
ka regler anpassas till internationella i så stor utsträckning som möjligt.
Därigenom underlättas det internationella samarbetet.
Den enskilda människan och hennes livsföring kommer att spela allt
större roll för att undvika framtida miljöproblem. Miljöutbildning på alla
nivåer är en av förutsättningarna för att underlätta en ansvarsfull hushåll-
ning med naturresurserna.
De mål och strategier som regeringen föreslagit i kapitel 2 relateras till
förhållandena i miljön. Detta ställer stora krav på en effektiv övervakning
och uppföljning av miljötillståndet.
De för Sverige svåraste miljöproblemen orsakas direkt eller indirekt av
verksamhet i andra länder. Föroreningar transporteras genom luft och
vatten över stora områden. Varor och kemiska produkter förs mellan olika
länder genom den ökande internationella handeln. Klimatförändringar
har betydelse för hela jorden. Andra globala miljöproblem t. ex. ökensprid-
ning, avskogning och skydd av världshaven och färskvattentillgångarna
har stor betydelse för utvecklingen i många länder. Det internationella
samarbetet får därför allt större betydelse.
46
Sverige bör i så stor utsträckning som möjligt utnyttja sådana medel och
instrument i miljöpolitiken som underlättar en internationell samordning.
I takt med att miljöfrågorna fått ökad betydelse har det mellanstatliga
samarbetet stärkts. De flesta etablerade mellanstatliga organisationer har
numera miljöfrågor på sina arbetsprogram. Ett omfattande nätverk av
konventioner och andra överenskommelser har förhandlats fram.
Sverige har tagit initiativet till FNs konferens om miljö och utveckling i
Brasilien i juni 1992 och har från början arbetat för att konferensen skall
behandla miljöfrågorna i ett brett utvecklingsperspektiv. Regeringen efter-
strävar en handlingsinriktad konferens som fastställer konkreta åtgärds-
program med precisa mål och tidtabeller samt finansieringsformer. Rege-
ringen arbetar för att 1992 års konferens bl. a. skall anta legalt bindande
konventioner om skogen, klimatförändringar och biologisk mångfald. Ett
syfte med den senare konventionen är att samordna det arbete som sker i
andra konventioner på naturvårdens område, t. ex. våtmarker, samt att
förstärka det nationella naturvårdsarbetet bland världens länder.
Inom det övergripande målet för utvecklingsbiståndet, nämligen att
höja de fattiga folkens levnadsnivå, kompletterar och förstärker miljömå-
let de övriga målen för det svenska utvecklingssamarbetet. U-ländemas
miljöproblem är förbundna med grundläggande utvecklingsproblem. Fat-
tigdomen är i sig ett av de största miljöhoten i u-länderna. För att tillfreds-
ställa behov av livsmedel och bränsle tvingas fattiga människor till en
överexploatering av de naturresurser som den framtida utvecklingen är
beroende av.
För att kunna hantera den egna miljön och de egna naturresurserna på
ett långsiktigt hållbart sätt och dessutom vidta åtgärder som bidrar till
globala miljöförbättringar är det nödvändigt att u-länderna får ett ökat
tekniskt och finansiellt bistånd från i-ländema. Resursöverföringen måste
göras på det sätt som bäst främjar u-ländernas utveckling.
Inom det multilaterala utvecklingssamarbetet på miljöområdet kommer
FNs utvecklingsprogram, UNEP, och de internationella fmansieringsor-
ganen att få betydelsefulla roller. De finansiella institutionernas betydelse
bottnar dels i deras omfattande finansiella överföringar, dels i den för-
stärkta roll de fått som rådgivare inom miljöområdet.
De pågående förhandlingarna om ett europeiskt ekonomiskt samarbets-
område, EES, omfattar också miljöfrågorna. Inom EES ram kommer Sve-
rige att få nya möjligheter att agera i miljösamarbetet i Västeuropa och
därigenom uppnå positiva miljöeffekter. Sverige bör således tillsammans
med övriga EFTA-länder och EG så långt som möjligt försöka utarbeta
gemensamma planer och lösningar, särskilt på sådana områden som har
betydelse för den internationella handeln. Mot bakgrund av Sveriges tidi-
gare arbete på miljöområdet är det naturligt att Sverige skall ha en på-
drivande roll i detta arbete.
Sverige har ett starkt intresse av miljösamarbete med länder med likar-
tad social och ekonomisk utveckling. Arbetet i t. ex. OECDs miljökommit-
té är i hög grad inriktat på att stödja medlemsländernas miljöpolitik
genom erfarenhetsutbyte, påverkan och samordning. Sverige arbetar ak-
tivt för att påverka andra länder att öka ansträngningarna i miljöpolitiken.
Prop. 1990/91:90
47
En framgång i detta arbete kan leda till att belastningen på den svenska Prop. 1990/91:90
miljön minskar. Ett annat motiv för att påverka andra länder har varit att
deras industri inte skall få konkurrensfördelar genom att regeringarna i de
länderna ställer mindre kostsamma krav än den svenska regeringen. Sveri-
ges ekonomi är mycket utlandsberoende, och konkurrensfrågorna har där-
för stor betydelse.
Det nordiska samarbetet har spelat en stor roll i Sveriges internationella
miljöarbete. De nordiska länderna driver oftast gemensamma krav i olika
internationella organ, vilket medfört en betydande genomslagskraft. Det
ökande internationella arbetet innebär att de nordiska länderna i allt större
utsträckning bör fördela insatserna mellan sig med utgångspunkt i en
gemensam linje. Mot bakgrund av de stora politiska förändringarna i
Europa är det även naturligt att det nordiska samarbetet sätts in i ett
vidare europeiskt perspektiv.
För att utforma den svenska miljöpolitiken och delta i det internationel-
la miljösamarbetet blir det allt viktigare att noga följa hur miljöfrågorna
behandlas i andra länder och i mellanstatliga organisationer. Bl. a. kom-
mer två tjänster som miljöattachéer/råd att inrättas.
Det är vidare angeläget att förbättra informationen till utlandet om
svensk miljöpolitik. Regeringen kommer därför att utarbeta ett särskilt
informationsprogram.
Regeringen föreslår dessutom att 2 milj. kr. avsätts som stöd för ideella
organisationers internationella verksamhet.
Sammanfattning av avsnittet: Regeringen föreslår att ett nytt pro-
gram införs för att övervaka miljötillståndet i landet. Regeringen
föreslår att resurserna för miljöövervakning ökas med 75 milj. kr.
under en treårsperiod för ett nytt och effektivare program.
Programmet byggs inledningsvis ut för att motsvara nationella
och internationella behov av information om miljötillståndet. En
successiv utbyggnad sker senare på regional nivå som stöd för läns-
styrelsernas och kommunernas arbete med miljöfrågorna.
Lokala program, t. ex. för övervakning av speciellt belastade om-
råden och övervakning av luftkvalitet i tätorter, kommer att kunna
anslutas till det nya övervakningssystemet.
En väl fungerande övervakning av tillståndet i miljön, liksom tillgång till
bl. a. geologisk och annan landskapsinformation, är en viktig förutsättning
för arbetet med att förbättra miljön. Den bidrar till att ge ett gott besluts-
underlag för att lägga fast miljömål och för att ange nödvändiga nivåer på
försiktighetsmått och åtgärder, liksom för att följa upp effekterna av dessa.
Detta gäller både i ett nationellt och ett internationellt perspektiv.
48
Redan i dag bedrivs en omfattande övervakning av miljökvalitet och Prop. 1990/91:90
kontroll av miljösituationen i olika påverkade områden. Ett stort antal
myndigheter, institutioner och foretag är inblandade. Naturvårdsverket
svarar för programmet för övervakning av miljökvalitet, PMK. Program-
met har sin tyngdpunkt i övervakning av miljöer utan lokal miljöpåver-
kan. Programmet består av delar som är nationellt beslutade och delar som
ingår i internationellt samarbete.
Som exempel på övervakningsinsatser av mer specifik karaktär kan
nämnas naturvårdsverkets program för uppföljning av kalkningsverksam-
heten, Sveriges geologiska undersöknings grundvattennät, lantbruksuni-
versitetets ståndortskartering för skog och skogsstyrelsens uppföljning av
skogsskador. Hit hör även observationsnätet hos statens meteorologiska
och hydrologiska institut för klimat, hydrologi och oceanografi.
Övervakning av tillståndet i miljön bedrivs på länsnivå huvudsakligen i
form av s. k. samordnad recipientkontroll för vatten och regional luftkvali-
tetsövervakning. Dessa program bedrivs ofta genom vatten- och luftvårds-
förbund där bl. a. myndigheter och industrier är representerade. Framför
allt för vattenkontrollen styrs verksamheten i stor utsträckning genom
tillämpning av miljöskyddslagens bestämmelser om kontroll av miljöstö-
rande verksamheters verkningar i omgivningen. Länsstyrelserna spelar en
aktiv roll vid utformningen av programmen och har i flera fall medverkat
till en ändamålsenlig miljöövervakning på länsnivå. Många kommuner har
efter hand utvecklat egna övervakningsprogram. I första hand är dessa
inriktade på luftkvalitet i tätorter.
Samordningen mellan de olika programmen på nationell, regional och
lokal nivå kan förbättras. I dag finns svårigheter att göra de övergripande
utvärderingar av utvecklingen i miljön som får en ökande betydelse för ett
framgångsrikt miljöarbete. Vidare är de resurser som avsätts för utvärde-
ring ofta otillräckliga, samtidigt som stora administrativa insatser krävs
för att få till stånd särskilt regionala övervakningsprogram.
Miljöövervakningen är en av grundstenarna i det internationella miljöar-
betet. Av betydelse i detta sammanhang är bl. a. följande:
• Inom ramen för ECEs konvention om långväga gränsöverskridande
luftföroreningar bedrivs miljöövervakning som avser direkta mätningar
av föroreningar i nederbörd och i atmosfären. Verksamheten omfattar
också övervakning av skador på skogen, mark- och vattenförändringar
samt korrosion och effekter av luftföroreningar på grödor. Sverige deltar
aktivt i det löpande programmet och har ett särskilt ansvar för de delar
av programmet som syftar till att bedöma effekterna i miljön av de
åtgärder som vidtas inom ramen för konventionen. Programmet utgör
en del av underlaget vid den förestående revideringen av protokollen
om begränsningar av svavel- och kväveutsläpp, eftersom detta arbete
kommer att utgå från kritiska belastningsgränser.
• Inom ramen för Helsingforskonventionen till skydd av Östersjöområ- 49
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
dets marina miljö och Oslo- och Pariskonventionerna till skydd av Prop. 1990/91: 90
miljön i Nordostatlanten och Nordsjön inkl. Skagerrak och Kattegatt
bedrivs ett omfattande samarbete avseende utformning och genomfö-
rande av övervakningsprogram för berörda havsområden. Dessutom
görs vissa mätningar av luftföroreningar för att göra det möjligt att
beräkna den totala depositionen av luftbuma föroreningar i haven.
• Inom ramen för Nordsjökonferensen skall bl. a. den vetenskapliga för-
ståelsen av miljön i Nordsjön ökas genom forskning och övervakning.
Miljöövervakningsprogrammet bedrivs inom en särskild arbetsgrupp
som stiftats inom ramen för Oslo- och Pariskonventionema gemensamt
med Internationella havsforskningsrådet.
• EGs miljöbyrå EEA beräknas under året inleda sin verksamhet. Byrån
har inledningsvis som ett av sina främsta syften att få till stånd ett
europeiskt miljöinformations- och observationsnätverk. EEA är öppen
för samarbete med EFTA-länder och Östeuropa. Sverige har förklarat
sin avsikt att delta i EEA, liksom övriga EFTA-länder.
• Inom ramen för Nordiska ministerrådets verksamhet pågår ett arbete
att samordna övervakningen av miljön i Norden. Ministerrådet har
initierat ett stort antal olika projekt som tillsammans bildar en nordisk
plan för övervakning av tillståndet i miljön. Till år 1992 skall en sam-
ordnad redovisning ske av miljötillståndet i Norden.
• En utveckling kan förväntas mot ökad användning av information från
olika satelliter inom miljöövervakning och forskning. Sverige deltar
aktivt i det internationella samarbetet för att tillgodose behoven inom
miljöområdet.
Uppgiften för miljöövervakningen är att följa växlingarna i miljöns till-
stånd och visa på förändringar till följd av människans aktiviteter. Över-
vakningen skall bilda underlag för att identifiera och visa på miljöproblem
från den lokala till den globala skalan. Resultaten skall utnyttjas för att
sätta mål för att miljöanpassa samhällsutvecklingen i Sverige och omvärl-
den och för att prioritera och besluta om åtgärder samt för att följa upp
effekterna av beslutade åtgärder.
Det nuvarande programmet för miljöövervakning innehåller delpro-
gram för luftkvalitet, landmiljö, sötvatten, havsvatten och miljögifter.
Regeringens bedömning är att programmet behöver utvidgas till att även
omfatta effekter av markanvändning och hälsoeffekter. Arbetet med fysisk
planering och det fortsatta miljövårdsarbetet kommer att i ökande omfatt-
ning baseras på mål för olika geografiska områden liksom för arter, bioto-
per och olika ekosystem. Naturmiljön utsätts för kraftig påverkan, som
måste kunna följas upp genom metodisk övervakning.
Behovet av samordning ökar i takt med den totala omfattningen av
miljöövervakningsinsatsema. Regeringen arbetar för att få till stånd inter-
nationell samordning på de områden där sådan saknas. En samordning
kommer att innebära ett bättre resursutnyttjande och främja helhetssynen
inom miljöområdet. En bättre integrering av miljöövervakningen ökar
50
förutsättningarna att följa såväl effekter av föroreningsbelastningen som
effekter av andra åtgärder som påverkar miljön, t. ex. förändrad markan-
vändning. Därigenom ökar vår kunskap om samspelet mellan olika åtgär-
der för att förhindra en utarmning av miljön.
Miljöövervakningen är till sin natur en långsiktig verksamhet. Den
måste därför enligt regeringens mening ges tillräckliga resurser för att
garantera kontinuitet och stadga och samtidigt vara så flexibel att den kan
anpassas till förändringar med hänsyn till kunskapsläge och problembild.
Inom den samlade miljöövervakningen produceras redan i dag mycket
stora datamängder, som emellertid inte kan utnyttjas i tillräcklig grad på
grund av bristande samordning av de olika systemen. Behovet av samman-
ställd och utvärderad information är samtidigt mycket stort hos beslutsfat-
tare på alla nivåer i samhället. Regeringen anser att det är självklart att
även allmänheten har rätt att kunna få bättre information om tillståndet i
miljön.
Regeringen föreslår därför att de nuvarande programmen ersätts av ett
system med mer ändamålsenlig struktur, samtidigt som samordningen
förstärks. Den samordnade recipientkontrollen, PMK, och programmen
för olika vatten- och luftvårdsförbund omformas därför och integreras i ett
nytt samordnat övervakningsprogram. Den framtida miljöövervakningen
får därvidlag en mer ändamålsenlig struktur och inriktning.
Som en gemensam bas kommer att finnas ett nationellt övervaknings-
program som svarar mot behoven av nationell information och rapporte-
ring till internationella organisationer. Programmet skall kunna ge under-
lag för återkommande översikter över tillståndet i miljön. Skilda samhälls-
sektorer har därvid ett ansvar för att följa utvecklingen i miljön. Regering-
en föreslår vidare att länsstyrelserna blir ansvariga för de regionala över-
vakningsprogram som successivt byggs ut i varje län. Programmen skall ge
de kunskaper som behövs om regionala miljöförhållanden och miljöför-
ändringar och kan utgöra underlag för kommunal och regional planering
samt för miljökonsekvensbedömningar. De regionala programmen sam-
ordnas med det nationella programmet i så stor utsträckning som möjligt.
Den nuvarande recipientkontrollen kring enskilda utsläppskällor bör, där
så är möjligt, samordnas med den regionala övervakningen. För övervak-
ning av luftkvalitet i tätorterna skall, där så är påkallat, finnas särskilda
program, i huvudsak i enlighet med nuvarande struktur.
Särskilda centra för marin forskning har inrättats vid universiteten i
Göteborg, Stockholm och Umeå. Regeringen anser att dessa centra skall
utnyttjas även för övervakning av miljöförändringar i haven. Regeringen
föreslår att länsstyrelserna i län med ett marint centrum får ett resurstill-
skott för att effektivt kunna fullgöra informations- och andra insatser i
samband med akuta hot mot havsmiljön såsom algblomning, kemikalieut-
släpp m.m. Regeringen kommer vidare att inrätta en jourcentral hos
SMHI för att underlätta miljöövervakningen.
Regeringen föreslår att det nya programmet för övervakning av tillstån-
det i miljön finansieras med statliga medel. Resurserna för miljöövervak-
ning föreslås därför förstärkas med 75 milj. kr. under en treårsperiod.
Prop. 1990/91:90
51
Sammanfattning av avsnittet: Sverige är ett av de internationellt
ledande länderna när det gäller användning av ekonomiska styrme-
del i miljöpolitiken.
I samband med skatteomläggningen infördes vissa nya miljöskat-
ter, t. ex. koldioxidskatt, svavelskatt och en differentiering av olje-
skatten. Samtidigt infördes en mervärdeskatt på energi.
Den 1 januari 1992 införs miljöavgifter på utsläpp av kväveoxider
från stora förbränningsanläggningar.
Regeringen anser att ekonomiska styrmedel bör komma till ökad
användning i fortsättningen. Ekonomiska styrmedel bör införas när
det gäller nickel/kadmiumbatterier. Ett system med miljöklasser in-
förs på nya fordon. Miljöklasserna på dieselbränsle skärps. En ökad
skattedifferentiering på blyad och blyfri bensin föreslås också.
Ren luft och rent vatten är s. k. kollektiva nyttigheter. De är inte prissatta
och det finns därför inga ekonomiska motiv för enskilda aktörer inom
marknadsekonomin att ta hänsyn till de miljöskador som deras aktiviteter
kan förorsaka.
En uppgift för miljöpolitiken är att se till att kostnader i form av
miljöeffekter beaktas när företagen och hushållen väljer mellan olika hand-
lingsalternativ. Detta kan i princip göras genom ekonomiska styrmedel i
form av miljöskatter, miljöavgifter eller miljösubventioner. Därmed
undviks den felaktiga produktionsstruktur och resurshantering som upp-
kommer om kostnaderna för miljöförstöring inte drabbar de företag eller
de hushåll som ger upphov till olägenheterna.
Enligt den internationellt accepterade principen om att förorenaren
skall betala bör miljöskatter eller miljöavgifter användas snarare än miljö-
subventioner.
I vissa fall kan det dock vara motiverat med styrmedel som innehåller
även komponenter av bidrag, t. ex. bidraget till installation av katalysato-
rer i gamla bilar eller bidrag till investeringar i kollektivtrafik.
Miljöskyddslagen, som trädde i kraft i slutet av 1960-talet, var utformad
för att reglera utsläppen från stora och relativt få punktkällor, vilka då var
de dominerande utsläppskällorna. Individuell tillståndsprövning och till-
syn enligt miljöskyddslagen har också varit hörnstenar i miljöstyrningen.
Under 1970-talet kombinerades prövningen med subventioner till miljö-
investeringar inom industrin och i kommunala reningsverk.
Miljöproblemen har emellertid ändrat karaktär. De diffusa utsläppen
från ett stort antal små källor har ökat i betydelse. Det innebär ett ökat
behov att kunna angripa problemen mer generellt.
Prop.1990/91:90
52
Genom lagen om kemiska produkter finns möjligheter att ingripa mot Prop. 1990/91:90
kemiska ämnen och produkter, liksom mot varor som innehåller sådana
produkter, om de bedöms vara hälso- eller miljöfarliga. PCB, kadmium,
asbest, bly i bensin är exempel på ämnen som har reglerats med stöd av
lagen om kemiska produkter.
Andra exempel på generell reglering för att minska miljöpåverkan är
bilavgaslagen som innehåller krav på avgasrening for bilar samt svavel-
lagen och förordningen om svavelhaltigt bränsle som anger högsta tillåtna
svavelhalt i eldningsolja och dieselolja.
Dessa regleringar har i ökande utsträckning kombinerats med ekonomis-
ka styrmedel, bl. a. inom energiområdet. Motivet for energiskatterna har
bl. a. varit att ge incitament for att gå över till användning av mer
miljövänliga energislag.
Ett annat exempel är den differentierade punktskatten på bensin. Skat-
ten på blyfri bensin är lägre än på annan bensin och ger därmed kunden
motiv dels till att gå över till blyfri bensin för bilar som kan drivas med båda
kvaliteterna, dels till att tidigare byta till bilar som drivs med blyfri bensin.
Skatteskillnaden innebär således att de miljökostnader som uppkommer
genom användning av blyad i stället for blyfri bensin åtminstone delvis får
betalas av de personer som använder blyad bensin.
För att stimulera till en tidigare övergång till avgasrenade bilar minska-
des bilaccisen för 1987 och 1988 års modeller om dessa uppfyllde de
skärpta avgasregler som infördes från och med 1989 års modeller. Detta är
ett exempel på hur en reglering kan kompletteras med ett ekonomiskt
styrmedel i form av en subvention för att tidigarelägga och därmed förstär-
ka effekten.
Sedan år 1989 finns en miljöskatt på inrikes flygtrafik som utgår med
12 kr. per kg kväveoxider och kolväten. Skatten har bl. a. bidragit till att
Linjeflyg AB bytt brännkammare i Fokker F 28-motorerna, vilket minskat
kolväteutsläppen med ca 90%.
Avgifterna på handelsgödsel och bekämpningsmedel är liksom forpack-
ningsskatten andra exempel på miljöpolitiska ekonomiska styrmedel som
leder till att användaren får betala åtminstone en del av de miljökostnader
som medlen orsakar.
I takt med att miljöproblemen förändrar karaktär växer behovet att
utforma och pröva nya styrmedel som kan komplettera eller ersätta de
hittillsvarande.
Många andra länder har också infört miljöavgifter. I allmänhet har de inte
införts i styrande syfte utan for att finansiera någon viss typ av verksam-
het. I vissa fall har avgifterna ändå fått en styrande effekt. Det gäller t. ex.
miljöavgifterna på vattenföroreningar i Tyskland och i Nederländerna.
På senare tid har i vissa länder även introducerats avgifter och skatter
med det uttalade syftet att ge en miljöstyrning. Nederländerna, Tyskland
och Grekland har, med gott resultat, infört differentierade försäljnings-
skatter for att styra mot köp av bilar med mindre utsläpp. Skattedifferen-
53
tiering mellan blyad och oblyad bensin tillämpas av ett stort antal länder Prop. 1990/91:90
och har bidragit till ökat utbud och försäljning av oblyad bensin. Andra
exempel är en miljöavgift på CFC i Danmark och miljöavgift på icke
biologiskt nedbrytbara plastpåsar i Italien.
System med överlåtbara utsläppskvoter har hittills tillämpats i USA.
Överlåtbara utsläppskvoter innebär möjligheter att handla med områdesvis
eller ämnesvis reglerade tillstånd. Möjligheten att införa sådana system
måste studeras vidare innan de kan övervägas i Sverige. Ökad effektivitet i
företagsledet måste vägas mot administrativa problem och rättvisekrav.
Möjligheten att använda ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken har
under senare år rönt stort internationellt intresse. Internationella organisa-
tioner som FN och OECD har uttalat sig for en ökad användning av
ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken.
Vid Bergenkonferensen ”Handling for vår gemensamma framtid” år
1990 uttalades i en resolution att skatter och avgifter bör användas i större
utsträckning på miljöskadliga verksamheter och produkter liksom på ut-
släpp. Samtidigt angavs att subventioner till resursintensiva och miljö-
skadliga verksamheter bör minskas eller upphöra.
OECDs miljöministrar beslutade i januari 1991 att ekonomiska styrme-
del bör användas i större utsträckning som ett komplement till eller ersätt-
ning for andra styrmedel som regleringar. Miljöministrarna antog också
vissa riktlinjer for användningen av ekonomiska styrmedel.
EGs miljöministrar uttalade vid rådsmöte hösten 1990 att det, for att
kunna uppnå en hållbar utveckling, är nödvändigt att överväga ekonomis-
ka styrmedel i syfte att ge företag och konsumenter motiv att undvika
slösaktiga, miljöförstörande processer och produkter genom att gynna
teknologier och produktionsprocesser anpassade till ett resursbevarande.
Kommissionen gavs i uppdrag att ta fram förslag till riktlinjer och konkre-
ta tillämpningar av ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken. Klimat-
frågor, vattenföroreningar, avfall och jordbruksområdet utpekades som
prioriterade områden.
EG-kommissionen har föreslagit att skatterna på tobak, alkohol och mi-
neralolja skall harmoniseras. Förslaget innebär också att medlemsländerna
för övriga varor har rätt att behålla eller införa nya skatter, särskilt om så sker
av miljöskäl, under förutsättning att skatt inte debiteras vid import eller
avlyfts vid export och inte ger upphov till gränskontroll.
Sverige förhandlar tillsammans med övriga EFTA-länder om en anknyt-
ning till EG genom ett EES-avtal. Det är redan överenskommet att ett
sådant avtal inte skall omfatta indirekta skatter. Efter riksdagens beslut i
slutet av år 1990 är det sannolikt att Sverige kommer att ansöka om
medlemskap i EG. Det är mot denna bakgrund angeläget att noga följa
utvecklingen inom EG vad gäller skatter och ekonomiska styrmedel. Nya
skatter och styrmedel måste utformas så att de inte försvårar en integra-
tion med EG.
54
I samband med 1988 års miljöpolitiska proposition aviserade regeringen
en utredning om ekonomiska styrmedel i miljöpolitiken. Regeringen till-
satte därefter miljöavgiftsutredningen. Utredningen har lämnat förslag till
miljöavgifter som utgjort underlag för regeringens tidigare beslut och nu
aktuella förslag.
Ett viktigt inslag i regeringens ekonomiska politik är att skattekvoten
inte får öka utan att denna i stället skall minska på lång sikt. Höjda miljö-
skatter och avgifter måste därför finansiera andra skattesänkningar och ger
således inget utrymme för ökade offentliga utgifter.
Genom reformeringen av skattesystemet flyttas totalt ca 18 miljarder kr.
från skatten på arbetsinkomster till olika typer av energi- och miljöskatter.
Denna överflyttning av skatteuttaget är väsentlig ur energi- och miljöpoli-
tisk synvinkel, eftersom den på ett varaktigt sätt bidrar till lägre energi-
förbrukning och en bättre miljö. Betydelsefulla inslag är att koldioxidskatt
och svavelskatt införs varvid en viss sänkning av punktskatterna genomförs.
Samtidigt beslutades om en differentiering av oljeskatten i syfte att
framför allt stimulera användningen av från miljösynpunkt bättre diesel-
kvaliteter. Miljöskatterna infördes i huvudsak den 1 januari år 1991.
Riksdagen har också år 1990 på regeringens förslag beslutat om en miljö-
avgift på utsläpp av kväveoxider från större förbränningsanläggningar från
den 1 januari 1992. Samtliga dessa miljöskatter/avgifter har styrande
effekter genom att miljökostnader beaktas vid företagens och hushållens
ekonomiska val.
Koldioxidskatten tas ut på olja, kol, naturgas, gasol och bensin och
motsvarar 25 öre per kg utsläppt koldioxid. En motsvarande avgift på
koldioxid har integererats i miljöskatten på inrikes flyg.
Svavelskatten motsvarar 30 kr. per kg utsläppt svavel och tas ut på kol,
torv och olja.
Omläggningen och ökningen av den totala energibeskattningen förstär-
ker motivet för olika typer av energisparande och stimulerar i ökad ut-
sträckning till användning av förnybara bränslen som innebär mindre
miljökostnader. Koldioxidskatten ger stimulans till att gå över till energi-
slag med låga utsläpp av koldioxid. Svavelskatten innebär en övergång
från högsvavliga till mer lågsvavliga kvaliteter av olja och andra energislag
liksom till reningsåtgärder. Sedan förslaget om svavelskatt presenterats
har utbudet av lågsvavliga oljor ökat så att det nu också finns tjockolja
med mycket låga svavelhalter.
Den avgift på utsläpp av kväveoxider från energianläggningar som in-
förs från år 1992 blir den första avgift i Sverige som baseras på mätning av
de faktiska utsläppen. Eftersom installation av mätutrustning inte kan
krävas för mindre energianläggningar är avgiften begränsad till de totalt ca
200 anläggningar som har en tillförd effekt på minst 10 megawatt och en
energiproduktion som överstiger 50 gigawattimmar per år. Avgiften upp-
går till 40 kr. per kg utsläpp räknat som kvävedioxid.
För att inte snedvrida konkurrensen i förhållande till företag som står
utanför systemet och för att stimulera till en effektivare energiproduktion
55
återförs intäkterna från avgiften till kollektivet av betalningsskyldiga efter Prop. 1990/91:90
producerad energimängd.
Därmed missgynnas inte de stora anläggningarna, vilka från miljösyn-
punkt oftast är att föredra då de är mer energieffektiva och klarar högre
reningskrav.
De beslutade miljöskatterna/avgiftema beräknas leda till att de årliga
svavelutsläppen minskar med 10000 — 25000 ton till slutet av 1990-talet,
att koldioxidutsläppen blir 5—10 milj, ton lägre per år vid 1990-talets slut
än de annars skulle ha blivit samt att de årliga kväveoxidutsläppen mins-
kar med 3 000 — 5 000 ton.
Regeringen avser att kraftigt höja miljöavgiften på slutna nickel/kad-
miumbatterier fr. o. m. år 1992. För att stimulera till återlämning av förbru-
kade nickel/kadiumbatterier skall återlämningspremier lämr.as. Även fast
monterade batterier omfattas av systemet.
Miljöklasser skall införas på nya fordon fr. o. m. 1993 års modeller i
kombination med ekonomiska styrmedel. Skattedifferensen mellan blyfri
och annan bensin höjs.
Avgifterna på bekämpningsmedel och handelsgödsel bör konstrueras om
i samband med att prisregleringsavgifterna avvecklas. En miljöskatt på kad-
mium i handelsgödsel bör också övervägas i detta sammanhang. En miljö-
skatt på krom och arsenik i träskyddsmedel kommer att övervägas som
komplement till de föreskrifter som nyligen utfärdats av kemikalieinspek-
tionen för det fall att föreskrifterna ensamma inte ger avsedd styreffekt.
Vidare föreslås en ökad möjlighet för kommunerna att differentiera av-
fallstaxor i syfte att stimulera källsortering och minska avfallsmängden.
Genom de miljöavgifter/skatter som beslutades av riksdagen i juni 1990
och som nu delvis införts och genom de miljöavgifter/skatter som regering-
en föreslår i denna proposition tas väsentliga steg mot en förnyelse och
effektivisering av styrmedlen inom miljöpolitiken.
De ekonomiska styrmedlen måste anpassas till förändringarna i miljösi-
tuationen. Nya styrmedel måste utvecklas för att miljöhänsyn skall tas
även vid diffus spridning från många små utsläppskällor. Ekonomiska
styrmedel är i detta sammanhang väl lämpade för att miljöeffekter skall
beaktas på ett rationellt och kostnadseffektivt sätt.
Ekonomiska styrmedel inom miljöpolitiken bör utformas med hänsyn till
olika typer av krav för att ge tillfredsställande resultat ur miljöpolitisk,
administrativ, allmänt ekonomisk- politisk och internationell synvinkel.
När dessa krav kan uppfyllas utgör ekonomiska styrmedel ett ofta lämpligt
alternativ eller komplement till andra miljöpolitiska åtgärder. Vidare bör
beaktas att om miljöskadan i Sverige uppkommer som en följd av konsum-
tion av miljöskadliga varor i Sverige och det av administrativa eller andra
skäl endast är möjligt attbeskatta produktion i Sverige så kan miljöskatter
/avgifter vara mindre lämpliga om de i huvudsak innebär att produktionen
flyttas från Sverige till andra länder. Sådana pålagor på produktionen i
Sverige är mera lämpliga om miljöskadan i Sverige bestäms av produktio-
nen i Sverige även om sådana pålagor kan leda till viss utflyttning av pro-
duktion. Andra länder har i sådana fall motsvarande möjligheter att införa
miljöskatter/miljöavgifter för miljöskadlig produktion i det egna landet.
56
Ekonomiska styrmedel har många fördelar genom att de ger motiv till Prop. 1990/91: 90
utsläppsminskningar och därmed starka motiv för en fortgående teknisk
utveckling. De ger också en flexibilitet för förorenaren att välja hur förore-
ningen skall begränsas och en möjlighet att välja den metod där utsläppen
begränsas till minsta möjliga kostnad. Vidare tenderar ekonomiska styr-
medel att bli allt mera verkningsfulla över tiden efter hand som de påver-
kar valet mellan olika produkter samt teknikutvecklingen. Jämfört med
bl. a. kvantitativa regleringar är ekonomiska styrmedel ofta att föredra ur
handelspolitisk synvinkel.
Mot denna bakgrund anser regeringen att ekonomiska styrmedel bör
komma till ökad användning inom miljöpolitiken samtidigt som de måste
uppfylla högt ställda krav i olika avseenden för att kunna utgöra ett
framgångsrikt och varaktigt inslag i den svenska miljöpolitiken.
Svenska erfarenheter kan vara vägledande i det internationella samarbe-
tet på detta område i framtiden.
Sammanfattning av avsnittet: En parlamentarisk kommitté tillsattes
i maj 1989 för att se över miljölagstiftningen. Kommitténs fortsatta
arbete skall ta sikte på att samla miljölagama, bl. a. naturresurslagen,
miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter och naturvårdslagen,
i en miljöbalk.
Omsorgen om människors hälsa och miljön skall bilda utgångs-
punkten för miljölagstiftningen. Lagstiftningen skall också omfatta
bestämmelser om en ansvarsfull hushållning med gemensamma re-
surser.
Tillåtlighetsreglema skall skärpas. Regleringen av trafikens
miljöfrågor skall harmoniseras med annan miljölagstiftning. Förhål-
landet mellan Sveriges internationella åtaganden och den svenska
miljölagstiftningen skall utredas särskilt.
Miljöskyddslagen, som trädde i kraft 1969, utformades efter de då aktuella
förutsättningarna. Den syftar till att reglera miljöstörningar som uppkom-
mer från fasta anläggningar. Miljöskyddslagen har varit förutsättningen
för arbetet att kraftigt begränsa utsläppen från industrier och andra punkt-
källor. Flera olika lagar som har stor betydelse för miljöarbetet har tillkom-
mit efter miljöskyddslagen, bl. a. lagen om kemiska produkter. Samtliga
lagar har, var och en inom sitt område, anpassats till utvecklingen och till
de specifika problem som de var avsedda till att lösa. Regeringen kan
konstatera att arbetet i mycket har varit framgångsrikt, men att det nu är
befogat att göra en samlad genomgång både av miljölagstiftningen och
myndigheternas verksamheter inom miljöområdet.
Det var bl. a. mot denna bakgrund som regeringen i maj 1989 tillsatte en
57
kommitté med parlamentarisk sammansättning för att se över miljölag- Prop. 1990/91:90
stiftningen. Ändamålet med utredningen är att utforma förslag till en
lagstiftning som bidrar till att miljöhänsynen genomsyrar alla samhällssek-
torer. Detta skall bl. a. åstadkommas genom att samordna lagstiftningen.
Kommittén har nu lämnat sitt principbetänkande. Regeringen anser att
det fortsatta arbetet bör löpa enligt de ursprungliga direktiven. Vidare bör
följande utgångspunkter gälla för kommitténs fortsatta arbete.
Det är lagstiftningens uppgift att säkerställa de miljöpolitiska målen.
En framtida miljölagstiftning måste utformas med utgångspunkt i de
miljöproblem som är kända i dag. De måste också ha en nära anknytning
till hur problemen konkret skall angripas. Alla lagar som avser att bevara,
skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten
till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa ett hänsynsfullt tillvarata-
gande av naturresurserna skall därför samlas i en miljöbalk.
Föreskrifter som motsvarar naturresurslagen, som brukar betecknas
som en paraplylag, bör i en samlad lagstiftning överordnas de olika i lagen
behandlade verksamheterna. Härigenom får man också en naturlig kopp-
ling mellan de olika intressen som kan stå mot varandra i fråga om
miljöhänsyn och exploatering. Denna intressemotsättning har alltid fun-
nits som en bakgrund i all lagstiftning som syftat till att värna miljön.
Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och
renhållningslagen är alla lagar av skyddskaraktär. Lagarna sammanfaller i
fråga om skyddsområden och till stor del när det gäller tillämpande myn-
digheter. Även lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten, lagen om
svavelhaltigt bränsle och lagen om spridning av bekämpningsmedel över
skogsmark har samma skyddssfår. Om dessa lagar tillsammans med andra
miljölagar av mer begränsad omfattning sammanförs i en miljöbalk kan
betydande samordningsvinster uppnås. Kravnivåerna skulle kunna höjas
och eventuella motsägelser i lagarna skulle kunna undanröjas.
Naturvårdslagen innehåller särskilda regler som nära anknyter till
miljövårdens intressen. Även här bör det alltså vara befogat att föra in
lagen i en samlad miljöbalk. Detta blir ytterligare förtydligat genom de
förstärkningar av miljövårdens intressen som föreslås i denna proposition
genom ändringar i naturvårdslagen. De ändringar som nu föreslås i na-
turvårdslagen skall inte ses som ett hinder för framtida samordning.
Regeringen gör den bedömningen att lagen om kemiska produkter bör
ingå i en miljöbalk. Detta är av fundamental betydelse när det gäller att
betona hur viktigt det är att produkterna redan vid tillverkningen anpassas
till miljön. Regeringen anser att den s. k. substitutionsprincipen, dvs.
principen att en kemisk produkt skall bytas ut mot en mindre hälso- och
miljöfarlig när en sådan finns på marknaden, måste få ökad genomslags-
kraft. I princip måste ett sådant system bygga på att produktens miljöfar-
lighet klassificeras på samma sätt som i dag sker i fråga om hälsofarlighe-
ten.
Trafiklagstiftningen skall anpassas till övrig miljölagstiftning. Förutsätt- 58
ningarna att öka det lokala inflytandet på trafikmiljön skall utredas av Prop. 1990/91:90
kommittén.
Tillåtlighetsreglerna bör skärpas i den nya miljölagstiftningen, så att det
klart och tydligt framgår att all verksamhet som riskerar att påverka
omgivningen skall bedömas mot människors hälsa och forhållandena i
miljön. Miljöhänsynen skall ha ökad tyngd. Frågan om hur kriterier för
miljökvalitet skall vägas in i lagstiftningen skall ingå i översynsarbetet.
Omprövningsreglerna bör, som all tillståndsprövning, utformas med
den utgångspunkten att utsläppen från industrier och andra större verk-
samheter skall nedbringas till sådana nivåer att människor och miljö inte
tar skada. Kommittén skall studera om omprövningsreglerna behöver
ändras.
Möjlighet att meddela föreskrifter med generell räckvidd finns i dag i
mycket begränsad utsträckning enligt miljöskyddslagen. Däremot är den-
na lagstiftningsteknik utmärkande för lagen om kemiska produkter och
anslutande andra lagar och förordningar inom kemikalielagstiftningen,
liksom också för arbetsmiljölagstiftningen. Regeringen gör den bedöm-
ningen att i en ny, samlad miljöbalk bör ett betydligt vidare utrymme ges
åt generella föreskrifter. Generella föreskrifter kan vara ändamålsenliga,
särskilt för sådana verksamheter som finns i stort antal och har likartad
teknisk utformning.
Den individuella prövningen av större miljöfarliga verksamheter skall
emellertid finnas kvar. Där är det motiverat att ta hänsyn till lokala
förhållanden. Endast härigenom tillförsäkras också enskilda intressen möj-
ligheter att påverka utgången i ett ärende.
Generella föreskrifter om skyddsåtgärder bör i huvudsak komma till
användning för sådana verksamheter som inte omfattas av tillståndsplikt.
De generella föreskrifterna utgör minimikrav som i det enskilda fallet skall
kunna skärpas i samband med tillståndsprövning. I vissa speciella fall skall
det vara möjligt att meddela generella föreskrifter även för tillståndspröva-
de verksamheter.
Genom det ökande internationella samarbetet och olika internationella
överenskommelser har behovet av samordning av lagstiftningsregler blivit
alltmer uppenbart. Vid utformningen av förslag till en miljöbalk skall
särskilt beaktas hur förslagen förhåller sig till miljölagstiftningen i andra
länder och gällande produktkrav i de andra nordiska länderna och inom
EG.
I vissa länder utgör ett internationellt avtal automatiskt en del av den
interna rättsordningen så snart det har trätt i kraft. För Sverige och de
andra nordiska länderna tillämpas en annan ordning, som förutsätter en
nationell rättsakt, varigenom avtalets regler införlivas med den interna
rättsordningen för att reglerna skall bli tillämpliga på nationell nivå. Detta
59
gäller också på miljöpolitikens område. I samband med översynen av Prop. 1990/91:90
lagstiftningen måste en kartläggning ske i vad mån den svenska lagstift-
ningen täcker innehållet i de konventioner på miljörättens område som
Sverige har anslutit sig till eller om det krävs komplettering.
Förhållandet mellan svensk miljölagstiftning och internationella åtagan-
den aktualiseras också genom den lagharmonisering som blir en följd av
ett närmande till EG. Även om nivån i miljökraven behålls intakt kan en
viss teknisk anpassning av lagstiftningen bli nödvändig.
Från rättslig synpunkt kräver en EG-anpassning samma arbete som
övrig anpassning till internationella åtaganden. Lagstiftningsarbetet görs
därför i ett sammanhang och ligger inte naturligt inom miljöskyddskom-
mitténs arbetsområde. Kommittén bör därför befrias från detta arbete.
Sammanfattning av avsnittet: Regeringen föreslår att miljökon-
sekvensbeskrivningar införs i planerings- och beslutssystemet.
Naturresurslagens tillämpning skall följas upp i planerings- och
beslutssystemet. Miljöhänsyn skall ges ökad tyngd i det kommunala
planarbetet.
Rättsfrågor om uttag och fördelning av grundvatten för enskild
vattenförsörjning utreds.
Omställningen av energiförsörjningen understöds av en utvecklad
kommunal och regional energiplanering, som särskilt uppmärksam-
mar den ökande betydelsen av biobränslen och vindkraft.
Buller som ett växande problem skall uppmärksammas av berör-
da myndigheter. Hänsyn tas till buller och andra miljöstörningar vid
planering av bl. a. trafikleder, industriområden och bostadsområ-
den.
I den process då planer eller beslut växer fram om hur marken och vattnet
och den fysiska miljön i övrigt får användas kan det uppstå konflikter
mellan dem som vill värna om det pågående utnyttjandet av naturresurser-
na och dem som har önskemål om förändringar. Statsmakterna har sedan
lång tid ställt upp regler för hur olika intressen och önskemål skall vägas
mot varandra i sådana situationer. Bestämmelser om detta finns i naturre-
surslagen och i en rad andra lagar. Hushållningsbestämmelsema i naturre-
surslagen ger en för olika lagar gemensam grund för att avgöra konkur-
rensfrågor i samband med beslut om användning av mark- och vattenre-
surserna. Hittills tyder dock erfarenheterna på att naturresurslagens hus-
hållningsbestämmelser inte tillämpats i den omfattning som avsågs vid
lagens tillkomst.
Ansvaret för många av de nödvändiga besluten för att genomföra miljö-
politiken har delegerats till länsstyrelser och kommuner. Länsstyrelserna
60
har lämnat en redogörelse för de viktigaste miljöproblemen i varje län i de Prop. 1990/91:90
regionala miljöanalyserna. Kommunerna håller på att färdigställa kom-
muntäckande översiktsplaner enligt plan- och bygglagen. En fungerande
planeringsprocess är betydelsefull for det decentraliserade miljöarbetet.
Dessutom krävs en återföring av kunskap om hur tillståndet i miljön
förändras. Detta kommer att bli möjligt genom den effektivisering av
arbetet med miljöövervakning som tidigare nämnts.
Som ett led i arbetet med att värna om miljön, hushålla med naturresurser-
na och att komma till rätta med den pågående miljöförstöringen skall en
miljöanpassad beslutsteknik utvecklas och tillämpas i ökad utsträckning.
Det innebär att besluten skall grundas på en genomlysning av miljökon-
sekvenserna av den aktuella åtgärden. Detta gäller beslut om åtgärder som
var för sig eller sammantagna med andra åtgärder har en stor betydelse för
miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser.
En mer systematisk användning av miljökonsekvensbeskrivningar kan
medverka till att främja en användning av mark och vatten samt en
hushållning med naturresurser som ligger i linje med de grundläggande
välfärdspolitiska målen. Införandet av miljökonsekvensbeskrivningar ut-
gör också en anpassning till situationen i EG.
Regeringen föreslår att miljökonsekvensbeskrivningar införs i det svens-
ka planerings- och beslutssystemet, att metoderna utvecklas för de regiona-
la miljöanalyserna och att naturresurs- och miljöaspekterna ges ökad tyngd
i den fysiska planeringen.
Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar förs in i naturresurs-
lagen. Miljöskyddslagens och vattenlagens bestämmelser om vad en till-
ståndsansökan skall innehålla utvidgas med krav på miljökonsekvensbe-
skrivning. Detsamma gäller lagen om kommunal energiplanering. Rege-
ringen eller den myndighet regeringen bestämmer får föreskriva att det i
ett ärende enligt någon av de lagar som är anknutna till naturresurslagen
skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan beskrivning skall
göra det möjligt att få en samlad bedömning av inverkan på miljön av en
planerad anläggning, verksamhet eller åtgärd. Även konsekvenserna för
hushållningen med naturresurser skall kunna bedömas.
Naturresurslagens regler för hushållning med mark och vatten har stor
betydelse i det förebyggande miljöarbetet. Reglerna skall tillämpas vid
prövning av exploateringsfrågor enligt plan- och bygglagen och en rad
andra lagar, t. ex. väglagen och miljöskyddslagen. Den kommunala över-
siktsplanen är ett viktigt medel för att konkretisera naturresurslagens
syften. Myndigheter som skall fatta beslut om ändrad användning av mark
och vatten skall hämta information från översiktsplanen.
Under första halvåret 1991 kommer de flesta av landets kommuner att
ha antagit en kommunomfattande översiktsplan. Planen skall redovisa de
61
allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om användningen av mark-
och vattenområden och om bebyggelseutvecklingen, samt hur kommunen
avser att tillgodose riksintressen enligt naturresurslagen.
Regeringen anser att den fysiska planeringen skall inrikta markanvänd-
ningen och samhällsbyggandet så att statsmakternas mål avseende miljö-
och resurshushållning samt ekonomisk tillväxt beaktas. Kommunerna har
med plan- och bygglagen fått självständigt ansvar för den fortsatta utveck-
lingen av den lokala miljön. De statliga myndigheternas ansvar begränsas i
huvudsak till att bevaka riksintressen, mellankommunala intressen och
olika hälso- och säkerhetsfrågor. Samverkan mellan stat och kommun är
ofta viktig i planeringen av utbyggnad av infrastrukturer. I regel behöver
sådana frågor belysas i ett regionalt perspektiv. Länsstyrelsernas arbete
inom den fysiska planeringen skall därför inriktas mot sådana frågor.
Regeringen anser att kopplingen mellan nationella miljömål och regio-
nala och lokala beslut skall bli tydligare. De regionala miljöanalyserna
utgör därvid ett värdefullt underlag för kommuner och länsstyrelser såväl i
det förebyggande miljövårdsarbetet som för beslut om enskilda åtgärder.
Utvecklingsarbetet bör ske i nära samverkan med centrala myndigheter.
De åtgärdsförslag som redovisats av de särskilt tillsatta miljödelegationer-
na bör följas upp av berörda länsstyrelser i det fortsatta miljöarbetet.
I och med den nyligen införda naturresurslagen och plan- och bygglagen
har länsstyrelserna delvis fått en ny roll där de långsiktiga planeringsfrå-
gorna framhävs. En ökad decentralisering till kommunerna och ett vidgat
ansvar för sektorsmyndigheterna att i sin egen verksamhet beakta miljö-
och hushållningsintressen är viktiga inslag i detta förändrade system. En
viktig uppgift för bl. a. boverket och naturvårdsverket är att stärka naturre-
surs- och miljöfrågornas roll i den fysiska planeringen genom erfarenhets-
återföring, metodutveckling och utbildningsinsatser. Även riksantikvarie-
ämbetet och andra berörda myndigheter bör delta i detta arbete.
Sambanden mellan bebyggelse och trafik har fått ökad betydelse för kom-
munernas och de statliga myndigheternas arbete för en god miljö. Genom
att utveckla kunskaperna om dessa samband skapas en grund för de
åtgärder som behövs för en samhällsutveckling som minskar behovet av
transporter. Det gäller således att vända den utveckling som inneburit ett
kraftigt ökat transportarbete, bl. a. till följd av att stora småhusområden
byggts i perifera lägen. Detaljhandelns utveckling mot externa, storskaliga
köpcentra och koncentrationen av arbetsområden har också påtagligt ökat
bilresandet.
De planer på investeringar i järnvägar, vägar och flygplatser som nu
aktualiseras kommer att ställa stora krav på samordning mellan uppbygg-
nad av infrastruktur och övrig planering. Regeringen föreslår i propositio-
nen om näringspolitik för tillväxt att investeringar i järnvägar, vägar och
storstäder skall fördubblas under 1990-talet, bl. a. med syfte att minska
miljöproblemen. Boverket har regeringens uppdrag att senast i september
Prop. 1990/91:90
62
1991 redovisa vilka konsekvenser trafikinvesteringar får på hushållningen
med naturresurser och på bebyggelseutvecklingen.
När det gäller lokalisering av bebyggelse i närheten av miljöstörande
verksamheter bör särskild hänsyn tas till risken för lokala störningar föror-
sakade av buller, luftföroreningar m. m. Härvid är avståndet till bostäder
ofta av stor betydelse. Statens naturvårdsverk, f. d. statens planverk och
socialstyrelsen har utarbetat rekommendationer för skyddsavstånd till oli-
ka typer av industrianläggningar. Regeringen anser att dessa rekommenda-
tioner bör tillmätas stor vikt i kommunernas planeringsarbete och normalt
tillämpas vid prövning enligt bl. a. plan- och bygglagen och miljöskydds-
lagen. Kommunerna m. fl. bör således tillämpa rekommenderade skydds-
avstånd och undvika att bebyggelse tillåts komma närmare etablerade
industriområden samt undvika att miljöstörande verksamheter tillåts
komma närmare etablerade bostadsområden.
De regionala miljöanalyserna ger kommunerna stöd för hur vattenfrågor-
na skall hanteras. De av naturvårdsverket utarbetade nationella miljömå-
len för sötvatten bör utvecklas till regionala mål som kan vägleda det
kommunala arbetet för vattenresursernas nyttjande och skydd. Kommu-
nen bör vidare i översiktsplanen kunna redovisa sin inställning till hur en
god vattenkvalitet skall kunna behållas både i yt- och grundvatten.
Det är en uppgift för länsstyrelserna att i ett regionalt perspektiv belysa
hur en god vattenkvalitet skall kunna nås och bibehållas. Kommunerna
bör vid planeringen av bebyggelse, infrastruktur m. m. ta hänsyn till vat-
tenförsörjningen och möjligheterna till miljöanpassade lösningar av av-
loppsfrågan.
Sverige är i förhållande till många andra länder rikt på vatten. På grund
av vårt lands specifika klimat- och markförhållanden är emellertid en stor
del av landets yt- och grundvatten känsligt för påverkan från miljöstörande
verksamheter.
Myndigheternas arbete för långsiktigt skydd av grundvattnet bör sam-
ordnas. Formerna för en sådan samordning bör gemensamt övervägas av
berörda myndigheter.
Kvaliteten på grundvattnet försämras i bl. a. vissa kustområden till följd
av att saltvatten tränger in, vilket i sin tur beror på för stora vattenuttag
och felaktigt lokaliserade brunnar. Den enskilde fastighetsägaren har rätt
att ta upp grundvatten för husbehov, dock med de begränsningar som
följer av bl. a. vattenlagens allmänna aktsamhetsregler. För att säkra till-
gången på grundvatten av god kvalitet kan det i vissa fall krävas en bättre
reglering än vad som i dag är möjlig med gällande lagstiftning. Regeringen
avser därför att tillkalla en särskild utredare för att utreda frågor om hur
rätten till rent grundvatten skall kunna säkras bl. a. genom lagreglering av
vattenuttag ur enskilda brunnar. Utredaren skall också se över myndig-
hetsansvaret i detta sammanhang.
Prop. 1990/91:90
63
De förnybara energikällorna kommer i framtiden att spela en större roll
inte minst för elproduktionen. Kännetecknande för t. ex. vindkraft och
biobränsle är att de är arealkrävande och att förutsättningarna for energi-
utvinning varierar regionalt. Den fysiska planeringen bör utformas så att
dessa energikällor skall utnyttjas optimalt och föranleda så begränsade
konflikter som möjligt med andra markanspråk. Kommunernas över-
siktsplaner får stor betydelse för att uppnå dessa mål.
På regional nivå är det en uppgift for länsstyrelserna att stödja kommu-
nerna och kraftföretagen när det gäller att utnyttja de regionala energitill-
gångama på ett från miljö- och hushållningssynpunkt riktigt sätt.
Prop.1990/91:90
Buller utgör en påtaglig miljöstörning som drabbar ett stort antal männi-
skor i vårt land. Många utsätts för buller såväl på arbetsplatser som i
bostäder och dess omgivningar. Ofta förekommer buller av olika slag även
i våra rekreationsområden.
I de regionala miljöanalyserna uppger samtliga länsstyrelser att buller är
ett betydande miljöproblem. Allt fler människor i vårt samhälle lider av
bullerstörningar i en sådan omfattning att deras hälsa riskerar att påver-
kas. Bullerstörningar orsakas framför allt av vägtrafik, flygtrafik och in-
dustrianläggningar. Lokalt kan även skjutbanor och motorsportbanor upp-
fattas som störande.
Trafikverken har i sina miljöanalyser redovisat sin syn på bullerproble-
men och utifrån sina målsättningar föreslagit vissa åtgärder. Det är en
uppgift for de berörda myndigheterna att ansvara for att bullerbegränsan-
de åtgärder vidtas. De mest utsatta boendemiljöerna och arbetsplatserna
åtgärdas först.
Kommuner bör på motsvarande sätt behandla bullerfrågorna i den
översiktliga planeringen och i program for hälso- och miljöskyddsarbetet.
Det fortsatta arbetet bör inriktas på att nå ned till de bullernivåer som
kan betecknas som god miljökvalitet.
Ett problem som skall uppmärksammas särskilt är behovet av helt
bullerfria miljöer, t. ex. i fjäll- och i skärgårdsområdena. Regeringen kom-
mer därför att ge naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med boverket
lämna förslag till åtgärder mot buller i sådana områden. Målet är att det
även i framtiden skall vara möjligt att uppleva tystnaden i vissa natur-
miljöer.
64
Sammanfattning av avsnittet: I det fortsatta miljöarbetet kommer
sektorsmyndighetemas miljöansvar att vara av stor betydelse. De-
centralisering av arbetet inom miljömyndigheterna har inletts och
fortsätter. Kommunernas roll i miljöarbetet ökar successivt.
De miljömål som formulerats skall överföras till sektorsmål och
åtgärdsprogram av sektorsmyndigheterna för olika samhällssektorer.
De nationella målen bryts ner för olika geografiska områden. Häri-
genom ökar möjligheterna att prioritera och genomföra de åtgärder
som behövs för att förbättra miljön.
De centrala miljömyndigheternas roll att samordna, driva på och
följa upp åtgärderna inom olika sektorer görs tydligare.
Miljömyndigheternas arbete effektiviseras. Naturvårdsverkets or-
ganisation ses över, liksom socialstyrelsens roll vad gäller hälso-
skyddsarbetet. De regionala myndigheternas ansvar stärks i sam-
band med att länsstyrelserna omorganiseras.
I arbetet med bl. a. planering, prövning och tillsyn enligt olika miljölagar
har länsstyrelserna och kommunerna en framträdande roll. Redan i sam-
band med 1988 års miljöpolitiska proposition genomfördes en decentrali-
sering i miljöskyddsarbetet. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna i kommu-
nerna fick ett obligatoriskt tillsynsansvar enligt miljöskyddslagen. Kom-
munerna har också fått ökat ansvar på avfallsområdet. Länsstyrelserna
fick ett större ansvar för prövning av miljöstörande verksamheter och
ökade resurser. Samtidigt fastställdes att alla samhällssektorer har ett
miljöansvar inom sitt verksamhetsområde. Såväl länsstyrelserna som mil-
jö- och hälsoskyddsnämnderna har sedan år 1973 haft ett omfattande
tillsynsansvar enligt lagen om hälso- och miljöfarliga varor resp, lagen om
kemiska produkter.
Verksamheten inom så gott som alla samhällssektorer påverkar tillstån-
det i miljön. Genom att tydligare miljömål nu formuleras ökar förutsätt-
ningarna för olika sektorer att omforma generella miljömål till sektorsmål
för sina resp, verksamhetsområden. Därigenom stärks sektorsansvaret
ytterligare, samtidigt som förutsättningarna för att genomföra miljöpoliti-
ken förbättras.
På samma sätt måste miljömålen också brytas ned till konkreta mål och
åtgärdsplaner för olika geografiska områden, vilket ger en grund för de
regionala och lokala myndigheternas arbete.
Inom vissa områden finns förvaltningsmyndigheter, som är inriktade på
tillämpning av lagstiftning, utredningsverksamhet och främjande av forsk-
ning och utveckling. Inom andra områden finns företrädesvis affarsdrivan-
Prop. 1990/91:90
65
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
de verk, som närmast kan ses som utövare av en viss verksamhet. Flera Prop. 1990/91:90
statliga myndigheter har i uppgift både att driva vissa verksamheter och att
svara för myndighetsutövning.
Ett sektorsansvar för miljön och för vården av naturresurserna innebär
ett ansvar för såväl näringsidkare som myndigheter som driver verksamhe-
ter att anpassa sig till de fastlagda miljömålen.
Trafiken är ett exempel på ett område där ett tydligt uttalat sektorsan-
svar har börjat införas. Samtliga trafikverk har på regeringens uppdrag
redovisat miljöanalyser för verksamheten och för de utbyggnadsplaner
som finns för de olika trafikslagen. Miljöanalyserna kommer att utgöra en
viktig del av beslutsunderlaget för den framtida trafikplaneringen. Sektors-
ansvaret blir också tydligt bl. a. genom de fortsatta åtgärder för sjöfarten,
flyget och vägtrafiken som nu genomförs. Ett annat exempel på sektorsans-
var finns hos lantbruksstyrelsen, som sedan den 1 juli 1989 ansvarar för att
utfärda föreskrifter om hur gödselhantering m. m. skall ske för att begränsa
störningarna i den yttre miljön. Regeringen avser nu att förstärka sektors-
myndigheternas miljöansvar ytterligare genom att detta ansvar skrivs in i
instruktionen för bl. a. trafikverken, de centrala fiskeri- och jordbruks-
myndigheterna och skogsvårdsorganisationen. Till sektorsansvaret hör
också att ta hänsyn till kulturvården i de miljöer som berörs av sektorsor-
ganens verksamhet. I sektorsansvaret bör ingå att utarbeta sektorsplaner
och åtgärdsprogram med preciserade mål för miljövården och naturskyd-
det som omsätter nationellt fastlagda mål på det mest kostnadseflektiva
sättet. Naturvårdsverket och kemikalieinspektionen har som centrala
myndigheter på miljöområdet ett ansvar att tillhandahålla kunskap och
vara pådrivande och bör därför delta i arbetet att utforma och följa upp
sektorsplanerna.
För att förstärka miljöarbetet inleddes ett arbete med ökad decentralise-
ring av ansvar och arbetsuppgifter för miljömyndigheterna i samband med
1988 års miljöpolitiska proposition. Samtidigt tillfördes myndigheterna
ökade resurser för tillsynsarbetet.
Tillsynsverksamheten har därigenom ökat kraftigt. Länsstyrelserna ge-
nomförde år 1986 ca 3 600 besök eller inspektioner. En undersökning har
genomförts av naturvårdsverket, som visar att under andra halvåret 1989
genomfördes eller initierades ca 2 700 besiktningar eller inspektioner av
länsstyrelserna, vilket på årsbasis motsvarar 5400 besiktningar eller in-
spektioner. Antalet handläggare hos länsstyrelserna som arbetar med pröv-
ning och tillsyn har ökat under den senaste treårsperioden. Ökningen av
antalet handläggare är dock större i de kommunala miljö- och hälsoskydds-
nämnderna, som sedan år 1989 byggt upp sin verksamhet med tillsyn
enligt hälsoskyddslagen och miljöskyddslagen.
Det är ännu för tidigt att utvärdera resultatet av denna förändring.
Prövnings- och tillsynsverksamheten är viktiga delar i det kommande
arbetet med att begränsa utsläppen från industrin och andra punktkällor
till sådana nivåer att miljön inte tar skada. Regeringen bedömer förutsätt-
ningarna för att genomföra den planerade omprövningen av prioriterade
verksamheter som mycket goda.
Regeringen anser att arbetet med att förbättra den yttre miljön skall ske i
66
samverkan med strävandena att förbättra arbetsmiljön. Regeringen kom- Prop. 1990/91: 90
mer därför att ge arbetarskyddsstyrelsen, naturvårdsverket och kemikalie-
inspektionen i uppdrag att utreda förutsättningarna för en ökad samver-
kan i tillsynsverksamheten.
En förutsättning för att sektorsansvaret och decentraliseringen skall leda
till ett gott miljöskyddsarbete är också att de centrala miljömyndigheterna
samordnar verksamheten genom att ta fram kunskapssammanställningar
som underlag för olika beslut och genom att utarbeta allmänna råd och
föreskrifter för olika verksamheter.
Statens naturvårdsverk är den centrala myndigheten på miljöområdet.
Naturvårdsverket, kemikalieinspektionen och koncessionsnämnden för
miljöskydd utgör tillsammans med länsstyrelserna och kommunerna kär-
nan i miljövårdsorganisationen. Det finns också en rad andra myndigheter
som har viktiga uppgifter med anknytning till hälso- och miljövård. Bover-
ket har ett särskilt ansvar när det gäller att främja en långsiktigt god
hushållning med naturresurserna.
Regeringen har i 1988 års kompletteringsproposition redovisat riktlinjer
för en övergång till en mera långsiktig styrning av den statliga verksamhe-
ten. Avsikten med den nya budgetprocessen är att åstadkomma en mer
resultatorienterad styrning och budgetdialog inom staten, bl. a. genom att
myndigheter och verksamheter skall genomgå en fördjupad prövning vart
tredje år.
Statens naturvårdsverk, kemikalieinspektionen och koncessionsnämn-
den för miljöskydd har redovisat fördjupade anslagsframställningar den 1
september 1990.
Statens naturvårdsverks roll i miljöarbetet har förändrats under senare
tid. Naturvårdsverkets roll som central miljömyndighet kräver en stor
kontaktyta med de andra organ som har betydelse i miljöarbetet. Na-
turvårdsverket skall samordna arbetet för ett miljöanpassat samhälle -
nationellt och internationellt. Naturvårdsverket har ett centralt ansvar för
att på olika sätt stödja länsstyrelser och kommuner i deras arbete med
miljöfrågorna.
Regeringen underströk i propositionen om miljöpolitiken inför 1990-
talet naturvårdsverkets centrala roll i miljöarbetet. Som särskilt viktiga
uppgifter framhölls att utforma strategier, handlingsprogram samt råd och
riktlinjer inom miljöområdet.
Den förändrade ansvarsfördelningen och förändringen i inriktningen av
miljöarbetet har lett till en rad organisatoriska översyner av naturvårds-
verket. Den nuvarande organisationen är enligt regeringsbeslut tidsbegrän-
sad till den 30 juni 1991.
Regeringen beslöt den 1 november 1990 att tillkalla en särskild utredare
för att utreda naturvårdsverkets framtida uppgifter och organisation. Ut-
gångspunkter för arbetet är att naturvårdsverkets centrala roll i det samla-
de miljövårdsarbetet skall stärkas och att verkets organisation anpassas till
67
en mål- och resultatorienterad styrning, en utökad decentralisering samt Prop. 1990/91:90
integrering av miljöarbetet i olika sektorer.
Kemikalieinspektionen är central förvaltningsmyndighet för ärenden om
hälso- och miljörisker med kemiska ämnen och produkter. Kemikaliein-
spektionen har ett övergripande ansvar för kontrollen av kemiska produk-
ter.
Kemikalieinspektionens mål och inrikting bygger på tre grundläggande
förutsättningar. Den första förutsättningen är att tillverkare och importö-
rer har huvudansvaret for de kemiska produkter de levererar, vilket inne-
bär att de bl. a. har ansvaret att utreda kemikaliernas egenskaper och
informera om skaderisker och förebyggande åtgärder av betydelse ur häl-
so- och miljöskyddssynpunkt. Den andra förutsättningen är att internatio-
nell samverkan är nödvändig och strategiskt viktig for kemikaliekontrollen
och den tredje förutsättningen är att även användarna av kemiska produk-
ter, dvs. både företag, offentliga organ och enskilda konsumenter, har ett
ansvar och en uppgift i kemikaliekontrollen.
Kemikalieinspektionen skall se till att den som tillverkar, importerar
eller levererar en kemisk produkt tar sitt ansvar och vet vilka effekter
produkten har på hälsa och miljö. För att förbättra kunskapen om kemiska
produkter kommer ett system for förhandsanmälan av nya kemiska ämnen
att införas samt produktregistret att byggas ut. Kemikalieinspektionen har
i samarbete med statens naturvårdsverk inlett ett arbete med en systema-
tisk genomgång av kemikalier som kan påverka miljön negativt i syfte att
få till stånd en avveckling av användningen av sådana ämnen.
Regeringen föreslår nu att kemikalieinspektionen förstärks med 8,6
milj. kr. för att kunna utvidga sitt arbete, framför allt med förhandsan-
mälan av nya kemiska ämnen och fortsatt uppbyggnad av produktregistret
samt systematisk genomgång av miljöfarliga kemikalier, och for ökat inter-
nationellt samarbete.
Koncessionsnämndens verksamhet bestäms i sin helhet av nämndens
uppgifter enligt miljöskyddslagen. Den pågående översynen av miljölag-
stiftningen kan leda till förändrade uppgifter på sikt. Verksamheten förut-
sätts bli oförändrad under treårsperioden.
Genom den nya länsstyrelseorganisation som träder i kraft den 1 juli 1991
samlas kompetens och resurser på regional nivå till länsstyrelserna. Detta
skapar ytterligare förutsättningar för ett samlat miljöarbete. Länsstyrelsen
får härmed ansvaret for att den regionala utvecklingen sker i former som
är förenliga med en god miljö och en långsiktig hushållning med naturre-
surserna.
Länsstyrelsen har dels genomförandeuppgifter, dels samordningsansva-
ret för det samlade miljöarbetet i länet. Länsstyrelsernas verksamhet och
organisation ses nu över för att skapa en samordnad länsförvaltning.
Översynen av naturvårdsverkets uppgifter och organisation har också
beröringspunkter med verksamheten vid länsstyrelserna. En av utgångs-
punkterna for utredningen är att miljöarbetet skall decentraliseras. Detta
68
ställer särskilda krav på de regionala myndigheternas arbete med Prop. 1990/91:90
miljövård och naturresurshushållning. Om en decentralisering skall vara
möjlig måste således dessa myndigheter och kommuner ta ett ökat ansvar
för dessa frågor.
I 1988 års miljöpolitiska proposition betonades bl. a. vikten av regionala
bedömningar i miljöarbetet. Uppdraget om de regionala miljöanalyserna
är ett exempel på detta. Tillsättande av vissa regionala miljödelegationer
är ett annat.
Delegationernas uppgift har varit att initiera åtgärder för att göra regio-
nerna väsentligt renare på tio år. Delegationer har tillsatts för följande
områden: Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall-Timrå. Samtli-
ga delegationer utom den för Dalälven har avlämnat sina slutrapporter.
Delegationernas förslag berör alla nivåer i samhället.
Regeringen konstaterar att erfarenheterna av delegationernas arbete är
goda. De har visat att det genom en stor satsning under en begränsad tid är
möjligt att få fram sektorsövergripande förslag, vinna en bred förankring
hos allmänheten, företag, forskningsinstitutioner och lokala och regionala
organ samt att initiera åtgärder. Resultatet av delegationernas arbete utgör
ett underlag för vissa av förslagen i denna proposition. Merparten av
delegationernas förslag utgör grund för regionala och lokala beslut.
Kommunerna har tilldelats en mer aktiv roll i miljöarbetet bl. a. genom
att miljö- och hälsoskyddsnämnderna sedan den 1 juli 1989 har övertagit
tillsynsansvaret för alla verksamheter som inte är tillståndspliktiga enligt
miljöskyddslagen. Härigenom tillförs miljöskyddsarbetet en betydande
resurs. Kommunernas kompetens och ansvar i hälso- och miljöskyddsar-
betet har gett ökade förutsättningar för en kommunal miljövårdsplanering.
Kommunernas tillsynsarbete befinner sig fortfarande i många kommuner i
ett uppbyggnadsskede. I samband med 1990 års budgetproposition beslu-
tade riksdagen om ökat kommunalt ansvar på avfallsområdet. I flertalet av
landets kommuner har ambitionerna på miljöområdet ökat. Detta rör
bl. a. trafikplanering och förebyggande åtgärder i den egna verksamheten.
En förutsättning för att denna verksamhet snabbt skall kunna byggas ut är
att det finns tillgång till kompetent personal.
69
Sammanfattning av avsnittet: Utbildning är en av förutsättningarna
för att miljöfrågorna skall kunna genomsyra alla verksamheter.
Miljöfrågorna skall integreras i grundutbildningen på alla nivåer.
Miljöutbildning införs i läroplanerna för grundskolan och gymnasi-
et. Regeringen tillkallar en läroplanskommitté med uppgift att se
över hur miljöutbildningen skall utformas.
Miljöfrågorna ges också ökad vikt i all grundläggande högskoleut-
bildning. Särskilda medel avsätts för lärarfortbildning och utveck-
lingsarbete. Universitets- och högskoleämbetet får i uppdrag att
tillkalla en särskild referensgrupp för att initiera och följa detta ar-
bete.
Kopplingen mellan arbetsmiljö och yttre miljö bör behandlas i bl. a.
skyddsombudsutbildningen.
Regeringen föreslår nu att antalet antagningsplatser på miljö- och
hälsoskyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas från 62 till 90
fr.o. m. budgetåret 1991/92. Regeringen föreslår också att den ett-
åriga kompletteringsutbildningen för naturvetare och tekniker ge-
nomförs under ytterligare tre år fr. o. m. budgetåret 1991/92 med
sammanlagt 90 antagningsplatser per år.
Att genomdriva en i grunden miljöanpassad och långsiktigt hållbar utveck-
ling är en stor utmaning. Trender måste brytas och vanor måste ändras.
Detta kommer att ställa stora krav på oss alla personligen. Som kollektiv
och som individer måste vi ta ansvar för de negativa miljöeffekter som
utvecklingen också medför.
Utbildning är en grundläggande förutsättning för att varaktigt kunna
förändra attityder och handlingssätt. Alla måste få de grundläggande kun-
skaperna och förståelsen för kretslopp, orsakssamband och miljökon-
sekvenser.
Miljöproblemen har i stor utsträckning flyttat närmare individen och
har blivit svårare att lösa. En förändrad problembild kräver nya lösningar.
För att rätt kunna bedöma olika valmöjligheter och påverka utvecklingen i
rätt riktning är tillgången till korrekt information om miljöförhållanden
och miljöpåverkan nödvändig. Positiv miljömärkning, som nu införs på
nordisk bas, miljödeklarerade produkter och miljöfarlighetsmärkning är
hörnstenar i kunskapsuppbyggnaden. Tillverkare och importörer har ansvar
för att kunskap om olika varors miljöegenskaper finns tillgängliga. För kon-
struktörer och produktutvecklare skall det vara naturligt att värdera olika
komponenters miljöfarlighet redan på konstruktionsstadiet.
En särskild satsning i syfte att höja den allmänna kunskapsnivån på mil-
jöområdet kommer att genomföras i Skåne under år 1991, i enlighet med
miljödelegationen för västra Skånes förslag.
Kunskaperna om hur olika verksamheter påverkar miljön ökar genom
Prop. 1990/91:90
70
forskningen. I 1990 års proposition om forskning förstärktes såväl den Prop. 1990/91:90
grundläggande miljöforskningen som den sektorsinriktade miljöforskning-
en. Båda syftar till att underlätta en omställning till ett mera miljöanpassat
jord- och skogsbruk, ett avfallssnålt samhälle och miljöanpassade trans-
port- och energilösningar. I propositionen slogs också fast att miljöfrågor-
na bör inta en central roll i all forskning och att miljökonsekvenser skall
analyseras och redovisas.
Alla medborgare skall erbjudas grundläggande kunskaper i miljöfrågor.
Skolan måste förmedla den grundläggande förståelsen för sambanden mel-
lan människan och hennes omgivning. Det innebär att förskolan och
grundskolan skall ge en allmänbildning om miljön. Därutöver krävs sär-
skilda utbildningsinsatser för olika yrkeskategorier som har viktiga roller i
produktions- och produktutvecklingen. Denna utbildning skall ges av
gymnasium och högskola. Olika yrkesgrupper, t. ex. ekonomer, jurister,
ingenjörer, naturvetare och miljö- och hälsoskyddsinspektörer kommer att
ha centrala roller i miljöarbetet, men miljöaspekterna måste föras in även i
andra utbildningar än dessa.
Inom skolväsendet pågår ett omfattande reformarbete. Utöver ändrade
regelsystem för användning av resurser kommer läroplanerna att föränd-
ras. Utgångspunkterna för de mål som skall uttryckas i läroplanerna finns i
1 kap. 2 § skollagen: ”Verksamheten i skolan skall utformas i överens-
stämmelse med grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som
verkar i skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde och
respekt för vår gemensamma miljö.”
För skolan innebär detta bl. a. att miljöfrågorna inte längre skall ses som
skilda från annan verksamhet utan integreras i skolans hela arbete. Miljö-
frågorna kommer att få en framträdande roll i den reformerade gymnasie-
skolan och inom vuxenutbildningen. Denna förändring av skolans verk-
samhet kommer att ställa stora krav på såväl grundutbildningen av lärare
som fortbildningen.
Också inom den grundläggande högskoleutbildningen ges miljöfrågorna
ökad vikt. Regeringen anser att särskilda fortbildnings- och utbildningsin-
satser för lärare inom högskolan skall genomföras. En särskild referensgrupp
med uppgift att aktivt följa det fortsatta arbetet med dessa frågor kommer att
tillkallas.
Speciell utbildning är också nödvändig inom avfallsområdet. Avfalls-
och återvinningsfrågoma utgör en del av de samlade miljöproblemen. Det
är särskilt viktigt att avfalls- och återvinningsfrågor blir en del av den
grundläggande tekniska högskoleutbildningen både i fråga om konstruk-
tion och produktion.
Den ökande efterfrågan under de senaste åren på miljöutbildad specia-
listpersonal — inte minst från industrins sida — har lett till en brist på
främst kommunala miljö- och hälsoskyddsinspektörer. Antalet utbild-
ningsplatser på miljö- och hälsoskyddslinjen vid universitetet i Umeå
utökas därför från 62 till 90 fr. o. m budgetåret 1991/92.
71
Regeringen föreslår att den ettåriga påbyggnadsutbildning av naturveta- Prop. 1990/91:90
re som har startat i Kalmar, Stockholm och Göteborg fortsätter och ut-
vecklas till ett alternativ för naturvetare och tekniker. Den ettåriga kom-
pletteringsutbildningen genomförs under ytterligare tre år fr. o. m. budget-
året 1991/92 med sammanlagt 90 antagningsplatser per år.
I det fria och frivilliga folkbildningsarbetet finns speciellt goda möjlighe-
ter att nå ut med kunskaper till mycket breda folkgrupper. Samtliga elva
studieförbund och ett trettiotal av landets folkhögskolor anordnar korta
och/eller längre kurser med miljöstudier utifrån olika perspektiv.
Arbetet med att främja säkerhet och hälsa i arbetsmiljön är en viktig del i
politiken för en god livsmiljö. De anställdas medverkan liksom de fackliga
organisationernas engagemang har varit centrala inslag i detta arbete, som
har varit mycket framgångrikt.
Enligt regeringens mening finns det skäl att öka samverkan i arbetet för
att förbättra arbetsmiljön och den yttre miljön bl. a. mot bakgrund av det
gemensamma målet att skydda människors hälsa och öka deras välbefin-
nande. Internationella arbetsorganisationen, ILO, antog i juni 1990 en
resolution som uppmanar medlemsländernas regeringar att i samarbete
med arbetsmarknadens organisationer formulera och genomföra en inte-
grerad politik för god hälsa och miljö.
Det är enligt regeringens uppfattning av stor vikt att arbetstagarna och
deras fackliga organisationer får möjlighet att delta aktivt i arbetet med att
bl. a. nedbringa industrins utsläpp och avveckla användningen av farliga
kemikalier. Härigenom skapas också bättre förutsättningar för att samtidigt
lösa både miljö- och arbetsmiljöproblem.
På arbetsmiljöområdet bedrivs en omfattande utbildningsverksamhet
riktad till skyddsombud, arbetsledare, tekniska planerare och andra som
är med om att utforma arbetsmiljön. Arbetsmiljöfonden stöder sådan
utbildning genom att ge bidrag till arbetsmarknadens organisationer,
branschförbund och andra sammanslutningar av företag.
Utbildningens innehåll utformas närmare av de organisationer som
bedriver utbildningen, vilket medger en anpassning till de specifika arbets-
miljöproblem som finns i olika delar av näringslivet. De fackliga organisa-
tionernas utbildning lägger stor vikt vid det förebyggande arbetsmiljöarbe-
tet t. ex. sådana insatser som kan göras i samband med planering och
beslutsfattande på arbetsplatserna. Under senare år har arbetsmiljöaspek-
terna i samband med teknisk utveckling och datorisering blivit ett natur-
ligt inslag i många fackliga organisationers skyddsombudsutbildning.
Övergången till lösningsmedelsfria lacker och färger, som är motiverad
både från miljö- och hälsosynpunkt, har också underlättats genom särskil-
da utbildningsinsatser från de fackliga organisationernas och branschorga-
nisationernas sida.
Enligt regeringens uppfattning är det värdefullt att kopplingen mellan
arbetsmiljö och yttre miljö behandlas i skyddsombudsutbildningen och i
andra arbetsmiljöutbildningar. 72
Arbetsmiljöinstitutet ansvarar for vidareutbildningen av företagshälso- Prop. 1990/91:90
vårdens personalgrupper, bl. a. företagsläkare, företagssköterskor och
skyddsingenjörer. Företagshälsovården har en betydelsefull roll som stöd
för arbetsgivare och anställda vid t. ex. planering och förändring av verk-
samheter samt vid val av olika produkter. Hos företagshälsovården samlas
också kunskap om hur olika produkter och ämnen påverkar människors
hälsa.
Frågor om yttre miljö tas upp i samtliga av institutets vidareutbildning-
ar i företagshälsovård. Därutöver ger institutet särskilda kurser i bl. a.
kemisk produktkontroll och bekämpningsmedelshantering.
Regeringen anser att den kompetens som företagshälsovården på detta
sätt byggt upp i miljömedicinska och miljötekniska frågor bör tas till vara.
Välfärd, trygghet och rättvis fördelning är viktiga hörnstenar i det svenska
samhällsbyggandet. De sociala trygghetssystemen har kunnat byggas ut
och den materiella välfärden har ökat i takt med tillväxten i ekonomin.
Målet om en hög tillväxt är centralt för en ekonomisk politik med sikte på
ökad välfärd, social trygghet och en god miljö.
Miljösituationen påkallar en förändring av grundläggande attityder i vår
livsföring. I ett längre perspektiv hotas såväl den materiella tillväxten som
vår allmänna välfärd av en pågående miljöförstöring. Konsumtion på
bekostnad av investeringar leder till såväl långsiktiga ekonomiska problem
som miljöproblem.
Ekonomisk tillväxt måste vägas mot andra mål i politiken. Tillväxt inne-
bär ökad kapacitet att tillverka varor och tillhandahålla tjänster. En ökad
varu- och tjänsteproduktion till priset av försämrad hälsa eller miljö är inte
en önskvärd utveckling i ett välfärdssamhälle.
En kortsiktig syn på tillväxt som inte beaktar miljöeffekter försämrar
tillväxtmöjligheterna på längre sikt eftersom resurser förbrukas och kost-
naderna för att återställa och bekämpa uppkomna miljöskador i ett senare
skede kan öka.
För att säkerställa tillväxtmöjligheterna på sikt måste vi vårda samhäl-
lets tillgångar, inklusive naturresurserna. En hållbar utveckling är med
detta synsätt en utveckling där framtida generationer får ta över en natio-
nalförmögenhet som är minst lika stor som i dag.
Möjligheterna att förena ambitionerna om ekonomisk tillväxt med må-
let om en god livsmiljö har ibland ifrågasatts. Erfarenheter visar dock att
avsevärda miljöförbättringar har kunnat åstadkommas genom de resurser
den ekonomiska tillväxten skapat.
Ökade miljökrav har härigenom framgångsrikt kunnat mötas med ny
produktions- eller reningsteknik och industriproduktionen har kunnat öka
samtidigt som utsläppen har minskat. Ekonomisk tillväxt och miljökrav
initierar investeringar i exempelvis miljöanpassad produktions-, energi-
73
eller transportteknik som behövs for att driva utvecklingen i riktning mot Prop. 1990/91:90
ett miljövänligare samhälle.
Miljökraven får dock inte ses för snävt. Miljöskydd är inte bara fråga om
reningsteknik vid själva tillverkningen. God miljö- och resurshushållning
måste tillgodoses i alla led från råvara till slutligt avfall. Detta blir allt mer
tydligt ju bättre reningstekniken blivit. Framtidens miljöproblem kom-
mer, som vi tidigare framhållit, mer och mer att relateras till varornas
innehåll och utformning, samt till konsumtionen.
Den ekonomiska tillväxten har stor betydelse för våra möjligheter att
lösa miljöproblemen. Det är därför viktigt att förutsättningarna för ekono-
misk tillväxt säkerställs genom att olika insatser görs för att främja främst
en utveckling och förnyelse av näringslivet. Regeringen redovisar i propo-
sitionen om näringspolitik för tillväxt förslag som främjar en sådan ut-
veckling. Eftersom ökade ambitioner inom miljö- och näringspolitiken
ömsesidigt påverkar varandra är långsiktighet, förutsägbarhet och omställ-
ningstid väsentliga i detta sammanhang.
För att hålla omställningskostnaderna på en rimlig nivå behöver indu-
strin och andra aktörer erforderlig tid för att genomföra nödvändiga inves-
teringar och utveckla nya miljöanpassade tekniker, processer eller produk-
ter. Längre omställningstider kan också möjliggöra längre gående miljö-
krav. Det är vidare väsentligt, såsom nämns i avsnitt 3.1, att ambitionerna
för miljöpolitiken undviker handelspolitiska svårigheter samt står i sam-
klang med strävan mot en internationell harmonisering av miljökraven.
Ett långsiktigt mål är att all produktion skall vara ren från början. Det
kommer dock under överskådlig tid, bl. a. vid energiproduktion, behövas
satsningar på efterhandsrening. I det perspektivet blir det nödvändigt att
lägga allt större vikt vid att reningskraven riktas mot de områden där
reningskostnaderna är lägst.
En god ekonomisk tillväxt förutsätter en anpassning av ekonomin till
nya villkor och förändrade förutsättningar. Ineffektiv verksamhet måste
bereda plats för ny, effektiv och efterfrågad produktion. En ekonomisk
politik som utformas för att underlätta strukturomvandling och skapa
gynnsamma tillväxtförhållanden i allmänhet har stor betydelse även för att
förbättra miljön. Det kan dock inte uteslutas att kommande miljökrav kan
ge upphov till betydande kostnader för vissa enskilda företag eller bran-
scher för anpassning och strukturell omställning till miljöanpassade verk-
samheter. Ambitionen måste därför vara att minimera dessa kostnader.
Vårt sätt att uttrycka välfärd genom att mäta ekonomisk tillväxt efter
förändringar i bruttonationalprodukten, bör vidareutvecklas. Välfardsbe-
greppet bör representera mer av helhetssyn och uttrycka andra kvalitativa
faktorer, vilka inte utan vidare kan uttryckas i traditionella ekonomiska
termer.
För att kunna använda oss av det vidare begreppet nationalförmögenhet
måste nya metoder utvecklas för att värdera naturtillgångarna. Vidare bör
underlag för ekonomiska beslut utformas på ett sätt som även innefattar
och tar hänsyn till förändringar i miljön samt exploateringen av naturre-
surserna. Mot denna bakgrund har regeringen under år 1990 tillsatt en
särskild utredare, med uppgift att utreda frågan om hur nationalräkenska-
74
perna skall kunna kompletteras. Avsikten är att de skall utgöra ett bättre Prop. 1990/91:90
underlag när det gäller att ge miljön en större vikt vid ekonomiska bedöm-
ningar. Miljöräkenskapsutredningen, MIR, kommer att redovisa resulta-
ten av sitt arbete senast den 1 april 1991.
Miljöhänsyn skall genomsyra samhällets alla sektorer, samtidigt som
förutsättningar skall skapas för en långsiktigt uthållig tillväxt. Regeringen
har i årets finansplan understrukit att den ekonomiska politiken skall
bidra till att ställa om produktion och konsumtion för att säkra balans
mellan ekonomisk tillväxt och miljö.
Sammanfattning av avsnittet: Riksdagen beslutade våren 1990 om
en ny livsmedelspolitik. Prisregleringen och exportstödet avskaffas.
Ett av syftena med reformen är att få en bättre miljö. Miljömålet i
den nya livsmedelspolitiken är att slå vakt om ett rikt och varierat
odlingslandskap och att bevara den biologiska mångfalden. Värde-
fulla natur- och kulturmiljövärden skall bevaras. Ett nytt stöd för
landskapsvård har införts. Stödet uppgår till 550 milj. kr. under en
treårsperiod.
Läckaget av närsalter från jordbruket skall halveras mellan åren
1985 och 1995. Ammoniakavgången begränsas i ett första steg med
25% till år 1995. En rad åtgärder har redan genomförts. Komplette-
rande åtgärder föreslås nu så att målen kan uppfyllas.
Kadmiuminnehållet i handelsgödselmedel måste begränsas. En
särskild utredare tillkallas för att bl. a. utreda behovet av ett avgifts-
system för kadmium i handelsgödsel.
Användningen av bekämpningsmedel har halverats under den
senaste femårsperioden och skall ytterligare halveras till strax efter
mitten av 1990-talet.
En översyn av skogspolitiken har inletts. I översynen ingår att
precisera ett miljömål för skogsbruket.
Regeringen föreslår nu att ett reservationsanslag på 58,1 milj. kr.
anvisas för miljöskyddande åtgärder i jordbruket. Regeringen före-
slår vidare att en miljöavgift införs på flytande ammoniak. Skärpta
regler om markavvattning införs i naturvårdslagen.
Livsmedelspolitikens inriktning ändrades genom beslut i riksdagen våren
1990, i huvudsak i överensstämmelse med regeringens proposition om
livsmedelspolitiken. Riksdagsbeslutet hade föregåtts av ett intensivt utred-
ningsarbete som bl. a. syftade till att få en livsmedelspolitik som förenar
den moderna konsumentens krav på hälsosamma och billiga livsmedel
med ett miljöanpassat och rationellt lantbruk. Riksdagens beslut innebär i
korthet tre viktiga saker. Prisreglering och exportstöd avvecklas med bör-
75
jan från den 1 juli 1991. Gränsskyddet sänks i enlighet med ett framtida Prop. 1990/91:90
GATT-avtal. Genom åtgärder riktade direkt till enskilda lantbrukare kom-
mer vissa allmänna mål att kunna uppfyllas och tillgodoses på en fri
marknad. Detta gäller miljöhänsyn, beredskapsfrågor och regional sprid-
ning av livsmedelsproduktionen. Den nya livsmedelspolitiken har som
mål att slå vakt om ett varierat och rikt odlingslandskap, bevara den
genetiska variationen och biologiska mångfalden och att minimera växtnä-
ringsläckage och användningen av bekämpningsmedel. Ett rikt och vari-
erat odlingslandskap är av central betydelse för flora och fauna. Miljö- och
landskapsvården har därför fått stor tyngd i den nya livsmedelspolitiken.
Det öppna landskapet skall där detta anses väsentligt från kultur- och
naturvårdssynpunkt, hävdas med landskapsvårdande stöd.
Jordbruket i Sverige har genom seklerna bidragit till att utforma en
levande landsbygd och ett öppet landskap. Jordbruket har bidragit till att
artrikedomen i Sverige har förändrats och i vissa fall ökat. Under de
senaste decennierna har emellertid det mekaniserade och kemikalieinten-
siva jordbruket fört med sig en rad negativa miljöeffekter. Användningen
av bekämpningsmedel utgör t. ex. ett hot mot djur och växter i odlings-
landskapet. Genom de åtgärder som regeringen tidigare vidtagit minskar
nu användningen av bekämpningsmedel. Användningen av handelsgödsel
och stallgödsel har lett till ökande läckage av närsalter till vattendragen och
avgång av ammoniak till luften. En ökad stordrift och utdikning av våt-
marker leder till en utarmning av biotoper.
Riksdagen beslutade år 1988 i enlighet med regeringens proposition om
miljöförbättrande åtgärder inom jordbruket m.m. bl. a. om åtgärder för
att minska närsaltläckage från jordbruket. Dessa åtgärder avsåg huvudsak-
ligen krav på ökad lagringskapacitet på stallgödsel, skärpta regler för
spridning av gödsel på åkrarna, regler för odling av fånggröda samt höjda
miljöavgifter på handelsgödsel för att stimulera till minskad användning.
De skärpta reglerna infördes i första hand i kustområden vid de mest
påverkade havsområdena. Målet var att uppnå en halvering av närsaltläc-
kaget i belastade områden till år 2000. Ytterligare åtgärder behövs emeller-
tid för att nå detta mål och för att begränsa påverkan på haven. Målet har i
internationella överenskommelser skärpts till att halvera närsaltläckaget
från jordbruket till år 1995 för att det skall vara möjligt att uppnå den
halvering av den totala tillförseln av närsalter till haven genom mänsklig
påverkan.
Regeringen har tidigare angivit att målet är att hälso- och miljöriskerna
vid användning av kemiska bekämpningsmedel i jordbruket skall minska.
Som första steg har en halverad användning i princip uppnåtts mellan åren
1985 och 1990. Enligt riksdagens beslut i enlighet med den livsmedelpoliti-
ska propositionen år 1990 skall användningen av bekämpningsmedel hal-
veras ännu en gång till strax efter mitten av 1990-talet.
Regeringen bedömer att den livsmedelspolitiska reformen ytterligare
kommer att begränsa jordbrukets negativa miljöpåverkan. Reformen ger
utrymme för ett framtida miljöanpassat jordbruk.
I samband med reformen kommer det att ske en omläggning av jordbru-
kets växtproduktion. Regeringen har beslutat om stödåtgärder för åker-
76
mark som ställs om till annan varaktig användning än livsmedelsproduk- Prop. 1990/91:90
tion, t. ex. plantering av energiskog eller lövskog eller anläggning av våt-
marker.
Regeringen har givit naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med lant-
bruksstyrelsen och riksantikvarieämbetet följa och utvärdera miljöeffek-
terna av den nya livsmedelspolitiken. I uppdraget skall även effekterna,
behovet, och omfattningen av samt formerna för landskapsvårdsersätt-
ningen utvärderas, liksom tillämpningen av vissa delar av lagen om skötsel
av jordbruksmark.
Odling av biobränslen i slättbygder och anläggning av våtmarker bidrar
till att närsaltläckaget från jordbruksmark minskar. Det s. k. anläggnings-
stödet kan erhållas för plantering av löv- och energiskog. Stödet till odling
av biobränslen i slättbygder minskar jordbrukets närsaltläckage och natur-
och kulturvärden i landskapet bibehålls.
För den svenska belastningen av närsalter på havs-, yt- och grundvatten
utgör jordbruket fortfarande en betydande källa. För vissa jordbruksinten-
siva områden kan det t. o. m. vara den dominerande källan.
De regler för lagring och spridning av stallgödsel som tidigare införts,
samt höjningen av miljöavgiften för handelsgödsel har redan börjat ge
effekt. Det är emellertid inte tillräckligt för att uppnå en halvering av
kväveutsläppen. Den omställning av jordbruket som den livsmedelspoliti-
ska reformen leder till beräknas också kraftigt bidra till minskat närsaltläc-
kage.
Regeringen anser att föreskrifter skall utfärdas avseende krav på utökad
andel höst- och vinterbevuxen mark. Detta är en av de mest kostnadseffek-
tiva åtgärderna för att minska närsaltläckaget. Regeringen föreslår att
medel anvisas för information och försöksverksamhet rörande höst- och
vinterbevuxen mark.
En annan viktig källa till kvävebelastningen är ammoniakavgången.
Dessa utsläpp är i första hand ett nationellt problem eftersom ammoniak
sprids över betydligt kortare avstånd än t.ex. kväveoxiderna. Ca 40% av
nedfallet av ammoniak kommer från svenska källor och då främst från
jordbruket i samband med hantering av stallgödsel. Åtgärder kan vidtas
för att begränsa ammoniakavgången till luften från gödselhanteringen.
Genom teknisk utveckling av gödselspridare kan ammoniakavgången
minskas ytterligare. Målet är att i första hand begränsa ammoniakavgång-
en med 25% till år 1995, räknat från dagens nivå. Möjligheterna att
begränsa utsläppen med 50% till sekelskiftet utreds.
Ett kompletterande åtgärdsprogram för att minska kväveutsläppen till
mark, vatten och luft från jordbruksföretag, utarbetas av lantbruksstyrel-
sen i samråd med naturvårdsverket. Regeringen föreslår att sammanlagt
58,1 milj. kr. anvisas för miljöskyddande åtgärder i jordbruket. I detta
ingår bl. a. försök och utveckling främst med avseende på hantering av
stallgödsel och utsläpp av ammoniak. Utveckling av metodik för typgod-
kännande och serieprovning av gödselspridare ingår också.
77
Ytterligare ett led i att minska kväveläckaget kan vara att utnyttja Prop. 1990/91:90
ekonomiska styrmedel så att användningen av handelsgödsel minskar.
Den totala användningen av gödselmedel i jordbruket har minskat med
12% under den senaste femårsperioden. Regeringen föreslår nu att en
miljöavgift tas ut på flytande ammoniak i likhet med vad som gäller övriga
handelsgödselmedel. I samband med att prisregleringsavgiften på handels-
gödsel avskaffas kommer regeringen att överväga om en miljöskatt är en
kostnadseffektiv åtgärd för att få till stånd ytterligare begränsningar av
närsaltläckage från för stor användning av handelsgödsel.
Kadmiuminnehållet i handelsgödsel måste begränsas kraftigt, främst av
hälsoskäl. En särskild utredare tillkallas för att utreda behovet av ett
avgiftssystem på kadmium i handelsgödsel. I uppdraget ingår också att
redovisa ett förslag till högsta tillåtna kadmiumhalt i handelsgödsel.
För att skydda det svenska odlingslandskapet har en rad åtgärder genom-
förts. Ett särskilt stöd för naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet, det s. k.
NOLA-bidraget, infördes år 1986. Riksantikvarieämbetet tilldelades år
1987 vissa medel för kulturbevarande åtgärder. Genom det livsmedelspo-
litiska beslutet år 1990 har ett nytt stöd för landskapsvårdande åtgärder
införts som under en treårsperiod beräknas uppgå till 550 milj. kr.
I skötsellagen föreskrivs att jordbruksmark, innefattande betesmark, skall
anmälas till länsstyrelsen innan den får tas ur produktion. I de fall sådan
areal är av väsentligt intresse för kultur- eller naturmiljön kan samhället
avtala med brukaren att han mot viss ersättning fortsätter med jordbruk-
sproduktion. Det finns även möjlighet att träffa avtal i frågor om omkring-
liggande mark när länsstyrelsen bedömer att marken är betydelsefull för att
skapa den helhetsbild av landskapet som natur- eller kulturmiljövården
kräver. Grunden för att landskapsvården skall fungera är att det finns eko-
nomiskt bärkraftiga jordbruksföretag. För sådana naturvårdsåtgärder dis-
ponerar myndigheterna särskilda medel. Genom ersättningarna för land-
skapsvård, i kombination med de möjligheter som naturvårdslagen ger och
frivilliga åtgärder från bl. a. kommunerna, finns det goda möjligheter att för
framtiden säkerställa värdefulla områden i odlingslandskapet.
Regeringen föreslår att miljöavgiften för bekämpningsmedel konstrueras
om i samband med att prisregleringsavgiften inom jordbruket omvandlas
till miljöavgifter. Den bör anpassas till prisregleringsavgiftens nuvarande
utformning, dvs. en omläggning av avgiften från per kilo aktiv substans till
en dosavgift som relateras till medlens risker.
Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att undersöka möjligheten att infö-
ra differentierade avgifter efter bekämpningsmedlens farlighet och risken
med deras användning. Därmed skapas bättre förutsättningar för att kun-
na styra mot miljömålen, dels genom övergång till bekämpningsmedel
med mindre risker, dels genom minskad användning av bekämpningsme-
78
del. Syftet är att åstadkomma den beslutade halveringen av bekämpnings- Prop. 1990/91:90
medelsanvändningen från år 1990 till strax efter mitten av 1990-talet.
För närvarande råder förbud mot att använda stråförkortningsmedel.
Förbudet gäller inte rågodling. Användningen av stråförkortningsmedel
ger möjlighet att öka kvävegivan utan att risker för liggsäd ökar. Detta
medför risk för ökat växtnäringsläckage och förorening av vattensystem.
För närvarande finns inte rågsorter som ger acceptabel avkastning och
kvalitet utan att stråförkortningsmedel används. Undantaget för rågodling
kommer därför att förlängas.
Biologisk bekämpning med utnyttjande av naturligt förekommande or-
ganismer pågår i viss utsträckning i Sverige men är än så länge mycket
begränsad. Bl. a. har konkurrensen från de väletablerade och relativt sett
billiga kemiska medlen hämmat introduktionen av biologiska bekämp-
ningsmedel. Under de senaste åren har bilden dock förändrats bl. a. som
en följd av en kritisk inställning till kemiska medel och på grund av
utvecklingen av genteknik. I den mån de biologiska bekämpningsmedlen
erbjuder fördelar från hälso- och miljösynpunkt kan de bli ett viktigt
alternativ till de kemiska medlen. Introduktion av biologiska bekämp-
ningsmedel kan dock medföra risker för miljön. Ett system införs därför
för förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel.
Vid en omläggning av växtproduktionen och odling av energigrödor är det
särskilt angeläget att beakta tillgången på vatten, då energigrödoma kan
vara mer vattenkrävande än den nu odlade grödan. Redan i dag är jord-
bruket den tredje största vattenförbrukaren i landet. Under de senaste
årens torra somrar har det förekommit konkurrens om vattnet inom ett
flertal områden i Sverige. I många fall har konflikterna och problemen
skärpts bl. a. till följd av mindre vattentillgång under sommarhalvåret och
ökade behov under de senaste åren. I de jordbruksintensiva områdena
ökar nu behovet av att anpassa grödorna med hänsyn till befintlig vatten-
tillgång samt att tillförsäkra sig att det finns vatten genom att ordna för
uppsamling och lagring.
Mot denna bakgrund avser regeringen att ge lantbruksstyrelsen i upp-
drag att närmare utreda jordbrukets bevattningsbehov i framtiden samt
redovisa lösningar för hur vattenbehovet kan täckas.
Nuvarande skogspolitik beslutades år 1979.1 den betonas bl. a. behovet av
hänsyn till naturvårdens intressen. Förutsättningarna för skogsnäringen
har sedan dess förändrats i flera olika avseenden, t. ex. i fråga om dess
betydelse för landets ekonomi och energiförsörjning samt i fråga om för-
hållandena internationellt. Samtidigt hotas våra skogar på olika sätt av
luftföroreningar, bl. a. svavel- och kväveoxider. Dessutom har insikten
ökat om behovet av att bevara en biologisk mångfald i naturen och av ett
skogsbruk som bygger på de naturgivna förutsättningarna. Regeringen har
79
mot denna bakgrund tillkallat en kommitté med parlamentarisk samman- Prop. 1990/91:90
sättning for att utvärdera skogspolitikens mål och medel och föreslå de
förändringar som behövs. Kommittén skall bl. a. precisera ett miljömål för
skogsbruket.
Ett särskilt problem som uppmärksammas inom såväl jordbruket som
skogsbruket gäller skyddet av våtmarkerna. Våtmarker bidrar effektivt till
att förhindra avrinningen av kväve och utgör samtidigt livsmiljö för ett
stort antal djur- och växtarter, av vilka många är hotade. Totalt sett har
ungefär en tredjedel av landets våtmarker dikats ut sedan böijan av 1800-
talet, varav ca 25% för skogsbruksändamål. I vissa jordbruksområden har
90% av våtmarkerna försvunnit. Årligen markavvattnas i skogsbruket ca
15 000 hektar och skyddsdikas ytterligare ungefär 30000 hektar.
Utvecklingen måste hejdas eftersom våtmarker tillhör de viktigaste bio-
toperna i landskapet och är av stor betydelse för att minska näringsläcka-
get till havet. Det är viktigt att återskapa våtmarker både för naturvården
och för ett minskat växtnäringsläckage. Regeringen föreslår att naturvårds-
lagen ändras och att en möjlighet införs att föreskriva om förbud mot
markavvattning i områden där det från naturvårdssynpunkt är särskilt
angeläget att bevara våtmarker. Skyddsdikning skall enligt förslaget anmä-
las till skogsvårdsstyrelsen. Det av riksdagen beslutade anläggningsstödet
kan utnyttjas för att återskapa våtmarker i jordbrukslandskapet.
80
4.3 Trafiken
Prop. 1990/91:90
Sammanfattning av avsnittet: Hälsofarliga effekter begränsas kraftigt
till början av 2000-talet. Trafikens miljöstörande effekter skall kraft-
igt begränsas. Regeringen bedömer att miljöeffekter förorsakade av
den svenska trafiken kommer att vara undanröjda till år 2010. Trafi-
kens klimatpåverkande effekter skall begränsas i enlighet med stra-
tegin för minskad klimatpåverkan.
Trafikens kostnadsansvar ses över. Investeringar i infrastrukturen
skall öka för att minska miljöskadorna och for att öka tillgänglighe-
ten. Ett program för att minska trafikens miljöeffekter och förbättra
framkomligheten genomförs i tre storstäder.
Regeringen är beredd att avsätta 5 500 milj. kr. som bidrag till
finansieringen av åtgärder i storstadsområdena.
Det internationella samarbetet intensifieras. Regeringen avser att
inom ramen för EES-processen verka för att avgaskraven för per-
sonbilar, lätta lastbilar och bussar skärps snarast men senast fr. o. m.
år 1996. Regeringens ambition är att genom ett brett nordiskt sam-
arbete införa skärpta regler for svavelhalt i bränslen som används i
färjor och andra fartyg. Internationella avgaskrav bör införas för
flyget.
Utsläppen från enskilda fordon skall minskas ytterligare, bl. a.
genom att miljöklasser införs for att ge ekonomisk stimulans till
miljövänliga fordon. Miljöklasser kommer att införas for personbi-
lar, bussar och lastbilar fr. o. m. 1993 års modeller. Miljöklassindel-
ningen skärps för dieselbränsle.
Vid projektering av nya spårsystem skall miljökonsekvensbeskriv-
ningar upprättas. Inom vägplaneringen introduceras miljökonsek-
vensbeskrivningar redan i planeringen.
Regeringen föreslår i propositionen om energipolitiken att 30
milj. kr. om året avsätts under fyra år för utvecklings- och de-
monstrationsprojekt rörande användning av motoralkoholer.
Möjligheter till transporter och kommunikationer har i alla tider varit en
grundpelare for samhällsutvecklingen. Det är genom kommunikation mel-
lan människor och orter som samhällen bildas, fortlever och utvecklas.
Utvecklingen av transporter har också genom hela historien gått hand i
hand med samhällsutvecklingen i övrigt. De tekniska och ekonomiska
förutsättningar som i olika utvecklingsskeden begränsat transportmöjlig-
heterna har samtidigt satt bestämda gränser för vad som kunnat åstadkom-
mas på andra samhällsområden och starkt påverkat möjligheterna att
tillgodose olika materiella, sociala och kulturella behov.
Transportpolitikens övergripande mål är att landets medborgare och
näringslivet i landets alla delar skall erbjudas en tillfredsställande, säker
81
6 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
och hälso- och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällseko- Prop. 1990/91: 90
nomiska kostnad. Ett av de viktiga delmålen för trafikpolitiken är således
att bidra till en god miljö. Inriktningen skall vara att radikalt minska de
skadliga utsläppen från transportsystemet.
Det kan finnas motsättningar mellan miljömålet och övriga trafikpoliti-
ska mål. När kostnaderna för att resa ökar, minskar människors möjlighet
att resa och därmed t. ex. tillgängligheten till arbetsplatser.
Det fortsatta arbetet med trafikens miljöanpassning baseras på en av-
vägning mellan behovet av att utveckla transportsektorn för att möta
1990-talets transportbehov och behovet av att kraftigt minska sektoms
miljöpåverkan.
Trafikens kostnadsansvar är i det här sammanhanget en viktig utgångs-
punkt. Det innebär att samtliga trafikslag och samtliga fordon skall bära
sina samhällsekonomiska kostnader. Som ett steg i denna riktning beslöt
riksdagen med anledning av regeringens trafikpolitiska proposition år
1988 om vissa höjningar av bensinskatten liksom av kilometerskatten.
Miljöskatter har bl. a. i samband med skattereformen införts för vägtrafik
och luftfart. För närvarande genomförs en översyn av kostnadsansvaret.
Hittills har miljömotiverade åtgärder som beslutades på 1970- och 1980-
talen i mycket hög grad koncentrerats till det enskilda fordonet. Men även
andra åtgärder, såsom sänkt hastighetsgräns på vissa vägar samt ökade
krav på miljöhänsyn i investeringsplaneringen, har genomförts. Dessa
åtgärder har nu börjat ge resultat. Blyutsläppen från vägtrafiken har mins-
kat radikalt. De åtgärder som vidtagits för att begränsa främst personbilar-
nas, men i någon mån även lastbils- och busstrafikens utsläpp av bl. a.
kväveoxider, kolmonoxid och kolväten böljar också ge resultat. För att nå
de långsiktiga målen föreslår regeringen ytterligare åtgärder.
Samtidigt har andra problem fått ökad uppmärksamhet. Det gäller
främst transportsektorns koldioxidutsläpp, vars betydelse bara för några år
sedan inte hade uppmärksammats, men som i dag ägnas stor uppmärk-
samhet. Ett annat exempel är sjöfartens utsläpp av bl. a. svavel- och
kväveoxider, som är väsentligt större än vad som tidigare beräknats.
Storstadstrafikutredningen har samtidigt kastat nytt ljus över de problem
som storstadstrafiken ger upphov till. De skador som uppstår på männi-
skors hälsa på grund av trafikens utsläpp är särskilt viktiga i sammanhang-
et.
Stora insatser krävs för att lösa problemen och för att uppnå redan
fastlagda mål. Insatser krävs inom transportsektorn, liksom inom andra
sektorer. Regeringen föreslår därför att följande eftersträvas vad gäller
trafiksektorns miljöarbete:
• Hälsofarliga effekter begränsas kraftigt till början av 2000-talet. Härvid
krävs åtgärder i de större städerna och för att begränsa i första hand
partikelutsläppen från dieseldrivna fordon och skärpta avgaskrav för
andra fordon.
• Trafikens miljöstörande effekter skall kraftigt begränsas. Regeringen
bedömer att effekter som försurning och övergödning förorsakade av
den svenska trafiken kommer att vara undanröjda till år 2010. De
svenska utsläppen av kväveoxider, svaveldioxid och kolväten från trafi-
82
ken kan minskas kraftigt genom skärpta avgaskrav. Prop. 1990/91:90
• Trafikens bidrag till klimatpåverkan skall begränsas i enlighet med
klimatstrategin.
Åtgärdsbehovet är således stort. Detta kräver en strikt prioritering av
insatserna. Regeringen anser att arbetet bör inriktas på åtgärder beträffan-
de storstadstrafiken, investeringar i järnvägen samt skärpta krav på fordon
och bränsle. Det närmare västeuropeiska samarbetet ger möjlighet till en
sådan samlad insats.
Sverige har lagt ner ett betydelsefullt arbete inom den s. k. Stockholms-
gruppen som kom till på svenskt initiativ år 1985. I gruppen ingår alla
EFTA-länder utom Island samt Danmark, Tyskland, Nederländerna och
Kanada. Genom detta samarbete har överenskommelser utarbetats röran-
de bilavgasföreskrifter, vilka fungerar som utgångspunkt för de nationella
regler som länderna inför.
Det internationella intresset för arbetet med att begränsa trafikens
miljöpåverkan ökar nu kraftigt. I november 1989 antog t. ex. den perma-
nenta europeiska transportministerkonferensen, CEMT, en särskild trafik-
och miljöresolution. Resolutionen pekar på behoven av att vidta ytterliga-
re åtgärder för att förbättra energianvändningen och miljöanpassningen i
trafiken. En särskild internationell hearing med bil- och bränsleindustrin i
världen anordnades hösten 1990. På svenskt initiativ behandlades trafik-
och miljöfrågorna vid det miljöministermöte som hölls gemensamt för
EG-EFTA i november 1990. Avgörande för framgången på detta område
är att Europas regeringar samfällt medverkar till skärpta krav för alla
utsläpp av skadliga ämnen. Inom EG finns förslag om att skärpta avgas-
krav skall införas på personbilar år 1993.
Regeringen anser att Sverige i framtiden i ökad utsträckning skall agera
för att uppnå internationella överenskommelser på detta område. Förut-
sättningarna att nå framgångar i ett sådant arbete förbättras genom det
närmare västeuropeiska samarbete som nu håller på att växa fram. Nya
möjligheter erbjuds att driva på i miljöarbetet och ger därmed förbättrade
möjligheter att motverka de storregionala och globala miljöproblem som
transportsektorn bidrar till. De krav på gemensamt handlande tillsam-
mans med övriga EFTA-länder och med EG, som detta innebär, kan och
skall utvecklas för att förbättra miljön.
Biltrafikens expansion har medfört allt större påfrestningar på miljön och
hälsan och allt sämre framkomlighet på vägar och gator framför allt i
storstadsregionerna. Trafiken är nu den avgjort största källan till miljöstör-
ningar. Värst är luftföroreningarna och de lokalt höga bullernivåerna
utmed trafikleder och hårt trafikerade gator.
Regeringen har tillsatt särskilda förhandlare för de tre storstadsområde-
83
na. Deras uppgift har varit att tillsammans med lokala och regionala Prop. 1990/91:90
aktörer förhandla fram åtgärdspaket för att komma tillrätta med miljö-
och framkomlighetsproblemen i resp, region. Regeringen är beredd att
avsätta 5 500 milj. kr. som ett bidrag till finansieringen av åtgärder som
storstadsförhandlama kan träffa överenskommelse om. Förslaget redovi-
sas i propositionen om näringspolitik för tillväxt.
De särskilda miljöprojekt för Göteborg, Sundsvall-Timrå och västra
Skåne, som regeringen tidigare tillsatt, har samtliga redovisat behov av
kraftfulla insatser för att begränsa hälso- och miljöproblemen från trafiken
i dessa regioner. Det material som projekten utarbetat kommer att utgöra
underlag för det fortsatta åtgärdsarbetet inom resp, region. En särskild sam-
ordnare för Sundsvall-Timråregionen kommer att tillkallas för att arbeta
vidare med förslagen om regionens kommunikationsnät.
Det står klart att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att komma till
rätta med trafik-, miljö- och hälsoproblemen i främst storstadsområdena.
Regeringen anser att rekommendationen om låg-emitterande tunga tät-
ortsfordon, LETT-rekommendationen, som utarbetats som vägledning för
köpare av sådana fordon, bör följas i största möjliga utsträckning. Na-
turvårdsverket och trafiksäkerhetsverket bör i samarbete med kommers-
kollegium, och med hänsyn till utvecklingen inom EG, utarbeta förslag till
speciella krav för dieseldrivna tätortsfordon, med mycket låga utsläpp av
avgaser och buller. Bullerstörningar från trafik i tätorter skall uppmärk-
sammas i ökad utsträckning.
Framkomligheten för kollektivtrafiken och distributionstrafiken skall
förbättras genom de åtgärder som genomförs med anledning av storstads-
förhandlarnas förslag. Regeringen bedömer att 40 miljarder kr. kommer
att investeras i storstädernas trafiksystem under 1990-talet. Detta innebär
bl. a. investeringar i moderna kollektivtrafiksystem, rena fordon och förbi-
farter. Förslagen behandlas i regeringens proposition om näringspolitik för
tillväxt.
Den kommunala och regionala planeringen bör ta till vara möjligheterna
att förbättra trafikunderlaget för kollektivtrafiken. Planhandlingar bör
redovisa tydliga konsekvensbeskrivningar med avseende på trafiken och
miljön. Kommunerna skall ges legala möjligheter att begränsa miljöstöran-
de trafik i stadskärnorna.
Åtgärder i alla typer av fordon och bränslen inom alla trafikslag skall
framöver vara den viktigaste komponenten i strategin för att uppnå ett
miljöanpassat transportsystem.
Riktlinjerna för att minska utsläppen från motorfordon lades fast genom
1988 års miljöpolitiska beslut. Avgaskraven skärptes för personbilar
fr. o. m. 1989 års modell. För lätta lastbilar och bussar gäller de skärpta
kraven obligatoriskt fr. o. m. 1992 års modell. De nya kraven infördes på
frivillig väg och med ekonomiskt stöd redan fr. o. m. 1990 års modell.
Kraven för tunga lastbilar och bussar skärps fr. o. m. 1993 års modell.
Principiellt kan man påverka bränslets egenskaper, förbränningen, av-
84
gasreningen eller fordonets rull- och luftmotstånd på ett sådant sätt att Prop. 1990/91: 90
utsläppen från fordonet minskar. Utvecklingen hittills visar att jämförelse-
vis lite gjorts vad gäller bränslets egenskaper. Successiva förbättringar har
gjorts i fråga om förbränningsteknik, liksom rull- och luftmotstånd. De
mest betydelsefulla förbättringarna har under senare år emellertid skett
genom direkta reningsåtgärder, som t. ex. trevägskatalysatorn.
Strävan skall även fortsättningsvis vara att de miljökrav som ställs på
fordon är teknik- och konkurrensneutrala. Miljökraven skall således inte
ange vilka tekniker som skall användas, eller hur utvecklingsinsatserna
skall fördelas mellan åtgärder på bränsle, förbränning, rening eller annat.
Kraven skall i stället ange acceptabla utsläppsnivåer. För bränsle finns
dock skäl att införa vissa krav som anger en lägsta godtagbar kvalitetsnivå.
Utvecklingen mot ökad användning av blyfri bensin är ett exempel på
en positiv utveckling inom området. Regeringen ser dock skäl att driva på
utvecklingen ytterligare och föreslår därför att skatten på blyfri bensin
sänks, medan en höjning sker för annan bensin.
Genom att använda mer miljövänliga dieselbränslen kan de hälsovådli-
ga utsläppen begränsas väsentligt. Regeringen föreslår därför att miljöklas-
serna för dieselbränsle förändras så att dieselkvaliteterna i klass 1 och 2
blir renare. Därutöver bör, samordnat med EG, högsta tillåtna svavelhalt i
dieselbränsle sänkas.
Miljövinster kan också uppnås om traditionella bränslen, dvs. främst
bensin och diesel, ersätts med alternativa drivmedel. Det kan gälla motor-
alkoholer, gas och el. För att driva på utvecklingen av alternativa drivme-
del kommer regeringen inom kort, i propositionen om energipolitiken, att
föreslå att 30 milj. kr. per år anvisas under fyra år som stöd till utvecklings-
och demonstrationsinsatser rörande användningen av motoralkoholer.
Flera färjerederier har, till följd av frivilliga överenskommelser, gått
över till lågsvavlig, mer miljöanpassad bunkerolja. Generellt sett innehål-
ler dock sjöfartens bränsle stora mängder svavel och andra föroreningar.
Detta orsakar förbränningstekniska problem och ger upphov till stora
utsläpp av luftföroreningar. Sverige skall därför inom International Mari-
time Organization, IMO, verka för förbud mot tillsatser av kemiska sub-
stanser som är skadliga för miljön. Det är regeringens bestämda ambition
att genom ett brett nordiskt samarbete införa gränsvärden för högsta
tillåtna svavelhalt i bränslen i fartyg som frekvent anlöper svenska ham-
nar, dvs. i huvudsak den nordiska faijetrafiken. Som ett första steg kan
bilaterala överenskommelser träffas med inriktningen att senare all inom-
nordisk fäijetrafik skall omfattas av överenskommelser om högsta tillåtna
svavelhalt. Även utsläppen av kväveoxider från sjöfarten bör minska. För-
slag till åtgärder bör utarbetas av berörda myndigheter redan under år 1991.
Beträffande bilarnas utsläpp av bl. a. kväveoxider, kolväten och kol-
monoxid, klarar befintlig teknik mer än vad dagens utsläppskrav anger.
Det framgår av tester av befintliga fordon, liksom det faktum att man på
andra håll i världen, särskilt i Kalifornien, ställer högre krav på fordonen.
Regeringens ambition är att tillsammans med övriga länder i Västeuro-
pa skärpa avgaskraven för personbilar och lätta lastbilar och bussar snarast
men senast fr. o. m. år 1996 till den nivå som införs federalt i USA med
85
början från 1994 års modeller. Miljöeffekten blir störst om sådana krav Prop. 1990/91:90
infors tidigare och samordnat med övriga länder i Västeuropa. Regeringen
avser därför att aktivt inom ramen för EES-processen verka för att kraven
inom EFTA och EG skärps till denna nivå snarast men senast fr. o. m. år
1996.
Regeringens ambition är att tillsammans med övriga länder i Västeuro-
pa skärpa avgas- och bullerkraven för tunga fordon fr. o. m. år 1996 så att
de ungefär motsvarar de federala kraven i USA för 1994 års modeller.
Regeringen bedömer att det finns goda möjligheter att genomföra detta
samordnat med EFTA och EG.
För att påskynda introduktionen av mer miljöanpassade fordon kom-
mer regeringen att föreslå att ett system med miljöklassning av nya fordon
införs fr. o. m. 1993 års modeller. Genom ett sådant system kommer
introduktion av fordon med goda miljöegenskaper att stödjas.
Inom luftfarten har vissa förbränningstekniska förbättringar skett till
följd av de miljöskatter som infördes i samband med 1988 års trafikpoliti-
ska beslut. Utvecklingen av flygmotorer har ännu inte kommit så långt att
utsläppskrav kan ställas för ett ikraftträdande i böljan av 1990-talet. Men
flygmotorindustrin är för närvarande inne i ett intressant utvecklingsarbe-
te. Sannolikt kommer teknik att finnas tillgänglig i slutet av 1990-talet som
ger avsevärda utsläppsminskningar av framför allt kväveoxider. Sverige
agerar för att skärpta avgaskrav införs på flygplan senast mot slutet av
1990-talet.
Avgaskrav för dieseldrivna järnvägsfordon utformas i samband med ut-
vecklingen av nya lätta motorvagnar, i första hand för persontrafik på järn-
väg. Regeringens ambition är att införa dessa krav tillsammans med andra
länder i Europa.
Tidigare har inga krav ställts på utsläppen från arbetsfordon. De har
visat sig bidra med relativt stora utsläpp av bl. a. kväveoxider. Naturvårds-
verket skall därför utarbeta förslag i samråd med andra berörda myndighe-
ter till avgaskrav på arbetsfordon. Regeringen avser att verka för att
samordnade krav för traktorer och arbetsmaskiner införs inom EFTA och
EG fr. o. m. år 1995. Miljöklasser bör prövas även för denna typ av fordon.
Ambitionen att begränsa utsläppen av koldioxid kräver åtgärder även
inom transportsektorn, som svarar för drygt en tredjedel av dessa utsläpp.
Det ankommer på naturvårdsverket i samarbete med kommerskollegium,
konsumentverket samt andra berörda myndigheter och med hänsyn till
utvecklingen inom EG att utreda möjligheten att införa gränsvärden för
koldioxidutsläpp från vägfordon.
Samtliga transportslag och trafiksystem är förknippade med utsläpp av
luftföroreningar och andra miljöstörningar. Påverkan sker dels i form av
miljöeffekter vid byggande, drift och underhåll av trafiksystemen, dels
genom att dessa påverkar trafiken och transporternas fördelning mellan
olika trafikslag.
Järn vägssystemet skall byggas ut för att kunna utgöra ett konkurrens-
86
kraftigt alternativ inom såväl person- som godstrafiken. Även vägsystemet Prop. 1990/91:90
måste successivt anpassas i miljövänlig riktning. Regeringen har redan
föreslagit riksdagen att anslagen över statsbudgeten for investeringar i
järnvägstrafik under den kommande tioårsperioden höjs från 10 miljarder
kr. till 15 miljarder kr. En särskild infrastrukturfond inrättas som tillförs
sammanlagt 20 miljarder kr. under 1990-talet. Medlen skall användas för
samfinansiering av järnvägar, vägar och kollektivtrafikanläggningar. Reg-
eringen bedömer att 30 miljarder kr. kommer att investeras i järnvägar
under 1990-talet.
Vid projektering av nya spårsystem, liksom vid väsentliga ombyggna-
der, skall miljökonsekvensbeskrivningar upprättas. Inom vägplaneringen
kommer miljökonsekvensbeskrivningar att introduceras redan i planering-
en. Luftfartsverket bör ta fram planer för miljöåtgärder for de större flyg-
platser som verket ansvarar for.
Sammanfattning av avsnittet: Miljömålet är ett energisystem utan
kärnkraft där sektoms bidrag till försurning och klimatpåverkan
minskar kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs ut.
Miljöpåverkan från el- och värmeproduktionen har minskat kraf-
tigt sedan 1970-talets mitt genom bl. a. successivt skärpta utsläpps-
krav. Genom de ekonomiska styrmedel som redan har beslutats
minskar utsläppen ytterligare.
Utsläppskraven for svavel skärps ytterligare med början år 1993 i
storstäderna och södra Sverige.
Riktlinjerna för svavel- och kväveoxidutsläpp från nya stora för-
bränningsanläggningar skärps.
Betydande steg har tagits i riktning mot ett miljöanpassat energisystem.
Miljöpåverkan från el- och värmeproduktionen i Sverige har minskat
kraftigt under 1970- och 1980-talen. Svavelutsläppen från denna sektor
har minskat med ca 70% och kväveoxidutsläppen med ca 35% sedan år
1980. Koldioxidutsläppen har under samma period minskat med ca
35%. Sektorn har bidragit till en förbättring av luften i våra tätorter,
minskad försurning och minskad påverkan på det globala klimatet.
Ytterligare åtgärder behövs dock for att minska el- och värmeproduktio-
nens miljöpåverkan. Ingen av de i dag globalt sett dominerande metoderna
för energitillförsel — fossila bränslen, kärnkraft eller tredje världens an-
vändning av vedbränslen — är långsiktigt hållbar. En förändring av värl-
dens energisystem kommer att kräva stora insatser och industriländerna
måste vara föregångare. Den fortsatta omställningen och miljöanpassning-
en av det svenska energisystemet skall ses mot denna bakgrund. Miljömå-
len är ett energisystem utan kärnkraft där sektorns bidrag till försurning
87
och klimatpåverkan minskar kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs Prop. 1990/91:90
ut. En sådan omställning tar tid och kräver internationellt samarbete.
Regeringen har tidigare (avsnitt 2.1.3) redovisat en samlad strategi for
att minska klimatpåverkan. El- och värmeproduktionens utformning har
stor betydelse för att denna strategi blir framgångsrik. Regeringen avser att
inom kort lägga fram förslag till riktlinjer för energipolitiken. I det följande
redovisar regeringen sin syn på skärpta utsläppskrav, åtgärder mot utsläpp
från småpannor och lokalisering av vindkraft.
Luftkvaliteten i tätorterna har förbättrats bl. a. genom utbyggnad av fjärr-
värme och genom övergång till lågsvavligt bränsle och mer effektiva för-
bränningsanläggningar. I Stockholm har halterna av svaveldioxid minskat
med omkring 80 % sedan år 1970. Sothalterna i Göteborg och Stockhom har
halverats under samma tidsperiod. Förbränning i villapannor, särskilt äldre
vedpannor utan modern förbränningsteknik, kan dock lokalt bidra till ut-
släpp av hälsoskadliga föroreningar. Eldning med olämpliga material, som
impregnerat virke, kan ge utsläpp av starkt cancerframkallande ämnen.
Utsläppen av svavel kommer att minska ytterligare genom de skärpta
utsläppskraven och svavelskatten. Enbart genom den svavelskatt som
infördes den 1 januari i år beräknas utsläppen från denna sektor till år
2000 minska med ytterligare 10000 —25 000 ton svavel per år jämfört med
vad som annars skulle vara fallet.
Kväveoxidutsläppen från denna sektor har också minskat. Den
kväveoxidavgift som införs den 1 januari 1992 beräknas minska utsläppen
med ytterligare 3000 — 5 000 ton per år.
Utsläppen av koldioxid från el- och värmeproduktionen har minskat
med en dryg tredjedel sedan år 1980 och med nära 60% sedan år 1970.
Huvudorsakerna är förbättrad energihushållning, ökad användning av
förnybara bränslen och användning av el baserad på vatten- och kärnkraft
för att ersätta fossila bränslen i värmeförsörjningen. Den koldioxidskatt
som infördes vid årsskiftet bedöms få stor betydelse för att begränsa
koldioxidutsläppen från värmeproduktionen.
Regeringen har tidigare redovisat sin avsikt att ändra förordningen om
svavelhaltigt bränsle så att utsläppskraven skärps med början i storstads-
länen och sydligaste Sverige år 1993. Förändringen skall vara genomförd i
hela Sverige senast år 1997. Det innebär en tidigareläggning med två år
jämfört med tidigare planer. De nya kraven innebär att årsmedelvärden
för utsläpp av svavel från större anläggningar blir 50 mg svavel per me-
gajoule tillfört bränsle och för mindre anläggningar 100 mg svavel per
megajoule tillfört bränsle. Utsläppsvärdena tillämpas som genomsnitt för
samtliga förbränningsanläggningar i ett fjärrvärmenät eller en kraftstation
eller för flera pannenheter inom en industri.
I samband med prövning enligt naturresurslagen och miljöskyddslagen
88
har det pä senare tid framkommit att utsläppen av svavel från nya stora
förbränningsanläggningar kan minskas ytterligare. Som riktlinjer för pröv-
ningen enligt miljöskyddslagen anges därför nu, att utsläppen från nya
förbränningsanläggningar med en tillförd effekt över 500 megawatt får
uppgå till högst 30 mg svavel per megajoule tillfört bränsle, räknat som
årsmedelvärde.
Utsläppen av kväveoxider från nya förbränningsanläggningar med en
tillförd effekt över 500 megawatt bör inte överstiga 30 mg per megajoule
tillfört bränsle, räknat som årsmedelvärde.
Kraven för utsläpp av svavel och kväveoxider skall baseras på bästa
tillgängliga teknik. Det kan, med hänsyn till den tekniska utvecklingen,
innebära att kraven i vissa fall sätts lägre än de riktvärden som angivits.
Buller från energiproduktionsanläggningar skall inte överstiga de nivåer
som anges för nyetablering av industri i naturvårdsverkets riktlinjer för
externt industribuller.
För avfall från förbränning av olja och fasta bränslen gäller att mängden
restprodukter som måste deponeras skall begränsas. Restprodukter som
inte kan nyttiggöras skall deponeras på ett sådant sätt att utlakningen av
föroreningar minimeras. Askan från förbränning av biobränslen bör han-
teras på ett ekologiskt hållbart sätt.
Det fortsatta arbetet för att minska el- och värmeproduktionens miljö-
påverkan, utöver de åtgärder regeringen i dag redovisar, inriktas i första
hand på att begränsa klimatpåverkan och på att minska utsläppen från
småpannor. Regeringen fäster stor vikt vid naturvårdsverkets arbete med
information och utbildning om småskalig vedeldning. Det är viktigt att
undersöka förutsättningarna för att minska utsläppen från villapannor.
Det gäller bl. a. att analysera möjligheterna att införa positiv miljömärk-
ning, överväga system för obligatoriskt typgodkännande, system med ut-
släppsdeklarationer och åtgärder som leder till bättre drift och underhåll.
Det ligger inom naturvårdsverkets ansvarsområde att efter samråd med
berörda myndigheter bedriva ett sådant arbete.
Det är angeläget att utnyttja de goda förutsättningar för vindkraft som
finns i vårt land. De närmare förutsättningarna för lokalisering av storskalig
vindkraft för bedömas i kommunernas fysiska planering.
Prop. 1990/91:90
89
Prop. 1990/91:90
Sammanfattning av avsnittet: Ett program för översyn av ut-
släppsvillkoren för miljöstörande verksamheter genomförs genom
omprövning enligt miljöskyddslagen. Målet är att till år 2000 be-
gränsa industrins utsläpp till en sådan nivå att miljön inte tar skada.
Åtgärder inom skogsindustrin är särskilt angelägna. Utsläppen av
klorerade organiska ämnen begränsas ytterligare, så att de till sekel-
skiftet nått en nivå där miljön inte märkbart påverkas.
Utsläppen av svavel och kväveoxider från industrin begränsas
kraftigt.
Kloralkaliindustrier skall i samband med omprövning av villkor
enligt miljöskyddslagen lägga fast en plan för övergång till kvick-
silverfri teknik.
Vid kustbaserade kommunala reningsverk införs en kvävereduk-
tion med minst 50%.
Regeringen föreslår att miljöskyddslagen ändras så att det klart
framgår att utövaren av en miljöfarlig verksamhet är skyldig att ta
fram det underlag som behövs vid en omprövning av villkoren.
Svensk industri är basen för det materiella välståndet i landet. På grund av
exportberoendet måste svensk industri i hög grad ta hänsyn till den inter-
nationella marknadens krav. Bättre miljöegenskaper hos en produkt kan
numera i många fall vara en konkurrensfördel — men det har inte alltid
varit så.
På sikt kommer ingen gren av det svenska näringslivet att förbli opåver-
kad av de ökande miljökraven. Den strukturomvandling som skedde un-
der 1970- och 1980-talen förenades med höga miljöskyddsambitioner.
Även i framtiden förväntas omfattande förändringar som kan påverka
nuvarande produktion och sysselsättning. Samtidigt kommer många nya
avsättningsmöjligheter att uppstå. En långsiktigt hållbar produktion kom-
mer också att visa sig vara företagsekonomiskt fördelaktig.
Den industriella produktionen i Sverige leder fortfarande till betydande
störningar i de ekologiska systemen. Ändå har ett omfattande och fram-
gångsrikt miljöarbete lett till att utsläppen av föroreningar från de stora
punktkällorna — industri, förbränningsanläggningar och reningsverk —
minskat mycket kraftigt. Orsakerna till detta ligger dels i miljöskyddsla-
gens tillkomst år 1969 och de miljökrav som därefter har kunnat ställas
med lagens hjälp, dels i en strukturomvandling som har inneburit att äldre
anläggningar har lagts ned. Det företagsinterna arbetet med processför-
bättringar och övergång till energi- och resurssnålare processer har haft
stor betydelse för förbättringar i miljön. I många industrier har produktio-
nen kunnat öka, samtidigt som råvaruåtgången och utsläppen har minskat.
Exempel på detta är att produktionen av blekt pappersmassa har ökat,
90
medan användningen av klor i blekningsprocessema drastiskt har mins-
kat.
Arbetet med att begränsa den svenska processindustrins utsläpp måste
fortsätta så att utsläppen kommer ned till nivåer som inte ger upphov till
en märkbar påverkan på miljö och hälsa. Det innebär att ett program för
omprövning av gällande utsläppsvillkor skall upprättas. Dessutom skall
miljöpåverkan från användningen av varor och uppkomsten av avfall
begränsas till en nivå som är förenlig med en långsiktigt hållbar utveckling.
Det innebär att miljökonsekvenserna skall beaktas redan på utvecklings-
stadiet i produktionen och att miljöpåverkan från en varas hela livscykel
skall vägas in från början.
Kvaliteten och ambitionerna i miljöarbetet varierar mellan branscher och
mellan enskilda anläggningar. Många företag arbetar aktivt med utbild-
ning av personal och teknisk utveckling för att minska utsläppen och
undvika villkorsöverträdelser. Andra har inte samma framförhållning och
saknar kunskapen om produktionens miljöeffekter.
Miljöskyddslagens regler med individuell prövning kan i vissa fall leda
till att likartade s. k. miljöstörande verksamheter har tillstånd med olika
krav på skyddsåtgärder. Skillnaderna kan bero på vid vilken tidpunkt
verksamheten har prövats. En kompetent och rättvis myndighetsprövning
är en viktig del av arbetet med att nå de framtida miljömålen. Därutöver
behövs ett kontrollprogram för verksamheten som är så utformat att det
blir ett stöd såväl för företagen som för tillsynsmyndigheterna.
Den som ansöker om tillstånd till miljöfarlig verksamhet är skyldig att
ge in den utredning som behövs för att ansökan skall kunna bedömas. I
miljöskyddslagen saknas dock uttryckliga bestämmelser om utrednings-
skyldighet vid omprövning av villkor. Regeringen anser att miljöskydds-
lagen bör kompletteras så att det klart framgår att utredningsskyldigheten
också vid omprövning åligger utövaren av verksamheten.
Regeringen kommer att uppdra åt naturvårdsverket att upprätta ett
tioårigt program för en översyn av utsläppsvillkoren för miljöstörande
verksamheter genom omprövning. Syftet är att systematiskt införa sådana
villkor som måste uppfyllas för att de nationella och internationella miljö-
målen skall kunna uppfyllas och de regionala miljöproblemen kunna un-
danröjas. Vid översynen av en viss bransch bör anläggningar som har stora
utsläpp prioriteras, särskilt sådana där tydliga miljömål finns, och sådana
som har utsläpp till känsliga recipienter. Länsstyrelsernas regionala miljö-
analyser kan användas som underlag vid prioriteringarna av behov och
åtgärder. I programmet bör förutom industrier även ingå andra viktiga
punktkällor som t. ex. energianläggningar och kommunala reningsverk.
Den som utövar miljöfarlig verksamhet och som har tillstånd enligt
miljöskyddslagen är skyldig att lämna en årlig miljörapport till tillsyns-
myndigheten. Det är utövarens ansvar att miljörapporterna är korrekta
och fullständiga. De bör vara möjliga att utnyttja som underlag för priori-
tering av omprövningsinsatser.
Prop. 1990/91:90
91
I det löpande uppföljningsarbetet är det viktigt att både de som utövar Prop. 1990/91:90
miljöfarlig verksamhet och myndigheterna arbetar på ett effektivt sätt så
att utsläppen fortsättningsvis kan hållas på en låg nivå. Detta kräver en väl
utbyggd egenkontroll hos utövaren i kombination med en effektiv extern
tillsyn från myndigheternas sida. Det arbete med intern miljörevision som
har påbörjats inom industrin är ett steg i rätt riktning.
Den dominerande källan till stabila organiska föreningar är skogsindustri-
ernas utsläpp av klorerad organisk substans. Riktlinjerna för att minska
dessa utsläpp angavs i 1988 års miljöpolitiska proposition. Genom de
åtgärder som nu genomförs kommer utsläppen att begränsas med 60 —
70% från 1985 års nivå. Utsläppen kommer därefter att uppgå till 1,5 — 2
kg organiskt bunden klor, räknat per ton producerad blekt sulfatmassa.
Med den process- och reningsteknik som finns tillgänglig i dag kan utsläp-
pen minskas ytterligare, till 0,5—1 kg organiskt bunden klor per ton massa.
Skogsindustrierna bör därför prioriteras i naturvårdsverkets omprövnings-
plan. Vid omprövningen bör villkoren fastställas med hänsyn till bästa
tillgängliga teknik. Vid den individuella prövningen måste hänsyn samti-
digt tas till det enskilda företagets produktion och dess förutsättningar att
minska utsläppen.
I samband med prövningen av pappersmassafabrikema skall även andra
utsläpp av miljöfarliga ämnen från tillverkning av såväl blekt som oblekt
massa behandlas. Målet är att skogsindustrins utsläpp minskas till böljan
av 2000-talet till en sådan nivå att miljön inte märkbart påverkas. Vad
detta innebär i fråga om storleken på utsläppen måste klarläggas genom
fortsatt forskning och miljöövervakning.
Utsläppen av stabila organiska ämnen bör begränsas också från andra
branscher. Naturvårdsverket och kemikalieinspektionen bör fortsätta sitt
arbete med att identifiera nya källor och initiera åtgärder mot utsläppen
därifrån.
Industriella utsläpp av flyktiga organiska ämnen kommer framför allt
från raffinaderier, organisk kemisk industri och ytbehandlingsanläggning-
ar. Här har utsläppen minskat först under senare år. Utsläppen från
processindustrier begränsas bl. a. genom byte till tätare utrustning och
bättre övervakning avseende läcksökning och utsläpp till omgivningen.
Utsläpp av lösningsmedel m. m. skall också begränsas, i första hand genom
övergång till lösningsmedelsfria processer där så är möjligt.
Den stora källan för utsläpp till vatten av olika metaller är gamla
gruvavfallsupplag. Även utsläpp från pågående gruvbrytning och från vis-
sa industrier är betydande. Diffusa utsläpp från bl. a. avfallsdeponier är en
annan källa vars betydelse kan öka.
Utsläppen av metaller har minskat kraftigt sedan 1970-talets början. För
att nå utsläppsmålen för metaller måste dock ytterligare åtgärder vidtas för
att begränsa utsläppen till framför allt luft, som är helt dominerande. En
rad åtgärder har redan vidtagits, och genom det fortlöpande arbetet med
92
prövning och tillsyn bör det vara möjligt att halvera utsläppen av de Prop. 1990/91:90
viktigaste metallerna under perioden 1985— 1995.
För att minimera utsläppen av kvicksilver skall bl. a. åtgärder vidtas vid
de kloralkalifabriker som använder sig av kvicksilverceller. Kvicksilverfri
teknik finns tillgänglig och tillämpas redan av två fabriker. Redan i 1988
års miljöpolitiska proposition angavs att kvicksilverfri teknik bör inforas
på sikt. Regeringen anser nu att en plan skall läggas fast i samband med
omprövning av kloralkalifabrikerna för att införa kvicksilverfri teknik vid
samtliga fabriker. Även kvicksilverutsläppen från andra branscher, t. ex.
järn-, stål- och metallverk, minskas genom villkor vid prövning enligt
miljöskyddslagen. En avvecklingsplan för användningen av kvicksilver
redovisas i det följande. Regeringen bedömer att dessa åtgärder samman-
taget minskar utsläppen av kvicksilver med 70% mellan åren 1985 och
1995.
Industriprocesser svarar för en betydande del av de svenska utsläppen
av försurande ämnen även om utsläppen totalt sett har minskat kraftigt
under senare år. Ungefar 40% av svavelutsläppen kommer från industrin.
Andelen kommer att öka när den beslutade svavelskatten minskar utsläp-
pen inom andra sektorer.
Industriprocessernas utsläpp av svavel och kväveoxider måste minska
ytterligare för att uppfylla de miljömål som riksdagen formulerat. Som
riktlinjer för prövning enligt miljöskyddslagen av dessa utsläpp skall gälla
att åtgärder vidtas upp till en kostnad av 30 kr. per kg svavel och 40 kr. per
kg kväveoxider. Därmed ställs samma krav på industriprocesserna som på
övriga samhällssektorer.
Utsläppen av närsalter bör begränsas från vissa industrier och framför
allt från kommunala reningsverk. Många av de kommunala verken har i
dag både biologisk och kemisk rening. Fortfarande saknar de flesta dock en
fullgod kvävereduktion. Regeringen anser att som riktlinje vid prövning
enligt miljöskyddslagen skall gälla att en reduktion av kvävet med minst
50% införs för de större reningsverken. I första hand åtgärdas de renings-
verk som är lokaliserade vid eller nära kusten vid de mest påverkade
havsområdena. Hit räknas hela väst- och sydkusten samt Östersjökusten
upp till och med Stockholms skärgård. I vissa kraftigt påverkade områden,
som Laholmsbukten, Skälderviken, Öresund och Hanöbukten, eftersträ-
vas en högre reningsgrad.
Många kommuner har omoderna och ålderstigna avloppsledningssys-
tem. Det får till följd att grundvatten i stora mängder läcker in i systemen
och förorsakar problem, såsom bräddning och störning av reningsproces-
ser. I många fall kan också avloppsvattnet läcka ut och förorena grundvatt-
net. Allt detta innebär att utbyte och renovering av ledningssystemen i
många av landets kommuner måste påskyndas. Detta är ett kommunalt
investeringsansvar.
Innehållet av metaller i det slam som uppstår vid kommunala renings-
verk har minskat under senare år. Halterna av metaller och stabila organi-
ska föreningar kan dock för vissa anläggningar fortfarande vara så höga att
slammet inte kan användas som jordförbättringsmedel utan särskilda vill-
93
kor. Genom olika åtgärder som för närvarande vidtas skall slammet senast Prop. 1990/91:90
år 1995 åter kunna användas mer allmänt.
Utsläpp av kväve och fosfor från enskilda avloppsanläggningar och små
reningsverk i glesbygd och fritidshusområden behöver också uppmärk-
sammas. En infomationskampanj för övergång till fosfatfria tvättmedel
kan bidra till att minska fosforutsläppen.
Sammanfattning av avsnittet: Miljöhänsyn måste genomsyra ut-
formningen av alla de varor och produkter vi använder i samhället.
Inom kemikaliekontrollen ökas insatserna för att minska tillför-
seln och användningen av miljö- och hälsoskadliga ämnen och pro-
dukter. Förhandsanmälan för nya kemiska ämnen införs och kemi-
kalieinspektionens produktregister byggs ut. Kemikalieinspek-
tionen och naturvårdsverket får utvidgat bemyndigande att förbju-
da import och hantering av skadliga kemiska produkter.
Regeringen föreslår att en ny lag införs om förhandsgranskning av
biologiska bekämpningsmedel.
Avvecklingsplanema för ozonnedbrytande ämnen utvidgas. Re-
geringen föreslår att riksdagen godkänner tilläggen till Montrealpro-
tokollet om ozonnedbrytande ämnen.
Nya avvecklingsplaner fastställs för användning av klorerade lös-
ningsmedel, kvicksilver och bly. Kadmiumanvändningen begränsas
ytterligare.
Internationell samordning, särskilt inom Västeuropa eftersträvas.
För att stimulera till återlämning av förbrukade nickel/kadmium-
batterier införs återlämningspremier. Regeringen avser att höja bat-
teriavgiften för slutna nickel/kadmiumbatterier.
Produktionen av en vara innebär alltid att naturresurser utnyttjas. Miljö-
påverkan kan uppstå vid utvinning av råvaror, transport av insatsvaror
och varor, i produktionsledet, under konsumtionen och senare, när varan
efter användningen blir avfall. En mycket stor mängd ämnen och kemika-
lier används i olika varor. En rad av dessa ämnen kan orsaka skada om de
sprids okontrollerat i naturen.
Som tidigare framhållits blir det därför allt viktigare att skärpa kraven
på olika varor och kemiska produkter för att uppnå de miljöpolitiska mål
som lagts fast. Genom att utforma varorna på ett miljöanpassat sätt kan
miljöproblemen inom alla samhällssektorer minskas. Fordon med mindre
och renare avgaser minskar föroreningarna från transportsektorn. Genom
att ta bort t. ex. asbest ur bromsbelägg och kvicksilver ur strömbrytare
undviks utsläpp under produktionen och när bilarna skrotas. Användning-
en av allt mindre farliga bekämpningsmedel och handelsgödsel med lägre
94
kadmiumhalt begränsar jordbrukets negativa miljöpåverkan. Genom Prop. 1990/91:90
tvättmedel, färger och limmer där skadliga ämnen bytts ut slipper yrkes-
mässiga användare och privata konsumenter att utsättas för hälsorisker
(allergier, nervskador) under användningen och de diffusa utsläppen av
skadliga ämnen till miljön via avloppssystem och soptippar minskar.
Arbetsmiljön förbättras för dem som tillverkar dessa produkter och för
dem som använder dem i industriell tillverkning av andra varor.
Regeringen anser att en strategi skall utvecklas för att utforma en miljö-
anpassad varuproduktion, dvs. en varuproduktion där miljöhänsyn och
miljöpåverkan vägs in i alla faser av varans livscykel från råvaru- till
avfalls- och återvinningsled. En arbetsgrupp under miljödepartementets
ledning arbetar med att utforma en sådan strategi.
Vad avser åtgärder mot problemen med användning av byggmaterial,
som innehåller flyktiga kemiska ämnen, avser regeringen att senare i år
förelägga riksdagen en proposition. Denna behandlar olika åtgärder för en
bättre inomhusmiljö.
Det är särskilt angeläget att begränsa användningen av miljö- och hälso-
farliga kemiska ämnen. Det årliga inflödet av miljöfarliga ämnen i varor
och i fasta anläggningar överstiger flerfaldigt de nuvarande utsläppen till
naturen. Därmed ackumuleras en växande mängd miljöfarliga ämnen som
förr eller senare via avfallsdeponier eller på annat sätt riskerar att läcka ut i
miljön. Det innebär ett stort potentiellt miljöhot i framtiden.
Insatser krävs från ett stort antal aktörer för att arbetet för en miljöan-
passad varuproduktion skall bli framgångsrikt. Genom substitutionsprin-
cipen i lagen om kemiska produkter har den som hanterar eller importerar
en kemisk produkt ett grundläggande ansvar för att byta ut farliga ämnen
och produkter mot mindre farliga.
Medvetna konsumenter och yrkesmässiga användare som får god infor-
mation inför sina produktval och sin hantering av kemikalier är liksom en
utvecklad kemikaliekontroll viktiga faktorer för att ansvaret att byta ut
farliga ämnen och produkter i praktiken verkligen skall avkrävas produ-
center och leverantörer.
Systemet med frivillig positiv miljömärkning är ett steg att förbättra
konsumentens möjligheter att påverka. Den positiva miljömärkningen
samordnas mellan de nordiska länderna och syftar till att genom samma
märkning, en svan, stimulera försäljningen av produkter som är bättre från
miljösynpunkt.
Bättre utbildning, särskilt av yrkesmässiga användare, och fortsatt arbe-
te med obligatorisk klassificering och märkning av hälso- och miljöfarliga
produkter är andra sätt att förbättra konsumentens och den yrkesmässige
användarens möjligheter att påverka produktutvecklingen.
Ett viktigt steg är att införa obligatorisk miljöfarlighetsmärkning av
kemiska produkter. Klassificering, märkning och registrering av kemikali-
er har hittills huvudsakligen avsett hälsofarlighet. I nordiskt samarbete har
tagits fram kriterier även för miljöfarlighet. EG har utvecklat kriterier som
i huvudsak överensstämmer med de nordiska. Inom Norden har även ett
system för klassificering och märkning av miljöfarliga kemiska ämnen och
95
produkter utarbetats, baserat på de nya kriterierna för miljöfarlighet. Prop. 1990/91:90
Diskussioner med EG pågår för att uppnå en harmonisering av kraven.
Kemikaliekontrollen stärks genom viss utbyggnad av kemikalieinspek-
tionen. Förhandsanmälan med krav på god dokumentation av nya kemi-
ska ämnen införs och produktregistret byggs ut. Bättre kontroll och uppgif-
ter över kemiska ämnen och produkter är grunden för en förbättrad
kemikaliekontroll vilket i sin tur är en förutsättning för att kunna förebyg-
ga miljö- och hälsoproblem genom att begränsa eller avveckla skadliga
ämnen och produkter.
Förhandsanmälan innebär en skyldighet för tillverkare och importörer
att anmäla nya kemiska ämnen innan de börjar saluföras i Sverige. Anmä-
lan skall åtföljas av en dokumentation om ämnets hälso- och miljöeffekter.
Systemet är i princip det samma som redan finns inom EG. Regeringen
bemyndigar kemikalieinspektionen att utarbeta de föreskrifter som krävs
för att systemet skall kunna införas.
Kemikalieinspektionens produktregister utvidgas genom bl. a. krav på
särskilda uppgifter om miljöfarliga ämnen, bättre information om cancer-
och allergiframkallande ämnen och uppgifter om produktens samtliga
huvudkomponenter.
Sverige har i olika internationella sammanhang drivit krav på mer
tillförlitliga analyser av och bättre kunskaper och dokumentation om
kemikalier. Sverige har också arbetat för begränsningar av farliga ämnen.
Inom ramen för OECDs kemikaliearbete har stora framgångar uppnåtts.
För sammanlagt 147 ämnen skall före utgången av år 1993 kunskap ha
tagits fram om bl. a. ämnenas egenskaper och miljö-och hälsoeffekter. En
långt driven arbetsfördelning mellan länderna gör det möjligt att på rela-
tivt kort tid få fram omfattande dokumentation och samtidigt öka förut-
sättningarna för enighet om bedömning av ämnenas hälso- och miljöfarlig-
het, vilket har stor betydelse om och när skyddsåtgärder skall vidtas.
De kemiska bekämpningsmedlen har sedan lång tid reglerats genom ett
system för förhandsgranskning och godkännande. Regeringen föreslår nu
att de biologiska bekämpningsmedlen förhandsgranskas och kontrolleras
på samma sätt som de kemiska bekämpningsmedlen. En ny lag föreslås
som skall vara tillämplig på biologiska bekämpningsmedel. För saluföring
och användning av biologiskt bekämpningsmedel skall krävas godkännan-
de från miljö- och hälsoskyddssynpunkt. Godkännandet sker efter för-
handsgranskning av kemikalieinspektionen. Inspektionen bemyndigas
meddela de föreskrifter och försiktighetsmått som behövs för framställ-
ning och användning av biologiska bekämpningsmedel.
Även den övriga tillsynen i fråga om de biologiska bekämpningsmedlen
föreslås handhas av samma myndigheter som för de kemiska medlen.
Kostnader för förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel före-
slås täckas genom avgifter enligt samma principer som för de kemiska
bekämpningsmedlen.
96
Arbetet med att avveckla användningen av hälso- och miljöfarliga ämnen
går nu in i ett intensivare skede.
Användningen av ozonnedbrytande ämnen måste upphöra. Globala
awecklingsplaner för ozonnedbrytande ämnen har utarbetats inom det
s. k. Montrealprotokollet. Drygt 60 stater har skrivit under protokollet,
som fastställer minimikrav för avveckling men samtidigt uppmuntrar
enskilda länder att gå fram snabbare.
Redan genom 1988 års miljöpolitiska beslut införde Sverige som första
land en fullständig avvecklingsplan för CFC. Därmed stimulerades ut-
vecklingen av alternativa tekniker vilket varit positivt i det internationella
arbetet. Regeringen föreslår nu att avvecklingsplanen utvidgas så att an-
vändningen av samtliga ämnen som bryter ned ozonskiktet avvecklas eller
kraftigt begränsas.
Regeringen kommer att införa ett system för att ta hand om CFC ur
kasserade kyl- och frysskåp. Kommunerna görs ansvariga för omhänder-
tagandet av CFC-innehållet. Kommunernas ökade kostnader finansieras
genom renhållningstaxan.
Regeringen avser att införa ett förbud mot halon i portabla brandsläcka-
re och i fasta installationer från den 1 juli 1991. Sverige har notifierat
GATT och EFTA om denna åtgärd. Den yrkesmässiga användningen av
halon i befintliga installationer skall ha upphört senast år 1998. Krav på
insamling och återvinning eller destruktion av halon införs också. Använd-
ningen av HCFC-föreningar begränsas från år 1994.
Klorerade lösningsmedel har mycket god lösande förmåga och är inte
brandfarliga. Dessa egenskaper tillsammans med hög flyktighet är grunden
till att ämnena fått en omfattande användning de senaste decennierna. De
viktigaste användningsområdena är för avfettning och färgborttagning
inom verkstadsindustrin, för rengöring inom elektronikindustrin, inom
läkemedelsindustri och kemisk industri samt för klotterborttagning och i
kemtvättar.
Klorerade lösningsmedel är cancerframkallande och påverkar det cen-
trala nervsystemet. De misstänks vidare ge direkta skador på växtligheten.
Vissa nedbrytningsprodukter är stabila och lagras upp i organismer.
Regeringen anser därför att användningen av klorerade lösningsmedel
skall avvecklas. Som ett första steg bör förbud införas mot försäljning av
konsumentprodukter som innehåller hälso- och miljöskadliga klorerade
lösningsmedel från den 1 januari 1993. Användningen av dessa lösnings-
medel skall med något undantag upphöra helt till år 1995.
Användningen av vissa hälso- och miljöskadliga tillsatsmedel i plaster,
bl. a. klorparaffiner, bromerade flamskyddsmedel, ftalater och organiska
tennföreningar, bör också kraftigt begränsas. Målet är att användningen av
sådana tillsatsämnen som har en negativ påverkan på hälsan och miljön
skall avvecklas. Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket har påbörjat
ett arbete med att ta fram ett samlat förslag om begränsningar av vissa
tillsatsämnen. Arbetet inriktas mot en snabb avveckling av de ämnen inom
ämnesgrupperna som är mest skadliga för miljön. Även användningen av
nonylfenoletoxylater bör avvecklas.
Prop. 1990/91:90
97
7 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Det finns anledning att se särskilt allvarligt på tungmetallerna kvicksil- Prop. 1990/91:90
ver, kadmium och bly. Regeringen lägger nu fast den avvecklingsplan för
kvicksilver som naturvårdsverket och kemikalieinspektionen har föresla-
git. Till år 1995 skall 25 % av den nuvarande användningen vara avvecklad
och till år 2010 skall 75% ha upphört. Slutmålet är att användningen
upphör helt. En rad åtgärder genomförs. Sedan den 1 februari 1990 är det
förbjudet att sälja batterier med högre kvicksilver- och kadmiumhalt än
0,025 viktprocent. Febertermometrar med kvicksilver bör förbjudas från
år 1992. Övriga termometrar med kvicksilver liksom kvicksilverhaltiga
strömbrytare, sjukvårdsinstrument och industriella mätinstrument bör
förbjudas från år 1993. Kvicksilver i lysrör och lampor skall på sikt inte
förekomma. Användningen av kvicksilver i laboratorier begränsas genom
information. Utsläppen av kvicksilver från punktkällor reduceras kraftigt
genom nya villkor efter omprövningar enligt miljöskyddslagen. Socialsty-
relsen får i uppdrag att utreda en avveckling av amalgam inom tandvår-
den.
Också användningen av bly bör på sikt avvecklas. Som tidigare redovi-
sats införs en större skattedifferens mellan bensin med resp, utan blytill-
sats. All läggning av blymantlad jordkabel skall ha upphört till år 1995.
Övergång från blyhagel för jakt till hagel som är bättre från miljösynpunkt
skall med stöd av informationskampanjer och frivilliga åtaganden kunna
vara helt genomförd i början av 2000-talet. Myndigheterna genomför
åtgärder för minskad användning av bly i olika konsumentprodukter
m. m.
Riksdagen har nyligen godkänt regeringens förslag om ett åtgärdspro-
gram mot blybatterier. Enligt programmet skall alternativa batterityper
och startsystem utvecklas för att ersätta blybatterierna. Insamlingen av
blybatterier permanentas och riksomfattande informationskampanjer ge-
nomförs. Programmet finansieras med en avgift, som betalas av tillverkare
och importörer av blybatterier.
Användningen av arsenik- och kromföreningar i träskyddsmedel måste
minskas kraftigt. Om kemikalieinspektionens föreskrifter beträffande trä-
skyddsmedel inte ger en tillräcklig minskning kommer regeringen att över-
väga en miljöskatt för att minska användningen av dessa ämnen.
Även användningen av kadmium bör på sikt upphöra. Sverige har tidigt
infört begränsningar för stora användningsområden. De största använd-
ningsområdena är nu i batterier. I fosforgödselmedel förekommer kad-
mium som förorening. Möjligheterna att begränsa kadmiuminnehållet i
gödselmedel skall, som tidigare redovisats, utredas.
Kadmium i laddningsbara nickel/kadmiumbatterier svarar för över
hälften av kadmiumanvändningen i Sverige och ökar dessutom mycket
snabbt. Ett system för omhändertagande av sådana batterier införs för att
förhindra att de sprids i naturen. En återlämningspremie införs för att
stimulera till återlämning av förbrukade batterier. Regeringen avser att höja
batteriavgiften för nickel/kadmiumbatterier fr. o. m. år 1992 till 0,30 kr. per
g batterivikt. Fast monterade batterier beläggs också med avgift. Avgiften
skall finansiera insamling, omhändertagande, informationskampanjer och
återlämningspremier. Fr. o. m. år 1994 förbjuds fast monterade nickel/kad-
98
miumbatterier. Då infors motsvarande förbud inom EG.
Internationell samordning är en viktig del av begränsningsarbetet. Rege-
ringen avser att driva frågan om avveckling av de aktuella ämnena interna-
tionellt. Myndigheterna skall systematiskt fortsätta sitt arbete med att
identifiera ämnen som bör begränsas. Myndigheterna skall också vidta de
åtgärder som behövs för att begränsningarna skall genomföras i praktiken.
Regeringen avser att utvidga kemikalieinspektionens och naturvårds-
verkets bemyndigande enligt lagen om kemiska produkter till att meddela
förbud enligt denna lag.
Inom OECD har på svenskt initativ ett projekt satts i gång för att
identifiera ämnen vilkas användning starkt bör begränsas eller avvecklas
helt. Fem ämnen är hittills utpekade för överväganden om riskreduceran-
de åtgärder, nämligen kvicksilver, bly, kadmium, metylenklorid och bro-
merade flamskyddsmedel.
Överenskommelser har också träffats vid bl. a. den tredje Nordsjökonfe-
rensen för att begränsa användningen och utsläppen av de ämnen som
redan nu har utpekats som så skadliga att de bör avvecklas.
Sammanfattning av avsnittet: Ekonomiska styrmedel kan användas
för att stimulera till källsortering. Därför anser regeringen bl. a. att
kommunerna skall få ökad rätt att differentiera avfallstaxorna för att
stimulera källsortering av avfall.
Programmet att minska avfallets volym och farlighet, öka källsor-
tering, återtagning och återvinning enligt riksdagens beslut håller på
att genomföras. Kommunerna har fått ett vidgat ansvar för avfalls-
hanteringen.
Regeringen föreslår också att riksdagen godkänner att Sverige
ratificerar Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande
transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall.
Riksdagen godkände i maj 1990 regeringens förslag till avfallsprogram.
Övergripande mål i programmet är att avfallets volym och farlighet måste
begränsas och att behandlingen av det avfall som ändå uppkommer måste
förbättras. Uppkomsten av miljöskadligt avfall skall undvikas genom att
innehållet av skadliga ämnen i produkter och varor minskas. Genom
förebyggande åtgärder kan problemen lösas effektivt.
Tillverkare och importörer av varor och produkter har det yttersta
ansvaret för den miljöpåverkan och misshushållning med resurserna som
kan bli följden av såväl tillverkning och användning som slutbehandling i
avfalls- och återvinningsledet. Under 1980-talet har det blivit alltmer
uppenbart att reningsteknik eller återvinningsteknik som främsta medel
Prop. 1990/91:90
99
för att begränsa avfallets negativa effekter inte är tillräcklig. Det behövs
åtgärder som tar sikte på att förebygga uppkomsten av avfall och förore-
ningar. Den högsta prioriteten måste ges till sådana produkt- och process-
ändringar som ger miljöanpassade varor i alla hanteringsled och som gör
det möjligt att dels minimera uppkomsten av avfall, dels minska avfallets
innehåll av skadliga ämnen. Den som ger upphov till avfall skall stå för
kostnaderna i samband med avfallshanteringen.
Mängden avfall utgör ett ökande problem i det moderna samhället.
Riksdagen har tidigare beslutat om ett treårigt program med en samman-
lagd ram om 87 milj. kr. för stöd till forskning för ett avfallssnålt samhälle.
Forskningen skall avse dels miljöanpassad produktutveckling, dels avfalls-
hantering. Regeringen har inrättat en ny myndighet, programrådet för
forskning för ett avfallssnålt samhälle, som skall fördela medel till en
miljöanpassad produktutveckling.
Avfallsprogrammet innebär att kommunerna får ett vidgat ansvar för
avfallshantering och planering av denna. Alla som yrkesmässigt bedriver
verksamhet som ger upphov till avfall skall lämna kommunen de uppgifter
som behövs för avfallsplaneringen. Detta skall ge en bättre överblick och
kunskap samt möjlighet att styra avfallshanteringen till de mest lämpliga
behandlingsmetoderna.
Källsortering utvecklas med sikte på att allt avfall fr. o. m. år 1994 skall
gå till en sådan slutbehandling, som möjliggör ett från miljö- och resurs-
hushållningssynpunkt lämpligt omhändertagande. Målet är att förbrän-
ning och deponering av osorterat avfall skall ha upphört vid slutet av år
1993. Programmet innebär vidare att kommunerna redan från den 1
januari 1991 har rätt att med lagstöd föreskriva om källsortering. Samti-
digt har statens naturvårdsverk fått rollen som central tillsynsmyndighet
enligt rehållningslagen. Därmed skall kommunerna kunna få stöd i sitt
arbete och en samordning kan ske på nationell nivå.
Regeringen bedömer emellertid att avfallsprogrammet behöver kom-
pletteras med ekonomiska styrmedel. Enligt regeringens mening bör det
göras helt klart att kommunerna har rätt att differentiera avfallstaxan i
syfte att styra mot källsortering av avfall. Ytterligare styrmedel övervägs.
Vid sidan av arbetet med att begränsa de farliga ämnena i produkter och
varor måste arbetet fortsätta med att reducera och ta hand om det miljö-
farliga avfallet. Regeringen har tillsatt en utredning i syfte att bl. a. visa hur
flödet av miljöfarligt avfall kan komma att utvecklas under 1990-talet vid
olika förutsättningar. Utredningen skall också klarlägga olika möjligheter
och kostnader för att ta hand om sådant avfall. Arbetet skall vara avslutat
före utgången av år 1991.
Genom insamling av miljöfarliga batterier har årligen ca fyra ton kvick-
silver och drygt tre ton kadmium hindrats från att tillföras naturen.
Under hösten 1990 skärpte regeringen reglerna för export av miljöfarligt
avfall. Ändringarna innebär att naturvårdsverket skall begära in uppgifter
om hur miljöfarligt avfall som exporteras från Sverige slutligt tas om hand
Prop. 1990/91:90
100
i det mottagande landet och kontrollera att avfallet tas om hand på det sätt Prop. 1990/91:90
som överenskommits. Samtidigt slås fast att miljöfarligt avfall bara får
föras ut ur landet om det kan visas att avfallet slutligt kommer att tas om
hand på ett sätt som är godtagbart från miljö- och hälsosynpunkt i Sverige.
Hädanefter måste alla, inkl. Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB)
ansöka hos naturvårdsverket för att få föra miljöfarligt avfall ur landet.
Regeringen föreslår att riksdagen skall godkänna Baselkonventionen om
kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande
av farligt avfall som därefter skall ratificeras av Sverige. Konventionen
innehåller bl. a. bestämmelser som syftar till att skydda utvecklingsländer
mot giftdumpning. Sverige kommer även att vara pådrivande så att fler
länder följer efter med en ratifikation. Det är dessutom viktigt att konven-
tionen efterlevs och stärks. Konventionen behöver särskilt stärkas avseen-
de uppföljning av destruktionsåtgärder utomlands.
För att komma till rätta med de miljöproblem som uppkommer inom
förpackningsområdet har regeringen tillsatt en kommitté med uppdrag att
föreslå bl. a. åtgärder som kan främja retursystem. Utredningen skall läm-
na sin slutrapport senast den 1 september 1991. Regeringen har för avsikt
att uppdra till utredningen att utarbeta ett principförslag om ett fullstän-
digt ansvar för tillverkare, handel och distributörer vad gäller returhante-
ring och återvinning av förpackningar.
Ett förslag till lag om återanvändning av vissa dryckesförpackningar
behandlas för närvarande i riksdagen. Förslaget innebär att flaskor som är
tillverkade av PET-plast och som innehåller konsumtionsfardig dryck
fr.o. m. den 1 juni 1991 får säljas endast om de ingår i ett retursystem.
Glas används inom många olika områden. Några viktiga produktkatego-
rier är emballageglas, planglas, glasfiber och glasull. Försök med kommu-
nal glasinsamling påbörjades år 1970. Antalet kommuner som bedriver
insamling samt mängden insamlat glas har ökat under senare år. Kommu-
nerna svarar för investeringar i insamlingsbehållare, tömning och mellan-
lagring. Motiven för glasåtervinning är att medverka till en bättre hushåll-
ning med samhällets energi- och råvaruresurser. Dessutom bidrar den till
minskad nedskräpning och till minskade avfallsvolymer, minskade skade-
risker för renhållningspersonal samt lägre slitage i maskinutrustning och
mindre slagg i avfallsförbränningsanläggningama. Glaset i avfallshante-
ringen medför betydande kostnader.
Regeringen anser att återtagningsverksamheten är viktig och bör utökas.
Det bör åligga producenterna att ta ett ökat ansvar för återvinning av glas
och att utforma system som kan bli ekonomiskt lönsamma.
Intresset för återvinning av returpapper har ökat markant i Västeuropa
under de senaste 15 — 20 åren. Likaså har returpapper blivit en alltmer
betydelsefull råvara för svenska pappersbruk. Av det papper som konsu-
meras i Sverige återvinns ca 44%. Förbrukningen av returpapper har
sedan böljan av 1970-talet ökat trefaldigt. För år 1990 beräknas 1 miljon
ton returpapper komma att användas inom pappersmassaindustrin och 101
prognosen för de närmaste fem åren pekar på en fortsatt kraftig ökning, Prop. 1990/91:90
särskilt för tidningar och liknande. Ökningen i returpappersanvändningen
har möjliggjorts genom att pappersmassaindustrin har investerat i retur-
pappersanläggningar samtidigt som returpappersinsamlingen har utveck-
lats positivt.
För både returglas och returpapper gäller att möjligheterna till avsätt-
ning skiftar. Det är viktigt att de system som finns för källsortering och
därpå följande insamling för återanvändning eller återvinning kan fortsät-
ta att fungera.
Sammanfattning av avsnittet: Regeringen föreslår att ytterligare me-
del avsätts för kalkning av sjöar och vattendrag. För nästa budgetår
utökas programmet med 40 milj. kr.
4 milj. kr. tillförs ytterligare för att skydda och återställa värde-
fulla kulturminnen som skadas av luftföroreningar.
25 milj. kr. per år avsätts för att sanera och återställa miljöskada-
de områden. Programmet är femårigt och skall utvärderas mot
slutet av programperioden.
Vid sidan av utsläppsbegränsningar behövs åtgärder i miljön, bl. a. kalk-
ning, som ett uppehållande försvar mot försurningens skadeverkningar.
Kalkningen kan dessutom bidra till att minska halten av kvicksilver och
radioaktivt cesium. Kalkning av sjöar och vattendrag kan behövas under
en lång tid.
De beslut som hittills fattats i Europa om att begränsa de försurande
utsläppen är inte tillräckliga för att komma ner till de kritiska belastnings-
gränserna för nedfall av försurande ämnen i de känsliga delarna av Skandi-
navien. Även om länderna i Europa lyckas begränsa utsläppen väsentligt
mer än vad som nu planeras kommer det att ta decennier innan effekterna
av utsläppsbegränsningama slår igenom i mark- och vattensystemen.
Kalkning kommer därför att behöva fortsätta i flera år, framför allt i sjöar
och vattendrag.
Erfarenheterna av kalkning av sjöar och vattendrag är omfattande och
visar att insatserna är positiva och effektiva. Statsbidrag har hittills läm-
nats för kalkning av ca 5 500 sjöar och ett hundratal vattendrag.
Regeringen föreslår nu att kalkningsinsatsema förstärks. Huvuddragen
bör vara att klara alla omkalkningar och att öka kalkningsinsatsema i Norr-
lands inland och fjälltrakter. Dessutom bör ombyggnaden av reningsverk till
kalkfallning fortsätta. Genom utökade kalkningsinsatser kan också cesium-
halten i fisk komma att minska.
Det är främst i Norrlands inland som kalkningsbehovet är eftersatt. Det
102
är vattendrag och fjällsjöar, flera klassade som riksintressanta for veten- Prop. 1990/91:90
skaplig naturvård, som är försurade.
Vid sidan av kalkningen av sjöar och vattendrag behövs insatser mot
luftföroreningarnas effekter på kulturminnen och kulturföremål. Den ned-
brytning som i dag sker av särskilt äldre byggnadsdetaljer i sandsten och
kalksten i de äldre stadskärnorna måste hejdas. Även andra materialgrup-
per såsom hällristningar, runstenar, medeltidskyrkornas stenskulpturer
m. fl. utsätts i dag för en snabb förstörelse. För att långsiktigt komma till
rätta med den nedbrytning som sker krävs att utsläppen av svavel- och
kväveföreningar minskar.
Det krävs också direkta skydds- och konserveringsarbeten på de vikti-
gaste grupperna av värdefulla kulturminnen för att effekterna av nedbryt-
ningen inte skall bli alltför omfattande. Regeringen föreslår att ytterligare
medel avsätts för skydd och restaurering av kulturminnen.
Försöksverksamheten med kalkning och vitaliseringsgödsling av för-
surad skogsmark fullföljs. Den skogspolitiska kommittén har till uppgift
att närmare granska denna fråga.
På ett stort antal platser i Sverige finns gamla avfallsupplag, förorenade
markområden och förorenade bottensediment. Dessa områden utgör ett
hot mot människors hälsa och mot miljön, eftersom risken för att farliga
ämnen skall lakas ut och spridas i miljön på många platser är mycket stor.
Särskilda medel avsattes i statsbudgeten för tre år sedan för åtgärder mot
miljöskador. Medlen skulle användas för sådana återställningsåtgärder där
det inte fanns någon i övrigt som var ansvarig för att genomföra sådana
åtgärder. Huvudregeln är annars att den som skadar miljön också skall
svåra för återställning. Konkreta återställningsåtgärder har påbörjats bl. a.
beträffande gruvavfall, fiberbankar och gamla impregneringsanläggningar.
Särskilda medel har också avsatts för liknande insatser i Dalälvens tillrin-
ningsområde. De viktigaste åtgärderna i detta område är att begränsa
metallutlakning från gamla gruvavfallsupplag. Belastningen av metaller på
Östersjön från svenska källor kan till stor del härledas till gammalt gruvav-
fall i Dalälvens tillrinningsområde.
I den kommunala planeringen är det viktigt att uppmärksamma behovet
av återställningsåtgärder inom och i nära anslutning till tätortsområden
med tanke på möjligheter att utnyttja marken för nya lämpliga ändamål i
samhällsbyggandet.
Regeringen anser att det arbete med att åtgärda gamla miljöskador som
nu påböijas bör fortsätta. Regeringen föreslår därför att ytterligare medel
anvisas för återställningsarbetet. Det ingår i naturvårdsverkets uppgifter
att ansvara för prioritering och genomförande av återställningsprojekten i
samverkan med berörda kommuner och industrier.
103
Regeringens ställningstaganden i korthet:
Sverige bör engagera sig starkt i det internationella miljösamarbe-
tet och fortsätta att vara pådrivande.
Sverige måste, tillsammans med andra länder, göra betydande
insatser for att en varaktigt hållbar utveckling skall uppnås över hela
världen.
De övergripande målen för den svenska miljöpolitiken är också
giltiga för Sveriges agerande i det internationella miljösamarbetet.
Omsorgen om miljön, skyddet av människors hälsa, bevarandet av
den biologiska mångfalden, hushållningen med naturresurserna
samt bevarandet av natur- och kulturlandskapen är också riktlinjer i
vårt internationella arbete.
Sverige har traditionellt spelat en pådrivande roll i det internationella
miljösamarbetet. För att intensifiera det internationella arbetet och föra in
utvecklingen i en varaktigt hållbar riktning har Sverige tagit initiativ till en
FN-konferens om miljö och utveckling, vilken kommer att äga rum år
1992 i Brasilien. En första FN-konferens om miljön ägde rum i Stockholm
år 1972. Konferensen ledde till ett genombrott för det internationella
miljösamarbetet.
Genom riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition om
miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, JoU 1987/88:23, rskr.
373) inrättades Stockholms internationella miljöinstitut (Stockholm Envi-
ronment Institute, SEI) för att främja ny teknik för en miljöanpassad och
varaktigt hållbar ekonomisk utveckling. SEI har etablerat sig som en
internationellt erkänd kraft på miljöområdet. På klimatområdet har SEI
gjort uppmärksammade insatser. På bioteknikområdet har institutet bl. a.
upprättat en panel som bistår u-ländema i arbetet att använda ny teknik på
ett miljöanpassat sätt. SEI har också etablerat ett fast samarbete med FN-
sekretariatet för förberedelserna inför 1992 års konferens om miljö och
utveckling. Institutet kommer bl. a. att utarbeta underlags- och bakgrunds-
dokument för konferensen.
Det finns två huvudskäl till att Sverige skall engagera sig i det internatio-
nella miljösamarbetet.
Vi har ett med andra länder gemensamt ansvar för den globala miljön.
Ett aktivt deltagande i det internationella samarbetet är ett sätt att värna
också om vår egen miljö.
Exempel på det första är att Sverige aktivt medverkar i en internationell
strategi för en varaktigt hållbar utveckling. De rika länderna utnyttjar
merparten av naturresurserna och orsakar direkt eller indirekt de största
miljöproblemen. Huvuddelen av ansvaret för de nödvändiga omställnings-
Prop. 1990/91:90
104
processerna skall därför bäras av dessa länder. Andra exempel på globala
miljöfrågor är arbetet för att uppnå ett klimatavtal och överenskommelser
för att bevara den biologiska mångfalden och att skydda världens skogar.
Vad gäller skyddet av den svenska miljön är de viktigaste problemen
från andra länder försurningen resp, övergödningen av mark och vatten. I
takt med att de svenska utsläppen fortsätter att minska kommer en allt
större andel av den totala belastningen på svensk miljö från utsläpp i andra
länder. Dessa problem delar vi med övriga länder i norra Europa, dvs
Europa norr om Alperna och Karpatema.
En varaktig återhämtning av svensk miljö kan endast ske i takt med en
motsvarande återhämtning i norra Europa i sin helhet. Detta gäller såväl
länder i Väst- som i Öst- och Centraleuropa.
Dessutom spelar kemikalier och varor i internationell handel som an-
vänds i Sverige en viktig roll för belastningen på svensk miljö.
Det internationella miljösamarbetet har utvecklats starkt sedan 1972 års
FN-konferens. Särskilt under senare år har en lång rad viktiga internatio-
nella överenskommelser slutits. Sverige deltar för närvarande i ett stort
antal mellanstatliga miljöinstitutioner eller grupperingar. De flesta etable-
rade internationella organisationerna har nu miljöfrågor på sitt program.
Den positiva utvecklingen kan ses som en spegel av miljöfrågornas ökade
betydelse inom de olika deltagande länderna.
I bilaga A Hur mår Sverige beskrivs det internationella miljösamarbetets
organisation.
För det fortsatta internationella miljöarbetet kommer följande faktorer
att ha särskild stor betydelse för svensk del.
De omvälvande politiska förändringarna i Öst- och Centraleuropa har
också blottat vidden av de omfattande miljöproblem som också till en del
belastar Sverige. Det förändrade politiska klimatet ökar emellertid också
förutsättningarna för ett konkret miljösamarbete.
Allt fler länder i Västeuropa driver nu en aktiv miljöpolitik. Det närma-
re EG-EFTA samarbetet som växer fram ger Sverige nya möjligheter att
agera och uppnå positiva miljöeffekter. Möjligheten att skapa en bred
europeisk front mot miljöproblemen har därför ökat markant.
Regeringen avser även framdeles driva en ambitiös miljöpolitik och
tillsammans med andra i miljösammanhang framträdande nationer vara
pådrivande internationellt. Sverige har genom sina erfarenheter goda möj-
ligheter att påverka andra länder att föra en radikal miljöpolitik. Åtgärder
mot luftföroreningar liksom avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen
samt förbud mot vissa typer av batterier är exempel där svenska initiativ
har påskyndat internationella överenskommelser.
Den ökade internationaliseringen kommer att avsätta spår också i vårt
inhemska arbete. Det blir nödvändigt att på ett tidigt stadium få interna-
tionell förståelse för de nya åtgärder till skydd för miljö och hälsa som vi
vill föreslå.
Utsläppsmål, t. ex. 30% svavelreduktion, har varit det naturliga arbets-
sättet i ett tidigt skede av det internationella miljösamarbetet. Det är dock
uppenbart att t. ex. procentuella nedskärningar lika för ett stort antal
länder är ett alltför oprecist och ineffektivt instrument. Länder har hunnit
Prop. 1990/91:90
105
olika långt i sina nationella åtgärdsprogram och den ekologiska situationen Prop. 1990/91:90
och tåligheten mot miljöbelastning skiljer sig mellan de olika länderna.
Det är inte längre troligt att ett medelhavsland, ett öst- eller centraleurope-
iskt land och Sverige bör minska sina svavelutsläpp med samma procent-
sats utifrån dagens utsläppsnivåer. En successiv övergång bör därför ske
till belastningsmål och miljömål.
Arbetet med s. k. kritiska belastningsgränser har vunnit internationellt
gehör. Sverige bör som ett första steg driva att sådana tillämpas i ett nytt
protokoll om svavel och kväve.
Regeringen tillkallade den 15 februari 1990 en särskild utredare. Utre-
daren fick i uppdrag att värdera det svenska deltagandet i det internatio-
nella miljösamarbetet och ta fram underlag för beslut om inriktningen av
och formerna för Sveriges deltagande i det fortsatta miljösamarbetet. I
oktober 1990 överlämnade utredaren sin rapport (SOU 1990:88) om Sve-
riges internationella miljösamarbete: Nya mål och nya möjligheter. Till
rapporten fogades två underlagsrapporter, Vem förorenar Sverige? samt
Globalt samarbete om miljö och naturresurser.
En hearing om utredningens förslag ägde rum den 19 november 1990.
Regeringen anger i det följande mål och riktlinjer för det internationella
miljösamarbetet. Vidare beskriver vi vissa organisations- och informa-
tionsfrågor. Först behandlas miljösamarbetet med olika ländergrupper och
därefter miljöfrågornas anknytning till säkerhet, folkrätt, bistånd och han-
del. Förslag till konkreta åtgärder tar vi upp längre fram i propositionen
vid behandlingen av resp, sakfråga.
De internationella miljöfrågorna faller under såväl miljödepartementets
som utrikesdepartementets verksamhetsområde.
106
Regeringens ställningstaganden: Sverige skall verka för att FNs
konferens om miljö och utveckling i Brasilien år 1992 behandlar
miljöfrågorna i ett brett utvecklingsperspektiv. Samtidigt efter-
strävar vi en handlingsinriktad konferens som på olika områden
fastställer konkreta åtgärdsprogram med precisa mål, kostnader och
tidtabeller för att uppnå målen. 1992 års konferens bör bl. a. anta
bindande konventioner om klimatförändringar, biologisk mångfald
och skogsfrågor. Övriga åtgärdsprogram bör gälla andra stora
miljöproblem och politiken inom olika ekonomiska sektorer, fram-
för allt energi och transporter. Konferensen bör också medverka till
att bryta den onda cirkeln kring fattigdom och miljöförstöring i u-
ländema. U-ländemas behov av finansiella resurser och miljövänlig
teknik blir därmed mycket centrala frågor för konferensen och för
dess slutliga resultat.
FNs framtida arbete i fråga om miljö och utveckling bör vägledas
av följande principer:
• Miljöfrågornas globala karaktär och deras betydelse för utveck-
ling och säkerhet motiverar en förstärkning av FN-systemets ar-
bete med dessa frågor. Arbetet bör syfta till att främja en varak-
tigt hållbar utveckling.
• Miljöproblem måste förebyggas genom att miljöhänsyn byggs in i
politiken på skilda områden. Därför måste alla FN-organ ta an-
svar för miljöfrågorna inom sina resp, ansvarsområden.
• Miljöfrågor inom olika sektorer och FN-organ har nära inbördes
samband. Det behövs därför en förstärkt samordning mellan FN-
organen för att nå bästa resultat.
• FNs verksamhet för att mäta miljöförändringar, värdera miljö-
risker och fatta vägledande beslut för nationellt och mellanstatligt
miljöarbete bör stärkas ytterligare.
• FN bör i lämpliga former fortsätta att understödja alla länders
och särskilt u-ländemas miljöarbete.
Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Utred-
ningen påpekar att Sveriges position i det globala miljösamarbetet kan
komma att förändras till följd av att andra länder prioriterar miljöfrågor allt
högre både nationellt och internationellt samt att samarbetet ställer krav på
allt större resurser inte minst i form av vetenskapligt underlag och kompe-
tent personal.
Utredningen framhåller vidare att FN-konferensen 1992 kring miljö och
utveckling torde innebära att intresset för miljöfrågor ökar såväl i de olika
staterna som i de mellanstatliga organisationerna. Förberedelserna inför
konferensen får dock inte innebära att det långsiktiga regionala eller bilate-
rala samarbetet ställs åt sidan.
Regeringens överväganden: FNs miljökonferens år 1972 var epokgöran-
de och ökade påtagligt medvetenheten om miljöfrågornas betydelse. Den
Prop. 1990/91:90
107
antog en deklaration som har varit vägledande for förhållandet mellan Prop. 1990/91:90
stater i miljöfrågor och beträffande utnyttjande av naturresurser. Den blev
startsignalen for ett omfattande mellanstatligt miljösamarbete.
Den kanske viktigaste principen i deklarationen är den som slår fast dels
staternas suveräna rätt att utnyttja sina naturresurser, dels staternas an-
svar för att se till att verksamheter inom det egna territoriet inte förorsakar
skador på miljö- och naturresurser i andra länder eller inom områden som
ligger utanför nationell jurisdiktion, t. ex. de öppna haven.
Ett av de viktigare besluten från konferensen gällde inrättandet av ett
nytt FN-organ, United Nations Environment Programme, UNEP. UNEP
skapades för att fungera som katalysator, samordnare och initiativtagare
inom FN-systemet, för att upprätta och samordna internationella pro-
gram, för att mäta miljöförändringar och för att bistå u-ländema att
upprätta miljöadministrationer m. m. Inom UNEPs ram har också på
senare år ett antal viktiga miljökonventioner förhandlats fram och anta-
gits.
1972 års konferens underströk starkt sambandet mellan miljö och ut-
veckling. Detta samband fick emellertid sitt mellanstatliga genombrott
först efter rapporten från Världskommissionen för miljö och utveckling
(Brundtlandrapporten). Rapporten förespråkade en varaktigt hållbar ut-
veckling dvs. en utveckling som tillfredsställer dagens ekonomiska och
sociala behov samtidigt som framtida generationer ges möjlighet att till-
fredsställa sina behov. I december 1989 beslöt FNs generalförsamling att
år 1992 sammankalla en konferens om miljö och utveckling (Rio de
Janeiro, Brasilien, den 1 — 12 juni 1992).
I generalförsamlingens beslut år 1989 framhålls att den pågående miljö-
förstöringen hotar jordens livsuppehållande system och om denna tillåts
fortsätta kan den leda till en ekologisk katastrof.
I beslutet identifieras följande stora problemkomplex: atmosfären, (kli-
matförändringar, uttunning av ozonskiktet och gränsöverskridande luft-
föroreningar), farskvattenresurser, den marina miljön och kustområdena,
markresurser (ökenspridning, torka och avskogning), den biologiska
mångfalden och miljöriktigt utnyttjande av bioteknik, avfallsproblem och
giftiga kemikalier samt fattiga människors livs- och arbetsmiljö.
Konferensens övergripande mål är att utforma strategier och åtgärder
för att hejda miljöförstöringen och främja en varaktigt hållbar utveckling.
Konferensen skall särskilt uppmärksamma möjligheterna att integrera
miljöhänsyn i utvecklingsprocessen och i sektorspolitiken. Konferensen
skall även behandla överföring av finansiella resurser och miljövänlig
teknik samt institutionella arrangemang för att hantera miljöfrågorna na-
tionellt, regionalt och globalt.
En mellanstatlig förberedande kommitté har inrättats. Sverige har ord-
förandeskapet i den arbetsgrupp under kommittén, i vilken bl. a. klimat-
frågorna behandlas.
Vid sidan av den förberedande kommittén kommer flertalet FN-organ,
och då särskilt UNEP, liksom en mängd icke statliga organisationer, att
aktivt bidra till förberedelseprocessen. För att uppnå ett gott konferensre-
sultat och för att säkerställa en effektiv uppföljning kommer berörda FN-
108
organ i stor utsträckning att engageras i det mellanstatliga förhandlingsar-
bete som skall leda fram till konferensbesluten. Samtidigt har den förbere-
dande kommittén för konferensen stor betydelse för att leda
konferensförberedelsema och fatta beslut om vilka förslag som skall under-
ställas konferensen.
En särskild kommitté, nationalkommittén för förberedelser inför 1992
års FN-konferens, har tillkallats för att medverka i det svenska förberedel-
searbetet (Dir. 1990:3). I nationalkommittén ingår bl. a. representanter för
riksdagspartierna. En huvuduppgift för nationalkommittén är att medver-
ka i utarbetande av en svensk nationalrapport till konferensen.
Konferensen utgör en unik möjlighet att kraftfullt stärka FN och FN-
systemets roll och ansvar för en varaktigt hållbar utveckling i alla länder.
Konferensen är ett uttryck för världssamfundets erkännande av miljöns
och resurshushållningens betydelse för utvecklingen. Resultaten av konfe-
rensen blir beroende av regeringarnas vilja och beredskap till ibland
krävande åtaganden om förändringar i nuvarande samhällssystem och
strukturer. Resultaten kommer framför allt att betingas av de industriali-
serade ländernas förmåga att uttrycka solidaritet med u-ländemas
utvecklingsansträngningar i form av ökade resursflöden, finansiellt och
teknologiskt, för en varaktigt hållbar utveckling.
Som ett led i förberedelserna inför konferensen kommer det i juni i år att
hållas en internationell konferens i Sundsvall med temat hälsofrämjande
miljöer.
Det svenska förberedelsearbetet bedrivs med sikte på att kraftfullt med-
verka till att konferensen blir en framgång för det multilaterala miljösama-
rbetet inom FNs ram i linje med övergripande mål för den svenska miljö-
och utrikespolitiken.
Regeringens ställningstagande: Regeringen verkar för förstärkta
miljöregler inom Antarktisfördraget och för ett utvidgat samarbete
till skydd för miljön i Arktis.
Regeringens överväganden: Polarområdenas betydelse har vuxit avse-
värt under senare år. Arktis och Antarktis ligger i skärningspunkten för
globala miljöintressen, industriella exploateringsönskemål samt säkerhets-
politiska intressen. Polarmiljön, som ännu till stora delar är opåverkad av
mänsklig verksamhet, är särskilt känslig för störningar, samtidigt som den
utgör ett referenssystem för övervakning av människans globala miljö-
påverkan.
Sverige har anslutit sig till de länder som verkar för ett förstärkt skydd
för den antarktiska miljön. All verksamhet i Antarktis skall bedrivas med
största försiktighet och all miljöpåverkan skall minimeras. Inom ramen för
Antarktisfördraget, som utgör grunden för det fredliga samarbetet inom
Antarktisområdet, har förhandlingar inletts om ett särskilt legalt instru-
ment med allomfattande miljöskyddsregler.
Prop. 1990/91:90
109
Sedan hösten 1989 pågår överläggningar mellan de åtta arktiska staterna Prop. 1990/91:90
(Canada, USA, Sovjetunionen och de fem nordiska länderna) i syfte att
åstadkomma en överenskommelse om mer organiserat och kontinuerligt
miljöskyddssamarbete för det arktiska området. Genom gemensamt age-
rande skall effektiva åtgärder sättas in for att förebygga och motverka olika
miljöhot mot den arktiska befolkningen och naturen.
Regeringens ställningstaganden: Integrationen i Västeuropa skapar
nya möjligheter för ett intensifierat miljösamarbete. Avsikten är att
ett avtal om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)
skall ge oss ökade möjligheter att aktivt delta i utformningen av
miljöpolitiken i Västeuropa. Avtalet kommer även att få konsekven-
ser för den svenska miljöpolitiken och kommer att innebära krav på
ökad samordning av särskilt de handelsrelaterade miljöreglema.
På det miljöpolitiska området avser regeringen inom ramen för
ett EES-avtal att:
• verka för skärpta miljöregler som kan ge en bättre miljö i Västeu-
ropa,
• verka för att stärka det miljöpolitiska samarbetet i Västeuropa,
• aktivt delta i gemensamma forskningsprogram och andra miljö-
aktiviteter, såsom den europeiska miljöbyrån (EEA),
• bidra till att stärka och samordna samarbetet med Öst- och Cen-
traleuropa, samt
• bidra till att stärka det internationella miljösamarbetet.
Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag; Över-
ensstämmer i stort med regeringens ställningstaganden.
Regeringens överväganden: Miljösamarbete mellan västeuropeiska län-
der sker i flera olika former, bilateralt, inom en grupp av länder såsom
t. ex. Rhenkommissionen, inom EFTA eller EG eller mellan EFTA och
EG. 1 detta avsnitt berörs EGs miljöpolitik och det miljösamarbete som
kommer att bli en del av det europeiska ekonomiska samarbetsområdet
(EES).
Liksom i Sverige har miljöpolitiska hänsyn blivit allt viktigare bland EGs
medlemsländer. Successivt har en gemensam miljöpolitik vuxit sig allt
starkare. Ett alltmer omfattande och ambitiöst regelverk med för med-
lemsländerna bindande föreskrifter har upprättats. De gemensamma reg-
lerna rör frågor som naturskydd, kemikaliehantering, utsläpp till luft och
vatten, strålskydd samt avfallshantering. EG har vidare fått en roll vad
gäller genomförande av åtaganden som medlemsländerna gjort gemensamt
110
inom ramen for andra internationella organisationer såsom Montrealpro-
tokollet och Nordsjökonferensen.
Miljöpolitiken i EG är en förhållandevis ny företeelse. Även om särskil-
da handlingsplaner för miljöområdet lagts fast sedan år 1975 var det först
genom enhetsakten från år 1987 som miljöhänsyn uttryckligt blev en del
av EGs verksamhet. Sedan dess har en lång rad gemensamma åtgärder
beslutats på miljöområdet.
Flertalet av de gemensamma miljöbesluten inom EG fattas med enhäl-
lighet och är av minimikaraktär. Detta innebär att medlemsländerna är
oförhindrade att införa mer långtgående regler än de gemensamt överen-
skomna. Exemplen på detta är också många, bl. a. de tyska vattenkvali-
tetskraven och luftutsläppsreglema.
När EGs inre marknad genomförs år 1993, skall återstående tekniska
handelshinder vara avvecklade mellan medlemsländerna. Detta medför
ett omfattande arbete med bl. a. harmonisering av olika krav på varor.
Exempel på detta är bilavgaser och vissa kemikalier. Inte minst viktigt i
detta sammanhang är att tillgodose berättigade miljöskyddskrav. Kom-
missionen skall i sina förslag till harmoniseringsåtgärder utgå från en hög
skyddsnivå såvitt gäller miljöskydd. Beslut fattas i de flesta fall med
kvalificerad majoritet enligt en vägd röstskala. I princip innebär sådana
harmoniserade regler att enskilda medlemsländer inte kan tillämpa mer
långtgående regler. Under vissa mycket begränsade förutsättningar ges
dock medlemsstater möjlighet att tillämpa strängare miljökrav än de ge-
mensamma även när det gäller handelsrelaterade regler. Den möjligheten
har dock aldrig prövats i EG-domstolen.
Där gemensamma normer saknas, är huvudregeln inom EG att en vara
som lagligen saluförs i ett medlemsland får saluföras i alla medlemsländer.
Medlemsstaterna har dock viss rätt att göra undantag för att skydda
människors hälsa, djur eller växter. EG-domstolens praxis har klargjort att
den rätten under vissa förutsättningar innefattar miljöpolitiska åtgärder.
En förutsättning är att åtgärden i fråga verkligen syftar till att uppfylla
legitima miljöskyddsbehov och att miljöintresset står i proportion till den
handelshindrande effekten. I ett uppmärksammat fall från år 1987 gav EG-
domstolen Danmark rätt att av miljöskäl under vissa villkor förbjuda
försäljningen av drycker i engångsglas.
Vid ett gemensamt miljöministermöte mellan EFTA- och EG-ländema i
Nederländerna hösten 1987 lades grunden till ett förstärkt samarbete på
miljöområdet.
Ett andra möte mellan EGs och EFTAs miljöministrar ägde rum den 5
november 1990 i Schweiz. Vid mötet enades ministrarna — på svenskt
förslag — om att utarbeta en gemensam västeuropeisk miljöstrategi vad
gäller stabilisering och minskning av utsläpp av koldioxid och andra
växthusgaser. Vidare enades ministermötet om att öka samarbetet på
sådana områden som ekonomiska styrmedel, miljömärkning samt miljö
och transporter.
Prop. 1990/91:90
111
Sverige befinner sig tillsammans med övriga EFTA-länder i förhandling- Prop. 1990/91:90
ar med EG om ett långtgående västeuropeiskt ekonomiskt samarbete, de
s. k. EES-forhandlingarna. Avsikten är att ett EES-avtal skall kunna träffas
under första halvåret 1991 och träda i kraft den 1 januari 1993.
För Sverige öppnar EES nya möjligheter att uppnå positiva miljöeffek-
ter. Sverige kommer i detta arbete att slå vakt om att framtida gemensam-
ma miljöregler sätts på högsta möjliga skyddsnivå.
EGs regler om utsläpp till luft och vatten från stationära anläggningar,
avfallshantering samt stärkandet av den biologiska mångfalden m. m. är av
s. k. minimikaraktär, dvs. medlemsländerna är oförhindrade att infora
mer långtgående regler. Till övervägande del har Sverige, liksom flertalet
EFTA-länder, redan likvärdiga eller mer långtgående regler än dessa EG-
regler. Några problem att acceptera EGs regler på dessa områden föreligger
alltså inte. Regeringen avser att verka för att dessa minimiregler skärps i
syfte att förbättra miljön i EES-området.
En annan viktig miljöpolitisk aspekt i ett EES utgör harmoniseringsarbe-
tet på varuområdet. Den avveckling av tekniska handelshinder som pågår
inom EG kommer i sin helhet genom EES att omfatta också Sverige och de
övriga EFTA-länderna. Sverige kommer i detta arbete att i de olika samar-
betsorganen inom EES aktivt verka för att miljöskyddskraven sätts på
högsta möjliga nivå.
Generellt sett bör harmoniserade regler på hög skyddsnivå eftersträvas.
På områden som inte är harmoniserade finns möjligheter att införa natio-
nella regler till skydd for miljön. Det kan t. ex. visa sig nödvändigt att
länder infor enskilda förbud inom vissa användningsområden i olika takt.
EES-avtalet förutsätts ge utrymme för sådana åtgärder under förutsättning
att miljöintresset står i proportion till den handelsrelaterade effekten.
Vidare förutsätts att Sverige liksom övriga EFTA-länder skall ha samma
möjligheter som EGs medlemsländer att tillämpa strängare miljökrav än
de som gemensamt har överenskommits.
Vissa harmoniserade EG-regler på miljöområdet motsvaras av längre
gående regler i Sverige och andra EFTA-länder. Regeringen kommer i
EES-avtalet att slå vakt om dessa miljöskyddsåtgärder.
EES kommer att leda till ett omfattande samordningsarbete. En förut-
sättning är emellertid att Sverige liksom övriga EFTA-länder uppnår ett
tillfredsställande deltagande och medinflytande i den framtida beslutspro-
cessen. Särskilt viktigt är att vi kan delta i de av EG-kommissionen tillsatta
expertgrupperna där grunden för kommande EES-regler i hög grad kom-
mer att behandlas.
Mot bakgrund av våra åtaganden inom EES-avtalet kommer den svens-
ka miljölagstiftningen att ses över. Regeringen återkommer till denna fråga
i kapitel 6.
Internationaliseringen av miljöarbetet kommer att få återverkningar på
det svenska miljöarbetet. Kunskapsbehovet om andra EES-länders miljö-
politik, liksom om de planer för ny lagstiftning som föreligger kommer att
öka. Svenska initiativ och förslag till skärpta regler måste förankras hos
andra EES-länder på ett annat sätt än tidigare.
Regeringen strävar även fortsättningsvis efter att stora och viktiga frågor
112
tas fram i ett nära internationellt samarbete även utanför EES i olika organ
där EG och EFTA-länderna deltar, t. ex. Nordsjökonferenserna. Inom
OECD har t. ex. på svenskt initiativ ett projekt satts igång för att identifi-
era ämnen som bör begränsas eller avvecklas samt ta fram förslag till
riskbegränsande åtgärder. EG deltar i detta projekt och har lett arbetet för
ett av fem utvalda ämnen.
För åtgärder med handelspolitiska effekter har vi sedan tidigare åtagit
oss att i förväg via GATT och EFTA underrätta våra avtalsparter om
planerade nya handelsrelaterade miljöregler. Detta notifikationssystem
syftar till att i möjligaste mån hindra uppkomsten av tekniska handelshin-
der genom att ge våra handelspartners möjlighet att lämna synpunkter på
förslagen till åtgärder.
Sedan den 1 november 1990 har EFTAs notifikationsprocedur knutits
samman med EGs. Detta innebär att våra notifikationer direkt tillställs
EG och att våra kommentarer till motsvarande förslag från EG-ländema
kommer att överlämnas som gemensamma EFTA-kommentarer. Försla-
gen kan inte genomföras förrän notifikationsperioden på tre till sex måna-
der gått till ända.
Notifikationstidens längd kan komma att ändras genom ett EES avtal.
Internt inom EG gäller att medlemsstater eller kommissionen kan utlösa
en förlängd period på tre månader utöver de ursprungliga tre månaderna.
Om kommissionen har för avsikt att föreslå en harmonisering på området
kan den i stället påkalla en stilleståndsperiod på nio månader. I EG har
processen att införa begränsningar inom kemikalieområdet i regel kommit
i gång genom att ett enskilt EG-land notifierat ett förslag.
Prop. 1990/91:90
EGs miljöministrar beslöt under år 1990 att tillskapa en europeisk miljö-
byrå (EEA) öppen för deltagande även för europeiska länder utanför EG.
Miljöbyrån skall förse EG och medlemsländerna med objektiva, tillförlitli-
ga och jämförbara uppgifter om europeiska miljöförhållanden för att ge
dem underlag för nödvändiga åtgärder för att skydda miljön, liksom att
utvärdera effekter av åtgärder samt att se till att allmänheten är informe-
rad om miljöförhållandena.
Den svenska regeringen har, tillsammans med de övriga EFTA-länder-
na, begärt förhandlingar om deltagande i EEA.
För svensk del har vi anmält att vi är intresserade av ett samspel mellan
EEA och det svenska nationella övervakningssystemet.
8 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
113
Regeringens ställningstaganden: Miljösamarbetet med Öst- och
Centraleuropa baseras på två roller, den stödjande och den kravstäl-
lande. Dessa roller skiljs så långt möjligt åt.
Stödjarrollen utgår från det mottagande landets prioriteringar och
samordnas med landets egna insatser. Stödinsatserna organiseras
företrädesvis på multilateral bas. Bilaterala stödinsatser samordnas
så långt det över huvud taget är möjligt med andra länders och
multilaterala organisationers stöd.
Kravställarrollen måste utgå från våra egna prioriteringar.
Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över-
ensstämmer i huvudsak med regeringens ställningstaganden.
Regeringens överväganden: Miljösituationen i Öst- och Centraleuropa är
mycket allvarlig med i vissa områden stora skador på naturmiljön och
allvarliga effekter på människornas hälsa.
Utsläpp från Öst- och Centraleuropa påverkar kraftigt den svenska
miljön trots att den andel av Öst- och Centraleuropas utsläpp som faller
ned i Sverige är förhållandevis liten. De Öst- och Centraleuropeiska län-
dernas bidrag till försurningen i framför allt södra och sydöstra Sverige är
mycket stort. Detta gäller i synnerhet utsläpp från Sovjetunionen, Polen
och de östra delarna av Tyskland. Den nya öppenheten i Öst- och Central-
europa har avslöjat mångåriga försummelser. Behovet av insatser for att
skydda miljön är oerhört stort.
En förbättrad miljö i Öst- och Centraleuropa förutsätter en genomgri-
pande ekonomisk omstrukturering. För att underlätta denna ges ett omfat-
tande stöd från OECD-länderna. Stödet samordnas inom den s.k. G-24
gruppen av EG-kommissionen och lämnas också till en rad miljöinsatser.
Miljöstödet består av både multilaterala och bilaterala insatser. De multi-
laterala insatserna sker framför allt genom Världsbanken och genom den
nyligen tillskapade Europeiska utvecklingsbanken. De bilaterala insatser-
na består av en lång rad projekt, som på olika sätt uttrycker de stödjande
ländernas olika prioriteringar.
Parallellt med dessa stödinsatser for öst- och centraleuropeisk miljö
fortgår samarbetet inom de olika konventionerna for miljöskydd, främst
Helsingforskonventionen och konventionen om gränsöverskridande luft-
föroreningar. Här ställer Sverige — och andra västeuropeiska länder —
krav på att alla deltagande länder skall skära ned sina utsläpp för att inte
skada andra länders miljö.
Myndighetsanknutet bilateralt miljösamarbete mellan Sverige och Öst-
och Centraleuropa inleddes under 1970-talet. Samarbetet har i regel be-
stått av erfarenhetsutbyte och forskningssamarbete i form av tvååriga
samarbetsprogram.
Regeringen vill, infor de nya samarbetsmöjligheter som nu har öppnat
sig, klargöra sin principiella syn på det framtida miljösamarbetet med Öst-
och Centraleuropa. Detta samarbete måste utgå från två olika roller: Dels
Prop. 1990/91:90
114
Sveriges rätt att skydda sin egen miljö och därvid ställa krav på att andra Prop. 1990/91:90
länder minskar de utsläpp som påverkar Sverige, dels Sveriges skyldighet
att i solidaritet lämna stöd till länder som av olika skäl har svårigheter att
skydda sin egen miljö. I båda fallen är syftet att utsläppen i de stödda
landet skall minska. I det förra fallet prioriteras de utsläpp som är viktigast
utifrån svensk miljö och i det senare fallet skall de utsläpp prioriteras som
är viktigast för det stödda landets miljö. Många gånger, men långt ifrån
alla, kan prioriteringarna sammanfalla. Det är viktigt att de olika rollerna
hålls klart åtskilda. Det är vidare en fordel om stödet kan kanaliseras
multilateralt. Under alla omständigheter skall en samordning av olika
givares stöd eftersträvas. För att underlätta detta skall bilateralt stöd vara
tydligt inordnat i en i det mottagande landet nationellt utarbetad och
förankrad plan. De multilaterala insatserna spelar en central roll för att
skapa sådana planer.
Våren 1990 beslutade riksdagen att en miljard kronor skall användas för
samarbete med Öst- och Centraleuropa under treårsperioden 1990/91 —
1992/93 varav 900 milj. kr. finansieras över biståndsanslaget. Omkring
400 milj. kr. beräknas gå till miljösamarbete av olika slag.
För samarbetet med Polen har för treårsperioden totalt 300 milj. kr.
avsatts. Större delen beräknas gå till miljöinsatser och därmed relaterad
kunskapsutveckling. En rad projekt har påböljats och intensiva förberedel-
ser pågår för andra. Beredningen för ekonomiskt-tekniskt samarbete
(BITS), i samarbete med statens naturvårdsverk, handlägger huvuddelen
av stödet till Polen.
Miljöfrågorna prioriteras även i det biståndsfmansierade samarbetet
med övriga Öst- och Centraleuropa. Lägst 45 milj. kr. av totalt 150 milj,
kr. har avsatts för sådana insatser under en treårsperiod.
Stödet genom folkrörelserna, som spelar en viktig roll i samarbetet med
Öst- och Centraleuropa, handläggs via SIDA. Flera miljöorganisationer
har ansökt och fått stöd.
De nordiska miljöministrarna föreslog under år 1989 att ett samnordiskt
miljöfmansieringsbolag skulle bildas för Öst- och Centraleuropa. Rege-
ringen har till riksdagen i oktober 1990 föreslagit etablerandet av ett
sådant bolag. Riksdagen har senare godkänt förslaget. Bolaget, Nordic
Environment Finance Corporation (NEFCO), skall med aktiekapital eller
lån delta i finansering av samriskföretag, som tillverkar miljöutrustning
och tillhandahåller miljötjänster i Östeuropa. NEFCO startade sin verk-
samhet den 1 november år 1990.
Ytterligare ett exempel på det omfattande internationella samarbete,
som vuxit fram som en följd av omvälvningarna i Öst- och Centraleuropa
är konferensen om Östersjöns miljö, som ägde rum i Ronneby i september
1990. Vid mötet deltog även finansieringsorgan som Världsbanken, Euro-
peiska utvecklingsbanken, Europeiska investeringsbanken och den Nor-
diska investeringsbanken. Mötet följs upp av en arbetsgrupp, i vilken
bankerna medverkar, med uppgift att ta fram ett samlat program för
åtgärder inklusive sådana större investeringar som förutsätts bli nödvändi-
ga.
Som ett led i den nationella svenska miljöpolitikens strävan att ned
115
bringa belastningen på den svenska miljön bör ett riktat myndighetssamar- Prop. 1990/91:90
bete ske med Öst- och Centraleuropa. Av olika geografiska och meteorolo-
giska skäl kommer detta samarbete koncentreras till vatten- och luftförore-
ningar i Polen, vattenföroreningar i de baltiska republikerna och Lenin-
gradområdet samt luftföroreningar i Tjeckoslovakien.
Detta samarbete bör administreras gemensamt av Sverige och resp, land
och vara konkret och myndighetsanknutet samt bygga på det under 1970-
talet inledda miljösamarbetet. Vidare bör samarbetet i möjligaste mån
knytas till arbetet inom Helsingforskonventionen och konventionen om
gränsöverskridande luftföroreningar samt till de aktionsplaner som beslu-
tades vid regeringschefskonferensen i Ronneby. Regeringen avser förstär-
ka det myndighetsanknutna miljösamarbetet med Öst- och Centraleuropa.
(Se kapitel 21, anslag B 8. posten 7).
Regeringens ställningstagande: Sverige skall verka för att konferen-
sen för säkerhet och samarbete i Europa (ESK) fortsatt aktivt be-
handlar miljöfrågorna och ger impulser till det internationella miljö-
samarbetet.
Sverige avser spela en fortsatt pådrivande roll i OECDs miljöar-
bete.
Inom det europeiska regionala miljösamarbetet läggs särskilt stor
vikt vid samarbetet kring Östersjön och gränsöverskridande luftför-
oreningar.
Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Utred-
ningen har översiktligt behandlat miljösamarbetet inom ECE och OECD.
Beträffande det europeiska luftvårdssamarbetet och det regionala arbe-
tet med att skydda den marina miljön anser utredningen att arbetet med
Östersjön bör ges högsta prioritet, liksom arbetet med att reducera utsläp-
pen av kväveoxider och svavel.
Regeringens överväganden: En stor och växande del av den svenska
miljöbelastningen härrör från källor utanför Sveriges gränser. Det är där-
för nödvändigt att intensifiera ansträngningarna att påverka aktuella län-
der att nedbringa de gränsöverskridande föroreningarna. Detta gäller även
miljöfarliga ämnen i varor som tillverkas utanför Sverige, men som an-
vänds och omhändertas här.
I ett europeiskt perspektiv har det hittillsvarande miljösamarbetet bl. a.
haft som sidoeffekt att förbättra relationerna mellan öst och väst. Inom
ramen för Konferensen för säkerhet och samarbete i Europa (ESK) och
FNs ekonomiska kommission för Europa (ECE) etablerades tidigt ett
miljösamarbete som kunde fortsätta att förstärkas även under perioder av
stark spänning mellan öst och väst och därmed bidra till framväxten av
förnyad politisk avspänning i Europa.
Denna politiska avspänning skapar bättre förutsättningar för ett intensi-
116
fierat samarbete inom ESK-kretsen. ESKs toppmöte i Paris i november Prop. 1990/91:90
1990 gav uttryck för en stark vilja till sådant samarbete. Miljöfrågorna
utgör ett viktigt område för fortsatt och fördjupat samarbete. Regeringen
kommer att sätta miljön högt på ESKs dagordning.
ESK bör ge impulser och rekommendationer till nya aktiviteter i form
av uppdrag i första hand till existerande internationella organisationer.
Inom ramen för ECE undertecknades år 1979 en konvention mot gräns-
överskridande luftföroreningar. Till konventionen hör två åtgärdsproto-
koll, ett om begränsning av svavelutsläpp (30 %-klubben) och ett protokoll
om kontroll av kväveoxider. Arbete pågår med ett protokoll för begräns-
ning av flyktiga organiska ämnen (som tillsammans med bl. a. kväveoxider
bildar ozon). I avsnitt 2.2.3 redovisas dels det pågående arbetet inom luft-
vårdskon ventionen, dels de svenska initiativ som tagits.
OECD inledde sitt arbete på miljöområdet redan år 1970 med tonvikten
på de ekonomisk-politiska aspekterna av miljöpolitiken. Redan år 1973
antogs den s. k. Polluter-Pays-Principle (PPP) vilken spelat en betydelse-
full roll i nationell och internationell miljöpolitik. Principen lägger fast att
det är förorenaren som har ansvar för miljökostnaderna. OECD har däref-
ter fortsatt att utreda för medlemsländerna gemensamma problem och på
flera viktiga områden anta rekommendationer och beslut som direkt på-
verkar miljöpolitiken i medlemsländerna. Regeringen avser att delta aktivt
även i fortsättningen i OECDs miljöarbete. Ytterligare ett skäl härtill är att
OECD är ett samarbetsorgan för de rika industriländerna, vilka har ett
stort ansvar för världens miljöproblem. Dessa länder har också de tekniska
och ekonomiska möjligheterna att gå före i miljöarbetet, nationellt och
internationellt.
Inom ramen för det nordiska samarbetet har ett intensivt samarbete
byggts upp som bl. a. resulterat i gemensamma nordiska handlingsplaner
och program för luftföroreningar, havsföroreningar och renare teknologi,
kemikalieavfall och återanvändning. Liknande arbete pågår för närvaran-
de med ett nordiskt miljökvalitetsövervakningsprogram.
Det omfattande nordiska samarbetet är ett viktigt inslag i det internatio-
nella miljösamarbetet. Samarbetet utgör bl. a. en viktig plattform för att
förbereda gemensamma ställningstaganden.
I januari 1991 lämnade Nordiska ministerrådet ett förslag till Nordiska
rådet om ett nordiskt miljöforskningsprogram. Programmet inriktas bl. a.
på samarbete med de östeuropeiska länderna kring Östersjön.
Vid sidan av det miljösamarbete inom Norden samt inom ESK, ECE
och OECD, som berör hela eller en stor del av Europa, bedrivs viktigt
miljösamarbete inom andra miljöfora.
Detta samarbete behandlas mer i detalj i andra avsnitt. Här skall endast
erinras om en del av det marina miljöskyddsarbetet.
Vid Ronnebykonferensen om Östersjöns miljö fastställde de deltagande
länderna målet att återställa Östersjöns ekologi. Konferensens uppföljning
innebär en kraftig stimulans till arbetet att skydda Östersjöområdets mari-
na miljö inom Helsingforskonventionen. Under de närmaste åren avser
regeringen att lägga mycket stor vikt vid arbetet att återställa Östersjöns
miljö.
117
Den fjärde Nordsjökonferensen, liksom revideringen och den samman-
slagning av Oslo- och Pariskonventionerna som sannolikt kommer att ske
vid kommissionsmötet 1992, effektiviserar på ett motsvarande sätt det
marina miljöskyddsarbetet kring Nordsjön. Riksdagen har våren 1988
förordat (JoU 1987/88:23, rskr. 373) att regeringen arbetar för tillskapan-
det av en Nordsjökommission.
Genom Nordsjökonferenserna har Nordsjöns miljöproblem fått en ökad
uppmärksamhet. Detta gäller också arbetet inom Oslo- och Pariskommis-
sionema, vilkas geografiska utbredning är sådan att även Nordsjön täcks.
Vid Oslo- och Pariskommissionernas gemensamma sekretariat finns idag
särskilt avdelad personal som arbetar enbart med Nordsjöfrågor och som
bekostas från sekretariatets särskilda Nordsjöbudget.
Fortsatta Nordsjökonferenser i kombination med en sammanslagning
och effektivisering av Oslo- och Pariskonventionerna gör att Nordsjöfrå-
gorna i det fortsatta arbetet kommer att vara väl tillgodosedda. Regeringen
anser därför att det för närvarande inte föreligger ett behov av att tillskapa
en separat Nordsjökommission.
Regeringens ställningstaganden: Regeringen verkar för ett kraftfullt
mellanstatligt samarbete främst inom FNs ram för att motverka de
miljöproblem som hotar säkerheten, globalt eller regionalt. FN bör
vidare stärka sina möjligheter att motverka och lösa miljökonflikter
samt studera möjligheterna att använda militära resurser för civilt
miljöskydd. Miljöfrågorna utgör ett viktigt område för det intensifi-
erade samarbetet inom ESK-kretsen.
Regeringens överväganden: Sedan länge har kärnvapenkriget upplevts
som ett allvarligt hot inte bara mot säkerheten utan också mot miljön.
Hotet fick ökad åskådlighet genom vetenskapliga bedömningar av miljöef-
fekterna av kärnvapen bl. a. omfattande och långvariga temperatursänk-
ningar (atomvintem). Också den moderna konventionella krigföringens
miljöeffekter analyserades. Kuwaitkrisen har åter aktualiserat miljöeffek-
terna av krig.
Ökad kunskap om globala och regionala miljöhot med rötter i männi-
skans vardagliga fredliga aktiviteter har emellertid i förening med den
politiska avspänningen mellan öst och väst, lett till en förändring i synen
på samband mellan miljö och säkerhet.
Riskerna för allvarliga försämringar av den globala miljön upplevs i sig
själva som ett allvarligt hot mot nationell och internationell säkerhet.
I vissa fall kan vidare den pågående miljöförstöringen leda till politisk
oro eller förstärkta konflikter mellan stater. Även dessa samband har
studerats vetenskapligt.
Användningen av naturresurser, som delas av två eller flera stater har
under historiens lopp inte sällan negativt påverkat relationerna mellan
Prop. 1990/91:90
118
berörda stater. Detta har i synnerhet gällt delade floder där problem kan
förväntas växa om den nuvarande utvecklingen mot en allt större knapphet
på sötvattenstillgångar i stora delar av världen fortsätter.
Ett annat konflikthot skapas av en växande migration från områden som
inte förmår föda sin befolkning. Jorderosion, avskogning och i extrema fall
föroreningar kan så utarma naturens produktionsförmåga att människor
där inte längre kan erhålla sin bärgning. Denna migration kan leda till
social oro och nationella konflikter. I en del fall rör den sig över gränserna
till andra stater med risker för mellanstatliga konflikter som följd.
Ett exempel på mellanstatligt samarbete för att motverka miljöproblem
som hotar säkerheten gäller klimatfrågan där Sverige varit en av initiativ-
tagarna till de konventionsförhandlingar som nu inleds. Ett annat exempel
gäller en rad förhandlade eller planerade vattenkonventioner mellan stater
som delar ett flodområde. Sverige var vidare initiativtagare till ett beslut i
FNs generalförsamling om en FN-studie för att kartlägga hur militära
resurser skulle kunna användas för civila miljöändamål.
Miljösamarbetet har hela tiden varit en viktig del av ESK-processen.
Detta har bidragit till att stärka det europeiska miljösamarbetet samtidigt
som det gett ett konstruktivt bidrag till avspänningen genom att en dialog
fortgått på ett viktigt område. Den politiska avspänningen i Europa under
det senaste åren har i sin tur möjliggjort en ytterligare intensifiering av
miljösamarbetet inom ESK.
Regeringens ställningstaganden: En fortsatt utveckling av folkrätten
på miljöns område är angelägen. Bindande konventioner är den
mest långtgående formen av internationella åtaganden och kan vara
nödvändiga för att komma tillrätta med vissa miljöproblem. Valet
mellan globala och regionala konventioner avgörs av problemets
karaktär.
Utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete: Utredningen
anför att globala konventioner bör användas med urskiljning och utifrån
tydligt formulerade kriterier och att överenskommelser i en region eller
arbete inom olika mellanstatliga organisationer i många fall är att föredra.
Regeringens överväganden: I det internationella miljösamarbetet spelar
de rättsliga frågorna en viktig roll. Inom folkrätten är miljörätten den del
som utvecklats snabbast under de senaste åren. Sedan FN-konferensen år
1972 har ett åttiotal konventioner, protokoll eller liknande inom miljöom-
rådet förhandlats fram.
De internationella miljökonventionerna kan vara globala, regionala eller
bilaterala. De kan avse skyddet av vissa områden t. ex. havet och atmosfä-
ren eller regler för vissa särskilt farliga aktiviteter, t. ex. transport av farliga
ämnen.
Miljöproblem som berör flertalet länder regleras bäst i en global över-
Prop. 1990/91:90
119
enskommelse medan en regional eller bilateral lösning framstår som lämp- Prop. 1990/91:90
ligast för att reglera samarbetet mellan stater med likartade miljöproblem
och jämförbara ekonomiska och politiska förhållanden. Det är ofta lättare
att nå enighet mellan ett begränsat antal länder och mål och åtaganden kan
sättas högre. Utvecklingen tycks därför gå i riktning mot regionala över-
enskommelser.
Processen vid en global konventions tillkomst är ofta långdragen. Det
kan ta många år efter undertecknandet innan erforderligt antal ratifika-
tioner erhålls för att konventionen skall kunna träda i kraft. Likaså ratifi-
ceras de globala överenskommelserna tyvärr ofta av alltför få stater för att
vara i verklig mening globala. Betydelsen av globala överenskommelser
ska dock inte underskattas. Vissa miljöproblem måste angripas globalt.
Även i andra fall kan ett globalt perspektiv vara av värde, bl. a. for
utvecklingen av enhetliga internationella miljöregler.
Regeringens ställningstaganden: Det överordnade målet for svenskt
utvecklingssamarbete är att höja de fattiga folkens levnadsnivå.
Inom ramen för detta mål skall biståndet bidra till resurstillväxt,
ekonomisk och social utjämning, ekonomisk och politisk självstän-
dighet, en demokratisk samhällsutveckling samt en framsynt hus-
hållning med naturresurser och omsorg om miljön. Miljömålet spe-
lar sålunda en kompletterande och förstärkande roll i förhållande
till de övriga målen for det svenska utvecklingssamarbetet.
Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Utred-
ningens slutsatser överensstämmer i stort med regeringens ställningstagan-
den.
Regeringens överväganden: I det internationella miljöarbetet har i-län-
der och u-länder ett gemensamt intresse av att värna om den globala
miljön. Genom att huvuddelen av källorna till sådana globala miljöprob-
lem som uttunning av ozonlagret och tillskott till växthuseffekten finns i i-
länderna har emellertid dessa länder ett särskilt ansvar for att lösa pro-
blemen.
I u-länderna är de stora hoten mot miljön och naturresursbasen oftast
fattigdomsrelaterade. Människor tvingas till ett kortsiktigt utnyttjande av
naturresurser for att tillfredsställa akuta behov av livsmedel, brännved etc.
Dessutom pågår i många u-länder en kommersiell överexploatering. Den-
na rovdrift riskerar att slå undan grunden för den framtida utvecklingen.
På samma sätt som i-ländernas utsläpp av ozonnedbrytande substanser
och växthusgaser leder till negativa effekter på den globala miljön hotar
sammanbrott i naturresurshanteringen och miljön i u-ländema att leda till
dramatiska konsekvenser inte bara regionalt utan även globalt.
Det är därför ett globalt intresse att u-ländema ges ökade möjligheter att
hantera sin miljö och sina naturresurser på ett långsiktigt hållbart sätt.
120
Regeringen anser att en ökad resurs- och tekniköverföring måste ske Prop. 1990/91:90
från i-ländema till u-ländema for att dessa skall kunna vidta verkningsful-
la åtgärder for en hållbar utveckling. Sverige verkar därför aktivt i interna-
tionella fora for att även övriga OECD-länder skall uppnå det av FN
uppsatta biståndsmålet om 0,7 % av BNP.
Miljöbiståndet bör lämnas utifrån ett helhetsperspektiv, så att resurser-
na kan sättas in på det sätt som bäst främjar u-ländemas utveckling.
Miljöinsatserna måste vara en integrerad del av utvecklingspolitiken. Sär-
skilda fonder eller biståndsinsatser för miljö utan detta helhetsperspektiv
riskerar att leda till ineffektivt resursutnyttjande från såväl miljö- som
biståndssynpunkt.
Miljöaspekterna integreras därför alltmer i utvecklingssamarbetet. Det-
ta gäller inte minst det landprogrammerade biståndet. Ett komplement
härtill utgör anslagsposterna för särskilda miljöinsatser, som för budget-
året 1991/92 föreslagits till sammanlagt 360 milj. kr.
För att u-ländema själva effektivt skall kunna planera och genomföra
miljöinsatser måste deras egen miljö- och naturresursförvaltning stärkas.
Satsningar krävs dessutom inom forskning och utbildning.
Miljöinsatserna inom det bilaterala samarbetet med u-ländema kon-
centreras i första hand till områden med svenskt kunnande. Hittills har det
bilaterala samarbetet genom SIDA haft särskild inriktning mot markvård,
byskogsbruk, ökenspridning och vattenvård. Samarbetet håller dock nu på
att breddas till nya sektorer som hör hemma i ett modernt samhälle t. ex.
industriell avloppsrening, spilloljehantering och freonutfasning. Insatser
inom den marina miljövården och skyddet av biologisk mångfald är andra
angelägna områden.
I det bilaterala forskningssamarbetet med u-ländema har Styrelsen för
u-landsforskning (SAREC) en central roll. Här utgör kopplingen till miljön
ett grundtema. En av huvudkomponenterna i SARECs insatser på miljö-
området har varit det särskilda programmet för forskning om skog och
miljö till vilket regeringen sedan år 1986 anvisat totalt 100 milj. kr. I stödet
till u-landsforskning i Sverige ges miljöfrågor hög prioritet. Tre högre
forskartjänster inom detta område tillsattes under budgetåret 1989/90.
Inom FN-systemets operativa verksamhet på biståndsområdet har
UNDP en naturligt central roll. Vissa av fackorganen, t. ex. FAO, har
också viktiga uppgifter. Totalt kanaliseras cirka 4,2 miljarder dollar per år
i biståndsutbetalningar via FN-organen.
FN-systemet har emellertid under lång tid åderlåtits på både kompetens
och ekonomiska resurser. Detta beror bl. a. på att flera av de potentiellt
stora givarna till FN skurit ned sina bidrag. Samtidigt har FN-systemets
tjänster i allt högre grad kommit att efterfrågas. FN-organisationema
måste därför förstärkas betydligt.
Regeringen avser att aktivt verka för att få till stånd ökade resursöverfö-
ringar genom FN-systemet och för att effektivisera FNs arbete på miljö-
och utvecklingsområdet.
De internationella finansinstitutionerna — Världsbanken och de regio-
nala utvecklingsbankerna — har under de senaste tio åren kommit att
spela en allt viktigare roll. När det gäller resursöverföringarnas storlek
121
överskuggar de FN-organisationen. Det är dock viktigt att erinra om att Prop. 1990/91:90
överföringarna huvudsakligen sker i form av lån, om än på mycket gynn-
samma villkor. För närvarande har institutionerna en utlåningsvolym på
drygt 28 miljarder dollar per år.
Världsbankens miljöarbete sker längs tre linjer. För det första har miljö-
insatser i allt högre grad kommit att integreras i bankens reguljära projekt-
långivning. Nära 50% av bankens alla projektlån och krediter innehöll
budgetåret 1989/90 speciella miljökomponenter.
Den andra kanalen för bankens miljöinriktade aktiviteter består i ut-
vecklandet av övergripande miljöstrategier för enskilda länder. Miljöpla-
nerna utarbetas i nära samarbete mellan respektive land, bilaterala bi-
ståndsorgan, enskilda organisationer och Världsbankens miljöexpertis.
Planerna, som ges hög priortet inom banken, har stor betydelse när det
gäller att lägga en grund för en bärkraftig ekonomisk och ekologisk politik i
mottagarländerna.
Det tredje ledet i bankens miljöarbete utgörs av forskning och internt
policyskapande. Mycket arbete läggs ned på att utarbeta metoder för
integrering av miljöhänsyn i ekonomisk politik och ekonomiska kalkyler.
Banken publicerade år 1990 för första gången en årsrapport om miljön.
Även de regionala bankerna bygger för närvarande upp en betydande
kapacitet för att systematiskt integrera miljöhänsyn i sin verksamhet.
Värlsbanken har tillsammans med UNEP och UNDP utarbetat ett för-
slag om en särskild miljöfond, den s. k. Global Environment Facility för
att finansiera åtgärder i u-ländema mot globala miljöproblem. Fonden
kommer under en första treårsperiod troligen att omfatta ca 850 milj,
dollar. Det svenska bidraget kommer sannolikt att uppgå till ungefar 50
milj. kr. per år.
Regeringen ser positivt på Världsbankens förslag och verkar för att
beslut om den slutgiltiga utformningen av miljöfonden kan fattas snarast.
Efter internationella förhandlingar inom ramen för Montrealprotokollet
(se avsnitt 13.8.1) har en särskild fond upprättats i samarbete mellan
Världsbanken, UNEP och UNDP för att finansiera avveckling av ozon-
nedbrytande substanser i u-ländema. Fonden kommer att uppgå till mel-
lan 160 och 240 milj, dollar under en treårsperiod. Det svenska bidraget,
som kommer att utgå via biståndsanslaget, blir för budgetåret 1991/92
motsvarande drygt 4 milj. kr.
Mot bakgrund av de finansiella institutionernas betydelsefulla operativa
roll i u-ländema bör Sverige agera för att dessa organisationers verksamhet
präglas av en sund miljö- och utvecklingspolitik.
122
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstaganden: Varor i internationell handel spelar
en allt större roll för belastningen på svensk miljö. För ett litet
internationellt beroende land med höga miljöambitioner som Sveri-
ge utgör fasta och väl fungerande regler en grund på vilken vi kan
bygga en aktiv miljöpolitik. Genom att vara pådrivande och tillsam-
mans med andra länder verka för att de internationella reglerna ut-
vecklas kan vi på ett gynnsamt sätt förbättra miljön samtidigt som vi
undviker handelstvister. Vårt syfte bör vara att så långt möjligt nå
fram till gemensamma uppfattningar om risker, behov av åtgärder
och slag av åtgärder till fördel för miljön.
En samsyn på en så hög miljöskyddsnivå som möjligt bör därför
eftersträvas.
För Sverige kommer inte minst EES-samarbetet att vara av stor
betydelse i detta avseende.
Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över-
ensstämmer i stort med regeringens ställningstaganden.
Regeringens överväganden: Miljöpolitiken syftar till att uppnå en god
livsmiljö för alla. Handelspolitiken utgår från behovet av stabila och
förutsägbara regler för det internationella ekonomiska utbytet, och från
principen om frihandel som flätar samman nationella ekonomier och ökar
välfärden.
En ökande del av miljöproblemen kommer från produktionshantering
och avfallshantering av varor. Åtgärder riktade mot varor, t. ex. kemiska
produkter, kan påverka handeln. En handelspolitisk dimension kan också
skönjas vid rent nationella åtgärder som t. ex. syftar till att minska miljö-
skadliga utsläpp från en industrianläggning. Krav på produktionsproces-
serna kan leda till ökade kostnader och därmed till en försämrad konkur-
renssituation. Vidare kan ökad handel medföra ökad miljöbelastning ge-
nom transportsystemet.
Miljö- och handelsintressen kan komma i konflikt till följd av olika
länders skilda geografiska, socioekonomiska och politiska förutsättningar.
Det är därför angeläget att söka överbrygga dessa skillnader och uppnå
internationell samsyn i fråga om t. ex. värdering av risker i samband med
en viss vara eller substans. Detta är ett sätt att uppnå våra miljömål och
samtidigt minska risken för tvister. Sverige bör i detta sammanhang verka
för att åtgärder skall kunna vidtas vid hot om miljöskada även om det inte
föreligger total vetenskaplig visshet.
Åtgärder som negativt påverkar handeln kan ibland vara nödvändiga för
att uppnå en bättre miljö. De internationella reglerna ger därför enskilda
länder viss möjlighet att införa eller bibehålla sådana. GATT-avtalet och
EGs regler ger möjlighet att under vissa förutsättningar vidta åtgärder med
handelsbegränsande effekter, när berättigade miljöskyddshänsyn förelig-
ger.
Även direkt miljörelaterade överenskommelser kan innehålla skyldighet
123
att reglera handel på bestämt sätt under bestämda förutsättningar. Exem- Prop. 1990/91:90
pel på detta är Montrealprotokollet till skydd för ozonlagret samt Basel-
konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt
omhändertagande av miljöfarligt avfall.
GATT-avtalet är en bindande överenskommelse mellan regeringar, till
vilken Sverige anslutit sig. Varje regering har rätt att vidta åtgärder som
påverkar handeln som ett led i den egna politiken, med de inskränkningar
som GATT-avtalet anger. Centrala regler i GATT är t. ex. att importvaror
skall behandlas lika oavsett ursprungsland, samt att de ej skall diskrimine-
ras i förhållande till inhemska varor. Vidare får andra handelsrestriktioner
än tullar bara förekomma undantagsvis. Inom ramen för GATT har tullar
och kvantitativa handelsrestriktioner successivt trappats ned och världs-
handeln därmed liberaliserats i motsvarande mån. Förutom GATT gäller
också folkrättsliga principer om att ensidiga handelsåtgärder som syftar till
att påverka förhållanden eller politik i ett annat land skall undvikas.
De undantag som GATT-avtalet medger för miljöpolitiska syften anges i
artiklarna XX: b och g. Under förutsättning att sådana åtgärder är icke-
diskriminerande får de avtalsslutande staterna enligt dessa artiklar vidta
åtgärder för att skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa,
respektive för att bevara icke-fömyelsebara naturresurser.
En bred acceptans torde föreligga för synsättet att dessa bestämmelser
omfattar även miljöpolitiska åtgärder. Som ett exempel kan nämnas den
s. k. TBT-koden, överenskommelsen om tekniska handelshinder som in-
gicks år 1979 inom ramen för GATT. Tekniska handelshinder är en
sammanfattande benämning för direkta krav på varors egenskaper. I TBT-
koden har de största handelsnationerna förbundit sig att söka minska
skillnaderna mellan sina varukrav. Miljöhänsyn infördes uttryckligen i
koden, som ett förtydligande av de normala undantagen i artikel XX.
GATT är med avsikt flexibelt och utgör ytterst ett grovmaskigt regelverk
som åberopas främst när ett annat lands handelsintressen har skadats.
Beslut i GATT om reglernas tillämpning eller utveckling fordrar enhällig-
het.
Mycket få fall med miljöpolitisk anknytning har hittills prövats i GATT,
så det finns knappast någon praxis för en uttolkning av bestämmelserna.
Frånvaron av exempel kan tolkas som att undantagsmöjlighetema för det
mesta ansetts täcka hittillsvarande miljöregler.
Sverige och övriga EFTA-länder har föreslagit att GATT skall diskutera
huruvida de nuvarande reglerna på ett tillfredsställande sätt kan hantera
den snabba utvecklingen på det miljöpolitiska området. För att förbereda
sådana överläggningar har Sverige tagit initiativet till en analys av frågan i
OECD. Analysarbetet, och den värdefulla dialog mellan de industrialisera-
de länderna som ingår, avses bli slutförda förhoppningsvis under år 1991.
Inom ramen för EG har ett fördjupat samarbete utvecklats, som även
omfattar de handelspolitiska aspekterna av miljöpolitiken (se avsnitt 5.4).
124
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstaganden: Regeringen förstärker samordning-
en av det internationella miljösamarbetet i miljödepartementet.
UDs miljöambassadör kommer att på försöksbasis placeras på
miljödepartementet.
Två miljöattachétjänster inrättas, varav en snarast vid den svens-
ka EG-delegationen i Bryssel.
En översyn av informationen om svensk miljöpolitik till utlandet
görs.
Regeringens förslag: 2 milj. kr. föreslås som stöd till svenska
miljöorganisationers internationella arbete.
Utredningens om Sveriges internationella miljösamarbete förslag: Över-
ensstämmer i stort med regeringens ställningstaganden och förslag.
Regeringens överväganden: Regeringen avser förstärka det internationel-
la arbetet i miljödepartementet i syfte att förbättra samordningen av det
svenska arbetet med de internationella miljöfrågorna samt stärka insatser-
na vad gäller miljöfrågornas hantering inom EES, Östeuropas miljö samt
de globala miljöfrågorna.
Det övergripande ansvaret för arbetet med internationellt miljösamar-
bete vilar på miljödepartementet i nära samarbete med utrikesdeparte-
mentet. I olika sakfrågor ansvarar resp, fackdepartement för frågornas
miljöaspekter i nära samarbete med miljö- och utrikesdepartementen.
Miljöambassadören, som nu finns inom utrikesdepartementet, placeras
på miljödepartementet med speciellt ansvar för de globala miljöfrågorna.
Arbetsfördelningen vad gäller internationella frågor mellan regeringen å
ena sidan och naturvårdsverket och kemikalieinspektionen å den andra
kommer att göras tydligare. De övergripande frågorna är ett ansvar för
regeringskansliet medan expertarbetet i hög grad måste ligga på myndighe-
terna. Frågan tas upp i översynen av naturvårdsverkets organisation (Dir.
1990:67) som för närvarande pågår.
Regeringen avser att förstärka bevakningen av miljöfrågorna i Europa
genom att inrätta två tjänster som miljöattachéer, varav en vid den svens-
ka EG-delegationen i Bryssel. Miljöattachén i Bryssel, som kommer att
tillsättas redan under våren 1991, kommer att vara ansvarig för den
miljöpolitiska bevakningen vid den svenska EG-delegationen.
Den andra miljöattachétjänsten kommer att inrättas senare och bör
enligt utredningen om Sveriges internationella miljösamarbete tillsättas i
första hand i Tyskland. Miljöattachéerna kommer att ha nära samarbete
med de tekniska attachéerna som har ett ansvar för den miljötekniska
bevakningen.
Regeringen avser göra en översyn av hur utlandsmyndigheterna på ett
effektivare sätt kan användas i miljöarbetet.
Regeringen föreslår i det följande (kapitel 21) en förstärkning av miljö-
departementets resurser för utbildningsinsatser i språk, förhandlingskun-
125
nande, EG-kunskap och FN-kunskap inför det ökande internationella Prop. 1990/91:90
samarbetet.
Behovet av information på miljöområdet har blivit allt större de senaste
åren. Inte minst märks detta på ett ökande antal förfrågningar från utlan-
det till svenska myndigheter.
Till detta kommer att det blir alltmer angeläget att översätta viktigare
svenska miljödokument som ett led i erfarenhetsutbyte med andra länder
främst i Västeuropa. Erfarenheten visar att sådan information är ett verk-
ningsfullt sätt att påverka andra länder i att att skärpa sina miljöbestäm-
melser. Erfarenheterna visar nämligen att det finns stort intresse bland
inte minst i EES-länderna av att ta del av våra erfarenheter av det konkreta
miljöarbetet.
I syfte att förbättra informationen på miljöområdet avser regeringen att
snarast göra en översyn av informationen till utlandet om svensk miljöpo-
litik.
En arbetsgrupp bestående av representanter från regeringskansliet, na-
turvårdsverket, boverket, kemikalieinspektionen och Svenska institutet
skall i första hand inventera det material som finns om miljön på utländs-
ka språk, utarbeta en lista över det informationsbehov som föreligger samt
utforma en informationsstrategi för området.
Regeringen anser att den kunskapsuppbyggnad och informationssprid-
ning som sker genom de ideella miljöorganisationerna är värdefull. För att
ytterligare stärka detta arbete föreslår regeringen att stöd skall kunna ges
till de svenska ideella miljöorganisationernas internationella arbete främst
i Öst- och Västeuropa. I det följande (kapitel 21, anslaget B 8. posten 12)
beräknar vi 2 milj. kr. för detta stöd.
126
Regeringens ställningstaganden i korthet:
• Miljöskyddskommitténs fortsatta arbete skall ta sikte på att sam-
la miljölagarna i en miljöbalk
• Tillåtlighetsreglerna skall skärpas
• Kommittén skall studera om de nuvarande omprövningsreglerna
behöver ändras
• Regleringen av trafikens miljöfrågor skall harmonieras med an-
nan miljölagstiftning
• Frågan om en förstärkning av allmänhetens inflytande i miljö-
skyddsprövningen skall övervägas av kommittén
• Utrymmet för ekonomiska sanktioner i miljölagstiftningen skall
utvidgas
• Förhållandet mellan Sveriges internationella åtaganden och den
svenska miljölagstiftningen skall utredas särskilt
När miljöskyddslagen (1969:387) utformades under senare delen av 1960-
talet var det främsta syftet med den nya lagen att komma till rätta med de
då massiva utsläppen av vatten- och luftföroreningar från stora punkt-
källor. Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler utformades därför med ut-
gångspunkt i behovet av att komma till rätta med dessa förhållanden.
Lagen har också visat sig vara ändamålsenlig på många sätt. Sålunda har
de stora utsläppen av miljöstörande ämnen som tungmetaller och svavel
från olika punktkällor successivt kunnat nedbringas med mellan 60% och
90% jämfört med 1960-talets utsläppsnivåer. Därmed har uppmärksam-
heten förskjutits mot andra problem, som ofta orsakas av mer komplexa
förhållanden än under 1960-talet. Särskilt kan nämnas de föroreningar
som når oss från andra länder. Även inhemska verksamheter som exem-
pelvis energiproduktionsanläggningar och den ökade biltrafiken bidrar i
hög grad till att föroreningarna inte har kunnat nedbringas till acceptabla
nivåer.
Den angivna utvecklingen med en ökad import av föroreningar och
många små och mer diffusa utsläpp har lett till att problemen i dag
framstår som annorlunda än vid tiden för miljöskyddslagens tillkomst.
Behovet av skyddsåtgärder får därför ses med delvis andra utgångspunkter
än de som var aktuella år 1969.
Härtill kommer att de senaste tjugo årens successiva lagstiftningsarbete
om människors hälsa och miljön ofta har skett i syfte att motverka akuta
problem. Regeringen kan konstatera att arbetet i mycket har varit fram-
gångsrikt, men att det nu framstår som befogat att göra en samlad, genom-
gripande genomgång både av miljölagstiftningen och myndigheternas
verksamheter inom miljöområdet.
Det var bl. a. mot den nu redovisade bakgrunden som regeringen i maj
Prop. 1990/91:90
127
1989 beslöt att tillsätta en kommitté med parlamentarisk sammansättning Prop. 1990/91:90
for att se över miljöskyddslagstiftningen. Kommittén har antagit namnet
miljöskyddskommittén.
Miljöskyddskommittén skall utforma forslag till en lagstiftning som
bidrar till att miljöhänsynen genomsyrar alla samhällssektorer. Som fram-
går av kommitténs direktiv (Dir. 1989:32) skall detta åstadkommas bl. a.
genom samordning av lagar och andra föreskrifter så att nya miljöproblem
kan förebyggas och gamla avhjälpas effektivare. I direktiven ingår också ett
uppdrag för kommittén att redovisa hur skärpta miljökrav skall återspeg-
las i lagstiftningen.
Det är lagstiftningens uppgift att säkerställa de miljöpolitiska målen.
Miljöskyddslagen utformades på sin tid efter de då aktuella miljöproble-
men. Eftersom miljöproblemen delvis har ändrat karaktär måste också
lagstiftningen ändras. En framtida miljölagstiftning måste utformas med
utgångspunkt i de miljöproblem som i dag är kända och ha en nära
anknytning till hur problemen konkret skall angripas. Även om många
miljölagar var och en inom sitt område har anpassats till utvecklingen, är
det, for att vinna en ökad effektivitet, utomordentligt viktigt att lagarna,
trots de skilda, komplicerade sammanhang for vilka de är avsedda att
verka, kan föras över till en mer sammanhållen lagstiftning. Det är därvid
angeläget att samordna lagstiftningen i fråga om både kravnivåerna och de
lagtekniska lösningarna så att lagstiftningen kan bidra till att miljöhän-
synen genomsyrar alla samhällssektorer.
Miljöskyddskommittén har den 29 januari 1991 i enlighet med direkti-
ven avlämnat ett principbetänkande, Miljölagstiftningen i framtiden
(SOU 1991:4).
Som också uttryckts i direktiven kommer regeringen nu att överväga hur
det fortsatta utredningsarbetet bör bedrivas.
Regeringen konstaterar att principbetänkandet är väl ägnat att ligga till
grund for det fortsatta arbetet med att reformera miljölagstiftningen. I det
följande tas några särskilda frågor upp, där det finns anledning att förtydli-
ga eller ändra i vad som skall tjäna som utgångspunkt för kommitténs
fortsatta överväganden. I övrigt gäller de ursprungliga kommittédirek-
tiven.
Med hänsyn till det intresse som riksdagen tidigare visat for miljölag-
stiftningen (se bl. a. JoU 1989/90:5) anmäls regeringens överväganden
med anledning av miljöskyddskommitténs principbetänkande härigenom
för riksdagens kännedom. Regeringen har därvid valt att redovisa huvud-
dragen av kommitténs överväganden i detta avsnitt och inte i en särskild
bilaga.
128
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstagande: Kommitténs fortsatta arbete skall ta
sikte på att miljölagama skall samlas i en miljöbalk för att underlät-
ta överblicken och tillämpningen både för myndigheter, verksam-
hetsutövare och allmänheten. Naturresurslagen och naturvårds-
lagen bör ingå i miljöbalken.
Miljöskyddskommitténs överväganden: Om den önskade överskådlighe-
ten skall vinnas, kan enligt kommittén inte alltför omfattande lagar
sammanföras till en enhetlig miljölag. En samordning bör främst avse vad
som kan betecknas som skyddslagstiftning nämligen miljöskyddslagen
(1969:387), hälsoskyddslagen (1982:1080), lagen (1985:426) om kemiska
produkter, renhållningslagen (1979:596), lagen (1971:1154) om förbud
mot dumpning av avfall i vatten, lagen (1976:1054) om svavelhaltigt
bränsle och lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över
skogsmark. Även sådana regler i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruks-
mark som rör miljöhänsynen bör infogas i en miljölag.
I fråga om lagen om kemiska produkter har kommittén särskilt beaktat
att denna övergripande reglerar kemikaliekontrollen inte bara till skydd
för den yttre miljön utan också till skydd för arbetsmiljön och för konsu-
menterna. Beträffande alla tre sektorerna reglerar lagen inte endast an-
vändningen av kemiska produkter utan också tillverkningen och mark-
nadsföringen.
Såvitt gäller de risker för den yttre miljön som är förenade med använd-
ningen av kemiska produkter föreligger ett behov att skärpa den nuvaran-
de miljöskyddslagen. Under alla förhållanden bör i en ny, samlad miljölag
föras in bestämmelser av det slag som finns i lagen om kemiska produkter.
Det gäller t. ex. den allmänna aktsamhetsprincipen med ett ansvar för alla
som använder kemikalier att ordna användningen så att skada på miljön
kan undvikas. Det gäller även möjligheter att utfärda föreskrifter med
generell räckvidd rörande kemiska produkter och rätt för miljömyndighe-
terna att utöva tillsyn med alla de befogenheter man nu har enligt lagen om
kemiska produkter. Genom sådana ändringar som nu förordats kommer
en ny, samlad miljölag att i inte oväsentlig utsträckning hämta sitt innehåll
från den nuvarande lagen om kemiska produkter. Kommitténs slutsats är
alltså att en samordning mellan lagen om kemiska produkter och annan
hälso- och miljölagstiftning bör komma till stånd. Samtidigt måste självfal-
let beaktas att kemikalieregleringen är av grundläggande betydelse även för
arbetsmiljöskyddet och konsumentskyddet och att den nya lagen måste
utformas så att den i likhet med lagen om kemiska produkter tillvaratar
även dessa skyddsintressen. Endast om detta låter sig göra på ett fullt
tillfredsställande sätt, bör en total samordning av kemikalielagstiftningen
och övrig hälso- och miljölagstiftning komma till stånd.
I fråga om plan- och bygglagen och vattenlagen konstaterar kommittén
att det är fråga om omfattande lagverk som nyligen tillkommit efter
mycket tidsödande lagstiftningsarbete. Att på nytt ta upp frågan om den
129
9 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
tekniska utformningen av dessa regleringar skulle enligt kommittén med- Prop. 1990/91:90
fora ytterligare arbete som inte är motiverat. Det anförda talar för att de
nyss nämnda lagarna inte skall föras över till en ny samlad miljölag.
Detsamma gäller i fråga om minerallagen. I samband med införandet av
en ny, samlad miljölag måste emellertid sakliga ändringar göras om be-
stämmelser om miljöskydd i andra lagar. Särskilt kan vattenlagen behöva
ändras för att få en bättre överensstämmelse med aktsamhetsreglema i den
nya miljölagen anser kommittén.
När det gäller lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m.,
naturresurslagen, redovisar kommittén att lagen innehåller ett par grund-
läggande hushållningsbestämmelser i 2 kap. 2 och 3 §§ som avser skydd
mot ingrepp i miljön i områden som har särskilt skyddsvärde. Också 4
kap. som behandlar regeringens prövning av stora industrianläggningar
hör nära samman med miljöskyddets intressen. Det bör dock beaktas att
hushållningsbestämmelsema i lagen inte i första hand tar sikte på att
tillgodose miljöskyddsintressena. Bestämmelserna tillgodoser i minst lika
hög grad exploateringsintressen och andra intressen som med fog kan sägas
vara motstående till miljöskyddsintressena. En utbrytning av viktiga delar
ur lagen skulle rycka sönder helheten och försvåra bl. a. kommunernas
planering. Bestämmelserna i naturresurslagen bör därför inte till någon del
föras över till en ny, samlad miljölag. Kommittén har dock framhållit att
man inte ser några stora tekniska svårigheter att arbeta in de delar av
naturresurslagen som anknyter till miljöskyddet i en samlad miljölag.
Vissa bestämmelser i naturvårdslagen (1964:822) om tillståndsplikt vid
täktverksamhet och markavvattning samt samrådsplikt beträffande vissa
andra arbetsföretag hör till skyddet för naturmiljön. Gemensamt är att det
är fråga om verksamheter som påverkar naturmiljön och att skyddsbe-
stämmelserna har stora likheter med miljöskyddslagens regler om tillstånd
och anmälan. Detta talar för att bestämmelserna bör föras över till en ny,
samlad miljölag. Övriga bestämmelser i lagen om områdesskydd m. m. hör
mera samman med den fysiska planeringen och bör därför inte ingå i den
nya lagen.
Kommittén framhåller vidare att om en ny, samlad miljölag får ett brett
innehåll talar goda skäl för att till den föra över även miljöskadelagen
(1986:225), lämpligen som en särskild avdelning av den nya lagen. Visser-
ligen bröts ersättningsreglerna år 1986 ut ur miljöskyddslagen och
sammanfördes med jordabalkens regler om skadestånd i grannelagsförhål-
landen till miljöskadelagen under hänvisning bl. a. till svårigheten att
anpassa de nya skadeståndsreglerna till begreppet ”miljöfarlig verksam-
het” och andra bestämmelser i miljöskyddslagen. Vid en allmän översyn
av miljölagstiftningen finns det emellertid anledning att utforma såväl
miljölagen som skadeståndsreglerna så att de passar samman; att skade-
ståndsreglerna omfattar även vissa grannelagsrättsliga förhållanden synes
ej utgöra något avgörande hinder. Eftersom anknytningen till fast egen-
dom inte längre bör vara vägledande för miljölagen, faller därmed också
skälen för att begränsa skadeståndsreglerna till att avse verksamheter på
fast egendom. Detta är i och för sig en fördel.
I det fortsatta utredningsarbetet får enligt kommittén övervägas om
130
ytterligare lagar, exempelvis strålskyddslagen, skall samordnas med miljö-
skyddslagstiftningen i övrigt.
Det torde inte föreligga några problem att samordna tillsyns-, besvärs-
och sanktionsbestämmelsema i de lagar som har föreslagits ingå i en
miljölag enligt kommitténs bedömning. En samordning får emellertid inte
leda till att miljöskyddsarbetet i något hänseende försvagas.
1 en ny lag skulle enligt kommitténs förslag vissa övergripande aktsam-
hetsregler föras in, i betydande omfattning efter mönster från lagen om
kemiska produkter. Därefter bör följa särskilda kapitel för vissa ämnesom-
råden som behöver särregleras. Gemensamma bestämmelser om tillsyn,
sanktioner m. m. bör följa härefter.
Om den önskade översiktligheten skall vinnas, torde det enligt kommit-
téns mening krävas, att den nya lagen i viss utsträckning får karaktär av
ramlag. Genom bemyndiganden i lagen får regeringen och myndigheterna
i enlighet med riksdagens riktlinjer meddela de närmare föreskrifter som
behövs. Fördelen med ett sådant system är att riksdagen kan dra upp de
övergripande riktlinjerna medan detaljerna överlämnas till myndigheter-
na. Lagstiftningen bör dock utformas så att den ger klar ledning för
rättstillämpningen på de olika områden som kommer i fråga.
Regeringens överväganden: Ambitionen för kommitténs arbete bör vara
att inordna den centrala miljölagstiftningen i en samlad lag, en miljöbalk.
Regeringen konstaterar att den nuvarande miljöskyddslagen har som
främsta syfte att skydda mot farliga utsläpp från vissa punktkällor. Miljö-
problemen är dock betydligt mer komplexa än så. Detta visar sig också i att
miljöproblem behandlas i ett betydande antal lagar. Med tiden har detta
medfört en brist i samordningen mellan de olika lagarna och konsekvensen
härav har blivit en reducering av styrkan i vissa lagar. De olika lagarna kan
i vissa fall komma att motverka varandras syften helt i strid med vad som
var avsikten när de kom till. Regeringen anser att det nu är dags att
överväga förutsättningarna för att samordna lagstiftningen för att göra den
till ett effektivare redskap i miljöpolitikens tjänst. För att åstadkomma
detta behövs dock en god planering och ett mer samlat grepp än vad
kommittén har föreslagit. Alla lagar som i första rummet avser att bevara,
skydda och förbättra tillståndet i miljön, att garantera medborgarna rätten
till en ren och hälsosam miljö och att säkerställa en långsiktigt god hushåll-
ning med naturresurserna bör därför samlas i en miljöbalk. Ett sådant syn-
sätt är också naturligt i ett internationellt sammanhang. Som annan lagstift-
ning av övergripande slag bör en ny miljöbalk innehålla avdelningar av dels
gemensamt slag, dels specialregler för olika miljörättsliga frågor.
En miljöbalk bör sålunda delas upp i kapitel och eventuellt i skilda
avdelningar. Balken bör inledningsvis behandla övergripande frågor, sär-
skilt med inriktning på hushållning och hänsyn till natur- och kulturmiljön
i planeringsprocessen. Därefter kan i olika kapitel följa de särskilda verk-
samheterna var för sig. Miljöbalken kan i de avslutande delarna innehålla
samordnade kapitel i fråga om tillsyn, ansvar m. m. Det bör dock stå kom-
mittén fritt att själv utforma en miljöbalk indelad i den ordning med kapitel
och — om det gagnar ändamålet — avdelningar som behövs för att vinna
Prop. 1990/91:90
131
tydlighet, begriplighet och enhetlighet. Prop. 1990/91:90
Föreskrifter motsvarande naturresurslagen, som brukar betecknas som
en paraplylag, bör i en samlad lagstiftning överordnas de olika i miljöbal-
ken särskilt behandlade verksamheterna. Härigenom åstadkoms också en
naturlig koppling mellan de olika intressen i fråga om miljöhänsyn och
exploatering som kan stå mot varandra. Denna intressemotsättning har
alltid funnits som en bakgrund i all lagstiftning med sikte på att värna
miljövårdens intressen.
Regeringen gör den bedömningen att det övergripande ansvaret på myn-
dighetsnivå för de frågor som regleras i plan- och bygglagen och naturresurs-
lagen bör ligga på samma myndighet.
Regeringen redovisar i kapitlet om miljökonsekvensbeskrivningar (kap.
8) skälen för att infoga föreskrifter om sådana beskrivningar i naturresurs-
lagen. Regeringen har också i samma avsnitt redovisat hur samordningen
med viss annan lagstiftning därigenom kommer att underlättas. Genom
samråd och annan planering kan många konflikter förebyggas. Naturre-
surslagens karaktär av miljölagstiftning har genom den föreslagna lagtekni-
ska lösningen förstärkts. Genom naturresurslagen får alltså en framtida
miljölagstiftning en räckvidd som täcker alla de lagar som är anknutna till
naturresurslagen. Naturresurslagen bör därför i sin helhet ingå i en framti-
da miljöbalk. Genom att inordna föreskrifter motsvarande naturresursla-
gens i miljöbalken skärps kraven på att samhällsplaneringen sker på ett
miljömedvetet sätt. Detta innebär bl. a. att skapa en god miljö både i fråga
om bostäder och arbetsplatser och i den omgivande miljön. Tillståndsfrå-
gor för olika exploateringsföretag skall prövas mot dessa betingelser och i
ett långsiktigt perspektiv. Endast härigenom kan miljöfrågorna få en ga-
ranterad, central plats i den fysiska planeringen och vid utnyttjandet av
gemensamma resurser.
Samordning med annan miljölagstiftning behövs också för att underlät-
ta överblicken och tillämpningen av det system med lagar och andra
författningar som byggts upp vid olika tillfällen för att avhjälpa problem
av olika karaktär. En sådan samordning måste omfatta, förutom skydds-
lagstiftning i dess snävare bemärkelse, även vissa frågor om utnyttjande av
mark och vatten när miljöns intressen hotas.
Miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, lagen om kemiska produkter och
renhållningslagen är alla lagar av skyddskaraktär. Lagarna sammanfaller i
fråga om skyddsområden och till stor del också när det gäller tillämpande
myndigheter. Även lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten,
lagen om svavelhaltigt bränsle och lagen om spridning av bekämpningsme-
del över skogsmark har samma skyddssfär. Om de nu uppräknade lagarna
anpassas och inordnas i en miljöbalk skulle avsevärda vinster i fråga om
effektivitet kunna uppnås. Kravnivåerna skulle kunna samordnas och
eventuella motsägelser lagarna emellan undanröjas. Det bör stå kommit-
tén fritt att i sitt fortsatta arbete överväga om ytterligare lagar eller delar
därav skall infogas i en ny miljölag. Särskilt bör därvid uppmärksammas
hur miljöfrågorna behandlas i vattenlagen i de delar lagen direkt berör
132
miljövårdens intressen och skyddet för vattenförsörjningen och hur miljö- Prop. 1990/91:90
skyddsfrågorna regleras för jordbrukets vidkommande.
Naturvårdslagen innehåller särskilda regler som nära anknyter till
miljövårdens intressen. Lagen inleds sålunda med ett konstaterande att
naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas. Redan
härav följer att det framstår som befogat att föra naturvårdslagen samman
med övriga nyss angivna lagar som skall ingå i en miljöbalk. För en sådan
ordning talar också de förstärkningar av miljövårdens intressen som de på
annat ställe i propositionen (avsnitt 16.5) föreslagna ändringarna i na-
turvårdslagen innebär. Regeringen vill i detta sammanhang betona att de i
denna proposition föreslagna ändringarna i naturvårdslagen inte skall
uppfattas av kommittén som ett hinder i arbetet med att samordna miljö-
lagstiftningen. Det står alltså kommittén fritt att i förslaget till miljöbalk
lägga fram förslag till ändringar i naturvårdslagstiftningen som berör de nu
föreslagna ändringarna. Kommittén bör även överväga om ytterligare
ändringar i naturvårdslagen är befogade i syfte att skärpa miljökraven i
lagstiftningen. Det nu sagda gäller även i fråga om de andra lagförslag som
redovisas i denna proposition.
Naturvårdslagen har, som utredningen påpekat, också regler om mark-
användning och områdesskydd. Härvid finns en koppling till plan- och
bygglagen. I rättstillämpningen har praktiska svårigheter framkommit när
lagarna griper in i varandra utan att de rättsliga frågorna har varit föremål
för särskild ananlys, t. ex. när en kommun skall fastställa en plan, utan att
frågan om upphävande av eller ändring i strandskyddsreglerna dessförin-
nan har prövats. Sådana och andra kopplingar mellan naturvårdslagen och
plan- och bygglagen skall uppmärksammas särskilt i det fortsatta utred-
ningsarbetet. Frågor om markanvändning och hävdandet av miljövårdens
intressen bör i större utsträckning kunna lösas utan onödiga administrati-
va konflikter.
Vad särskilt gäller lagen om kemiska produkter skulle det inte vara till
gagn för miljöpolitiken i allmänhet och kemikaliekontrollen i synnerhet att
dela upp kemikaliefrågorna i olika lagar. Att knyta en produktlagstiftning
som lagen om kemiska produkter direkt till en miljöbalk är tvärtom av
fundamental betydelse när det gäller att betona hur viktigt det är att
produkterna redan vid tillverkningen anpassas till miljön. Det finns inget
motsatsförhållande mellan miljöhänsyn och ett beaktande av konsumen-
ternas intressen. Av direktiven framgår att kommittén skall utreda förhål-
landet mellan kemikalielagstiftningen och arbetsmiljölagstifiningen. Detta
gäller även när kemikalielagstiftningen inordnas i en samlad miljölagstift-
ning.
Det är regeringens uppfattning att den s. k. substitutionsprincipen, dvs.
principen att en kemisk produkt skall bytas ut mot en mindre farlig när en
sådan finns på marknaden, måste få en ökad genomslagskraft. Tillämp-
ningen av substitutionsprincipen måste bygga på att produktens miljöfar-
lighet klassificeras på motsvarande sätt som sker i fråga om hälsofarlighe-
ten. Genom en särskild klassificering eller gradering i fråga om miljöfarlig-
het bör tillsynsmyndigheterna kunna hämta direkt ledning för att ålägga
den som hanterar produkten att byta ut den mot en mindre farlig. Det bör
133
vara möjligt för kommittén att efter samråd med kemikalieinspektionen
och naturvårdsverket utforma förslag till hur substitutionsprincipen lag-
tekniskt skall preciseras med ett system enligt de principer som nu har
skisserats.
Vad som krävs är inte bara en samordning av det rättsliga systemet från
lagteknisk synpunkt. Givetvis måste även materiella samordningsvinster
eftersträvas. Detta syfte underlättas om man kan undvika att flera lagar
reglerar samma fråga. I dag fungerar det ofta så att för komplexa miljöstö-
rande anläggningar kan olika lagar med skilda kravnivåer tillämpas på
verksamheten. En sådan ordning är otillfredsställande både för företaget
och för tillsynsmyndigheterna. Tillståndsprövningen bör exempelvis kun-
na omfatta inte bara utsläppen från verksamheten utan också de produkter
som används i framställningsprocessen. Substitutionsprincipen skall där-
vid kunna tillämpas av tillståndsmyndigheterna vid deras prövning.
Om en ny, samlad miljölag får ett brett innehåll, uppkommer frågan om
den också bör innehålla civilrättsliga regler om ersättning för miljöskador.
Sådana regler finns nu i miljöskadelagen och i speciallagar på skilda
områden. Vid bedömningen av den frågan kan konstateras att civilrättsli-
ga regler om ersättning för skador ofta är åtskilda från de regler som i
övrigt behandlar sakfrågan, t. ex. regler om förebyggande åtgärder, till-
stånd och kontroll. Att ha skadeståndsregler i särskilda lagar markerar
också dessa reglers särskilda karaktär. Mot denna bakgrund framstår det
som tveksamt om miljöskadelagens regler bör inordnas i en miljöbalk. För
att föra in dem i balken talar dock att denna därigenom skulle komma att
ge en mera fullständig bild av miljörätten. Frågan bör övervägas av kom-
mittén.
Vid en allmän översyn av miljölagstiftningen finns anledning att beakta
behovet av samordning mellan miljörättens olika delar. Eftersom anknyt-
ningen till fast egendom inte längre bör vara vägledande för den framtida
miljölagstiftningen, uppkommer frågan om även skadeståndsreglerna i
miljöskadelagen bör kopplas loss från den begränsningen. I och för sig
skulle det vara en fördel att ha samma lösning i olika föreskrifter. Om
skadeståndsreglerna frikopplas från begränsningen, kan det emellertid inte
uteslutas att det leder till komplikationer i förhållande till andra ersätt-
ningssystem, bl. a. för skador till följd av trafik med s. k. rörliga störnings-
källor (bilar, båtar och flygplan). Det måste också undersökas vilka effekter
en sådan frikoppling skulle få för de skadelidande. Det bör ankomma på
kommittén att överväga dessa frågor.
Regeringens ställningstagande: Utsläppen av föroreningar bör ned-
bringas till ofarliga nivåer. Tillåtlighetsreglema skall skärpas. Miljö-
skyddskommittén bör studera om de nuvarande omprövningsreg-
lerna behöver ändras.
Miljöskyddskommitténs överväganden: Kommittén har uttalat sig för att
Prop. 1990/91:90
134
infora miljökvalitetsnormer. Kommittén har därvid bl. a. gjort följande
överväganden.
Kvalitetsnormer måste bygga på ingående kunskaper om dels vad natu-
ren tål, dels vilka effekter för människors hälsa och naturen som en viss
verksamhet får. För att skapa kunskaper om vad som kan accepteras krävs
såväl grundläggande forskning som utredningar med direkt praktisk till-
lämpbarhet, utförda exempelvis av de statliga sektorsmyndigheterna.
En tilltalande modell för miljöskyddsarbetet skulle i och för sig vara att
kvalitetsnormer intogs i lagar eller andra författningar så att de fick rätts-
ligt bindande verkan och sedan direkt kunde läggas till grund för de
tillämpande myndigheternas beslut. Ett konsekvent användande av lagfäs-
ta kvalitetsnormer är emellertid av vissa anledningar svårt att genomföra,
bl. a. beror detta till viss del på kunskapsbrist i fråga om många ämnens
hälso- och miljöfarlighet.
Även om det enligt kommittén kan vara förenat med praktiska svårighe-
ter att införa ett system med kvalitetsnormer, beroende på bl. a. den
kunskapsbrist som alltjämt finns i fråga om hur ett system med miljökvali-
tetsnormer skulle kunna anpassas till en individuell prövning och till-
ståndsgivning, skulle ett system med miljökvalitetsnormer kunna tjäna
som komplement till andra styrsystem. I första hand synes systemet kunna
vara användbart för särskilda områden av landet. Det skulle också kunna
ge i vart fall vägledning vid prövning av enskilda ärenden. Miljökvalitets-
normer skulle i vissa fall kunna göras rättsligt bindande, t. ex. i fråga om
trafik i storstädernas kärnor när ett i författning angivet gränsvärde för
luftkvalitén överskrids.
Det finns enligt kommittén ett behov av att i ökad omfattning använda
miljökvalitetsnormer. Ett ytterligare incitament att göra så ligger i den
pågående anpassningen till EG. Denna organisation arbetar i stor utsträck-
ning med direktiv om gränsvärden för olika ämnen och även andra former
av kvalitetsnormer. Ett införande av mer rättsligt bindande kvalitetsnor-
mer beträffande vissa typer av föroreningar eller för vissa geografiska
områden måste emellertid bli föremål för ytterligare överväganden.
Miljökvalitetsnormerna kan främst bli tillämpbara i ett begränsat områ-
de till skillnad från föreskrifter med generell räckvidd.
Möjlighet att meddela föreskrifter med generell räckvidd finns nu bara i
mycket begränsad utsträckning enligt miljöskyddslagen. Däremot är den-
na lagstiftningsteknik typisk för lagen om kemiska produkter och anslutan-
de andra lagar och förordningar inom ramen för kemikalielagstiftningen. I
en ny, samlad miljölag måste enligt kommittén ett betydligt vidare utrym-
me ges åt generella föreskrifter. En sådan lag måste därför i vissa grundläg-
gande hänseenden bygga på mönster hämtade från lagen om kemiska
produkter. I vissa fall bör de normer som skall gälla beslutas direkt av
riksdagen och sålunda iklädas lagform medan de i andra fall bör ges i form
av föreskrifter beslutade av regeringen eller annan myndighet på grund av
riksdagens bemyndigande. Avgränsningen mellan materiella lagregler och
bemyndiganderegler bör övervägas noga under det fortsatta lagstiftnings-
arbetet.
Den individuella prövningen av större miljöfarliga anläggningar bör
Prop. 1990/91:90
135
emellertid finnas kvar enligt kommittén. Endast härigenom tillförsäkras Prop. 1990/91:90
enskilda intressen möjligheter att påverka utgången i ett ärende. Den
individuella prövningen skapar också förutsättningar för en så kostnadsef-
fektiv utformning av miljöskyddsåtgärderna som möjligt. De prövade
anläggningarna är regelmässigt så stora att riskerna för miljöstörningar
måste analyseras för var och en av dem.
Föreskrifter skulle emellertid enligt kommitténs uppfattning kunna ut-
göra ett lämpligt komplement till den individuella tillståndsprövningen.
Detta skulle också innebära att miljöskyddslagens regelsystem mer anpas-
sades till lagen om kemiska produkter. Föreskrifter bör kunna meddelas av
regeringen eller av myndighet som regeringen utser.
Enligt kommitténs uppfattning bör möjligheten att meddela föreskrifter
omfatta såväl förbud mot att utöva viss miljöfarlig verksamhet som skyl-
dighet att vidta vissa skyddsåtgärder.
Förbud bör givetvis endast utnyttjas i mycket speciella fall. Enligt kom-
mitténs uppfattning bör förbud endast kunna meddelas för verksamheter
som inte varit föremål för tillståndsprövning. Tillståndsprövningen omfat-
tar ju i sig en prövning av om verksamheten i fråga skall få utövas eller ej.
Förbud bör vidare förbehållas sådana verksamheter som — för sig eller
tillsammans — kan ge upphov till så stora miljöstörningar att de med
hänsyn till nyttan framstår som oacceptabla. Ett exempel på sådan verk-
samhet kan vara kabelbränning. En okontrollerad bränning av kabel har
visat sig kunna ge upphov till en betydande avgång av tungmetaller och
andra miljöfarliga ämnen.
Föreskrifter om skyddsåtgärder bör enligt kommitténs uppfattning ock-
så i huvudsak komma till användning för verksamheter som inte omfattas
av tillståndsplikt. Inom många mindre verksamheter torde behovet av
skyddsåtgärder inte skilja sig särskilt mycket från anläggning till anlägg-
ning. En individuell prövning skulle i dessa sammanhang te sig såväl
ineffektiv som resurskrävande. Som exempel kan nämnas att krav på att
förse alla landets bensinstationer med muffar, för att fånga in bensinångor-
na, skulle med nuvarande regler medföra att ett föreläggande måste riktas
mot varje bensinstationsägare. De generella föreskrifterna bör i dessa fall
ses som minimikrav som i det enskilda fallet skall kunna skärpas i sam-
band med att en tillståndsprövning kommer till stånd. En sådan ordning
gäller redan i dag för sådana miljöföreskrifter som meddelats med stöd av
lagen om skötsel av jordbruksmark. Sådana föreskrifter hindrar inte att
längre gående skyddskrav i det enskilda fallet kan ställas med stöd av
miljöskyddslagens bestämmelser.
Enligt kommitténs uppfattning bör föreskrifter i speciella fall också
kunna omfatta verksamheter som tillståndsprövats enligt miljöskydds-
lagen. Förutsättningen bör då vara att det är nödvändigt att skärpa villkor i
visst eller vissa avseenden på grund av att nya kunskaper framkommit om
ett ämnes miljöfarlighet eller att förhållandena avsevärt förändrats samt
att en villkorsändring skulle vara svår att snabbt genomföra vid en indivi-
duell omprövning. De nya kunskaper som framkommit om havets eutrofi-
ering och kvävets roll i sammanhanget skulle exempelvis kunna utgöra
skäl för skärpta krav på skyddsåtgärder vid kommunala reningsverk. Detta
136
skulle i dag kräva en omprövning av varje enskilt beslut. Enligt kommit- Prop. 1990/91:90
tens uppfattning borde det i ett fall som detta vara möjligt att skärpa
kraven genom generella föreskrifter.
Vissa typer av föreskrifter kan beröra ämnesområden där det kan finnas
behov att medge undantag med hänsyn till omständigheterna i det enskil-
da fallet. Om den myndighet som meddelar föreskrifterna, i första hand
regeringen, finner att ett sådant behov kan föreligga, får föreskrifterna
utformas så att det finns möjlighet att ge dispens helt eller delvis eller för
viss tid. Ibland kan det i så fall vara motiverat att låta föreskrifterna
innehålla att dispens får meddelas inom ramen för en tillståndsprövning.
De möjligheter som redan i dag finns att meddela särskilda föreskrifter
inom s. k. miljöskyddsområden bör enligt kommitténs uppfattning finnas
kvar i en ny lag. Bestämmelserna i ämnet behöver dock sannolikt bli
föremål för en viss omarbetning. Bl. a. bör möjligheterna att i dessa sam-
manhang tillämpa miljökvalitetsnormer och genomförandeplaner bli före-
mål för närmare överväganden.
I det fortsatta utredningsarbetet bör också behandlas frågan om vidgade
möjligheter för kommunerna att meddela föreskrifter till skydd för hälsa
och miljö. Som exempel på vad lokala miljöskyddsföreskrifter borde kun-
na avse kan nämnas förbud mot halmbränning, gödselhantering och av-
fallshantering som inte regleras på annat sätt.
Kommunernas möjligheter att meddela föreskrifter till skydd för hälsa och
miljön, t. ex i fråga om gödselhantering, halmbränning m. m., bör övervä-
gas i det fortsatta utredningsarbetet.
Tillåtlighet
Tillståndsmyndighetema bör enligt kommittén vid prövningen även beak-
ta storskaliga miljöproblem t. ex dioxiner och freoner, ämnen som många
gånger inte ger upphov till några nämnvärda lokala föroreningsproblem.
Avfallsfrågorna bör uppmärksammas vid tillståndsgivningen i en vidare
bemärkelse än vad som sker för närvarande. I dag beaktas dessa frågor
bara i den mån utsläpp från produktionen kan påverka omgivningen.
En skyldighet att ställa säkerhet för återställning eller annan efterbe-
handling motsvarande den som finns i naturvårdslagen bör tas in i en ny,
samlad miljölag.
Gränsen för tillåtligheten i 6 § andra stycket miljöskyddslagen bör flyttas
så att den där beskrivna dispensmöjligheten försvinner i de fall ett stort
antal människor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller
betydande förlust från naturvårdssynpunkt uppkommer. I fråga om såda-
na överväganden som följer på de verksamheter som avses i 6§ första
stycket, dvs. verksamheter som kan befaras föranleda olägenheter av vä-
sentlig betydelse, bör prövningen av tillåtligheten ankomma på regeringen.
För att tillstånd skall lämnas i ett sådant fall bör det föreligga synnerliga
skäl.
137
Omprövning Prop. 1990/91:90
Omprövning av villkor enligt miljöskyddslagen har skett i förhållandevis
begränsad utsträckning. Rätten att begära omprövning enligt miljöskydds-
lagen bör därför enligt kommittén tillkomma även länsstyrelserna och
miljö- och hälsoskyddsnämnderna i den mån de efter delegation har tagit
över tillsynsansvaret. Tillsynsmyndigheterna bör med rimliga mellanrum
gå igenom de verksamheter för vilka de har tillsyn for att bedöma behovet
av omprövning. Utredningsskyldigheten skall åvila tillståndshavaren.
Regeringens överväganden: Regeringen, som i allt väsentligt instämmer i
kommitténs överväganden, anser i detta sammanhang att några frågor bör
framhållas särskilt.
Kommittén bör i sitt fortsatta arbete ytterligare överväga frågorna om
kvalitetsnormer och presentera närmare förslag till hur s. k. miljökvalitets-
normer skulle kunna utformas och lämna förslag till sådana normer eller
riktlinjer.
Regeringen finner att kommittén utförligt har redovisat hur föreskrifter
med generell räckvidd skulle kunna fungera i framtiden. Kommitténs
förslag om sådana föreskrifter bör innebära möjligheter både for skärpta
regler där det behövs och samtidigt kunna bidra till ett effektivare miljö-
skyddsarbete. Kommittén bör i sitt fortsatta arbete närmare redovisa
exempel på i vilka fall och hur generella föreskrifter kan utformas.
Tillåtlighet
När tillåtlighetsreglema utformades i miljöskyddslagen var fråga om att
väga skilda intressen mot varandra. Tillåtlighetsreglema får sägas ha fun-
gerat bra med beaktande av att de utformades med utgångspunkt i att
utsläppen från väl kända punktkällor skulle regleras. Storskaliga miljö-
problem ställer emellertid andra krav också i fråga om tillåtligheten. Av
tillåtlighetsreglema måste därför klart framgå att all miljöfarlig verksam-
het skall bedömas mot människors hälsa och miljön och vid en sådan
prövning skall omsorgen om hälsa och miljö stå i centrum. Den närmare
lagtekniska utformningen av skärpta tillåtlighetskrav får ankomma på
kommittén. Ett sätt att markera en skärpning av tillåtlighetsreglema kan
vara att vid utformningen av föreskrifter motsvarande 5 § i den nuvarande
miljöskyddslagen, särskilt i fråga om tredje stycket, tydligt ange att miljö-
hänsynen skall ha ökad tyngd och anpassa lagtexten till detta.
Kommittén bör presentera förslag till hur föreskifter om ställande av
säkerhet for efterbehandling bör utformas.
Omprövning
I dag gäller som huvudregel att villkor kan omprövas efter tio år. Även
dessförinnan kan villkor omprövas, nämligen om det föreligger i miljö-
skyddslagen särskilt angivna förutsättningar for omprövning.
Omprövningsreglerna måste som all tillståndsprövning utformas med
138
den utgångspunkten att industriutsläppen skall nedbringas till ofarliga
nivåer. Kommittén bör närmare studera om de nuvarande omprövnings-
reglema behöver ändras för att uppnå detta mål. Därvid är det viktigt att
belysa de rättsliga konsekvenserna, t. ex. av ändrade intervaller för om-
prövning ,och i detta sammanhang beakta rättssäkerhetsaspektema.
När det gäller utredningsskyldigheten vid omprövningsärenden finns i
denna proposition förslag till ändringar i miljöskyddslagen, se avsnitt
12.2.
Regeringens ställningstagande: Regleringen av trafikens miljöfrågor
harmoniseras med annan miljölagstiftning.
Miljöskyddskommitténs överväganden: Trafiklagstiftningen kräver sär-
skilda överväganden. Föreskrifter om fordon och lokala trafikföreskrifter
meddelas i första hand av hänsyn till framkomlighet och trafiksäkerhetsin-
tressen. Det finns därför ingen anledning att överföra bestämmelserna om
sådana föreskrifter från trafiklagstiftningen till miljölagstiftningen. I den
mån det skulle visa sig föreligga ett permanent behov för kommunerna att
kunna förbjuda motortrafik vid tillfälliga luftföroreningstoppar bör där-
emot bestämmelser motsvarande den nya lagen om tillfälliga bilförbud
föras in i en ny, samlad miljölag.
Regeringens överväganden: Enligt direktiven skall kommittén utreda om
den nuvarande miljöskyddslagstiftningen är en lämplig lagteknisk lösning
för att komma till rätta med trafikens miljöproblem eller om andra lagtek-
niska lösningar bör komma till användning.
Det är angeläget att harmonisera miljölagstiftningen inom skilda sam-
hällssektorer så att likartade utgångspunkter i synen på miljöfrågorna finns
för de olika sektorerna. Det är en viktig uppgift för kommittén att lägga
fram förslag till hur trafikens miljöproblem skall få sin lagtekniska lösning
och vilka befogenheter på lokal nivå som skall finnas att meddela föreskrif-
ter som syftar till att förbättra miljöförhållandena.
Regeringens ställningstagande: Miljöskyddskommittén bör ytterlig-
are överväga frågan om en förstärkning av allmänhetens inflytande
över prövningen av miljöskyddsfrågoma.
Miljöskyddskommitténs överväganden: Kommittén har inte funnit att
några omständigheter som påverkar bedömningen av frågan om miljöor-
ganisationernas talerätt har tillkommit efter riksdagens beslut vid 1987/88
Prop. 1990/91:90
139
års riksmöte. Kommittén lägger därför inte fram något förslag om utvid-
gad talerätt.
Vad angår frågan om miljöombudsman anser kommittén att betydande
komplikationer skulle inträda om en sådan gavs talerätt i miljöfrågor vid
sidan av naturvårdsverket. Någon talerätt bör därför i vart fall inte tiller-
kännas en miljöombudsman. De återstående uppgifterna för en miljöom-
budsman kan skötas av naturvårdsverket och riksdagens ombudsmän, JO,
som redan i dag behandlar klagomål över handläggningen av miljöskydds-
ärenden. Det skulle därför innebära ett betydande mått av överorganisa-
tion att inrätta ett särskilt miljöombudsmannaämbete.
Regeringens överväganden: Kommittén bör med tanke på miljöfrågor-
nas stora betydelse även fortsättningsvis överväga frågan om allmänhetens
inflytande över prövningen av miljöskyddsärenden kan vidgas och former-
na för detta.
Den särskilde utredaren om naturvårdsverkets uppgifter och organisa-
tion (Dir. 1990:67) skall överväga om den centrala tillsynsverksamheten
enligt miljöskyddslagen bör samlas hos ett särskilt organ med möjlighet att
koncentrera sig på denna uppgift och andra uppgifter som skulle framstå
som naturliga för en eventuell miljöombudsman.
Huruvida det skall tillskapas ett organ med särskilda tillsynsuppgifter
eller andra särskilda myndighetsuppgifter utreds således redan. Mot den
bakgrunden finns det inte anledning för kommittén att ytterligare övervä-
ga frågan om en särskild miljöombudsman. Däremot bör kommittén lägga
fram de förslag till organisationsförändringar som föranleds av kommit-
téns förslag i övrigt. En fråga som här särskilt bör beaktas är hur en samlad
miljölagstiftning påverkar miljövårdens organisation.
Genom att miljölagstiftningen skall bli enhetligare och lättare att tilläm-
pa bör samtidigt vissa vinster i organisationen kunna uppnås. Det bör
ankomma på kommittén att redovisa hur effektiviteten påverkas av en
samlad miljölagstiftning och särskilt ange de besparingar som kan åstad-
kommas med en sådan lagstiftning.
Regeringens ställningstagande: Möjligheten att använda ekonomis-
ka sanktioner mot enskilda och andra som inte följer föreskrifter
och villkor för verksamheten skall utvidgas.
Miljöskyddskommitténs överväganden: I fråga om sanktioner mot över-
trädelser av miljölagstiftningen framhåller kommittén att straffsanktioner
bör användas vid allvarligare och framför allt vid uppsåtliga och klart
oaktsamma överträdelser av enskilda. Ekonomiska sanktioner kan vara
motiverade vid överträdelser av företag och vid sådana överträdelser av
enskilda som inte motiverar straffsanktion. Straffbestämmelserna bör för-
delas mellan brottsbalken, där de allvarligaste miljöbrotten bör behandlas,
Prop. 1990/91:90
140
och en ny, samlad miljölag. Sanktionsavgifter kan vara ett bra alternativ Prop. 1990/91:90
eller komplement till straffsanktioner. I åtskilliga fall kan man tänka sig att
en sådan avgift fastställs i taxa.
Regeringens överväganden: De straffrättsliga reglerna i miljöskyddslagen
har ändrats och utvidgats vid flera tillfällen sedan miljöskyddslagen till-
kommit senast i samband med 1988 års miljöpolitiska proposition. Det
bör dock stå kommittén fritt att utforma förslag till miljöbalkens straff-
rättsliga regler på det sätt som kommittén finner lämpligt.
Även om den nuvarande miljöskyddsavgiftens effektivitet visserligen
kan ifrågasättas vill regeringen dock understryka att ekonomiska sank-
tioner har en given plats vid sidan av gängse straffrättsliga sanktioner i en
miljöbalk. Det bör ankomma på kommittén att lämna förslag till hur
föreskrifter om ekonomiska sanktionsformer skall utformas så att ett sy-
stem med avgifter i framtiden kan fungera som en verksam del av sank-
tionssystemet.
Regeringens ställningstagande: Förhållandet mellan Sveriges inter-
nationella åtaganden, EGs rättssystem inbegripet, och den svenska
miljölagstiftningen övervägs särskilt.
Regeringens överväganden: Enligt utredningsdirektiven bör kommittén
kartlägga de internationella avtal och åtaganden som finns på miljöområ-
det och hur den svenska lagstiftningen förhåller sig till dessa. Även andra
internationella förpliktelser, t. ex. på handelns område, bör enligt direkti-
ven beaktas i arbetet.
Kommittén skall också i den utsträckning det behövs med hänsyn till
utredningsuppdraget i övrigt inhämta kunskaper om och redogöra för
innehållet i andra länders lagstiftning. Vid utformningen av förslag till ny
lagstiftning bör kommittén enligt direktiven också beakta hur förslagen
förhåller sig till miljölagstiftningen och gällande produktkrav i de andra
nordiska länderna och inom EG.
Jordbruksutskottet fann hösten 1989 (JoU 1989/90:5) att något särskilt
uttalande inte syntes påkallat om att fördragsslutande länder självfallet bör
respektera förpliktelser enligt ingångna avtal. När det gäller ingripanden
mot överträdelser av enskilda konventioner förordar utskottet förhand-
lingar inom ramen för de olika konventionerna.
Kommittén har i en bilaga till principbetänkandet lämnat en redogörelse
för det internationella miljösamarbetet. Denna kartläggning är ett värde-
fullt bidrag till det fortsatta arbetet. Kommittén har ännu inte gjort några
egna bedömningar i sammanhanget.
1 kapitel 5 i denna proposition finns en redogörelse för det internationel-
la miljösamarbetet och för de viktigaste miljökonventionerna. När det
141
gäller frågan om förhållandet mellan den svenska miljölagstiftningen och Prop. 1990/91:90
landets internationella åtaganden gör regeringen följande bedömning.
På senare tid har vid några tillfallen ifrågasatts om den svenska miljö-
lagstiftningen innehåller bestämmelser av den arten att det säkert kan
hävdas att landet uppfyller sina internationella åtaganden.
Regeringen är av den uppfattningen att den svenska miljölagstiftningen
är tillfredsställande utformad med hänsyn till landets internationella åta-
ganden. Den svenska lagstiftningen har vid behov anpassats så att konven-
tionsåtaganden har omsatts i lagstiftningen.
Som exempel på svensk anpassning till det internationella miljösamar-
betet kan nämnas förslagen i denna proposition att riksdagen skall godkän-
na Baselkonventionen och tillägget till Montrealprotokollet (avsnitt 13.8.1
och 2). Förslaget om miljökonsekvensbeskrivningar (kapitel 8) innebär
bl. a. en harmonisering i förhållande till EG. De i denna proposition
(avsnitt 16.5.4) föreslagna reglerna om biotopskydd i naturvårdslagen
innebär en förstärkning av vår lagstiftning i förhållande till den s.k.
Bemkonventionen. Vidare beslutar regeringen i dag en proposition om en
lagstiftning om exportregler, bl. a. om farliga kemiska produkter.
Det är en annan sak att det av lagstiftningen inte med tydlighet framgår
hur Sverige fullgör sina internationella åtaganden. Detta hänger samman
med den teknik för att införa de internationella åtagandena i lagstiftningen
som Sverige tillämpar.
I vissa länder utgör ett internationellt avtal automatiskt en del av den
interna rättsordningen så snart det har trätt i kraft. Folkrättsligt tillämpar
sådana länder det s. k. monistiska systemet.
För Sverige och bl. a. de andra nordiska länderna, vilka har en dualistisk
rättsordning, krävs däremot en nationell rättsakt varigenom avtalets regler
införlivas med den interna rättsordningen för att reglerna skall bli tillämp-
liga på nationell nivå. När en överenskommelse skall införlivas med den
nationella rätten kan två olika metoder komma i fråga. Överenskommel-
sens bestämmelser kan införlivas med den nationella rätten antingen ge-
nom s. k. transformation eller genom s. k. inkorporering. Vid transforma-
tion omarbetas i Sverige de delar av den internationella överenskommel-
sen som behöver införlivas med svensk rätt till svensk författningstext.
Inkorporering innebär att det i en lag eller annan författning föreskrivs att
överenskommelsens bestämmelser gäller i Sverige och följaktligen skall
tillämpas av enskilda och/eller myndigheter. I Sverige har transforma-
tionsmetoden hittills varit det huvudsakliga sättet att införliva internatio-
nella avtal med svensk rätt. Detta gäller också på miljöpolitikens område.
Som ett exempel på tillämpningen av inkorporeringsmetoden i svensk
miljölagstiftning kan nämnas lagen (1974:268) med anledning av miljö-
skyddskonventionen den 19 februari 1974 mellan Danmark, Finland,
Norge och Sverige och — delvis — förordningen (1975:542) om till-
ämpning av konventionen den 3 mars 1973 om internationell handel med
utrotningshotade arter av vilda djur och växter.
Ett fall som har uppmärksammats särskilt av bl. a. konstitutionsutskot-
tet gäller våtmarkskonventionen (SÖ 1975:76) i samband med fråga om
småbåtshamn och anläggning av väg i Vellinge kommun.
142
Enligt våtmarkskonventionens artikel 2 skall fördragsslutande part utse
lämpliga våtmarker inom sitt territorium, vilka skall tas upp på en lista
över våtmarker av internationell betydelse. På den svenska listan finns for
närvarande upptagna 30 våtmarksområden.
Enligt konventionens artikel 2 punkt 4 skall varje fördragsslutande stat
utse minst ett våtmarksområde for införande på den internationella våt-
markslistan. Som krav på nationella åtgärder föreskrivs i våtmarkskon-
ventionen att de fördragsslutande parterna skall utarbeta och genomfora
sin planering så att de främjar bevarandet av de våtmarker som har införts
på listan och så långt det är möjligt ett rationellt nyttjande av våtmarkerna
inom sitt territorium.
Enligt artikel 4 i våtmarkskonventionen skall vaije fördragsslutande
part främja bevarandet av våtmarker och våtmarksfåglar genom att tillska-
pa naturreservat inom våtmarksområden — vare sig dessa är uppförda på
listan eller ej — samt genom att ordna med lämplig tillsyn.
Totalt sett är 52 länder anslutna till konventionen. 421 våtmarksområ-
den har utpekats som internationellt värdefulla. När det gäller de svenska
våtmarksområdena är samtliga utpekade som riksobjekt enligt naturre-
surslagens bestämmelser. Med stöd av naturvårdslagen har hittills drygt
60% av den berörda arealen på närmare 4000 km skyddats i form av
nationalpark, naturreservat eller naturvårdsområde. Flera områden är
dock inte föremål för några särskilda förordnanden enligt naturvårdslagen.
Vid sin bedömning av det nyss nämnda ärendet i Vellinge kommun
uttalade konstitutionsutskottet (KU 1989/90:30) att det är en grundläg-
gande princip att regeringen och myndigheterna skall känna till förekoms-
ten av och innehållet i de regler de har att tillämpa. Detta gäller enligt
utskottet även de konventioner och andra internationella åtaganden som
har betydelse för handläggningen. Därför borde enligt utskottet i det
aktuella planärendet frågan om intrång i det med konventionen avsedda
våtmarksområdet ha uppmärksammats under ärendets behandling. Vid
utskottsbehandlingen är det alltså snarare handläggningen av ärendet än
innehållet i den relevanta svenska lagstiftningen som har kritiserats.
Det är också regeringens uppfattning att den svenska lagstiftning som
finns är tillfyllest när det gäller förpliktelserna enligt våtmarkskonven-
tionen. Det glapp som kan finnas mellan behov att bilda ytterligare natur-
reservat inom våtmarksområdena och gällande förordnanden om sådana
förklaras främst av en resursbrist.
Våtmarkskonventionen är det exempel där den svenska lagstiftningen
främst har ifrågasatts. Någon kritik mot lagstiftningen som sådan finns det
alltså inte skäl att framföra. Däremot är det anförda ett exempel på den
otydlighet som kan bli en följd av att Sverige folkrättsligt tillämpar trans-
formationsprincipen. Det är inte möjligt att omedelbart i svensk lagstift-
ning identifiera de bestämmelser som innebär att våtmarkskonventionens
åtaganden uppfylls. Motsvarande kan sägas om Bernkonventionen den 19
september 1979 om skydd av europeiska vilda djur och växter samt deras
naturliga miljö (SÖ 1983:30) och Bonnkonventionen den 23 juni 1979 om
skydd av flyttande vilda djur (SÖ 1983:37). Regeringen anser inte att det
finns skäl att överväga något annat system för implementering av de
Prop. 1990/91:90
143
internationella åtagandena på det miljöpolitiska området. Transforma-
tionsprincipen kan dock ibland leda till svårigheter att känna igen de
internationella åtagandena i den svenska lagstiftningen.
Förhållandet mellan den svenska miljölagstiftningen och internationella
åtaganden aktualiseras också genom den lagharmonisering som blir en
följd av ett närmande till EG.
En kartläggning måste ske av vilka konventioner och EG-regler som
innehåller artiklar som kräver lagstiftning och i vad mån den svenska
lagstiftningen täcker innehållet i dessa artiklar eller om det krävs komplet-
terande svensk lagstiftning.
En viss anpassning av det svenska lagstiftningsarbetet på miljöområdet
kommer att bli nödvändig. En sådan lagstiftning skall i stor omfattning
träda i kraft den 1 januari 1993.
Från rättslig synpunkt kräver en EG-anpassning samma lagstiftningstek-
niska arbete som övrig anpassning till internationella åtaganden. Arbetet
bör därför utföras i ett sammanhang.
Det här ifrågavarande arbetet avser primärt inte en nyordning av den
svenska lagstiftningen utan i första hand en genomgång av rådande förhål-
landen. Därav kommande lagförslag kan förväntas bli av en tämligen ringa
omfattning.
Den genomgång som skall göras bör remissbehandlas.
Med hänsyn till den arbetsbelastning i övrigt som ligger på kommittén
kan det vara lämpligt att befria den från uppdraget att kartlägga Sveriges
internationella åtaganden i förhållande till vår miljölagstiftning. Detta
arbete bör i stället utföras inom regeringskansliet och samordnas med de
lagstiftningsfrågor som blir en konsekvens av harmoniseringen med EGs
regler. Däremot bör kommittén naturligtvis, i enlighet med direktiven,
beakta de internationella aspekterna på de förslag den själv lägger fram till
ändringar i den svenska lagstiftningen.
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstagande: Det fortsatta utredningsarbetet skall
redovisas i ett slutbetänkande senast den 1 april 1993. Kommittén
bör dock redan dessförinnan lämna förslag i särskilda frågor i den
mån det påkallas av omständigheterna.
144
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstaganden i korthet:
En ansvarsfull hushållning med naturresurserna är ett villkor för en
god ekonomisk utveckling. Natur- och kulturmiljön skall värnas ge-
nom förebyggande åtgärder och genom att skadade miljöer återställs.
De nationella miljömålen skall tillgodoses och konkretiseras i de
statliga myndigheternas beslut liksom i den kommunala planeringen.
Den fysiska planeringen skall användas som ett viktigt instrument i
det förebyggande miljöarbetet.
Det är en uppgift för länsstyrelserna att konkretisera de nationella
miljömålen som underlag för planerings- och miljövårdsarbete i län
och kommuner. Det ankommer på främst naturvårdsverket och bo-
verket att ge råd och vägledning för kommunernas och länsstyrelser-
nas arbete för att förverkliga miljömålen.
För att stödja tillämpningen av naturresurslagen ankommer det på
boverket att samordna utarbetandet av ett utbildningsprogram riktat
till länsstyrelser och kommuner. I programmet bör erfarenheter från
myndigheternas och företagens arbete med miljökonsekvensbeskriv-
ningar tillvaratas.
Vattenresursernas nyttjande och skydd skall övervägas i samarbete
mellan kommuner och länsstyrelser. De miljömål som föreslås i na-
turvårdsverkets rapport Hav 90 och de riktlinjer för god vattenkva-
litet som föreslås i rapporten Sötvatten 90 skall beaktas.
Myndigheternas arbete för långsiktigt skydd av grundvattnet bör
samordnas. Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning
bör gemensamt överväga formerna för en sådan samordning. En sär-
skild utredare tillkallas för att utreda hur rätten till rent grundvatten
kan säkras bl. a. genom reglering i vissa fall av vattenuttaget ur en-
skilda brunnar.
Det ankommer på myndigheterna inom respektive sektor att be-
vaka att åtgärder sätts in mot bullerproblemen samt att arbeta vidare
för att förebygga och begränsa bullerstörningar. Naturvårdsverket får
i uppdrag att lämna förslag till åtgärder mot buller i fjällområden och
skärgårdar.
De riktlinjerom skyddsavstånd vid miljöstörande verksamhet som
anges i rapporten Plats för arbete bör normalt följas vid planläggning
enligt plan- och bygglagen och vid prövning enligt miljöskyddslagen.
Berörda myndigheter bör ge hög prioritet åt arbetet med beredskap
mot kemikalieolyckor och för säkerhet vid transporter av farligt gods.
De särskilda miljödelegationerna för Göteborg, Dalälven, västra
Skåne och Sundsvall —Timrå har lagt grunden för handlingsprogram
på miljöområdet i berörda regioner. Det ankommer på länsstyrel-
serna att följa upp åtgärdsförslagen bl. a. inom ramen för de regionala
miljöanalyserna.
145
10 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Ett effektivt ADB-stöd är ett värdefullt hjälpmedel i arbetet med
miljövård, naturresurshushållning och fysisk planering. En nära sam-
verkan mellan myndigheterna är angelägen såväl i utvecklingen av
geografiska informationssystem som i hanteringen av lägesbestämda
data för planering och miljövård.
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstagande: En ansvarsfull hushållning med na-
turresurserna är ett villkor för en god ekonomisk utveckling. Natur-
och kulturmiljön skall värnas genom förebyggande åtgärder och
genom att skadade miljöer återställs.
De nationella miljömålen skall tillgodoses och konkretiseras i de
statliga myndigheternas beslut liksom i den kommunala planering-
en. Den fysiska planeringen skall användas som ett viktigt instru-
ment i det förebyggande miljöarbetet.
För att stödja tillämpningen av naturresurslagen ankommer det
på boverket att samordna utarbetandet av ett utbildningsprogram
riktat till länsstyrelser och kommuner. I programmet bör erfarenhe-
ter från myndigheternas och företagens arbete med miljökon-
sekvensbeskrivningar tillvaratas.
Regeringens överväganden: Naturresurslagen är ett viktigt instrument i
miljöpolitiken. Bestämmelserna i lagen uttrycker samhällets synsätt när
det gäller vad som är en god hushållning med marken, vattnet och den
fysiska miljön i övrigt. Lagens grundläggande syfte är att främja en an-
vändning av naturresurserna som är förnuftig vid en allsidig, samlad
bedömning, både i ett långsiktigt och ett kortsiktigt perspektiv. Hushåll-
ningsbestämmelsema ger en gemensam grund för statliga och kommunala
myndigheters prövning av konkurrensfrågor om mark- och vattenanvänd-
ningen.
Under våren 1991 kommer nästan alla kommuner i landet att ha antagit
sin första översiktsplan enligt plan- och bygglagen (1987:10). I översikts-
planerna anges ramarna för kommunernas arbete med markanvändnings-
och samhällsbyggnadsfrågor de närmaste åren. Planerna skall vara vägle-
dande för statliga och kommunala myndigheters prövning av ärenden
enligt de olika lagar som är knutna till naturresurslagen.
Kommunerna redovisar i sina översiktsplaner bl. a. hur de avser att
förverkliga naturresurslagens intentioner. Regeringen vill understryka att
översiktsplanen utgör en plattform för politiska överväganden om sam-
hällsbyggandet som kan ta tillvara människornas ökade medvetenhet om
framtidsfrågor vad gäller bl. a. markanvändning och miljö.
Tillämpningen av naturresurslagen har belysts i ett treårigt erfarenhets- 146
projekt som genomförts av boverket, statens lantmäteriverk och Svenska
kommunförbundet. De övergripande syftena med lagstiftningen — enkel-
het, lokalt självbestämmande, tydlighet etc. — anges vara allmänt accepte-
rade. Den fysiska riksplaneringen har lagreglerats. Kravet på hushållning
har fått en ny och bredare innebörd genom naturresurslagen och dess
koppling till andra lagar.
I rapporteringen av erfarenhetsprojektet konstateras dock att naturre-
surslagens hushållningsbestämmelser inte kommit att tillämpas på det sätt
som avsågs i förarbetena till lagen. Bestämmelserna har således inte fått
avsett genomslag vid bedömning av frågor om ändrad markanvändning
enligt de lagar som är anknutna till naturresurslagen. Kommunerna har
inte heller ännu i alla avseenden uppfattat sitt ansvar för tillämpningen.
Uppfattningen att naturresurslagen främst handlar om riksintressen i fråga
om markanvändningen är vanlig. Kunskaper och metoder för att enkelt
kunna ta hänsyn till hushållningskrav i fråga om t. ex. ekologiskt känsliga
områden och om vattenhushållning saknas i stor utsträckning. Ett genom-
slag för naturresurslagens allmänt hållna bestämmelser förutsätter att dessa
konkretiseras i kommunernas översiktsplaner.
Boverket har tagit initiativ till utvärdering av översiktsplanerna. Arbetet
sker dels i samverkan med statliga myndigheter med sektorsansvar dels i
samverkan med länsstyrelserna. Boverket avser att lämna en samlad redo-
visning av erfarenheter och ev. förslag med anledning av utvärderingen
under våren 1992.
Det är en uppgift för boverket att löpande samordna arbetet med ut-
veckling av praktiska metoder för tillämpning av lagens bestämmelser i
den löpande planeringen och vid tillståndsbeslut. I boverkets anslags-
framställning för 1991/92 redovisar verket överväganden och förslag om
hur ett sådant arbete bör läggas upp med sikte på hur ändrade anspråk på
markanvändning och miljö skall kunna hanteras i den fysiska planeringen.
Omställningen av energisystemet och av det svenska jordbruket, investe-
ringsplanerna för järnvägs- och vägnäten och de ökade kraven på avfalls-
hanteringen leder till förändringar i mark- och vattenanvändningen med
inverkan på bl. a. natur- och kulturlandskapet samt bebyggelseutveckling-
en.
Den kommunala planeringens betydelse för miljöns utformning fram-
hålls i många remissyttranden över rapporten MARK och VATTEN år
2010 — Framtidsbedömningar om kulturlandskapets utveckling (Ds
1988:55). Rapporten består av ett tiotal uppsatser om kulturlandskapets
framtida utveckling samt en analys av de krafter som format kulturland-
skapet sedan 1800-talets början.
Kommunernas möjligheter att påverka utvecklingen av markanvänd-
ning och miljö uppfattas av remissinstanserna emellertid som begränsade.
Nationella beslut inom olika politikområden har inte sällan avgörande
betydelse för utvecklingen också av den lokala miljön. Bl. a. flera kommu-
ner framhåller att ansvaret för beslut i miljö- och planeringsfrågor av
vidare räckvidd även i fortsättningen måste vila på statliga myndigheter
på regional eller nationell nivå.
Regeringen anser att det är en viktig uppgift för länsstyrelserna att verka
Prop. 1990/91:90
147
for att den regionala utvecklingen sker i former som är förenliga med Prop. 1990/91:90
kraven på en god miljö och en långsiktigt god hushållning med naturresur-
serna. Länsstyrelserna har mot denna bakgrund givits viktiga uppgifter i
fråga om kunskapsförsörjning och samordning av de statliga myndigheter-
nas arbete i förhållande till den fysiska planeringen i kommunerna. Läns-
styrelserna får också ett betydande ansvar för tillämpningen av de bestäm-
melser om miljökonsekvensbeskrivningar som regeringen i kapitel 8 före-
slår bli införda i naturresurslagen och i viss annan lagstiftning.
Länsstyrelserna bör utveckla en aktiv och pådrivande roll i det förebyg-
gande miljövårdsarbetet. Arbetet med fysisk planering, resurshushållning,
miljövård och övriga frågor av betydelse för den regionala utvecklingen
bör därvid samordnas så långt möjligt. Formerna för samverkan med
kommunerna i 90-talets decentraliserade förvaltning innebär nya möjlig-
heter att utveckla länsstyrelsernas arbete. Regeringen anser att detta arbete
i ökad utsträckning bör inriktas mot att finna konstruktiva lösningar i
frågor av nationell och regional räckvidd, medan ansvaret för avvägningar
i lokala miljöfrågor bör vila på kommunerna. Regeringen kommer mot
den här bakgrunden att särskilt följa upp hur länsstyrelserna i sitt arbete
för regional utveckling och i sin myndighetsutövning tillvaratar riksintres-
sen och slår vakt om kraven på en god miljö och en långsiktigt god
hushållning med naturresurserna.
Regeringen anser att det är ett viktigt led i boverkets uppgifter när det
gäller naturresurslagens tillämpning att samordna utarbetandet av ett ut-
bildningsprogram. Syftet bör vara att stödja erfarenhetsåterföring, metod-
utveckling och utbildning av tjänstemän och politiker som är engagerade i
arbetet inom kommuner och länssstyrelser och andra statliga myndigheter
för att därmed stärka miljöfrågornas ställning i den fysiska planeringen. I
programmet bör även beaktas behovet av kompetensutveckling för använd-
ning av miljökonsekvensbeskrivningar i planerings- och beslutssamman-
hang. 1 arbetet med programmet bör boverket samverka med främst natur-
vårdsverket, riksantikvarieämbetet, företrädare för länsstyrelserna och med
Svenska kommunförbundet.
Regeringens ställningstagande: Vattenresursernas nyttjande och
skydd skall övervägas i samarbete mellan kommuner och länsstyrel-
ser. De miljömål som föreslås i naturvårdsverkets rapport Hav 90
och de riktlinjer för god vattenkvalitet som föreslås i rapporten
Sötvatten 90 skall beaktas.
Naturvårdsverkets och havsresursdelegationens rapporter: Överensstäm-
mer i tillämpliga delar med regeringens ställningstaganden.
Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser som yttrat sig över
Sötvatten 90 är positiva till de föreslagna riktlinjerna för god vattenkvali-
tet. Motsvarande synpunkter framförs beträffande de föreslagna miljömå-
148
len i Hav 90. Länsstyrelsen i Östergötlands län anser att en nedbrytning till Prop. 1990/91:90
regionala miljömål är angelägen. Remissinstanserna har genomgående
positiva omdömen om havsresursdelegationens rapport Fysisk planering
av kustvatten och hav.
Regeringens överväganden: De miljömål som föreslås i rapporten Hav 90
och de riktlinjer för god vattenkvalitet som föreslås i Sötvatten 90 skall
beaktas i arbetet med fysisk planering för vattenresursernas nyttjande och
skydd.
Inom ramen för länsstyrelsernas arbete med regionala miljöanalyser bör
de övergripande miljömålen konkretiseras till kvalitetsmål som kan vägle-
da det kommunala planeringsarbetet för vattenresursernas nyttjande och
skydd. Länsstyrelserna bör i samarbete med kommunerna utarbeta regio-
nalt anpassade belastningsmål och åtgärdsplaner samt särskilda genomfö-
randeprogram. Regeringen anser det angeläget att kommunerna tar upp
vattenfrågor i sina översiktsplaner. Dessa bör därmed kunna tjäna som
vägledning dels i det kommunala miljövårdsarbetet och i den kommunala
planering som rör vattenfrågor, dels som vägledning vid prövning av
tillstånd för utnyttjande och skydd av vattenresurserna.
Konkurrensen mellan olika anspråk har ökat i takt med att intresset
vuxit för att nyttja kust- och havsområdenas resurser för olika ändamål.
Havsresursdelegationen har redovisat slutsatser av en försöksverksamhet
som bedrivits i syfte att belysa hur frågor om havets utnyttjande och skydd
kan behandlas i kommunernas fysiska planering.
I delegationens förslag till Övergripande program för svensk havsre-
sursverksamhet på 90-talet föreslås att boverket och naturvårdsverket tar
ansvar för att fortsatt utveckling av fysisk översiktsplanering i kust- och
havsområdena kommer till stånd. Havsresursdelegationen har vidare år
1989 till regeringen överlämnat rapporten Översiktlig kustvattenplanering
— erfarenheter från Ömsköldsviks, Gävle och Lysekils kommuner.
Sedan havsresursdelegationen upphört som myndighet ligger det inom
boverkets ansvarsområde att fullfölja delegationens utvecklingsarbete i de
delar de berör fysisk planering i landets kust- och havsområden. Det
ankommer således i fortsättningen på boverket att i samråd med naturvårds-
verket och andra berörda organ utveckla metoder för hur skilda anspråk
på kust- och havsområdenas resurser skall vägas mot varandra.
Med anledning av en av länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län fram-
förd begäran om särskilda medel för bl. a. rensning av Bohusläns stränder
m. m. konstaterar regeringen att vissa medel från pantsystemet för dryc-
kesförpackningar av aluminium, kan disponeras för insatser i akuta ned-
skräpningssituationer.
Regeringens ställningstagande: Kommunerna bör i sin fysiska pla-
nering slå vakt om mark- och vattenområden av betydelse för fri-
luftsliv och naturvård.
149
Regeringens överväganden: Som naturvårdsverket påpekar i rapporten Prop. 1990/91:90
Natur 90 har skogar, skärgårdar, ängs- och hagmarker m. fl. områden som
skyddas utifrån vetenskapliga och andra motiv oftast också stor betydelse
för friluftslivet. Nationalparker, naturreservat och naturvårdsområden är i
många fall av stor vikt för friluftslivet. Även kommunerna kan sedan år
1987 inrätta naturreservat och naturvårdsområden. Av stor betydelse är
vidare naturvårdslagens regler om strandskydd.
Sveriges turistråd, Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet
har behandlat frågor av betydelse för friluftslivet i det gemensamma di-
skussionsunderlaget För en rikare fritid. Att ordna för rekreation i när-
miljön är enligt de tre organisationerna kommunens ansvar. Den kanske
viktigaste insatsen är att bevara grönområden, friluftsområden och
strövområden i närheten av bostadsområdena. Naturmiljön kring tätorter-
na behöver tas tillvara och vårdas för att uppfylla de närboendes förvänt-
ningar och krav.
1 2 kap. 6§ naturresurslagen stadgas att mark- och vattenområden som
har betydelse från allmän synpunkt på grund av områdenas natur-
eller kulturvärden eller med hänsyn till friluftslivet skall så långt möjligt
skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön.
Vidare sägs att behovet av områden för friluftsliv i närheten av tätorter
skall särskilt beaktas.
Vid expansion av större tätorter är konflikter om markanvändningen
ofrånkomliga. Det gäller inte minst när mark för grönområden sätts i fråga
för bebyggelse eller annan exploatering. Regeringen anser att kommunerna
bör skärpa tillämpningen av naturresurslagens bestämmelser till skydd för
friluftslivets intressen i närheten av tätorter. Det gäller både i fråga om större
sammanhängande områden i nära anslutning till tätorterna och sådana
mindre, gröna områden i tätorternas ytterområden som fyller motsvarande
funktion som parkerna i städerna.
Regeringen anser det angeläget att kommunerna i sin fysiska planering
slå vakt om mark- och vattenområden av betydelse för friluftsliv och
naturvård.
Regeringens förslag: Bestämmelser till skydd för kulturhistoriskt
värdefulla miljöer införs i naturvårdslagen (se även avsnitt 16.5).
Regeringen föreslår att ökade resurser anslås för att motverka
luftföroreningarnas skadeverkningar på kulturminnen och kulturfö-
remål (se även avsnitt 10.2).
Regeringens överväganden: Ett flertal åtgärder på miljöpolitikens områ-
den har ett nära samband med vården av kulturarvet. Frågor som berör
vården av kulturmiljön behandlas därför i skilda delar av denna proposi-
tion. I detta avsnitt ger regeringen en översikt över de åtgärder som
föreslås i syfte att främja kulturmiljön.
Grundläggande bestämmelser om skyddet för kulturminnen finns i 150
lagen (1988:950) om kulturminnen. I plan- och bygglagen samt i naturre- Prop. 1990/91:90
surslagen understryks bl. a. de hänsyn som skall tas till kulturmiljön vid
fysisk planering och vid utformning av exploateringsföretag och andra
ingrepp i miljön.
Regler om hänsyn till kulturmiljön finns också i olika speciallagar.
Viktiga i detta sammanhang är bestämmelserna i lagen (1979:425) om
skötsel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen (1979:429).
Den statliga kulturmiljövården har i flera omgångar tillförts ökade resur-
ser. Bidragen till vård av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ökade se-
nast i enlighet med 1990 års budgetproposition.
Kulturmiljövårdens regionala organisation bygger på en samverkan mel-
lan länsstyrelserna och länsmuseerna. Stödet till länsmuseerna utökades år
1990 främst mot bakgrund av deras uppgifter inom kulturmiljövården och
behovet av att bygga upp kompetens inom natur- och miljövård. Också
länsstyrelsernas kulturmiljöenheter har fått förstärkningar. Sedan år 1985
har resurser för totalt tolv tjänster tillförts länsstyrelserna. I årets budget-
proposition föreslår chefen för civildepartementet att medel för ytterligare
tjänster anvisas till länsstyrelserna i Västmanlands resp. Gävleborgs län
(prop. 1990/91:100 bil. 15).
Riksantikvarieämbetets resurser för verksamhetsforskning har ökat med
sammanlagt 10 milj. kr. under den innevarande treårsperioden genom
förslag i 1990 års forskningspolitiska proposition.
Det bör även framhållas att tillsammans med annan kulturverksamhet
har kulturmiljövården pekats ut såsom ett område för länsstyrelsernas
insatser i syfte att främja en regional utveckling (prop. 1989/90:76 s.
144-148, AU 13, rskr. 346).
Vården av odlingslandskapet
Odlingslandskapets kulturvärden har påverkats starkt av det intensiva
utnyttjande av jordbruksmarken som efterkrigstidens jordbrukspolitik sti-
mulerat. Till följd av rationaliseringar har odlings- och bebyggelsehistori-
ska lämningar i landskapet tagits bort. Äldre tiders mångsidiga sätt att
utnyttja marken har ofta kommit att gå förlorad genom den ökade speciali-
seringen inom jordbruket.
Efter mönster från naturvårdsarbetet kan riksantikvarieämbetet sedan
år 1987 träffa avtal med lantbrukare om hävden av kulturhistoriskt värde-
fulla lokaler i landskapet som annars hotas av att växa igen. Det s.k.
NOLA-stödet kan utnyttjas till att ta till vara också landskapets kulturvär-
den (prop. 1987/88:100 bil. 15 s. 36).
Riksdagens beslut med anledning av propositionen om livsmedelspoliti-
ken (prop. 1989/90:146, JoU 25, rskr. 327) innebär bl. a. att förde närmaste
tre budgetåren har 100,200 resp. 250 milj.kr. avsatts för landskapsvårdande
åtgärder.
Den nya livsmedelspolitiken syftar bl. a. till att minska incitamenten till
överutnyttjande av åkermarken. Ett mer extensivt nyttjande lämnar ett
större utrymme för bevarande av kulturhistoriskt värdefulla inslag i land-
skapet. Å andra sidan accelererar de problem som följer av att viss jord-
151
bruksmark tas ur produktion. Det är för att möta följderna för landskapet Prop. 1990/91:90
av den processen som riksdagen har beslutat om programmet för land-
skapsvård. Resultatet av regionalpolitiken har också stor betydelse för
kulturmiljövården eftersom denna är grundad på en vidmakthållen bebyg-
gelsestruktur på landsbygden med kontinuerlig användning av mark, bygg-
nader och anläggningar.
Kulturmiljövården i den fysiska planeringen
Regeringen kommer senare (avsnitt 16.5) att föreslå att skyddet i lag för
kulturhistoriskt värdefulla miljöer kompletteras med en bestämmelse i
naturvårdslagen som anger tillämpligheten av den lagens skyddsinstitut på
kulturpräglade miljöer. Det innebär ett förtydligande av möjligheterna att
bilda t. ex. naturreservat till skydd för kulturhistoriska värden i odlingsland-
skapet.
Det finns många exempel på hur kulturmiljöintressen har fått stå tillba-
ka därför att de uppmärksammats alltför sent i planeringsprocessen eller
därför att det alltför sent blivit uppenbart att de hotats av en tänkt åtgärd. I
en miljökonsekvensbeskrivning, enligt det förslag som regeringen åter-
kommer till i kapitel 8, blir det möjligt att behandla kulturmiljöns intres-
sen i ett tidigt skede i planeringen och projekteringen av exploateringsföre-
tag och andra ingrepp i miljön.
Insatser mot skador av luftföroreningar
Regeringen kommer senare, i anslutning till den samlade redovisningen av
insatser mot luftföroreningarna (avsnitt 10.2) att föreslå ökade insatser
mot luftföroreningarnas skador på kulturminnen och kulturföremål.
Regeringen föreslår i det följande (kapitel 21 anslaget B 2), för budget-
året 1991/92 en utveckling av riksantikvarieämbetets handlingsprogram
för insatser mot luftföroreningarnas skadeverkningar. Ytterligare 4milj,
kr. föreslås för verksamheten, som därmed skulle få en budget av totalt
drygt 14,5 milj. kr.
Sambanden mellan förstörelsen av kulturminnen och föroreningar i
tätortsmiljöerna har blivit allt tydligare. Kulturmiljövårdens behov av
reducerade utsläpp är ytterligare ett skäl för att minska bl. a. utsläppen
från biltrafiken.
Det är nu möjligt att ange de typer av material och föremål där kon-
serveringsinsatser är mest angelägna. I det fortsatta arbetet - där de
direkta skydds- och restaureringsarbetena står i förgrunden — skall åtgär-
der avseende hällristningar, runstenar, medeltida portaler samt vissa me-
tallskulpturer prioriteras inom ramen för de medel som anslås till riksanti-
kvarieämbetet. Det är emellertid också nödvändigt att vidta åtgärder
rörande utsmyckningarna på den bebyggelse som uppförts från stormakts-
tiden och framåt. Tätorternas stenbyggnader i den känsliga gotlandssand-
stenen utgör här ett särskilt problem.
När det gäller frågor om skydd och restaurering av bebyggelse har
riksantikvarieämbetet och samverkande institutioner inom bl. a. forsk-
152
ningsområdet ett särskilt ansvar för metodutveckling och kunskapsupp-
byggnad. Den statliga kulturmiljövården kan också ge statsbidrag till vård
av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. För restaureringsarbeten i övrigt
måste byggnadsvårdens generella förutsättningar gälla, dvs. vaije fastig-
hetsägare har ett eget ansvar för de kulturvärden han förvaltar. Regeringen
vill särskilt erinra om kommunernas ansvar för bevarandet av bebyggel-
sens kulturvärden.
Regeringens ställningstagande: Myndigheternas arbete för långsik-
tigt skydd av grundvattnet bör samordnas. Naturvårdsverket och
Sveriges geologiska undersökning bör i samråd med övriga berörda
myndigheter överväga formerna för en sådan samordning.
Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har i aktionsprogrammet
för god vattenkvalitet, Sötvatten 90, föreslagit att skyddet av allmänna och
enskilda vattentäkter förbättras samt att skyddet av grundvattnet i den
fysiska planeringen förstärks.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl. a boverket, Sveriges
geologiska undersökning, överstyrelsen för civil beredskap, Svenska kom-
munförbundet och Svenska vatten och avloppsverksföreningen stöder försla-
get.
Regeringens överväganden: Sverige är i förhållande till många andra
länder rikt på sötvatten. På grund av vårt lands specifika klimat- och
markförhållanden är en stor del av såväl ytvatten som grundvatten käns-
ligt för påverkan från miljöstörande verksamheter. Andra sötvattenan-
knutna miljöproblem har samband med försurning, övergödning samt
påverkan av miljögifter och metaller. Kvaliteten på grundvattnet är i
allmänhet god men det förekommer allvarliga lokala problem till följd av
försurning, påverkan av föroreningar och saltvatteninträngning.
Grundvattnets kvalitet har stor betydelse för dricksvattenförsöijningen.
Ett långsiktigt skydd av grundvattnet är ett betydelsefullt led i den samlade
naturresurspolitiken. Flera myndigheters verksamhetsområden berörs av
arbetet med kunskapsförsörjning, planering och åtgärder för långsiktigt
skydd av grundvattnet som naturresurs. När det gäller kunskaper om
grundvattentillgångamas omfattning och riskerna för påverkan från skilda
verksamheter gör främst naturvårdsverket och Sveriges geologiska under-
sökning viktiga insatser.
Kunskaperna är i dag bristfälliga om hur föroreningar transporteras i
mark och grundvatten samt om hur grundvatten påverkas av miljöfarliga
verksamheter på landsbygden och i tätorter. Brister finns också när det
gäller kännedom om vattentäkters läge och jordlagrens skydd mot förore-
ningar. Regeringen anser det vara väsentligt att kunskaperna förbättras om
Prop. 1990/91:90
153
grundvattnet och om förutsättningar och restriktioner för dess utnyttjan- Prop. 1990/91:90
de.
För att effektivare bevaka grundvattenfrågoma och ge ett bättre stöd för
länsstyrelsernas och kommunernas arbete med planering och åtgärder som
rör nyttjande och skydd av grundvattnet, bör naturvårdsverket och Sveri-
ges geologiska undersökning gemensamt överväga lämplig ansvarsfördel-
ning mellan myndigheterna. Övervägandena bör ske i samråd med övriga
berörda myndigheter.
Regeringens ställningstagande: En särskild utredare tillkallas för att
utreda hur rätten till rent grundvatten kan säkras bl. a. genom regle-
ring i vissa fall av vattenuttaget ur enskilda brunnar.
Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens ställnings-
tagande.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tillstyrkt naturvårds-
verkets förslag.
Regeringens överväganden: Ett problem som alltmer uppmärksammas är
saltvatteninträngning i enskilda brunnar. Det förekommer i områden som
tidigare har varit täckta av havsvatten. I kustnära områden är det inte
ovanligt att havsvatten tränger in i grundvattnet då uttagen grundvatten-
mängd överstiger nybildningen av grundvatten. Enligt gällande bestäm-
melser i bl. a. vattenlagen har den enskilde fastighetsägaren rätt att för
husbehov ta upp grundvatten från den egna fastigheten utan andra be-
gränsningar än vattenlagens allmänna aktsamhetsregler. Ett annat pro-
blem som är förenat med fastighetsägarens rätt att ta upp grundvatten är
att infiltrationsanläggningar för avlopp kan förorena brunnsvattnet för
grannfastigheter.
Inom regeringskansliet bereds för närvarande ett förslag till förändring i
3 kap. plan- och bygglagen, som innebär att även fritidshus med högst två
bostäder skall underkastas de bestämmelser om hushållning med bl. a.
vatten som gäller för andra byggnader. Vidare bereds ett förslag till änd-
ring i plan- och bygglagen som ger kommunerna möjlighet att, genom
detaljplan eller områdesbestämmelser, införa bygglovsplikt för den som
vill anordna eller väsentligt ändra anläggningar för vattenförsöijning ge-
nom grundvattentäkt, som inte kräver tillstånd enligt vattenlagen. Dessa
förslag till åtgärder är emellertid alltför begränsade för att lösa alla de
grundvattenproblem som kan uppstå i vissa områden.
Frågan om att styra fastighetsägarens uttag av vatten behöver därför ges
en bredare belysning. När det gäller att skapa regler för att styra den
enskildes vattenuttag berörs ett stort antal lagar. Lagar som kan bli aktu-
ella för överväganden är vattenlagen, hälsoskyddslagen, miljöskyddslagen,
plan- och bygglagen, anläggningslagen (1973:149), jordabalken, livsmedels-
lagen, (1971:511) och fastighetsbildningslagen (1970:988). I detta sam-
manhang är det även angeläget att myndighetsansvaret klarläggs.
154
Mot den redovisade bakgrunden avser regeringen att uppdra åt en
särskild utredare att belysa frågor om hur rätten till rent grundvatten kan
säkras genom lagreglering, eventuellt kombinerat med andra åtgärder, i
vissa fall av vattenuttag ur enskilda brunnar.
Regeringens ställningstagande: Bullerstörningarna i samhället skall
begränsas. Det ankommer på myndigheterna inom respektive sek-
tor att bevaka att åtgärder sätts in mot bullerproblemen samt att
arbeta vidare för att förebygga och begränsa bullerstörningar.
Naturvårdsverket får i uppdrag att lämna förslag till åtgärder mot
buller i fjällområden och skärgårdar.
Regeringens överväganden: Riksdagen beslutade i november 1990 att ge
regeringen till känna att ett handlingsprogram mot buller bör utarbetas
(1990/9 l:JoU 17, rskr. 27).
Regeringen anser att det bör åvila resp, sektor i samhället att inom sina
verksamhetsområden ansvara för att bullerbegränsande åtgärder vidtas.
Regeringen lämnar i det följande en samlad översikt över arbetsläget när
det gäller åtgärder till skydd mot buller.
Vad som bör anses som en god miljökvalitet med avseende på buller har
kommit till uttryck i olika sammanhang såväl internationellt som natio-
nellt. OECDs miljökommitté anser att 30—36 dBA ekvivalent ljudnivå
(ett medelvärde på buller under viss tid) kan betecknas som god miljökva-
litet i bostäder medan 45 dBA anges som maximal ljudnivå för sovrum.
Riksdagen har vid behandlingen av budgetpropositionen 1980/81:100
pekat på behovet att minska bullret från vägtrafiken. För planering av
områden med bostäder nära trafikleder anges ekvivalentnivåerna 55 dBA
utomhus och 30 dBA inomhus som riktvärden. Dessutom anges vissa
ramar och nivåer som skall eftersträvas vid ny och väsentlig ombyggnad av
enstaka bostadsfastigheter intill befintliga trafikleder och vid väsentlig
ombyggnad av trafikleder i områden med befintlig bebyggelse.
Riksdagen har vid behandlingen av trafikutskottets betänkande TU
1981/82:28 på motsvarande sätt tagit ställning till att ekvivalentnivån 55
dBA utomhus är ett lämpligt riktvärde för flygbuller vid lokalisering av
nya flygplatser eller planering av bostäder i flygplatsers omgivning.
Riksdagen har inte tagit ställning till riktvärden för maximala ljudnivå-
er. Naturvårdsverket har beträffande vägtrafikbuller föreslagit att maxi-
malnivån 45 dBA inte bör överskridas i sovrum nattetid. För flygbuller
anger verket 70 dBA maximal ljudnivå utomhus som riktvärde. Detta
motsvarar vid normal ljudisolering en inomhusnivå på 45 dBA.
För buller från industrier samt motorsport- och skjutbanor finns sedan
länge av naturvårdsverket angivna riktvärden.
Trafiken svarar för de helt dominerande bullerstörningarna i samhället.
Utomhusbuller från vägar och järnvägar kan skärmas av på olika sätt, till
Prop. 1990/91:90
155
skillnad från t. ex. flygbuller där avståndet till flygplatsen är helt avgöran- Prop. 1990/91:90
de. Även när det gäller vissa industrier samt motorsport- och skjutbanor är
tillräckliga avstånd det skydd som främst kan utnyttjas. Genom en forutse-
ende fysisk planering kan nya områden for bostäder utan oskäliga kostna-
der utformas så att de av riksdagen antagna riktvärdena for buller från väg-
och flygtrafik inte överskrids. Denna målsättning uppnås också normalt
vid planering av ny bebyggelse.
De största problemen återfinns i befintliga miljöer med bostäder nära
bullerkällor. Kombinationer av skyddsåtgärder är där nödvändiga för att
uppnå acceptabla förhållanden. Emissionsbegränsande åtgärder på for-
don, tåg och flygplan är ofta kostnadseffektiva, men har nackdelarna att de
får full effekt forst efter lång tid. Kostnaden för en sänkning av gränsvärde-
na för motorbuller med ytterligare 5 dBA från 1991 års kravnivå 77 dBA
for personbilar och 84 dBA för lastbilar till 75 resp. 80 dBA beräknas kosta
i storleksordningen 2 — 3 % av tillverkningskostnaden for personbilar och
tunga fordon.
Det är med dagens teknik inte möjligt att reducera bullret från fordonen
tillräckligt mycket för att uppnå god miljökvalitet. Ytterligare åtgärder for
att undvika bullerstörningar i bostäder och känsliga områden kommer
därför att vara nödvändiga under överskådlig tid. Vallar, skärmar och
fasadisolering är de möjligheter som vid sidan av trafikregleringar står till
buds. Vägverket beräknar kostnaderna for bullerskydd vid gator och vägar
i hela landet till 5,5 miljarder kr. vid en ambitionsnivå som innebär att
bostäder med ekvivalentnivåer över 40 dBA inomhus åtgärdas så att
bullernivån sänks till högst 30 dBA. Denna ambitionsnivå innebär att
åtgärder vidtas i 100000 lägenheter.
Banverkets målsättning att åtgärda bebyggelse där maximalnivån över-
skrider 60 dBA i sovrum nattetid eller den dygnsekvivalenta utomhus-
nivån 75 dBA beräknas kosta ca 200 milj. kr.
Kostnaderna för att isolera mot flygbuller kan variera mellan 50000 och
250000 kr. per lägenhet i småhus och 10000— 100000 kr. per lägenhet i
flerfamiljshus.
Regeringen anser att åtgärder mot buller skall utgå från vaije samhälls-
sektors eget ansvar för sin miljöpåverkan. Det gäller inte minst inom
transportområdet. Genom naturvårdsverkets arbete med riktvärden for
acceptabla bullernivåer har kunskaper och erfarenheter erhållits som enligt
regeringens uppfattning bör vara värdefullt stöd för myndigheternas arbe-
te med att begränsa bullerstörningarna. Målet for åtgärderna bör vara att
på alla områden nå ned till bullernivåer som kan betecknas som god
miljökvalitet, dvs. som motsvarar de riktlinjer som tillämpas vid planering
av nya områden for bostäder, kommunikationsanläggningar och andra
verksamheter.
Trafikverken har i miljöanalyser redovisat sin syn bl. a. på bullerproble-
men och utifrån sina målsättningar föreslagit vissa åtgärder. Regeringen
anser att genomförandet av åtgärderna bör konkretiseras och delas in i
operativa delmål, som medger ett stegvis genomförande där de mest
utsatta boendemiljöerna åtgärdas först. Genomförandet kan därigenom
156
successivt anpassas till det ekonomiska läget under genomförandetidens Prop. 1990/91:90
olika perioder.
Regeringen anser det angeläget att bullerproblemen belyses i kommu-
nernas översiktliga planering och konkretiseras i åtgärdsprogram på miljö-
området.
Enligt regeringens uppfattning ankommer det på vägverket och banver-
ket att föreslå allmänna råd för åtgärder till skydd mot buller från resp,
trafikslag. Verkens arbete bör ske i samråd med naturvårdsverket, bover-
ket och socialstyrelsen.
Regeringen anser vidare att det ankommer på luftfartsverket att i sam-
råd med naturvårdsverket, boverket och socialstyrelsen planera åtgärder
för att uppnå de miljömål som luftfartsverket har redovisat i sin miljöana-
lys.
Möjligheterna att införa skärpta krav på tävlingsfordon bör undersökas
och erforderliga förslag utarbetas. Frågan om normer för snöskotrar, ut-
ombordsmotorer, gräsklippare och andra bullerkällor som ofta orsakar
störningar i och rekreationsmiljöer bör övervägas och relateras till motsva-
rande normer inom EG och EFTA.
En alltmer omfattande användning av flygplan, helikoptrar och terräng-
fordon i fjällområdena och ett ökat antal motorbåtar i skärgårdsområdena
har medfört bullerproblem i områden där tystnaden borde vara en viktig
kvalitet. Regeringen avser att uppdra åt naturvårdsverket att i samråd med
boverket belysa möjligheterna till och konsekvenserna av restriktioner mot
bullrande aktiviteter i sådana områden och lämna förslag till åtgärder.
Regeringens ställningstagande: De riktlinjer om skyddsavstånd vid
miljöstörande verksamhet som anges i rapporten Plats för arbete
bör normalt följas vid planläggning enligt plan- och bygglagen och
vid prövning enligt miljöskyddslagen.
Det ankommer på boverket, naturvårdsverket och socialstyrelsen
att följa hur riktlinjerna tillämpas och vid behov se över skyddsav-
stånden.
Regeringens överväganden: När det gäller industrins miljöproblem är
åtgärder för att minska utsläpp och buller vid källan av grundläggande
betydelse. Det program för översyn av industrins utsläppsvillkor som
redovisas i avsnitt 12.2 skall ses i detta perspektiv.
Vid sidan av utsläppsbegränsningar behövs planeringsåtgärder för att
skydda närmiljön. För att ge trygghet och säkerhet för såväl industrin som
de boende är det angeläget att tillräckliga skyddsavstånd mellan bostäder
och miljö- och hälsostörande verksamhet upprätthålls.
Efter ett omfattande arbete föreslog socialstyrelsen, naturvårdsverket
och dåvarande planverket år 1982 riktlinjer för sådana skyddsavstånd.
Riktlinjerna publicerades i rapporten Plats för arbete — omgivningspåver-
kan.
157
Enligt regeringens uppfattning tillämpas inte dessa riktlinjer i den ut- Prop. 1990/91:90
sträckning som är motiverad för att skydda människors hälsa och ge
industrin stabila planeringsförutsättningar. Detta gäller såväl i fråga om
bostadsbyggande i närheten av befintlig miljöstörande industri som vid
lokalisering av ny industri.
Regeringen har i ett antal överklagade ärenden enligt miljöskyddslagen
sagt nej till olämpliga lokaliseringar med hänvisning till riktlinjerna i Plats
för arbete. Regeringen har i en särskild programförklaring bl. a. uttalat att
rekommenderade skyddsavstånd kommer att tillämpas strikt vid prövning
av nya anläggningar där det finns risk för utsläpp av lösningsmedel och att
ny bebyggelse ej bör lokaliseras närmare utsläppskällor än rekommendera-
de skyddsavstånd. Regeringen uttalade vidare att utsläppen från befintlig
verksamhet som är olämpligt lokaliserad, måste reduceras till acceptabla
nivåer. Om detta inte visar sig möjligt måste berörda verksamheter omlo-
kaliseras. Regeringen har även i ärenden enligt plan- och bygglagen (PBL)
upphävt planbeslut därför att bebyggelsen skulle bli olämplig med hänsyn
till hälsa och säkerhet.
Enligt PBL skall hänsyn till hälsa och säkerhet prägla planeringsövervä-
ganden. Det ankommer på kommunerna att beakta hälsa och säkerhet i
planer och beslut enligt PBL. Länsstyrelsen har rätt att ingripa mot planer
som inte uppfyller kraven i tillräcklig omfattning. Regeringen har erfarit
att boverket påbörjat ett brett arbete i samverkan med bl. a. räddningsver-
ket och andra centrala myndigheter med ansvar inom området för att ge
kommunerna vägledning i dessa frågor.
Det är regeringens uppfattning att skyddsavstånd generellt bör tillmätas
stor betydelse i den fysiska planeringen och i miljöskyddsarbetet. De
riktlinjer för lokalisering som anges i rapporten Plats för arbete bör nor-
malt följas i ärenden enligt plan- och bygglagen och miljöskyddslagen inom
ramen för den individuella prövningen. Riktlinjerna bör även följas då det
gäller skyddsavstånd mellan industri och sjukhus, skolor, daghem och
liknande.
Riktlinjerna i Plats för arbete utgår från de riskvärderingar och de
tekniska möjligheter som förelåg i början av 1980-talet. Sedan dess har
kunskaperna om olika ämnens hälsorisker liksom metoder för risk- och
säkerhetsanalyser utvecklats betydligt, synen på vilka hälsorisker som är
acceptabla har skärpts väsentligt och tekniken för att begränsa utsläpp har
gått framåt. Regeringen bedömer att huvuddragen i Plats för arbete fortfa-
rande är giltiga. Det kan dock finnas behov av att se över vissa av
rekommendationerna.
Det ankommer på boverket, naturvårdsverket och socialstyrelsen att
följa hur riktlinjerna tillämpas och vid behov se över skyddsavstånden.
158
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstagande: Det ankommer på berörda myndig-
heter att ge hög prioritet åt arbetet med förebyggande av och bered-
skap mot kemikalieolyckor och för säkerhet vid transporter av far-
ligt gods.
Regeringens överväganden: Allvarliga miljöskador kan uppkomma till
följd av olyckshändelser vid tillverkning, förrådshållning och transport av
kemikalier eller farligt gods. Exemplen på sådana olyckshändelser är talri-
ka. Ett omfattande arbete pågår både i Sverige och internationellt för att
förebygga sådana olyckshändelser men också för att bygga upp en ända-
målsenlig beredskap och få en effektiv räddningstjänstinsats om en olycka
inträffar. Det internationella samarbetet genomförs inom Nordiska minis-
terrådet, OECD och Förenta Nationernas ekonomiska kommission för
Europa (ECE). De myndigheter i Sverige som i första hand arbetar med
dessa frågor är arbetarskyddsstyrelsen och statens räddningsverk.
Sverige tar aktiv del i det internationella samarbetet för att förebygga
och minimera de s.k. miljöolyckoma. Genom utbyte av erfarenheter och
resultat av forsknings- och utvecklingsinsatser kan vi få kunskap för att så
långt möjligt förhindra olyckor och begränsa konsekvenserna. Samarbetet
bör också kunna leda till ökade möjligheter att få nödvändigt bistånd från
andra länder i en olyckssituation.
Genom plan- och bygglagens bestämmelser har kraven på hänsynstagan-
de till hälso- och säkerhetsaspekter skärpts och ansvarsfördelningen mel-
lan stat och kommun preciserats. På så sätt skärps kraven på att samhälls-
planeringen förebygger att olyckor får svårartade konsevenser. Boverket
har tagit initiativ till att samordna de statliga myndigheternas arbete inom
området.
Arbetarskyddsstyrelsen och räddningsverket har i samarbete utfardat
föreskrifter och allmänna råd för förebyggande av och beredskap mot
olyckor vid anläggningar. Inom räddningsverket pågår ett omfattande
arbete med den långsiktiga inriktningen av beredskapen mot kemikalieo-
lyckor. Räddningsverket och boverket samverkar om studier som skall ge
underlag för en grundsyn om hur transporter av farligt gods skall behandlas
i det förebyggande miljövårdsarbetet. Räddningsverket arbetar särskilt med
att öka säkerheten i samband med transporter av farligt gods när det gäller
t. ex. vägvalsstyming, tillsyn och kontroll av transporterna, uppbyggnad av
beredskap för olyckshändelser samt information och utbildning.
Regeringen anser att berörda myndigheter bör ge hög prioritet åt arbetet
med förebyggande av och beredskap mot kemikalieolyckor och för säker-
het vid transporter av farligt gods.
159
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstagande: Det är en uppgift för länsstyrelserna
att konkretisera de nationella miljömålen som underlag för plane-
rings- och miljövårdsarbete i län och kommuner. Det ankommer på
främst naturvårdsverket och boverket att ge råd och vägledning för
kommunernas och länsstyrelsernas arbete för att förverkliga miljö-
målen. De regionala miljöanalyserna är ett viktigt led i detta arbete.
Länsstyrelserna och naturvårdsverket: Länsstyrelserna fick år 1988 i
uppdrag av regeringen att beskriva miljösituationen i resp. län. I en skri-
velse den 12 september 1989 till regeringen, som innehåller en samman-
ställning och bedömning av länsstyrelsernas arbete, föreslår naturvårdsver-
ket att regionala miljöanalyser genomförs som en rullande process med tre
till sex års mellanrum. I ett samrådsyttrande framhåller boverket vikten av
att miljöanalyserna anpassas till arbetsmetoderna för fysisk planering och
att de inordnas i länsstyrelsernas regionala underlagsmaterial för kommu-
nernas översiktsplanering.
Regeringens överväganden: Regeringen anser att länsstyrelserna har lagt
ned ett omfattande och engagerat arbete på att beskriva miljöförhållande-
na och hoten mot miljön i länen. Några länsstyrelser har också redovisat
program med förslag till konkreta åtgärder för att komma till rätta med
aktuella miljöproblem.
Regeringen anser att det är viktigt att de nationella miljömålen konkreti-
seras i kommunernas och länsstyrelsernas fortsatta planerings- och
miljövårdsarbete. Det är härvid en uppgift för i första hand naturvårdsver-
ket och boverket att ge kommunerna och länsstyrelserna råd och vägled-
ning för arbetet med att förverkliga miljömålen. Det är regeringens upp-
fattning att de regionala miljöanalyserna ger bra utgångspunkter för såväl
kommunernas och länsstyrelsernas som de centrala myndigheternas hand-
läggning av frågor som rör miljön i de olika länen. Regeringen vill under-
stryka att arbetet med miljöanalyserna bör bedrivas i nära samverkan
mellan kommuner och länsstyrelser.
Kunskaper om miljöns tillstånd och känslighet blir en allt viktigare
förutsättning för det åtgärdsinriktade miljöarbetet. Regeringen föreslår,
som redovisas närmare i kapitel 9, att miljöövervakningen tillförs ytterli-
gare 75 milj. kr. för den närmaste treårsperioden. Miljöövervakningen ger
underlag för analyser inom länen av miljöförhållanden och bedömning av
åtgärdsbehov samtidigt som arbetet med de regionala miljöanalyserna kan
ge vägledning om hur miljöövervakningen i stort bör inriktas. Det arbete
som bedrivs inom främst statistiska centralbyrån, naturvårdsverket,
boverket och länsstyrelserna med att utveckla metoder för samordnande
redovisningar av miljötillstånd och hushållningen med naturresurser bör
utnyttjas i arbetet med såväl miljöövervakning som regionala miljöanaly-
ser.
160
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstagande: De särskilda miljödelegationerna för
Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall —Timrå har lagt
grunden för handlingsprogram för åtgärder på miljöområdet i berör-
da regioner. Det ankommer på länsstyrelserna att följa upp åtgärds-
förslagen bl. a. inom ramen för de regionala miljöanalyserna.
Regeringen har utsett en fristående förhandlare för Dalälvsre-
gionen. Förhandlarens uppdrag avser en uppgörelse mellan myndig-
heter, berörda företag och markägare om genomförande av den av
delegationen föreslagna åtgärdsplanen.
Delegationen för Miljöprojekt västra Skåne får i uppgift att för-
ankra de förslag som avser regional och lokal verksamhet hos berör-
da länsorgan, kommuner, kommunalförbund och företag samt att
följa ett särskilt utbildningsprojekt.
En särskild samordnare för Sundsvall —Timråregionen kommer
att tillkallas för att ytterligare bearbeta miljöprojektets förslag när
det gäller regionens kommunikationsnät och de interregionala sam-
banden.
Regeringens överväganden: I 1988 års miljöpolitiska proposition anges
att det både lokalt och regionalt sker ett omfattande arbete med att
kartlägga miljöproblem och att föreslå lämpliga åtgärder. Vidare sägs att
det är mycket angeläget att ta till vara detta engagemang. De speciella
miljödelegationerna har haft regeringens uppdrag att finna lösningar på
problem i vissa särskilt miljöbelastade regioner. Sådana delegationer har
tillkallats för Göteborg, Dalälven, västra Skåne och Sundsvall —Timråre-
gionen.
Delegationerna har haft i uppgift att föreslå åtgärder som inom en
tioårsperiod väsentligt kan förbättra miljön i regionen. Delegationerna har
såväl självständigt som i samarbete med olika myndigheter, organisatio-
ner, företag m. fl., undersökt och analyserat sin regions miljöproblem.
Genom att avdela en särskild grupp för att arbeta fram samlade och
framåtsyftande förslag till lösningar har berörda organ — länsstyrelser,
kommuner, organisationer och företag — tillsammans kunnat koncentrera
sig på övergripande och ofta gemensamma frågeställningar av strategisk
karaktär. Samtidigt har den formella ansvarsfördelningen legat kvar orub-
bad. Arbetssättet innebär i princip inte någon skillnad mot den ordning
som tillämpas på central nivå när en särskild kommitté bildas för att
utreda frågeställningar som berör flera sektorsmyndigheter eller myndig-
hetsnivåer.
Regeringen konstaterar att erfarenheterna från delegationernas arbete är
positiva. Delegationerna har dels redovisat väl genomarbetade rapporter
med konkreta åtgärdsförslag, dels lagt grunden för ett mer samlat synsätt
på de övergripande regionala miljöfrågor som kommer att aktualiseras i
det fortsatta miljöarbetet.
161
11 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Miljöprojekt Göteborg
Regeringen har i en skrivelse (skr 1990/91:6, JoU 16, rskr 78) till riksdagen
redovisat sin syn på hur förslagen från delegationen för miljöprojekt
Göteborg bör följas upp. Flera förslag har på olika sätt redan tagits om hand
av regeringen och berörda myndigheter. Vissa av de problem som delega-
tionen pekar på behandlas i denna proposition. Berörda myndigheter och
företag fortsätter det utrednings- och åtgärdsarbete som delegationen ini-
tierat.
I enlighet med miljöprojektets förslag pågår en omprövning av ut-
släppsvillkoren från stora punktkällor. En plan för avveckling av särskilt
miljöstörande ämnen redovisas i avsnitt 12.2.
Regeringen har tillkallat tre förhandlare — en för Stockholmsregionen,
en för Göteborgsregionen och en för Malmöregionen — med uppdrag att
medverka till att långsiktiga överenskommelser om åtgärder och finansi-
ering av transportsystem kommer till stånd. De förslag som delegationen
för Miljöprojekt Göteborg lagt fram har enligt regeringens uppfattning
varit av stort värde som grund för det förslag för Göteborgsregionen som
parterna har enats om.
Prop. 1990/91:90
Miljöprojekt Dalälven
Dalälvsdelegationens huvuduppgift är att ta fram ett program för att rena
Dalälven inom tio år. Delegationen har hittills initierat en rad ompröv-
ningar och skärpningar av gamla tillstånd och naturvårdsverket har ge-
nomfört en tillsynskampanj i kommunerna längs Dalälven. Delegationen
har vidare deltagit i bildandet av ett samordnat recipientkontrollprogram
och ett vattenvårdsförbund. Dessutom deltar delegationen i flera projekt
beträffande jordbrukets läckage av närsalter samt kväveläckage från skogs-
marker till Dalälven.
Delegationen har också genomfört ett stort projekt beträffande återställ-
ningen av gamla gruvavfallsupplag. Detta projekt ligger till grund för de
åtgärder som planeras för att minska läckaget av metaller från gruvavfalls-
upplagen. I första hand föreslås åtgärder i Falun och Garpenberg där
insatser bedöms som mest kostnadseffektiva. I förhållande till de utsläpp
som skedde i mitten på 1980 —talet beräknas utsläppen inom tio år ha
minskat med ca 90 %.
Miljöprojekt Västra Skåne
Bland delegationens förslag kan här nämnas: Utsläppsgränser för luft och
vatten, åtgärder mot kväveläckage, skydd mot hotade biotoper, minskad
våtmarksdikning, avsättande av naturreservat omfattande miljöutbild-
ning, en biobränslesatsning, en stor översyn av hela trafiksystemet med en
satsning på spårbunden trafik, åtgärder mot kvicksilverutsläpp, styrande
avfallstaxor, åtgärdsprogram mot gamla tippar och utvidgad prövnings-
möjlighet enligt miljöskyddslagen samt bildande av två skånska regionalor-
gan och ett kommunalförbund.
162
Delegationens förslag berör många olika sektorer och nivåer. När det
gäller de förslag som främst avser åtgärder i regionen och dess kommuner
får delegationen i uppgift att föra sitt arbete vidare i syfte att förankra
förslagen i berörda lokala och regionala organ samt att följa upp miljöut-
bildningsprogrammet.
Miljöprojekt Sundsvall—Timrå
Förslagen berör utsläpp från tidigare industriella verksamheter, utsläpp
från dagens stora industrier i regionen, transportsystemets avgas- och
miljöpåverkan, alternativa energisystem samt naturvårdshänsyn i skogs-
bruket.
När det gäller frågan om regionens kommunikationsnät och interregio-
nala samband tillkallas en särskild samordnare för att ytterligare bearbeta
miljöprojektets förslag.
För att komma tillrätta med de problem som nuvarande sträckning av
väg E 4 vid passagen av Sundsvall har förslag väckts om en 17 km lång
förbifart som motorväg av väg E 4. Objektet inkluderar även en bro över
Sundsvallsfjärden.
Regeringen anser att vägverket bör fortsätta planeringsarbetet för en ny
genomfart i Sundsvall. En av utgångspunkterna bör vara att delar av inve-
steringskostnaden bör finansieras genom avgifter från trafikanterna. Därtill
bör projektets finansiering diskuteras med lokala intressenter samt prövas
av infrastrukturfonden.
Betr, järnvägstrafiken bör möjligheterna till en snabbtågsanpassning för
sträckan mellan Stockholm och Sundsvall prövas av delegationen för infra-
strukturinvesteringar.
Regeringens ställningstagande: Ett effektivt ADB-stöd är ett värde-
fullt hjälpmedel i arbetet med miljövård, naturresurshushållning
och fysisk planering. En nära samverkan mellan myndigheterna är
angelägen såväl i utvecklingen av geografiska informationssystem
som i hanteringen av lägesbestämda data för planering och
miljövård.
Handlingsprogrammet från statskontoret m.fl. samt naturvårdsverkets
program: Som resultat av ett uppdrag år 1988 från regeringen har statens
lantmäteriverk, boverket, statskontoret och naturvårdsverket samt Ut-
vecklingsrådet för landskapsinformation och Svenska kommunförbundet,
gemensamt föreslagit ett nationellt handlingsprogram för hur lägesbestäm-
da data i ADB-form skall kunna hanteras på ett mer effektivt sätt. Vidare
har naturvårdsverket som en del av sin fördjupade anslagsframställning
Prop. 1990/91:90
163
utarbetat ett program för ett geografiskt informationssystem för natur- Prop. 1990/91:90
vårdsarbetet.
Regeringens överväganden: Allt fler statliga myndigheter, kommuner och
företag börjar nu använda ADB-baserade geografiska informationssystem
(GIS). Med GIS kan uppgifter knutna till en plats eller ett område hanteras
både i grafisk form och i textform. Den största nyttan vid GIS-användning
uppnås genom att lägesbestämda data registreras och ajourhålls på ett
ställe och kan göras tillgängliga för flera användare.
Regeringen anser att handlingsprogrammen från såväl naturvårdsverket
som de nämnda myndigheterna och organisationerna är värdefulla ut-
gångspunkter för att effektivisera arbetet med naturresurshushållning,
fysisk planering och hantering av miljöfrågor i övrigt. En ökad samverkan
mellan olika intressenter vid hanteringen av lägesbestämda data minskar
dubbelarbete och ökar tillgängligheten av information, vilket främjar ett
effektivt arbete inom berörda myndigheter och företag på olika nivåer i
samhället. Samhällets kostnader för datainsamling, ajourhållning och be-
arbetning av lägesbestämda data kan härmed sänkas. Kostnaderna mins-
kar ju fler intressenter som medverkar, samtidigt som ny information får
en effektiv spridning. De största ekonomiska vinsterna uppnås genom
samverkan kring de kostsammaste momenten datainsamling och ajour-
hållning.
För att underlätta ett ökat datautbyte mellan olika intressenter bör såväl
den tekniska utrustningen som databasernas innehåll i möjligaste mån
standardiseras. Det är angeläget att statliga myndigheter och kommuner
bygger upp geografiska informationssystem efter gemensamma standar-
der. Vidare bör berörda myndigheter fortsätta arbetet med standardisering
av datainnehållet och av metoder för klassificering och överföring av data.
En anslutning till en internationellt accepterad överföringsstandard bör
eftersträvas.
De nya möjligheter som ADB-tekniken ger i hanteringen av lägesbe-
stämda data innebär vissa problem vad gäller säkerhet och sårbarhet.
Sammanställningar av data från olika databaser är särskilt känsliga. Stats-
kontoret bör utarbeta rekommendationer för hanteringen av sådana säker-
hetsfrågor i samråd med Svenska kommunförbundet och andra berörda
myndigheter och organisationer. Innehållet i databaserna kan vara käns-
ligt från sekretessynpunkt. Utredningen om tillträdesskydd (Fö 1982:03)
har nyligen i betänkandet Sekretess för landskapsinformation (SOU
1990:71) lämnat förslag bl. a. om hur sekretessfrågor i samband med geo-
grafiska databaser skall hanteras.
För hanteringen av geografiska data med utgångspunkt i fysisk plane-
ring, naturresurshushållning och miljöfrågor i övrigt är det angeläget att
det utvecklas en katalog över databaser med lägesbestämda data och ett
söksystem för sådana data. Det är en uppgift för lantmäteriverket att i nära
samarbete med andra berörda myndigheter utveckla en sådan katalog över
databaser. Boverket och naturvårdsverket bör aktivt delta i försöken med
söksystem för lägesbestämda data.
Ett stadigvarande utbyte av lägesbestämd information måste bygga på
samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och företag. En fastare
164
regional samverkan när det gäller geografiska informationssystem ligger
väl i linje med de verksamheter som nyligen har startats eller föreslagits i
olika län. Finansieringen av verksamheten ankommer på intressenterna.
En samverkan mellan berörda centrala organ behövs för erfarenhetsut-
byte, förmedling av gemensamma standarder, utbildning m. m. En organi-
serad samverkan på nationell nivå är också nödvändig för att fånga upp de
centrala myndigheternas behov och förmedla deras standarder, normer
och riktlinjer. Regeringen anser det vara angeläget att, så som föreslås i det
nationella handlingsprogrammet, samverkan på central nivå fullföljs i
fråga om utvecklingen av geografiska informationssystem. Statskontoret
bör medverka aktivt i det fortsatta arbetet. Företrädare för länsstyrelserna
bör beredas tillfälle att delta i utvecklingsarbetet. De intressenter som
utvecklar geografiska informationssystem bör vidta åtgärder för att tillva-
rata samordningsvinster vid uppbyggandet av miljöövervakningen på cen-
tral och regional nivå.
Naturvårdsverkets utvecklingsarbete i fråga om geografiska informa-
tionssystem och hantering av lägesbestämda data bör också i övrigt bygga
vidare på intentionerna i det föreslagna nationella handlingsprogrammet.
Regeringens förslag i korthet:
• En ansökan om tillstånd enligt naturresurslagen skall alltid inne-
hålla en miljökonsekvensbeskrivning.
• Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
föreskriva att det i ärenden enligt någon av de NRL-anknutna
lagarna skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning.
• Miljökonsekvensbeskrivningen skall möjliggöra en samlad be-
dömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åtgärds
inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresur-
ser.
• Miljökonsekvensbeskrivningen skall bekostas av den som ansva-
rar för verksamheten eller som skall vidta åtgärden i fråga.
• Miljöskyddslagen, vattenlagen och lagen om kommunal energipla-
nering kompletteras med krav på miljökonsekvensbeskrivningar.
Som ett led i arbetet att värna om miljön och hushållningen med naturre-
surserna och att komma till rätta med den pågående miljöförstöringen är
det viktigt att i större utsträckning utveckla och använda en miljöanpassad
beslutsteknik. En sådan beslutsteknik innebär att beslut om åtgärder som
var för sig eller som sammantagna med andra åtgärder har en stor betydel-
se för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser skall grundas på
en genomlysning av aktuella besluts miljökonsekvenser.
Prop. 1990/91:90
165
Internationellt har miljökonsekvensbeskrivningar börjat tillämpas allt- Prop. 1990/91:90
mer. Flera länder har infort bestämmelser om detta, bl. a. USA, Canada,
Holland och Norge. EG har år 1985 antagit ett direktiv (85/337) om
miljökonsekvensbeskrivningar. Medlemsländerna skulle ha anpassat sin
lagstiftning till direktivet senast till mitten av år 1988. Inom FNs ekono-
miska kommission för Europa (ECE) pågår sedan år 1987 ett arbete med
att utforma en konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i fråga om
gränsöverskridande miljöstörningar. Konventionen färdigställdes i sep-
tember 1990 och avses bli undertecknad i februari 1991. Även inom
Nordiska ministerrådet utarbetas för närvarande ett program för samarbe-
te om miljökonsekvensbeskrivningar.
Gemensamma åtgärder på internationell basis är en förutsättning för ett
framgångsrikt arbete för att uppnå målet om god miljö och en långsiktigt
hållbar utveckling på såväl global som nationell och lokal nivå. Även som
ett led i dessa ansträngningar är det viktigt att myndigheter och företag i
Sverige i större utsträckning än vad som för närvarande är fallet analyserar
miljökonsekvenserna av olika beslut innan dessa fattas.
En tillståndsprövande myndighet har givetvis möjligheter att ställa de
krav på beslutsunderlag som erfordras för prövning av en tillståndsan-
sökan. I den nuvarande lagstiftningen finns därutöver flera exempel på
uttryckliga krav på en belysning av konsekvenserna för miljön. I miljö-
skyddslagen (1969:387) infördes år 1981 föreskrifter om att en ansökan
om tillstånd skall innehålla en beskrivning av miljöeffekterna av de stör-
ningar som verksamheten kan medföra. I väglagen (1971:948) infördes år
1987 föreskrifter om att en arbetsplan för byggande av väg skall innehålla
en miljökonsekvensbeskrivning. Någon uttrycklig bestämmelse om vad en
ansökan om tillstånd enligt 4 kap. lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m. m. (NRL) skall innehålla finns inte i den lagen. Enligt den
praxis som tillämpas med stöd av lagens förarbeten krävs emellertid att
konsekvenserna för miljön framgår av ansökan när den prövas. De myn-
digheter som skall tillämpa NRL vid prövning av mål och ärenden enligt
de lagar som är anknutna till NRL skall se till att planer enligt plan- och
bygglagen (1987:10, PBL) och sådant planeringsunderlag som belyser hus-
hållningsfrågan finns tillgängliga. I PBL stadgas bl. a. att av kommunernas
detaljplaner och områdesbestämmelser skall framgå hur de reglerar mark-
användning och miljö. Eftersom planläggningen skall främja en från all-
män synpunkt lämplig utveckling och ge förutsättningar för en från social
synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö ligger det i sakens
natur att även konsekvenserna för miljön bör vägas in i de lämplighetsbe-
dömningar som görs. Exakt vilket underlag som skall finnas för detta är
dock inte föreskrivet.
Att beskriva och väga in konsekvenser för miljön av olika åtgärder eller
verksamheter i samband med offentliga beslut avseende fysisk planering,
tillstånds- och villkorsprövning av olika exploateringsföretag och av annan
miljöpåverkande verksamhet är alltså i denna allmänna betydelse inte
något nytt i Sverige. Bl. a. de möjligheter att inhämta underlag för pröv-
ning som här har nämnts samt den svenska offentlighetsprincipen som den
kommer till uttryck i de förfaranderegler för insyn och samråd som är
166
knutna till de flesta tillståndsbeslut, har hittills ansetts tillräckliga som
grund för att i olika beslutssituationer ställa krav på belysning av konse-
kvenserna för miljön och hushållningen med naturresurser av prövade
åtgärder.
Nuvarande regelsystem präglas av en viss oklarhet när det gäller i vilken
utsträckning och i vilka situationer som en mer utvecklad beskrivning av
miljökonsekvenserna skall ingå i beslutsunderlaget samt hur beskrivning-
en i sådana frågor skall utföras. Ett flertal lagar saknar dessutom helt regler
om miljökonsekvensbeskrivningar. Detta innebär att det finns risk för att
en tillräcklig genomlysning av miljökonsekvenserna inte alltid görs i sam-
band med planering och i andra beslutsärenden där en sådan genomgång
är befogad.
Det finns därför skäl att införa tydligare regler om miljökonsekvens-
beskrivningar för de planerings- och beslutsprocesser som regleras i lag-
stiftningen. I prop. 1989/90:126 om ändring i NRL har tidigare sagts att en
miljökonsekvensbeskrivning skall fogas till ansökan i varje ärende där
verksamheten har sådan betydelse att prövning enligt 4 kap. NRL skall
ske. Med tanke på de möjligheter som regeringen självklart har att föran-
stalta om en tillfredsställande utredning och då frågor om miljökon-
sekvensbeskrivningar redan var föremål för berörda myndigheters övervä-
gande, fann miljö- och energiministern att miljökonsekvensbeskrivningar
skulle regleras i lag men först när myndigheternas tidigare nämnda upp-
drag hade redovisats. Bostadsutskottet (BoU 1989/90:20) hänvisade till
vad som anförts i propositionen och uttalade att det fick anses välbetänkt
att avvakta resultatet av den pågående översynen.
De förslag om miljökonsekvensbeskrivningar som regeringen nu lägger
fram innebär en skärpning när det gäller kraven på redovisning av miljö-
konsekvenserna av olika verksamheter. Dessa nya åligganden är av sådan
karaktär att de enligt 8 kap. 3§ regeringsformen kräver lagform. Enligt 8
kap. 7 § regeringsformen kan riksdagen genom bemyndigande i lag över-
lämna åt regeringen att meddela föreskrifter om miljökonsekvensbeskriv-
ningar. Som lagrådet anfört är det också angeläget att riksdagen genom lag
ställer sig bakom ett krav på en standardhöjning i fråga om beslutsunderla-
get i de ärenden det gäller.
För att uppnå ett ökat hänsynstagande till miljön, hälsan och hushållning-
en med naturresurser behövs bättre metoder för att utreda de miljökon-
sekvenser som olika beslut kan väntas leda till. Det gäller såväl i fråga om
övergripande politiska beslut och olika beslut om planer och program som
beslut om tillstånd till olika typer av anläggningar eller andra åtgärder.
Syftet bör vara att skapa tillgång till beslutsunderlag som möjliggör en
ökad miljöhänsyn och som leder fram till bättre beslut från miljösynpunkt.
Det är viktigt att en bedömning av miljökonsekvenserna kommer in i ett
tidigt planeringsskede, parallellt med tekniska och ekonomiska frågor,
Prop. 1990/91:90
167
innan beslut fattas om en viss plan, åtgärd eller ett projekt. Miljökon-
sekvensbeskrivningar bör integreras i samhällets beslutsprocesser. En ökad
systematik vid framtagande av underlag för beslut, som kan antas få
betydande verkningar på miljön, hälsan och hushållningen med naturre-
surser har många fördelar. Det innebär ett ökat tryck på myndigheter och
företag att beakta miljö- och hushållningsintressen i samband med olika
beslut. Det bör också öka möjligheterna för enskilda medborgare att påver-
ka myndigheter och företag i samband med olika beslut som har stor
betydelse för miljön, hälsan, hushållningen med naturresurser och kultur-
miljön. Införandet av krav på miljökonsekvensbeskrivningar kan därför
bidra till att främja ett mer miljöinriktat beslutsfattande i samhället.
Boverket och naturvårdsverket föreslår i rapporten Miljökonsekvensbe-
skrivningar (MKB) i det svenska planerings- och beslutssystemet att en
särskild MKB-lag skall införas där det föreskrivs att i samband med
verksamhet eller åtgärd, som kan få väsentlig inverkan på miljön och/eller
hushållningen med naturresurser, skall verksamhetens eller åtgärdens kon-
sekvenser övervägas och redovisas. Regeringen föreslås få bemyndigande
att föreskriva att det vid tillämpningen av viss av regeringen särskilt
angiven lag eller annan författning skall föreligga en miljökonsekvensbe-
skrivning som underlag för beslut om verksamhet eller åtgärd som kan
antas ha en väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med
naturresurser.
I det följande tar regeringen upp specifika lagstiftningsfrågor i samband
med miljökonsekvensbeskrivningar. I MKB-rapporten tas också upp för-
slag som närmast gäller hänsyn till miljöaspekter i samband med allmänna
beslutsprocesser i samhället. De är inte av sådan beskaffenhet att de faller
inom ramen för denna proposition.
De flesta remissinstanserna tillstyrker att krav på miljökonsekvensbe-
skrivningar införs i större utsträckning i Sverige. En majoritet av remissin-
stanserna är emellertid kritisk till de lagförslag som finns i rapporten.
Vissa remissinstanser ifrågasätter behovet av lagstiftning innan man har
sett om befintlig lagstiftning, särskilt NRL och PBL är tillräcklig.
Många remissinstanser förordar att regler om miljökonsekvensbeskriv-
ningar införs i den befintliga lagstiftningen, varvid vissa bedömer det
lämpligt att sådana regler införs i NRL, medan andra förordar att MKB-
regler införs i de olika lagar där behov föreligger.
Lagrådet, som i princip tillstyrkt lagrådsremissen, påpekar bl. a. att
förslagen syftar till att konsekvenserna för miljön och naturresurserna av
olika slags företag och verksamheter skall bli bättre klarlagda än för närva-
rande i ärenden enligt naturresurslagen och anknutna lagar. Lagrådet
anför vidare att beslutsmyndighetema enligt förvaltningsförfarandets all-
männa principer redan har ett ansvar för att ärendena blir tillfredsställan-
de utredda. Den föreslagna ordningen får emellertid enligt lagrådet den
effekten att miljökonsekvenserna bli utredda och därmed också beaktade
Prop. 1990/91:90
168
av intressenten redan innan myndighetsprövningen tar vid och förhopp- Prop. 1990/91:90
ningsvis redan innan hans handlingsfrihet begränsats genom nedlagda
projekteringskostnader och allehanda låsningar.
Regeringens förslag: I naturresurslagen införs krav på att en ansö-
kan om tillstånd enligt 4 kap. NRL skall innehålla en miljökon-
sekvensbeskrivning. Regeringen eller den myndighet regeringen be-
stämmer bemyndigas att föreskriva att det i ärenden enligt någon av
de lagar som anges i 1 kap. 2 § NRL skall upprättas en miljökon-
sekvensbeskrivning. Dessa bestämmelser införs i NRL i ett nytt 5
kap. om miljökonsekvensbeskrivningar.
Förslaget i MKB-rapporten: En särskild MKB-lag skall införas med
bemyndigande för regeringen att föreskriva att det vid tillämpningen av en
viss av regeringen särskilt angiven lag skall föreligga en miljökonsekvens-
beskrivning som underlag för beslut om verksamhet eller åtgärd som kan
antas ha en väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med
naturresurser.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till förslaget
att lagstiftning om miljökonsekvensbeskrivningar bör införas men en ma-
joritet avstyrker förslaget att införa en särskild MKB-lag. Kammarrätten i
Göteborg tillstyrker att en särskild MKB-lag införs. LO delar uppfattning-
en att bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar bör föras in i en
övergripande särskild lag, för att undvika de problem som följer av separa-
ta MKB-regler i varje miljöanknuten lag. Vägverket har inget att invända
mot syfte och innehåll i den föreslagna MKB-lagen men anser att generella
regler om miljökonsekvensbeskrivningar skulle naturligt kunna kopplas
till andra lagar såsom NRL. Om nya lagregler skall övervägas, förordar
hovrätten för Övre Norrland regler om MKB i NRL. Länsstyrelsen i Stock-
holms län anser att intentionerna med miljökonsekvensbeskrivningar kan
förverkligas genom ändringar och tillägg i befintlig lagstiftning, huvudsak-
ligen i 1 kap. och 5 kap. NRL. Flera remissinstanser anser att lagförslaget
är för vagt utformat.
Regeringens överväganden: I MKB-rapporten har diskuterats olika lag-
stiftningsalternativ. Som skäl för förslaget om en särskild MKB-lag framför
föreskrifter i NRL eller i de olika berörda lagarna anges bl. a. att den före-
slagna MKB-lagen är en ramlag vars regler successivt kan preciseras när-
mare genom att särskilda föreskrifter utfärdas med stöd av lagen.
Regeringen finner att övervägande skäl talar för en annan lösning. NRL,
som trädde i kraft den 1 juli 1987 (prop. 1985/86:3, BoU 1986/87:3, rskr.
34), syftar till att vid fysisk planering och vid prövning av mål och ärenden
enligt de olika lagar som är knutna till lagen främja en från ekologisk,
social och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning med
169
marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt (1 kap. 1 §). Lagen innehål- Prop. 1990/91:90
ler grundläggande hushållningsbestämmelser avseende mark och vatten (2
kap). Vidare definieras vissa riksintressen och föreskrivs att områden som
innehåller sådana intressen skall skyddas mot åtgärder som påtagligt kan
skada dem. Särskilda hushållningsbestämmelser föreskrivs för sådana geo-
grafiskt angivna områden i landet som med hänsyn till sina natur- och
kulturvärden i sin helhet är av riksintresse (3 kap.). Lagen ger alltså
anvisningar om hur och var riksintressen skall prioriteras i förhållande till
andra intressen och i vissa fall inbördes. Till NRL har dessutom förts
regler om tillståndsprövning av industrianläggningar m.m. (4 kap.) från
tidigare 136 a § byggnadslagen (1947:385). Planer enligt PBL och sådant
planeringsunderlag som belyser hushållningsfrågan skall finnas tillgängliga
vid tillämpningen av NRL (5 kap. 1 §). NRL är anknuten till nio olika lagar
genom att det i 1 kap. 2 § föreskrivs att bestämmelserna i 2 och 3 kap. skall
tillämpas enligt vad som är föreskrivet i PBL, vattenlagen (1983:291),
miljöskyddslagen (1969:387), naturvårdslagen (1964:822), lagen
(1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen), väglagen (1971:948),
lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestämmelser om elektriska anlägg-
ningar (ellagen), lagen (1978:160) om vissa rörledningar (rörlednings-
lagen) och luftfartslagen (1957:297). Dessutom har riksdagen den 5 de-
cember 1990 beslutat anta en minerallag (1991:45) som träder i kraft den 1
juli 1992 och som ersätter gruvlagen (1974:342), lagen (1974:890) om
vissa mineralfyndigheter och lagen (1949:658) om inlösen i vissa fall av
rätt till gruva m.m.(prop. 1988/89:92, 1990/91:NU7, rskr. 67). Den nya
lagen är enligt riksdagsbeslutet anknuten till NRL. Riksdagen beslutade
även att lagen (1966:314) om kontinentalsockeln skall anknytas till NRL
från nämnda datum.
Detta innebär att de allra flesta lagar vid vars tillämpning det kan finnas
behov av miljökonsekvensbeskrivningar är eller kommer att bli anknutna
till NRL. Grundläggande regler i NRL om miljökonsekvensbeskrivningar
skulle på ett lämpligt sätt kunna föra in krav på sådana beskrivningar i det
gällande regelsystemet.
Ett skäl som talar för att MKB-lagstiftningen bör införas i NRL är de
föreskrifter om tillståndsprövning av industrianläggningar m. m. som re-
dan finns i lagens 4 kap. Som framhölls i propositionen om den kommuna-
la vetorätten (prop. 1989/90:126, BoU 20, rskr. 306) ligger det i sakens
natur att en miljökonsekvensbeskrivning skall fogas till ansökan i vaije
ärende där verksamheten har sådan betydelse att NRL-prövning skall ske.
Kraven på miljökonsekvensbeskrivningar när det gäller ärenden enligt 4
kap. NRL bör regleras i den lagen. Därför föreslår regeringen en bestäm-
melse om att en ansökan om tillstånd enligt 4 kap. NRL alltid skall
innehålla en miljökonsekvensbeskrivning.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör dessut-
om få bemyndigande att föreskriva att det i ärenden enligt någon av de
lagar som är anknutna till NRL och som anges i 1 kap. 2 § skall upprättas
en miljökonsekvensbeskrivning. Därigenom ges regeringen och ansvariga
myndigheter möjlighet att successivt införa krav på miljökonsekvensbe-
skrivning om behov föreligger. De ärenden som behandlas enligt dessa
170
lagar och för vilka miljökonsekvensbeskrivningar kan behövas är exploate-
ringsföretag och liknande verksamhet som kan antas få en påtaglig inver-
kan på miljön, hälsan eller hushållningen med naturresurser. Frågan om
hur de enligt 1 kap. 2 § NRL-anknutna lagarna bör omfattas av krav på
miljökonsekvensbeskrivning återkommer regeringen till i avsnitt 8.3.2.
Med den lagtekniska lösning som regeringen nu har förordat kommer
några från miljösynpunkt betydelsefulla lagar som reglerar verksamhet där
det kan föreligga behov av miljökonsekvensbeskrivningar och som inte är
anknutna till NRL inte att innefattas av kravet på sådana beskrivningar.
Dessa är i första hand skogsvårdslagen (1979:429), lagen (1979:425) om
skötsel av jordbruksmark (skötsellagen), lagen (1983:293) om inrättande,
utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn (farledslagen)
och lagen (1977:439) om kommunal energiplanering. I rapporten nämns
även lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Regeringen återkommer i
nästa avsnitt till hur dessa lagar bör behandlas när det gäller miljökon-
sekvensbeskrivningar.
Internationell jämförelse
Den typ av anläggningar vars tillåtlighet obligatoriskt skall prövas av
regeringen enligt 4 kap. 1 § NRL eller som regeringen med stöd av 4 kap.
2 § kan besluta att pröva tillhör vid en internationell jämförelse den typ av
anläggningar som i de länder som har lagstiftning om miljökonsekvens-
beskrivningar brukar omfattas av krav på MKB. Även det EG-direktiv om
miljökonsekvensbeskrivningar som beslutades 1985 (85/337) upptar bl. a.
denna typ av anläggningar i en förteckning (bilaga 1) över projekt för vilka
skall upprättas en miljökonsekvensbeskrivning enligt artikel 4 punkt 1 i
direktivet.
Bland uppräknade projekt i EG-direktivet finns även sådana anlägg-
ningar som inte obligatoriskt skall prövas i Sverige enligt 4 kap. 1 § NRL.
Det är till att böija med motorvägar, motortrafikleder, järnvägslinjer för
fjärrtrafik samt flygplatser med en banlängd över 2 100 m. Vidare upptar
bilaga 1 hamnar samt inre vattenvägar och insjöhamnar som tillåter trafik
med fartyg på mer än 1 350 ton. Även för anläggningar för förbränning,
kemisk behandling eller deponering av giftigt och farligt avfall skall miljö-
konsekvensbeskrivning upprättas. Enligt artikel 2 punkt 3 får medlems-
staterna endast i undantagsfall undanta ett projekt helt eller delvis från
direktivets tillämplighet. I dessa fall måste medlemsstaterna överväga om
annan typ av bedömning är lämplig och informera allmänheten varför ett
undantag har gjorts samt innan tillstånd meddelas för projektet informera
kommissionen om skälen för undantaget.
Enligt artikel 4 punkt 2 skall miljökonsekvensbeskrivningar upprättas
även för verksamheter som anges i bilaga 2 till direktivet när medlemssta-
terna anser att verksamhetens karaktär kräver detta. Denna bilaga omfat-
tar ett stort antal verksamheter inom jordbruk, utvinningsindustri (där-
ibland utvinning av torv, malm och råolja), anläggningar för energipro-
duktion, bearbetning av metaller, glastillverkning, kemisk industri (som ej
omfattas av bilaga 1), livsmedelsindustri (bl. a. bryggerier, mejerier och
Prop. 1990/91:90
171
slakterier), textil-, läder-, trä- och pappersindustri, gummiindustri, infra- Prop. 1990/91:90
strukturprojekt (bl. a. vägar, hamnar och flygfält som ej omfattas av bilaga 1
och rörledningar for gas och olja) samt andra verksamheter (bl. a. avlopps-
reningsverk).
Den lagstiftning som regeringen nu föreslår innebär att Sveriges lagregle-
ring kommer att överensstämma med de krav på miljökonsekvensbeskriv-
ningar som EGs direktiv uppställer.
Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regering-
en bestämmer får föreskriva att det i ärenden enligt någon av de
lagar som anges i 1 kap. 2§ NRL skall upprättas en miljökon-
sekvensbeskrivning. I miljöskyddslagen och vattenlagen utvidgas de
bestämmelser som anger vad en ansökan om tillstånd skall innehålla
till att även omfatta en miljökonsekvensbeskrivning. I samman-
hanget föreslås att farledslagen skall anknytas till NRL. I lagen om
kommunal energiplanering infors krav på att en miljökonsekvens-
beskrivning skall upprättas till den kommunala energiplanen.
Förslaget i MKB-rapporten: Enligt den särskilda MKB-lagen får rege-
ringen föreskriva att det vid tillämpningen av en viss av regeringen särskilt
angiven lag eller annan författning skall föreligga en miljökonsekvensbe-
skrivning som underlag för beslut om verksamhet eller åtgärd som kan
antas ha en väsentlig inverkan på miljön och/eller hushållningen med
naturresurser. Vilka lagar som skall omfattas har inte angivits utan skall
bestämmas successivt.
Remissinstanserna: De har i allmänhet inte gjort några erinringar.
Regeringens överväganden: De flesta av de lagar, som på grund av NRL-
anknytningen kommer att omfattas av bestämmelser om miljökonsekvens-
beskrivningar, gäller verksamheter som är tillståndspliktiga. Beslut enligt
dessa lagar påverkar miljön och naturresurshushållningen och bör omfat-
tas av krav på miljökonsekvensbeskrivningar. Att, som föreslås i rappor-
ten, begränsa användningsområdet for miljökonsekvensbeskrivningar till
beslut som kan antas ha väsentlig inverkan på miljön eller naturresurshus-
hållningen finner regeringen inte vara lämpligt. Frågan om en inverkan är
väsentlig kan i många fall besvaras först efter det att en miljökonsekvens-
beskrivning har upprättats. För vissa typer av verksamheter finns det
därför skäl att införa mer allmänt hållna föreskrifter om detta.
Regeringen kommer nu att redovisa vilken roll miljökonsekvensbeskriv-
ningar bör få for var och en av de ifrågavarande lagarna.
8.3.2.1 Plan- och bygglagen
Kommunerna har genom PBL fått en stark ställning i frågor som rör
användningen av mark och vatten. De skall upprätta en översiktsplan for
172
hela kommunen samt i vissa fall detaljplaner och för begränsade områden
som inte omfattas av detaljplan kan områdesbestämmelser antas. Vid
planläggning och i ärenden om bygglov och förhandsbesked skall NRL
tillämpas (2 kap. 2§ PBL).
Miljökonsekvensbeskrivningar som en del av beslutsunderlaget vid ar-
betet med den fysiska planeringen bör kunna ge ett bra stöd för bedömning
av lämpliga alternativ för lokalisering av stora projekt och anläggningar
som har väsentlig omgivningspåverkan eller som berör särskilt värdefulla
områden. Sådana beskrivningar bör upprättas i ett tidigt skede av plane-
ringsprocessen och innefatta de konsekvenser för miljön som behandlade
lokaliseringsaltemativ kan bedömas föra med sig med hänsyn till miljö-
förutsättningarna i berörda mark- och vattenområden.
Av flera remissvar, bl. a. från Svenska kommunförbundet, framgår ock-
så att många kommuner redan tillämpar detta arbetssätt. Kommunförbun-
det anser att miljökonsekvensbeskrivningar måste betraktas som ett myc-
ket värdefullt komplement till övrigt beslutsunderlag och nyttjas i en rad
olika beslutsfunktioner som ett led i ett mera miljöinriktat beslutsfattande.
Förbundet anser det dock direkt olämpligt att i detta dynamiska utveck-
lingsskede införa en lag som gör miljökonsekvensbeskrivningar till ett
obligatorium. Det står enligt förbundet klart att kommunerna ännu inte
har getts tillräcklig tid för att utveckla sina översiktsplaner så att planerna
blir de instrument för en god naturresurshushållning och för förebyggande
miljövård som de har förutsättningar att bli. Förbundet stöder däremot
tanken på en successiv utveckling av ett svenskt MKB-system, på grundval
av erfarenheter från ett intensifierat planerings-, utvecklings- och informa-
tionsarbete. Som formellt stöd för denna utveckling anser kommunförbun-
det att det t. ex. kan räcka med förtydliganden genom allmänna råd för
tillämpningen av reglerna i NRL.
Regeringen kan till stora delar instämma i vad kommunförbundet an-
fört. Det bör därför inte nu vara nödvändigt med någon ändring i PBL
eller därtill hörande författning eftersom kommunerna redan i många fall
arbetar med miljökonsekvensbeskrivningar som underlag till sin planlägg-
ning.
Vikten av att miljökonsekvensbeskrivningar används som underlag i
den kommunala planeringen har även betonats av de delegationer för
regionala miljöprojekt som nyligen presenterat sina arbeten i betänkande-
na (SOU 1990:93) Miljön i Västra Skåne och (SOU 1990:102) Miljö-
projekt Sundsvall-Timrå, Rent till 2000.
Om tillstånd söks till ett exploateringsföretag eller annat ingrepp i mil-
jön för vilket detaljplanläggning enligt PBL inte erfordras men ärendet
skall prövas enligt någon annan NRL-anknuten lag kan förutsättas att
yttrande alltid inhämtas från den berörda kommunen. Då bör kommunen
kunna framföra önskemål om att en miljökonsekvensbeskrivning upprät-
tas som belyser inverkan på allmänna intressen som anges i översiktspla-
nen. Tillståndsmyndigheten i det aktuella ärendet har att ta hänsyn till
detta och kan kräva av sökanden att en miljökonsekvensbeskrivning upp-
rättas som belyser de av kommunen angivna frågorna. Den i samband med
prövningen upprättade miljökonsekvensbeskrivningen kan då även ut-
Prop. 1990/91:90
173
nyttjas som planeringsunderlag vid eventuell detaljplanläggning enligt Prop. 1990/91:90
PBL.
Regeringen betonar i detta sammanhang länsstyrelsens viktiga roll i den
fysiska planeringen. Kommunen skall samråda med länsstyrelsen när för-
slag till översiktsplan och detaljplan upprättas och länsstyrelsen skall ge
råd och bl. a. ta till vara statens intresse. Länsstyrelserna har sakkunskap
på såväl planområdet som miljöområdet samtidigt som de har kunskap
om regionala och även vissa lokalä förhållanden.
En kommuns beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser kan över-
klagas genom förvaltningsbesvär till länsstyrelsen och länsstyrelsen skall
överpröva ett beslut om detaljplan eller områdesbestämmelser i vissa fall
enligt 12 kap 1 § PBL. Överprövning skall ske bl. a. när beslutet kan befaras
innebära att ett riksintresse enligt NRL inte tillgodoses eller att en bebyg-
gelse blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till
behovet av skydd mot olyckshändelser.
Ett beslut om antagande av översiktsplan kan endast överklagas genom
kommunalbesvär till kammarrätten och en översiktsplan kan länsstyrelsen
inte överpröva.
Regeringen finner med hänsyn till det anförda att det är självklart att
länsstyrelsen, om den anser att det kan befaras att ett beslut kommer att
behöva överprövas enligt 12 kap. 1 § PBL, ser till att erforderligt plane-
ringsunderlag finns tillgängligt. Det är väsentligt att länsstyrelsen anför
skälen för detta redan i ett tidigt skede i planprocessen vid det samråd som
skall ske enligt PBL. Att länsstyrelsen framför sådana synpunkter kan bli
aktuellt beträffande exempelvis områden där miljöstörande industri skall
etableras eller stora projekt som en flygplats eller en hamn skall byggas och
överprövning enligt 12 kap. 1 § PBL kan komma i fråga.
Med hänsyn till det goda samarbetet mellan kommunerna och länssty-
relserna utgår regeringen från att kommunerna kommer att få stor nytta av
länsstyrelsernas synpunkter i dessa frågor.
8.3.2.2 Miljöskyddslagen
Enligt 4 a § miljöskyddslagen skall vid prövning av miljöfarlig verksamhet
NRL tillämpas. Enligt 13 § skall en ansökan om tillstånd innehålla en
beskrivning av miljöeffekterna såsom arten, styrkan och räckvidden av de
störningar som verksamheten kan medföra. Denna bestämmelse infördes
år 1981 (prop. 1980/81:92, JoU 21, rskr. 273). I specialmotiveringen
uttalades att sökanden är skyldig att beskriva miljöeffekterna av verksam-
heten samt lämna förslag till hur störningarna bör motverkas. Självfallet
skall även samverkande och sammanlagda effekter beaktas och beskrivas.
Hur omfattande beskrivningar som behöver göras beror naturligtvis på
störningarnas art och omfattning samt karaktären på den omgivning som
kan påverkas. En miljöeffektbeskrivning skall inte bara ge koncessions-
nämnden en fullständig och rättvisande bild av de störningar verksamhe-
ten kan medföra och hur dessa skall förebyggas eller mildras utan skall
174
även kunna ligga till grund för ställningstaganden till och synpunkter på Prop. 1990/91:90
verksamheten från andra berörda myndigheter och från sakägare och
allmänheten.
Koncessionsnämnden anser i sitt remissvar att det är viktigt att miljö-
konsekvensbeskrivningar i större utsträckning ingår i underlaget för beslut
enligt olika lagar. Nämnden anser i likhet med flera andra remissinstanser
att resultatet av den pågåenden översynen av miljöskyddslagstiftningen
bör avvaktas innan ställning tas till frågan om eventuella ändringar i
miljöskyddslagen.
En beskrivning av miljöeffekterna i en tillståndsansökan skall avse de
störningar på omgivningen som verksamheten i sig kan medföra. Rege-
ringen finner det därutöver viktigt att samtliga betydelsefulla konsekven-
ser för miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser som verksam-
heten kan antas medföra utöver de direkta omgivningsstömingama fram-
går av ansökan.
Det kan gälla den påverkan på miljön som uppkommer genom att
verksamheten för med sig t. ex. ytterligare biltrafik i det område där
verksamheten skall etableras. Eftersom den nuvarande lagstiftningen inte
klart omfattar krav på redovisning av effekter av detta slag, föreslår rege-
ringen att krav införs på att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas
som en del i en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet. I miljö-
skyddslagen föreskrivs redan i detalj vad en ansökan skall innehålla.
Därför bör även de nya föreskrifterna om miljökonsekvensbeskrivningar i
miljöskyddsärenden lagregleras och tas in i 13 § miljöskyddslagen för att
därigenom hållas samman i lagen.
Regeringens förslag innebär att en ansökan om tillstånd i fortsättningen
även skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som kan möjliggöra
en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets eller åt-
gärds inverkan på miljön, hälsan samt hushållningen med naturresurser.
8.3.2.3 Vattenlagen
Enligt vattenlagen krävs tillstånd för vattenföretag om det inte är uppen-
bart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom företagets
inverkan på vattenförhållandena. Vattenmål prövas av vattendomstolen.
Regeringen prövar dock tillåtligheten av större vattenföretag. Ett vattenfö-
retag får inte komma till stånd, om det med hänsyn till val av plats eller på
något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter.
Vid tillståndsprövningen skall NRL tillämpas (3 kap. 1 § vattenlagen).
Stockholms tingsrätt anför i sitt remissyttrande att i vattenmål tillämpas
redan nu det förfarande som åsyftas med förslagen i rapporten. Därför
finns det enligt tingsrätten inte något behov av att införa regler om miljö-
konsekvensbeskrivningar i vattenlagen.
I 13 kap. 19 § vattenlagen föreskrivs att en ansökan i ett ansökningsmål
skall innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som
behövs för att bedöma företagets beskaffenhet, omfattning och verkningar
samt även innehålla uppgifter om möjlig alternativ lokalisering m. m. Om
vattendomstolen anser att handlingarna är ofullständiga skall sökanden 175
föreläggas att avhjälpa bristen. Dessutom innehåller vattenlagen bestäm- Prop. 1990/91:90
melser om offentlighet och möjlighet för myndigheter och berörda att
framföra synpunkter på ett planerat projekt.
Den reglering som finns i vattenlagen kan möjligen redan nu tolkas så att
en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas. Detta stadgande är dock
inte tillräckligt tydligt i fråga om krav på miljökonsekvensbeskrivning i
ansökningar i vattenmål. Därför föreslår regeringen att 13 kap. 19 § vatten-
lagen kompletteras med en bestämmelse om att en ansökan skall innehålla
en miljökonsekvensbeskrivning. Denna skall möjliggöra en samlad be-
dömning av företagets påverkan på miljön, hälsan och hushållningen med
naturresurser. Motiveringen till att ändringen görs i vattenlagen är den-
samma som beträffande ändringen i miljöskyddslagen.
8.3.2.4 Naturvårdslagen
Enligt naturvårdslagen skall vid prövning av frågor som rör naturvård
tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid
skall NRL tillämpas (3 §).
I 25 § naturvårdsförordningen (1976:484) är föreskrivet att en ansökan
till länsstyrelsen om tillstånd enligt naturvårdslagen till bl. a. täktverksam-
het och markavvattningsföretag skall alltefter omständigheterna i det sär-
skilda fallet vara åtföljd av karta, skiss eller ritning samt den ytterligare
utredning som behövs för att företagets eller åtgärdens inverkan på det
skyddade intresset skall kunna bedömas. Naturvårdslagsutredningen anser
i sitt betänkande (SOU 1990:38) Översyn av naturvårdslagen m.m. att
dessa krav på underlag utgör en form av miljökonsekvensbeskrivningar, i
vart fall om man med detta menar en beskrivning av effekterna på natur-
miljön av ett arbetsföretag inom ett visst begränsat område. Utredningen
anser att med den utgångspunkten utgör ett införande av miljökonsekvens-
beskrivningar i naturvårdslagen närmast en komplettering av existerande
regler. Utredningen anser det därför inte nödvändigt att införa ytterligare
och mer detaljerade krav på miljökonsekvensbeskrivningar men att be-
stämmelsen i 25 § förordningen bör flyttas till naturvårdslagen och tas in i
en ny paragraf, 41 a §, för att ge mer eftertryck åt det utredningskrav som
ställs på sökanden i naturvårdsärenden.
Som naturvårdslagsutredningen angett kan bestämmelsen i 25 § na-
turvårdsförordningen tolkas så att den innebär ett krav på en typ av
miljökonsekvensbeskrivning. Det finns emellertid inte något skäl att föra
över bestämmelsen från förordningen till lagen. Eftersom naturvårdslagen
är anknuten till NRL finns det genom den ändring som nu föreslås i NRL
möjlighet att föreskriva om miljökonsekvensbeskrivning när behov före-
ligger vid tillämpningen av naturvårdslagen.
De ingrepp i naturen som naturvårdslagen reglerar är mycket varieran-
de. Vissa åtgärder har en liten inverkan medan andra kan ha mycket
långtgående konsekvenser. Det finns därför skäl att i den förordning till
NRL, som regeringen kommer att besluta om, ge länsstyrelsen bemyndi-
gande att i det enskilda fallet föreskriva att en miljökonsekvensbeskrivning
skall upprättas och vad den skall innehålla.
176
8.3.2.5 Väglagen m. m
Miljökonsekvensbeskrivningar
Vid prövning av ärenden enligt väglagen skall NRL tillämpas (3 a §). I 15 §
väglagen infördes år 1987 föreskrifter om att en arbetsplan för byggande av
väg skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. En sådan beskrivning
skall innehålla en redovisning av de väntade miljöeffekterna samt förslag
till erforderliga skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs
för att förebygga störningar eller andra olägenheter från trafiken. Enligt
vägkungörelsen (1971:954) får vägverket meddela närmare föreskrifter
om arbetsplanens miljökonsekvensbeskrivning efter samråd med na-
turvårdsverket. Enligt väglagen skall en arbetsplan fastställas av vägverket
efter samråd med länsstyrelsen. Om dessa myndigheter har olika uppfatt-
ning hänskjuts frågan om fastställelse av planen till regeringens prövning.
Enligt MKB-rapporten bör, särskilt i kontroversiella situationer, en
separat myndighet eller annat oberoende organ bistå vid fokusering av
innehåll och vid bedömning av om miljökonsekvensbeskrivningen kan
anses tillräcklig. Annars kan en miljökonsekvensbeskrivning inte bli ett
fristående beslutsunderlag.
Vägverket anför i sitt remissyttrande att boverket och naturvårdsverket i
rapporten förbiser länsstyrelsernas roll i beslutsprocessen inom vägsek-
tom. Vägverket fastställer arbetsplaner efter begäran av länsstyrelsen och
kan inte besluta i strid mot länsstyrelsen. Många vägprojekt behandlas
även i den kommunala översiktsplaneringen. Länsstyrelsen beslutar om
flerårsplan för byggande av länstrafikanläggningar. Vägverket har bedömt
att länsstyrelsernas miljövårdsenheter och kommunala miljö- och hälso-
skyddsnämnder (tillsynsmyndighet enligt miljöskyddslagen för vägtrafik)
är lämpliga samråds- och kontrollorgan vad gäller miljökonsekvensbesk-
rivningar i fråga om kvalitet, uppläggning och innehåll.
Av den utvärdering från maj 1990 som vägverket gjort i samråd med
kommunförbundet och naturvårdsverket framgår att vägverket anser att
kravet på miljökonsekvensbeskrivningar i väglagen inneburit att miljöfrå-
gorna blivit mer ingående penetrerade och att större miljöhänsyn tagits vid
val av vägsträckningar och vid beslut om åtgärder för att minimera stör-
ningar. Beskrivningarna har därvid bidragit till att miljöhänsynen fått
ökad betydelse i både planering och projektering. Miljökonsekvensbe-
skrivningama har också bidragit till en sakligare miljödiskussion med
markägare och berörda intressenter. Intresset från allmänheten har dock
inte ökat i och med införandet av miljökonsekvensbeskrivningar.
Regeringen delar den åsikt som framförts i MKB-rapporten om det
lämpliga i att en annan myndighet än vägverket bedömer om en miljökon-
sekvensbeskrivning är tillräcklig. Länsstyrelsen är lämplig som samråds-
och kontrollorgan. Därför finns det skäl att uttryckligen ge länsstyrelsen
bemyndigande att, i likhet med vad regeringen anför även beträffande
vissa andra lagar, pröva om en miljökonsekvensbeskrivning enligt väg-
lagen är tillräcklig eller om den behöver kompletteras.
Prop. 1990/91:90
177
12 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Koncessionsprövning Prop. 1990/91:90
Miljöskyddslagen är tillämplig på bl. a. användning av mark, byggnad eller
anläggning på sätt som kan medföra störning för omgivningen genom
luftförorening, buller, skakning, ljus eller annat sådant om störningen är ej
helt tillfällig. Sådan användning är exempel på miljöfarlig verksamhet
enligt lagen. Detta innebär att fasta trafikanläggningar i princip faller in
under kategorin miljöfarlig verksamhet.
Den som utövar miljöfarlig verksamhet skall enligt 5 § miljöskyddslagen
vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta
de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga
eller avhjälpa olägenhet.
Vissa miljöfarliga verksamheter får inte bedrivas innan förprövning har
skett. Regeringen bestämmer för vilka verksamheter obligatorisk förpröv-
ning skall ske. Någon skyldighet att låta pröva trafikanläggningar föreligger
inte.
Enligt 6 § första stycket miljöskyddslagen får miljöfarlig verksamhet som
befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, även om försiktighets-
mått företagits, utövas endast om särskilda skäl föreligger. Innebär den
befarade olägenheten att ett stort antal människor får sina levnadsförhål-
landen väsentligt försämrade eller att betydande förlust från naturvårds-
synpunkt uppkommer eller att liknande allmänt intresse skadas avsevärt
får verksamheten inte utövas. Regeringen kan dock lämna tillstånd om
verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller
annars från allmän synpunkt. Enligt 6§ tredje stycket andra meningen
skall dock detta inte hindra att sådan flygplats, väg eller järnväg, vars
anläggande prövas i särskild ordning, används för avsett ändamål. Dessa
kan alltså inte förbjudas även om förhållanden som anges i första och
andra styckena föreligger. Bl. a. vägar är därigenom undantagna från vad
som gäller annan miljöfarlig verksamhet. För att en väganläggning skall
prövas enligt miljöskyddslagen krävs för närvarande en frivillig ansökan
enligt 9 § samma lag. Miljöskyddslagens tillsynsregler är i princip tillämpli-
ga på väganläggningar. Naturvårdsverket kan med stöd av 41 § miljö-
skyddslagen yrka att koncessionsnämnden meddelar föreskrifter om
skyddsåtgärder.
Miljöskyddsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 1983:20)
Bättre miljöskydd II att möjligheter till obligatorisk prövning av en allmän
väg eller gata skulle införas genom ett bemyndigande för regeringen att
föreskriva att dels nyanläggning som kan befaras föranleda olägenhet av
väsentlig betydelse, dels ombyggnad eller trafikreglerande åtgärder som kan
medföra att olägenhet i väsentlig grad ökar i omfattning inte får utföras utan
att koncessionsnämnden för miljöskydd lämnat tillstånd enligt miljöskydds-
lagen. Regeringen skulle göra denna prövning efter en särskild framställning
från statens naturvårdsverk. Utredningen föreslog även att 6 § tredje stycket
andra meningen miljöskyddslagen skulle upphävas eftersom bestämmelsen
i praktiken har inneburit att en prövning enligt lagen av ett väg-, flygplats-
eller järnvägsföretag måste inskränkas till frågor om skyddsanordningar och
andra försiktighetsmått. Ett annat förslag av utredningen var att
178
väghållaren skulle vara skyldig enligt väglagen att upprätta en miljökonsek- Prop. 1990/91:90
vensbeskrivning vid byggande av allmän väg.
I anledning av utredningens förslag infördes krav på miljökonsekvens-
beskrivningar i väglagen. Något system för obligatorisk förprövning av
vägar enligt miljöskyddslagen infördes emellertid inte och 6§ tredje styc-
ket andra meningen ändrades inte heller (prop. 1986/87:135, JoU 25, rskr.
319). Vid riksdagens behandling av den miljöpolitiska propositionen 1988
ansåg jordbruksutskottet (JoU 1987/88:23) i anledning av en motion
angående prövning av vägar enligt miljöskyddslagen att de överväganden
som gjordes av miljöskyddsutredningen om önskvärdheten av konces-
sionsprövning av vägprojekt har mycken fog för sig. Utskottet ansåg dock
att det fanns anledning att avvakta erfarenheterna som vinns av reglerna
om obligatoriska miljökonsekvensbeskrivningar som infördes i väglagen
ett år tidigare. Utskottet framhöll att möjligheten till frivillig prövning
liksom naturvårdsverkets rätt att begära prövning enligt 41 § miljöskydds-
lagen kvarstår men att den nya ordningen för miljöfrågornas behandling
vid vägbyggen borde utvärderas och ställning därefter tas till frågan om
koncessionsprövning.
I den nyss nämnda utvärderingen görs också en jämförelse med pröv-
ning enligt miljöskyddslagen. Slutsatsen i utvärderingen är att vägar inte
bör göras förprövningspliktiga enligt miljöskyddslagen eftersom detta inte
skulle ge en ytterligare förbättrad miljöhänsyn. I rapporten föreslås emel-
lertid vissa ändringar i förordningen (1988:1015) om riksvägplan och
planer för länstrafikanläggningar för att större miljöhänsyn skall tas tidigt i
projekteringen. Bl. a. skall i flerårsplan endast få redovisas vägbyggnadsfö-
retag som genomgått en förstudie som innehåller en miljökonsekvensbe-
skrivning.
Med en förprövning av vägar enligt miljöskyddslagen kan man få en
prövningsmyndighet som ser tillåtlighets-, lokaliserings- och skyddsåt-
gärdsfrågoma från olika synpunkter. Det är viktigt att en noggrann och
allsidig miljöprövning görs av vägprojekt som har en betydande inverkan
på miljön och hushållningen med naturresurser. Den miljökonsekvens-
beskrivning som vägverket gör enligt väglagen skulle då vara en viktig del
av beslutsunderlaget.
Att länsstyrelsen, som regeringen nyss förordat, får ett väsentligt infly-
tande på miljökonsekvensbeskrivningar i vägärenden innebär ett ökat
opartiskt inflytande på vägbyggnadsfrågor och att som vägverket föreslagit
krav införs på att en miljökonsekvensbeskrivning skall upprättas innan en
väg får tas upp i en flerårsplan innebär ett ökat hänsynstagande till miljö-
aspekter. Med hänsyn till detta och till att regeringen har tillsatt en utred-
ning med uppgift att se över miljöskyddslagstiftningen (Dir. 1989:32) och
att överväga även denna fråga finner regeringen att det för närvarande inte
finns skäl att föreslå att en obligatorisk prövning av vägar enligt miljö-
skyddslagen införs. Det bör i stället ankomma på kommittén att överväga
frågan.
179
8.3.2.6 Torvlagen
För bearbetning av torvfyndigheter fordras koncession som prövas av
länsstyrelsen. Vid koncessionsprövningen skall NRL tillämpas (7 §). Enligt
förordningen (1985:626) om vissa torvfyndigheter skall en ansökan om
koncession innehålla bl. a. en karta, täktplan och utredning som belyser
behovet av den tillämnade verksamheten och dess inverkan på allmänna
och enskilda intressen samt utredning i övrigt som sökanden vill åberopa
för att styrka i ansökan lämnade uppgifter. Om ansökan uppfyller kraven
kungörs den och meddelande skickas bl. a. till berörda fastighetsägare.
Innan beslut fattas infordras yttrande från bl. a. berörda kommuner. Läns-
styrelsens beslut får överklagas till regeringen. Även naturvårdsverket har
rätt att överklaga.
Med hänsyn till den inverkan denna typ av verksamhet har på miljön
och hushållningen med naturresurser bör en miljökonsekvensbeskrivning
bifogas en ansökan om koncession enligt torvlagen. Eftersom de bestäm-
melser som finns i lagen och förordningen inte är tillräckliga finner rege-
ringen att detta bör föreskrivas i förordningen till NRL samt att länsstyrel-
sen som tillståndsmyndighet får föreskriva vad denna miljökonsekvens-
beskrivning bör innehålla.
Prop. 1990/91:90
8.3.2.7 Ellagen
Enligt ellagen får elektriska starkströmsledningar inte dras fram eller be-
gagnas utan koncession. Koncession meddelas av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer. Enligt elförordningen (1982:548)
får statens energiverk meddela koncession. Vid prövning av frågor om
meddelande av koncession skall NRL tillämpas (2 §).
En ansökan om linjekoncession skall enligt förordningen innehålla bl. a.
uppgifter om överföringsbehov och alternativa ledningssträckningar som
undersökts och resultatet av det samråd som föregått ansökningen. Till
ansökan skall fogas en karta över ledningens föreslagna sträckning och
beskrivning av den mark som behöver tas i anspråk.
En ansökan om områdeskoncession skall innehålla bl. a. en karta med
sökandens ledningar med spänning över 250 volt samt stationer.
Om en ansökan om koncession inte omedelbart avslås skall yttrande
inhämtas från bl. a. länsstyrelsen, kommuner och fastighetsägare som be-
rörs.
Med hänsyn till den inverkan på miljön som elledningar och andra
elanläggningar har finner regeringen att en ansökan om koncession som
regel bör innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Detta bör föreskrivas i
förordningen till NRL. Energiverket bör i egenskap av tillståndsmyndighet
bedöma om beskrivningen är tillräcklig. Eftersom länsstyrelsen skall avge
yttrande och även deltar i samrådsförfarandet innan ansökan görs till
energiverket bör länsstyrelsen ges tillfälle att yttra sig över miljökon-
sekvensbeskrivningen.
180
8.3.2.8 Rörledningslagen Prop. 1990/91:90
Enligt rörledningslagen krävs koncession för framdragning och använd-
ning av rörledning för transport av fjärrvärme, råolja eller naturgas om
rörledningen är längre än 20 km.
Koncession meddelas av regeringen men ansökan skall ges in till och
beredas av statens energiverk. Vid koncessionsprövning skall NRL tilläm-
pas (4 §). Enligt förordningen (1978:164) om vissa rörledningar skall en
ansökan om koncession innehålla bl. a. uppgift om markanvändning och
planförhållanden i berörda områden, den inverkan på allmänna och en-
skilda intressen som den tillämnade verksamheten kan bedömas få samt
de åtgärder sökanden anser behövliga för att skydda allmänna intressen
eller enskild rätt. Om ansökan uppfyller kraven skall den kungöras och
meddelande skickas till sakägarna för erinringar. Yttrande skall inhämtas
från kommunen, länsstyrelsen och koncessionsnämnden för miljöskydd.
Energiverket överlämnar sedan ärendet till regeringen med ett utlåtande.
Byggande av rörledningar kan ha en viss påverkan på miljön och även
inverka på annan verksamhet inom området. Även i denna typ av till-
ståndsärenden bör därför en miljökonsekvensbeskrivning normalt upprät-
tas av sökanden. Det bör ankomma på regeringen att föreskriva om detta i
förordningen till NRL. Energiverket bör vid sin befattning med ansökan ta
ställning till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen. Även länsstyrel-
sen får i sitt yttrande tillfälle att bedöma beskrivningen. Regeringen har
som prövningsmyndighet ytterst att avgöra om miljökonsekvensbeskriv-
ningen är tillräcklig.
8.3.2.9 Luftfartslagen
Enligt luftfartslagen får flygplatser för allmänt bruk (allmänna flygplatser)
inte inrättas eller drivas utan tillstånd av regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer. Detsamma gäller om en allmän flygplats byggs
om eller driften ändras, om en sådan åtgärd inte är av ringa betydelse.
Tillstånd får beviljas bara om hinder inte möter av hänsyn till det allmän-
na. Vid tillståndsprövningen skall hänsyn tas till bl. a. markförhållandena
och till störningar som kan uppkomma för omgivningen och NRL skall
tillämpas (6 kap. 5§ luftfartslagen). Enligt luftfartsförordningen
(1986:171) prövar luftfartsverket frågor om tillstånd att inrätta och driva
allmänna flygplatser samt fastställer villkor för tillståndet.
Inrättande av flygplatser för allmänt bruk eller utökning av flygverksam-
heten på sådana flygplatser kan i de flesta fall antas innebära stor påverkan
på miljön. Därför bör alltid en miljökonsekvensbeskrivning upprättas vid
tillståndsärenden enligt 6 kap. 5§ luftfartslagen som avser tillstånd att
inrätta en allmän flygplats eller att bygga om eller ändra driften vid en
sådan flygplats om ombyggnaden eller driftsändringen medför en utökning
av flygverksamheten som inte är av ringa betydelse. En föreskrift om detta
bör finnas i förordningen till NRL. Luftfartsverket har som tillståndsmyn-
dighet att bedöma om den beskrivning som upprättats är tillräcklig. Det
kan förutsättas att luftfartsverket inhämtar yttrande i ärendet från länssty-
181
relsen som då givetvis skall få tillfälle att yttra sig även över miljökon- Prop. 1990/91:90
sekvensbeskrivningen.
8.3.2.10 Farledslagen
Lagen reglerar inrättande och utvidgningar av allmänna hamnar och all-
männa farleder. Beslut om detta meddelas enligt lagen av regeringen eller,
om regeringen bestämmer det sjöfartsverket. Genom förordningen
(1983:814) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och
allmän hamn har regeringen föreskrivit att sjöfartsverket skall meddela
beslut om detta. Enligt farledslagen kan föreskrifter som meddelas i ett
beslut inte avse miljöhänsyn. Ifrågavarande typ av anläggningar och åtgär-
der innebär i undantagsfall sådana ingrepp i miljön att tillåtligheten kan
behöva prövas av regeringen enligt 4 kap. 2§ NRL. Under alla omständig-
heter bör ingreppen bedömas mot de hushållningsintressen som anges i
NRL. Beträffande farledslagen finns således starka skäl som talar för att
den bör anknytas till NRL. Regeringen föreslår därför att farledslagen, i
likhet med andra speciallagar som reglerar verksamheter som tar naturre-
surser i anspråk, skall anknytas till NRL. Det innebär, med den lagtekni-
ska lösning som regeringen har valt beträffande reglerna om miljökon-
sekvensbeskrivningar, att även farledslagen kommer att omfattas av den
lagstiftningen.
Sjöfartsverket har i sitt remissvar ansett att någon miljökonsekvensbe-
skrivning inte är nödvändig vid tillämpningen av farledslagen utan att det
är helt tillfyllest att en sådan görs i vattenmål. Regeringen kan inte dela
denna uppfattning. Med hänsyn till den stora miljöpåverkan som tillstånd
enligt farledslagen i vissa fall kan medföra finner regeringen att en miljö-
konsekvensbeskrivning normalt bör upprättas i samband med en ansökan.
Detta bör föreskrivas i förordningen till NRL. Sjöfartsverket har som
tillståndsmyndighet att bedöma om den upprättade miljökonsekvensbe-
skrivningen är tillräcklig. Verket bör då även ge länsstyrelsen tillfälle att
yttra sig över beskrivningen.
8.3.2.11 Kulturminneslagen
Lagen om kulturminnen m. m. har beröringspunkter med NRL främst
därigenom att NRL reglerar hur hänsyn skall tas till kulturminnesvårdens
intressen vid prövning av frågor om ändrad användning av mark- och
vattenområden. Lagen är emellertid i första hand en bevarandelagstiftning
för vilken det inte finns skäl att införa regler om miljökonsekvensbeskriv-
ningar. Inte heller påfordras av andra skäl en anknytning av kulturminnes-
lagen till NRL. Det är emellertid viktigt att kulturmiljövårdens intressen
beaktas såväl vid upprättande av miljökonsekvensbeskrivningar som i
efterföljande beslut när exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön
prövas i enlighet med bestämmelserna i NRL.
182
8.3.2.12 Skogsvårdslagen och skötsellagen Prop. 1990/91:90
Frågan om skogsvårdslagen och skötsellagen bör anknytas till NRL berör-
des i propositionen till NRL där det uttalades att det då inte fanns skäl att
koppla samman lagarna. I MKB-rapporten anförs beträffande de areella
näringarna att de åtgärder som kan övervägas för att möjliggöra en till-
ämpning av miljökonsekvensbeskrivningar inom dessa är följande.
— Införande av bestämmelser om att skogsstyrelsen och lantbruksstyrel-
sen skall åläggas att göra samlade miljökonsekvensbeskrivningar av
skogsbrukets resp, jordbrukets utveckling inom ramen för sin treårspla-
nering.
— Införande av bestämmelser om att skogsstyrelsens och lantbruksstyrel-
sens instruktioner skall ställa krav på miljökonsekvensbeskrivningar
som underlag för beslut om bl. a. utfärdande av olika föreskrifter och
allmänna råd.
— Införande av krav på att vaije skogsvårdsdistrikt eller vaije skogsvårds-
styrelse skall redovisa en samlad miljökonsekvensbeskrivning av
skogsbruksplanerna och storskogsbrukets planer inom sitt område.
Skogsstyrelsen delar i sitt remissvar åsikten i rapporten att miljökon-
sekvensbeskrivningar med lämplig utformning även bör införas i de areel-
la näringarna men anser att enskilda åtgärder på enskilda objekt i skogs-
bruket aldrig skall behöva föregås av en särskild miljökonsekvensbeskriv-
ning. Om däremot nya metoder eller driftsformer tas i bruk som kan
befaras få en väsentlig inverkan på miljön eller hushållningen med naturre-
surser bör konsekvenserna av dessa först belysas. Domänverket har fram-
fört liknande synpunkter. Lantbruksstyrelsen ser positivt på en mer syste-
matisk användning av miljökonsekvensbeskrivningar som underlag för
beslut där åtgärderna får en väsentlig inverkan på miljöförhållandena eller
hushållningen med naturresurser. I de mer övergripande och generellt
verkande besluten ankommer det på vederbörande myndigheter att ansva-
ra för att miljökonsekvenserna beskrivs. I enskilda ärenden anser lant-
bruksstyrelsen att krav på miljökonsekvensbeskrivningar endast kan stäl-
las på sökanden vid större arbetsföretag, dvs. de som har mera omfattande
inverkan på miljön och hushållningen med naturresurser. Lantbrukarnas
och skogsägarnas riksförbund anser att miljökonsekvensbeskrivningar kan
vara motiverade vid införandet av nya föreskrifter och allmänna råd och i
samhällsplanering och vid anslagsframställning. Däremot avvisar förbun-
den en generell styrning av branschernas metoder och anser att införande
av krav på MKB-beslut på det enskilda lantbruksföretaget vore ett ödesdi-
gert beslut. I den biologiska metodutvecklingen kan en miljökonsekvens-
beskrivning undantagsvis vara motiverad.
Med hänsyn till att de areella näringarnas verksamhet fått en allt större
inverkan på miljön under senare år finner regeringen att det är viktigt att
förutsättningar införs för att kunna ställa krav på miljökonsekvensbeskriv-
ningar när behov föreligger. Regeringen delar skogsstyrelsens och domän-
verkets uppfattning att ett sådant behov kan föreligga i samband med att
någon ny åtgärd skall vidtas, t. ex. att en ny metod eller driftsform skall tas
i bruk, som kan antas få en väsentlig inverkan på miljön eller hushållning-
183
en med naturresurser. Nya metoder eller driftsformer infors i många fall Prop. 1990/91:90
genom att skogsstyrelsen respektive lantbruksstyrelsen utfärdar föreskrif-
ter och allmänna råd. Dessa bör som föreslås i rapporten föregås av en
miljökonsekvensbeskrivning.
Den nyligen tillsatta utredningen om utvärdering och översyn av skogs-
politiken (Dir. 1990:47) kommer även att behandla frågan om systemati-
ska miljökonsekvensbeskrivningar inom skogspolitiken och skogsbruket
med beaktande av bl. a. MKB-rapporten.
I princip bör den som avser att genomföra en miljöpåverkande åtgärd
inom de arella näringarna vara skyldig att redovisa konsekvenserna av
åtgärden. Regeringen finner dock med hänvisning till det nyss anförda att
det inte finns tillräckligt underlag för att nu införa några krav i skogsvårds-
lagen eller i skötsellagen på att enskilda fastighetsägare skall upprätta
miljökonsekvensbeskrivningar vid enskilda arbetsföretag. Förslag i denna
fråga bör beträffande skogsbruket utformas av den skogspolitiska utred-
ningen. Beträffande frågan om skyldighet för jordbrukare att göra miljö-
konsekvensbeskrivningar bör motsvarande överväganden göras av statens
jordbruksverk.
8.3.2.13 Lagen om kommunal energiplanering
Enligt lagen om kommunal energiplanering skall det i vaije kommun
finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi i
kommunen.
Kommunerna spelar en viktig roll för att åstadkomma ett miljöanpassat
energisystem. Statsmakterna anger förutsättningarna för aktörerna på
energimarknaden, bl. a. genom energibeskattningen och tillståndsgivning
enligt 4 kap. NRL. Den kommunala energiplaneringen har stor betydelse
för hur energiförsöijningen utformas inom dessa ramar. Det är därför
viktigt att planeringen tar hänsyn till det kommunala energisystemets
miljöpåverkan. Det gäller inte bara lokala miljöstörningar, utan också
regionala och globala miljöhot.
I MKB-rapporten pekas på vikten av miljökonsekvensbeskrivningar
som underlag i den kommunala energiplaneringen. Statens energiverk
anser i sitt remissvar att det är viktigt att man även på lokal nivå har en
miljöanpassad energiplanering. Verket analyserar f. n. hur miljöfrågorna
kan inkluderas i arbetet enligt lagen om kommunal energiplanering.
Regeringen delar uppfattningen att miljökonsekvensbeskrivningar bör
användas i planeringen enligt lagen om kommunal energiplanering. Be-
skrivningarna bör bl. a. belysa hur lokala miljöförhållanden påverkas ge-
nom lokal produktion av värme och kraft och genom val av uppvärm-
ningsformer — t. ex. fjärrvärmeanslutning och alternativ vid ersättning av
elvärme. I detta sammanhang bör beskrivningarna även belysa elåtgången
i större värmeåtervinningsanläggningar och gruppbebyggelse. Vidare bör
redovisas hur alternativa åtgärder påverkar utsläppen av ämnen som ger
upphov till regionala och globala miljöstörningar. Det gäller t. ex. utsläpp
av svavel- och kväveoxider, kolväten, koldioxid och ozonnedbrytande
gaser.
184
En kommunal energiplanering där miljökonsekvensbeskrivningar ingår Prop. 1990/91: 90
som ett underlag ger kommuninnevånare, kommunledning och myndighe-
ter möjligheter att bedöma hur olika åtgärder på energiområdet i kommu-
nerna bidrar till att minska miljöstörningarna.
Regeringen finner mot denna bakgrund att krav på miljökonsekvens-
beskrivningar bör inforas i den kommunala energiplaneringen. Lagen om
kommunal energiplanering är inte anknuten till NRL. Därför bör en
bestämmelse inforas i lagen om kommunal energiplanering att till den
energiplan som skall finnas skall höra en miljökonsekvensbeskrivning.
8.3.2.14 Kontinentalsockellagen
Som framgått av vad regeringen tidigare anfört har riksdagen beslutat att
kontinentalsockellagen skall anknytas till NRL från den 1 juli 1992. Enligt
kontinentalsockellagen tillkommer rätten att utforska och utvinna konti-
nentalsockelns naturtillgångar staten. Regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer får meddela tillstånd för annan än staten att utfor-
ska eller utvinna naturtillgångar på kontinentalsockeln. Enligt kontinental-
sockelforordningen (1966:315) får Sveriges geologiska undersökning med-
dela tillstånd till sand-, grus- eller stentäkt inom allmänt vattenområde i
vissa fall. I övrigt ger regeringen tillstånd. Enligt förordningen skall ansö-
kan innehålla bl. a. uppgift om de åtgärder sökanden anser erforderliga for
att förebygga vattenförorening och intrång på sjöfart, fiske samt andra
allmänna och enskilda intressen.
Även vid tillståndsärenden innefattande rätt till borrning eller utvinning
enligt kontinentalsockellagen bör enligt regeringens mening normalt upp-
rättas en miljökonsekvensbeskrivning. Regeringen bör föreskriva om detta
när ändringen i lagen träder i kraft. Naturvårdsverket och boverket som
kan förutsättas yttra sig över dessa tillståndsärenden bör även beredas
tillfälle att yttra sig över den upprättade miljökonsekvensbeskrivningen
eftersom de får anses ha en bättre överblick över de geografiska områden
som berörs i dessa ärenden än vad de enskilda länsstyrelserna har.
8.3.2.15 Den nya minerallagen
Enligt den av riksdagen beslutade minerallagen som träder i kraft der: 1
juli 1992 skall vid beviljande av bearbetningskoncession för mineral NRL
tillämpas (4 kap. 2 §). Ärenden om koncession skall prövas av bergmästa-
ren i det distrikt där koncessionsområdet ligger. Vid tillämpningen av
NRL skall bergmästaren samråda med länsstyrelsen. Ärenden om konces-
sion skall hänskjutas till regeringen om bergmästaren bedömer frågan om
koncession vara särskilt betydelsefull ur allmän synpunkt eller om berg-
mästaren vid tillämpningen av NRL finner skäl att frångå vad länsstyrel-
sen har föreslagit.
Bearbetning av mineral medför vanligtvis en stor påverkan på miljön.
Därför finner regeringen att en miljökonsekvensbeskrivning bör bifogas en
ansökan om bearbetningskoncession. Eftersom länsstyrelsen skall ge råd
till bergmästaren vid tillämpningen av NRL bör länsstyrelsen även få
185
bedöma om miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig eller om den be- Prop. 1990/91: 90
höver kompletteras. Föreskrifter om detta bör ges i förordningen till NRL
sedan minerallagen trätt i kraft.
Regeringens förslag: En miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla
underlag för en samlad bedömning av en planerad anläggnings,
verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön och hälsan samt hus-
hållningen med naturresurser, utformad med hänsyn till behovet i
det enskilda fallet.
Förslag till alternativa lägen och utformningar bör finnas. Veder-
börande prövningsmyndighet skall bedöma om en miljökon-
sekvensbeskrivning är tillräcklig eller behöver kompletteras. Läns-
styrelserna får en viktig roll i sammanhanget även i de fall de inte är
prövningsmyndighet.
Förslaget i MKB-rapporten: Överensstämmer i stort sett med mitt för-
slag.
Remissinstanserna: Socialstyrelsen är kritisk mot att hälsoaspekten inte
har beaktats i förslaget. Arbetarskyddsstyrelsen understryker vikten av att
beslutsunderlaget inte ensidigt speglar konsekvenserna för miljön utan att
även eventuell påverkan i arbetsmiljön beaktas. Statens väg- och traflkin-
stitut anser att det är viktigt med en kvalitetskontroll av hur MKB genom-
förs och föreslår att denna kontroll får utföras av myndigheter med miljö-
ansvar, som länsstyrelsernas miljövårdsenheter. Lunds universitet anser
att en MKB alltid skall redovisa olika alternativ (inklusive noll-altemati-
vet) till den planerade verksamheten eller åtgärden.
Regeringens överväganden: Enligt rapporten bör miljökonsekvensbesk-
rivningen hållas samman i ett dokument, som under prövningsprocessen
relateras till övrigt beslutsunderlag. Innehållet i en sådan beskrivning bör i
normalfallet byggas upp enligt den praxis som utvecklats internationellt
och i tillämpliga delar bestå av:
— en beskrivning av berörda områdens egenskaper och förutsättningar,
— en beskrivning av företaget, inklusive alternativa lägen och utformning-
ar,
— en beskrivning av vaije alternativs väsentliga konsekvenser för miljön
och hushållningen med naturresurser,
— förslag till åtgärdsprogram för att undvika eller begränsa angivna nega-
tiva konsekvenser.
I de fall företaget tillkommer för att ersätta eller komplettera en befintlig
funktion, t. ex. en ny trafikanläggning, bör enligt rapporten förslaget också
jämföras med ett noll-alternativ dvs. ingen förändring alls. I vissa fall
behövs ett noll-alternativ för att motivera förändringen över huvud taget.
Slutsatsen i rapporten är att innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning
får bestämmas med hänsyn till de verksamheter, åtgärder och geografiska
186
områden som är berörda, samt vad som i övrigt kan bedömas som rimligt
och befogat i sådana ärenden som skall omfattas av regler om MKB.
Enligt EG-direktivet från 1985, artikel 3, skall en miljökonsekvensbe-
skrivning i varje enskilt fall på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och
bedöma de direkta och indirekta verkningarna av ett projekt beträffande
följande faktorer:
— människor, fauna och flora,
— mark, vatten, luft, klimat och landskap,
— samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen,
— materiella tillgångar och kulturarvet.
Socialstyrelsen anser att rapporten inte är förenlig med Europeiska
stadgan om miljö och hälsa som antagits 1989 av miljö- och hälsominist-
rama i WHOs Europaregion och som styrelsen har bifogat till sitt re-
missvar. Av denna stadga framgår under rubriken strategiska faktorer
bl. a. följande: Miljön bör förvaltas som en positiv resurs för människors
hälsa och välbefinnande. Administrativa och ekonomiska styrmedel, in-
klusive beskattning, liksom fysisk planering är viktiga instrument för att
främja miljöförhållanden som kan leda till god hälsa och välbefinnande
och bör användas för detta syfte. Vid en bedömning av inverkan på miljön
bör hälsoaspektema ges större betydelse.
Regeringen delar socialstyrelsens uppfattning att konsekvenserna för
människors hälsa givetvis skall ingå i en miljökonsekvensbeskrivning.
Lagtexten har också utformats så att detta klart framgår.
Det är självklart att en miljökonsekvensbeskrivning även skall omfatta
de kulturvärden i den yttre miljön som berörs. Som regeringen tidigare
erinrat om (avsnitt 8.3.1) inbegrips kulturvärdena i det hushållningsbe-
grepp som NRL utgår från. Därför behöver detta inte särskilt anges i
lagtexten.
Regeringen finner att det inte är lämpligt att i lagtexten i detalj ange vad
en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla. Regeringen har därför valt
att i stället ange vad som skall uppnås med en sådan beskrivning, nämligen
att möjliggöra en samlad bedömning av inverkan på miljön och hälsan
samt hushållningen med naturresurser. Vad som exakt bör ingå i en
miljökonsekvensbeskrivning får avgöras från fall till fall beroende på arten
och omfattningen av verksamheten i fråga. Vid denna bedömning bör
bl. a. följande beaktas.
Syftet är att en miljökonsekvensbeskrivning jämfört med dagsläget skall
ge ett bättre underlag för beslut samt påverka de avvägningar och förhand-
lingar som föregår ett avgörande i en viss fråga så att miljöhänsynen
beaktas i större utsträckning. Miljökonsekvensbeskrivningama skall också
medverka till en ökad kunskap och medvetenhet om miljö- och naturre-
sursfrågor i samhället. Kraven på innehållet i en miljökonsekvensbeskriv-
ning kan mot den bakgrunden ställas mycket höga. Lagstiftningen om
miljökonsekvensbeskrivningar får emellertid inte leda till ett tungrott och
krångligt system med onödiga kostnader och förseningar till följd. Det är
också viktigt att undvika att beslutsunderlaget blir oöverskådligt och där-
med inte fyller den funktion som är avsedd. Som riksdagens jordbruksut-
skott uttalat bör omfattningen av miljökonsekvensbedömningen stå i rim-
Prop. 1990/91:90
187
ligt förhållande till vad beslutet avser. Ett minimikrav måste enligt utskot- Prop. 1990/91:90
tet vara att miljökonsekvenserna av ett beslut redovisas på samma sätt
som sker för de ekonomiska konsekvenserna. Miljökonsekvensbe-
skrivningens omfattning och innehåll bör bero av den aktuella verksamhe-
tens art och omfattning samt begränsas till de för denna verksamhet
relevanta frågorna. Helt avgörande är enligt regeringens uppfattning att
beskrivningen av miljökonsekvenserna blir en integrerad del i beslutspro-
cesserna enligt berörda lagar från det att dessa processer påbörjas. I en
miljökonsekvensbeskrivning skall redovisas vilka realistiska alternativ
som kan övervägas när det gäller lokalisering eller utformning. För att
olika alternativ från miljösynpunkt skall kunna vägas mot varandra är det
i normalfallet väsentligt att redovisa ett noll-alternativ, dvs. vad det skulle
innebära att inte genomföra det som åsyftas.
Miljökonsekvensbeskrivningen bör presenteras på ett överskådligt och
lättbegripligt sätt. Omfånget bör begränsas eftersom målsättningen är att
allmänheten skall kunna ta del av beskrivningen och kunna föra fram
synpunkter med hänvisning till den.
Flera remissinstanser har betonat vikten av att någon myndighet kvali-
tetskontrollerar de miljökonsekvensbeskrivningar som upprättas. Detta
tillgodoses i regeringens förslag genom att miljökonsekvensbeskrivningar
skall ingå som en del i ett beslutsunderlag. Beslutsunderlagets kvalitet skall
bedömas av den myndighet som har att besluta i det ärende där en
beskrivning har upprättats men det är givetvis sökanden som ansvarar för
och bekostar att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas och att den
uppfyller kraven.
I och med att en miljökonsekvensbeskrivning ingår i beslutsunderlaget,
skall ett tillstånd eller en annan sökt åtgärd naturligtvis inte beviljas om
miljökonsekvensbeskrivningen inte är tillfredsställande. Någon ytterligare
sanktion för den som underlåter att upprätta en miljökonsekvensbeskriv-
ning behövs inte.
Som framgår av genomgången av lagar i avsnitt 8.3.2, ankommer pröv-
ningen på länsstyrelsen beträffande tillstånd enligt naturvårdslagen och
torvlagen. Med hänsyn till den roll länsstyrelsen har i ärenden enligt
väglagen och ellagen bör länsstyrelsen även i ärenden enligt dessa lagar
bedöma den miljökonsekvensbeskrivning som har upprättats. Detta gäller
även tillstånd enligt den nya minerallagen.
Även i ärenden enligt luftfartslagen och farledslagen bör länsstyrelsen få
tillfälle att till den beslutande myndigheten yttra sig över miljökonsekvens-
beskrivningen.
I ärenden enligt miljöskyddslagen blir koncessionsnämnden eller läns-
styrelsen den myndighet som har att bedöma om den miljökonsekvens-
beskrivning som upprättats är tillräcklig och i vattenmål har vattendom-
stolen att bedöma detta.
I tillståndsärenden enligt 4 kap. NRL och enligt rörledningslagen är det
regeringen som beslutar och som därmed ytterst har att bedöma den
miljökonsekvensbeskrivning som föreligger.
Regeringen förutsätter att de yttranden som infordras från länsstyrelsen,
bl. a. av vattendomstolen i vattenmål, av regeringen i ärenden enligt 4 kap.
188
NRL, av koncessionsnämnden i miljöskyddsärenden och av energiverket i
ärenden enligt rörledningslagen kommer att innehålla en bedömning av
den miljökonsekvensbeskrivning som föreligger i respektive ärende.
I de fall där länsstyrelsen anser att en miljökonsekvensbeskrivning bör
kompletteras från miljö-, hälso- eller naturresurssynpunkt får länsstyrel-
sen, i de fall tillståndsprövningen ligger på en annan myndighet och
länsstyrelsen är remissorgan, hos denna myndighet begära att sökanden
kompletterar sin miljökonsekvensbeskrivning.
De viktiga uppgifter som regeringen avser att lägga på länsstyrelserna
när det gäller arbetet inom länen med miljökonsekvensbeskrivningar mo-
tiveras dels av länsstyrelsens sakkunskap på plan- och miljöområdet samt
länsstyrelsernas kännedom om regionala och vissa lokala förhållanden
men även av att länsstyrelserna har tillsyn i länen över hushållningen med
naturresurser (5 kap. 3 § NRL). I propositionen till NRL angavs att detta är
naturligt bl. a. med hänsyn till de viktiga uppgifter som ankommer på
länsstyrelsen enligt flera av de författningar vid vilkas tillämpning NRLs
bestämmelser avses få betydelse. Länsstyrelsen ansvarar också för tillsy-
nen och efterlevnaden av vad som föreskrivs eller beslutas med stöd av 4
kap. NRL. Motiveringen för detta är att länsstyrelsen i regel har tillsynen
över sådan miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd av koncessions-
nämnden. Länsstyrelsen hade alltså när NRL infördes redan tillsynsupp-
gifter beträffande flertalet anläggningar som skall prövas enligt 4 kap.
NRL.
Boverket, naturvårdsverket och riksantikvarieämbetet kommer också
att spela en viktig roll genom de råd och riktlinjer som bör utarbetas till
stöd för arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar. De bör till ledning för
detta arbete följa utvecklingen och inhämta praktiska erfarenheter från de
tillståndsprövande myndigheterna.
Ett syfte med miljökonsekvensbeskrivningar är en offentlig redovisning
av inverkan av den åsyftade anläggningen, verksamheten eller åtgärden på
miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser och vilka motiv och
avvägningar som ligger till grund för en ansökan. Genom att allmänheten,
miljöorganisationer m.fl. får ta del av detta ökar deras möjligheter att
påverka myndigheter och företag att ta större hänsyn till miljö- och natur-
hushållningsintressen.
I flertalet av de lagar som är anknutna till NRL finns särskilda bestäm-
melser om offentliggörande.
Enligt PBL skall översiktsplaner och detaljplaner ställas ut för allmänhe-
ten, de förstnämnda under minst två månader och de senare under minst
tre veckor. Utställningstiden skall kungöras. Innan planerna utarbetas
skall också samråd äga rum. Enligt vattenlagen skall bl. a. en ansökan om
tillstånd till vattenföretag kungöras.
Enligt miljöskyddslagen skall koncessionsnämnden sörja för fullständig
utredning av ett ärende som prövas bl. a. genom att bereda dem som kan
beröras av den miljöfarliga verksamheten tillfälle att yttra sig. Enligt
väglagen skall en arbetsplan, som skall innehålla en miljökonsekvensbe-
skrivning, vanligtvis ställas ut för granskning.
I ärenden enligt torvlagen skall en ansökan om koncession kungöras och
Prop. 1990/91:90
189
fastighetsägare m. fl. underrättas. Enligt elförordningen skall vid handlägg-
ning av en ansökan om koncession för elanläggning yttrande inhämtas från
bl. a. fastighetsägare och andra sakägare. Enligt rörledningslagen skall en
ansökan om koncession kungöras och sakägare underrättas.
När lagstiftningen om miljökonsekvensbeskrivningar har trätt i kraft
bör, i samband med dessa kungöranden och meddelanden, upplysas om
att en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats och om hur det går att få
ta del av den. När utställning sker bör miljökonsekvensbeskrivningen
samtidigt hållas tillgänglig och slutsatser och synpunkter som inhämtats
över denna redovisas på ett åskådligt sätt.
I naturvårdslagen, luftfartslagen och farledslagen finns inga föreskrifter
om offentliggörande. Vissa ärenden enligt dessa lagar kan antas få en stor
miljöpåverkan. Beträffande dessa finns det skäl att överväga att införa ett
offentliggörande i någon form. Bestämmelser om detta bör meddelas i den
särskilda förordning om miljökonsekvensbeskrivningar som regeringen
avser att besluta om.
Att allmänheten får information om och tillgång till tillståndsansökning-
ar, miljökonsekvensbeskrivningar samt det beslut som ansvarig myndighet
fattar på grundval av detta är också krav som ställs i det tidigare nämnda
EG-direktivet, artikel 6 och 9.
I de fall ett projekt har betydande effekter på miljön i ett annat land bör
information ges även till detta land vilket även krävs i EG-direktivet,
artikel 7. Denna fråga behandlas även i den konvention om miljökon-
sekvensbeskrivningar i fråga om gränsöverskridande miljöstörningar som
utarbetats inom ECE och som nämnts i inledningen till detta kapitel.
I vissa ärenden skall en prövning ske enligt flera olika lagar, exempelvis
först en prövning av regeringen om tillstånd enligt 4 kap. NRL och därefter
en prövning av koncessionsnämnden om tillstånd enligt miljöskyddslagen.
I dessa fall bör givetvis samma miljökonsekvensbeskrivning kunna använ-
das vid de olika prövningarna. Den kan emellertid behöva kompletteras
för att anpassas till vad som krävs i skilda fall.
Som framgått är det alltså inte möjligt att generellt ange vad en miljö-
konsekvensbeskrivning skall innehålla. De exemplifieringar som har gjorts
i rapporten och i EG-direktivet samt de uttalanden regeringen har gjort här
bör vara grundläggande för de avvägningar som får göras i det praktiska
arbetet med utformandet av miljökonsekvensbeskrivningar.
Prop. 1990/91:90
190
Regeringens ställningstagande: Det nationella miljöövervaknings-
programmet byggs ut i syfte att förbättra insamling och beskrivning
av såväl nationell som internationell information.
Enhetliga regionala miljöövervakningsprogram införs successivt i
vaije län för att ge erforderliga kunskaper om regionala miljöförhål-
landen och som underlag för regional och kommunal planering.
Regeringens förslag: Regeringen föreslår att miljöövervakningen
tillförs totalt 75 milj. kr. den kommande treårsperioden.
Prop. 1990/91:90
Naturvårdsverkets förslag i rapporten Miljöövervakningen inför 2000-
talet: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Naturvår-
dsverket föreslår att ett nytt nationellt övervakningsprogram införs genom
att programmet för övervakning av miljökontroll utvidgas till att omfatta
ytterligare delprogram såsom hälsa och naturresurser och att vissa befint-
liga stationer läggs ned. På regional nivå ersätts den samlade recipient-
kontrollen och de olika luft- och vattenvårdsförbundens miljöövervakning
med mer enhetliga och heltäckande regionala program som ger en helhets-
bild över hela landet. Tidigare erfarenheter på regional nivå tas tillvara.
Lokala program utformas individuellt för utsläpp av mer speciell karaktär.
Det övergripande ansvaret för den förstärkta miljöövervakningen bör
enligt förslaget ligga på naturvårdsverket. I detta ingår arbete med budget,
planering, administration och resultatredovisning. På regional nivå bör
motsvarande ansvar enligt naturvårdsverket läggas på länsstyrelserna. En
successiv utbyggnad av det nya systemet föreslås under en tre-årsperiod.
Remissinstanserna: Naturvårdsverkets rapport Miljöövervakningen in-
för 2000-talet har i allt väsentligt mottagits positivt av remissinstanserna.
Statskontoret saknar dock en utvärdering av den hittillsvarande miljö-
kontrollen. När det gäller organisationen av miljöövervakningen anser
skogsstyrelsen att sektorsmyndigheter och regionala organ bör medverka
vid utformningen av programmen. Flera instanser anser att de bör bli
representerade i det organ som avses ersätta PMK-rådet (PMK=program
för miljökontroll). Svenska Kommunförbundet anser att den nationella
övervakningen skall samordnas med den regionala och att tyngdpunkten i
verksamheten bör ligga på regional nivå.
De flesta remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag att miljö-
övervakningen skall finansieras över statsbudgeten via avräkning mot
förekommande miljöavgifter. Sveriges industriförbund anser att interna-
tionella och nationella övervakningsprogram bör bekostas av staten utan
avräkning mot miljöavgifter och att regionala program bör bekostas av
dem som påverkar miljön i regionen.
En sammanställning av remissinstanserna återfinnes i bilaga 10.2.
Regeringens överväganden: Regeringen bedömer att betydelsefulla ut-
vecklingslinjer i den framtida miljöpolitiken är ökat internationellt samar-
bete, förbättrad kunskapsuppbyggnad och uppföljning av miljötillståndet
samt ökad decentralisering och vidgat sektorsansvar i det nationella arbe-
191
tet. En viktig forutsättning i det fortsatta arbetet för en god livsmiljö är att
kunskaperna om miljötillståndet ökas. Med hjälp av forskning och miljö-
övervakning regionalt, nationellt och internationellt kan de miljöpolitiska
insatserna stämmas av i förhållande till satta mål och vidare eventuella nya
problem identifieras.
Miljöövervakningen i Sverige är internationellt väl utvecklad, vilket har
inneburit att Sverige före många andra länder kunnat studera utvecklingen
av försurningen och andra allvarliga miljöproblem.
Det finns i dag en omfattande men relativt splittrad verksamhet med
miljöövervakning på olika nivåer i samhället. På den nationella nivån
bedriver naturvårdsverket sedan år 1978 programmet för övervakning av
miljökvalitet PMK som huvudsakligen täcker sådana områden som inte
är påverkade av direkta utsläpp. Naturvårdsverket redovisar resultaten av
miljöövervakningen bl. a. i årsboksserien Monitor. Även andra centrala
myndigheter ansvarar för viss miljöövervakning som behövs som underlag
för beslut inom sina ansvarsområden.
Miljöövervakningen på den regionala nivån omfattar sådana områden
som är påverkade av föroreningar och bedrivs huvudsakligen i form av
samordnad recipientkontroll för vissa vattenområden och genom regional
luftkvalitetsövervakning. Särskilda luft- och vattenvårdsförbund har spe-
lat en viktig roll för tillkomsten av dessa övervakningsprogram. 1 samband
med den förstärkning som nu bör göras skall dessa erfarenheter och den
organisation som kan finnas regionalt tas till vara.
Lokal miljöövervakning förekommer även på kommunal nivå genom
framförallt luftövervakning i tätorter och genom övervakning av enskilda
utsläpp. Även de kommunala erfarenheterna bör tas till vara vid den
fortsatta utvecklingen av miljöövervakningen.
Åtskilliga miljöproblem är gränsöverskridande och många har global
räckvidd. Det krävs därför internationell samverkan om miljöövervak-
ningen och miljöövervakningen på nationell nivå är en viktig förutsättning
för det internationella arbetet. Stor hänsyn till den internationella utveck-
lingen bör därför tas inför den fortsatta uppbyggnaden av miljöövervak-
ningen. Det är angeläget att svenska resultat i möjligaste mån kan stämmas
av i internationell samverkan. De viktigaste internationella inslagen i
detta sammanhang är konventionen om gränsöverskridande luftförore-
ningar, Helsingforskommissionen, Pariskommissionen och Nordsjökonfe-
rensen.
EG beslutade nyligen att inrätta en särskild myndighet, European Envi-
ronmental Agency (EEA), för miljöfrågor. Miljöövervakning är inled-
nigsvis myndighetens främsta uppgift. Som vi tidigare framhållit i kapitel
5 bör Sverige så snart som möjligt ansöka om medlemskap i EEA.
PMK-nätet fungerar i dag inte helt tillfredställande. Det krävs stora
insatser för att få till stånd ändamålsenlig miljöövervakning. Arbetet med
samordnade recipientkontrollprogram och olika regionala övervaknings-
program har ofta försvårats av förhandlingar och diskussioner om hur
finansieringen skall lösas. Detta har inneburit att samordnade recipient-
kontrollprogram fortfarande saknas i delar av landet. Samma sak gäller
också för övervakning av vissa slag av utsläpp och förekomst av giftiga
Prop. 1990/91:90
192
ämnen. Detta har dessutom inneburit att det i regel är svårt att garantera
nödvändig kontinuitet i övervakningen. En annan brist är att systemet för
miljöövervakning består av flera olika slag av mätprogram, vilket innebär
att insamlade data inte kan bearbetas i den utsträckning som är önskvärd.
Behovet av sammanställd och utvärderad information är stort hos olika
intressenter — från det internationella till det lokala planet. Både datahan-
tering och analys- och resultatutvärdering inom miljöövervakningen måste
utgå från likartade principer och stärkas i det fortsatta arbetet.
Regeringen anser att miljöövervakningen utgör ett grundläggande in-
strument i miljövården — för kunskapsförsörjningen, för beslut om miljö-
mål och om väl avvägda åtgärder liksom för att följa upp effekterna av
miljöarbetet. Detta gäller både i ett nationellt och ett internationellt per-
spektiv. Miljöövervakning är vidare en förutsättning för att kunna gå över
från utsläppsmål till miljömål.
Tillståndet i miljön bör vara utgångspunkt för de beslut som måste fattas
av skilda organ på olika nivåer i samhället. En effektivare miljöövervak-
ning är ett av de instrument som ger underlag för en mer förfinad analys
och för utformningen av kostnadseffektiva åtgärdsprogram. Den kan där-
igenom leda till att stora kostnader för samhället kan sparas. Miljööver-
vakningen kommer enligt regeringens mening att vara en av grundstenarna
i det framtida miljöarbetet. Den bör också fungera som säkerhetsnät och
larmklocka där förebyggande åtgärder inte haft tillräcklig verkan.
Regeringen anser att målen för en effektiv miljöövervakning ställer krav
på att det skall vara möjligt att
• beskriva tillståndet i miljön,
• bedöma hotbilder,
• analysera olika utsläppskällors nationella och internationella påverkan
på miljön,
• lämna underlag för åtgärder och
• följa upp beslutade åtgärder.
För att uppfylla dessa mål föreslår regeringen ett nytt ändamålsenligt
miljöövervakningsprogram.
Naturvårdsverket har föreslagit en kraftig utbyggnad av både den natio-
nella och den regionala miljöövervakningen. Regeringen delar naturvårds-
verkets uppfattning om att miljöövervakningen på sikt även bör omfatta
exempelvis befolkningens hälsotillstånd och spridningen av miljögifter
Regeringen anser emellertid att kostnaderna och omfattningen av ett
utökat miljöövervakningssystem bör preciseras närmare i det utrednings-
arbete som pågår inom verket. Den medelsram som regeringen nu anger
innebär en kraftig förstärkning av den nationella miljöövervakningen och
att ett regionalt system kan börja byggas ut. Det är också angeläget att
undersöka om redan existerande informationssystem om t. ex. befolkning-
ens hälsotillstånd kan utnyttjas i detta sammanhang.
De olika sektorsmyndighetema har en betydelsefull roll i miljöövervak-
ningen. Dessa myndigheter bör enligt regeringens bedömning löpande
följa och dokumentera miljöskadliga effekter av skilda slag från verksam-
heter inom respektive sektor. Vidare bör de ha ansvar för att utarbeta
förslag till åtgärder som syftar till att begränsa de skadliga effekterna.
Prop. 1990/91:90
193
13 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Erfarenheter som vunnits inom tidigare regionalt övervakningsarbete Prop. 1990/91: 90
tas till vara. De regionala programmen bör utformas så enhetligt som
möjligt så att jämförelser mellan mätdata m. m. inom och utom regionen
kan göras. Länsstyrelserna skall ha ansvar för den regionalt utformade
miljöövervakningen. Samtidigt bör utrymme finnas för industrier och
andra förorenare att delta i arbetet med miljöövervakningen på regional
nivå. Regeringen anser att sektorsorganen på regional nivå också har en
viktig roll. Ett nära samarbete mellan naturvårdsverket, länsstyrelserna
och sektorsorganen är betydelsefullt både på nationell och regional nivå.
Det är angeläget att också kommunerna vid behov utvecklar övervak-
ningsprogram eller motsvarande.
Regeringen anser att höga kvalitetskrav bör ställas inom miljöövervak-
ningen. De laboratorier som utför provning och analyser bör därför vara
ackrediterade enligt lagen (1989:164) om kontroll genom teknisk provning
och om mätning.
I naturvårdsverkets övergripande ansvar för miljöövervakningen skall
ingå budgetansvar, planering, administration och resultatredovisning av-
seende den nationella verksamheten.
Händelserna i Västerhavet år 1988 med giftalgblomning, säldöd och en
mycket omfattande syrebristsituation aktualiserade på ett påtagligt sätt
behovet av en ökad beredskap inför akuta miljöhot mot våra havsområ-
den. För att tidigt kunna slå larm om akuta miljöhot i omgivande havsom-
råden krävs en fortlöpande övervakning. En jour-central inrättas därför
vid Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI). Larm om
akuta förändringar i havet inrapporteras till denna och vidarebefordras till
berörda. Redan i dagsläget har SMHI en fungerande dygnetruntverksam-
het.
Möjligheten att använda en flygburen scanner alternativt den existeran-
de utrustningen för satellitdatabearbetning vid SMHI för att uppnå en
effektivare, översiktlig havsövervakning ska utvärderas.
Regeringen anser vidare att länsstyrelsernas möjligheter till snabba och
effektiva informationsinsatser i samband med akuta miljöhot bör förstär-
kas. Av denna anledning tillförs länsstyrelserna i län med marina forsknings-
centra extra resurser.
Bland annat mot bakgrund av ovan redovisade förhållanden inrättade
regeringen genom beslut den 1 juni 1989 särskilda marina centra för forsk-
ning kring den marina miljön knutna till universiteten i Stockholm, Göte-
borg och Umeå. De har till uppgift att förutom att bedriva forskning och
utbildning gällande den marina miljön även delta i miljöövervakande verk-
samhet. De har under hösten 1990 diskuterat sin framtida roll inom mil-
jöövervakningen med företrädare för regeringen och myndigheterna, bl. a.
naturvårdsverket. Erfarenheter av hittillsvarande uppbyggnadsarbete och
förda diskussioner visar på betydelsen av att marina forskningscentra kan
erbjuda myndigheter och forskare fullgoda resurser inom havsmiljöområ-
det. Naturvårdsverket har en central roll för att samordna arbetet med den
marina havsmiljöövervakningen. Geologisk information och kunskap är
också av grundläggande betydelse för miljövården.
Regeringen anser att PMK-rådet vid naturvårdsverket skall ersättas med
194
ett nytt organ som skall biträda verket i planering av och medelstilldelning-
en till den samlade miljöövervakningen. Skälet till förändringen är att
PMK-rådet har haft ett begränsat inflytande över verksamheten inom
PMK. Beslut om medelstilldelning m. m. har fattats i administrativ ord-
ning inom naturvårdsverket. Det nya organet bör ha större beslutsbefogen-
heter och ges en bred representation med ledamöter från centrala, regiona-
la och lokala myndigheter och organisationer samt från forskningen.
Övervakningen på nationell nivå har hittills belastat statsbudgeten me-
dan övervakningen på regional nivå huvudsakligen har finansierats på
frivillig väg. För att åstakomma en bättre tillförlitlighet och högre effekti-
vitet måste finansieringen ges en fastare struktur.
Regeringen föreslår att den nationella miljöövervakningen även i fort-
sättningen finansieras över statsbudgeten. Sammantaget bör miljööver-
vakningen totalt tillföras 75 milj. kr. utöver befintliga resurser för treårspe-
rioden 1991/92-1993/94.
För budgetåret 1991/92 föreslår regeringen en ram på 40 milj. kr. för
nationell miljöövervakning och 9 milj. kr. för regional övervakning i
enlighet med våra förslag i avsnitt 20, anslagen B 1 och B 2.
Som ett bidrag till täckningen av det ökade m^delsbehovet avser rege-
ringen att höja avgiften för myndigheternas verksamhet enligt miljö-
skyddslagen.
I enlighet med naturvårdsverkets uppgifter bör det ankomma på verket
att utreda och lämna förslag till hur finansieringsfrågan långsiktigt kan
lösas. Ett nytt system bör gälla från och med budgetåret 1992/93. Upp-
byggnad och utveckling av det nya systemet för miljöövervakning i sin
helhet bör ske stegvis så att mesta möjliga erfarenheter av tidigare program
kan tillvaratas.
Prop. 1990/91:90
195
Regeringens förslag i korthet:
• Medel anvisas till förstärkt övervakning av skogsskador och
markförändringar, fortsatt försöksverksamhet med praktisk
skogsmarkskalkning, utökad kalkning av försurade sjöar och vat-
tendrag, utökad verksamhet för skydd och restaurering av kultur-
minnen samt förstärkning av åtgärder för skydd av brunnar.
Kalkningsbidraget höjs vad avser omkalkningar i hela landet och
nykalkningar i försurade sjöar och vattendrag i Norrlands inland
och fjälltrakter. Kalkningsbidraget bör även användas för att
sänka kvicksilver- och cesiumhalterna i försurade sjöar.
• Ett femårigt program för sanering och återställning av miljöska-
dade områden genomförs. 25 milj, kr per år avsätts för ändamålet
med början budgetåret 1991/92. Programmet utvärderas mot
slutet av femårsperioden.
Försurningen av svenska sjöar och vattendrag är en process som naturligt
sker långsamt. Men på grund av luftföroreningar har försurningsprocessen
ökat i hastighet med mellan 200 och 300 gånger under vårt århundrade.
Vattenkemiska och biologiska analyser visar att de flesta svenska sjöar och
vattendrag är påverkade av försurning. I början av 1980-talet var 16 000 av
Sveriges ca 85000 sjöar så allvarligt skadade av försurning att känsliga
arter kraftigt minskat i antal eller försvunnit. I syfte att återställa sjöar som
påverkats av försurningen inleddes år 1976 ett program med att tillföra
sjöarna kalk. Kalkningen har därefter under femton år successivt byggts ut.
I närmare 6000 sjöar har förhållandena för växt- och djurlivet förbättrats
påtagligt genom kalkning. Försurningssituationen för svenska vattendrag
är mindre väl känd. De uppskattningar som har gjorts tyder på att åtmins-
tone en fjärdedel av den totala sträckningen av vattendragen — utan
kalkning — skulle ha varit allvarligt försurningsskadad.
Värst utsatt för ytvattenförsurning är Blekinge och Kronobergs län samt
Hallands, Älvsborgs, Göteborgs och Bohus län. I dessa län är mellan 50
och 75% av alla sjöar och vattendrag allvarligt försurade. Större områden
med omfattande försurningsskador finns även i stora delar av Svealand,
södra Norrland och i Norrlands kustland.
I fjällen och de fjällnära trakterna har försurningssituationen förvärrats
under de senaste 10—15 åren. De medelstora och större sjöarna och
vattendragen i området har i allmänhet inte drabbats av vattenkemiska
förändringar under 1980-talet. I mindre vattendrag i den södra fjäll- och
fjällnära regionen har dock försurningsskadorna ökat betydligt under
1980-talet. På grund av bl. a. försurningen har järn, aluminium och
mangan fällts ut i ökad omfattning. Fisk och många bottenlevande
smådjur har minskat i antal.
Prop. 1990/91:90
196
Kvicksilverhalterna i fisk i försurade sjöar och vattendrag är ofta så höga Prop. 1990/91:90
att fisken anses vara otjänlig som människoföda (> 1 mg kvicksilver/kg
fiskkött). Skador på djur och växter på grund av höga aluminiumhalter är
ett annat karaktäristiskt drag för försurade vatten.
Halterna av cesium är i vissa försurade sjöar och vattendrag mycket
höga inom de områden som drabbades av kraftigt nedfall dagarna efter
kärnkraftsolyckan i Tjernobyl våren 1986. Cesiumhalterna kommer att
under lång tid vara fortsatt höga om inte särskilda åtgärder vidtas. De
åtgärder som kan minska kvicksilverhalterna i fisk mest effektivt, bedömer
naturvårdsverket också vara effektiva för att minska cesiumhalterna.
Kalkningsåtgärder som minskar halterna av kvicksilver och cesium i försu-
rade sjöar bör rymmas inom kalkningsprogrammet.
En försöksverksamhet med statsbidrag för åtgärder mot surt grundvat-
ten bedrevs under åren 1985—1988 och omfattade 25 milj. kr. Medlen
användes för åtgärder i enskilda vattentäkter för permanentboende. Stats-
bidrag lämnades för åtgärder som syftade till att höja vattnets pH och
alkalinitet eller enbart vattnets pH. Dessutom lämnades bidrag för att som
alternativ etablera en ny vattentäkt. Livsmedelsverket har efter denna
försöksverksamhet fått medel för att utveckla metodik för testning och
produktkontroll av avsyrningsutrustningar, i fält testa installerade filters
effektivitet, teknisk utveckling av filter samt att sprida information till
allmänhet och kommuner i frågor rörande åtgärder mot surt brunnsvatten.
Det försurande nedfallet påverkar också skogsmarken. Ju mer marken
utarmas desto kraftigare och långvarigare kommer vår naturmiljö att
påverkas. Vid minskad syrabelastning kommer en återhämtning i sjöar,
vattendrag, grundvatten samt för växt- och djurliv att fördröjas av att
marken är försurad. Under den treårsperiod som inleddes under budget-
året 1990/91 bedriver skogsstyrelsen en försöksverksamhet med skogs-
markskalkning och vitaliseringsgödsling. Det ingår i den skogspolitiska
kommitténs uppdrag att närmare granska frågan om skogsmarkens försur-
ning.
Olika former av miljöfarlig verksamhet har på många håll orsakat bestå-
ende skador på mark- och vattenområden. På ett antal platser föreligger
sådana problem med verkningar från tidigare aktiviteter att saneringsåt-
gärder ter sig ofrånkomliga. Inventeringar som har gjorts visar att det på
1000-tals platser i Sverige finns gamla avfallsupplag, förorenade markom-
råden och förorenade bottensediment. Exempel är tungmetalläckage från
gruvavfall, läckage från förorenad mark vid gamla träimpregneringsan-
läggningar samt kvicksilverläckage från fiberbankar.
Merparten har orsakats av verksamheter som startades, och många
gånger också avslutades, innan miljöskyddslagen (1969:387) kom till. För
den som efter lagens ikraftträdande utövat miljöfarlig verksamhet gäller
enligt miljöskyddslagen skyldighet att avhjälpa olägenhet även efter det att
verksamheten har upphört.
Successivt framkommer också på andra sätt, t. ex. vid markundersök-
ningar i samband med nybebyggelse m.m., att det finns föroreningspro-
blem. Sannolikt finns ytterligare många områden både på land, under
197
vatten och i bottensediment som är skadade genom föroreningar och Prop. 1990/91:90
behöver återställas.
Regeringens förslag: Regeringen föreslår att medlen för återställning
av skador förorsakade av luftföroreningar och försurning höjs med
44 milj. kr. till 176,5 milj. kr. förbudgetåret 1991/92. Som ytterliga-
re stöd för dessa åtgärder bedrivs forskning, övervakning m.m.
Medlen för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar
och försurning bör användas till förstärkt övervakning av skogsska-
dor och markförändringar samt pågående försöksverksamhet med
praktisk skogsmarkskalkning. Vidare bör medlen användas till ut-
ökad kalkning av försurade sjöar och vattendrag, utökad verksam-
het för skydd och restaurering av kulturminnen samt förstärkning
av åtgärder avseende brunnar. Det höjda kalkningsbidraget bör
användas för omkalkningar så att tidigare återställning kan säker-
ställas och för nykalkningar i försurade sjöar och vattendrag i Norr-
lands inland och fjälltrakter. Kalkningsbidraget bör även användas
för att sänka kvicksilver- och cesiumhalterna i försurade sjöar.
Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har i rapporten Luft 90
behandlat frågan om behovet av åtgärder och föreslagit en utbyggnad av
kalkningsverksamheten som överensstämmer med regeringens förslag.
Delegationen för Miljöprojektet Sundsvall-Timrå: Delegationen har i sitt
betänkande (SOU 1990:10) Rent till 2000 gjort en analys av kvicksilver
och cesiumföroreningar i försurade sjöar samt lämnat förslag på åtgärder.
Remissinstanserna: Inga erinringar har framförts mot naturvårdsverkets
förslag.
Regeringens överväganden: Försurningen och kvävemättnaden har
förvärrats. Detta redovisas i Luft 90 och gäller särskilt markförsurningen
som hotar skogens långsiktiga produktionsförmåga (1987/88:85, JoU23,
mom. 89 a).
Genomförda och beslutade krav förväntas minska de svenska svavelut-
släppen med ca 70% till år 2000, räknat från 1980 års nivå. Målet att
minska utsläppen med 65% till år 1995 uppnås sannolikt med redan
beslutade åtgärder. De förslag om minimering av svavelutsläpp som rege-
ringen redovisar senare i denna proposition bör leda till 80-procentig
minskning av dessa utsläpp.
Utvecklingen vad gäller kväveoxider är mer bekymmersam. En kraftiga-
re tillväxt inom delar av transportsektorn samt nya bedömningar av ut-
släpp från sjöfart och arbetsfordon visar att en minskning med 30% till år
1995 är en större utmaning än vad som stod klart när detta mål formulera-
des. Nya siffror visar att arbetsfordon svarar för ungefär 20% av utsläppen
och sjöfarten för ungefär 10%. Det krävs ett omfattande åtgärdsprogram
198
för att nå målet. Osäkerheterna i prognoserna måste också tas i beaktande.
För att minska nedfallet till sådana nivåer att människor och natur inte
kommer till skada kommer Sverige att arbeta aktivt för att få till stånd
gemensamma åtgärder för EFTA och EG. Inom FNs ekonomiska kommis-
sion för Europa, ECE, pågår arbete med ett protokoll för begränsning av
flyktiga organiska ämnen, samt revidering av protokollen för svavel- och
kväveoxider grundade på kritiska belastningsgränser. Därigenom blir den
samlade effekten större än om ensidiga åtgärder vidtas i Sverige.
Insatserna för att minska svavelutsläppen i Europa har successivt
skärpts. Detta gäller särskilt för de länder i Västeuropa som har stor
betydelse för nedfallet i Sverige. Hittills är dock de beslut som fattats i
Europa om att begränsa de försurande utsläppen inte tillräckliga för att de
kritiska belastningsgränserna för försurande nedfall skall klaras i de känsli-
ga delarna av Skandinavien. Fortsatta åtgärder är alltså nödvändiga. Även
om länderna i Europa lyckas begränsa utsläppen väsentligt mer än vad
som nu planeras kommer det att ta decennier innan effekterna av utsläpps-
begränsningama slår igenom i mark- och vattensystemen. Enligt regering-
ens bedömning kommer kalkning av framför allt sjöar och vattendrag
därför att behöva fortsätta i ett flertal år. Syftet med kalkningen är att
bevara biologiska system, så att de när belastningen och tillförseln av
försurande ämnen har begränsats, kan fortleva och utvecklas naturligt.
Kalkningsinsatsens beständighet är beroende av flera faktorer. Sjöns
omsättningstid, dvs. den tid det tar att förnya sjöns vatten via tillrinning-
en, har störst betydelse för hur ofta kalkningsinsatsema behöver göras.
Men även kalkdos, kalkningsmetoden och vattenkvaliteten har betydelse.
Omsättningstiden är inte absolut för en sjö utan varierar ofta år från år
bl. a. på grund av väderlek. Resultat från uppföljande vattenkemiska prov-
tagningar bör därför avgöra när det är tid för en förnyad kalkningsinsats.
Försurning av sjöar och vattendrag förändrar växt- och djurlivet först
måttligt och senare mer dramatiskt. Aluminium och andra metaller falls
ut. Kalkningen neutraliserar vattnet, förbättrar livsvillkoren för växt- och
djurlivet samt binder de frigjorda metallerna. Om tidigare kalkningsinsat-
ser inte följs upp genom omkalkningar hotas växt- och djurlivets existens.
De återbundna metallerna löses ut igen. Efter vaije tidigare kalkning har
metaller bundits i vattnets bottenslam. Ansamlingen där ökar successivt.
Den s. k. bumerangeffekten vid utebliven omkalkning innebär att en stor
mängd metaller, som har lösts ut från marken i tillrinningsområdet och
som länge bundits och ansamlats i bottenslammet, på kort tid löses ut i
vattnet. Resultatet blir en kraftig gifteffekt för växt- och djurlivet.
Regeringen anser därför att omkalkningar bör ha hög prioritet. Detta
bl. a. för att inte onyttiggöra tidigare gjorda insatser. För kommande
budgetår beräknar regeringen i enlighet med naturvårdsverkets Luft 90
kostnaderna för omkalkningsprojekt till 140 milj. kr.
Nya kalkningsprojekt aktualiseras fortlöpande, dels beroende på det
fortsatta sura nedfallet, dels beroende på att den hittillsvarande kalknings-
verksamheten är ojämnt fördelad över landet. I vissa län kalkas upp till
90% av de försurade vattnen, medan i andra ger staten bidrag till kalkning
av endast en procent av de försurade vattnen. En förklaring till detta är att
Prop. 1990/91:90
199
försurningsskadorna upptäcktes tidigt i särskilt utsatta delar av landet, Prop. 1990/91:90
medan kalkningsbehovet klargjordes mycket senare i andra delar av lan-
det, där försurningsprocessen gått långsammare.
Det är främst i Norrlands inland som nya kalkningsinsatser är angeläg-
na. Det är vattendrag och fjällsjöar, flera klassade som riksintressen för
vetenskaplig naturvård, som är försurade.
När utsläppen och därmed nedfallet inte minskar i den omfattning som
krävs för att försurningen skall hejdas, är kalkningen den enda åtgärd som
återstår för att det biologiska livet inte helt skall slås ut. Erfarenheterna av
kalkning av sjöar och vattendrag är omfattande och visar att insatserna är
positiva och effektiva.
Naturvårdsverkets projekt Kalkning-kvicksilver-cesium, som redovisas
i rapporten Luft 90, visar att kalkningsinsatsema ger en betydande sänk-
ning av kvicksilverhalterna. Samma projekt visar vidare att kalkning i dag
är den metod som mest effektivt sänker cesiumhalterna i insjöfisk.
Regeringen förordar en försiktig uppbyggnad av kalkningsinsatsema i
Norrlands inland och fjälltrakter. Kalkningsinsatsema kommer att bli
omfattande och kräva delvis ny teknik för att möta den speciella proble-
matiken med s. k. surstötar eller stötvis kraftig tillförsel av försurande
ämnen i samband med omfattande snösmältning. Det totala behovet av
kalkning är omfattande men verksamheten behöver utvecklas successivt så
att man kan återföra erfarenheter från de tidiga projekten.
Vid sidan av kalkningen av sjöar och vattendrag utgör insatser mot
luftföroreningarnas effekter på kulturminnen och kulturföremål ett områ-
de för förstärkta insatser. Det är angeläget att hejda den nedbrytning som i
dag sker särskilt av äldre byggnadsdetaljer i sandsten och kalksten i de
äldre stadskärnorna. Även andra materialgrupper såsom hällristningar,
runstenar, medeltidskyrkornas stenskulpturer m. fl. utsätts i dag för en
snabb förstörelse. För att komma till rätta med denna snabba nedbrytning
krävs att utsläppen av svavel- och kväveföreningarna minskar.
Det krävs också direkta skydds- och konserveringsarbeten på de vikti-
gaste grupperna av värdefulla kulturminnen för att effekterna av nedbryt-
ningen inte skall bli alltför omfattande. De medel som över naturvårds-
verkets budget anvisas till riksantikvarieämbetet bör därför förstärkas.
Regeringen föreslår därför att den del av anslaget för återställning av
skador förorsakade av luftföroreningar som används för skydd och restau-
rering av kulturminnen höjs med 4 milj. kr. Därmed förfogar riksantikva-
rieämbetet över sammanlagt drygt 14,5 milj. kr. för åtgärder enligt ämbe-
tets handlingsprogram för luftföroreningsinsatser under budgetåret
1991/92.
Regeringen har tidigare (avsnitt 6.2) sammanfattat de miljöpolitiska
insatserna inom kulturmiljövårdens område. I det sammanhanget har
också behovet av insatser mot luftföroreningarnas effekter belysts.
Medlen för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar höjs
med 44 milj. kr. till 176,5 milj. kr. nästa budgetår enligt regeringens
anslagsberäkningar som vi återkommer till i det följande (kapitel 21,
anslagen Bl och B2).
200
Regeringens förslag: Ett femårigt program för sanering och återställ-
ning av miljöskadade områden genomförs. 25 milj. kr. per år avsätts
för detta ändamål med början budgetåret 1991/92. Programmet
utvärderas mot slutet av femårsperioden.
Naturvårdsverkets förslag: Förslaget i naturvårdsverkets fördjupade an-
slagsframställning för budgetåren 1991/92 — 1993/94 överensstämmer i
huvudsak med regeringens ställningstagande.
Regeringens överväganden: På 1 OOO-tals platser i Sverige finns gamla
avfallsupplag, förorenade markområden och förorenade bottensediment.
Dessa miljöskadade områden utgör ett hot mot hälsa och miljö, eftersom
risken för utlakning av farliga ämnen på många platser är avsevärd. Fram-
tida problem kan förväntas särskilt vad gäller metaller, stabila eller svår-
nedbrytbara samt ackumulerbara och toxiska föroreningar, om inte sane-
rings- och återställningsåtgärder vidtas.
För att belysa problemet kan nämnas att den metallutlakning, som sker
inom Dalälvsorådet från gruvavfall i Falun och Garpenberg, kan härledas
till de ca 15 milj, ton avfall som lagrats i området under hundratals år av
gruvdrift. På andra håll i landet har under de senaste 50 åren lagrats minst
200 milj, ton avfall av liknande slag och vaije år tillkommer minst 15 milj,
ton.
Andra föroreningar som kan ge påverkan av betydelse på vattenmiljön
regionalt är fiberbankar i anslutning till skogsindustrierna. Dessa innehål-
ler kvicksilver och i vissa fall PCB. Utlakningen av föroreningar från
miljöskadade områden utgör dessutom i många fall en allvarlig belastning
på de lokala yt- och grundvattensystemen och innebär en begränsning av
möjligheterna att utnyttja mark för t. ex. bostadsbebyggelse.
Statens naturvårdsverk har sedan mitten av 1970-talet arbetat med
frågor om sanering och återställning av miljöskadade områden. Antalet
konkreta åtgärder är hittills förhållandevis litet, beroende bl. a. på att
kunskapen om problemens art och omfattning liksom om lämpliga meto-
der för återställning behövt byggas upp successivt. Med undantag för
gruvavfallssidan är kunskapen fortfarande otillräcklig.
Genom att särskilda medel budgetåret 1988/89 ställdes till förfogande
för åtgärder mot miljöskador har naturvårdsverket påbörjat ett mer syste-
matiskt och långsiktigt arbete med återställningsfrågoma. Parallellt här-
med har verket satt i gång konkreta återställningsåtgärder bl. a. beträffande
gruvavfall, fiberbankar och gamla impregneringsanläggningar. Som exem-
pel på sådana åtgärder kan nämnas efterbehandling av metallinnehållande
sandmagasin vid Saxberget, Ludvika. Hittills anvisade medel är därmed i
huvudsak intecknade.
Naturvårdsverket har i anslutning till sin fördjupade anslagsframställ-
ning för budgetåren 1991/92—1993/94 i en promemoria redovisat verkets
pågående och planerade arbete med att åtgärda miljöskadade områden.
Verket föreslår att ytterligare 150 milj. kr. anvisas för budgetåren
Prop. 1990/91:90
201
1991/92—1993/94 för dels nödvändig planering av ett långsiktigt åtgärds-
program, dels fullföljande av påbörjade projekt och inledning av nya.
Samtidigt sker för Dalälvens avrinningsområde särskilda insatser. Rege-
ringen har tillsatt en särskild delegation, Dalälvsdelegationen
(ME 1987:02), för att utarbeta ett åtgärdsprogram för att minska förore-
ningarna till Dalälven. Delegationen har slagit fast att åtgärder som be-
gränsar utsläppen av tungmetaller från upplag med gruvavfall bör ha
högsta prioritet. Delegationen har också genomfört ett stort projekt beträf-
fande återställningen av gamla gruvavfallsupplag. Detta projekt ligger till
grund för de åtgärder som planeras för att minska metalläckaget från
gruvavfallsupplagen. En fristående förhandlare har nyligen utsetts för att
tillsammans med myndigheter och berörda företag/fastighetsägare arbeta
för att nå en överenskommelse om hur åtgärderna på bästa sätt skall
genomföras.
Gruvavfall utgör den största enskilda källan för läckage av metaller till
svenska vatten. Belastningen av metaller på Östersjön från svenska källor
kan till stor del härledas från gammalt gruvavfall i Dalälvens tillrinnings-
område. Åtgärder här måste därför även fortsättningsvis ha hög prioritet.
Även i naturvårdsverkets aktionsplan mot havsföroreningar framhålls sär-
skilt behovet av att åtgärda gruvavfallsupplagen. Naturvårdsverkets arbete
med gruvavfallsprojekt förutsätts ske samordnat med delegationens.
Miljöprojekt Sundsvall-Timrå har i sitt betänkande (SOU 1990:102)
Rent till 2 000, beskrivit problemen samt redovisat förslag till åtgärder för
gamla industriområden och fiberbankar. Bl. a. föreslås att efterbehand-
lingsfrågor i större utsträckning skall tas upp i samband med tillstånds-
prövningar enligt miljöskyddslagen. Miljöprojekt Västra Skåne har i sitt
betänkande (SOU 1990:93) Miljön i Västra Skåne, redovisat förslag till
åtgärder för gamla avfallsupplag.
Regeringens bedömning är att arbetet i övrigt med sanering och åter-
ställning måste fortsätta i huvudsak enligt naturvårdsverkets förslag. Arbe-
tet bör samordnas med länsstyrelsernas arbete med utveckling av de regio-
nala miljöanalyserna. Det är angeläget att påbörjade återställningsprojekt
fullföljs samt att ytterligare insatser initieras i samråd med länsstyrelser
och kommuner beträffande de skadade områden där det finns tillräcklig
kunskap om behovet av åtgärder och lämpliga återställningsmetoder. Det-
ta får ske parallellt med att planeringen för det mer långsiktiga arbetet
bedrivs. Eftersom fel teknik eller olämpliga metoder kan ge nya skador i
miljön är det nödvändigt med en uppbyggnad av kompetens och kunskap
om hur och till vilka kostnader undersökningar och åtgärder kan genomfö-
ras.
I den kommunala planeringen bör särskilt uppmärksammas behovet av
återställningsåtgärder inom resp, invid tätortsområden med tanke på
framtida möjligheter att utnyttja gamla industriområden i samhällsbyg-
gandet. Det bör i sammanhanget framhållas att i de fall där någon önskar
exploatera ett miljöskadat område kan utövaren åläggas att bekosta
nödvändiga återställningsåtgärder. Även då förutsätts dock att kunskap
om lämplig metod och teknik finns tillgänglig och att rätt åtgärder väljs. I
detta sammanhang får regeringen erinra om att kommunerna genom sin
Prop. 1990/91:90
202
allmänna skyldighet att ansvara för en heltäckande avfallsplanering också Prop. 1990/91:90
är skyldiga att inventera gamla avfallsdeponier samt vidta de åtgärder som
behövs för att förhindra förorening av omgivningen.
Erfarenheter och rekommendationer från andra industriländer bör i
möjligaste mån utnyttjas i det svenska återställningsarbetet. Regeringen
har erfarit att naturvårdsverket har inlett ett samarbete bl. a. med Kanada
beträffande gruvavfall och att några svenska återställningsprojekt också
fått internationell uppmärksamhet.
Regeringen föreslår mot denna bakgrund att naturvårdsverket för de
närmaste fem budgetåren anvisas 25 milj. kr. per år för att planera och
genomföra sanering och återställning av miljöskadade områden. En fort-
sättning av programmet härefter bör föregås av en utvärdering.
Regeringen återkommer i det följande (kapitel 21, anslaget B13) med
förslag om medel för nästa budgetår.
203
Regeringens ställningstaganden: Miljöundervisningen i grundskolan,
gymnasieskolan och vuxenutbildningen skall radikalt förstärkas.
Inom gymnasieutbildningens program — som i dag kallas linjer —
skall miljöundervisningen vävas in i programmens karaktärsämnen.
I det kommande läroplansarbetet kommer bl. a. miljöutbildningens
utformning att ses över och ägnas särskild uppmärksamhet.
Miljöfrågorna ges också en ökad vikt i all grundläggande högsko-
leutbildning. Vid den påböljade översynen av linjestrukturen inom
civilingenjörsutbildningen beaktas miljöfrågornas betydelse sär-
skilt.
Avfalls- och återvinningsfrågorna utgör en del av den samlade
miljöproblematiken och bör behandlas i sammanhang med denna.
Det är viktigt att avfalls- och återvinningsfrågor blir en del av den
grundläggande tekniska högskoleutbildningen, såväl den konstruk-
tions- som den produktionsinriktade.
Frågan om inrättande av miljöinriktningar inom den matematisk-
naturvetenskapliga linjen prövas lokalt.
Regeringens förslag i korthet:
• Särskilda fortbildnings- och utvecklingsinsatser för lärare inom
högskolan genomförs, med syfte att integrera miljöfrågorna i den
ordinarie utbildningen. Arbetet med dessa frågor följs aktivt ge-
nom en referensgrupp.
• Antalet antagningsplatser på miljö- och hälsoskyddslinjen vid
universitetet i Umeå utökas från 62 till 90 fr. o. m. budgetåret
1991/92.
• Den ettåriga kompletteringsutbildningen för naturvetare
och tekniker genomförs under ytterligare tre år fr. o. m. bud-
getåret 1991/92 med sammanlagt 90 antagningsplatser per
år.
I den svenska skolan pågår stora förändringar. Riksdagen beslutade nyli-
gen (prop. 1990/91:18, UbU 4, rskr. 76) att ansvaret för skolverksamheten
förs över till kommunerna.
Regeringen kommer senare i en för gymnasieskolan och vuxenutbild-
ningen gemensam proposition att föreslå att miljöundervisningen radikalt
förstärks. Inom gymnasieutbildningens olika program — som i dag kallas
linjer — kommer miljöundervisningen att vävas in i programmens karak-
tärsämnen.
Under några år har, genom länsskolnämnderna, en satsning gjorts på
miljöundervisningen i grundskolan med hjälp av regionalt placerade
miljöresurspersoner. Dessa har haft till uppgift att vägleda och inspirera
undervisningen i miljöfrågor och har spelat en stor roll i utvecklandet av
Prop. 1990/91:90
204
olika projekt, bl. a. genom viktiga bidrag till metodutvecklingen. Länsskol-
nämndema har också haft resurser för inköp av tjänster från miljöorgani-
sationer och för stöd till utvecklingsprojekt inom miljöundervisningen.
Genom detta arbete och genom material från såväl skolöverstyrelsen och
naturvårdsverket som olika ideella miljöorganisationer finns relativt god
tillgång till både läromedel och metodstöd för lärarna.
Arbetet med att stärka miljöfrågornas ställning i högskoleutbildningen
har vid olika tillfällen redovisats i de senaste årens budgetpropositioner.
Den vikt regeringen lägger vid dessa frågor har därvid betonats (t. ex. prop.
1987/88:100bil. 10 s. 67 f., prop. 1988/89: lOObil. 10 s. 162 f.).
År 1989 uppdrog regeringen åt universitets- och högskoleämbetet
(UHÄ) att göra en översyn av utbildningen inom miljöskyddsområdet.
Genom ett särskilt beslut uppdrog regeringen vidare samma år åt UHÄ att
utreda och lämna förslag till hur utbildningsinsatserna inom avfallsområ-
det kan ökas.
För genomförandet av uppdragen tillsatte UHÄ en särskild utrednings-
man vars rapport (Nils Ahlgren: Utbildning inom miljöområdet — nuva-
rande utbildningar, framtida behov, UHÄ-rapport 1990:6) remissbehand-
lats av ämbetet. Därefter har UHÄ redovisat sina förslag till regeringen.
Förslagen, liksom den framlagda rapporten, har givits en inriktning på
såväl frågor som rör högskoleutbildningen i allmänhet som frågor om
specialistutbildning inom området.
Regeringens ställningstagande: Miljöundervisningen i grundskolan,
gymnasieskolan och vuxenutbildningen skall radikalt förstärkas.
Inom gymnasieutbildningens program — som i dag kallas linjer —
skall miljöundervisningen vävas in i programmens karaktärsämnen.
I det kommande läroplansarbetet kommer bl. a. miljöutbildningens
utformning att ses över och ägnas särskild uppmärksamhet.
Den nu gällande läroplanen för grundskolan (Lgr 80) anger som mål för
undervisningen följande:
”Med utgångspunkt i barnens vardagliga erfarenheter måste skolan ge
eleverna insikt i de stora överlevnadsproblem som världen står inför. Alla
måste bli medvetna om vikten av att hushålla med jordens resurser av
energi, vatten, skog och odlingsbar mark liksom om de kriser som kan hota
världssamhället genom överbefolkning, arbetslöshet och vidgade klyftor
mellan rika och fattiga länder. Genom ett historiskt perspektiv bör elever-
na få kunskap om naturvetenskapens roll för utveckling av vårt nuvarande
samhälle och vår levnadsstandard liksom de faror som är förknippade med
användning av tekniken.”
Prop. 1990/91:90
205
Inom grundskolan skall miljöfrågorna främst behandlas inom den natur-
och samhällsorienterade undervisningen. Grunderna i miljökunskap ges
inom ramen for den ordinarie undervisningen. Miljöfrågorna bör behand-
las från ett humanistiskt perspektiv och är förknippade med etiska och
moraliska frågor. Det är vanligt att hela skolan arbetar med miljöfrågorna
tillsammans under några temadagar varje termin. I enskilda skolor har
man tagit initiativ till projekt av miljökaraktär som löper under längre tid,
t. ex. sådana som tar sikte på reella förändringar i lokalsamhället. Många
skolor ansluter sig också till olika regionala eller internationella nätverks-
projekt såsom Baltic Sea Projekt. På många håll samarbetar skolorna med
andra myndigheter i exempelvis försumingsprojekt. I en del kommuner
finns s.k. Naturskolor, ofta mindre institutioner, med nära tillgång till
allsidiga naturområden och med goda resurser for miljö- och naturstudier.
Dessa används såväl för reguljär undervisning som för fortbildning av
lärare.
Målsättningen är att ingen elev skall lämna den framtida gymnasieskolan
utan att ha lärt sig att se underliggande samband i utvecklingen av miljö och
natur och utan att ha lärt sig analysera konsekvenser i tid och rum av egna
och andras handlingar. För att detta skall vara möjligt behövs också en
lärarfortbildning som inte bara innehållsmässigt utan också tidsmässigt är
knuten till den kommande läroplansförändringen.
Miljöfrågorna kommer att ha en central roll i det läroplansarbete som nu
skall starta. Frågan om hur kunskap väljs ut och organiseras i miljökun-
skap får en central roll.
Det är självklart så att miljöfrågorna skall ha en framträdande plats i
ämnet naturkunskap och i de naturvetenskapliga ämnena fysik, kemi och
biologi.
Väsentliga miljöförändringar uppkommer när de många yrkesarbetama
ändrar sin inställning och sina rutiner. Inom yrkesutbildningen är det
önskvärt att en direkt knytning mellan de tekniska och naturvetenskapliga
miljöperspektiven och yrkesämnena sker. De relevanta yrkesmiljöfrågorna
berör både arbetsmiljön och den yttre miljön. Allt fler kommer att behöva
ta allt större ansvar för den yttre miljön också i den dagliga yrkesverksam-
heten.
På de estetiska linjerna hör de naturvetenskapliga/tekniska miljöper-
spektiven naturligt hemma i karaktärsämnena — i materialvalet och meto-
derna i slöjden, i hörselproblematiken för aktiva musiker, i konstens och
dramats inspirationskällor med knytning till miljö och natur etc.
I den kommunala utbildningen för vuxna deltar de studerande i utbild-
ningar som motsvarar grundskolan och gymnasieskolan samt i vissa sär-
skilt yrkesinriktade kurser speciellt för vuxenstuderande. Särskilda kurs-
planer har utarbetats for kurserna i komvux. Utbildningen skall vara
likvärdig med den utbildning som ges i grundskola och gymnasieskola men
anpassas efter vuxnas behov och förutsättningar. Vuxnas erfarenheter från
arbetsliv och samhällsliv skall tas tillvara i undervisningen. Inom vuxenut-
Prop. 1990/91:90
206
bildningen är det viktigt att miljökunskap förs in i undervisningen på ett
mer aktivt sätt än tidigare.
För vuxna bör miljöundervisningen i stor utsträckning bygga på den
kunskap dessa har med sig från sina arbetsplatser. Den bör leda till att de
vuxna i sin fortsatta yrkesverksamhet är bättre rustade att beakta faktorer
som har betydelse för miljön.
I det fria och frivilliga folkbildningsarbetet finns goda möjligheter att nå ut
med kunskaper till breda folkgrupper. Inom den verksamhet som bedrivs
av studieförbund och av folkhögskolor förekommer också, på många håll i
landet, kurser som syftar till att ge deltagarna ökade kunskaper och engage-
mang i miljöfrågor.
Samtliga studieförbund anordnar studiecirklar med inriktning mot
miljöfrågor och ett trettiotal av landets 128 folkhögskolor anordnar korta-
re eller längre kurser med miljöstudier utifrån olika perspektiv. Med en
utvidgad samhällsdebatt och en ökad fokusering på miljöfrågor i vid
bemärkelse kommer folkbildningen med stor sannolikhet att ytterligare
förstärka sitt utbud inom miljöområdet.
Regeringens ställningstaganden och förslag: Miljöfrågorna ges en
ökad vikt i all grundläggande högskoleutbildning. Särskilda fortbild-
nings- och utvecklingsinsatser för lärare inom högskolan genomförs.
Det fortsatta arbetet följs aktivt genom en särskild referensgrupp.
Vid den påbörjade översynen av linjestrukturen inom civilingen-
jörsutbildningen beaktas miljöfrågornas betydelse särskilt.
UHÄs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. UHÄ
har föreslagit dels att högskolelagens andra paragraf - om högskoleutbild-
ningens mål — skall kompletteras med föreskriften att all högskoleutbild-
ning skall ”främja miljömedvetandet och förståelsen för människans roll i
det globala ekologiska systemet”, dels att orienterande miljöutbildning bör
ges till alla högskolestuderande, dels att miljöinriktningar bör ges på den
matematisk-naturvetenskapliga linjen på fem orter i landet och dels att
fortbildning och vidareutbildning av olika lärarkategorier och speciella
yrkeskategorier ökas till omfattning och nationell spridning. UHÄ har
särskilt redovisat förslag till orienterande utbildning samt fortbildning och
vidareutbildning vad gäller avfallsområdet.
Regeringens överväganden: Åtskilliga insatser har gjorts på skilda håll
inom högskolan under de senaste åren för att stärka miljöfrågornas ställ-
Prop. 1990/91:90
207
ning i utbildningen, både organisatoriskt och innehållsligt. Samtidigt som
det är angeläget att framhålla detta är det regeringens uppfattning att
strävan måste vara att komma längre än vad som hittills skett.
Regeringen har inte funnit skäl att föreslå en förändring av högskole-
lagen. Målet bör dock vara att miljöfrågorna behandlas i samtliga högsko-
leutbildningar, samt att detta för varje enskild utbildning sker i sådan
omfattning och med sådan inriktning som motiveras av den verksamhet
utbildningen förbereder för.
Den närmare utformningen av detta ankommer inte på riksdag eller
regering att bestämma om. Frågor om utbildningens mera konkreta inne-
håll avgörs inom de enskilda högskolorna genom de lokala utbildningspla-
nerna. UHÄ har i sitt förslag förutsatt att de ansvariga för varje enskild
utbildningslinje beaktar behovet av grundläggande miljöutbildning med
en miniminivå motsvarande 3 — 5 poäng. Enligt vad UHÄ samtidigt redo-
visat är för närvarande omfattningen av miljöinslag i de naturvetenskapli-
ga utbildningarna oftast långt mer än 5 poäng, medan civilingenjörsutbild-
ningen närmar sig detta mål och miljöutbildningen inom det ekonomiska
och administrativa området betecknas som oftast mycket svag.
UHÄs uppfattning att en omfattning av miljöstoffet svarande mot 3 — 5
poäng för all utbildning bör uppnås kan enligt regeringens mening vara en
rimlig minsta ambitionsnivå vid högskolornas fortsatta arbete. En formu-
lering av målet i poäng på detta sätt får dock inte innebära att miljöfrågor-
na behandlas som något avskilt från det övriga innehållet, utan miljöstoffet
måste — som också UHÄ betonat — integreras i den ordinarie utbildning-
en. I stor utsträckning bör detta innebära att insikten om och hänsynen till
miljöförutsättningar och miljökonsekvenser av olika slag tillförs själva de
grundläggande aspekterna av respektive ämnesområde.
Att åstadkomma detta är en betydligt mera krävande uppgift för högsko-
lan än att behandla miljöfrågorna som fristående, isolerade moment som
enkelt kan fogas till redan existerande utbildningar. Om denna uppgift
skall kunna genomföras behövs ett kraftfullt stöd till breda lärargrupper
inom högskolan, genom fortbildning och genom möjligheter till utveck-
lingsarbete, utveckling av läromedel osv. Regeringen föreslår (kapitel 21)
att medel för att stimulera till sådana åtgärder — med ändring av vad som
föreslagits i prop. 1990/91:100 bil. 10 — ställs till UHÄs förfogande som
en särskild anslagspost under åttonde huvudtitelns anslag D 10. Lokala
och individuella linjer samt fristående kurser. För detta ändamål beräknas
4 milj. kr. för vartdera budgetåret 1991/92 och 1992/93 genom dels en
omfördelning inom anslagets ram om 2 milj, kr., dels en motsvarande
minskning om 2 milj. kr. av anslaget D 5. Utbildning för tekniska yrken.
Frågan om medelsbehov för tiden efter 1992/93 får tas upp i budgetarbetet
inför perioden 1993/94 — 1995/96.
För att aktivt följa det fortsatta arbetet med dessa frågor avser regering-
en att uppdra åt UHÄ att tillkalla en särskild referensgrupp. Denna grupp
bör då också bidra till bedömningen av vilka åtgärder som i första hand
bör prioriteras. UHÄ har för sin del framhållit att behovet att utveckla
kurser och kursmoment är störst inom de ekonomiska och administrativa
utbildningarna, de tekniska utbildningarna och lärarutbildningarna.
Prop. 1990/91:90
208
När översyn under de närmaste åren sker av högskoleutbildning på olika
områden bör de miljösynpunkter regeringen här tagit upp beaktas. I enlig-
het med vad utbildningsministern anfört i föregående års budgetproposi-
tion (prop. 1989/90:100 bil. 10 s. 225) kommer detta att ske vid den
pågående översynen av linjestrukturen inom civilingenjörsutbildningen.
Regeringens ställningstagande: Avfalls- och återvinningsfrågorna
utgör en del av den samlade miljöproblematiken och och bör be-
handlas i sammanhang med denna. Det är särskilt viktigt att avfalls-
och återvinningsfrågor blir en del av den grundläggande tekniska
högskoleutbildningen, såväl den konstruktions- som den produk-
tionsinriktade.
UHÄs förslag: Överensstämmer vad gäller perspektivet på utbildningen
med regeringens ställningstagande. UHÄ föreslår därutöver en förstärk-
ning av resurserna för miljöforskning och forskarutbildning fr. o. m. bud-
getåret 1991/92 med 4 milj. kr.
Regeringens överväganden: Ökade utbildningsinsatser behövs för att
åstadkomma en bättre hantering av avfalls- och återvinningsfrågorna.
Även om t. ex. källsortering och saneringsinsatser är nödvändiga räcker de
endast till för att ta hand om en ökande avfallsmängd. Om avfallsfrågorna
i längden skall bemästras måste avfallsmängden reduceras och miljöfarlig-
heten hos avfallet minskas. Detta kan endast ske genom att avfallsproble-
matiken effektivt kommer in redan vid den tekniska och ekonomiska
produkt- och processutvecklingen. För att detta skall bli möjligt måste
avfalls- och återvinningsfrågorna bli ett naturligt, grundläggande inslag i
framför allt den samlade tekniska utbildningen. Stöd till en sådan utveck-
ling bör ges inom ramen för de särskilda insatser regeringen nyss föreslagit.
Efter förslag i 1990 års forskningsproposition har riksdagen beslutat om
resurser till forskning för ett avfallssnålt samhälle med sammanlagt
87 milj. kr. under en treårsperiod fr. o. m. budgetåret 1990/91. Forskning-
en skall avse dels miljövänlig produktutveckling, dels avfallshantering. Ett
särskilt programråd som skall hantera stödet har inrättats. Frågan om
formerna för det fortsatta stödet till sådan forskning kommer att beredas i
budgetarbetet inför perioden 1993/94—1995/96.
Regeringens förslag: Antalet antagningsplatser på miljö- och hälso-
skyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas från 62 till 90 fr. o. m.
budgetåret 1991/92.
UHÄs förslag: Antalet antagningsplatser på linjen utökas till 92 och
linjen förlängs från tre till fyra år fr. o. m. budgetåret 1991/92.
Prop. 1990/91:90
209
14 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Regeringens överväganden: Den ökande efterfrågan under de senaste Prop. 1990/91: 90
åren på miljöutbildad specialistpersonal — inte minst en i och för sig
glädjande ökning av efterfrågan från industrins sida — har lett till en tidvis
påtaglig brist på bl. a. miljö- och hälsoskyddsinspektörer. Genom beslut av
regeringen har medel anvisats för anordnande av särskilda kompletterings-
kurser inom miljö- och hälsoskyddsområdet under budgetåren 1989/90
och 1990/91. Beslut bör nu tas om miljö- och hälsoskyddslinjens mera
långsiktiga dimensionering.
Genom UHÄs utredning har ett omfattande underlag för bedömningen
av miljö- och hälsoskyddslinjens dimensionering redovisats. Regeringen
ansluter sig till UHÄs bedömning och föreslår att antalet antagningsplatser
på miljö- och hälsoskyddslinjen vid universitetet i Umeå utökas till 90
fr. o. m. budgetåret 1991/92. Medel för denna utökning bör ställas till
förfogande genom omprioritering av givna resurser. Med hänsyn till de
särskilda förstärkningar av utbildningsutbudet vid universitetet i Umeå
som genomförts under de senaste åren, bedömer regeringen att detta kan
ske inom de ramar som står till universitetets förfogande. Regeringen
föreslår (kapitel 21), med ändring av vad som föreslagits i prop.
1990/91:100 bil. 10, att anslaget D 5. Utbildning för tekniska yrken tillförs
ytterligare medel för detta ändamål för budgetåret 1991/92 (4- 1 120000
kr.). Samtidigt beräknas under anslaget D 10. Lokala och individuella
linjer samt fristående kurser en motsvarande minskning av de medel som
beräknats för universitetet i Umeå.
UHÄ har vidare föreslagit att utbildningstiden för linjen förlängs från
tre till fyra år. Som skäl för förslaget har UHÄ hänvisat till de ökade behov
som följer av lagstiftningens utveckling inom området och av den snabba
tekniska utvecklingen, samt önskan att förstärka utbildningens naturve-
tenskapliga grund. En utökning av platsantalet på linjen måste dock enligt
regeringens mening för närvarande prioriteras högre än en förlängning av
utbildningen, som regeringen därför inte är beredd att föreslå.
Regeringens ställningstagande: Frågan om inrättande av miljöin-
riktningar inom den matematisk-naturvetenskapliga linjen prövas
lokalt.
UHÄs förslag: Miljöinriktningar på matematisk-naturvetenskaplig linje
bör inrättas vid alla universitet utom Umeå universitet (med hänsyn till
att miljö- och hälsoskyddslinjen redan ges där). Förslag till utbildning med
miljöprofil har tidigare utarbetats för agronom-, hortonom- och jägmästar-
linjema vid lantbruksuniversitetet. Enligt UHÄs mening bör även den
matematisk-naturvetenskapliga linjen ges en miljöinriktning, så att arbets-
marknadens framtida behov av miljökompetent personal med en bred
naturvetenskaplig utbildningsbakgrund kan tillgodoses bättre. Särskilda
stimulansmedel bör anvisas för initiering och utveckling av dessa inrikt-
ningar. 210
Regeringens överväganden: Frågan om särskilda miljöinriktningar inom Prop. 1990/91: 90
matematisk-naturvetenskapliga linjen skall enligt nu gällande ordning av-
göras lokalt och bör därför prövas av de berörda högskolemyndigheterna
inom ramen för tillgängliga resurser. Regeringen har i proposition om en
samlad näringspolitik för ökad tillväxt föreslagit att antalet nybörjarplat-
ser på linjen utökas med 15 vid varje universitet, vilket kommer att ge
dessa utökade möjligheter att även pröva frågan om särskilda miljöinrikt-
ningar.
Regeringens förslag: Den ettåriga kompletteringsutbildningen för
naturvetare och tekniker genomförs under yttterligare tre år fr. o. m.
budgetåret 1991/92 med sammanlagt 90 antagningsplatser per år.
UHÄs förslag: Efter utvärdering av den hittills bedrivna kompletterings-
utbildningen övervägs att ge utbildningen under ytterligare något eller
några år.
Regeringens bedömning: Enligt regeringens bedömning finns det fortfa-
rande behov av särskilda åtgärder för att stärka rekryteringen till miljöom-
rådet. Med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/91:100 bil. 10
föreslår regeringen (kapitel 21) medel för detta ändamål för budgetåret
1991/92 (+ 4230000 kr.). Medlen bör ställas till UHÄs förfogande under
anslaget D 5. Utbildning för tekniska yrken, genom omprioritering av
givna resurser. Därför beräknas samtidigt en motsvarande minskning av
de medel som i prop. 1990/91:100 bil. 10 föreslagits under anslaget D 10.
Lokala och individuella linjer samt fristående kurser.
De lokala effekterna av industrins utsläpp har länge varit uppenbara.
Under senare år har en omvärdering av miljöproblemen böljat ske. Detta
har till stor del sin förklaring i industrins miljöarbete, som lett till kraftigt
minskade utsläpp av föroreningar till luft och vatten. Från att tidigare ha
orsakats av lokala störningskällor har miljöproblemen numera ofta sitt
ursprung i mer storskalig och komplex verksamhet; jord- och skogsbruk,
energi- och trafiksystem samt samhällets varuströmmar i en vidare me-
ning.
Genom ett i många stycken framgångsrikt arbete har utsläppen av för-
orenande ämnen från stora enskilda industrianläggningar, kommunala
reningsverk och energianläggningar,de s. k. punktkällorna, fått minskad
betydelse i jämförelse med andra samhällssektorers utsläpp. Ytterligare
åtgärder krävs dock innan miljöproblemen kan sägas vara lösta.
Det fortsatta arbetet med industrins miljöproblem följer två huvud-
211
linjer. Den ena är att fullfölja arbetet med att begränsa utsläppen från Prop. 1990/91:90
tillverkningsprocesserna till en nivå som inte ger upphov till påvisbar
påverkan på hälsa och miljö. Den andra linjens mål är att begränsa och
eliminera miljöpåverkan från användning av varor — inklusive den slutli-
ga hanteringen i avfallsledet.
Det övergripande målet for det fortsatta arbetet med utsläppen från
industrins processer är att minska utsläppen till sådana nivåer att miljön ej
tar skada och att hälsan inte påverkas. En sådan nivå bör vara möjlig att
uppnå till sekelskiftet, åtminstone for de utsläpp vi idag känner till storlek
och miljöeffekt. För detta arbete är miljöskyddslagen ett betydelsefullt
instrument.
Naturvårdsverket har i sina aktionsprogram Hav 90, Luft 90 och Sötvat-
ten 90 bl. a. redogjort för åtgärder som hittills vidtagits och hur utsläppen
till miljön minskat.
Skogsindustrin har på senare år minskat sina utsläpp av klorerad orga-
nisk substans. Dessa utsläppsminskningar har i första hand uppnåtts ge-
nom förändringar i blekningsprocessen. Huvudsakligen är det använd-
ningen av blekkemikalier och då främst klorgas som minskat.
För ett tiotal år sedan uppgick skogsindustrins utsläpp av klorerad
organisk substans, mätt som totalt organiskt bunden klor (TOC1) till ca
3,5 — 5 kg per ton producerad massa. Till slutet av 1980-talet minskades
utsläppen till ca 1,5 — 3 kg per ton producerad massa. År 1988 uppgick
utsläppen sammanlagt till ca 11 000 ton TOC1.
I den föregående miljöpolitiska propositionen (1987/1988:85) angav
regeringen som mål att utsläppen av stabila organiska ämnen på sikt måste
upphöra. För att begränsa utsläppen till storleksordningen 1,5 kg organiskt
bunden klor per ton producerad massa skulle åtgärder vara påbörjade före
utgången av år 1992 vid alla fabriker som tillverkar blekt kemisk pappers-
massa. Vid de efterföljande prövningarna i koncessionsnämnden för mil-
jöskydd, och vid överklaganden till regeringen, har villkor med denna
innebörd föreskrivits. Sju fabriker har dessutom ålagts att utreda möjlighe-
ten att minska utsläppen ned till 0,5 kg TOC1 per ton massa.
Industrins satsning på teknisk utveckling har gjort det möjligt att be-
gränsa utsläppen av klorerad organisk substans mer än vad som förutsågs
vid tiden för 1988 års miljöpolitiska proposition. I stort sett alla sulfatfab-
riker kommer att ha begränsat utsläppen till 1,5 kg TOC1 per ton massa
redan till utgången av år 1992. För sulfitfabrikerna kommer utsläppen att
vara ca 1,0 kg TOC1 per ton massa. Beräknat på 1988 års produktion
motsvarar detta ett sammanlagt utsläpp på ca 6 300 ton TOC1. Flera
industrier har dessutom lyckats begränsa utsläppen ytterligare.
Naturvårdsverket har sedan år 1987 arbetat med ett handlingsprogram
för att begränsa utsläppen av klorerade dioxiner och furaner. Genom olika
åtgärder har utsläppen från flera källor minskat markant. Av aktionspro-
grammen framgår att skogsindustrins utsläpp har minskat med ca 80%
medan utsläppen från avfallsförbränningsanläggningama minskat med ca
90%.
Av aktionsprogrammen framgår vidare att utsläppen av metaller har
minskat kraftigt. Utsläppen av kvicksilver har totalt sett minskat från ca
212
15 ton per år i böijan av 1970-talet till nuvarande 3 ton per år. Motsvaran- Prop. 1990/91:90
de siffror for de industriella utsläppen av kvicksilver är ca 10 ton per år i
början av 1970-talet till nuvarande 1,4 ton per år. Utsläppen av kvicksilver
från sopförbränning beräknas minska från 3,3 ton år 1985 till 0,4 kg år
1992. Utsläppen av arsenik från industrin har under slutet av 1980-talet
minskat med 80%.
Från Rönnskärsverken har utsläppen av metaller minskat med upptill
70% mellan år 1985 och år 1988 och från tre av totalt 13 stålverk under-
skrider stoftutsläppen 0,1 kg per ton producerat stål. Naturvårdsverket
gör i Hav 90 uppskattningen att utsläppen från samtliga stålverk skall
underskrida 0,1 kg per ton producerat stål före år 1995.
De svenska svavelutsläppen har totalt sett minskat med ungefär 60%
sedan år 1980. Utsläppen från el- och värmeproduktion har under denna
tid minskat med drygt 70%, medan utsläppen från industriprocesser mins-
kat med ca 45 %.
Genom att omfattande åtgärder vidtagits vid energianläggningar svarar
industriprocesserna för en ökande del av de kvarvarande svenska utsläp-
pen av försurande ämnen. Detta trots att också industriutsläppen minskat.
Ungefär 40% av svavelutsläppen kommer från industrin.
De kommunala reningsverken byggdes ut kraftigt under 1960- och 1970-
talen för att i första hand komma till rätta med lokala övergödningspro-
blem.
Merparten av reningsverken har i dag både biologisk och kemisk rening.
Nästan alla verk med kemisk rening uppnår en 90 — 95 %-ig fosforreduktion.
De åtgärder som hittills genomförts har enligt naturvårdsverket minskat de
årliga fosforutsläppen med ca 6000 ton från slutet av 1960-talet till år 1980
och med ytterligare något 100-tal ton fram till år 1987.
Fortfarande saknar många reningsverk fullgod kvävereduktion. Den
kväveavskiljning som uppstår vid biologisk rening uppgår normalt till ca
20%. Försök med ytterligare kvävereduktion pågår vid ett drygt 50-tal
reningsverk och en utbyggnad har även påböljats vid några av dem.
Såsom redovisas i bilaga A, Hur mår Sverige?, kvarstår många miljöpro-
blem. Påtagliga exempel är försurningen av sjöar och vattendrag, övergöd-
ningen av Östersjön samt de ökande halterna av stabila organiska ämnen i
miljön. Vidare har kunskaperna om utsläppens påverkan och effekter ökat
och vi vet i dag att utsläppen till miljön fortfarande ofta överskrider
naturens toleransgränser och förorsakar ohälsa.
Föroreningar som har sitt ursprung utanför Sveriges gränser har också
fått en ökande betydelse för miljösituationen i vårt land. Av den totala
belastningen på Sverige kommer i många fall huvudparten från utlandet.
Sverige bör därför i internationella sammanhang verka pådrivande för att få
övriga länders industrier att minska sina utsläpp. Detta kan bl. a. ske genom
framtagning, utveckling och demonstration av ny miljöteknik. Sverige har i
internationella sammanhang åtagit sig att minska utsläppen av bl. a. kloror-
ganiska föreningar, kväve, fosfor, kadmium och kvicksilver. Ett internatio-
nellt pådrivande arbete mot minskade utsläpp är viktigt för att den svenska
industrins konkurrenskraft inte skall försvagas.
213
Omprövning enligt miljöskyddslagen av miljöfarlig verksamhet
Regeringens förslag: Miljöskyddslagen fortydligas och kompletteras
så att det klart framgår att utövaren av en miljöfarlig verksamhet är
ansvarig for att ta fram det underlag som behövs i ett omprövnings-
ärende.
Regeringens ställningstagande: Naturvårdsverket ges i uppdrag
att upprätta och genomfora ett tioårigt program for översyn av
industrins utsläppsvillkor i syfte att till år 2000 minska utsläppen
ned till sådana nivåer att miljön inte tar skada.
Naturvårdsverkets förslag: Av naturvårdsverkets aktionsprogram fram-
går att det finns behov av en utökad omprövning.
De åtgärder som nu föreslås bör enligt verket genomföras inom ramen
för pågående prövnings- och tillsynsarbete enligt miljöskyddslagen.
Miljöavgiftsutredningens förslag: Miljöavgiftsutredningen har i sitt slut-
betänkande förordat en mer frekvent prövning och en ökad omprövning
av tillstånd enligt miljöskyddslagen som ett medel för att minska utsläppen
av svavel och kväveoxider.
Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som yttrat sig över
miljöavgiftsutredningens förslag och naturvårdsverkets aktionsprogram
har pekat på behovet av en ökad takt i omprövningsarbetet.
Uppdraget
Kvaliteten och ambitionerna i miljöarbetet varierar mellan branscher och
mellan dem som utövar den miljöfarliga verksamheten. Likartade anlägg-
ningar kan idag ha olika villkor beroende på om deras verksamhet har
prövats enligt miljöskyddslagen och i så fall när den prövats. Det visar sig
också att myndigheternas bedömningar kan variera i olika delar av landet.
Kunskaperna om miljöskydd och medvetenheten om att verksamheten
påverkar miljön varierar bland utövarna.
Statistik som upprättats av naturvårdsverket visar att det finns 2 300
tillståndspliktiga anläggningar som inte har tillståndsprövats enligt miljö-
skyddslagen. Huvuddelen av dessa utgörs emellertid av mindre verksam-
heter och sådana anläggningstyper som blev prövningspliktiga först efter
införande av den nya miljöskyddsförordningen år 1989. Dessutom finns
det ca. 500 anläggningar med tillstånd där villkoren för verksamheten inte
har omprövats på 10 år.
En av miljöskyddslagens huvudprinciper är att utövaren av miljöfarlig
verksamhet har eget ansvar både för sin verksamhet och för kontrollen av
den. Tillsynsmyndigheternas arbete att utvärdera och bedöma företagens
rapporter från egenkontrollen är av största vikt för en effektiv tillsyn.
För att nå målet, en ren processindustri till sekelskiftet, måste all verk-
Prop. 1990/91:90
214
samhet omprövas utifrån de senaste kunskaperna och modernaste meto- Prop. 1990/91:90
derna. Detta bör göras under perioden år 1991—2000. En samlad bransch-
vis genomgång med utgångspunkt i de föroreningar som i denna proposition
utpekats som de viktigaste bör ge störst effekt.
Regeringen avser att ge naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta ett
program for att inom en tioårsperiod ompröva villkoren enligt miljö-
skyddslagen för alla stora punktkällor. Programmet skall upprättas efter
samråd med statens industriverk samt länsstyrelserna och bl. a. grundas på
de regionala miljöanalyserna. Vidare bör överläggningar ske med represen-
tanter for de aktuella branscherna och de berörda kommunerna när planen
utarbetas. De ur miljösynpunkt viktigaste, liksom de mest eftersatta, bran-
scherna och anläggningarna skall om möjligt vara avklarade före år 1995.
Ansvaret för genomförandet av programmet bör så långt som möjligt de-
centraliseras.
I samband med en sådan genomgång bör fördelningen mellan företags-
interna åtgärder, t. ex. miljörevision och egenkontroll, och myndigheter-
nas uppgifter göras klarare. Branschvisa studier skulle också göra det
lättare att stämma av villkoren mot EGs krav.
Målet för programmet skall enligt regeringens uppfattning vara att varje
miljöstörande anläggning skall ha moderna och ändamålsenliga villkor och
att utsläppen till början av 2 000-talet skall ha nått sådana nivåer att miljön
inte tar skada och hälsan inte påverkas. För att klarlägga vid vilken nivå
miljön inte påverkas krävs i många fall ytterligare forskning.
Vid översynen av en viss bransch skall enligt regeringens uppfattning
stor vikt läggas vid de företag som har:
• Stora utsläpp av föroreningar — särskilt sådana där tydliga miljömål
satts upp;
• utsläpp till känsliga recipienter;
• gamla tillstånd eller villkor.
I vissa fall kan ny teknik för mätning av en förorening, eller annan
störning medföra att verksamheter kan kontrolleras bättre. Det är angelä-
get att omprövning av villkoren sker också i sådana fall.
Vid prövning skall de lokala miljöförhållandena och företagens produk-
tionsförhållanden beaktas. Ännu inte genomförda produktionsåtgärder
m. m. som ett företag fattat beslut om skall också beaktas. Vidare skall
hänsyn tas till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt.
Den svenska integrerade miljöskyddsmodellen för tillstånd och tillsyn
ger goda möjligheter till återkoppling och information. Enligt förslag i
1988 års miljöpolitika proposition har företagens egenkontroll förstärkts
för att underlätta ett mer effektivt myndighetsarbete. Den årliga miljörap-
porten som de tillståndspliktiga företagen måste avlämna kan ge förbätt-
ringar i det interna miljöarbetet. Miljörevision är ett verktyg som företa-
gen kan använda för att få bättre kontroll över sin miljöfarliga verksamhet.
Ansvarsfördelningen mellan den yttre myndighetstillsynen och den inter-
na miljörevisionen måste dock vara helt klar.
Det är också viktigt att såväl tillståndsgivningen som tillsynen fungerar
rättvist, så att resultatet av ett ambitiösare miljöskyddsarbete inte blir
hårdare pålagor, med risk att det ur företagens synvinkel blir fördelaktiga-
215
re att inte gå under villkorsgränsema. En balans mellan villkor, tillsyn, Prop. 1990/91:90
egenkontroll, utsläppstyp och recipientens tillstånd måste eftersträvas for
största ”miljöeffektivitet”.
Ett samlat program för rena svenska industriprocesser ger enligt rege-
ringens mening flera fördelar:
• Nödvändiga miljöförbättringar i enlighet med de miljömål som har
formulerats av riksdagen;
• större möjlighet för företagen till framförhållning, och ett ur rättvisesyn-
punkt bättre läge mellan företag och branscher när alla verksamheter
prövats;
• effektivt resursutnyttjande, dvs. samordningsvinster på både myndig-
hets- och industrisidan, med en bättre organiserad tillsynsverksamhet
och större ansvar för länsstyrelserna;
• större möjlighet att på ett kostnadseffektivt sätt nå internationellt över-
enskomna miljömål;
• större kostnadseffektivitet på myndighetssidan — de flesta större åtgär-
der bör gå att åstadkomma i huvudsak utan tillskott av nya medel i
samband med aviserade omorganisationer.
Lagförslaget
En framställning om omprövning enligt miljöskyddslagen kräver för na-
turvårdsverkets del en avsevärd arbetsinsats jämfört med att ta ställning
till en ansökan som lämnats in av den som utövar den miljöfarliga verk-
samheten. Detta beror till viss del på att det i miljöskyddslagen saknas
närmare bestämmelser om förfarandet vid omprövning enligt dessa para-
grafer. Verket behöver också ha ökande resurser på juristsidan som ett led
i en intensifierad omprövningsverksamhet.
Omprövning enligt 23-25 §§ miljöskyddslagen sker enligt 26 § på fram-
ställning av naturvårdsverket eller i förekommande fall på initiativ av
länsstyrelsen. Då ärendet anhängiggörs måste myndigheten ange vissa
grundläggande fakta som behövs för prövningen såsom uppgifter om gäl-
lande tillstånd, eventuella villkor och föreskrifter av betydelse samt den
rättsliga grunden för frågan om omprövning. Vidare måste självfallet
föreliggande faktiska omständigheter av betydelse anges i den utsträckning
det behövs för att myndigheten skall kunna ta ställning till behovet av
omprövning. Naturvårdsverket måste i ett preciserat yrkande ange vad
koncessionsnämnden skall pröva.
Omfattningen av det grundläggande materialet som ges in av natur-
vårdsverket varierar naturligtvis efter sakens beskaffenhet. När tio år
förflutit från tillståndsbeslutet är det självklart att omprövning kan ske. I
andra fall bör större krav ställas på verket att visa att förutsättningar finns
för att ändra villkoren för en tillståndsgiven verksamhet.
Enligt 14 § miljöskyddslagen skall koncessionsnämnden för miljöskydd
när en framställning har kommit in sörja för fullständig utredning av
ärendet. Det är därför koncessionsnämnden som skall se till att den utred-
ning som behövs för nämndens ställningstagande utförs och ges in.
I rättstillämpningen råder en viss oklarhet i frågan om hos vem utred-
216
ningsskyldigheten ligger i ett anhängiggjort omprövningsärende. Denna Prop. 1990/91:90
oklarhet bör undanröjas. Innebörden av miljöskyddslagen är som framgår
av proposition 1969:28 s. 210 att den som vill släppa ut ett otillräckligt
känt ämne som man har grundad anledning anta är skadligt måste kunna
visa att olägenhet inte behöver befaras.
Utredningsskyldigheten ligger följaktligen i detta hänseende direkt på
den som bedriver den miljöfarliga verksamheten. Detta förhållande bör
uttryckas klarare i lagtexten också då det gäller omprövning. Därför bör ett
förtydligande införas i miljöskyddslagen så att det av lagen framgår hur
tillståndshavaren är skyldig att medverka i utredningen. Förtydligandet
bör lämpligen tas in i en ny paragraf, 13 a §.
Därutöver bör koncessionsnämnden ges möjlighet att förelägga vite för
att förmå tillståndshavaren att fullgöra sin utredningsskyldighet. 14 §
miljöskyddslagen bör kompletteras med en bestämmelse om detta.
En motsvarande ändring bör göras såvitt avser bestämmelserna i 27 §
om att villkor kan omprövas på ansökan av tillståndshavaren.
Stabila organiska ämnen
Regeringens ställningstagande: Eftersom skogsindustrin är den helt
dominerande utsläppskällan av stabila organiska ämnen är fortsatta
åtgärder inom denna bransch särskilt angelägna. Utsläppen från
skogsindustrin av stabila organiska ämnen skall till år 2000 begrän-
sas till en sådan nivå att miljön ej tar skada.
Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har i Hav 90 redovisat de
tekniska förutsättningarna för att begränsa massaindustrins utsläpp av
klorerad organisk substans samt det arbete som pågår inom andra bran-
scher för att minska utsläppen av stabila organiska ämnen.
Miljöavgiftsutredningens förslag: Miljöavgiftsutredningen har i sitt del-
betänkande ”Sätt värde på miljön” föreslagit att en avgift skall tas ut på
utsläpp av klorerad organisk substans. I sitt slutbetänkande har utredning-
en vidare föreslagit att utsläpp under 0,5 kg adsorberbart organiskt bundet
klor (AOX) per ton producerad massa skall vara avgiftsbefriade.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna instämmer i naturvårds-
verkets redovisning.
Många framhåller det angelägna i att utsläppen från skogsindustrin
minskas kraftigt.
Några remissinstanser, bl. a. Skogsindustrierna, ifrågasätter behovet av
åtgärder och menar att ytterligare åtgärder endast skulle innebära en
ekonomisk belastning utan att några positiva effekter uppnås. Skogsindu-
strierna är också oroliga för att kostnaderna för ytterligare åtgärder skulle
påverka den svenska skogsindustrins konkurrenssituation negativt.
SMHI, fiskeristyrelsen, länsstyrelserna i Hallands och Kristianstads län
m. fl. anser att de tidsramar som har angetts för minskningen av utsläppen
kan och bör skärpas.
217
De flesta remissinstanser som yttrat sig över miljöavgiftsutredningens Prop. 1990/91:90
förslag beträffande en avgift på utsläpp av klorerad organisk substans är
avvaktande och flera ifrågasätter behovet av den föreslagna avgiften.
Regeringens överväganden: Regeringen erinrar om att den målsättning
och strategi för utsläpp av stabila organiska ämnen som lades fast genom
1988 års miljöpolitiska beslut fortfarande i huvudsak skall gälla. Så länge
stabila organiska ämnen släpps ut i miljön kommer ett långsiktigt miljöhot
att kvarstå. Enligt regeringens uppfattning måste dessa utsläpp på sikt upp-
höra och ansträngningarna i första hand inriktas mot de stabila ämnen som
kan ackumuleras i näringskedjan och som är giftiga.
Den dominerande källan för utsläpp av stabila organiska ämnen är
skogsindustrins utsläpp av klorerad organisk substans. Av naturvårdsver-
kets redovisning framgår att det med idag tillgänglig process- och renings-
teknik är möjligt att halvera utsläppen, jämfört med vad som för närvaran-
de är föreskrivet. Naturvårdsverket bedömer vidare att det efter viss ytter-
ligare teknikutveckling finns möjlighet att halvera utsläppen ytterligare en
gång. Möjligheten att genomföra utsläppsbegränsningar varierar dock mel-
lan olika anläggningar.
De åtgärder som i dag används för att begränsa utsläppen från skogsin-
dustrin är i första hand förändrad processteknik och därmed minskad
användning av blekningskemikalier och då i första hand klorgas. I vissa
fall kan blekning ske helt utan användning av klorgas. Av naturvårdsver-
kets redovisning framgår att det med dagens teknik är svårt att producera
en pappersmassa med högsta ljushet utan användning av klor. I många
produkter kan dock en massa med lägre ljushet användas. Redan idag
märks i Sverige en övergång från blekt till oblekt massa i många produkter.
Naturvårdsverket bedömer det också som troligt att det inom ett par år
går att tillverka även massa med hög ljushet på ett betydligt mer miljöan-
passat sätt än vad som i dag är möjligt.
Regeringen delar naturvårdsverkets bedömning att det är möjligt att
minska utsläppen från skogsindustrin ytterligare. På grund av utsläppens
storlek och miljöpåverkan bör skogsindustrin vara en av de branscher som
prioriteras vid kommande omprövningar, vad avser utsläppen av stabi-
la organiska ämnen. Vid prövningarna skall enligt regeringens uppfattning
eftersträvas att genom tillämpning av bästa tillgängliga teknik minska
utsläppen till sådana nivåer att miljön ej tar skada, i enlighet med de
avvägningar som föreskrivs i miljöskyddslagen. Detta mål bör enligt rege-
ringens uppfattning kunna nås till år 2000.
Omfattande forskning pågår för närvarande med att närmare kartlägga
effekterna av massaindustrins utsläpp och de enskilda föroreningarnas
miljöegenskaper. Regeringen anser det angeläget att denna forskning fort-
sätter och att den inriktas mot att öka kunskaperna om utsläppens innehåll
av stabila organiska ämnen. Vidare måste klarläggas vid vilken nivå ut-
släppen av klorerade organiska föreningar från skogsindustrin inte längre
påverkar miljön. Det är också angeläget att utveckla en mätmetod som
bättre visar ett utsläpps innehåll av miljöfarliga ämnen, och därmed dess
miljöpåverkan, än vad AOX-metoden gör.
Ett sätt att påskynda arbetet med att vidta åtgärder för att minska
218
skogsindustrins utsläpp skulle vara att belägga utsläppen med en miljöav- Prop. 1990/91: 90
gift.
För att en sådan avgift skall verka styrande mot lägre utsläpp måste den
dock sättas så högt att det inte kan uteslutas att den skulle kunna försvaga
branschens lönsamhet och konkurrensförmåga.
Utvecklingen beträffande begränsningar av utsläppen av klorerad orga-
nisk substans har också varit gynnsam. Regeringen anser det därför inte
nödvändigt att föreslå en sådan avgift. Frågan om nivån på utsläppen är
självfallet ett centralt inslag när villkor omprövas. Regeringen avser dock
att noga följa den framtida utvecklingen för att förvissa sig om att utsläp-
pen fortsätter att minska på önskvärt sätt.
Vid internationella förhandlingar har Sverige åtagit sig långtgående
reduktion av utsläppen av stabila organiska ämnen. För anläggningar som
berör Nordsjön dvs. på västkusten och vid Vänern gäller, inom ramen för
Paris konventionen, att utsläppen av organiskt bundet klor, mätt som
AOX, från massaindustrin fr. o. m. år 1995 inte får överstiga 1,0 kg AOX
per ton producerad massa. Regeringen anser att det finns goda möjligheter
förSverige att uppfylla överenskommelsen. I vissa viktiga konkurrentländer
är dock utsläppskraven lägre. Därför kommer regeringen att aktivt verka för
internationell harmonisering.
Även om skogsindustrin är den helt dominerande källan till utsläpp av
stabila organiska ämnen är det viktigt att åtgärder för att begränsa utsläp-
pen av sådana ämnen omfattar samtliga branscher.
Naturvårdsverket har i sina aktionsprogram redovisat en rad åtgärder
inom andra branscher för att minska belastningen på miljön av stabila
organiska ämnen. Regeringen delar naturvårdsverkets bedömning att det
finns möjligheter att minska utsläppen av stabila organiska ämnen och
förutsätter att verket kommer att arbeta vidare i enlighet med vad man
framfört i aktionsprogrammen. Detta gäller t. ex. det arbete som pågår
med att kartlägga utsläppen av stabila organiska ämnen från den kemiska
industrin samt de branschgenomgångar och flödesstudier som genomförts
med avseende på vissa kemikalier.
Riksdagen har hösten 1989 (1989/90: JoU6, rskr. 42) behandlat frågan
om påverkan på, och arbetet med miljösituationen i, de svensk-norska
gränsvattnen.
Sverige har ett nära samarbete med Norge om miljöstörande verksamhet
som påverkar områdena ifråga.
Enligt gällande överenskommelser kan Sverige och Norge delta i be-
handlingen av tillståndsansökningar beträffande miljöfarlig verksamhet i
de resp, grannländerna (Nordiska Miljöskyddskonventionen). Ett ärende
där Sverige, genom naturvårdsverket, yttrat sig är utsläppen från Saug-
brugsföreningens pappersmassafabrik i Halden. Genom beslut av norska
statens förorensningstillsyn och norska regeringen har Saugbrugsförening-
en ålagts att minska sina utsläpp. Föreningen har också åtagit sig att
ersätta fabriken med en ny modern fabrik med låga utsläpp till miljön.
Bl. a. skall utsläppen av klorerad organisk substans helt upphöra.
Ursprungligen planerade Föreningen att lägga ned den gamla fabriken år
1992. Enligt uppgift från Norge kommer detta nu att ske redan innevaran-
219
de år. Därmed kommer miljösituationen i de svensk-norska gränsvattnen Prop. 1990/91:90
att kraftigt förbättras.
Sverige har bl. a. genom nordiska ministerrådets ämbetsmannakommit-
té för miljöfrågor ett gott samarbete på detta område med de övriga
nordiska länderna. Speciella arbetsgrupper finns för både havs- och vat-
tenfrågor. Detta omfattar bl. a. miljöövervakning. Genom arbetet i gräns-
kommittén för Östfold-Bohuslän förkommer även ett lokalt samarbete.
Metaller
Regeringens ställningstagande: Kvicksilverfri teknik skall införas
vid kloralkaliindustrier.
Naturvårdsverkets förslag: Överenstämmer i huvudsak med regeringens
ställningstagande.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna är positiva till den
föreslagna övergången till kvicksilverfri teknik vid kloralkaliindustri. Mot
bakgrund av att tekniken redan finns anser några remissinstanser, bl. a.
Åtgärdsgrupp Nord och Göteborgs kommun, att anläggningarna omedel-
bart bör övergå till sådan teknik.
Regeringens överväganden: Utsläppen av metaller kan utgöra ett hot mot
såväl miljön som hälsa varför dessa utsläpp måste begränsas ned till nivåer
där sådan påverkan ej sker. Särskilt prioriteras åtgärder mot kvicksilver,
kadmium och bly.
Regeringen kommer senare i denna proposition att redogöra för de
miljöproblem som tillförsel av tungmetaller till miljön kan ge upphov till.
Vad som är acceptabla utsläpp för övriga metaller behöver belysas
ytterligare genom forskning och miljöövervakning. De gränser som före-
slås av naturvårdsverket i Hav 90, maximalt 50 — 200% påslag på bak-
grundsvärdet beroende på vilken metall som avses och till vilket område
utsläppet sker, kan tills vidare gälla som utgångspunkt för strävandena att
minska utsläppen.
En viktig enskild utsläppskälla av kvicksilver är kloralkalifabriker som
använder kvicksilverbaserad processteknik. Kvicksilverfri teknik finns
emellertid tillgänglig. I den miljöpolitiska propositionen (1987/88:85)
framhöll regeringen behovet av en övergång till kvicksilverfri teknik. I
Sverige tillämpar redan två anläggningar av fem sådan teknik.
Vid internationella överläggningar har frågan diskuterats. Såväl Nord-
sjökonferensen som Pariskommissionen har tagit beslut om att kvick-
silverfri teknik skall vara införd vid kloralkaliindustrier senast år 2010.
På grund av utsläppens storlek samt påverkan på miljö och hälsa gör
regeringen bedömningen att kloralkaliindustrin bör vara en av de bran-
scher som prioriteras vid kommande omprövningar vad avser utsläppen
av metaller. 1 samband med omprövning av kloralkaliindustrin bör en
tidsplan för övergång till kvicksilverfri teknik läggas fast. Härvid bör
utvecklingen i EG på motsvarande område beaktas.
220
I sina aktionsprogram redovisar naturvårdsverket de stora punktkällor-
na för metallutsläpp och föreslår åtgärder för att minska utsläppen. Som
exempel på betydelsefulla källor kan nämnas järn- och stålverk, me-
tallverk, gruvor, ytbehandlingsanläggningar samt förorenade markområ-
den och gruvavfallsupplag. Regeringen delar naturvårdsverkets bedöm-
ning att det finns möjligheter att minska utsläppen av metaller och förut-
sätter att verket kommer att arbeta vidare i enlighet med vad som framförts
i aktionsprogrammen.
Svavel och kväveoxider
Regeringens ställningstagande: Som riktlinjer för prövning enligt
miljöskyddslagen av industriella processutsläpp skall gälla att åtgär-
der vidtas upp till en kostnad av 30 kr. per kg svavel och 40 kr. per
kg kväveoxider.
Naturvårdsverkets förslag i Luft 90: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens ställningstagande. Naturvårdsverket föreslår därutöver en
högre ambitionsnivå för skogsindustrins utsläpp.
Remissinstanserna: Huvuddelen av de remissinstanser som yttrat sig
biträder naturvårdsverkets förslag till riktlinjer för utsläpp av svavel och
kväveoxider. Skogsindustrierna anser att de kostnader som föreslås är för
höga. Några remissinstanser — bl. a. Svenska Naturskyddsföreningen och
Sveriges fiskevattenägares förbund — anser att ambitionsnivån för minsk-
ning av svavelutsläppen är för låg.
Regeringens överväganden: Riksdagen har på regeringens förslag fattat
beslut (prop. 1989/90:111, SkU31, rskr. 357) om en svavelskatt på 30 kr.
per kg svavel. Skatten infördes den 1 januari 1991 (SFS 1990:587). Riks-
dagen har vidare på regeringens förslag beslutat (prop. 1989/90:141,
JoU24, rskr. 349) införa en kväveoxidavgift på 40 kr. per kg kväveoxider.
Avgiften införs den 1 januari 1992 (SFS 1990:613). Genom dessa ekono-
miska styrmedel begränsas utsläppen av svavel och kväveoxider från el-
och värmeproduktionen kraftigt. Svavelskatten och kväveoxidavgiften
omfattar dock inte industriella processer.
Naturvårdsverket konstaterar att höjda ambitioner för begränsning av
svavel- och kväveutsläppen även från industriprocesserna är nödvändiga
för att klara de utsläppsmål som riksdagen ställt upp.
Regeringen delar naturvårdsverkets bedömning. En av de viktigaste
åtgärderna vad gäller svavelutsläppen i Sverige är att ytterligare minska
utsläppen från industriprocesserna. Ambitionerna behöver också höjas för
att minska kväveoxidutsläppen.
För att nå uppsatta miljömål krävs enligt naturvårdsverket att åtgärder
genomförs upp till en kostnad av 30 kr. per kg svavel och 40 kr. per kg
kväveoxider. Regeringens bedömning är att detta är en rimlig ambitions-
nivå med hänsyn till den allvarliga miljösituationen och mot bakgrund av
att denna nivå anses skälig inom övriga samhällssektorer.
Prop. 1990/91:90
221
Svavelutsläppen bör därigenom till år 2000 kunna minskas med ytterli-
gare ungefar 12 000 ton svavel per år. Detta skapar, tillsammans med de
åtgärder som tidigare vidtagits och övriga åtgärder som regeringen föror-
dar och föreslår i denna proposition, goda förutsättningar för att klara en
minskning av svavelutsläppen med 80% till år 2000 jämfört med 1980 års
nivå.
Miljöavgiftsutredningen har i betänkandet (SOU 1990:59) Sätt värde på
miljön analyserat möjligheterna att utvidga svavelskatten och kväveoxid-
avgiften så att de även omfattar utsläpp från industriprocesser. Utredning-
en konstaterar att det inte föreligger några principiella hinder mot att
använda miljöavgifter eller andra ekonomiska styrmedel för industripro-
cesserna. Utredningen anser dock att miljöavgifter av denna storlek inne-
bär kännbara konsekvenser för de branscher som har stora processutsläpp.
I stället förordar utredningen skärpta krav vid prövningen enligt miljö-
skyddslagen.
Regeringen delar miljöavgiftsutredningens bedömning om val av styr-
medel. Som riktlinjer för prövningen av industriprocesser enligt miljö-
skyddslagen bör därför gälla att åtgärder vidtas upp till en kostnad av 30
kr. per kg svavel och 40 kr. per kg kväveoxider.
Åtgärder till en högre kostnad kan i vissa fall vara motiverade, bl. a. om
åtgärden leder till att även andra miljöstörningar begränsas. Detta bör
liksom tidigare avgöras i prövningen av de enskilda ärendena enligt miljö-
skyddslagen.
Riksdagens jordbruksutskott (1990/91: JoU 16) har konstaterat att ett
uttalande om rättstillämpningen inte ändrar det grundläggande förhållan-
det att prövningsmyndigheterna gör sin prövning från fall till fall med
beaktande av samtliga omständigheter i varje enskilt ärende. Regeringen
delar självfallet denna bedömning. Regeringen anser dock att riktlinjer för
utsläpp av svavel och kväveoxider är värdefulla för att ange statsmakter-
nas ambitioner vad gäller utsläppsminskningar.
Prop. 1990/91:90
222
Regeringens ställningstagande: För alla kustbaserade reningsverk,
från gränsen mot Norge t. o. m. Stockholms skärgård, vilka är di-
mensionerade för att hantera avloppsvatten från mer än 10000
personer skall 50% kvävereduktion vara riktlinje vid prövning en-
ligt miljöskyddslagen.
Motsvarande reningsgrad skall också gälla reningsverk med ut-
släpp i vattendrag belägna mindre än tre mil från kusten, förutsatt
att inga större sjöar ligger mellan utsläppspunkten och havet.
För särskilt föroreningskänsliga områden såsom Laholmsbukten,
Skälderviken och Hanöbukten skall en högre kvävereduktion efter-
strävas.
Naturvårdsverkets förslag: Överenstämmer i huvudsak med vårt ställ-
ningstagande.
Remissinstanserna: Beträffande naturvårdsverkets förslag till åtgärder
vid kommunala reningsverk är remissinstansernas synpunkter något dela-
de. Svenska kommunförbundet ifrågasätter den föreslagna takten i utbygg-
naden av kvävereduktion och menar liksom Svenska vatten- och av-
loppsverksföreningen att mera forskning avseende teknik och effekter i
recipienten behövs innan man vidtar ytterligare åtgärder. Andra är positi-
va till de föreslagna åtgärderna.
Svenska kommunförbundet ifrågasätter också kostnadseffektiviteten av
föreslagna åtgärder.
Några remissinstanser som t. ex. koncessionsnämnden för miljöskydd
och Stockholms kommun understryker behovet av en snabbare renovering
av ledningssystemen och framhåller att utsläpp från ledningsnätet bör tas
upp i samband med prövning av utsläppen från reningsverken.
Göteborgs kommun pekar på behovet av att förbättra reningen av av-
loppsvattnet från de många fastigheter i glesbyggd som inte är anslutna till
det kommunala avloppsnätet. Vidare framhåller Göteborgs kommun beho-
vet av att att införa tvättmedel med lågt eller inget innehåll av fosfor för de
områden där effektiv fosforrening av avloppsvatten saknas.
Högskolan i Kalmar anser att alla kommuner bör göra en inventering av
närsaltinnehåll och övrigt föroreningsinnehåll i dagvattnet.
Regeringens överväganden: Kväve är det näringsämne som styr primär-
produktionen framför allt i de öppna haven. Kväveutsläppen från renings-
verken svarar för 10 — 20% av den svenska antropogena kvävetillförseln
till våra havs- och vattenområden.
Av förslagen i regeringens miljöpolitiska proposition (1987/88:85, JoU
23, rskr. 373) framgår att reningsverkens andel av utsläppt kväve bör
minskas med 50% i särskilt påverkade områden före utgången av år 1992.
Vidare påpekas att ambitionsnivån bör vara 50% kvävereduktion för
övriga kustavsnitt från gränsen mot Norge upp t.o. m. Stockholms skär-
gård före år 1995.
Prop. 1990/91:90
223
Regeringen anser det angeläget att kvävereduktion infors på de större Prop. 1990/91:90
reningsverken med direktutsläpp i havet eller till vattendrag upp till tre mil
in i landet.
Omprövningen av de kustnära reningsverken bör fortsätta med målsätt-
ningen att samtliga reningsverk som är dimensionerade för mer än 10000
personer om möjligt skall vara omprövade före utgången av år 1995.
Reningsverken längs norrlandskusten kan dock undantas från generella
krav på kvävereduktion. Behovet av kvävereduktion får avgöras från fall
till fall med utgångspunkt från miljövinsten i jämförelse med kostnaden
för åtgärden.
Inom några särskilt föroreningskänsliga områden såsom Laholmsbuk-
ten, Skälderviken och Hanöbukten måste en högre kvävereduktion efter-
strävas om en ekologisk balans skall kunna återställas.
De största reningsverken finns i Stockholm, Göteborg och Malmö. Bl. a.
här pågår försök med kvävereduktion och planer på en utbyggnad finns
redan för några av verken.
Fosfor får större betydelse för primärproduktionen i Östersjön ju längre
norrut man kommer. Längst upp i Bottniska viken är fosfor utan tvekan
den styrande faktorn. De flesta större svenska reningsverken har i dag en
väl fungerande fosforreduktion (90 — 95% ), men en förbättring kan fortfa-
rande vara aktuell vid några verk. I samband med prövning enligt miljö-
skyddslagen skall därför enligt regeringens mening ställas fortsatt höga
krav i fråga om utsläpp av fosfor.
Många kommuner har i dag omoderna och ålderstigna avloppslednings-
system. Det får till följd att grundvatten i stora mängder läcker in i
systemen och förosakar problem med reningsprocesserna och ibland också
bräddningar då orenat avloppsvatten rinner ut i vattendragen. I många fall
kan också avloppsvattnet läcka ut och därmed förorena grundvattnet.
Regeringen anser att utbyte och renovering av ledningssystemen, vilket är
ett kommunalt investeringsansvar, i många av landets kommuner behöver
påskyndas.
För att belysa förutsättningarna för detta anser regeringen det angeläget
att naturvårdsverket efter samråd med boverket och Svenska kommunför-
bundet närmare studerar hur en ombyggnad kan påskyndas. De regionala
miljöanalyserna bör vara utgångspunkt för prioriteringar av insatser.
Ledningssystemen utgör en integrerad del av de kommunala reningsver-
ken. Detta innebär att det vid prövning enligt miljöskyddslagen av verk-
samheten vid ett reningsverk kan ställas krav på att ledningssystemen skall
vara så beskaffade att miljöolägenhet inte uppkommer. I praxis har som
villkor för tillstånd till sådan verksamhet föreskrivits att avloppslednings-
nätet fortlöpande skall ses över i syfte att bl. a. förhindra utsläpp av
obehandlat eller otillräckligt behandlat bräddvatten. Det har vidare före-
skrivits att tillståndshavaren skall inge en saneringsplan för ledningsnätet
till tillsynsmyndigheten. Regeringen anser att sådana villkor skall utnyttjas
i större utsträckning.
Dagvattnets sammansättning är dåligt känd. Det gäller t. ex. dess inne-
håll av metaller, olja och närsalter. Naturvårdsverket bör därför ytterligare
224
utreda problemets omfattning. Regeringen utgår ifrån att de resultat som
framkommer kommer att ligga till grund for lämpliga åtgärder.
Det är redan känt att utsläppen av olja från bilvårdsanläggningar kan
vara betydande och påverka såväl dagvatten som reningsverk. Tillsynen av
bensinstationer och andra anläggningar med sådana installationer måste
därför intensifieras. I detta sammanhang kan nämnas regeringens skrivelse
till riksdagen om Miljöprojekt Göteborg (skr. 1990/91:6, JoU 16, rskr.
78), där det förutsätts att naturvårdsverket utfärdar allmänna råd, före-
skrifter eller branschfaktablad för bl. a. bensinstationer.
Utsläpp av fosfor från enskilda avloppsanläggningar i glesbygd och
fritidshusområden kan utgöra ett problem när de inte är anslutna till
reningsverk med fullgod fosforrening. Det är därför nödvändigt att åtgär-
der genomförs också för små reningsverk och enskilda anläggningar. Såle-
des är det regeringens uppfattning att tillsynen över dessa anläggningar
måste intensifieras.
En annan åtgärd som kan förbättra situationen i glesbygdsområden är
enligt regeringens uppfattning en övergång till fosfatfria tvättmedel. Kon-
sumentansvaret har tidigare understrukits i olika sammanhang. En infor-
mationskampanj för övergång till fosfatfria tvättmedel bör enligt regering-
ens uppfattning genomföras. Berörda kommuner bör efter samråd med
naturvårdsverket informera bl. a. konsumenterna om behov och möjlighe-
ter att övergå till fosfatfria tvättmedel. En sådan information kan, om den
får effekt, minska fosforutsläppen från små och enskilda anläggningar på
ett kostnadseffektivt sätt. Alternativet är i många fall att bygga ytterligare
reningssteg i reningsverken.
Prop. 1990/91:90
225
15 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Regeringens ställningstaganden i korthet:
• Kemikaliekontrollen utvecklas genom
— förhandsanmälan av nya kemiska ämnen
— utbyggnad av produktregistret
— vidare arbete med kriterier för och föreskrifter om klassificering
och märkning efter miljöfarlighet
— utvidgat bemyndigande till kemikalieinspektionen och
naturvårdsverket att förbjuda skadliga ämnen och produkter
enligt lagen om kemiska produkter.
• Användningen av tungmetallerna kvicksilver, kadmium och bly
bör upphöra. Även användningen av arsenik och krom bör starkt
begränsas. Avvecklingen inleds genom åtgärdsprogram mot
— användningen av kvicksilver genom bl. a. förbud mot
kvicksilvertermometrar, instrument och strömbrytare med
kvicksilver från den 1 januari 1992 resp, den 1 januari 1993
— användningen av bly genom framför allt överenskommelser om
frivillig avveckling
— användningen av kadmium genom miljöavgifter och återläm-
ningspremier för nickel/kadmiumbatterier från och med år 1992
och en utredning om gränsvärde och miljöskatt på kadmium i
handelsgödsel
— arsenik och krom i träskyddsmedel genom de föreskrifter som
kemikalieinspektionen utfärdat; miljöskatter övervägs som
komplement till föreskrifterna.
• Användningen av klorerade organiska lösningmedel avvecklas ge-
nom
— förbud att sälja trikloretylen, metylenklorid och perkloretylen i
konsumentprodukter från den 1 januari 1993
— förbud att använda trikloretylen och metylenklorid från år 1995.
• Användningen av organiska tennföreningar, ftalater, bromerade
flamskyddsmedel, klorparaffiner och nonylfenoletoxylater skall be-
gränsas. Kemikalieinspektionen och naturvårdsverket arbetar vi-
dare med hur begränsningarna skall genomföras.
• Avvecklingsplanerna för ozonnedbrytande ämnen utvidgas genom
att
— avvecklingsplanen för CFC-föreningar breddas
— CFC-innehållet i kasserade kyl- och frysskåp omhändertas på
ett miljöriktigt sätt
— användningen av haloner avvecklas till år 1998
— användningen av HCFC begränsas från år 1994
— användningen av 1,1,1-trikloretan och koltetraklorid avvecklas
till år 1995 resp, år 1998.
• Ekonomiska styrmedel kan användas för att nå målen på avfalls-
området. Ytterligare styrmedel övervägs.
Prop. 1990/91:90
226
Regeringens förslag i korthet:
• Förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel infors.
• Kommunerna får vidgad rätt att differentiera avfallstaxorna for att
stimulera till källsortering av avfall.
• Sverige godkänner tilläggen till Montrealprotokollet om ämnen
som bryter ned ozonskiktet.
• Sverige godkänner Baselkonventionen om kontroll av gränsöver-
skridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt av-
fall.
Prop. 1990/91:90
Omsättningen av varor har ökat. Materialen har blivit mer komplexa.
Antalet använda kemikalier växer. Så länge stabila organiska ämnen och
tungmetaller finns i produkter och varor kommer de också att finnas i
avfallet eller bildas vid avfallshanteringen. De förekommer i avloppsvat-
ten som behandlas i kommunala reningsverk och påverkar därigenom
större vattenområden och rötslammets sammansättning och användbarhet
som jordförbättringsmedel.
Det årliga inflödet av miljöskadliga ämnen i varor och anläggningar är
flerfaldigt större än de nuvarande årliga utsläppen till naturen. Därmed
ackumuleras en växande mängd stabila miljö- och hälsoskadliga ämnen i
varor, byggnader osv. Oftast utgör detta inget hot mot miljön under
användningen. Problemen uppkommer när varorna kasseras. Så småning-
om — ofta med stor fördröjning — kan ämnena spridas i mark och vatten
genom läckage från avfallsdeponier eller på annat sätt. De fulla effekterna
av den ackumulation av ämnen i varor som skett under de senaste decen-
nierna har ännu inte blivit synliga. Eftersom varuomsättningen fortsätter
att öka är det risk för långsiktiga problem, som i dag inte kan överblickas.
Den ökade varuomsättningen innebär också att avfallsmängderna växer.
Det är i dag svårt att hitta platser för nya avfallsdeponier. Framför allt är
detta ett problem för tättbefolkade, högindustrialiserade länder. Proble-
met har emellertid blivit kännbart på vissa håll även i det mer glest
befolkade Sverige.
Det har således blivit uppenbart att det är nödvändigt att anlägga ett
helhetsperspektiv — ”från vaggan till graven” — på varuproduktionen och
varuhanteringen inklusive avfallsledet. Industrins miljöarbete måste inrik-
tas på att redan från början använda insatsvaror och produktionsmetoder
som inte ger skadliga effekter på hälsa och miljö i något led. Produkterna
skall vara rena från början. Miljöaspekterna måste beaktas på utvecklings-
stadiet när nya produkter tas fram. Varans hela omloppscykel måste då
bedömas från miljösynpunkt ända fram till avfallsledet. På så vis kan
också kostnader undvikas för investeringar i reningsutrustning eller i av-
fallsanläggningar.
För att en bärkraftig utveckling skall kunna komma hela jordens befolk-
ning till del och för att kommande generationers tillgång till naturresurser
227
inte skall utarmas krävs att produktionen sker på ett resurshushållande
sätt. Det är således angeläget med en utveckling mot en mer resurssnål
teknik och mot resursåtervinning.
Varornas innehåll och utformning har betydelse för hälso- och miljö-
problemen inom alla samhällssektorer. Fordon med mindre och renare
avgaser minskar föroreningarna från transportsektorn. Genom att ta bort
asbest ur bromsbelägg, kvicksilver ur strömbrytare m. m. undviks utsläpp
under produktionen och när bilarna skrotas. Användningen av allt mindre
farliga bekämpningsmedel och handelsgödsel med lägre kadmiumhalt
begränsar gradvis jordbrukets miljöpåverkan. Genom t. ex. nya tvättme-
del, färger och limmer där skadliga ämnen bytts ut slipper yrkesmässiga
användare och privata konsumenter utsättas för hälsorisker (allergier,
nervskador) under användningen och de diffusa utsläppen av skadliga
ämnen till miljön via avloppssystem och soptippar minskar. Arbetsmiljön
kan förbättras för dem som tillverkar dessa produkter och för dem som
använder dem i industriell tillverkning av andra varor.
Det moderna samhället har i hög grad gjort sig beroende av kemiska
ämnen och produkter. Det rör sig om 10000 — 20000 ämnen och mellan
50000 och 60000 produkter bara på den svenska marknaden. Trots att
kunskaperna om kemikaliernas effekter på hälsa och miljö hela tiden
förbättras är de fortfarande i viktiga stycken otillräckliga. Det är angeläget
att rensa i floran av kemiska ämnen så att de framtida riskerna för miljö
och hälsa minimeras. Samtidigt är det emellertid angeläget att inte ersätta
skadliga ämnen med andra som kan vara skadliga på annat sätt. Kunska-
per behövs därför också om konsekvenserna av att ersätta farliga ämnen.
Ett stort arbete förestår innan varuproduktion och konsumtion anpas-
sats så att skador på hälsan eller miljön inte riskeras. Det är viktigt att
detta arbete bedrivs med en god strategi och i effektiv internationell
samverkan. Regeringen bedömer att vissa ämnen och produkter är så
skadliga att användningen av dem måste avvecklas helt. I andra fall kan
krävas vissa begränsningar, system för återvinning eller särskilda åtgärder
för en säker hantering. I budgetpropositionen år 1990 (prop. 1989/90:100
bil. 16) framhölls t. ex. beträffande avfallsfrågor att innehållet av miljö-
skadliga ämnen såväl i avfallet som i produkter och varor måste bli
radikalt mindre än i dag, att återanvändning och återvinning måste öka för
att minska avfallsmängderna och att det beträffande det avfall som ändå
slutligen måste tas om hand skall finnas teknik och system för en miljörik-
tig hantering. Riksdagen hade inget att erinra mot detta program (JoU 16,
rskr. 241).
Det är angeläget att en samlad och långsiktig strategi nu utvecklas för
hur arbetet bör bedrivas för att begränsa varornas miljöpåverkan i alla led.
En arbetsgrupp under miljödepartementets ledning arbetar med att ta
fram en sådan strategi.
Insatser krävs från ett stort antal aktörer för att arbetet för en miljöan-
passad varuproduktion skall bli framgångsrikt. Genom substitutionsprin-
cipen enligt lagen om kemiska produkter har den som hanterar eller
importerar en kemisk produkt ett grundläggande ansvar för att byta ut
farliga ämnen och produkter mot mindre farliga. Det åligger också tillver-
Prop. 1990/91:90
228
kare och leverantörer av kemiska produkter att se till att produkterna är
väl utredda till sina effekter och att de förses med hanteringsföreskrifter.
Medvetna konsumenter och yrkesmässiga användare som får god infor-
mation inför sina produktval och sin hantering av kemikalier är, liksom en
utvecklad myndighetstillsyn viktiga faktorer för att ansvaret att byta ut
eller upphöra med användningen av farliga ämnen och produkter i prakti-
ken verkligen skall avkrävas tillverkare och importörer.
Produktsäkerhetslagen som infördes år 1980 och den nya produktska-
delag som avses införas innebär ett förstärkt konsumentskydd och ett
incitament för producenterna att utveckla säkra produkter. Systemet med
frivillig positiv miljömärkning förbättrar konsumentens möjligheter att
välja miljöanpassade varor. Den positiva miljömärkningen — en grön svan
— samordnas mellan de nordiska länderna och syftar till att stimulera ut-
vecklingen och marknadsföringen av produkter som är bättre från miljö-
synpunkt. Konsumentverket och de kommunala konsumentvägledama ger
i ökande utsträckning information om miljöaspekter. Konsumentverket har
fått direktiv från regeringen att visa hur miljöaspekterna ytterligare kan
beaktas i konsumentpolitiken.
Bättre utbildning, särskilt av yrkesmässiga användare, och vidareut-
veckling av kraven på klassificering och obligatorisk märkning av hälso-
och miljöfarliga produkter är ytterligare steg för att förbättra konsumen-
tens och den yrkesmässige användarens möjligheter att påverka produkt-
utvecklingen. Arbetstagarna och de fackliga organisationerna har sedan
länge spelat en viktig roll för att bevaka hälsoaspekterna av företagens
kemikalieanvändning. Det system för information om miljöfarlighet som
nu utvecklas kommer att ge ökade möjligheter för arbetstagarna att ta
hänsyn också till kemikalieanvändningens inverkan på miljön.
Tillsynsmyndigheterna på lokal, regional och central nivå har viktiga
funktioner att fylla för att se till att företagen tar sitt ansvar. Kemikalie-
kontrollen bör förstärkas genom en utbyggnad av kemikalieinspektionen,
förhandsanmälan av nya ämnen och utbyggt produktregister (se vidare
avsnitt 13.2 och kapitel 21).
Internationell samverkan
Många ämnen är långlivade och sprids med vatten och vind över stora
områden. Åtgärder i enskilda länder blir då otillräckliga. Det visas också
av att ämnen som vi i Sverige sedan länge förbjudit eller begränsat kraftigt
— t. ex. DDT och PCB — fortfarande förekommer i vår miljö.
Mängden ämnen och de stora kunskapsluckor som fortfarande finns
talar för ett internationellt samarbete.
Kemikalieindustrin är i hög grad internationell. De kemikalier som
används i Sverige är i stor utsträckning tillverkade utanför landets gränser.
Ett särskilt problem utgör härvid skadliga ämnen och produkter som ingår
i varor.
Behovet av internationellt samarbete är stort också därför att åtgärder
mot varor och kemiska produkter kan påverka handeln. Nationell politik
måste beakta de överenskommelser som gäller enligt t. ex. GATT-avtalet
Prop. 1990/91:90
229
(se vidare avsnitt 5.10). Enligt dessa finns dock möjlighet att, förutsatt att
import och inhemska produkter likabehandlas, vidta åtgärder med han-
delsbegränsande effekter, när berättigade miljöskyddshänsyn föreligger.
Ett kommande EES-avtal öppnar nya möjligheter för Sverige att påverka
utvecklingen och uppnå positiva miljöeffekter. Ett gemensamt angrepps-
sätt från EFTA-länderna och EG ger större samlad effekt än om enskilda
länder vidtar sinsemellan okoordinerade åtgärder. Avtalet kommer emel-
lertid också att begränsa Sveriges frihet att ensidigt införa åtgärder som
påverkar den fria handeln med varor eller som står i strid med EGs
gemensamma regelverk (se avsnitt 5.4).
Ett internationellt samarbete är således av största vikt för att miljöpro-
blemen på grund av kemikalier, varor och avfall skall kunna angripas
effektivt. Samverkan krävs i första hand mellan industriländerna. Det är
här som merparten av de nya kemiska ämnena tas fram och varorna
produceras. Sverige har sedan många år i olika internationella samman-
hang drivit krav på mer tillförlitliga analyser av och bättre kunskaper och
dokumentation om kemikalier. Sverige har också argumenterat för be-
gränsning eller avveckling av användningen av farliga ämnen.
Även det globala samarbetet inom FNs ram på kemikalieområdet behö-
ver utvidgas i framtiden. Kemikalieexporten från länder utanför OECD
ökar snabbt och det är därför viktigt att allt fler länder dras in i samarbete
som ökar tillförlitligheten i lämnade uppgifter och begränsar riskerna. U-
länder har ofta betydande svårigheter att hantera kemikalieimporten. Lon-
don-riktlinjema för handel med kemikalier behöver utvecklas ytterligare
och andra åtgärder vidtas för att hjälpa u-länderna på kemikalieområdet.
Vid Bergenkonferensen år 1990 förband sig deltagarländerna att aktivt
verka för att ersätta farliga kemikalier med mindre farliga eller med sådana
som kan hanteras på ett säkert sätt. Den s. k. förebyggande principen
erkändes. Den innebär att miljöinsatser skall förekomma, förhindra och
angripa orsakerna till miljöförstöringen. Vid hot om allvarliga och oåter-
kalleliga skador får inte avsaknaden av vetenskapliga bevis användas som
skäl för att uppskjuta åtgärder för att förhindra miljöförstöring.
Internationella överenskommelser har också träffats för att begränsa
användningen och utsläppen av de ämnen som vi redan nu vet är så
skadliga att de inte bör komma ut i naturen.
I juni år 1990 reviderades Montrealprotokollet om ämnen som bryter
ned ozonskiktet. Kraftigt skärpta awecklingsplaner antogs för CFC och
halon. Protokollet utvidgades till att omfatta ytterligare ett antal ämnen.
Tilläggen till protokollet redovisas i avsnitt 13.8.
Enligt överenskommelse inom ramen för Helsingforskonventionen
(HELCOM) skall metallutsläppen till Östersjön minska med 50% mellan
åren 1987 och 1995. Den tredje Nordsjökonferensen våren 1990 innebär
åtaganden om kraftiga begränsningar av utsläppen av vissa ämnen till Nord-
sjön. Den totala tillförseln (via alla tillförselvägar) till Nordsjön av kvick-
silver, kadmium, bly och dioxiner skall reduceras med 70 % eller mer mellan
åren 1985 och 1995, förutsatt att det är tekniskt möjligt. Tillförseln av
ytterligare ca 30 ämnen skall halveras under samma period. Till dessa hör
klorerade lösningsmedel, flera metaller och deras föreningar samt tjugutalet
Prop. 1990/91:90
230
olika bekämpningsmedel. På en s. k. referenslista finns ytterligare 170 äm- Prop. 1990/91:90
nen vilka skall gås igenom internationellt för att få fram vilka ytterligare
ämnen som bör omfattas av halveringsmålet. Pariskommissionen
(PARCOM) har fastställt krav för utsläpp av stabila organiska ämnen från
skogsindustrin.
Inom OECD har på svenskt initiativ ett projekt satts i gång för att
identifiera ämnen för vilka användningen bör starkt begränsas eller av-
vecklas helt. Fem ämnen har hittills utpekats för överväganden om riskre-
ducerande åtgärder.
Dessa fem ämnen finns också med bland de tretton ämnen som kemika-
lieinspektionen och naturvårdsverket tillsammans enligt uppdrag från re-
geringen utpekat för avveckling eller begränsningar. Förslagen redovisas i
rapporten Begränsningsuppdraget — redovisning av ett regeringsuppdrag.
Det kan finnas olika skäl för att införa begränsningar för kemikalier.
Viktigt att beakta är ämnenas inneboende egenskaper såsom giftighet för
människa och ekosystem liksom vissa fysikaliskt-kemiska egenskaper som
t. ex. flyktighet. Ett ämnes bioackumulerbarhet, dvs. dess benägenhet att
byggas upp och öka i koncentration i näringskedjan, liksom dess stabilitet,
dvs. förmåga att brytas ned i naturen, är andra viktiga faktorer att ta
hänsyn till i bedömningen. Spridningen i samhället och i miljön har
givetvis också betydelse när behovet av begränsningar skall bedömas.
De tretton ämnen/ämnesgrupper som myndigheterna nu har identifierat
för begränsande åtgärder har valts ut utgående från de nämnda faktorerna.
De utgör ämnen för vilka det redan finns tillräckliga kunskaper, eller
allvarlig misstanke, om skadeverkningar av sådan art att det är motiverat
att vidta eller överväga åtgärder. Detta innebär dock inte att de utgör de
skadligaste av alla ämnen som används i samhället. En sådan bedömning
är i dag inte möjlig att göra.
Enligt förslagen i rapporten bör användningen av de utpekade ämnena
begränsas genom ett antal parallella eller successiva åtgärder. I vissa fall
kan resultat nås genom överenskommelser med industrin om avveckling. I
andra fall behövs redovisningar från industrin som grund för fortsatta
överväganden om begränsningar. Omprövningar med nya villkor enligt
miljöskyddslagen kan aktualiseras för ämnen som ingår i större punktut-
släpp. Ekonomiska styrmedel föreslås för vissa användningsområden. För
andra användningsområden föreslås förbud för import, tillverkning, an-
vändning eller försäljning. I samtliga fall betonas vikten av ett parallellt
aktivt arbete för internationell samverkan och internationella överens-
kommelser. Förslagen behandlas i det följande under avsnitten 13.4 och
13.5. Under avsnitt 13.6 redovisas den uppföljning av avvecklingsplaner-
na för ozonnedbrytande ämnen som aviserades redan i 1988 års miljöpoli-
tiska beslut.
I avsnitt 13.8 redovisas den internationella överenskommelse om kon-
troll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av
farligt avfall som träffats genom Baselkonventionen. Avfallsfrågor i övrigt
behandlas i avsnitt 13.7.
I kapitlet behandlas också vissa av miljöavgiftsutredningens förslag till
miljöavgifter i slutbetänkandet (SOU 1990:59) Sätt värde på miljön!
231
Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel. Prop. 1990/91:90
I detta kapitel ges korta bakgrundsbeskrivningar av miljöeffekterna av
de olika ämnena liksom av hur användning och utsläpp utvecklats. En mer
utförlig faktaredovisning återfinns i bilaga A Hur mår Sverige?
Kemikaliekontrollen i Sverige
Kemikaliekontrollens syfte är att minska riskerna för skador på männi-
skor och miljö av kemiska ämnen och produkter.
En utgångspunkt för kemikaliekontrollen i vårt land är att tillverkare
och importörer har huvudansvaret för de kemiska ämnen och produkter
som de levererar. Det innebär att de bl. a. är skyldiga att utreda kemikalier-
nas egenskaper och informera om skaderisker och om förebyggande åtgär-
der av betydelse från hälso- och miljöskyddssynpunkt. Detta hindrar emel-
lertid inte att även användarna av kemiska produkter, dvs. både företag,
offentliga organ och enskilda konsumenter, har en viktig roll i kemikalie-
hanteringen. Genom att efterfråga varor och produkter som är mindre
skadliga från hälso- och miljösynpunkt kan användarna påverka produkt-
utveckling och utbud. Myndigheternas uppgift inom kemikaliekontrollen
är att se till att företagen gör vad som behövs för att undanröja miljö- och
hälsorisker. För arbetet med kemikaliekontrollen finns tre övergripande
mål.
Kunskapsmålet innebär att kemiska ämnen och produkter skall vara väl
utredda med avseende på sina effekter på hälsa och miljö. Ansvaret för
detta vilar på tillverkaren, importören eller leverantören.
Produktmålet innebär att så ofarliga produkter som möjligt skall använ-
das. Skadliga ämnen och produkter skall så långt det är möjligt ersättas
med mindre skadliga och helst helt ofarliga sådana (substitutionsprinci-
pen). Den som tillverkar eller importerar produkter skall välja en ur hälso-
och miljösynpunkt så bra produktsammansättning som möjligt. Hälso-
och miljöaspekterna måste beaktas vid såväl utveckling som inköp av
kemiska produkter. Genom substitutionsprincipen i lagen (1985:426) om
kemiska produkter har den som hanterar eller importerar en kemisk pro-
dukt ett grundläggande ansvar för att byta ut farliga ämnen och produkter
mot mindre farliga.
Initiativ till och genomförande av produktutbyte på frivillig väg bland
tillverkare och importörer har hittills inte skett i någon större utsträckning.
Miljöprogram som på senare tid antagits av branschorganisationer och
enskilda företag tyder dock på att tanken om substitution numera har
anammats i större utsträckning av industrin. Det är viktigt att såväl
användande företag som leverantörer tar ett aktivt ansvar för att byta ut
hälso- eller miljöfarliga produkter.
Regeringen har erfarit att substitutionsprincipen i framtiden kommer att
tillämpas i ökad utsträckning i myndigheternas tillsynsarbete. Kemika-
lieinspektionen har påbörjat arbetet med föreskrifter om klassificering och
232
märkning även av miljöfarliga ämnen och produkter samt givit ut ett all- Prop. 1990/91:90
mänt råd om miljöfarlighetsinformation i varuinformationsblad. Företagen
kommer successivt att föreläggas att byta ut farliga produkter mot mindre
farliga alternativ.
Hanteringsmålet innebär att hälso- och miljörisker skall undanröjas
genom säker hantering av kemiska produkter. En förutsättning för detta är
att både konsumenter och yrkesmässiga användare får god information
från leverantören om hanteringen av produkterna.
Flera centrala myndigheter har viktiga uppgifter inom kemikaliekon-
trollen. Kemikalieinspektionen har tillsynsansvar över tillverkare, impor-
törer och andra leverantörer vad gäller kemiska produkter. Kemikaliein-
spektionen har också en samordnande roll i kemikaliekontrollen. Rege-
ringens förslag till inriktning av kemikalieinspektionens verksamhet be-
skrivs närmare i kapitel 21 under anslaget Bil. Statens naturvårdsverk
ansvarar för skyddet av den yttre miljön i samband med hanteringen av
kemiska produkter. För arbetsmiljöfrågor i samband med yrkesmässig
hantering av kemiska produkter ansvarar arbetarskyddsstyrelsen och när
det gäller tillsyn över kemiska produkter som marknadsförs som hygienis-
ka eller kosmetiska produkter har läkemedelsverket ansvaret.
Under senare år har flera viktiga steg tagits av myndigheterna i det
svenska arbetet för att förbättra kunskaperna om kemikalier, för att ta
fram underlag för att begränsa användningen av de mest hälso- och miljö-
skadliga ämnena och produkterna samt för att åstadkomma en säker han-
tering av kemikalier överlag.
Ungefär 75% av antalet registrerade kemiska produkter i Sverige an-
vänds inom industrin. För att förbättra kunskaperna om industrins kemi-
kaliehantering genomför statens naturvårdsverk sedan några år tillbaka
branschinventeringar inom kemikalieintensiva branscher.
Kemikalieinspektionen bedriver i samarbete med statistiska centralby-
rån ett arbete med att utveckla kemikaliestatistik. Syftet är att få en
överblick över förekomsten av kemiska ämnen i produkter och varor.
Kemikalieinspektionen och statens naturvårdsverk har tillsammans in-
lett ett arbete med flödesstudier av kemikalier där ämnet följs ”från
vaggan till graven”. Det ger bl. a. underlag för att bedöma var ett visst
ämne kan leda till utsläpps- eller avfallsproblem. Hittills har sådana stu-
dier utförts för några särskilt prioriterade ämnesgrupper, bl. a. för klorera-
de lösningsmedel, ftalater och bromerade flamskyddsmedel.
Kemikalieinspektionen har gett ut en exempellista över miljöfarliga
ämnen, den s. k. 40-listan. Listan utgör en vägledning till olika kemikalie-
användare. För vaije ämne finns vetenskaplig dokumentation om ämnets
egenskaper m. m. Inspektionen och naturvårdsverket har också på rege-
ringens uppdrag gemensamt identifierat 13 ämnen vilkas användning bör
avvecklas eller starkt begränsas.
Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder samt länsstyrelserna har
en viktig roll i kemikaliekontrollen. Kemikaliekontrollen har inte lika lång
tradition som miljöskyddstillsynen i det lokala och regionala arbetet.
Lagen (1985:426) om kemiska produkter används exempelvis inte i den
utsträckning som är möjlig. Det är angeläget att en ytterligare uppbyggnad
233
sker av kunskap och kompetens på lokal och regional nivå så att kontroll Prop. 1990/91:90
och tillsyn kan fungera väl över hela landet. Kemikalieinspektionen och
naturvårdsverket arbetar löpande med att utforma verkställighetsföre-
skrifter och allmänna råd som stöd till de lokala och regionala tillsynsor-
ganen. Olika former av stödjande insatser för att få en förbättrad lokal och
regional kemikalietillsyn bör därför prioriteras av de centrala myndighe-
terna.
Regeringen avser att ge kemikalieinspektionen, arbetarskyddsstyrelsen
och naturvårdsverket i uppdrag att undersöka möjligheterna till ökad
samverkan mellan länsstyrelserna, yrkesinspektionen och miljö- och hälso-
skyddsnämnderna vad gäller kemikalietillsynen.
Internationellt kemikaliearbete
Det finns totalt cirka 8 miljoner kemiska ämnen i världen. Av dessa
används omkring 100000 kommersiellt.
Den omfattande internationella handeln med kemiska produkter gör att
kemikaliekontrollen inte kan bedrivas effektivt enbart på nationell nivå.
Det internationella samarbetet är av avgörande betydelse för att få en
effektiv kemikaliekontroll.
Sverige har i olika internationella sammanhang drivit krav på och fått
gehör för mer tillförlitliga analyser av och bättre kunskaper och dokumen-
tation om kemikalier. Sverige har också aktivt drivit och fått gehör för
frågan om att begränsa användningen av farliga ämnen.
Inom ramen för OECDs kemikaliearbete har framgångar uppnåtts. Nu
finns t. ex. internationellt erkända regler för god laboratoriesed (Good
Laboratory Practice) vid provning av kemikalier. För att se till att de
internationella kraven uppfylls har styrelsen för teknisk ackreditering ut-
setts till svensk kontrollmyndighet för kemisidan.
Ett antal OECD-länder har tillsammans också identifierat de mest an-
vända 1 400 ämnena i världen. Dessa högvolymkemikalier står sammanta-
get för mer än 95% av den totala kemikalieanvändningen. För 10% av
dem saknas grundläggande uppgifter helt, för andra är bedömningsunder-
laget otillräckligt. Länderna har tillsammans med industrin påbörjat arbe-
tet med att ta fram de kunskaper som saknas. För sammanlagt 147 ämnen
skall grundläggande data samt uppgifter om miljö- och hälsoeffekter ha
inhämtats till utgången av år 1993.
Inom OECD har på svenskt initiativ ett projekt satts i gång för att
identifiera ämnen vilkas användning bör begränsas eller avvecklas samt
för att ta fram förslag till riskbegränsande åtgärder. Fem ämnen/ämnes-
grupper har hittills utpekats; kvicksilver, bly, kadmium, metylenklorid och
bromerade flamskyddsmedel. OECDs miljöministrar har nyligen beslutat
om att länderna skall inrätta program för riskbegränsning.
Dessutom arbetar OECD sedan länge med att sammanställa den kun-
skap som redan finns om kemiska ämnen och det arbete som pågår inom
olika länder samt att göra den befintliga kunskapen tillgänglig. Kemikalie-
inspektionen deltar i detta arbete och förmedlar bl. a. databasen
EXICHEM som ger information om i vilka länder arbete pågår kring
234
enskilda ämnen. Prop. 1990/91:90
Klassificering, märkning och registrering av kemikalier har hittills
huvudsakligen omfattat endast hälsofarlighet. I nordiskt samarbete har nu
kriterier tagits fram även för miljöfarlighet. Inom EG har kriterier utarbe-
tats som väsentligen överensstämmer med dem som har tagits fram i det
nordiska samarbetet. Inom Norden har även ett system för klassificering
och märkning utarbetats där kriterierna för miljöfarlighet används. Dis-
kussioner med EG har påbörjats för att få fram ett harmoniserat system.
Inom EFTA/EG-samarbetet har en expertgrupp för kemikalier etable-
rats.
Även FN-organet International Programme on Chemical Safety, IPCS,
har med bl. a. kemikalieinspektionens medverkan under de senaste åren
genomfört en rad utvärderingar av olika kemiska ämnen.
Regeringens ställningstagande: För att förbättra informationen om
kemiska ämnen och produkter införs ett system med förhandsan-
mälan av nya kemiska ämnen, och kemikalieinspektionens produkt-
register byggs ut.
Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-
ringens ställningstagande.
Kemikalieinspektionen har inhämtat yttranden över förslaget till utbygg-
nad av produktregistret från berörda myndigheter och organisationer. De
har i allmänhet ställt sig positiva till inspektionens förslag. Branschorgani-
sationerna har dock, med hänvisning till en skrivelse till regeringen från
Företagens Uppgiftslämnardelegation (FUD), yrkat på dels en särskild pro-
duktregisterlag, dels att uppgifterna i produktregistret skall omfattas av 9
kap. 5 § sekretesslagen (1980:100) i stället för som i dag 8 kap. 6 § samt att
produktregisteruppgiftemas rättsliga status utreds. Kemikalieinspektionen
har också notifierat förslaget till EFTA, EG och GATT. Några invändningar
har inte lämnats.
Regeringens överväganden: Bättre uppgifter om kemiska ämnen och
produkter är en förutsättning för en effektiv kemikaliekontroll. En sådan
kontroll är i sin tur nödvändig om det skall bli möjligt att förebygga miljö-
och hälsoproblem genom att ingripa mot användningen av hälso- och
miljöskadliga ämnen och produkter.
Ett viktigt led i utvecklingen av kemikaliekontrollen är att se till att god
information finns om kemiska ämnen och produkter när de introduceras
på marknaden. Ett system som innebär obligatorisk förhandsanmälan av
nya kemiska ämnen bör införas och kemikalieinspektionens produktregis-
ter bör byggas ut.
Systemet med förhandsanmälan innebär att tillverkare och importörer
blir skyldiga att förhandsanmäla helt nya kemiska ämnen innan de böljar
saluföras i Sverige. Anmälan skall åtföljas av en dokumentation om äm-
235
nets hälso- och miljöeffekter. Systemet är i princip detsamma som det
system för förhandsanmälan som redan finns inom EG. En anknytning till
EGs register över anmälda ämnen förutsätts ske.
Regeringen kommer, genom ändring i förordningen (1985:835) om
kemiska produkter, att bemyndiga kemikalieinspektionen att utarbeta de
föreskrifter som krävs för systemet med förhandsanmälan.
Dessutom kommer kemikalieinspektionens nuvarande produktregister
att byggas ut. Anmälningsplikten till registret utvidgas genom bl. a. krav på
uppgifter om miljöskadliga produkter och bättre information om cancer-
och allergiframkallande ämnen samt omedelbar anmälningsskyldighet för
företag som tillverkar eller importerar kemiska produkter. Vidare skall alla
huvudkomponenter i en produkt anges. Därigenom kan information även
fås om de s. k. Sverigenya ämnena, dvs. ämnen som är nya i Sverige men
redan säljs i andra länder och därför inte omfattas av den förhandsan-
mälan som nu införs. Även kvaliteten på uppgifterna i produktregistret
kommer att förbättras genom att mängd- och haltuppgifter skall preciseras
ytterligare och att informationen om särskilt skadliga produkter utvidgas.
För produktregistrets utbyggnad krävs vissa ändringar i förordningen
(1985:835) om kemiska produkter samt i kemikalieinspektionens före-
skrifter (KIFS 1986:2) om anmälan till produktregistret.
Med hänvisning till de av branschorganisationerna framförda synpunk-
terna bör frågan om sekretessbestämmelserna för produktregistret utredas.
Enligt vad regeringen har erfarit har några konkreta problem hittills inte
förevarit i fråga om sekretesskyddet för uppgifter i produktregistret. Nä-
ringslivets intresse av att öka sekretessen måste vägas mot allmänhetens
intresse av att uppgifter om hälso- och miljöskadliga ämnen och produkter
inte undanhålls.
Regeringen återkommer i det följande (kapitel 21, anslaget Bli) med de
beräknade resursbehoven för att genomföra de nu föreslagna förbättringar-
na i kemikaliekontrollen.
Regeringens ställningstagande: Kemikalieinspektionen och statens
naturvårdsverk bemyndigas att meddela förbud för hantering eller
import av en kemisk produkt enligt 12 § lagen (1985:426) om
kemiska produkter. Samråd med kommerskollegium skall ske om
det finns risk för handelshindrande verkningar. Samråd skall också
ske med den av regeringen föreslagna nya näringspolitiska myndig-
heten om det finns risk för större industriella konsekvenser.
Regeringens överväganden: Kemikalieinspektionen och statens natur-
vårdsverk har redan bemyndigats att föreskriva om särskilda villkor eller
tillståndskrav enligt 11 § lagen (1985:426) om kemiska produkter. Förbud
enligt 12 § meddelas i dag enbart av regeringen.
Prop. 1990/91:90
236
I det framtida miljöarbetet blir det allt viktigare att kunna förebygga Prop. 1990/91:90
miljöproblem genom att avveckla eller begränsa användningen av hälso-
och miljöfarliga ämnen. Erfarenheten av tidigare delegering till de ansvari-
ga myndigheterna av beslut om särskilda villkor eller tillståndskrav för
hantering eller import av en kemisk produkt är god. Det finns skäl att
utvidga myndigheternas beslutanderätt till att även omfatta beslut om
förbud av hantering eller import av kemiska produkter om det är av
särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt.
Regeringen anser att det är rationellt att delegera till berörda myndighe-
ter att besluta om erforderliga föreskrifter, inklusive eventuella förbud,
inom ramen för de strategier som regeringen anger för arbetet med hälso-
och miljöskadliga ämnen.
Regeringen avser att bemyndiga kemikalieinspektionen att meddela för-
bud för hantering eller import av en kemisk produkt enligt 12 § lagen
(1985:426) om kemiska produkter. Statens naturvårdsverk bemyndigas
att, efter samråd med kemikalieinspektionen, meddela förbud för hante-
ring av en kemisk produkt om det föreligger skäl med hänsyn särskilt till
skyddet av den yttre miljön. Beslut som kemikalieinspektionen eller natur-
vårdsverket meddelar med stöd av bemyndigandet får överklagas till rege-
ringen.
Beslut om begränsningar i import och hantering skall även fortsättnings-
vis fattas i nära samråd och kontakt med andra berörda myndigheter, t. ex.
kommerskollegium, arbetarskyddsstyrelsen och den nya näringspolitiska
myndighet som föreslås i propositionen (prop. 1990/91:87) om näringspo-
litik för tillväxt, samt med berörda branschorganisationer.
I detta sammanhang skall vederbörlig hänsyn tas till olika nationella
regler, t. ex. begränsningsförordningen (1987:1 347), och internationella
regler och överenskommelser på handelsområdet, t. ex. förordningen
(1990:986) om tekniska regler (notifikationsförordningen). GATT-regler,
EFTA-konventionen och ett framtida EES-avtal är internationella över-
enskommelser som är särskilt viktiga att beakta.
Biologisk bekämpning av växtskadegörare med utnyttjande av naturligt
förekommande organismer förekommer i viss utsträckning i Sverige, men
användningen av biologiska bekämpningsmedel är än så länge av begrän-
sad omfattning. Främst sker användningen av biologiska bekämpningsme-
del inom trädgårdsnäringen. Under de senaste åren har emellertid intres-
set ökat för de biologiska bekämpningsmedlen bl. a. som följd av en ökad
miljömedvetenhet hos allmänheten och på grund av utvecklingen av gen-
teknik.
Biologiska bekämpningsmedel kan vara virus, bakterier, protozoer (ur-
djur), mikrosvampar, nematoder (rundmaskar) och insekter som används
för att kontrollera skadegörare. Biologisk bekämpning sker typiskt genom
237
varaktig etablering eller upprepad behandling. Metoderna kan närmare
beskrivas på följande sätt.
1. Varaktig etablering: En organism introduceras, eventuellt i massivt
överskott, i en miljö där den inte har funnits tidigare. Vid lämpliga
förhållanden förökar sig organismen, sprider sig och bidrar till en varaktig
effekt. På detta sätt kan en skadeorganism under längre tid undertryckas.
2. Upprepad behandling: Biologiska bekämpningsmedel kan användas
på samma sätt som kemiska bekämpningsmedel. Mikroorganismerna ap-
pliceras vid upprepade tillfällen när det är nödvändigt eftersom de inte
överlever i tillräcklig mängd för att ge en varaktig bekämpningseffekt.
Det vidare begreppet biologisk kontroll kan också omnämnas i detta
sammanhang. Naturlig biologisk kontroll kan utnyttjas genom att främja
förhållanden som gör att en identifierad naturligt förekommande orga-
nism kontrollerar skadeorganismen.
Biologisk bekämpning av växtskadegörare sker för närvarande endast i
liten omfattning. Utvecklingen av gentekniken håller emellertid snabbt på
att förändra bilden. Med användning av sådan teknik kan det bli möjligt
att utveckla stammar med kraftigare verkan än de naturligt förekomman-
de. Patent kan dessutom meddelas på mikrobiologiskt förfarande och
alster av sådant förfarande.
Regeringen tillsatte genom beslut den 29 mars 1990 en parlamentarisk
beredning för frågor rörande användning av gentekniken (dir. 1990:16). I
direktiven anförs bl. a. att den snabba utvecklingen ökar behovet av sam-
hällelig insyn, prövning och kontroll. Exempelvis förutsätter ett frisläp-
pande av genetiskt förändrade organismer en ingående analys av ekologi-
ska risker. Kunskaperna om dessa är i dag mycket begränsade. Vidare är
det enligt direktiven en grannlaga uppgift att formulera en etiskt godtagbar
balans mellan genetisk integritet, ekologi och olika tillämpningar inom
medicin, jordbruk, industri, osv. Översynen bör enligt direktiven omfatta
kunskapsläget beträffande de ekologiska risker som är förbundna med ett
frisläppande av genetiskt förändrade organismer, principer för ekologisk
riskvärdering samt behovet av forskning kring de ekologiska riskerna.
I direktiven betonas att tillsättandet av beredningen givetvis inte får
utgöra något hinder för regeringen att fatta de beslut och vidta de åtgärder
inom bioteknikens område som kan visa sig vara påkallade under arbetets
gång.
Introduktion av biologiska bekämpningsmedel medför potentiella ris-
ker. Ekologiska negativa sidoeffekter av biologiska bekämpningsmedel är
kända främst efter introduktion av exotiska arter. En avsaknad av naturli-
ga fiender kan t. ex. leda till en överetablering. Mikroorganismer och andra
levande organismer kan dessutom vara svåra att begränsa till ett visst
geografiskt område. Från risksynpunkt är det därför viktigt att känna till
överlevnaden av de biologiska bekämpningsmedlens aktiva organismer i
miljön och deras inverkan på den ekologiska balansen.
En annan riskfaktor är att användning av biologiska bekämpningsmedel
Prop. 1990/91:90
238
kan orsaka negativa hälsoeffekter på människan. Exponering för mikroor- Prop. 1990/91:90
ganismer i bl. a. arbetsmiljön kan t. ex. orsaka luftvägsallergier eller infek-
tioner, om det rör sig om patogena organismer.
De olika typer av risker som är förenade med användningen av biologis-
ka bekämpningsmedel gör det nödvändigt att omgärda spridningen med
krav på försiktighetsmått. Regeringen återkommer i den fortsatta redogö-
relsen till hur sådana försiktighetsmått bör utformas.
1 Danmark, Finland, Norge, Schweiz och Österrike finns i dag lagstiftning
som gäller förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel.
I Tyskland förhandsgranskas för närvarande växtskyddsmedel beståen-
de av mikroorganismer, virus eller feromoner på samma sätt som kemiska
bekämpningsmedel. Dokumentationskrav finns publicerade för virus och
huvuddragen i dessa tillämpas också på mikroorganismer som bakterier,
svampar och protozoer.
Något enhetligt system inom EG för förhandsgranskning av bekämp-
ningsmedel finns ännu inte. Ett förslag till direktiv för kontroll av växt-
skyddsmedel omfattar också sådana biologiska medel som utgörs av mik-
roorganismer. Mikrobiologiska bekämpningsmedel skall enligt förslaget
underkastas samma prövning som kemiska. De får inte marknadsföras
utan att vara godkända. Förslaget omfattar emellertid inte gentekniskt
modifierade organismer. Dessa regleras i särskild ordning genom ett direk-
tiv som innebär förhandsgranskning i resp, medlemsland. Om en gentek-
niskt modifierad organism godkänns för introduktion på marknaden blir
godkännandet gällande även inom övriga medlemsländer. Ett sådant god-
kännande föregås därför av information till övriga medlemsländer. Vid
eventuell oenighet mellan medlemsländerna finns regler om tvistlösning
inom EG.
I USA och Canada förhandsgranskas biologiska bekämpningsmedel på
samma sätt som kemiska medel. Särskilda krav gäller för andra än inhem-
ska organismer. I Australien förhandsgranskas biologiska och kemiska
bekämpningsmedel av samma myndighet.
I Sverige ökar användningen av biologiska bekämpningsmedel både i
växthus och utomhus. Den totala växthusarealen uppgår till ca 350 ha och
uppskattningsvis används biologisk bekämpning på en tredjedel av ytan.
Här i landet bedrivs numera också en ökad forskning om biologiska
bekämpningsmedel. Vid universiteten bedrivs grundforskning. Vid Sveri-
ges lantbruksuniversitet är forskningen dock även inriktad på områden
med närmare praktisk tillämpning.
Användningen av bekämpningsmedel regleras främst genom kemikalie-
lagstiftningen och arbetsmiljölagstiftningen. Senare i framställningen
följer en närmare redogörelse för den rättsliga regleringen. Det kan i detta
sammanhang dock tilläggas att vissa biologiska bekämpningsmedel på
239
grund av verkningsmekanism och beredningsform har kunnat regleras Prop. 1990/91:90
med stöd av kemikalielagstiftningen. Särskilda dokumentationskrav har
fastställts för sådana medel och ett medel är godkänt med stöd av lagen om
kemiska produkter.
Regeringens förslag: Innan ett biologiskt bekämpningsmedel får
saluhållas eller användas skall medlet granskas och godkännas.
Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer med regeringens för-
slag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt kemikalie-
inspektionens förslag.
Regeringens överväganden: De kemiska bekämpningsmedlen har sedan
lång tid varit underkastade en offentlig kontroll. En motsvarande kontroll
för hanteringen av de biologiska bekämpningsmedlen är nu, som framgår
av vår bakgrundsredogörelse, påkallad.
Med biologiska bekämpningsmedel avses i detta sammanhang mikroor-
ganismer som bakterier, protozoer och mikrosvampar samt virus, nemato-
der och insekter som används för att bekämpa skadegörare.
Intresset för att använda biologisk bekämpning har ökat. Inte minst
beror detta på att hälso- och miljöproblem kan uppkomma som en följd av
svårnedbrytbara rester av kemiska bekämpningsmedel. Många kemiska
bekämpningsmedel kan vara allergi- eller cancerframkallande. I den mån
de biologiska bekämpningsmedlen erbjuder fördelar från hälso- och miljö-
synpunkt kan de bli ett viktigt alternativ till de kemiska medlen.
Introduktion av biologiska bekämpningsmedel medför dock som nyss
nämnts potentiella risker i form av ekologisk obalans och andra oönskade
effekter. De biologiska bekämpningsmedlen används i samma syfte som
de kemiska bekämpningsmedlen, dvs. i syfte att påverka levande organis-
mer. I fråga om de biologiska medlen tillkommer dock andra faktorer som
från hälso- och miljösynpunkt är angelägna att beakta. En del organismer
kan sålunda vara svåra att begränsa till ett visst geografiskt område eller ha
en stor förökningskapacitet. Även om biologiska bekämpningsmetoder
erbjuder intressanta alternativ till andra bekämpningsmetoder har de allt-
så egenskaper som kräver särskilda åtgärder och försiktighetsmått.
Det finns mot den nu beskrivna bakgrunden och med beaktande av de
nya tekniker som håller på att utvecklas ett starkt behov av att de biologis-
ka bekämpningsmedlen före användningen underkastas en noggrann
granskning. Regeringen föreslår att förhandsgranskning införs för biologis-
ka bekämpningsmedel. Ett biologiskt bekämpningsmedel måste vara god-
känt innan det får saluhållas eller användas. Saluhållning och användning
bör stå under tillsyn på motsvarande sätt som gäller för kemiska bekämp-
ningsmedel. 1 dag föreligger brist på kunskap och stor osäkerhet råder om
de risker som är förenade med att i naturen släppa ut gentekniskt modifie-
240
rade mikroorganismer. Det finns därför anledning att inta ett restriktivt Prop. 1990/91:90
synsätt vid prövning av en ansökan om godkännande.
Regeringens ställningstaganden: Kemikalieinspektionen blir den
myndighet som prövar frågorna om godkännande av biologiska
bekämpningsmedel.
Tillsynen över användningen av de biologiska bekämpningsmed-
len skall utövas av samma myndigheter som för de kemiska medlen.
Kemikalieinspektionen bemyndigas att meddela de föreskrifter
om försiktighetsmått som behövs vid framställning, saluhållande
och användning av biologiska bekämpningsmedel.
Regeringens förslag: Kostnader för förhandsgranskning av biolo-
giska bekämpningsmedel skall täckas genom avgifter enligt samma
principer som gäller för kemiska bekämpningsmedel.
Kemikalieinspektionens förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-
ringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna har tillstyrkt försla-
get.
Regeringens överväganden: Kemikalieinspektionen har en central roll i
frågor om utnyttjande av kemiska medel för bekämpning. Genom att det
administrativa arbetet, de grundläggande dokumentationskraven och de
bedömningar som behöver göras till största delen blir likartade när det
gäller biologiska bekämpningsmedel framstår kemikalieinspektionen som
den lämpligaste prövningsmyndigheten.
Avsikten är alltså att ge kemikalieinspektionen ett bemyndigande att
meddela de föreskrifter som behövs i fråga om försiktighetsmått när det
gäller tillverkning, saluhållande och användning. Sådana föreskrifter kan
också innefatta regler om märkning och annan produktinformation till
förebyggande av skada. Kemikalieinspektionen bör också ha rätt att mer i
detalj fastställa formerna för prövningen och de dokumentationskrav som
är nödvändiga. Som flera remissinstanser framhållit är det i detta sam-
manhang angeläget att de olikheter som finns mellan kemiska och biologis-
ka bekämpningsmedel samt mellan olika biologiska bekämpningsmedel
beaktas vid utformandet av dokumentationskrav, tillämpningsföreskrifter
m. m. I den mån ett biologiskt bekämpningsmedel från miljösynpunkt är
att föredra framför ett kemiskt bekämpningsmedel bör detta framgå av
myndighetens ställningstaganden.
Liksom gäller beträffande kemiska bekämpningsmedel bör myndighets-
kontrollen vara avgiftsfinansierad. Myndigheten bör kunna inhämta de
uppgifter som behövs för att bestämma avgiftens storlek. En motsvarande
ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter bör göras.
241
16 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Prop. 1990/91:90
Regeringens förslag: Biologiska bekämpningsmedel regleras i en
särskild lag.
Kemikalieinspektionens förslag: Kemikalieinspektionen har föreslagit
att lagen (1985:426) om kemiska produkter utvidgas till att omfatta även
biologiska bekämpningsmedel.
Regeringens överväganden: Lagen om kemiska produkter, LKP, är till-
lämplig på import och hantering av kemiska ämnen och beredningar
(kemiska produkter). LKPs syfte är att förebygga att skador på människors
hälsa eller miljön förorsakas av kemiska ämnens inneboende egenskaper.
Förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel har tillkommit med stöd
av LKP. Kemiska bekämpningsmedel får inte importeras, saluhållas, över-
låtas eller användas utan att vara godkända av kemikalieinspektionen.
Inspektionen får godkänna ett bekämpningsmedel endast om det är god-
tagbart från hälso- och miljöskyddssynpunkt och medlet behövs för be-
kämpningsändamål. Vissa biologiska bekämpningsmedel har på grund av
verkningsmekanism, beredningsformer m. m. ansetts falla under LKP. De
förhandsgranskas alltså på samma sätt som kemiska bekämpningsmedel.
Kemikalieinspektionen har föreslagit att 1 § LKP komletteras så att
lagen i sin helhet också blir tillämplig på biologiska bekämpningsmedel.
Remissinstanserna har inte haft några särskilda synpunkter i fråga om den
lagtekniska lösningen.
Vid LKPs tillkomst var särskilt frågan om lagens tillämpningsområde
föremål för ingående överväganden (prop. 1984/85:118 s. 16, 39 f., 57).
Avsikten med LKP är att förebygga skador som kan orsakas av ett kemiskt
ämnes inneboende egenskaper. Med hänsyn till att LKP är utformad som
en ramlag för kemikalier och kemiska hälso- och miljörisker och att de
förordningar som är knutna till lagen mera i detalj skall reglera olika
kemiska produktslag och tydligt anknyter till resp, produkts kemiska risk-
egenskaper, är det olämpligt att, som kemikalieinspektionen föreslagit,
utvidga lagen till att omfatta annat än kemikalier.
Regeringen föreslår mot denna bakgrund att frågor om biologiska be-
kämpningsmedel regleras i en ny lag.
En särskild fråga i detta sammanhang rör gränsdragningen mellan de
olika typerna av bekämpningsmedel. Några remissinstanser har sålunda
pekat på att det kan vara svårt att dra en klar gräns mellan vad som skall
räknas som ett kemiskt resp, ett biologiskt bekämpningsmedel. 1 motiven
(prop. 1984/85:118 s. 39) till LKP definieras vad som faller inom ramen
för begreppet kemisk produkt. Hit räknas kemiska ämnen som grund-
ämnen och kemiska föreningar och beredningar som t. ex. lösningar och
emulsioner. Även vissa naturprodukter som i droger använda växtdelar
anges kunna innefattas i begreppet. Att mot bakgrund av en sådan defini-
tion dra en skarp gräns mellan en kemisk och en biologisk produkt är
knappast möjligt. För att den nya lagens tillämpningsområde skall bli
242
entydigt bör i lagen som reglerar biologiska bekämpningsmedel klart anges Prop. 1990/91: 90
vilka organismer som omfattas av lagen.
När det är fråga om att sprida döda organismer t. ex. i form av avdödade
bakterier är avsikten att åstadkomma en kemiskt toxisk effekt. En bered-
ning med avdödade bakterier är en kemisk beredning och faller inom
ramen for LKP. Den nya lagen blir därför inte tillämplig i ett sådant fall.
Detta synsätt överensstämmer också med den prövning som har skett av
bekämpningsmedel där vissa bakterier har framkallat kemiska reaktioner.
När det gäller avgränsningen till övrig lagstiftning är det i första hand
växtskyddslagen (1972:318) med tillhörande författningar som är aktuell.
Växtskyddslagen innehåller bestämmelser för att skydda växter mot
växtskadegörare. Med växtskadegörare avses i lagen alla organismer ur
växt- eller djurriket som kan förorsaka sjukdomar eller andra skador på
växter. Bekämpning får ske av sådana växtskadegörare som regeringen
föreskrivit och som allvarligt kan skada bl. a. växtodling. För att bekämpa
växtskadegörare kan t. ex. införsel, sådd och plantering av växter förbjudas
och föreskrifter meddelas om odling och skörd av växter. I växtskydds-
lagen finns sedan den 1 juli 1989 bemyndigande för regeringen, eller den
myndighet som regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om förbud
mot eller villkor för användningen av gentekniskt modifierade organismer
vid växtodling. Bemyndigandet har utformats så att det också omfattar
gentekniskt modifierade organismer som används i bekämpningssyfte.
Utanför växtskyddslagens tillämpningsområde faller dock användningen
av naturligt förekommande mikroorganismer och insekter. I motiven
(prop. 1988/89:140) redovisade chefen för jordbruksdepartementet kemi-
kalieinspektionens arbete på området. Han gjorde därvid den bedömning-
en att inom ramen för beredningen av kemikalieinspektionens förslag, kan
en slutlig bedömning göras i fråga om en lämplig reglering av användning-
en av biologiska bekämpningsmedel med hänsyn till miljöskyddets intres-
sen.
I regeringens förslag kommer biologisk och kemisk bekämpning av
skadegörare att regleras i princip på samma sätt låt vara med olika doku-
mentationskrav när detta erfordras. Den nya lagen omfattar medel för att
motverka sanitär olägenhet och skydd för alla slags egendom. Växtskydds-
lagen gäller däremot bara växter och innehåller endast ett bemyndigande
att utfärda föreskrifter. Ett sådant bemyndigande kan begränsas till att
utnyttjas som komplement i de fall miljövårdsaspektema inte gör sig
gällande. Prövningen enligt den nya lagen skall också ske inte bara med
beaktande av miljöeffekter utan också med hänsyn bl. a. till människors
hälsa. Regeringens förslag påkallar därför inte någon ändring i växtskydds-
lagen.
I Sverige regleras frågan om införsel av de nu aktuella biologiska orga-
nismerna i viktiga delar genom förordningen (1975:994) om införsel av
växter m. m. I förordningen föreskrivs sålunda förbud mot införsel av bl. a.
levande nematoder samt kulturer av virus, bakterier eller svampar som
skall användas för bekämpning. Med hänsyn till den reglering som redan
finns och den existerande lagstiftningen i flera EG-länder utgör den före-
slagna lagstiftningen inte ett tekniskt handelshinder.
243
Arbetsmiljölagen (1977:1160) är övergripande när det gäller skyddet Prop. 1990/91:90
mot ohälsa och olycksfall i arbetet. Lagen täcker i princip även områden
med speciallagstiftning. Samordningen med arbetsmiljölagen bör ske på
samma sätt som gäller för kemiska bekämpningsmedel. Någon ytterligare
lagstiftning inom arbetsmiljöområdet blir inte aktuell på grund av det nu
framställda förslaget.
Den utredning som för närvarande pågår om en översyn av miljöskydds-
lagstiftningen (Dir. 1989:32) bör få till uppgift att samordna den nya lagen
om biologiska bekämpningsmedel med annan miljölagstiftning.
Varje metall kan förekomma i koncentrationer som är giftiga för organis-
mer. Det gäller även sådana metaller som betecknas som essentiella och
som deltar i uppbyggnaden av organismerna eller i deras ämnesomsätt-
ning, som t. ex. järn, mangan, zink, koppar och kobolt. De behövs i små
mängder men blir giftiga över en viss koncentration.
Det går således inte att bortse från någon metall som förekommer i
överskott i mark eller hav. Om en metall förekommer i mycket större
mängd i varor och anläggningar i samhället än i biosfären är det också ett
observandum eftersom den förr eller senare riskerar att läcka ut såvida den
inte kan återvinnas, destrueras eller i övrigt tas om hand på ett säkert sätt.
Det långsiktiga målet är att tillförseln av tungmetaller till mark och
vatten inte får överstiga den naturliga halten i miljön med mer än vissa
procenttal. Dessa procenttal kan variera för olika metaller och för olika
geografiska områden beroende på miljöns känslighet. För tillförseln till hav
ligger, enligt naturvårdsverket, den förhöjning som normalt kan tillåtas i
intervallet 50 — 200%.
Vissa prioriteringar vad gäller behovet att åtgärda utsläpp av metaller
kan göras utifrån kunskaper om förekomst och giftighet. De metaller som
visar betydande överskott i de öppna havsområdenas sediment eller vat-
tenmassor, i sjöar och vattendrag eller i mark och som är dokumenterat
giftiga och tydligt visar sig tas upp i organismer, t. ex. djurplankton, kan ge
allvarliga och storskaliga effekter. Kvicksilver, bly och kadmium visar
genomgående i samtliga havsbassänger den högsta belastningen i förhål-
lande till bakgrundshalten.
244
13.4.2 Kvicksilver
Prop.
Regeringens ställningstagande: Användningen av kvicksilver bör på
sikt avvecklas.
• Febertermometrar med kvicksilver bör förbjudas från den 1 janu-
ari 1992.
• Övriga kvicksilvertermometrar bör förbjudas från den 1 januari
1993.
• Kvicksilverhaltiga strömbrytare, sjukvårdsinstrument, mätin-
strument m.m. bör förbjudas från den 1 januari 1993. Överens-
kommelse sökes med bilbranschen om frivillig avveckling av
kvicksilverhaltiga strömbrytare i bilar från 1992 års modeller.
• Kvicksilver i lysrör, lampor m. m. avvecklas på lång sikt. På kort
sikt bör ett system för omhändertagande och obligatorisk märk-
ning övervägas.
• Kvicksilveroxidbatterier avvecklas så snart möjligt och senast till
år 2000 i första hand genom information och överenskommelser
med branschen.
• Socialstyrelsen får i uppdrag att utreda förutsättningarna att av-
veckla amalgam som fyllnadsmaterial inom tandvården.
• Kvicksilver i laboratorieverksamhet avvecklas med hjälp av in-
formation. Viss användning kan behöva vara kvar av forsknings-
skäl.
• Kvicksilverbaserad teknik inom kloralkaliindustrin avvecklas
och kvicksilverutsläppen inom industrin för övrigt begränsas ge-
nom omprövningar av villkoren enligt miljöskyddslagen. Utsläpp
även från andra punktkällor bör begränsas.
• Återtagning och deponering av kvicksilverhaltiga produkter för-
bättras.
• Frågan om avveckling av kvicksilver drivs vidare internationellt i
bl. a. OECD.
Förslagen i Luft 90 och Hav 90 samt i Begränsningsuppdraget och i
Miljön i Västra Skåne: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
ställningstaganden.
Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker i allmänhet förslagen i
utredningarna. Vissa remissinstanser anser dock att avvecklingen bör gå
snabbare på vissa områden. Styrelsen för teknisk utveckling och länsstyrel-
sen i Västernorrlands län anser att kvicksilveroxidbatterier bör kunna
avvecklas snabbare. Den senare remissinstansen anser också liksom Åt-
gärdsgrupp Nord att mer långtgående krav bör kunna ställas på kloralkali-
industrin. Även Svenska Kommunförbundet anser att avvecklingen på
vissa områden kunde ske snabbare. Kommerskollegium anser däremot att
förslagen att förbjuda försäljning av termometrar med kvicksilver och
användning av kvicksilver i strömbrytare i bilar är alltför drastiska.
Regeringens överväganden: Kvicksilver kan omvandlas till den mycket
giftiga föreningen metylkvicksilver. Den tas effektivt upp i organismer och
1990/91:90
245
ökar i såväl mängd som andel genom hela näringskedjan från plankton till Prop. 1990/91:90
människa.
1 ungefär 10000 svenska sjöar har fisken ett kvicksilverinnehåll som
överskrider det svenska gränsvärdet på 1 mg/kg.
Kvicksil vemedfallet i Sverige skulle behöva minska med ca 80% för att
den kritiska belastningsnivån inte skall överskridas. En stor del av nedfal-
let härrör från källor utanför landet. Det är sannolikt att utsläpp i Polen
och förutvarande DDR spelar en stor roll. Dessa utsläpp kommer troligen
att minska som följd av västtyska miljökrav i förutvarande DDR samt
nedläggning av gamla anläggningar. Det är nödvändigt att arbeta för
långtgående internationella åtaganden.
Sverige har verkat aktivt för internationella överenskommelser för att
begränsa tillförseln till haven och användningen av kvicksilver. Enligt
Nordsjökonferensens beslut skall den totala tillförseln till Nordsjön genom
alla tillförselvägar begränsas med minst 70% mellan åren 1985 och 1995
förutsatt att det är tekniskt möjligt. Kvicksilver finns också med bland de
fem ämnen som hittills utpekats inom OECDs projekt för riskreduktion.
Sverige kommer att driva ett fortsatt intensivt arbete i olika organ —
PARCOM, HELCOM, OECD m.fl. samt inom EFTA och ett framtida
EES — för att åstadkomma begränsningar av kvicksilverutsläppen och an-
vändningen i andra länder.
Andra länder har också infört eller överväger att införa begränsningar av
användningen av kvicksilver. Schweiz har med vissa undantag sedan år
1987 ett förbud mot tillverkning och import av produkter med kvicksilver
och sedan år 1989 ett förbud mot användning av kvicksilver och kvick-
silverföreningar. Danmark har till GATT och EG notifierat en avveck-
lingsplan för kvicksilver och avser att i början av år 1991 ta beslut om att
genomföra avvecklingen.
De svenska utsläppen till vatten och luft har successivt minskat från ca
50 ton kvicksilver per år under perioden 1940 — 1970 till ca 15 ton i början
av 1970-talet och till ca 3 ton i dag. Denna minskning har huvudsakligen
åstadkommits genom villkor vid tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen
för kloralkalifabriker, metallverk och sulfitfabriker.
Tillförseln av kvicksilver via olika varor uppgick år 1988 till ca 14 ton.
Den årliga tillförseln var störst för batterier (ca 6 ton), tandvård (3-5 ton),
apparater och instrument (2 — 2,5 ton), termometrar (ca 1,5 ton) samt
lysrör och kvicksilverlampor (ca 0,3 ton). Tandvården och kvicksilverter-
mometrarna ger också upphov till diffusa direkta utsläpp vilka beräknats
till totalt ca 0,8 ton för år 1988. Hälften av kvicksilvret i termometrarna
beräknas läcka ut diffust.
Eftersom tillförseln via varor är så stor är det viktigt att begränsa
användningen av kvicksilver. Kvicksilvret i varorna riskerar annars förr
eller senare att läcka ut i naturen och omintetgöra de vinster som skett
genom begränsningar av punktutsläppen.
Det största användningsområdet för kvicksilver är, som nyss framgått, i
batterier. Riksdagen aviserade år 1986 (prop. 1986/87:55, JoU 8, rskr. 70)
krav på den märkning av miljöfarliga batterier som genomförts från år
1989. Regeringen har från februari 1990 förbjudit försäljning av de vanli-
246
gaste sorterna av alkaliska batterier med mer än sammanlagt 0,025 vikt-
procent kvicksilver och kadmium genom ändring i förordningen
(1989:974) om miljöfarliga batterier. Användningen av kvicksilver i batte-
rier har också minskat markant under senare år, från 6 ton år 1988 till 2 —
2,5 ton år 1990.
Regeringen anser att försäljning av febertermometrar med kvicksilver bör
förbjudas från den 1 januari 1992. Det finns i dag fullgoda alternativ till
sådana febertermometrar. Digitala (elektroniska) termometrar är dyrare
men också mer hållbara. Dessutom utvecklas och marknadsförs nya digita-
la modeller till priser som är väsentligt lägre än för tidigare digitala
modeller, även om de fortfarande ligger över priserna för kvicksilverter-
mometrar.
Febertermometrar svarar för ca 75 % av användningen av kvicksilverter-
mometrar och därmed för en förhållandevis stor del av kvicksilveranvänd-
ningen. Eftersom mycket av kvicksilvret släpps ut diffust när termometrar-
na går sönder eller kasseras, är förmodligen de direkta utsläppen till luft av
kvicksilver från termometrar större än de branschvisa utsläppen från stora
punktkällor som järn- och stålverk eller energianläggningar.
Övriga termometrar med kvicksilver bör förbjudas från den 1 januari
1993. Även industritermometrar kan ersättas med digitala termometrar.
Inom vissa användningsområden finns också andra alternativ, t. ex. väts-
kefyllda termometrar.
Apparater, instrument och vissa strömbrytare med kvicksilver bör förbju-
das från den 1 januari 1993. Vissa undantag och dispenser kan komma att
krävas. Ytterligare underlag behövs innan ställning kan tas i denna fråga.
Regeringen avser uppdra åt naturvårdsverket att i samråd med kemikalie-
inspektionen ta fram det erforderliga underlaget med sikte på att förbudet
skall kunna träda i kraft den 1 januari 1993. Inom detta produktområde
tillförs, enligt naturvårdsverkets beräkningar, årligen 2 — 2,5 ton kvicksil-
ver. Området är heterogent. Användningen av kvicksilver har inom flerta-
let delområden minskat genom att ny teknik utvecklats. Det finns dock
vissa områden där användningen av kvicksilver ökar, t. ex. i nivåmätare
till pumpar och i strömbrytare. Beträffande strömbrytare i bilar har rege-
ringen dock erfarit att svenska tillverkare av bilar avser att i nya bilar
införa kvicksilverfria alternativ och att statens naturvårdsverk avser att
träffa en överenskommelse med branschen om en sådan avveckling.
Samtliga nu aviserade förbud kommer inom kort att notifieras till
EFTA/EG och GATT. Beslut om förbud kommer att fattas av regeringen
eller myndighet som regeringen bestämmer efter notifikationstidens ut-
gång och med beaktande av eventuella kommentarer.
Kvicksilver bör på sikt avvecklas också inom övriga användningsområ-
den, som t. ex. i lysrör och lampor och i kvicksilveroxidbatterier. För
närvarande finns ingen teknik att tillverka lysrör utan kvicksilver. Lysrörs-
lampor och kompaktlysrör väntas öka i försäljning eftersom de minskar
energiåtgången med 80% jämfört med belysning med glödlampor och
eftersom livslängden för ett lysrör är åtta gånger glödlampans. En jämfö-
relse mellan å ena sidan det hypotetiska fallet att alla glödlampor byttes
mot lysrör och å andra sidan fallet att man enbart använder glödlampor
Prop. 1990/91:90
247
och förbränner kol för den ökade elåtgången visar att utsläppen av kvick- Prop. 1990/91:90
silver blir ungefär lika stora.
Förbrukade lysrör och kvicksilverlampor har hittills upparbetats endast
i mycket begränsad omfattning. Flera kommuner har dock startat insam-
ling av lysrör. En anläggning för återvinning av kvicksilver ur lysrör har
också nyligen uppförts. Det är angeläget att alla möjligheter utnyttjas att
samla in och ta hand om kvicksilver. Regeringen avser att uppdra åt
statens naturvårdsverk att i samråd med kemikalieinspektionen överväga
vilka åtgärder som krävs för att på ett miljöriktigt sätt ta hand om kvick-
silvret i produkter med kvicksilverinnehåll, såsom lysrör och lysrörslam-
por, termometrar m. fl. Samtidigt bör behovet av ett obligatoriskt märk-
ningssystem för lysrör och lysrörslampor övervägas. Regeringen har erfarit
att naturvårdsverket avser att efter samråd med branschen och berörda
myndigheter utarbeta regler för hanteringen av kvicksilver inom tandvår-
den så att kvicksilver inte tillförs avloppsvattnet och så att kvicksilverav-
fallet kan samlas in.
Riksdagen lämnade utan erinran vad som i 1990 års budgetproposition
anförts om att källsortering bör utvecklas så att allt avfall som lämnas till
slutbehandling fr. o. m. år 1994 sorteras i kategorier som möjliggör lämplig
behandling (prop. 1989/90:100 bil. 16, JoU 16, rskr. 241). Genom ökad
källsortering kan det bli möjligt att i högre grad separera såväl kvicksilver-
haltiga som andra miljöskadliga produkter ur avfallet (se vidare avsnitt
13.7). Det ankommer på naturvårdsverket att, som tillsynsmyndighet
enligt renhållningslagen, ge råd och anvisningar om sådan källsortering.
Från februari 1990 är, som nämnts, försäljning av alkaliska batterier
med en kvicksilver- och kadmiumhalt över 0,025 % förbjuden. Förbudet
gäller inte kvicksilveroxidbatterier av knappcelltyp, t. ex. för hörapparater.
Dessa samlas dock in i hög grad, eftersom de i stor utsträckning byts i
affärerna. Även användningen av kvicksilveroxidbatterier bör så snart
som möjligt och senast till år 2000 ersättas med andra alternativ. Om en
sådan övergång inte sker frivilligt bör förbud övervägas.
Fortfarande medför användningen av kvicksilver (amalgam) inom
tandvården relativt stora diffusa utsläpp, bl. a. i avloppsvatten. Nya tand-
fyllnadsmaterial börjar finnas tillgängliga. Regeringen avser att ge social-
styrelsen i uppdrag att utreda förutsättningarna att avveckla användningen
av amalgam som tandersättningsmaterial.
Regeringen har erfarit att naturvårdsverket avser att genom informa-
tionsinsatser åstadkomma begränsningar av användningen av kvicksilver i
laboratorier, så att endast sådan användning som oundgängligen behövs av
forskningsskäl återstår.
Kvicksilverutsläppen från industrin kan begränsas genom omprövningar
inom ramen för miljöskyddslagen. Åtgärder för att begränsa punktutsläp-
pen har redovisats i kapitel 12.
De högsta kvicksilverhalterna i fisk finns i de mest försurade sjöarna.
Kalkning av sjöar kan bidra till att minska kvicksilverhalten i fisk. Som
framgått av kapitel 10 kommer sjökalkning att vara en fortsatt högt priori-
terad åtgärd.
Det ankommer på statens naturvårdsverk och kemikalieinspektionen att
248
följa att avvecklingen av kvicksilver sker som förväntat och att t. ex.
överenskommelser om frivilliga åtgärder och informationsinsatser ger av-
sedd effekt. Regeringen avser att uppdra åt myndigheterna att senast den 1
juni 1993 redovisa hur avvecklingen fortskrider och vilka ytterligare åtgär-
der som kan krävas.
Kostnaderna för det nu aviserade begränsningsprogrammet bedöms bli
relativt små eftersom berörda aktörer ges god tid att genomföra nödvändi-
ga omställningar. Genom att användningen av kvicksilver i produkter
avvecklas kan också punktutsläppen av kvicksilver — från järn- och
stålverk med skrot som insatsvara, från avfallsförbränning och från kre-
matorier — på sikt minska.
Programmets miljöeffekter bedöms bli att 25% av den nuvarande an-
vändningen av kvicksilver avvecklas till år 1995 och att 75% avvecklas till
år 2010. Utsläppen från punktkällor beräknas kunna reduceras med en
tredjedel till mitten av 1990-talet.
Regeringens ställningstaganden: Användningen av bly bör på sikt
avvecklas. Avvecklingen genomförs i huvudsak genom frivilliga
åtgärder.
Förslagen i Begränsningsuppdraget: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens ställningstaganden. Dessutom föreslås att blyhagel och blyha-
gelpatroner inte får tillverkas, importeras eller saluhållas efter den 1 janua-
ri 1996.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder förslaget att avveck-
la blyanvändningen. Några branschorganisationer, bl. a. Kemisk-Tekniska
Leverantörförbundet, framhåller att medlemsföretagen genom egenåtgär-
der arbetar med produktutbyten samt att användningen av bly bör begrän-
sas i den takt som godtagbara alternativ finns. Länsstyrelsen i Västernorr-
lands län menar att den mer avgörande insatsen för miljön finns i avveck-
ling av blyad bensin. De instanser som företräder jägar- och skytteorgani-
sationerna avstyrker förslaget om förbud för blyhagel. De vill i stället ha en
frivillig övergång till jämhagel. Sveriges Ornitologiska Förening vill att ett
förbud för blyhagel tidigareläggs samt att blyhagel omedelbart förbjuds i
vissa känsliga områden.
Regeringens överväganden: Dagens blyanvändning medför en spridning
till alla miljömedia. Bly bioackumuleras och är mycket toxiskt. Bly i höga
koncentrationer kan ge upphov till en rad negativa hälsoeffekter. Metal-
liskt bly kan omvandlas i mark och upptas av organismer och växter.
Användningen av bly ger upphov till ett blyhaltigt avfall som förr eller
senare får spridning i naturen.
De samlade blyutsläppen till luft från industri, energi och trafik har
minskat från 1500 ton år 1977/78 till 720 ton år 1987/88. Av utsläppen år
1988 stod biltrafiken för 80%.
Prop. 1990/91:90
249
Bly och blyföreningar förekommer i en mängd olika varor och kemiska
produkter. Den totala årliga blyanvändningen i Sverige är ca 30000 ton,
därav enbart till blyackumulatorer 22 000 ton. Stora mängder bly används
också vid plasttillverkning, glastillverkning, kabelmantling, som hagelpa-
troner och som tillsats i motorbensin.
Sverige har, som tidigare nämnts, genom internationella överenskom-
melser åtagit sig att genomföra långtgående begränsningar av blyutsläppen
såväl till Östersjön som till Nordsjön.
Internationellt finns bestämmelser som reglerar blyanvändning, t. ex i
glasyr, hagelammunition och bensin. I USA diskuteras ett omfattande
program för att minska användningen av blyinnehållande färger. Canada
har förbjudit försäljning av blyad bensin för motorfordon från och med år
1990.
Betydande minskningar av blyutsläppen till luft har i Sverige erhållits
genom införandet av blyfri bensin enligt förordningen (1985:838) om
motorbensin. Bilavgaserna beräknas emellertid år 1995 fortfarande vara
en stor källa till blyutsläpp om inte blyet i bensinen ersätts. Regeringen
föreslår en ökad skattedifferentiering mellan blyad och oblyad bensin för
att skapa incitament att köra även icke katalysatorrenade bilar på blyfri
bensin. Förslaget presenteras i kapitel 15.
Riksdagen har nyligen godkänt regeringens förslag (prop. 1990/91:36,
JoU 15, rskr.77) om åtgärder mot miljöfarliga blybatterier. I propositionen
redovisas ett åtgärdsprogram mot föroreningar i miljön från blybatterier.
Därigenom bedöms 21 000 ton bly om året kunna tas om hand. I proposi-
tionen aviseras att regeringen senare kommer att tillsätta en utredning för
att följa upp och utvärdera teknikutvecklingen för alternativa batterityper
och startsystem för bilar, båtar etc. Därmed vidtas åtgärder mot det största
användningsområdet för bly.
En betydande källa till blyspridning i miljön är blyhagel. 100 ton bly
sprids årligen vid jakt och 400—500 ton vid skjutbanor. I Danmark och i
vissa delstater i USA har förbud införts för användning av blyhagel i
särskilt känsliga våtmarksområden och vissa andra betydelsefulla fågelom-
råden.
Efter det att förslag lagts fram om förbud mot blyhagel har jakt- och
skytteorganisationer förklarat att de avser att ta initiativ till frivillig över-
gång till användning av järnhagel. Landets båda jägarorganisationer avser
att genom olika informationsinsatser propagera för en sådan övergång. De
bedömer att det är möjligt att på frivillig väg helt upphöra med blyhagelan-
vändningen inom vissa känsliga våtmarksområden.
Enligt regeringens mening bör möjligheten prövas att genom överens-
kommelser nå en frivillig övergång från blyhagel till hagel som inte är
miljöfarliga. Regeringen förutsätter att överenskommelser om frivillig av-
veckling av blyhagel kan träffas i samråd mellan jägarintressen och natur-
vårdsintressen. Övergången bör ske inom de närmaste åren vad gäller jakt
i våtmarker och andra känsliga områden. En fullständig övergång från
blyhagel kräver bl. a. att huvuddelen av hagelvapnen byts ut. Övergångs-
tiden måste därför vara tämligen lång. Övergången bör kunna vara genom-
förd i början av 2000-talet. Om en avveckling av blyhagelanvändningen
Prop. 1990/91:90
250
då inte har åstadkommits bör förbud övervägas. Det ankommer på kemi- Prop. 1990/91:90
kalieinspektionen att följa hur avvecklingen genomförs.
Ett annat användningsområde med betydande blyanvändning är sport-
fisket. Bly används här till tyngder (sänken). Särskilt vanlig är denna
användning i starkt strömmande vatten. Det finns ingen säker siffra på hur
mycket bly som används inom det svenska sportfisket. En grov uppskatt-
ning visar på en försäljning av minst 200 ton bly/år i detaljhandeln. Till
detta kommer en sannolikt omfattande hemtillverkning av blysänken.
Sportfisket har uppmärksammat problemet med blyspridning till vat-
tendrag, och lokalt har bl. a. i stora och frekventerade fiskevatten som
Mörrumsån och Älvkarleby (Dalälven) införts frivilliga restriktioner mot
användning av blysänken. Enbart i Älvkarleby har blyspridningen upp-
skattats till 4 — 6 ton/år.
Det finns i dag prisvärda alternativ till blysänken. Sportfiskarnas för-
bund rekommenderar sina medlemmar att använda blyfria sänken. Rege-
ringen utgår från att kemikalieinspektionen och statens naturvårdsverk
följer avvecklingen av sportfiskets blyanvändning inom ramen för myn-
digheternas fortsatta arbete för att nå minskad blyanvändning.
Regeringen har erfarit att statens livsmedelsverk för närvarande arbetar
med olika åtgärder som är avsedda att minska intaget av bly med födan.
Bl. a. förbereds en sänkning av gränsvärdet för bly i olika livsmedel och i
t. ex. plåtburkskonserver. Vidare har ett förslag om avveckling av använd-
ningen av blyhaltiga kapsyler till vinflaskor nyligen notifierats enligt inter-
nationella handelsregler. Bly till lödning av plåtkonserver och till kapsyler
förekommer inte längre i Sverige utan sådan blyförekomst är knuten till
importerade varor. Livsmedelsverket arbetar internationellt för att få be-
gränsningar till stånd vad gäller bl. a. blyanvändningen i plåtburkar och
kapsyler. Motsvarande arbete pågår inom EG och i USA.
Blymantlad kabel används främst för undervattensbruk men förekom-
mer också i jordkabel. Användningen av blymantlad jordkabel minskar i
Sverige till förmån för andra material. Användningen av blymantlad jord-
kabel vid nyanläggning bedöms kunna vara avvecklad senast till år 1995
utan att någon särskild åtgärd vidtas från regeringens eller myndigheternas
sida.
1 sjökabel saknas bra alternativ till blymantling enligt kabeltillverkarna.
Statens naturvårdsverk har anmält att verket avser återkomma till rege-
ringen med förslag till tidpunkt för avveckling av sådan blyanvändning.
Även på andra områden pågår inom de berörda myndigheterna förbere-
delser för flera olika åtgärder för att begränsa eller avveckla användningen
av bly. Kemikalieinspektionen följer således upp övergången till blyfria
pigment och torkmedel inom svensk färgtillverkning. Som ett led i sin
ordinarie tillsynsverksamhet följer kemikalieinspektionen och naturvårds-
verket tillverkares och importörers arbete med att byta ut bly. Myndighe-
terna agerar även internationellt för att förhindra nya användningsområ-
den för bly.
Med de redovisade åtgärderna bedömer regeringen att det bör vara
möjligt att få ner de totala blyutsläppen med ca 70% räknat från år 1985
till år 1995.
251
Bly används inom många ytterligare användningsområden, t. ex. som
strålskydd, fönsterinfattningar, balanseringsvikter och för legeringar. För
vissa av dessa användningsområden saknas för närvarande alternativ.
Arbetet med att utveckla alternativ till bly bör intensifieras inom alla
användningsområden.
Det ankommer på kemikalieinspektionen och statens naturvårdsverk att
noga följa utvecklingen samt ta initiativ till de frivilliga åtgärder som
behövs för att uppnå en avveckling av blyanvändningen.
Regeringen avser att uppdra åt kemikalieinspektionen och naturvårds-
verket att senast den 1 juni 1993 redovisa hur avvecklingen av blyanvänd-
ningen fortskrider och vilka ytterligare åtgärder som kan krävas.
Regeringens ställningstagande: Användningen av kadmium måste
minskas kraftigt. Ett växande användningsområde är i slutna nickel-
/kadmiumbatterier. För att stimulera till återlämning av förbrukade
batterier införs återlämningspremier. Detta skall avgiftsfmansieras.
Även batterier som är fast monterade i apparater bör omfattas av
systemet. Regeringen återkommer med förslag till behövlig lagstift-
ning.
Miljöavgiftsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med re-
geringens ställningstagande, frånsett att avgiften för nickel/kadmiumbatte-
rier föreslås inledningsvis vara 50 öre per gram batterivikt och höjas till 1
krona år 1995.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är övervägande positiva till
miljöavgiftsutredningens förslag.
Regeringens överväganden: Kadmium har ingen känd positiv funktion
för något levande. Sannolikt gäller inget tröskelvärde, utan vaije ökning av
exponeringen ger negativa effekter.
Den kadmiummängd, som hittills ackumulerats inom samhället, är så
stor att redan en liten del därav kommer att orsaka mycket allvarlig
förorening, när och om den når den yttre miljön. Och den ackumulerade
mängden växer oavbrutet.
Kadmium får sedan år 1982 inte användas i Sverige för ytbehandling,
till färgämne eller som stabilisator i plast. Yrkesmässig import får inte
heller ske av varor som ytbehandlats med kadmiumämne eller som inne-
håller ett sådant ämne som stabilisator eller som färgämne. Detta regleras i
förordningen (1985:839) om kadmium. Statens naturvårdsverk har med
stöd av denna förordning meddelat avsteg från kadmiumförbudet. Sådana
avsteg har bl. a. givits för glaserade keramiska plattor för golv m.m., PVC-
produkter avsedda att användas utomhus t. ex. fönsterbågar, järnplåt be-
lagda med PVC för utomhusändamål t. ex. fasadbeklädnad och stuprör.
Dessa avsteg gäller till år 1992. För vissa andra varuslag gäller avsteg tills
vidare.
Prop. 1990/91:90
252
Genom kadmiumförbudet beräknas användningen av kadmium som
färgämne, som stabilisator och för ytbehandling ha minskat från 100
ton/år omkring år 1980 till nuvarande 20 ton/år. Samtidigt har kadmium-
användningen ökat drastiskt på batteriområdet, från 15 ton år 1980 till
numera 60 — 90 ton/år.
Det ytterligare område där kadmium i dag förekommer i större mängd
är i handelsgödsel. Användningen av fosforgödselmedel ökar successivt
kadmiumhalterna i åkermarken med påföljd att kommande generationers
hälsa äventyras. Genom en övergång till i stort sett kadmiumfria fosfor-
gödselmedel är det möjligt att halvera tillförseln av kadmium till åkermar-
ken. Regeringen återkommer i avsnitt 17.6.4 till sina överväganden och
åtgärder för att minska kadmiuminnehållet i handelsgödsel.
Sverige har som tidigare nämnts i internationella sammanhang förbun-
dit sig att kraftigt minska bl. a. kadmiumutsläppen.
Ett stort och hastigt växande användningsområde för kadmium är som
nämnts laddningsbara nickel/kadmiumbatterier (NiCd-batterier). De an-
vänds framför allt i olika slag av bärbara apparater. Nettotillförseln av
kadmium till Sverige med slutna batterier är 60—90 ton kadmium/år samt
med öppna batterier 20 ton/år. Kadmium i laddningsbara batterier svarar
numer för över hälften av kadmiumanvändningen i världen.
Enligt regeringens proposition och jordbruksutskottets betänkande om
kemikaliekontroll (prop. 1984/85:1 18, JoU 30) gäller bl. a. att utsläppen i
Sverige av kadmium (och kvicksilver) från batterier i en första etapp bör
minskas till 25% av 1984 års utsläpp. I propositionen betonas att ansvaret
för att de uppsatta målen på detta område nås i första hand måste ligga hos
de företag som yrkesmässigt producerar, importerar, eljest levererar eller
använder kemiska produkter.
Regeringen vill understryka att de företag som inte ombesörjer att
miljöfarliga ämnen avlägsnas från produkterna eller på annat sätt vidtar
åtgärder för att minska miljöfarliga utsläpp, måste vara beredda att betala
samhällets kostnader för sådana åtgärder. Detta innebär såvitt gäller batte-
rier att ett direkt kostnadsansvar har lagts på batteribranschen.
Därefter har riksdagen (prop. 1986/87:55, JoU 8, rskr. 70) i fråga om
miljöfarliga batterier konstaterat bl. a. att målet inte kommer att uppnås
utan särskilda åtgärder från samhällets sida. Ett program för att öka
insamlingsgraden med hjälp av märkning av miljöfarliga batterier samt en
informationskampanj pågår.
Hanteringen av kasserade batterier regleras i dag genom förordningen
(1989:974) om miljöfarliga batterier. Med miljöfarliga batterier avses
slutna torrbatterier med mer än sammanlagt 0,025 viktprocent kvicksilver
och kadmium samt blybatterier. I förordningen föreskrivs bl. a. att de
vanligaste sorterna av alkaliska batterier inte får säljas om viktprocenten
överskrids. Övriga miljöfarliga batterier utom blybatterier skall vara
märkta för att få överlåtas.
Förbrukade batterier får inte ingå i hushållsavfall utan skall samlas in
för särskilt omhändertagande. Sedan den 1 januari 1987 gäller skyldighet
för tillverkare och importörer att till statens naturvårdsverk deklarera
försålda mängder av slutna NiCd-batterier, som inte är fast monterade
Prop. 1990/91:90
253
eller avsedda för fast montering. På basis av lämnade uppgifter debiteras
tillverkare och importörer en avgift. Avgiften kan enligt lagen (1990:1 332)
om avgifter för miljöfarliga batterier tas ut för att täcka samhällets kostna-
der för att samla in och oskadliggöra batterier som är förbrukade eller som
inte längre används. Avgiften uppgår för närvarande till 1,3 öre per gram
batterivikt. Betalningen uppbärs och redovisas av naturvårdsverket. Med-
len placeras i batterifonden. Fast monterade batterier är undantagna från
avgift.
Resultatet av insamlingsprogrammet och informationskampanjen är vad
gäller NiCd-batterier inte tillfredställande. Naturvårdsverket bedömer att
insamlingsgraden för fjärde kvartalet 1987 (senast tillgängliga statistik) upp-
gick till endast 30% för lösa slutna batterier. Insamlingsgraden blir ännu
lägre om man beaktar att redovisningen inte omfattar alla de NiCdbatterier
som säljs i olika apparater. Uppskattningsvis är det alltså endast en mycket
liten andel — kanske 10% — av försålda slutna batterier som samlas in.
Enligt regeringens mening har således de försök som hittills gjorts att
öka insamlingsgraden för slutna NiCd-batterier visat sig otillräckliga.
Kraftigare styrmedel behövs. Insamlingsgraden måste öka markant. Målet
skall vara att minst 90% av batterierna återtas. Detta mål kan uppnås
genom ett system med återtagningspremier för förbrukade NiCd-batterier.
Premiema bör finansieras genom en höjning av avgifterna på NiCd-batte-
rier. Även fast monterade batterier bör i fortsättningen beläggas med
avgift.
Vid bedömning av lämplig premienivå bör beaktas att batteriernas
tekniska livslängd är många år och att antalet uttjänta batterier eller
apparater per år och konsument kommer att vara litet. Batteriåterlämning-
en kan därför inte bli en rutin som kan jämföras med återlämningen av
tomglas, aluminiumburkar etc. En nödvändig förutsättning för en höggra-
dig återlämning är därför att premien sätts så högt att konsumenten bryr
sig om att hålla reda på och lämna tillbaka uttjänta NiCd-batterier och
apparater med sådana batterier i. Premien får å andra sidan inte sättas så
högt att det blir lönsamt att tillverka NiCd-batterier enbart för premiens
skull.
Redan i dag är den som yrkesmässigt saluför NiCd-batterier skyldig att
återta dem när de är förbrukade. I fortsättningen bör denna skyldighet
även inkludera apparater med fast monterade sådana batterier. Återläm-
ningspremien bör uppgå till 10 kr. för batterier och 50 kr. för kassetter och
varor med fast monterade batterier. I fråga om äldre batterier resp, appa-
rater kan det emellertid vara svårt att avgöra att batteriet just är ett NiCd-
batteri. Skyldigheten bör därför endast gälla för batterier som klart kan
identifieras som NiCd-batterier. Premieutbetalningama bör begränsas till
högst 200 kr. vid varje enskilt tillfälle.
För att minska miljöstörningarna och hälsoriskerna från uttjänta NiCd-
batterier skall avgiften även kunna finansiera insamlingen av de batterier
som redan finns ute i samhället. En sådan ”återlämningspremie” bör alltså
utgå även för batterier som sålts tidigare, utan att tillverkaren eller impor-
tören erlagt någon avgift alls. Premien bör betalas för såväl lösa batterier
som för apparater med fast monterade batterier.
Prop. 1990/91:90
254
Regeringen avser att från den 1 januari 1992 höja batteriavgiften till en
nivå motsvarande 30 öre per gram, räknat på batterivikten. Denna nivå är
anpassad efter de beräknade utgifterna för återlämningspremier. Avgiften
skall även i fortsättningen tas ut av yrkesmässiga tillverkare och importö-
rer och baseras på den sammanlagda vikten försålda batterier.
Den som betalar ut återlämningspremier bör i sin tur ges möjlighet till
ersättning ur batterifonden. Regeringen avser att efter överläggningar med
bl. a. företrädare för branschen återkomma till riksdagen med förslag till
villkor för ekonomisk ersättning for premieutbetalningar och lagstiftning
som kan behövas for att genomföra de angivna åtgärderna.
Ett särskilt problem utgör de NiCd-batterier som säljs fast monterade i
apparater. Problemet har också uppmärksammats inom EG som i ett
direktiv från år 1990 anger att batterier inte får monteras i apparater om
de inte lätt kan avlägsnas av konsumenten när apparaten tjänat ut. Denna
bestämmelse träder i kraft den 1 januari 1994. Regeringen avser att införa
motsvarande bestämmelse i Sverige.
Regeringens ställningstagande: Användningen av arsenik- och
kromföreningar i träskyddsmedel måste minskas kraftigt. Om kemi-
kalieinspektionens föreskrifter beträffande träskyddsmedel inte le-
der till detta överväger regeringen att återkomma till riksdagen med
förslag att en miljöskatt på träskyddsmedel som innehåller dessa
föreningar införs.
Förslagen i miljöavgiftsutredningen, rapporten Minskade risker med trä-
skyddsmedel samt Begränsningsuppdraget: Miljöavgiftsutredningen före-
slår införande av miljöavgifter på arsenik- och krommedel från den 1
januari 1992. I rapporten Minskade risker med träskyddsmedel föreslås
bl. a. ökad satsning på forskning och utveckling beträffande träskydd. I
Begränsningsuppdraget föreslås åtgärder som medför begränsning av arse-
nikanvändningen. Där nämns också pågående arbeten for att begränsa
användningen av kreosot i träskyddsmedel.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker utredningarnas
förslag. Lantbrukarnas Riksförbund anser att impregnerat virke används
på ett alltför schablonartat sätt. En minskad användning av träimpregne-
rat virke bör ske genom regler för vad virke av olika träimpregneringsklas-
ser får användas till. Svenska Sågverks- och Trävaruexportföreningen och
Sveriges Lantbruksuniversitet avstyrker miljöavgiftsutredningens förslag.
Regeringens överväganden: Arsenik och krom har allvarliga hälso- och
miljöeffekter. Ämnena är bl. a. cancerframkallande. Användning av arse-
nik och krom innebär risk för diffus spridning i samtliga media. Arsenik-
halter i fosfatfattiga svenska sjöar är ofta lika höga eller högre än de halter
som har konstaterats ge effekter på växtalger. Varje påspädning kan där-
med leda till utslagning av växtalger som är viktiga i näringskedjan.
Prop. 1990/91:90
255
Arsenik och arsenikföreningar samt krom används framfor allt for trä- Prop. 1990/91:90
impregnering. En stor framtida risk utgörs av de betydande mängder virke
som har impregnerats med sådana medel. Virket blir så småningom avfall
som kan förorena miljön genom de rester av träskyddsmedel som finns
kvar. Medlen lakas successivt ur och kommer ut i mark och vattendrag.
Arsenik används också vid bl. a. glastillverkning och framställning av
blyhagel. Flera av de åtgärder som innebär begränsning av användningen
av bly kommer samtidigt att medföra en begränsning av arsenikanvänd-
ningen.
Sverige har i internationella överenskommelser förbundit sig att genom-
föra långtgående begränsningar av utsläppen till hav och luft av bl. a.
arsenik och krom. Vid Nordsjökonferensen år 1990 överenskoms således
om en minskning av utsläppen till Nordsjön av dessa ämnen med minst
50% under perioden 1985—1995. Utsläppen till luft skall enligt samma
överenskommelse halveras till år 1995 eller senast år 1999 med hjälp av
bästa tillgängliga teknik.
Regeringen uppdrog hösten 1988 åt arbetarskyddsstyrelsen, kemikalie-
inspektionen, lantbruksstyrelsen och statens naturvårdsverk att utreda och
lämna förslag om åtgärder för att minska riskerna med användning av
bekämpningsmedel. Den övervägande delen av bekämpningsmedlen an-
vänds för träskydd. Den totala mängden använda träskyddsmedel i Sveri-
ge år 1989, räknat som aktiv substans, uppgick till ca 8000 ton. Jordbru-
kets förbrukning av bekämpningsmedel uppgick till 2 500 ton odlingssä-
songen 1988/89.
Forsknings- och utvecklingsarbete på träskyddsområdet pågår inom en
rad områden. I Sverige bedrivs forskning för att bl. a. få fram nya, effekti-
vare och mindre farliga blånads- och mögelskyddsmedel. Internationellt
bedrivs forskning med impregneringsteknik, provningsmetoder, nya be-
kämpningsmedel och biologisk bekämpning. Det behövs enligt regeringens
mening svensk forskning som tar sikte på hur trä i framtiden skall kunna
skyddas utan användning av bekämpningsmedel. Härvid bör prioriteras
den forskning som tar sikte på hur de naturliga egenskaperna hos trä bättre
skall utnyttjas och hur det konstruktiva träskyddet kan utvecklas. Vidare
bör forsknings- och utvecklingsarbetet inriktas på att väl definiera under
vilka omständigheter impregnering av virke är nödvändigt samt klarlägga
vilken behandling som hör samman med specifika användningsområden.
Det faller sig naturligt att arbete med sådan inriktning bedrivs där det i dag
pågår väl utvecklad forskning och utveckling inom träskyddet. Sådan
forskning pågår t. ex. vid Sveriges lantbruksuniversitet.
Det är viktigt att impregnerat virke kan omhändertas på ett från miljö-
och hälsosynpunkt bra sätt när det blir avfall. Regeringen har erfarit att
statens naturvårdsverk planerar att ge ut en informationsskrift beträffande
insamling och slutligt omhändertagande av impregnerat virkesavfall, rik-
tad till bl. a. kommuner och allmänhet.
Med hänsyn till arsenik- och krommedlens farlighet för miljö och hälsa
och den stora mängd medel som redan har tillförts teknosfären måste
användningen av dem minska kraftigt. Det är också viktigt av arbetsmiljö-
256
skäl med en minskad användning av sådana medel. Arsenik- och kromme- Prop. 1990/91: 90
del måste dock tills vidare användas i vissa sammanhang.
Regeringen har nyligen beslutat om ändring i förordningen (1985:836)
om bekämpningsmedel så att särskilda kunskapskrav skall kunna ställas på
personal som använder bekämpningsmedel i klass 2 för träskydd.
Regeringen har erfarit att myndigheterna avser att genomföra flera
åtgärder för att minska användningen av arsenik och krom, främst vad
gäller träskyddsmedel. Således gör kemikalieinspektionen för närvarande
en fördjupad genomgång av dokumentationen för träskyddsmedel inför
eventuellt beslut om fortsatt godkännande under år 1993. Vidare har kemi-
kalieinspektionen nyligen fastställt föreskrifter om träskyddsbehandlat
virke (KIFS 1990:10). Enligt dessa föreskrifter, som överklagats, får
arsenik- och kromimpregnerat virke endast användas för markförlagda trä-
konstruktioner, i bryggor och andra marina anläggningar samt i vissa säker-
hetskonstruktioner. Föreskrifterna omfattar också användningen av kreo-
sot. Impregnerat virke som överlåts yrkesmässigt måste vara märkt bl. a.
med verksamma beståndsdelar i träskyddsmedlet, vilken bearbetning virket
är lämpligt resp, olämpligt för, hälsorisker etc. vid bearbetning och åtgärder
för omhändertagande av avfall från virket. Föreskrifterna gäller även im-
porterat träskyddsbehandlat virke.
Om kemikalieinspektionens föreskrifter får fullt genomslag beräknas
användningen av arsenik- och kromföreningar i träskyddsmedel att mins-
ka med ca 80% av nuvarande användning. Användningen av kreosot
kommer också att minska. Ett problem när det gäller arsenik och krom är
emellertid att efterlevnaden är svår att kontrollera eftersom användningen
av impregnerade trävaror är spridd och svår att överblicka. Regeringen
anser därför att en miljöskatt kan komma att behövas som ett komplement
till föreskrifterna för att en begränsning av användningen verkligen skall
nås i önskvärd omfattning.
Miljöavgiftsutredningen har föreslagit att arsenik- och kromföreningar i
träskyddsmedel beläggs med miljöavgifter om 200 kr./kg arsenik resp. 100
kr./kg krom. Motsvarande avgifter föreslås läggas på importerat virke som
impregnerats med arsenik och krom. Virke som exporteras föreslås befrias
från avgift. Importen av träskyddsbehandlat virke är i dag obetydlig. Den
kan dock komma att öka om EFTA-ländema via ett EES-avtal knyts till
EG.
En miljöskatt får stor styreffekt i tillverkarledet eftersom den ger en
kraftig prishöjning på arsenik- och krommedlen. Priset på impregnerat trä
påverkas emellertid endast marginellt. En miljöskatt är således främst ett
incitament för de företag som impregnerar att utveckla och gå över till
andra, mindre farliga medel.
Om det visar sig att den beräknade minskningen inte nås genom de
skärpta föreskrifter som nyss redovisats, överväger regeringen att återkom-
ma till riksdagen med förslag om att införa en särskild miljöskatt på
träskyddsmedel med arsenik- och kromföreningar. För att skatten inte skall
få konkurrenssnedvridande effekter bör den i så fall också tas ut på impor-
terat sådant virke, medan exporterat virke bör vara skattebefriat.
257
17 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Regeringen avser att uppdra åt kemikalieinspektionen att redovisa effek- Prop. 1990/91:90
tema av föreskrifterna senast den 15 november 1992.
Minskad användning av krom- och arsenikmedel samt kreosot får inte
leda till ökad användning av andra från miljö- och hälsosynpunkt farliga
preparat. Åtgärder måste vidtas för att totalt sett minska användningsbe-
hovet av och riskerna med kemiska träskyddsmedel. Det ankommer på
kemikalieinspektionen att följa utvecklingen av användningen av alla trä-
skyddsmedel och till regeringen redovisa eventuellt behov av åtgärder.
Organiska ämnen som inte bryts ned i miljön eller som bryts ned mycket
långsamt kan lagras upp i djur, växter och sediment och förorsaka skada
under lång tid. Det långsiktiga målet måste därför vara att av människan
framställda stabila organiska och miljöskadliga ämnen inte skall få före-
komma i miljön.
Även andra grupper av organiska ämnen än de stabila kan behöva
begränsas av olika skäl. Ett ämnes inneboende egenskaper såsom giftighet
för människa och ekosystem, vissa fysikaliskt-kemiska egenskaper såsom
flyktighet samt ämnets spridning i samhället och miljön, är exempel på
faktorer som ligger till grund för bedömningen av behovet att begränsa
användningen. Motivet för att de klorerade organiska lösningsmedlen bör
avvecklas är deras giftighet och flyktighet samt stora spridning. För ftala-
tema är det framförallt de stora utsläppen i luften, vilka leder till en hög,
skadlig förekomst av ftalater i miljön, som utgör den huvudsakliga grunden
för behovet av begränsningsåtgärder.
För sådana skadliga organiska ämnen som har negativ effekt på männi-
skans hälsa och på miljön och där andra, mindre hälso- och miljöfarliga
alternativ finns, bör användningen kraftigt begränsas och om möjligt
avvecklas helt.
13.5.2 Klorerade organiska lösningsmedel
• Metylenklorid, trikloretylen och perkloretylen bör förbjudas i
konsumentprodukter från den 1 januari 1993. Användningen av
metylenklorid och trikloretylen bör avvecklas helt senast till ut-
gången av år 1995. Regeringen kommer att driva dessa frågor
internationellt.
• Regeringen kommer att internationellt driva frågan om att hitta
en ersättning för perkloretylen. Om detta inte ger resultat kommer
regeringen att överväga att införa miljöskatt för att få önskad styr-
ning.
258
Förslagen i miljöavgiftsutredningen och Begränsningsuppdraget: Efter Prop. 1990/91:90
den 1 januari år 1992 får trikloretylen, metylenklorid och perkloretylen ej
överlåtas i konsumentförpackningar i detaljhandeln. Förslaget överens-
stämmer i huvudsak med regeringens frånsett tidpunkten för införandet.
Trikloretylen, metylenklorid och perkloretylen beläggs med en miljöav-
gift från och med den 1 januari 1993.
Remissinstanserna: Av de som yttrat sig är en majoritet för miljöavgifts-
utredningens förslag. De som avvisar förslaget hänvisar bl. a. till att en
begränsning redan uppnåtts, att miljöskyddslagens bestämmelser är en
bättre väg att minska användningen eller att förslaget kommer att drabba
såväl verkstadsindustri som färg- och tvätteribranschen.
Regeringens överväganden: Klorerade lösningsmedel har god lösande
förmåga och är inte brandfarliga. Dessa egenskaper tillsammans med hög
flyktighet är grunden till att ämnena fått en omfattande användning under
de senaste decennierna.
Klorerade organiska lösningsmedel är hälsoskadliga. Vissa är dessutom
ozonnedbrytande.
År 1988 förbrukades i Sverige ca 13 000 ton klorerade lösningsmedel. De
tre hälsoskadliga lösningsmedlen metylenklorid, trikloretylen och perklor-
etylen utgjorde merparten av den förbrukade mängden, ca 10000 ton.
Användningen sker till största delen vid avfettning/rengöring inom verk-
stadsindustrin och vid kemtvätt. De ozonnedbrytande klorerade lösnings-
medlen är koltetraklorid och 1,1,1-trikloretan. Dessa beskrivs närmare i
avsnitt 13.6.5.
De hälsoskadliga klorerade lösningsmedlen är cancerframkallande och
lättflyktiga. Perkloretylen och trikloretylen har också nedbrytningsproduk-
ter som är miljöfarliga, då de är svårnedbrytbara och medeltoxiska i vatten-
miljö. Detta är viktiga skäl att begränsa användningen av ämnena.
De klorerade organiska lösningsmedlen används på likartat sätt och kan
ersätta varandra. Detta gäller dock inte för koltetraklorid vid användning
som kemisk råvara.
Eftersom de olika typerna av lösningsmedel kan ersätta varandra finns
det starka skäl att vidta gemensamma åtgärder mot hela gruppen av
klorerade lösningsmedel. Åtgärder mot gruppen klorerade lösningsmedel
bör därför enligt regeringens uppfattning samordnas i tiden med avveck-
lingsplanema för ozonnedbrytande ämnen så att inte dessa ersätts med
hälsoskadliga klorerade lösningsmedel. Som framgår i avsnitt 13.6 föreslås
att användningen av det ozonnedbrytande klorerade lösningsmedlet 1,1,1-
trikloretan avvecklas i samma takt som CFC dvs. till den 1 januari 1995.
I USA har flera myndigheter bl. a. EPA (Environmental Protection
Agency) ett synsätt som i stort motsvarar det svenska när det gäller
riskerna och behovet av åtgärder mot de klorerade lösningsmedlen. I EG
har två av lösningsmedlen klassificerats som cancerframkallande och för
det tredje diskuteras just nu en sådan klassificering. Vissa förbud finns
redan; i t. ex. Schweiz finns förbud mot användningen av de tre klorerade
lösningsmedlen i tvättmedel och rengöringsmedel sedan år 1987. Österri-
ke har notifierat ett förslag om förbud mot användningen av klorerade lös-
ningsmedel i färger, lacker, och lim.
259
I de flesta fall finns i dag alternativ till användning av klorerade lös- Prop. 1990/91:90
ningsmedel för avfettning. Huvudalternativet för användare med stor och
medelstor förbrukning är alkalisk avfettning. För små användare kan
alternativet vara alkoholtvätt, kolväten eller mikroemulsioner.
Några reella alternativ till perkloretylen och CFC för kemtvätt finns
däremot ännu inte. Perkloretylen är den vanligaste kemtvättvätskan både
for industrins kemtvätt och for garderobstvätt. CFC förekommer fortfa-
rande i kemtvätt men från år 1995 är användningen av CFC som
kemtvättvätska förbjuden. På industritvättsidan pågår en övergång till
vattenburen emulsionstvätt.
Regeringens bedömning är att användningen av metylenklorid och tri-
kloretylen bör förbjudas helt senast till utgången av år 1995. Undantag
kommer att behövas för en mindre del av användningen inom ett fåtal
företag, främst vid framställning av läkemedelssubstanser och sjukvårds-
artiklar. Likaså behövs undantag då metylenklorid föreskrivs i internatio-
nellt fastlagda analysmetoder. Om särskilda skäl föreligger bör dispens
kunna ges även inom andra områden. Denna avvecklingstakt, vilken är
snabbare än vad utredningarna föreslagit, är både tekniskt möjlig och
miljö-och hälsomässigt motiverad. Härigenom kan en snabb riskminsk-
ning åstadkommas och ett starkare incitament ges till utveckling av alter-
nativ teknik. Det är också, som redan nämnts, angeläget att åtgärder vidtas
samtidigt mot hela gruppen klorerade lösningsmedel.
Eftersom det i dag inte finns några godtagbara alternativ till perklorety-
len är regeringen inte beredd att bestämma tidpunkten for en avveckling
av perkloretylen. Regeringen anser det angeläget att alternativ utvecklas
och kommer att följa utvecklingen och driva frågan om att hitta ersätt-
ningar internationellt. Om inte detta ger resultat kommer regeringen över-
väga att införa en miljöskatt för att få önskad styrning.
Användningen av trikloretylen, metylenklorid och perkloretylen i kon-
sumentprodukter bör förbjudas från den 1 januari 1993. Det innebär en
något längre tid för omställningen än den som föreslagits i Begränsnings-
uppdraget.
Regeringen avser att aktivt driva dessa förslag inom EFTA/EG.
Samtliga nämnda förbud kommer att inom kort notifieras till EFTA/EG
och GATT. Beslut om förbud kommer att fattas av regeringen eller myn-
dighet som regeringen bestämmer efter notifikationstidens utgång och
med beaktande av eventuella kommentarer.
Regeringens ställningstagande: Användningen av organiska tenn-
föreningar, ftalater, bromerade flamskyddsmedel och klorparaffiner
skall begränsas. Målet är en snabb avveckling av de ämnen inom
ämnesgrupperna som är mest skadliga.
Förslagen i Begränsningsuppdraget: Överensstämmer i huvudsak med
vårt ställningstagande.
260
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna ansluter sig till forslagen
i Begränsningsuppdraget. Kemisk-Tekniska Leverantörförbundet (KTF)
m.fl. framför dock att egenåtgärder i vissa branscher redan har påbörjats
för vissa av ämnena och att det inte är meningsfullt med egna svenska
åtgärder om det inte sker i internationellt samarbete. KTF m. fl. anser
därför att ämnena inte bör föras upp på svenska listor över ämnen som
skall begränsas förrän internationella organ kommit fram till gemensam-
ma överenskommelser. Länsstyrelsen i Västernorrlands län påpekar bl. a.
att användningen av ämnena i vissa fall bör avvecklas snabbare än vad
som föreslagits och på ett mer kraftfullt sätt, t. ex. genom förbud. Svenska
Naturskyddsföreningen anser bl. a. att konkreta awecklingsplaner bör pre-
senteras för ämnena under åren 1991 och 1992.
Motiv för avveckling
Klorparaffiner används huvudsakligen som flamskyddsmedel/mjukgörare i
PVC-plast, fogmassor, lim, färg och verkstadsoljor. Sverige använder un-
gefär 4 500 ton klorparaffiner årligen.
Klorparaffinerna är stabila, svåmedbrytbara och motståndskraftiga mot
oxidation. Bioackumulering av klorerade paraffiner har konstaterats. För
många användningar av klorparaffiner finns mindre miljöskadliga alterna-
tiv. Regeringen anser att målsättningen bör vara att användningen av
klorparaffiner skall ha upphört år 2000. De kortkedjiga och högklorerade
klorparaffinerna bör vara avvecklade till senast år 1994.
Miljöriskerna med klorparaffiner har även uppmärksammats internatio-
nellt. De finns bl. a. med inom Nordsjökonferensens arbete vad gäller
undersökning av ämnets skadliga effekter i den marina miljön.
Ftalater är en ämnesgrupp som används huvudsakligen som mjukgörare
i PVC, men även i viss mån i lim, färg, tätningsmedel, fogmassa m. m.
Under 1980-talet har ftalaters förekomst och påverkan på miljön under-
sökts. I flera länder, bl. a. USA och Canada, har miljömyndigheterna
prioriterat ftalaterna för testning och utvärdering av deras miljöeffekter.
I Sverige användes ca 24000 ton ftalater år 1989. Utsläppen till miljön
från 1989 års produktion av mjuk PVC kan uppskattas vara flera hundra
ton. Ftalater belastar miljön framförallt genom stora utsläpp i luften. De
har också långsamma nedbrytningshastigheter. Ftalaternas egenskaper le-
der till att luftbuma ftalater kan transporteras långa sträckor i atmosfären.
Nedfallet, som kan ske långt från utsläppsplatsen, sker med hjälp av
nederbörden eller med kondensation vid svalare temperaturer.
Spridningen till miljön kan ske vid framställning och distribution av
ftalater, vid tillverkningen av plastvaror innehållande mjuk PVC, vid
användning av dessa varor samt slutligen vid omhändertagande av avfall
som innehåller dessa varor. Negativa miljöeffekter har dokumenterats i
fråga om ftalater.
Regeringen anser att målet skall vara att tillförseln av ftalater till miljön
skall minska. Det finns i dag andra mjukgörare som kan utgöra komple-
ment eller alternativ till ftalater.
Prop. 1990/91:90
261
Bromerade flamskyddsmedel används inom konstruktionsplaster, lätt- Prop. 1990/91: 90
plaster (isoleringsmaterial), kretskort, textilier m.m. Bromerade flam-
skyddsmedel tillsätts materialen för att förändra deras brandegenskaper.
Sverige har ingen egen tillverkning av bromerade flamskyddsmedel. Sveri-
ges totala import var år 1988 1 400 — 2000 ton. Cirka 500 ton exporterades
som komponenter i varor.
Bromerade flamskyddsmedel är biotillgängliga och bioackumulerbara.
Undersökningar som gjorts i Sverige har visat att polybromerade difenyl-
etrar är spridda i miljön och att halterna i allmänhet tycks ha ökat sedan
1970-talet. Regeringen anser därför att målet bör vara att användningen av
bromerade flamskyddsmedel skall avvecklas.
I internationella sammanhang, inom bl. a. EG och OECD, har arbetet
med att bedöma behovet av och föreslå lämpliga åtgärder för begränsning
av bromerade flamskyddsmedel hög prioritet. Nederländerna har föresla-
git förbud för ett antal bromerade flamskyddsmedel. Ett förslag om be-
gränsning av användningen av vissa bromerade flamskyddsmedel är under
utarbetande inom EG.
Organiska tennföreningar har en mycket spridd användning. De största
mängderna av de organiska tennföreningarna används som stabilisatorer
vid PVC-tillverkning. Den övriga användningen är i bekämpningssyfte
och ger upphov till en omedelbar miljöpåverkan, t. ex. från tenn i skepps-
bottenfärger och i kylvattenkemikalier.
De organiska tennföreningarna har en hög toxicitet och flera negativa
hälso- och miljöeffekter. De ger skador på olika vattenlevande organismer
och är också bioackumulerbara. Regeringen anser att det är angeläget att
de arbeten som redan pågår för att begränsa användningen av de organiska
tennföreningarna drivs aktivt så att den miljöskadliga användningen av
organiska tennföreningar avvecklas så snabbt som möjligt.
Det internationella arbetet är även på detta område av avgörande bety-
delse. Användningen av tenninnehållande skeppsbottenfärger har reglerats
i många länder, däribland i Sverige, Norge, EG-ländema m. fl. IMO (Inter-
national Maritime Organization) arbetar också med förslag till internatio-
nella överenskommelser om åtgärder mot användningen av organiska
tennföreningar.
Vid Nordsjökonferensen år 1990 överenskoms att utsläppen till Nordsjön
av vissa organiska tennföreningar skall minska. Nordsjökonferensens mål är
en halvering av utsläppen till år 1995 beräknat på 1985 års nivå.
Tillvägagångssätt
För de nu aktuella ämnena ger begränsningar, som enbart är riktade mot
svenska tillverkare och importörer, inte ett tillräckligt genomslag på den
samlade tillförseln till den svenska miljön. Det internationella samarbetet är
därför av särskilt stor betydelse och begränsningsåtgärder måste drivas ak-
tivt i olika sammanhang, såsom inom OECD, i samarbete med EFTA och
EG, mellan de nordiska länderna samt genom de olika havskonventionerna.
Det internationella samarbetet är också viktigt för att ge bättre kunska-
262
per om olika miljöskadliga tillsatsämnen i plast, om olika ämnens använd-
ning, miljöeffekter och lämpliga substitut.
Enligt regeringens bedömning är det naturligtvis bäst om användningen
av ftalater, bromerade flamskyddsmedel, klorparaffiner och organiska
tennföreningar kan avvecklas genom egenåtgärder inom berörda bran-
scher. För att påverka utvecklingen i denna riktning anser regeringen att
kemikalieinspektionens och naturvårdsverkets pågående arbete med att på
olika sätt bearbeta importörer och användande branscher och informera
dem om ämnenas miljöfarlighet och om substitutionsmöjligheter är bety-
delsefullt.
Det är också angeläget att myndigheterna, mot bakgrund av bl. a. vad
som uppnås genom industrins egna åtgärder, gör en bedömning av vilka
ytterligare åtgärder som kan krävas for att säkra en begränsning av an-
vändningen av ämnena. Regeringen har erfarit att ett samlat förslag om
begränsningar för plastadditiv kommer att utarbetas av kemikalieinspek-
tionen och naturvårdsverket gemensamt. Myndigheternas arbete inriktas
mot en snabb avveckling av de ämnen som är mest skadliga för miljön. För
tennorganiska föreningar och bromerade flamskyddsmedel bedöms även
det eventuella behovet av statliga åtgärder för att begränsa deras använd-
ning i andra material än plast.
Regeringens ställningstagande: Minst 90% av användningen i Sveri-
ge av nonylfenoletoxylater bör ha upphört till år 2 000. Detta bör
kunna ske genom frivilliga åtgärder inom berörda branscher.
Förslagen i Begränsningsuppdraget: Överenstämmer med vårt ställ-
ningstagande.
Remissinstanserna: Övervägande antalet instanser har tillstyrkt förslaget
till begränsningsåtgärder. De branschanknutna instanserna har inte ifråga-
satt behovet av avveckling men några har haft synpunkter på förslagen till
hur avveckling skall genomföras. Kemisk-Tekniska Leverantörförbundet
m.fl. anser att användningen av nonylfenol kommer att successivt begrän-
sas och på sikt minimeras genom företagens egna åtgärder samt att det
räcker med att myndigheterna följer detta avvecklingsarbete. Svenska
Naturskyddsföreningen har påpekat att nonylfenoletoxylater kan förekom-
ma som papperskemikalie och att även denna användning bör minskas.
Regeringens överväganden: Sverige har egen produktion av nonylfenol-
etoxylater (NFE). Totalt produceras 10000 —13000 ton NFE per år varav
ca 10000 ton exporteras. Den svenska importen av NFE uppgår till unge-
fär 1 000 ton per år.
Cirka 3000—3 500 ton NFE används årligen i Sverige som tvättmedel,
vätmedel, emulgatorer och dispergeringsmedel. Den största användningen
sker inom industriell och institutionell rengöring med en förbrukning på
sammantaget ca 2 400 ton per år.
Prop. 1990/91:90
263
NFE är förhållandevis lätt nedbrytbart i miljön. Både NFE och dess Prop. 1990/91:90
nedbrytningsprodukter har dokumenterat negativa egenskaper för miljön.
NFE har hittats i olika typer av avlopps- och recipientvatten, i kommunalt
och industriellt reningsverksslam, i jord efter slamspridning och i biologiskt
material såsom grödor och musslor. Miljöprojekt Göteborg har pekat på
problemet i sitt slutbetänkande.
Italien och Schweiz har generella förbud mot användning av NFE i
konsumentprodukter och i institutionella rengöringsmedel. I Nederländer-
na och i Storbritannien pågår arbete för att kraftigt minska användningen
av NFE. I Tyskland är NFE i konsumentprodukter utbytt sedan 1986.
För rengöringsändamål finns i dag möjlighet att ersätta NFE med andra
mindre miljöskadliga substanser. Tillverkningsbranschen har efter över-
läggningar åtagit sig att inom ett par år minska användningen av NFE i
institutionella rengöringsmedel med 90%.
Halterna av NFE och dess nedbrytningsprodukter i det kommunala
avloppsslammet har den senaste tiden minskat. Detta tyder på att använd-
ningen av NFE även i hushållsprodukter är på väg att reduceras.
För den industriella användningen i avfettnings-, emulgerings- och dis-
pergeringsmedel bedöms utsikterna goda att inom några år hitta lämpliga
ersättningsmedel.
NFE ingår också som verksam beståndsdel i vissa kemikalier som an-
vänds inom massa- och pappersindustrin. Då alternativa produkter finns
bör användning av dessa NFE-produkter kunna upphöra tämligen omgå-
ende.
Det ankommer på naturvårdsverket och kemikalieinspektionen att fort-
löpande följa och redovisa användningen av NFE i Sverige och vid behov
vidta eller förslå åtgärder för att användningen skall kunna minskas med
90% till år 2000.
Den användning som därefter återstår får enligt regeringens uppfattning
endast ske om risken för spridning i miljön är mycket liten. På sikt bör all
användning upphöra och NFE ersättas med mindre miljöskadliga alterna-
tiv.
Sverige bör verka för internationella överenskommelser om att kraftigt
minska användningen av NFE.
Fullständigt halogenerade klorfluorkarboner, CFC, är stabila ämnen som
inte existerar naturligt i miljön. De uppfanns på 1930-talet och har visat
sig vara mycket användbara för ett stort antal industriella ändamål, från
rengöring till användning som köldmedia. CFC-föreningar säljs under en
rad handelsnamn, bl. a. namnet Freon. Det har dock visat sig att CFC-
föreningama på grund av sin långa livslängd och sitt innehåll av klor
bidrar till att bryta ned det skyddande ozonskiktet i stratosfären, 15 — 50
km ovanför jordytan. Dessa föreningar bidrar även till den s. k. växthusef-
fekten och påverkan på vårt klimat. Andra långlivade, klorerade eller
264
bromerade ämnen med liknande skadliga miljöeffekter är haloner, koltet- Prop. 1990/91: 90
raklorid, 1,1,1-trikloretan och de ofullständigt halogenerade klorfluorkar-
bonerna, de s. k. HCFC-föreningama.
Frågan om åtgärder till skydd för ozonskiktet har varit uppmärksam-
mad under 1980-talet såväl nationellt som internationellt. Internationella
överenskommelser har träffats för att begränsa utsläppen av ozonnedbry-
tande ämnen. Hittills har 72 resp. 63 stater och EG ratificerat Wien-
konventionen för skydd av ozonskiktet och Montrealprotokollet om
ämnen som bryter ned ozonskiktet. Sverige ratificerade Wienkonven-
tionen år 1986 och Montrealprotokollet år 1988. Genom Montrealproto-
kollet, som trädde i kraft den 1 januari 1989, beslutade parterna om
awecklingsplaner för CFC och halon. En redogörelse för Montrealproto-
kollet har lämnats i 1988 års miljöpolitiska proposition (prop. 1987/88:85).
Regeringen redovisade i nyss nämnda proposition en nationell avveck-
lingsplan för CFC med en betydligt högre ambitionsnivå än den internatio-
nella. Riksdagen lämnade utan erinran vad som anförts i propositionen om
en sådan avvecklingsplan (JoU23, rskr. 373). Enligt den svenska avveck-
lingsplanen skall utsläppen av CFC ha halverats till utgången av år 1990,
räknat från 1986 års nivå, och i princip ha upphört till år 1995. Syftet med
denna plan är bl. a. att påverka den internationella utvecklingen genom att
visa på möjligheten att använda alternativa ämnen och CFC-fri teknik.
Regeringen har under hösten 1990 beslutat om importförbud i enlighet
med naturvårdsverkets förslag i rapporten Importreglering av vissa pro-
dukter tillverkade med hjälp av CFC. Beslutet, som trädde i kraft samtidigt
som förbudet mot inhemsk tillverkning den 1 januari 1991, omfattar vissa
typer av skumplast samt varor som innehåller sådan skumplast.
En avveckling av CFC får inte leda till ökad användning av andra
ozonnedbrytande ämnen eller ämnen som på annat sätt är miljö- eller
hälsofarliga. Regeringens mål är därför att även avveckla användningen av
halon, 1,1,1-trikloretan och koltetraklorid samt att i övrigt begränsa an-
vändningen av ämnen som påverkar det stratosfäriska ozonskiktet.
I ljuset av nya vetenskapliga rön har allt fler länder anslutit sig till
uppfattningen att en fullständig och global avveckling av samtliga ozon-
nedbrytande ämnen är nödvändig. Vid det andra mötet mellan parterna
till Montrealprotokollet, som ägde rum i London i juni 1990, beslutades
om skärpningar avseende utsläppen av CFC och halon. Vidare utökades
antalet reglerade ämnen med koltetraklorid och 1,1,1-trikloretan. Rikt-
linjer för användningen av HCFC-föreningar antogs av parterna. De indu-
strialiserade länderna har genom sina stora utsläpp av ozonnedbrytande
ämnen huvudansvaret för att lösa det globala miljöproblemet som ned-
brytningen av ozonskiktet innebär. För att göra det möjligt för utvecklings-
länder att ansluta sig till protokollet fattades beslut om inrättandet av en
multilateral fond. Frågan om riksdagens godkännande av tilläggen till
protokollet behandlas i avsnitt 13.8.1.
Naturvårdsverket har på regeringens uppdrag gjort en översyn av 1988
års plan för CFC-avveckling och utarbetat förslag om tillägg. Verket har
också utarbetat förslag till awecklingsplaner för halon, koltetraklorid och
1,1,1-trikloretan, de två senare tillsammans med kemikalieinspektionen.
265
Naturvårdsverket föreslår också begränsningar av användningen av
HCFC-föreningar. Förslagen redovisas i naturvårdsverkets rapport Åtgär-
der till skydd för ozonskiktet. Med naturvårdsverkets förslag i det följande
avses förslag givna i den rapporten, om inte annat anges. Vid remissbe-
handlingen har de flesta remissinstanserna ställt sig positiva till de före-
slagna åtgärderna till skydd för ozonskiktet. Flera remissinstanser har fram-
hållit betydelsen av att Sverige agerar för motsvarande åtgärder på det in-
ternationella planet samt att de krav som ställs på den svenska produktionen
också bör gälla för importen.
1 det följande lämnas, som information till riksdagen, en redogörelse för
regeringens ställningstaganden med anledning av naturvårdsverkets för-
slag. Åtgärderna kräver inte riksdagens medverkan utan kan genomföras
genom förordningsändringar, främst genom ändringar i förordningen
(1988:716) om CFC och halon m. m.
De konkreta åtgärder som redovisas kommer inom kort att notifieras
enligt gällande överenskommelser inom GATT och EFTA/EG. Regeringen
avser att fatta beslut efter notifikationstidens utgång efter beaktande av
eventuella synpunkter.
Statens naturvårdsverk och kemikalieinspektionen har en fortsatt viktig
uppgift med att tillhandahålla råd och information i arbetet med att
genomföra åtgärder till skydd för ozonskiktet. Kunskaperna om miljösi-
tuationen kommer att öka och utvecklingen på det internationella området
går snabbt. Det är därför viktigt att de föreslagna avvecklingsplanema följs
upp av berörda myndigheter. Det ankommer på naturvårdsverket att
bevaka avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen och att i samråd med
andra berörda myndigheter vidta de åtgärder som kan behövas.
Åtgärder mot CFC-användningen
• Avvecklingsplanen för CFC-föreningar skärps enligt följande:
— Tillverkning av fjärrvärmerör med hjälp av CFC och import av
sådana rör förbjuds från den 1 juli 1991.
— Användningen av sådana CFC-föreningar som i dag inte är regle-
rade bör förbjudas från och med den 1 januari 1993.
• Frågan om skärpningar av CFC-avvecklingen drivs internationellt.
• Naturvårdsverket får utvidgat bemyndigande att utfärda före-
skrifter för att begränsa utsläppen av HFC-föreningar.
Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
ställningstaganden.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig positivt om av-
vecklingsplanen och om de föreslagna åtgärderna till skydd för ozonskik-
tet. Värmeverksföreningen m.fl. anser att en tidigareläggning av förbudet
mot fjärrvärmerörstillverkning med CFC inte är rimlig av energieffektivi-
Prop. 1990/91:90
266
tetsskäl. Andra pekar på att teknikutvecklingen i fråga om fjärrvärmerör Prop. 1990/91:90
har gått snabbt och att CFC-fria rör redan i dag kan tillverkas kommer-
siellt.
Regeringens överväganden: Den branschvisa avvecklingsplanen för CFC
som antogs år 1988 byggde på de förutsättningar som då var aktuella
avseende alternativ teknik, alternativa produkter och på vad som då var
känt om miljösituationen. Den översyn av avvecklingsplanen som nu har
gjorts av naturvårdsverket visar på att de bedömningar som gjordes år
1988 i fråga om möjligheten att minska CFC-användningen var riktiga.
Den svenska användningen av de kontrollerade CFC-föreningama har
minskat med 50% sedan år 1986 som en följd av de hittills vidtagna
avvecklingsåtgärderna.
Det finns nu en internationell samsyn om att risken för skador på
ozonskiktet är så stor att samtliga ozonnedbrytande ämnen måste avveck-
las. Flera länder har antagit eller planerar anta planer för snabbare avveck-
ling än vad som anges som minimikrav enligt Montrealprotokollet. Det
gäller t. ex. EG-länderna. De tekniska svårigheterna har på flertalet områ-
den lösts på ett tillfredsställande sätt.
I fråga om //ärrvärwerarstillverkning har tekniken utvecklats, så att en
övergång till tillverkning av rörisolering med koldioxid eller HCFC kan
ske redan under år 1991. Produkterna uppfyller de krav som ställs av
Värmeverksföreningen och gällande standard. Koldioxidblåsta rör med
liknande isoleringsförmåga beräknas för närvarande kosta 20—30% mer
än CFC-blåsta rör. En övergång till att tillverka fjärrvärmerör utan CFC
innebär att användningen av CFC i Sverige minskar med ca 200 ton per år.
Den svenska importen av fjärrvärmerör från Danmark är betydande.
Även där tillverkas i dag fjärrvärmerör utan CFC. Internationellt gäller
vidare att Norge har förbjudit användning av CFC vid tillverkning av
produkter med hård skumplast, t. ex. fjärrvärmerör, liksom import av
sådana produkter från den 1 juli 1991. Schweiz och Tyskland har liknande
planer, avsedda att träda i kraft under år 1991 resp, den 1 januari 1992.
Regeringen avser mot den bakgrunden att förbjuda tillverkning av fjärr-
värmerör med hjälp av CFC och importen av sådana rör från den 1 juli
1991. Det innebär en tidigareläggning av den delen av avvecklingsplanen
med tre och ett halvt år.
Förutom de CFC-föreningar som omfattas av den gällande avvecklings-
planen finns ett antal oreglerade CFC-föreningar, vilkas ozonnedbrytande
potential är av samma storleksordning som de tidigare reglerade förening-
arnas.
De hittills inte reglerade CFC-föreningama har i dag en begränsad
användning både i Sverige och internationellt. Inom Montrealprotokollets
ram har beslut fattats om en avveckling av dessa ämnen i samma takt som
de tidigare reglerade. Tyskland har utökat sin lista över reglerade ämnen
och avser införa ett förbud under år 1991.
Inga betydande utvecklings- eller omställningssvårigheter föreligger för
en snabb avveckling av de oreglerade CFC-föreningarna. Regeringen avser
mot den bakgrunden att, efter internationellt notifikationsförfarande, be-
sluta om förbud mot användningen av samtliga i dag ej reglerade CFC-
267
föreningar senast den 1 januari 1993, i enlighet med naturvårdsverkets
förslag.
För att begränsa utsläppen av CFC och HCFC från kylanläggningar och
värmepumpar har naturvårdsverket efter regeringens bemyndigande utfär-
dat föreskrifter om försiktighetsmått för att förhindra utsläpp vid hante-
ring, service och drift av anläggning som innehåller CFC eller HCFC.
HFC-föreningar bryts ned innan de når ozonskiktet och de innehåller inget
klor. Därför har de ingen ozonnedbrytande potential. De har dock förmå-
gan att bidra till den s. k. växthuseffekten och påverka klimatet. HFC-
föreningar är inte akut giftiga, men kunskapen om långtidseffekterna är
otillräcklig. Via nedbrytningsprodukter, eller eventuella samverkande ef-
fekter med andra ämnen i atmosfären eller på marken, kan HFC i framti-
den visa sig ha andra oönskade effekter. HFC-föreningar är enligt vad vi
vet i dag mindre farliga för miljön än CFC eller HCFC, men de bör alla
användas med försiktighet så att utsläppen minimeras. Regeringen avser
därför att utvidga naturvårdsverkets bemyndigande att utfärda föreskrifter
för CFC och HCFC till att även omfatta HFC-föreningar.
Enligt avvecklingsplanen för CFC kan undantag från förbudet mot CFC
i medicinska sprayförpackningar från den 1 januari 1989 medges av läke-
medelsverket om produkten är avsedd för medicinskt ändamål. Vid pröv-
ningen av dispenser bör stor vikt läggas vid bedömning av alternativa
drivgaser eller metoder. Regeringen avser därför att ändra i förordningen
om CFC och halon m. m. så att det framgår att läkemedelsverket i sin pröv-
ning skall samråda med naturvårdsverket.
Milj oriktigt omhändertagande av kyl- och frysskåp
Regeringens ställningstagande: Kommunerna skall ombesöija att
CFC-innehållet i kasserade kyl- och frysskåp omhändertas på ett mil-
jöriktigt sätt senast från den 1 januari 1995.
Naturvårdsverkets förslag i rapporten angående återvinning och omhän-
dertagande av CFC i samband med skrotning av kyl- och frysskåp m. m.:
Överensstämmer i huvudsak med regeringens ställningstagande.
Remissinstanserna: Berörda parter är eniga om att förslaget är genom-
förbart. Kommunförbundet ifrågasätter exaktheten i den kostnadsupp-
skattning som gjorts, speciellt med hänsyn till kraven på aktsam transport,
men stödjer förslaget i stort. Tillverkare och importörer anser att ett
system där kyl- och frysskåpstillverkarna ombesörjer omhändertagandet
skulle leda till en dyr administration samt påverka marknaden negativt.
Svensk Avfallskonvertering AB (SAKAB) påpekar att dess kapacitet inte
förväntas bli tillräcklig före år 1994 och att alternativet fram tills dess blir
lagring eller export.
Regeringens överväganden: Kyl- och frysskåp innehåller CFC-föreningar
både i isoleringen och i kylsystemen. I Sverige kasseras årligen ca 440000
kyl- och frysskåp. De innehåller sammanlagt ca 275 ton CFC i isoleringen
Prop. 1990/91:90
268
och ca 62 ton CFC i kylsystemen.
Riksdagen har (prop. 1987/88:85, JoU 23, rskr. 373) anfört att en
återvinningsplan bör utarbetas och resurser satsas på omhändertagande av
CFC.
Enligt den gällande avvecklingsplanen för CFC kommer kyl- och frys-
skåp att tillverkas utan CFC-föreningar efter utgången av år 1994. Sverige
har varit ledande i utvecklingen av CFC-fria enheter och CFC-fria alterna-
tiv beräknas komma ut på marknaden före år 1995. Redan i dag har
kylskåpstillverkama kunnat minska användningen av CFC med 50%.
Eftersom kyl- och frysskåp är produkter som används under en relativt
lång tid kommer problemet med utsläpp av CFC från kasserade skåp att
finnas kvar i ca 15 år efter det att de nya skåpen gjorts CFC-fria. Därefter
beror behov av system för omhändertagandet av kasserade kyl- och frys-
skåp på val av alternativ till CFC.
För att minska utsläppen av CFC till atmosfären anser regeringen att ett
ordnat omhändertagande av CFC ur kasserade skåp bör etableras från den
1 januari 1995. Med denna åtgärd begränsas utsläppen av CFC med
sammanlagt ca 4200 ton från år 1995 till och med år 2010.
Åtgärden innebär förutom minskade utsläpp av ozonnedbrytande
ämnen även minskade utsläpp av kraftigt klimatpåverkande gaser. Det är
betydligt mer kostnadseffektivt att begränsa utsläppen av CFC än att
minska utsläppen av koldioxid, som också är en växthusgas. Återanvänd-
ning av material är också en miljövinst. Kasserade kyl- och frysskåp ger
upphov till ca 25000 ton avfall per år, varav metallfraktionerna utgör
säljbart skrot.
Regeringens bedömning är att centrala anläggningar behöver etableras
för att ta hand om både tömning av kylsystemen och fragmentering av
isoleringen. Ca 70% av CFC-innehållet beräknas då kunna tas om hand till
en sammanlagd kostnad av ca 140 milj. kr. per år. Regeringen har erfarit
att det finns företag i Sverige som är intresserade av att bygga upp anlägg-
ningar för att ta hand om kasserade kyl- och frysskåp.
En förutsättning för att erforderlig kapacitet skall etableras är att en
någorlunda kontinuerlig tillförsel av skåp är säkrad. Det lämpligaste sättet
att ordna detta är enligt regeringens mening att kommunernas skyldighet
att samla in skåpen som hushållsavfall, utvidgas till att omfatta även en
skyldighet att tillse att CFC-innehållet omhändertas på det för miljön
bästa sättet.
Regeringen avser därför att ålägga kommunerna att senast från den 1
januari 1995 ta om hand kasserade kyl- och frysskåp på ett sådant sätt att
CFC återvinns. Detta skall även omfatta omhändertagande av kyl- och
frysskåp som inte ingår i hushållsavfallet. Regeringen avser att inom kort
föreskriva om detta genom ändringar i renhållningsförordningen och för-
ordningen om CFC och halon m. m.
Kommunerna skall redan i dag ta hand om kyl- och frysskåp som en del
av hushållsavfallet. Omhändertagande av CFC-innehållet innebär ett ut-
vidgat ansvar, vilket kan motivera avgiftshöjningar. Kostnaden beräknas
bli ca 40 kr. per hushåll och år. I vissa fall kan kostnaderna dock tänkas bli
alltför höga, främst i glesbygdskommuner. Det bör därför finnas möjlighet
Prop. 1990/91:90
269
för kommunerna att söka dispens hos naturvårdsverket från skyldigheten
att ta hand om kyl- och frysskåp.
Utveckling av teknik för att omhänderta och destruera CFC ingår i det
internationella arbetet för att skydda ozonskiktet. Kyl- och frysskåp kom-
mer för lång tid framåt att vid kasserandet ge stora CFC-utsläpp från de
flesta industrialiserade länder. Överväganden om omhändertagande pågår
i flera europeiska länder. Det finns för närvarande inte någon kapacitet i
Sverige för att destruera den CFC som återvinns. Destruktionskapacitet
bör på sikt etableras i Sverige eller utomlands. Regeringen avser att följa
utvecklingen och vid behov vidta de åtgärder som krävs för att en erforder-
lig destruktionskapacitet skall etableras.
Regeringens ställningstaganden: Användningen av halon 1211, 1301
och 2402 avvecklas genom följande åtgärder;
— Tillverkning, import och försäljning av portabla halonbrandsläc-
kare och installation av fast brandsläckningsanordning samt full-
skaletestning med halon förbjuds från den 1 juli 1991.
— Användningen av halon som brandsläckningsmedel i befintliga
anläggningar skall ha upphört senast den 1 januari 1998.
— Den som yrkesmässigt innehar brandsläckningsanläggningar
med mer än 20 kg halon åläggs att ansvara för att halonet tas om
hand och levereras för destruktion eller återvinning.
— Naturvårdsverket får det övergripande ansvaret för att följa upp
att insamling och omhändertagande sker och bemyndigas att
utarbeta föreskrifter för hanteringen av halon.
— Frågan om avveckling av halon drivs internationellt.
Naturvårdsverkets förslag: Statens naturvårdsverk föreslår förbud mot
all användning av halon i fasta installationer från den 1 januari 1995.
Kravet på revisionsbesiktning av tryckkärl med halon föreslås ändras från
vart femte till vart tionde år. Naturvårdsverket föreslår vidare en årlig
avgift för innehav av mer än 20 kg halon samt registrering och årlig
rapportering av innehav. Ansvar för registrering, rapportering, uppbörd av
avgifter och destruktion föreslås läggas på Svensk Avfallskonvertering AB.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till en
avveckling av halonanvändningen. Vikten av att personsäkerheten inte
eftersätts understryks. Televerket anser att naturvårdsverkets förslag om
halondestruktion innebär en onödigt tungrodd och byråkratisk kontrollap-
parat. Arbetarskyddsstyrelsen föredrar föreskrifter om försiktighetsmått
vid revision av tryckkärl med halon i stället för en ändring av revisionsin-
tervallet. Flera instanser t. ex. Värmeverksföreningen anser att ett avgifts-
system bör utredas närmare innan beslut fattas. Svensk Avfallskonvertering
AB (SAKAB) avvisar förslaget om en särskild insamlingsverksamhet i
SAKABs regi men har ingen erinran mot att destruera insamlade haloner.
Prop. 1990/91:90
270
Enligt SAKAB är en samordning av nordisk destruktionskapacitet motive- Prop. 1990/91:90
rad. Svenska brandförsvarsföreningen anser att insamlad halon ej bör de-
strueras utan i stället återanvändas.
Regeringens överväganden: Haloner är benämningen på ett antal gasfor-
miga ämnen som används framfor allt som ett effektivt brandsläcknings-
medel. De haloner som används i dag benämns halon 1211, 1301 och
2402. De används främst för att skydda känslig och dyrbar elektrisk och
elektronisk utrustning mot brand. Halon utgör vid de koncentrationer och
tidsramar som är aktuella vid släckning inget hot mot människor som
befinner sig i det utrymme där de används. Däremot har de mycket
allvarliga effekter på ozonskiktet. Den i Sverige mest förekommande ha-
lonföreningen är ca tio gånger mer aggressiv mot ozonskiktet än CFC.
Ca 150 ton halon nyinstallerades under år 1986. Antalet nyinstallationer
har sedan dess kraftigt minskat. Ca 50 ton släpptes år 1986 ut vid brand,
felutlösningar, läckage samt vid tester. Den totala mängden halon som
finns installerad i släcksystem och i handbrandsläckare i Sverige uppgår
till 1 000— 1 500 ton. Ca 70 ton finns i portabla brandsläckare.
Enligt det reviderade Montrealprotokollet skall produktion och förbruk-
ning av halon minska med 50% till år 1995 och avvecklas till år 2 000, med
undantag för vad parterna gemensamt bedömer som oersättlig använd-
ning. Bland EFTA-ländema har enligt vad regeringen erfarit Norge mål-
sättningen att förbrukningen av halon skall avvecklas inte senare än om-
kring år 1995.
Det finns i dag fullgoda alternativ till halon i portabla brandsläckare och
i brandsläckningsanläggningar, där halon används som punktskydd eller
rumsskydd i fasta installationer. De enda undantagen gäller speciella an-
vändningsområden i utrymmen där verksamheten av säkerhetsskäl måste
fortgå även vid brand. Exempel på detta är användning i flygplan, ubåtar
och för vissa militära ändamål.
Regeringen kommer därför att förbjuda tillverkning och import av
handbrandsläckare samt installation av fasta anläggningar med halon från
den 1 juli 1991 med undantag för nyss nämnda användningsområden.
Regeringen kommer att bemyndiga statens räddningsverk att medge ytter-
ligare undantag från förbudet i de fall halon bedöms nödvändigt för att
inte personsäkerheten skall eftersättas. Motsvarande bemyndigande kom-
mer att ges till sjöfartsverket vad avser undantag inom sjöfartens område.
Undantag skall endast medges efter samråd med naturvårdsverket.
Förbudet mot installation av halon som brandsläckningsmedel kommer
att gälla såväl nya anläggningar som befintliga installationer, vilka vid om-
byggnader och annan ändring av byggnader måste bytas ut.
Utsläpp av halon i samband med fullskaleprov kan undvikas genom att
använda andra metoder för att pröva anläggningen varför förbud mot prov
som medför utsläpp av halon kommer att införas samtidigt.
Regeringens bedömning är att dessa åtgärder kommer att leda till att
förbrukningen av halon minskar med ca 95% till år 1995, räknat från 1986
års nivå. Regeringen kommer att bemyndiga naturvårdsverket att utfärda
de närmare föreskrifter som behövs för att motverka utsläpp av halon från
brandsläckningsanläggningar. Användning av återvunnen halon bör inte
271
räknas som förbrukning.
Utsläppen av halon i samband med distribution och försäljning kan
minskas genom ökad återvinning och försiktighetsåtgärder vid hantering-
en. Vid provtryckning av kärl med halongas kan förlusterna minskas både
genom åtgärder vid provtryckningen och genom ändrade intervaller för
kontrollbesiktning. Det åligger arbetarskyddstyrelsen att efter samråd med
naturvårdsverket vidta de åtgärder som behövs för att minska utsläppen i
samband med kontrollbesiktning.
Den yrkesmässiga användningen av halon som släckmedel skall ha upp-
hört i befintliga brandsläckningsanläggningar senast den 1 januari 1998. För
att personsäkerheten inte skall eftersättas bör undantag från förbudet mot
användning av halon i befintliga anläggningar kunna ges av statens rädd-
ningsverk eller av sjöfartsverket, efter samråd med naturvårdsverket. Öv-
riga undantag av andra skäl än hänsyn till personskydd, bör om särskilda
skäl föreligger kunna lämnas av naturvårdsverket.
Den upplagrade mängden halon i främst fasta brandsläckningsanord-
ningar är stor, både i Sverige och globalt. Det är därför angeläget att
haloner samlas in för att återvinnas eller destrueras. Omotiverade utsläpp
av halon måste förhindras. För Sveriges del skulle utsläpp av hela den
inhemskt upplagrade mängden på ca 1000— 1 500 ton halon innebära att
halon motsvarande 3 —4 års förbrukning av CFC (1990 års nivå) släpps ut
i atmosfären. Vaije kg halon motsvarar ca 10 kg CFC i ozonnedbrytande
förmåga.
För att förhindra onödiga utsläpp av halon avser regeringen att besluta
om krav på att den som yrkesmässigt innehar en eller flera brandsläck-
ningsanläggningar med sammanlagt mer än 20 kg halon skall se till att
halon, i samband med borttagande eller utbyte av anläggning, tas om hand
och levereras för destruktion eller återanvändning. Detta krav skall gälla
från den 1 januari 1992.
Uttag av en årlig avgift för destruktion av halon enligt naturvårdsverkets
förslag skulle medföra vissa praktiska problem, vilket påpekats av flera
remissinstanser. Avgiften skulle tas ut i förväg och behöva fonderas i
avvaktan på att ett behov av avgiftsmedlen uppkom. Ett sådant system är
olämpligt främst med hänsyn till att det är svårt att på förhand fastställa
vad den verkliga kostnaden för destruktion blir. Regeringen anser i stället
att företagen skall debiteras kostnaden efter utförd tjänst.
Detta förutsätter en viss myndighetskontroll och registrering av befint-
liga anläggningar som innehåller mer än 20 kg halon. Knappt 2000 anlägg-
ningar i Sverige berörs. Det regionala ansvaret för kontroll och registrering
bör åvila länsstyrelserna med naturvårdsverket som central tillsynsmyn-
dighet. Regeringen kommer att bemyndiga naturvårdsverket att utfärda de
närmare föreskrifter som behövs.
Det är möjligt att destruera haloner med tillgänglig teknik, men någon
anläggning för att destruera halon finns för närvarande inte i Norden. En
sådan anläggning bör vara specialutformad för destruktion av halon och
CFC och kan vara lokaliserad i Sverige eller utomlands. Regeringen anser
att utveckling av teknik för destruktion av halon och CFC är viktigt i det
internationella arbetet för att skydda ozonskiktet. Regeringen avser att föl-
Prop. 1990/91:90
272
jer utvecklingen och vid behov vidta de åtgärder som krävs för att erforderlig Prop. 1990/91:90
destruktionskapacitet skall etableras. I avvaktan på att kapacitet etableras
bör halon som tagits emot för destruktion lagras på ett säkert och miljömäs-
sigt riktigt sätt.
Regeringens ställningstaganden: Användningen av samtliga HCFC-
föreningar skall begränsas till de områden, där de under en övergångs-
period behövs för att snabbt kunna ersätta CFC-föreningar. Använd-
ningen även inom dessa områden bör avvecklas så snart som möjligt.
Användningen av HCFC 22 bör förbjudas från den 1 januari 1994
med undantag för användning som köldmedium och vid tillverkning
av hård skumplast för isoleringsändamål.
Användningen av samtliga övriga HCFC-föreningar bör förbjudas
i enlighet med HCFC 22, i samråd med EFTA och EG.
Samtidigt bör import av vissa produkter som innehåller eller
har tillverkats med HCFC förbjudas.
Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
ställningstaganden. Verket förordar en miljöavgift på HCFC.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser pekar på behovet av HCFC
som ersättning för CFC men instämmer i att en permanent övergång till
HCFC bör undvikas. Behovet av en internationell samordning av bestäm-
melserna påtalas av flera remissinstanser. Industriförbundet noterar med
tillfredsställelse prioriteringen av användningsområden för HCFC.
Regeringens överväganden: Som tidigare framhållits bör all användning
av ämnen som bryter ned ozonskiktet begränsas kraftigt. I första hand
krävs att utsläppen av CFC och haloner upphör. Men även användningen
av andra ämnen som bidrar till nedbrytningen av ozonskiktet måste mini-
meras.
För att kunna genomföra en snabb avveckling av CFC behövs ersätt-
ningsprodukter. Inom vissa användningsområden är det aktuellt med en
övergång till HCFC-föreningar för att ersätta CFC. Användningen av
HCFC-föreningar är för närvarande relativt begränsad. Samtliga medför
en fortsatt nedbrytning av ozonskiktet, om än i mindre omfattning än
CFC-föreningarna. HCFC bidrar även till växthuseffekten. HCFC 22 har
förekommit inom kylsektorn i flera år, bl. a. i vissa värmepumpar och för
luftkonditionering. En förening med beteckningen HCFC 142b finns också
på marknaden om än i relativt små mängder. Övriga HCFC-föreningar
används för närvarande enbart på försöksstadiet.
Miljöavgiftsutredningen redovisar i sitt slutbetänkande (SOU 1990:59)
Sätt värde på miljön! hur ett system för ekonomiska styrmedel kan utfor-
mas för att utjämna den ekonomiska fördelen av att använda HCFC-
föreningar bl. a. som köldmedium och isolergas. Utredningen lägger dock
inte fram något förslag utan anser att frågan om ekonomiska styrmedel bör
273
18 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
aktualiseras efter revideringen av Montrealprotokollet om ozonnedbrytan- Prop. 1990/91: 90
de substanser i juni 1990.
Flera av remissinstanserna anser liksom miljöavgiftsutredningen att den
internationella utvecklingen bör avvaktas innan beslut om åtgärder mot
HCFC fattas. Enligt det reviderade Montrealprotokollet utgör HCFC-
föreningarna övergångssubstanser, dvs. ämnen som behövs för att avveckla
CFC. Det betonades dock vid det andra mötet mellan parterna till Mon-
trealprotokollet att HCFC endast skall användas under en begränsad tid
inom områden där miljömässigt bättre alternativ inte finns. Alla HCFC-
föreningar bör ha ersatts med bättre alternativ senast år 2040 och om möjligt
före år 2020. Utsläppen bör minimeras och föreningarna bör återvinnas och
destrueras. Att begränsa användningen av HCFC ligger således i linje med
det internationella arbetet. Internationellt avser regeringen att verka för att
HCFC-föreningarna skall regleras i Montrealprotokollet.
Schweiziska myndigheter avser att förbjuda användningen av samtliga
HCFC-föreningar i aerosolförpackningar och som lösningsmedel till den 1
januari 1993. Datum för avveckling av användningen för tillverkning av
isoleringsmaterial diskuteras.
Ekonomiska styrmedel kan vara en väg för att påskynda utvecklingen av
miljömässigt bättre alternativ. Denna fråga avser regeringen att driva
nordiskt och vidare internationellt. Regeringen är dock för närvarande inte
beredd att föreslå införande av ekonomiska styrmedel på HCFC.
Regeringens bedömning är att användningen av HCFC-föreningar i
första hand bör begränsas till isoleringsändamål och som köldmedium
samt så snart som möjligt helt ersättas med miljömässigt bättre alternativ.
Som första steg bör användningen av den i dag mest använda HCFC-
föreningen, med beteckningen HCFC 22 förbjudas från den 1 januari 1994
med undantag för användning som köldmedium och vid tillverkning av
hård skumplast för isoleringsändamål. Det innebär att HCFC 22 inte får
användas i sprayförpackningar (med undantag för medicinska produkter),
i förpackningsmaterial, i mjuk skumplast, för sterilisering, som konstruk-
tionsmaterial för hård skumplast eller vid användning för rengöring och
avfettning. Åtgärden överensstämmer med planerade tyska åtgärder.
Regeringen avser att, i samråd med övriga EFTA-länder och EG, förbju-
da användningen av samtliga HCFC-föreningar, med nyss nämnda undan-
tag, från den 1 januari 1994.
Samtidigt med de inhemska förbuden mot användningen av HCFC bör
importförbud införas för aerosolförpackningar, förpackningsmaterial och
produkter av skumplast, för annat än isoleringsändamål, vilka innehåller
eller har tillverkats med hjälp av HCFC-föreningar. De alternativa kemi-
kalier som kan bli aktuella inom de användningsområden som förbjuds är
i regel inte dyrare än HCFC och i vissa fall avsevärt billigare.
Det kan finnas behov av att under en övergångsperiod medge vissa
begränsade undantag från förbuden. Undantag för aerosoler eller förpack-
ningsmaterial kan bli aktuella i enstaka fall. För vissa speciella använd-
ningsområden bör naturvårdsverket kunna ge generella undantag. Exem-
pel på områden inom vilka detta kan bli aktuellt är användning för
kemtvätt och i sprayförpackningar för elektronisk utrustning. Regeringen
274
avser att bemyndiga läkemedelsverket att efter samråd med naturvårds- Prop. 1990/91:90
verket bevilja undantag från förbudet för HCFC i aerosolförpackningar för
medicinska ändamål.
13.6.5 Ozonnedbrytande lösningsmedel
— Användningen av koltetraklorid skall minska med 50% till den 1
januari 1993, med 85% till den 1 januari 1995 och skall vara helt
avvecklad till senast den 1 januari 1998.
— Tillverkning, import och användning av 1,1,1-trikloretan
förbjuds från den 1 januari 1995.
Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
ställningstagande. I fråga om koltetraklorid föreslår verket att användning-
en och exporten av koltetraklorid, som ren substans och som ingående
ämne eller förorening i halter över 0,1 %, förbjuds från den 1 januari 1992.
Remissinstanserna: Flertalet instanser anser att det från miljösynpunkt
är motiverat att avveckla användningen av dessa ämnen och att en avveck-
ling är positiv från hälsosynpunkt. Länsstyrelsen i Östergötlands län fram-
håller att en tidsmässig samordning mellan avvecklingsplanema för CFC
och 1,1,1-trikloretan är viktig för att ämnena inte skall ersätta varandra
samt att en riksomfattande informationskampanj behövs. Grossistförbun-
det Svensk Handel och Plast- och Kemikalieleverantörers Förening påtalar
att från arbetsmiljösynpunkt kan alternativa ämnen ha annorlunda inver-
kan på hälsan än 1,1,1-trikloretan. Sveriges industriförbund anser att av-
vecklingstakten bör följa internationella överenskommelser. Tidpunkten
för att avveckla användningen av kolteraklorid i Sverige bör flyttas till den
1 januari 1993. Sveriges Färgfabrikanters Förening anser att minst 1%
koltetraklorid bör tillåtas.
Regeringens överväganden: Genom det reviderade Montrealprotokollet
har bl. a. awecklingsplaner för koltetraklorid och 1,1,1-trikloretan fast-
ställts.
Koltetraklorid används i Sverige i relativt liten omfattning och inom få
användningsområden, t. ex för tillverkning av vissa plastpolymerer. Den
ozonnedbrytande förmågan är större än CFC-föreningamas. Koltetraklo-
rid är kraftigt cancerogent och hälsovådligt även i övrigt, varför en avveck-
ling av användningen av ämnet har påbörjats internationellt. Som råvara
importerades ca 210 ton koltetraklorid till Sverige år 1988, samtidigt som
50—100 ton exporterades.
Regeringen har av remissvar erfarit att, med den utveckling som pågår,
kommer i huvudsak all användning av koltetraklorid inom den svenska
industrin att ha upphört senast år 1993. Export av koltetraklorid har i
praktiken upphört.
Regeringen kommer att fatta beslut som innebär att användningen av
koltetraklorid skall avvecklas i enlighet med EGs aviserade tidtabell. Detta
275
innebär i nuläget en 50-procentig minskning av användningen till den 1 Prop. 1990/91:90
januari 1993, en 85-procentig reduktion till den 1 januari 1995 samt en
avveckling av all användning av koltetraklorid senast den 1 januari 1998.
Avvecklingstakten blir därmed snabbare än den som gäller enligt det
reviderade Montrealprotokollet. De ekonomiska konsekvenserna av att
ersätta koltetraklorid med andra ämnen och tekniker bedöms vara små.
Regeringen har erfarit att Schweiz planerar att förbjuda användningen
av koltetraklorid som lösningsmedel från den 1 januari 1993 och att de
tyska planerna innebär en i stort fullständig avveckling senast år 1995.
Naturvårdsverket har föreslagit att avvecklingen av koltetraklorid skall
omfatta produkter med mer än 0,1 % koltetraklorid. Råvaror för till-
verkning av vissa produkter innehåller koltetraklorid. En sänkning av
halten av koltetraklorid i dessa råvaror är under utveckling internationellt
och ersättningsprodukter bör bli kommersiellt tillgängliga inom några år.
Regeringen anser därför att de åtgärder som vidtas inte bör begränsas till
produkter som innehåller mer än 0,1 % koltetraklorid.
Ca 2200 ton 1,1,1-trikloretan importerades som råvara till Sverige år
1988. Regeringen anser att det är angeläget att avveckla användningen av
1,1,1-trikloretan. Inom vissa användningsområden kan CFC-föreningama
och 1,1,1-trikloretan ersätta varandra, varför det är viktigt att tidpunkten
för avveckling samordnas.
I Schweiz har vissa konsumentprodukter med 1,1,1-trikloretan varit
förbjudna sedan den 1 september 1987. Ytterligare förbud planeras från
den 1 januari 1993. Tyskland planerar förbjuda i stort sett all användning
av 1,1,1-trikloretan som rengörings- och lösningsmedel före år 1995.
Regeringen avser att efter notifiering och beaktande av eventuella syn-
pukter, förbjuda användningen av 1,1,1-trikloretan från den 1 januari 1995.
Alternativ produktion och alternativa produkter finns eller är under utveck-
ling.
Den totala kostnaden för avvecklingen av 1,1,1-trikloretan uppskattas
till 20—30 milj. kr. De största användarna finns inom metall- och verk-
stadsindustri samt kemisk industri.
Tids- och mängdbegränsade undantag för användning av 1,1,1-triklore-
tan bör kunna meddelas av statens naturvårdsverk då alternativa metoder
eller ersättningsmedel saknas. Regeringen förutsätter att arbetet för att
sprida information om avvecklingsplanen för 1,1,1-trikloretan prioriteras
av olika berörda myndigheter.
Den övergripande målsättningen är att avfallets volym och innehåll av
farliga ämnen skall begränsas och att behandlingen av det avfall som ändå
uppkommer skall förbättras. Skadligt avfall skall undvikas genom att
innehållet av miljö- och hälsoskadliga ämnen i produkter och varor min-
skas. Regeringen har i det föregående (se avsnitt 13.2) tagit upp en rad
frågor som berör detta.
276
Riksdagsbeslutet våren 1990 (prop. 1989/90:100 bil. 16, JoU16, rskr.
241) innebär bl. a. att kommunerna får ett ökat ansvar for avfallshantering
och avfallsplanering och att kommunerna i fortsättningen skall få in de
uppgifter, som behövs som underlag för denna planering, från bl. a. indu-
strin. Vidare innebär beslutet att riksdagen bekräftat målet att system och
metoder för källsortering skall utvecklas med sikte på att allt avfall, som
går till slutbehandling, från och med år 1994 sorteras i kategorier som
möjliggör ett från miljö- och resurshushållningssynpunkt lämpligt omhän-
dertagande. Målet är att förbränning och deponering av osorterat avfall i
allt väsentligt skall ha upphört vid slutet av år 1993.
Efter riksdagsbeslutet har en rad åtgärder vidtagits som syftar till att
genomföra avfallsprogrammet.
Statens naturvårdsverk har utsetts att vara central tillsynsmyndighet
enligt renhållningslagen (1979:596). Verket håller nu på att ta fram råd
och riktlinjer för den heltäckande avfallsplanering och inventering som
landets samtliga kommuner från och med år 1991 är skyldiga att genomfö-
ra.
Parallellt härmed har FoU-insatserna intensifierats. Enligt riksdagsbe-
slut med anledning av regeringens proposition (1989/90:90, JoU17,
NU40, rskr. 336, rskr. 337) om forskning, har medel anvisats för forskning
om avfallshantering och miljöanpassad produktutveckling. De nya med-
len, sammanlagt 87 milj. kr. för tre år, utgör en komplettering till de
insatser som sker inom exempelvis stiftelsen Reforsk samt hos berörda
myndigheter, främst naturvårdsverket och styrelsen för teknisk utveckling.
I syfte att bl. a. belysa hur flödet av miljöfarligt avfall kan komma att
utvecklas under 1990-talet samt att klarlägga olika möjligheter för omhän-
dertagande av sådant avfall har en särskild utredare tillkallats (dir.
1990:45). Arbetet skall resultera i en redovisning vid årsskiftet 1991 —
1992.
Sverige deltar också aktivt i arbetet med internationella regler om och
kontroll av miljöfarligt avfall. Utgångspunkten är att varje land måste ta
ansvar för sitt avfall. Regeringen föreslår (se avsnitt 13.8.2) att riksdagen
godkänner den s. k. Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande
transporter och slutligt omhändertagande av farligt avfall. I sammanhang-
et kan nämnas att regeringen nyligen har skärpt reglerna för export av
miljöfarligt avfall samt beslutat att ingå ett intentionsavtal med Norges
regering om utvidgat samarbete för omhändertagande av sådant avfall. (Se
vidare avsnitt 13.7.3)
Regeringen har även tillsatt en utredning (dir. 1990:39) om åtgärder och
styrmedel för att påverka tillverkning, distribution, användning och
kvittblivning av förpackningar. Utredaren har lämnat ett delbetänkande
(SOU 1990:85). Slutbetänkande skall överlämnas senast den 1 september
1991. (Se vidare avsnitt 13.7.4)
Vidare kan nämnas att regeringen i december 1990 lagt förslag till
riksdagen (prop. 1990/91:71) om lag om vissa dryckesförpackningar. I
propositionen föreslås att s. k. PET-flaskor skall få försäljas bara om flas-
korna ingår i ett retursystem. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juni 1991.
Förslaget innebär att ett tillstånd för försäljning kommer att krävas av
Prop. 1990/91:90
277
regeringen och att engångsflaskan av PET ersätts av en återfyllnadsbar Prop. 1990/91:90
PET-flaska.
En överenskommelse mellan företrädare för den svenska förpacknings-
industrin och for miljödepartementet har lett fram till en avveckling av
PVC-plast i svensktillverkade förpackningar. Dessa svarar för ca 70% av
PVC-plastförpackningama på marknaden. Arbete kring den fortsatta av-
vecklingen av PVC som förpackningsmaterial pågår. Det gäller de 30%
som främst utgörs av import. Bl. a. har i det nordiska samarbetet bildats en
förpackningsgrupp för att de nordiska länderna gemensamt skall kunna
driva frågan om PVC-avveckling internationellt.
Genom de beskrivna åtgärderna räknar regeringen med att flera steg tas i
den av riksdagen angivna riktningen när det gäller avfallshanteringen.
Inom ramen för de stimulansåtgärder som regeringen presenterar i pro-
positionen (1990/91:88) om energipolitiken, mot bakgrund av partiöve-
renskommelsen om energipolitiken, överväger regeringen att öka stödet
till investeringar i anläggningar för kraftvärmeproduktion med biobränsle.
Även förbränningsanläggningar avsedda för sorterat avfall skall därvid
kunna ges statligt stöd.
Regeringen bedömer emellertid att de redovisade åtgärderna behöver
kompletteras med ekonomiska styrmedel, speciellt för att nå de mål som
satts upp beträffande källsortering.
Regeringens ställningstagande: Regeringen anser att ekonomiska
styrmedel kan användas för att stimulera till källsortering i syfte att
nå miljömålen inom avfallsområdet.
Regeringens förslag: Regeringen föreslår därför att kommunerna
får differentiera avfallstaxorna för att stimulera till källsortering av
avfall.
Miljöavgiftsutredningens förslag till avfallsavgifter har mött prak-
tiska och principiella invändningar. Regeringen avser att ytterligare
överväga om ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet kan utfor-
mas på ett sådant sätt att dessa invändningar kan undanrö-
jas.
Miljöavgiftsutredningens förslag: Förslaget om kommunernas rätt att
differentiera avfallstaxorna överensstämmer med regeringens.
En avfallsavgift för icke miljöfarligt avfall införs den 1 januari 1992.
Avgiften skall inledningsvis uppgå till 50 kr. per ton och höjas år 1994.
Avdrag medges för bl. a. vissa sorterade fraktioner. Inkomsterna tillförs en
särskild fond för att stödja insater som leder till ökad återvinning och
förbättrad avfallshantering.
Remissinstanserna: En övervägande majoritet av dem som yttrat sig i
fråga om differentierade avfallstaxor är positiv till förslaget.
Flera remissinstanser tillstyrker helt eller delvis utredningens förslag till
278
avfallsavgifter, men andra framför invändningar. Bl. a. anser flera remiss- Prop. 1990/91:90
instanser att förslaget inte är tillräckligt underbyggt för att utgöra underlag
till konkreta åtgärder. Statens naturvårdsverk, Svenska Kommunförbundet,
Sveriges Industriförbund och Svenska Renhållningsverks-Föreningen m. fl.
hyser oro över att det ännu så länge inte finns en marknad för avsättning
av källsorterat avfall.
Regeringens överväganden: Det finns fortfarande många brister när det
gäller hur avfallet tas om hand och på vilket sätt det utnyttjas. Ekonomiska
styrmedel för exempelvis industriavfallet skulle kunna medföra ett avse-
värt effektivare utnyttjande av de resurser som detta slags avfall kan
innehålla. Genom sortering av industriavfallet kan t. ex. brännbart mate-
rial av typ byggavfall o. d. separeras och ge ett tillskott till landets energi-
försöijning. Organiskt hushållsavfall, som i dag ofta går till förbränning
och där kan ge upphov till besvärande miljöstörningar, skulle kunna
ersättas med ett sorterat industriavfall av lämplig sammansättning, med
högre energivärde, renare rökgaser och en lägre askhalt. Det organiska hus-
hållsavfallet skulle kunna föras till kompostering och nyttig användning i
stället för att brännas.
Det finns emellertid flera omständigheter som motverkar utvecklingen
mot ökad källsortering. En sådan omständighet är att prisnivån för att
lämna obehandlat, ofta blandat, avfall till slutbehandling är sådan att den
inte stimulerar till sortering av avfallet. Avfallslämnarens möjligheter till
besparingar genom en mera resurssnål hantering av avfallet blir därmed
helt marginella och ekonomiskt ointressanta för honom. Detta i synnerhet
som ett system för bättre utnyttjande av avfallet ofta medför ett visst
besvär och tar utrymme i anspråk. Mycket tyder dock på att det finns en
relativt stor potential för ytterligare källsortering och återvinning, speciellt
inom industrin, men att detta begränsas bl. a. av svårigheterna att avsätta
det utsorterade materialet till ett rimligt pris.
Ekonomiska styrmedel kan ge hushållen, och särskilt industrin, incita-
ment till att begränsa mängden avfall och separera olika avfallsslag. En
utgångspunkt är att sådana styrmedel bör ses som komplement till andra
åtgärder för att nå uppsatta mål och driva på utvecklings- och forsknings-
arbetet för att främja ny, avfallssnål och ren teknik och minska använd-
ningen av miljöskadliga ämnen och produkter.
Frågan om en ökad differentiering av de kommunala renhållningstaxor-
na har diskuterats i olika sammanhang, senast i samband med riksdagens
behandling av 1990 års budgetproposition. Differentierade taxor kan med-
verka till ökad rättvisa, t. ex. när det gäller att fördela kostnadsbördan
mellan olika hushåll och styra avfallsvolymema i miljöanpassad riktning
(jfr prop. 1989/90:100 bil. 16 s. 67).
En kommun är inte fri att bestämma priset på en vara eller en tjänst.
Enligt den s. k. självkostnadsprincipen får taxor m. m. inte bestämmas till
så höga belopp, att de tillför kommunen en vinst. Vidare är det inte tillåtet
för en kommun, enligt den s. k. likställighetsprincipen, att särbehandla
vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar på annat
än objektiv grund. Självkostnads- och likställighetsprinciperna gäller för
sådan verksamhet som kommunerna bedriver med stöd av bl. a. renhåll- 279
ningslagen. Detta innebär att många kommuner har ansett att utrymmet Prop. 1990/91:90
för att införa differentierade avfallstaxor har varit begränsat.
Enligt regeringens mening bör det göras helt klart att kommunen har rätt
att differentiera avfallstaxan inom ramen for den kommunala avfallshan-
teringen, i styrande syfte.
Differentierade avfallstaxor stimulerar till ökad källsortering av avfall
vilket i sin tur ger bättre förutsättningar för att öka återanvändning och
återvinning samt ta hand om avfall på ett från miljö- och resurshushåll-
ningssynpunkt bättre sätt.
Ökade möjligheter att differentiera avfallstaxorna ger flexibilitet och
möjligheter att lokalt anpassa avfallsinsamlingen till de varierande förut-
sättningar som finns i olika kommuner och mellan regioner för att omhän-
derta avfalls- och materialströmmar.
För att säkerställa kommunernas möjligheter att i detta syfte differentie-
ra avfallstaxorna föreslår regeringen att renhållningslagens avgiftsbestäm-
melser kompletteras. Självkostnadsprincipen bör dock fortfarande gälla
för den totala avfallshanteringen, dvs. någon vinst får inte uppkomma
totalt sett.
En förutsättning för att en avfallsavgift enligt miljöavgiftsutredningens
förslag skall få avsedd effekt vad gäller både avfallsvolymer och ökad
källsortering är att det finns system för att ta hand om sorterade fraktioner
för materialåtervinning samt metoder för effektivare utnyttjande av de
resurser som kan finnas i avfallet. Detta finns redan på många håll, och
andra kommer att etableras bl. a. som ett resultat av större satsningar på
avfallsplanering i företag och kommuner. På sikt kan det därför finnas
möjligheter att med avgifter styra avfallsströmmarna till en ur miljö- och
resurshushållningssynpunkt riktig avfallshantering.
Flera remissinstanser anser att miljöavgiftsutredningens förslag till av-
fallsavgifter inte är tillräckligt underbyggt för att utgöra underlag till ett
konkret förslag. Ytterligare insatser kommer också att behövas för att få
återvinningsmarknaderna att fungera bättre än hittills.
Regeringen anser att ekonomiska styrmedel kan användas för att stimu-
lera åtgärder som leder till att förbränning och deponering av osorterat
avfall i allt väsentligt upphör. Avfallsprogrammet, i kombination med
ökad differentiering av de kommunala avfallstaxorna, kommer att bidra
till att nå målen på avfallsområdet.
Åtgärderna kan emellertid behöva kompletteras med ytterligare styrme-
del. Regeringen avser därför att överväga hur sådana styrmedel kan utfor-
mas. Detta inkluderar även överväganden om åtgärder inom ramen för
nuvarande lagstiftning.
Sverige deltar aktivt i arbetet med internationella regler och kontroll av
miljöfarligt avfall (se vidare avsnitt 13.8.2). Utgångspunkten är att varje
land måste ta ett eget ansvar för sådant avfall.
Inom ramen för den principen har beslut träffats att ingå ett intentions-
avtal med Norges regering om utvidgat samarbete för omhändertagande
280
av miljöfarligt avfall. Genom samarbete med ett land som tillämpar sam-
ma ansvarsfulla krav som Sverige bidrar vi till att miljöfarligt avfall tas om
hand på ett miljöriktigt sätt i båda länderna.
I intentionsavtalet utfäster sig Norges och Sveriges regeringar att gemen-
samt verka for att i de båda länderna minimera mängderna av miljöfarligt
avfall, uppfora anläggningar som på ett miljöriktigt sätt kan behandla
miljöfarligt avfall, inkl, anläggningar för särskilt svårbehandlat avfall,
samt organisera omhändertagandet, inkl, transporterna, av miljöfarligt
avfall på ett miljöriktigt och kostnadseffektivt sätt.
De båda regeringarna har gjort den bedömningen att även om målet är
att minimera uppkomsten av miljöfarligt avfall, så måste under överskåd-
lig tid betydande kapacitet för omhändertagande finnas tillgänglig. I både
Norge och Sverige har konstaterats att kapaciteten för miljöfarligt avfall är
otillräcklig i förhållande till behoven. En utbyggnad av behandlingskapaci-
teten är ofrånkomlig.
De båda regeringarna har därför beslutat att verka för att ett gemensamt
norskt-svenskt aktiebolag bildas. För närvarande pågår förhandling mellan
parterna om de konkreta samarbetsformerna. I avtalet stadgas att förslag
härom skall föreläggas resp, regering inom fyra månader från underteck-
nandet. Vidare framgår av avtalet att parterna är ense om att en samhälle-
lig kontroll av verksamheten skall säkras genom att det allmänna i Sverige
och Norge tillsammans skall tillförsäkras kontrollen över bolaget. Kan en
överenskommelse nås i förhandlingarna avser regeringen att under våren
1991 presentera förslag i frågan till riksdagen.
För att åstadkomma en skärpning nationellt har regeringen i oktober
1990 beslutat om vissa ändringar i reglerna om export av miljöfarligt
avfall i förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall. Kontrollen skärps
bl. a. genom kravet att naturvårdsverket i framtiden också skall hämta in
uppgift i efterhand om hur miljöfarligt avfall som exporterats från Sverige
slutligt tas om hand. Vidare upphävs det generella exporttillstånd, som
hittills gällt för Svensk Avfallskonvertering AB, SAKAB, från den 1 april
1991. I framtiden måste alla företag som vill exportera miljöfarligt avfall
ha ett särskilt tillstånd av naturvårdsverket. Tillstånd ges bara om det kan
visas att avfallet slutligt kommer att omhändertas på ett sätt som från
hälso- och miljöskyddssynpunkt hade varit godtagbart om avfallet slutligt
hade omhändertagits i Sverige.
Regeringens avfallsprogram utgår från att varor och processer skall vara
rena från början. Detta innebär att det miljöfarliga avfallet kommer att
förändras. Det gäller såväl innehåll som volym. Särskilt miljöskadliga
ämnen skall begränsas eller avvecklas helt. Hur mycket miljöfarligt avfall
som kommer att behöva tas om hand, vad det innehåller och vilka möjlig-
heter det finns att ta hand om det på ett riktigt sätt är viktiga frågeställ-
ningar för framtiden. Regeringen gav därför i juni 1990 en särskild utred-
ningsman i uppdrag (dir. 1990:45) att utreda vissa frågor beträffande det
miljöfarliga avfallet. Utredaren skall bl. a. visa hur utvecklingen av ren
teknik och andra faktorer kommer att påverka mängden miljöfarligt avfall
och dettas innehåll. Definitioner och klassificeringssystem för miljöfarligt
avfall skall ses över och eventuella förändringar i graden av farlighet skall
Prop. 1990/91:90
281
analyseras. Hur mycket av det miljöfarliga avfallet som kommer från
industrin resp, hushållen, importerade resp, inhemska varor och hur avfal-
let fördelas geografiskt skall belysas. Utredaren skall också bl. a. kartlägga
olika företags kapacitet att ta hand om och behandla olika slag av miljöfar-
ligt avfall och samhällets kostnader för detta. Arbetet skall bedrivas med
sikte på att vara avslutat före utgången av år 1991.
För att klarlägga möjligheterna till erfarenhetsutbyte mellan hantering
av radioaktivt avfall och hantering av kemiskt avfall och därigenom ut-
veckla metoderna för hantering och slutbehandling av farligt avfall har
bl. a. följande initiativ tagits.
I juni 1988 arrangerade statens strålskyddsinstitut på uppdrag av dåva-
rande miljö- och energidepartementet ett internationellt seminarium om
slutförvaring av radioaktivt och annat farligt avfall. Syftet var att klara ut
om samma grundläggande filosofi som används vid slutförvaring av radio-
aktivt avfall kan användas även vid bedömning av hur annat farligt avfall
skall tas om hand. Mötet resulterade i ett antal rekommendationer där
områden för framtida forskning och internationellt samarbete identifiera-
des.
I oktober 1988 arrangerade strålskyddsinstitutet och kemikalieinspek-
tionen ett internationellt symposium om hantering av risker från genotoxi-
ska substanser i miljön. Möjligheterna till samsyn när det gäller kriterierna
för bedömning av genotoxiskt avfall diskuterades vid detta tillfälle.
För att fullfölja det arbete som påbörjats för ökad kunskap inom dessa
områden arrangerar strålskyddsinstitutet, i samarbete med naturvårdsver-
ket och kemikalieinspektionen, ett internationellt symposium i Stockholm
våren 1991. Arbetet sker på uppdrag av miljödepartementet. Mötet syftar
bl. a. till att på vetenskaplig basis diskutera kriterier och standard för en
säker slutförvaring av avfall, utvärdera redovisade miljöeffekter, överväga
olika tröskeleffekter, rapportera om de metodstudier som gjorts på skilda
håll och bedöma olika långtidseffekter.
Regeringens ställningstagande: Regeringen har för avsikt att uppdra
till förpackningsutredningen att i särskild ordning utarbeta ett prin-
cipförslag om ett fullständigt ansvar för tillverkare, distributörer och
handel vad gäller returhantering och återvinning av förpack-
ningar.
Regeringens överväganden: Den pågående förpackningsutredningen har
till uppgift att se över hela förpackningsområdet med syfte att främja olika
typer av retursystem. Utredningen har avgett ett delbetänkande (SOU
1990:85) med förslag till ökad differentiering av nuvarande skatt på dryc-
kesförpackningar. Delbetänkandet har remissbehandlats. I flera av remiss-
yttrandena över utredningsförslaget framförs att ändringen av skatten på
dryckesförpackningar bör anstå i avvaktan på den totala översynen av hela
Prop. 1990/91:90
282
förpackningsområdet och samordnas med de förslag som kommer att Prop. 1990/91: 90
läggas i slutbetänkadet.
Under de senaste månaderna har en intensifierad debatt förts i Europa
med anledning av att ett långtgående förslag rörande återtagning av använ-
da förpackningar har aktualiserats i Tyskland. Inom EG-kommissionen är
också ett förslag till direktiv rörande förpackningsavfall under utarbetan-
de. Kommissionens arbete med detta direktivförslag baseras i stor ut-
sträckning på den tyska förordningen där en av de grundläggande princi-
perna är att tillverkare, distributörer och handel görs ansvariga för insam-
ling och återvinning av förpackningsavfall. Exempel på en sådan inriktning
finns också i vårt land, t. ex. avseende aluminiumburkar. En diskussion har
också tagits upp angående glasåtervinningen där intressenterna i branschen
har uttalat sin avsikt att ta på sig ett ansvar för att få till stånd ett återtag-
ningssystem för glasförpackningar. Mot denna bakgrund anser regeringen
att den framtida utformningen av dryckesförpackningsskatten bör övervä-
gas i ett vidare sammanhang.
Med anledning av den beskrivna utvecklingen har regeringen för avsikt
att ge förpackningsutredningen tilläggsdirektiv som innebär att utredning-
en särskilt skall belysa konsekvenserna av ett väsentligt utökat ansvar för
tillverkare, distributörer och handel vad gäller returhantering och åter-
vinningav förpackningar. Utredningen skall utarbeta ett principförslag med
denna inriktning. I enlighet med gällande direktiv skall emellertid även
andra medel att uppnå önskvärd styrning utredas varvid särskild uppmärk-
samhet bör ägnas åt ekonomiska styrmedel i första hand i form av obliga-
toriska panter. Utredningens principförslag bör vara så utformat att det står
i överensstämmelse med Sveriges internationella åtaganden och det före-
stående EG-direktivet. Förslaget bör så långt möjligt undvika att medföra
kostnadsfördyringar för konsumenterna.
Den beskrivna inriktningen av utredningsarbetet innebär en betoning av
att de ekonomiska intressenterna i en viss verksamhet ges ett full-
ständigt ansvar, inkl, ett ekonomiskt ansvar, för att uppnå uppställda
miljömål. Detta är också i linje med regeringens avfallsprogram som har
godkänts av riksdagen. 1 detta program betonas att den som ger upphov till
avfall skall stå för kostnaderna i samband med avfallshanteringen.
Regeringens förslag: Riksdagen godkänner tilläggen till Montreal-
protokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet.
Regeringens överväganden: Vid det möte mellan parterna till Montreal-
protokollet som ägde rum i London i juni 1990 beslutades om ändringar
och tillägg till protokollet (se bilaga 13.16).
De beslut som fattades vid mötet har översiktligt redovisats i avsnitt
13.6.1. Ändringarna i protokollet, som innebär skärpningar i avvecklings-
283
planerna för de ämnen som redan omfattas av protokollets bestämmelser, Prop. 1990/91:90
är direkt bindande för parterna. Tilläggen till protokollet träder dock i
kraft först efter ratificering. Innan ratificering sker bör tilläggen understäl-
las riksdagens godkännande.
Frågan om Sveriges bidrag till den multilaterala fonden till stöd för
utvecklingsländers deltagande har behandlats i 1991 års budgetproposition
(prop. 1990/91:100 bil. 5, del 2, avsnittet om miljö och utveckling).
Det reviderade Montrealprotokollets huvudsakliga innehåll
Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozonskiktet består av en
inledning och 20 artiklar. I inledningen slås fast att det slutliga målet med
protokollets bestämmelser är att eliminera utsläppen av ämnen som bryter
ned ozonskiktet.
De ämnen som efter besluten om ändringar och tillägg regleras genom
protokollet framgår av bilaga A och B. De kontrollerade ämnena utgörs av
samtliga CFC-föreningar, haloner, koltetraklorid och 1,1,1-trikloretan. I
artikel 1 punkt 5 klargörs att kontrollerade ämnen som används som
råmaterial vid tillverkning av andra kemikalier inte skall omfattas av
protokollet.
I bilaga C anges HCFC-föreningar, vilka klassificeras som övergångs-
ämnen. Användningen av dessa ämnen har inte begränsats genom proto-
kollet. Ett särskilt beslut om riktlinjer för användningen fattades dock vid
mötet mellan parterna. Enligt det beslutet skall användningen av HCFC-
föreningar i princip begränsas till de områden där de ersätter kontrollerade
ämnen och där från miljösynpunkt mer lämpade alternativ inte finns
tillgängliga. Utsläppen skall kontrolleras och återvinning skall i största
möjliga omfattning tillämpas för att minimera utsläppen.
HCFC-föreningamas användning och bidrag till ozonnedbrytningen och
växthuseffekten samt möjligheterna att använda andra produkter eller
tekniker skall ses över regelbundet. För närvarande är målsättningen att
användningen bör upphöra om möjligt år 2020 eller senast år 2040.
Bestämmelserna om uppgiftsrapportering i artikel 7 och om forskning och
information m. m. i artikel 9 har utvidgats till att omfatta HCFC-förening-
arna.
Skärpningar av de gällande åtagandena avseende CFC och halon fram-
går av artikel 2A och 2B. För CFC-föreningama skall förbrukning och
produktion ha minskat med 50% till år 1995 och med 85% till år 1997 samt
helt ha upphört senast år 2000.
Avvecklingsplanen för halon innebär att användning och produktion
skall minska med 50% till år 1995 och, med undantag av oersättlig an-
vändning, helt avvecklas till år 2000. Vilka undantag som skall godtas skall
övervägas vidare vid kommande möten och beslut skall fattas senast den 1
januari 1993. Utvecklingen av alternativ går snabbt och antalet acceptera-
de undantag förväntas bli få.
Den nya artikel 2C avser tidigare ej kontrollerade CFC-föreningar, vilka
skall avvecklas i samma takt som de föreningar som avses i artikel 2A.
Basåret sätts till år 1989.
284
Artikel 2D innehåller avvecklingsplanen för koltetraklorid. Den är upp-
delad i två steg. Förbrukning och produktion skall ha minskat med 85 %
senast år 1995 samt ha avvecklats senast år 2000.
Avvecklingsplanen för 1,1,1 -trikloretan är uppdelad i fyra steg och fram-
går av artikel 2E. Förbrukning och produktion skall senast år 1993 begrän-
sas till 1989 års nivå och skall därefter minska med 30% år 1995 samt med
70% år 2000. All förbrukning och produktion skall ha upphört år 2005. En
snabbare avveckling skall övervägas av parterna under år 1992.
I protokollet anges inte på vilket sätt minskningarna skall uppnås, utan
det ankommer på vaije part att utforma erforderliga styrmedel. Av artikel
2 punkt 11 framgår att det står vaije part fritt att genomföra snabbare
avveckling än vad som krävs enligt protokollet.
Utvecklingsländernas särskilda situation beaktas liksom tidigare i arti-
kel 5. Den tioåriga respittiden ligger fast och utsträcks till samtliga nu
reglerade ämnen. Vissa justeringar och preciseringar när det gäller åliggan-
den för part som är utvecklingsland har gjorts i artikeln.
Artikel 10, som behandlar den finansiella mekanismen för att möjliggöra
utvecklingsländernas deltagande i protokollet, har omarbetats helt. Indu-
strialiserade parter till protokollet skall ge dessa länder ekonomiskt och
tekniskt stöd. En exempellista på vilka kategorier av ökade kostnader som
kan komma att bekostas via denna mekanism har antagits av parterna.
Den finansiella mekanismen omfattar en multilateral fond men innefat-
tar även andra former av multilateralt, bilateralt och regionalt samarbete.
Direktiven för den multilaterala fonden finns i en särskild bilaga. Mot
bakgrund av studier som genomförts i vissa utvecklingsländer har fondens
storlek fastställts till 160 miljoner USD för perioden 1991 — 1993. Den kan
öka med 80 miljoner USD om ytterligare utvecklingsländer som Kina och
Indien blir parter till protokollet.
Fördelningen mellan bidragsländerna baseras på FNs bidragsskala. För
Sverige innebär detta 1,42 % av den totala fonden eller 759 454 USD per år
under perioden 1991 till 1993. Bilateralt och i vissa fall regionalt samarbe-
te kan räknas som bidrag till fonden. Detta får högst uppgå till 20% av det
nationella bidraget.
Enligt den nya artikel 10A skall parterna vidta de åtgärder som är
praktiskt möjliga för att överföra miljöanpassade substitut och tekniker till
de utvecklingsländer som är parter till protokollet.
Godkännande av tilläggen till Montrealprotokollet
Ett starkt internationellt avtal är avgörande för att hejda nedbrytningen av
ozonskiktet. Det är därför glädjande att parterna till Montrealprotokollet
kunnat enas om de skärpningar i åtagandena som redovisats i det föregå-
ende. Det är angeläget att Sverige snarast ratificerar tilläggen till protokol-
let. Regeringen föreslår att tilläggen dessförinnan godkänns av riksdagen.
I Sverige vidtogs konkreta åtgärder för att minska utsläpppen av CFC
redan i slutet av 1970-talet. Sveriges förbrukning av CFC var år 1988 ca
0,5% av världens totala förbrukning på ca 1,1 milj, ton per år. I stället för
att endast uppfylla Montrealprotokollets minimiförpliktelser antogs en
Prop. 1990/91:90
285
avvecklingsplan för CFC utifrån de ersättningsaltemativ och förutsätt-
ningar som då var aktuella. Syftet var bl. a. att påverka den internationella
utvecklingen. En uppföljning av avvecklingsplanen har visat på att de
bedömningar man då gjorde var riktiga och att ytterligare inhemska skärp-
ningar är möjliga.
Regeringen har i avsnitt 13.6 redovisat skärpningar i de nuvarande
svenska bestämmelserna och nya awecklingsplaner för halon, koltetraklo-
rid och 1,1,1-trikloretan. Bestämmelserna i det reviderade Montrealproto-
kollet medför mot den bakgrunden inte några problem när det gäller
förhållandet till svensk rätt.
Regeringen anser att tidsplanerna för den globala avvecklingen av ozon-
nedbrytande ämnen kan skärpas betydligt. Sverige kommer att arbeta for
sådana skärpningar i det fortgående arbetet inom ramen för Montrealpro-
tokollet.
Utvecklingsländerna svarar i dag för ca 10% av världsförbrukningen av
CFC. Det finns risk for en kraftig ökning av samtliga ozonnedbrytande
ämnen om utvecklingsländerna inte får tillgång till icke ozonnedbrytande
alternativ och teknik. Utvecklingsländernas deltagande är därför avgöran-
de för att få till stånd en effektiv avveckling. Etablerandet av den multilate-
rala fonden är ett viktigt steg på vägen mot en lösning av detta globala
miljöproblem.
Inrättandet av den multilaterala fonden kan väntas medföra att fler
utvecklingsländer än hittills blir parter till protokollet. Samtidigt är det
viktigt att teknik för produktion och användning av de kontrollerade
ämnena inte sprids till länder som inte är parter. En sådan spridning skall
enligt protokollets artikel 4 motverkas i största möjliga utsträckning. Om
det i framtiden visar sig att svenska företag överväger export av miljöskad-
lig teknik som strider mot protokollets åtaganden är regeringen beredd att
vidta åtgärder, som kan bestå i begränsningar i möjligheten till exportkre-
diter eller införande av ett särskilt licensförfarande för exporten.
Regeringens förslag: Riksdagen godkänner Baselkonventionen om
kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt omhänderta-
gande av farligt avfall.
Detta medför en följdändring i renhållningslagen (1979:596).
Regeringens överväganden: Inom Förenta Nationernas miljövårdspro-
gram, UNEP, har en särskild arbetsgrupp utarbetat ett förslag till en
konvention om kontroll av gränsöverskridande transporter och slutligt
omhändertagande av farligt avfall. Regeringen beslöt den 9 mars 1989 att
Sverige skulle underteckna konventionen, med förbehåll för ratifikation.
Vid undertecknandet i Basel avgavs en förklaring att Sverige kommer att
tillämpa konventionen interimistiskt.
Konventionen träder i kraft först efter det att tjugo stater eller organisa-
Prop. 1990/91:90
286
tioner ratificerat eller godkänt den. Innan ratificering sker bör konventio- Prop. 1990/91:90
nen underställas riksdagen for godkännande. Denna fråga behandlas i det
följande.
Baselkonventionens huvudsakliga innehåll
Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter och
slutligt omhändertagande av farligt avfall består av en inledning och 29
artiklar samt sex bilagor (se bilaga 13.17).
I inledningen anges bl. a. att parterna är medvetna om den risk for skada
på människors hälsa och miljön som farligt avfall och annat avfall samt
gränsöverskridande transporter av detsamma innebär. Parterna inser att
det effektivaste sättet att skydda människors hälsa och miljön från de faror
som sådant avfall utgör är att reducera produktionen av detsamma till ett
minimum både vad gäller kvantiteter och riskpotential. Parterna påpekar
vidare att staterna bör tillse att producenterna transporterar och slutligt
omhändertar avfall på ett sätt som är förenligt med skyddet av miljön oav-
sett platsen för slutligt omhändertagande. Parterna är övertygade om att
avfall bör, så långt detta är förenligt med ur miljövårdshänseende riktig och
effektiv hantering, slutligt omhändertas inom den stat där det producerats.
Parterna är fast beslutna att genom sträng övervakning skydda människors
hälsa och miljö mot skadliga effekter som kan uppstå till följd av produk-
tionen och hanteringen av avfall.
Konventionens omfattning framgår av artikel 1. Som ”farligt avfall”
skall med angivna undantag anses avfall som är föremål för gränsöverskri-
dande transport och som tillhör någon kategori som finns upptagen i
bilaga I till konventionen, eller annat avfall som enligt den exporterande,
importerande eller transiterande partens egen lagstiftning anses som farligt
avfall. Hushållsavfall och restprodukter som uppstår vid förbränning av
hushållsavfall och som är föremål för gränsöverskridande transport anses
enligt konventionen som ”annat avfall”. Radioaktivt avfall eller sådant
avfall från normal drift av fartyg som täcks av andra internationella
instrument, omfattas inte av konventionen.
Artikel 2 innehåller definitioner. Enligt artikel 3 skall bl. a. varje nybli-
ven part inom sex månader informera konventionens sekretariat om annat
avfall än det som är upptaget i bilaga I och II betraktas som farligt enligt
partens egen lagstiftning.
Parternas allmänna skyldigheter framgår av artikel 4. Enligt artikelns
punkt 1 skall bl. a. parter som utövar sin rätt att förbjuda införsel av farligt
eller annat avfall för slutligt omhändertagande informera de andra parter-
na om sitt beslut i enlighet med artikel 13.
Enligt p 2 skall bl. a. vaije part vidta lämpliga åtgärder för att tillse att
produktionen av avfall inom dess område nedbringas till ett minimum
med hänsyn till samhälleliga, teknologiska och ekonomiska aspekter. Vi-
dare skall part tillse att adekvata anläggningar för slutligt omhändertagan-
de av avfall på ett miljöriktigt sätt finns att tillgå oavsett platsen för det
slutliga omhändertagandet och att dessa anläggningar så långt möjligt
förläggs inom dess eget område. Parterna skall också se till att gränsöver-
287
skridande transporter av avfall begränsas till det minimum som står i Prop. 1990/91:90
överensstämmelse med en miljöriktig och effektiv hantering av sådant
avfall och sköts på ett sätt som skyddar mänsklig hälsa och miljön mot de
skadliga verkningar som kan bli en följd av sådana transporter.
En part får inte tillåta export av avfall till länder, speciellt utvecklings-
länder, vilka i sin lagstiftning har förbjudit sådan import. Export skall heller
inte tillåtas om det finns anledning anta att avfallet inte kommer att hanteras
miljöriktigt. En part skall kräva att information om en föreslagen gränsö-
verskridande transport av avfall skall lämnas till berörda stater enligt bilaga
V A till konventionen for att klargöra den föreslagna transportens verk-
ningar på människors hälsa och miljön.
Enligt p 5 skall part inte tillåta att avfall exporteras till eller importeras
från icke-part. Varje part skall vidare enligt p 7 bl. a. förbjuda alla personer
som står under dess nationella jurisdiktion att transportera eller slutligt
omhänderta avfall såvida dessa personer inte är auktoriserade eller tillåtna
att utföra denna typ av verksamhet.
Parterna skall enligt p 13 åta sig att regelbundet granska möjligheterna
att reducera mängden av och/eller fororeningspotentialen hos det avfall
som exporteras till andra stater, särskilt till utvecklingsländerna.
Enligt artikel 5 skall parterna för att underlätta genomförandet av kon-
ventionen utse eller inrätta en eller flera behöriga myndigheter och en
samordnande myndighet samt informera sekretariatet om detta inom tre
månader efter det att konventionen trätt i kraft för dem.
Artikel 6 behandlar gränsöverskridande transporter mellan parter.
Sammanfattningsvis skall exporterande stat, enligt bilaga V A till konven-
tionen, underrätta berörda stater om vaije gränsöverskridande transport av
farligt eller annat avfall på ett språk som kan godtas av den importerande
staten. Denna stat skall skriftligen svara avsändaren genom att ge sitt med-
givande till transporten med eller utan villkor, vägra tillstånd eller begära
ytterligare information. (Denna bestämmelse skall gälla även for gränsöver-
skridande transport genom en stat eller stater som inte är parter, artikel 7).
Den exporterande staten skall inte tillåta att den gränsöverskridande trans-
porten påböijas förrän skriftligt medgivande erhållits från den importe-
rande staten och bekräftelse erhållits på att kontrakt, som specificerar en
miljöriktig hantering av avfallet i fråga, föreligger mellan exportören och
avfallsmottagaren.
Varje transiterande stat som är part skall ofordröjligen lämna bekräftel-
se på mottagandet av underrättelsen till avsändaren. Den transiterande
staten kan senare inom 60 dagar skriftligen svara genom att lämna sitt
medgivande till transporten med eller utan villkor, vägra tillstånd eller
begära ytterligare information. Den exporterande staten skall inte tillåta
att den gränsöverskridande transporten påbörjas förrän skriftligt medgi-
vande erhållits från den transiterande staten. Om en part emellertid beslu-
tar att inte fordra skriftligt förhandsmedgivande, skall den informera
övriga parter om detta och om den exporterande staten i detta fall inte
erhållit svar inom 60 dagar kan staten tillåta exporten genom den transite-
rande staten.
Varje gränsöverskridande transport av avfall skall täckas av försäkring,
288
borgen eller annan garanti som kan krävas av importerande eller transite- Prop. 1990/91: 90
rande stat som är part i konventionen.
När en gränsöverskridande transport av avfall till vilken medgivande
lämnats inte kan slutföras enligt kontraktet, skall den exporterande staten
ansvara för att avfallet i fråga återförs till den staten om alternativa
åtgärder for slutligt omhändertagande på ett miljöriktigt sätt inte kan
vidtas inom 90 dagar (artikel 8).
Artikel 9 behandlar illegal trafik. Varje gränsöverskridande transport av
farligt avfall och annat avfall som sker utan underrättelse eller medgivande
enligt konventionen eller som resulterar i slutligt omhändertagande (t. ex.
dumpning) som avsiktligt sker i strid mot konventionen och mot allmänna
principer i internationell rätt anses vara illegal trafik. Varje part skall införa
lämpliga lagar för att förhindra och straffa illegal trafik. Parterna skall sam-
verka i syfte att uppnå målen för denna artikel.
Parterna skall samarbeta med varandra om bl. a. utvecklande av miljö-
anpassad och avfallssnål teknik (artikel 10).
Enligt artikel 11 får parterna ingå bilaterala, multilaterala eller regionala
avtal eller andra uppgörelser om gränsöverskridande transporter av avfall
med parter eller icke-parter som stipulerar åtgärder som inte är mindre
miljöanpassade än vad som föreskrivs i konventionen.
Parterna skall samarbeta i avsikt att anta ett protokoll om regler och
förfarande inom området ansvar och ersättning för skada som uppkommit
genom gränsöverskridande transport och slutligt omhändertagande av av-
fall (artikel 12).
Artikel 13 behandlar vidarebefordran av information. Parterna skall
bl. a. informera berörda stater om en olycka inträffar under en gränsöver-
skridande transport.
Enligt artikel 14 som behandlar ekonomiska aspekter skall parterna bl. a.
överväga införandet av en stående kassa för bistånd på interimsbasis i
händelse av en krissituation för att minimera skador som uppstår på grund
av olyckshändelser i samband med transporter av avfall.
Parterna skall upprätta en samarbetskonferens som skall sammankallas
till ett första möte inom ett år efter konventionens ikraftträdande. Däref-
ter skall möten hållas med jämna mellanrum. Tre år efter konventionens
ikraftträdande och därefter minst vart sjätte år skall parternas samarbets-
konferens utvärdera hur verkningsfull konventionen är och, om det be-
döms nödvändigt överväga införandet av ett totalt eller partiellt förbud
mot gränsöverskridande transporter av farligt avfall och annat avfall (artikel
15). Ändringar av konventionen regleras i artikel 17 och 18. Varje avtals-
slutande part i konventionen skall ha en röst, med undantag för att organi-
sationer för politisk och/eller ekonomisk integration skall i angelägenheter
inom sina kompetensområden utöva sin rätt att rösta med ett antal röster
som motsvarar antalet medlemsstater i vederbörande organisation, vilka är
parter i konventionen eller i relevant protokoll (artikel 24).
Enligt artikel 16 skall ett sekretariat upprättas som bl. a. skall samman-
ställa och vidarebefordra den information som erhållits i enlighet med
konventionen.
Part som har anledning tro att annan part åsidosatt sina förpliktelser 289
19 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
enligt konventionen skall underrätta sekretariatet och den part mot vilken Prop. 1990/91:90
anklagelserna riktas (artikel 19).
Eventuella tvister skall parterna eftersträva att bilägga genom förhand-
lingar. Om detta inte uppnås skall tvisten, om parterna i densamma går
med på det, hänskjutas till Internationella domstolen eller till skiljedom på
de villkor som anges i bilaga VI till konventionen (artikel 20).
Protokollet innehåller i övrigt sedvanliga bestämmelser om underteck-
nande, ratifikation, anslutning och ikraftträdande m.m. (artiklarna 21 —
23,25 och 28—29). Ingen reservation får göras med avseende på konven-
tionen (artikel 26). Slutligen finns en regel om frånträdande (artikel 27).
Godkännande av Baselkonventionen
Inom avfallsområdet är det viktigt att såväl volym som farlighet minskar,
samtidigt som behandlingen av det avfall som ändå uppkommer förbätt-
ras. Detta gäller både nationellt och internationellt. Under senare år har
uppmärksamheten riktats mot ökade internationella transporter av miljö-
farligt avfall till utvecklingsländer och andra länder med små möjligheter
att ta hand om det på ett bra sätt. Detta är ett resultat av att industriländer-
na inte har hanterat sina avfallsfrågor på ett ansvarsfullt sätt. I vårt land är,
som tidigare nämnts, utgångspunkten att vi själva skall ta hand om vårt
eget avfall. När det är lämpligt skall vi självfallet samarbeta med andra
länder för att nå den för miljön bästa möjliga hanteringen.
För att komma till rätta med detta växande internationella problem och
effektivt kunna minimera och kontrollera de gränsöverskridande transpor-
terna och slutliga omhändertagandet av avfall krävs ett starkt internatio-
nellt avtal. Det är mycket tillfredsställande att så många länder inom
UNEPs ram kunnat enas om denna konvention. Det är viktigt att Sverige
snarast ratificerar konventionen.
Lagstiftningsfrågor m. m.
Konventionen innehåller krav på parternas lagstiftning i fråga om införsel
och utförsel av farligt avfall och annat avfall. Det är viktigt att den svenska
lagstiftningen är så utformad att det tydligt framgår att Sverige är berett att
uppfylla sina internationella åtaganden på området. Med stöd av lagen
(1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel
av varor får föreskrifter meddelas om det är påkallat bl. a. av hänsyn till
miljövården. Regeringen har hittills tillämpat den lagen på miljöområdet
för import och export av miljöfarligt avfall.
Med hänsyn till de alltmer omfattande åtagandena på främst kemikalie-
kontrollens område ger dock 1975 års lag inte ett tillräckligt uttryck för
Sveriges beredskap att uppfylla de internationella åtagandena på området.
Regeringen beslutar därför denna dag också om en proposition med förslag
till ändringar i bl. a. lagen (1985:426) om kemiska produkter. Propositio-
nen, som har utarbetats gemensamt inom miljö- och civildepartementen,
innebär att regeringen får möjlighet att med stöd av lagen om kemiska
produkter förbjuda eller kräva tillstånd i fråga om kemikalieexport. En
290
kemikalieexportör föreslås också bli skyldig att efter föreskrifter lämna de Prop. 1990/91: 90
uppgifter som är nödvändiga från hälso- eller miljösynpunkt. Exportregle-
rande föreskrifter om miljöfarligt avfall och andra farliga kemikalier kom-
mer därefter att beslutas med stöd av lagen om kemiska produkter.
Som framgår av propositionen är ett viktigt syfte att möta de krav på
lagstiftningen som följer av London Guidelines för utbyte av information
om kemikalier som är föremål för internationell handel. Det följer av
redogörelsen för innehållet i Baselkonventionen att de föreslagna ändring-
arna i lagen om kemiska produkter behövs också med hänsyn till åtagande-
na i denna konvention.
Baselkonventionen omfattar emellertid utöver miljöfarligt avfall sådant
avfall som det finns föreskrifter om i renhållningslagen (1979:596). I den
lagen finns inga bestämmelser om införsel till och utförsel ur landet.
Renhållningslagen bör därför kompletteras med en bestämmelse att rege-
ringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att
hushållsavfall och annat avfall inte får föras in till eller föras ut ur riket
utan särskilt tillstånd. Den som bryter mot en sådan föreskrift kan dömas
för brott mot lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. Detta gäller
även utan någon särskild regel i renhållningslagen.
Regeringen bedömer att det for närvarande inte finns behov av att göra
någon ytterligare lagändring utöver detta i anledning av godkännandet av
Baselkonventionen.
Regeringen vill for sin del betona att Baselkonventionen måste ses som
ett första steg mot målet att komma till rätta med det internationella
avfallsproblemet. Konventionen kommer att behöva förstärkas med bl. a.
regler om hur övervakning och kontroll av omhändertagandet av avfallet i
importlandet skall ordnas. Det är också viktigt att konventionen komplet-
teras med en reglering av ansvars- och ersättningsfrågor. Sverige kommer
att fortsätta att driva dessa frågor internationellt.
Inom OECD har sedan ett par år pågått arbete på en konvention för att
reglera kontrollen över internationella transporter med avfall som kan
hota människors hälsa och miljön. Detta resulterade i att OECDs miljömi-
nistrar vid sitt möte i januari 1991 enades om en rekommendation till
medlemsländerna om begränsning av gränsöverskridande transporter av
avfall. Rekommendationen, som är industriländernas uppföljning och vi-
dareutveckling av de bestämmelser som gäller enligt Baselkonventionen,
innebär bl. a. att avfall som inte är föremål för återvinning och återanvänd-
ning i största möjliga mån bör omhändertas i det land där det uppstår, att
medlemsländerna skall inventera mängder och arter av sådant avfall som
inte kan omhändertas inom landet samt att de skall bygga upp en infrastruk-
tur som möjliggör omhändertagande av avfallet inom landet.
291
Regeringens ställningstaganden i korthet: Utsläppskraven for svavel
skärps generellt med början år 1993 i storstäderna och södra Sverige.
Skärpningen skall vara genomförd i hela landet senast år 1997. Ut-
släppen från nya stora förbränningsanläggningar bör ligga betydligt
under de generella kraven.
Riktlinjerna för kväveoxidutsläpp från nya stora förbränningsan-
läggningar skärps kraftigt.
Det är viktigt att undersöka förutsättningarna för att minska
utsläppen från villapannor. Det gäller bl. a. att analysera möjlighe-
terna att införa positiv miljömärkning, överväga system for obliga-
toriskt typgodkännande, system med utsläppsdeklaration och åtgär-
der som leder till bättre drift och underhåll. Det ligger inom na-
turvårdsverkets ansvarsområde att i samråd med andra berörda
myndigheter bedriva ett sådant arbete.
Det är angeläget att utnyttja de goda förutsättningar for vindkraft
som finns i vårt land. De närmare förutsättningarna för lokalisering
av storskalig vindkraft bör bedömas i kommunernas fysiska plane-
ring.
Miljöpåverkan från el- och värmeproduktionen i Sverige har minskat
kraftigt under 1970- och 1980-talen. Svavelutsläppen från denna sektor
har minskat med drygt 70% och kväveoxidutsläppen med ca 35 % sedan år
1980. Koldioxidutsläppen har under samma period minskat med ca 35%.
Sektorn har bidragit till en förbättring av luften i våra tätorter, minskad
försurning och minskad påverkan på det globala klimatet. 1 bilaga A Hur
mår Sverige? beskrivs el- och värmeproduktionens miljöpåverkan närmare.
Ytterligare åtgärder behövs dock for att minska energisystemets miljö-
påverkan. Ingen av de i dag globalt sett dominerande metoderna för
energitillförsel — fossila bränslen, kärnkraft eller tredje världens utnytt-
jande av vedbränslen — är långsiktigt hållbar. En förändring av världens
energisystem kommer att kräva stora insatser och industriländerna måste
vara föregångare. Den fortsatta omställningen och miljöanpassningen av
det svenska energisystemet skall ses mot denna bakgrund. Miljömålen är
ett energisystem utan kärnkraft där sektorns bidrag till försurning och
klimatpåverkan minskar kraftigt och där de orörda älvarna inte byggs ut.
En sådan omställning tar tid och kräver internationellt samarbete.
Regeringen har tidigare (avsnitt 2.1.3) redovisat en samlad strategi for
att minska klimatpåverkan. El- och värmeproduktionens utformning har
stor betydelse för att denna strategi blir framgångsrik. Regeringen kommer
att föreslå riktlinjer för energipolitiken i en proposition till årets riksmöte.
Miljökonsekvensbeskrivningar bör användas i ökad utsträckning i den
kommunala energiplaneringen. Förslag om detta lämnas i kapitel 8.
Prop. 1990/91:90
292
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstagande: Utsläppskraven för svavel skärps
generellt med början år 1993 i storstäderna och södra Sverige.
Skärpningen skall vara genomförd i hela landet senast år 1997.
Som riktlinje för prövningen enligt miljöskyddslagen skall gälla
att svavelutsläppen från nya stora förbränningsanläggningar inte
bör överskrida 30 mg/MJ tillfört bränsle.
Naturvårdsverkets förslag i rapporten Luft 90: Överensstämmer i huvud-
sak med regeringens ställningstagande. Verket föreslår dock inte skärpta
riktlinjer för prövningen enligt miljöskyddslagen.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är positiva
till de skärpta svavelkraven. Några remissinstanser — bl. a. Svenska Natur-
skyddsföreningen — anser att ambitionerna är för låga. Kemikontoret
menar att aktionsprogrammet borde ha tagit upp utnyttjande av återstods-
oljor från raffinaderier och åtgärder om tillgången på lågsvavliga råoljor
begränsas. Skogsindustrierna konstaterar att de fastställda gränserna förut-
sätter att lågsvavliga bränslen är tillgängliga. Länsstyrelsen i Kopparbergs
län anser att det saknas skäl för en regional differentiering av ikraftträdan-
det av de skärpta kraven.
Regeringens överväganden: Utsläppen av svavel från el- och värmepro-
duktionen har minskat kraftigt de senaste 20 åren. Sedan år 1980 har
utsläppen minskat med drygt 70%. Den svavelskatt som infördes den 1
januari 1991 genom lagen (1990:587) om svavelskatt innebär ytterligare
minskningar. För att minska nedfallet till långsiktigt hållbara nivåer be-
hövs dock vissa kompletterande åtgärder i Sverige och utsläppsminskning-
ar i hela Nordeuropa.
Regeringen har tidigare (prop. 1987/88:85) redovisat sin avsikt att änd-
ra förordningen (1976:1055) om svavelhaltigt bränsle så att utsläpps-
kraven skärps med början i storstadslänen och sydligaste Sverige från år
1993. Riksdagen hade inget att erinra mot vad regeringen anförde i denna
fråga utom vad gäller utsläpp från nya koleldade anläggningar (JoU
1987/88:23, rskr. 373). Regeringen gör bedömningen att de nya kraven bör
vara genomförda i hela Sverige senast år 1997, vilket innebär en tidigare-
läggning med två år jämfört med tidigare planer. De nya kraven innebär att
årsmedelvärdena för utsläpp av svavel från större anläggningar blir 50 mg
svavel per megajoule (MJ) tillfört bränsle och för mindre anläggningar 100
mg svavel per MJ bränsle. Utsläppsvärdena bör i princip tillämpas som
genomsnitt för samtliga förbränningsanläggningar i ett fjärrvärmenät eller
en kraftstation eller för flera pannenheter inom en industri. Regeringen
avser att införa dessa krav genom en ändring i förordningen om svavelhaltigt
bränsle. Kraven för nya koleldade anläggningar har redan skärpts (SFS
1988:1084) till 50 mg svavel per MJ bränsle, oavsett storlek.
Prövningen enligt naturresurs- och miljöskyddslagen har på senare tid
visat att utsläppen från nya stora förbränningsanläggningar kan minskas
ytterligare. Som riktlinje förden fortsatta prövningen enligt miljöskyddsla-
293
gen bör därför nu anges, att utsläppen av svavel från nya förbränningsan- Prop. 1990/91: 90
läggningar med en tillförd effekt över 500 megawatt (MW) får uppgå till
högst 30 mg/MJ tillfört bränsle, räknat som årsmedelvärde. Den lagstadgade
gräns som tidigare aviserats för riksdagen är 50 mg/MJ. Genom utnyttjande
av bästa tillgängliga teknik och en fortlöpande teknikutveckling bör utsläp-
pen kunna nedbringas ytterligare. Det kan innebära att de i vissa fall kan
sättas lägre än 30 mg/MJ vid den individuella prövningen enligt miljö-
skyddslagen.
Riksdagens jordbruksutskott (1990/91: JoU 16) har konstaterat att ett
uttalande om rättstillämpningen inte ändrar det grundläggande förhållan-
det att prövningsmyndigheterna gör sin prövning från fall till fall med
beaktande av samtliga omständigheter i varje enskilt ärende. Regeringen
delar självfallet denna bedömning. Regeringen anser dock att riktlinjer för
utsläpp av svavel och kväveoxider är värdefulla för att ange statsmakter-
nas ambitioner vad gäller utsläppsminskningar.
Regeringens ställningstagande: Som riktlinje för prövningen enligt
miljöskyddslagen skall gälla att kväveoxidutsläppen från nya stora
förbränningsanläggningar inte bör överstiga 30 mg/MJ tillfört
bränsle.
Regeringens överväganden: Utsläppen av kväveoxider har inte minskat i
samma takt som svavelutsläppen. De totala kväveoxidutsläppen har hit-
tills endast minskat med ca 5% sedan år 1980. Utsläppen från el- och
värmesektorn har minskat med omkring 35% under samma tid. Ytterliga-
re minskningar är nödvändiga för att utsläppen skall nå ned till långsiktigt
hållbara nivåer.
Riksdagen har tidigare (prop. 1987/88:85, JoU 23, rskr. 373) uttalat sig
om riktlinjer för kväveoxidutsläpp vid tillämpningen av miljöskyddslagen.
Prövning enligt denna lag och enligt naturresurslagen har på senare tid
visat att utsläppen från nya stora förbränningsanläggningar kan minskas
ytterligare. Som riktlinje för prövningen av nya förbränningsanläggningar
med en tillförd effekt över 500 megawatt (MW) bör därför anges att
kväveoxidutsläppen inte bör överstiga 30 mg/megajoule (MJ) tillfört
bränsle. Nuvarande riktlinje för denna typ av anläggningar är 50—100
mg/MJ. Kraven bör baseras på bästa tillgängliga teknik. Det kan innebära
att de i vissa fall kan sättas lägre än 30 mg/MJ vid den individuella
prövningen enligt miljöskyddslagen.
Vid tillämpningen av 1988 års riktlinjer för kväveoxidutsläpp har frågan
uppkommit om dessa även är tillämpliga för anläggningar som inte är
förprövningspliktiga enligt miljöskyddslagen, dvs. anläggningar med en
tillförd effekt under 10 MW. Detta är särskilt aktuellt för stationära
motorer för olja och gas, där kväveoxidutsläppen utan rening kan uppgå
till 500— 1 500 mg/MJ. Regeringens uppfattning är att även anläggningar
294
med en tillförd effekt under 10 MW bör omfattas av riktlinjerna. Det Prop. 1990/91:90
innebär att intervallet 100 — 200 mg/MJ bör gälla som riktlinje även for
dessa anläggningar vid tillsyn, anmälningsärenden enligt miljöskyddslagen
och i andra sammanhang där krav på utsläppen kan ställas. Det finns
enligt regeringens bedömning inte behov av någon undre gräns for riktlin-
jerna då små pannor oberoende av bränsle har utsläppsvärden som är
betydligt lägre. Riktlinjerna bör dock lämpligen inte tillämpas för motorer
under 500 kilowatt (kW) som tagits i drift första halvåret 1991 eller tidigare
om detta innebär betydande svårigheter eller kostnader.
Regeringens ställningstagande och tidigare ställningstagande av riksda-
gen innebär att följande riktlinjer för utsläpp av kväveoxider (NOX) bör
gälla för prövningen enligt miljöskyddslagen:
|
Nyanläggningar i hela landet — anläggningar över 500 MW — övriga koleldade anläggningar — övriga anläggningar med ett — övriga anläggningar |
30 mg NOX/MJ 50 mg NOX/MJ 50-100 mg NOX/MJ 100-200 mg NOX/MJ |
|
Befintliga anläggningar med — anläggningar med utsläpp över — övriga anläggningar |
Fr. o. m. den 1 januari 1995 50-100 mg NOX/MJ 100-200 mg NOX/MJ |
Regeringens ställningstagande: Regeringen fäster stor vikt vid na-
turvårdsverkets arbete med information och utbildning om småska-
lig vedeldning i enlighet med förslagen i rapporten Luft 90.
Det är viktigt att undersöka förutsättningarna för att minska
utsläppen från villapannor. Det gäller bl. a. att analysera möjlighe-
terna att införa positiv miljömärkning, överväga system för obliga-
toriskt typgodkännande, system med utsläppsdeklaration och åtgär-
der som leder till bättre drift och underhåll. Det ligger inom na-
turvårdsverkets ansvarsområde att i samråd med andra berörda
myndigheter bedriva ett sådant arbete.
Naturvårdsverkets förslag i rapporten Luft 90: Miljömärkning införs för
villapannor som eldas med olja och gas. Vidare föreslås åtgärder för lägre
utsläpp från småskalig vedeldning.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig är positiva
till naturvårdsverkets förslag. Statens energiverk finner förslaget om enbart
miljömärkning mindre välunderbyggt och anser att även andra styrmedel
bör utredas. Svenska Naturskyddsföreningen anser att lagstiftning är att
föredra framför miljömärkning för mindre pannor.
295
Regeringens överväganden: Genom övergången från individuell eldning Prop. 1990/91:90
till fjärrvärme i de flesta större tätorter har betydande förbättringar av
tätortsluften uppnåtts. I dag används ved och andra fasta bränslen i
relativt liten utsträckning i villapannor och andra fasta anläggningar i
större tätorter. På landsbygden utnyttjar dock många hushåll ved eller flis.
Dessa bränslen används också ofta i enskilda hus i mindre tätorter, särskilt
i norra Sverige. Vid småskalig vedeldning kan förhållandevis stora utsläpp
av cancerframkallande ämnen ske. Olämplig förbränning kan även innebä-
ra obehag för närboende med lukt och rök. Med modern teknik kan dessa
störningar reduceras betydligt. Det är angeläget att naturvårdsverket till-
sammans med andra berörda myndigheter fortsätter arbetet med informa-
tion och utbildning om småskalig vedeldning i enlighet med förslagen i
aktionsprogrammet.
Det är viktigt att undersöka förutsättningarna för att minska utsläppen
från villapannor. Det gäller bl. a. att analysera möjligheterna att införa
positiv miljömärkning, överväga system för obligatoriskt typgodkännan-
de, system med utsläppsdeklaration och åtgärder som leder till bättre drift
och underhåll. Det ligger inom naturvårdsverkets ansvarsområde att i
samråd med andra berörda myndigheter bedriva ett sådant arbete. Rege-
ringen har erfarit att naturvårdsverket redan påbörjat ett ambitiöst arbete
för att minska utsläppen från mindre förbränningsanläggningar.
Regeringens ställningstaganden: Det är angeläget att de goda förut-
sättningar för vindkraft som finns i vårt land utnyttjas. Regeringen
kommer att föreslå åtgärder för att främja elproduktion i vindkraft-
verk i en proposition till årets riksmöte.
De närmare förutsättningarna för lokalisering av storskalig vind-
kraft i landet bör bedömas i kommunernas fysiska planering.
Det ankommer på berörda myndigheter — närmast boverket,
statens energiverk och statens naturvårdsverk — att utarbeta före-
skrifter och råd och ge vägledning beträffande buller, skyddsavstånd
och övriga frågor som kan bli aktuella vid planering och bygglovs-
prövning för vindkraftverk av olika storlek.
Vindkraftsutredningen: Utredningens redovisning och förslag överens-
stämmer i huvudsak med regeringens ställningstaganden och övervägan-
den vad avser stora vindkraftverk. Utredningen har inte behandlat små
och medelstora verk.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att utredningens me-
tod att successivt begränsa de områden som visat sig ha naturliga förutsätt-
ningar för vindkraftverk till lämpliga utbyggnadsområden för stora vind-
kraftverk givit ett acceptabelt resultat. I stort accepteras utredningens
bedömningar av omfattningen av lämpliga utbyggnadsområden och att
den största utbyggnadsmöjligheten finns i havsområden. Fiskets företräda-
296
re anser dock att utbyggnad till havs är oacceptabel i föreslagen omfatt- Prop. 1990/91: 90
ning. Några remissinstanser anser att det inte är möjligt att ta ställning till
annat än föreslagna försöksområden och att en ny utvärdering behöver
göras efter försöksverksamheten.
Remissinstanserna delar i stort utredningens bedömningar beträffande
skyddsavstånd med hänsyn till bl. a. buller. Från bl. a. vindkraftsindustrin
framhålls behovet av föreskrifter och råd beträffande anläggningarnas
utformning med hänsyn till skydds- och säkerhetsaspekter, buller, skydds-
områden m. m.
Några kommuner uttalar sin avsikt att i översiktsplanearbetet närmare
pröva frågan om lämplig lokalisering av vindkraftverk. Kraftbolagen anser
att de områden som har identifierats av vindkraftsutredningen bör beaktas
i den kommunala planeringen och reserveras för stora aggregat. Bl. a.
Vattenfall anser att de av utredningen utpekade områdena torde vara att
betrakta som riksintressanta för energiproduktion.
Regeringens överväganden: Regeringen konstaterar att vindkraften inte
ger upphov till föroreningar eller allvarliga miljöstörningar. Den ökar
uthålligheten och diversifieringen i energisystemet.
Vindförhållandena i Sverige är gynnsamma för elproduktion med vind-
kraftverk. Elproduktionen från vindkraftverk blir normalt störst under
vinterhalvåret då behovet av elenergi också är som störst. Det svenska
elproduktionssystemet är väl lämpat att inrymma en relativt omfattande
elproduktion baserad på vindkraft. Den stora andelen vattenkraft i elpro-
duktionen gör — genom vattenkraftens reglerbarhet och magasinerings-
möjligheter av vatten — att de problem som hänger samman med vind-
kraftens variation i tiden kan bemästras på ett bra sätt.
Om vindkraften skall ge ett betydande tillskott till landets elenergiför-
sörjning bör utbyggnaden ske i huvudsak med stora vindkraftverk (större
än 1 MW). En omfattande elproduktion i enbart små och medelstora
vindkraftverk skulle kräva att ett mycket stort antal, flera tiotusental, verk
skulle behöva uppföras. Medelstora och mindre verk kan emellertid ge ett
värdefullt tillskott till lokal och regional elförsörjning.
Energiutbytet från ett område som utnyttjas för vindkraftverk är starkt
beroende av tornens höjd och aggregatens storlek. En gruppanläggning
med stora verk kan därför ge minst tre gånger större energiutbyte än om
samma område utnyttjas för betydligt mindre verk (200 kW).
Stora vindkraftverk kan bli svåra att hantera från miljösynpunkt på
grund av den påtagliga påverkan på bl. a. landskapsbilden. Anpassning och
avvägning måste också ske mot andra intressen. Buller är ett problem som
måste bemästras om en stor utbyggnad på land skall komma till stånd.
Tekniken för små och medelstora vindkraftverk är väl utvecklad och
beprövad medan ytterligare teknisk utveckling krävs för stora verk. Med
anläggningarna i Näsudden på Gotland och Maglarp i Skåne (2 resp.
3 MW) har konstruktion och drift av stora vindkraftverk demonstrerats i
Sverige. Verket i Näsudden kommer att ersättas med en modernare kon-
struktion under år 1992.
Beträffande stora verk genomför Vattenfall en studie för lokalisering av
vindkraftverk med en sammanlagd effekt om 300 MW. Vattenfall har —
297
utifrån vindkraftsutredningens urval av områden — närmare analyserat Prop. 1990/91:90
förutsättningarna inom olika lägen på land och därvid bedömt vindförhål-
landen, behov av kringutrustning, gruppering m. m. Studien omfattar även
ekonomiska aspekter med avseende på fasta och rörliga kostnader.
Vid Nogersund i Blekinge finns sedan sommaren 1990 ett medelstort
verk (180 kW) som ett första försök med havslokalisering av vindkraftverk
i Sverige. Detta verk ingår som ett led i det s. k. Blekingeprojektet som
syftar till att klarlägga tekniska, ekonomiska och industriella förutsättning-
ar för byggande av havsbaserad storskalig vindkraft.
Vindkraftsutredningen och remissbehandlingen har visat att åtskilliga
frågor om hur vindkraften påverkar andra intressen behöver klarläggas
närmare. Det gäller t. ex. buller, telestörningar, påverkan av fågelliv och
fiskeintressen. Det är angeläget att dessa frågor belyses i forsknings- och
utvecklingsarbeten i anslutning till planering och utbyggnad av de första
gruppstationerna.
Hänsyn till andra anspråk på användningen av mark och vatten begrän-
sar de områden som är lämpliga för stora vindkraftverk till endast en liten
andel av de områden som har goda naturgivna förutsättningar för vind-
kraft. De intressen som i första hand konkurrerar med en storskalig vind-
kraftsutbyggnad om användningen av mark och vatten är bebyggelse,
naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv samt försvar, flyg, sjöfart och
fiske. Övriga berörda intressen är jordbruk, telekommunikationer, vägar,
järnvägar och råvaruförekomster.
Regeringen bedömer att de största möjligheterna för en vindkraftsut-
byggnad på land finns i södra Bohuslän, i Hallands, Malmöhus, Kristian-
stads och Blekinge län samt på Gotland. Till havs finns goda förutsättning-
ar för utbyggnad i Hallands, Malmöhus, Kristianstads och Blekinge län
samt kring Öland och Gotland. En viss potential finns vidare i Gävlebuk-
ten.
Med hänsyn till motstående intressen och konsekvenser för närboende
torde större förutsättningar finnas för en storskalig vindkraftsutbyggnad
till havs än på land. Dessutom ger de bättre vindförhållandena till havs
högre energiproduktion per aggregat. De tekniska och ekonomiska oklar-
heterna för utbyggnad till havs är emellertid betydande.
Den möjliga elproduktionen från stora landbaserade vindkraftverk tor-
de uppgå till 2 — 5 terawattimmar (TWh) per år. För en produktion om
5 TWh per år beräknas den berörda arealen uppgå till 100 — 200 kvadratki-
lometer, vilket endast utgör ca 2 % av den bruttoareal till lands som enligt
vindkraftsutredningen har goda vindförhållanden. På den berörda arealen
bedöms mellan 300 och 800 vindkraftaggregat om 3 MW kunna inrymmas.
Enligt regeringens bedömning finns utrymme för en utbyggnad av havs-
baserade vindkraftverk för en energiproduktion om 20 TWh per år under
förutsättning att verksamheten kan samordnas i första hand med fiskets
intressen. Den berörda arealen uppgår därvid till drygt 1 000 kvadratkilo-
meter, vilket utgör ca 7% av den bruttoareal till havs med lämpligt vat-
tendjup som enligt vindkraftsutredningen har goda vindförhållanden.
Inom en areal av denna storlek bedöms teoretiskt ca 2 500 vindkraftverk
om 3 MW kunna inrymmas.
298
Regeringen anser att det kunskapsmaterial som vindkraftsutredningen
redovisat bör kunna vara till nytta vid lokalisering även av mindre verk
trots att det inte varit utredningens uppgift att studera förutsättningarna
för sådana verk. Små och medelstora verk uppfors nu på skilda håll. Det
visar sig också att goda förutsättningar för lokalisering av sådana verk kan
förekomma i en större del av landet. Regeringen ser ett betydande värde i
att små och medelstora verk kan ägas av en stor krets av intressenter, bl. a.
med lokal anknytning.
Försöksgruppstationer av stora vindkraftverk bör byggas for att vinna
tekniska erfarenheter och öka kunskapen om påverkan på miljön. Det
arbete som inletts av bl. a. de stora kraftbolagen syftar till att närmare
klargöra lämpliga lägen för sådana gruppstationer.
När det gäller de områden som vindkraftsutredningen utpekat som
lämpliga för utbyggnad anser regeringen det vara angeläget att berörda
kommuner i sin översiktliga planering bedömer de närmare förutsättning-
arna för lokalisering och byggande av stora vindkraftverk.
Enligt plan- och bygglagen (1987:10) har kommunerna ett starkt infly-
tande över markanvändningen. I den kommuntäckande översiktsplanen
gör kommunen överväganden för olika mark- och vattenområden om
allmänna intressen som skall beaktas vid prövning av bebyggelse och
andra exploateringsföretag. Behövs bindande bestämmelser kan sådana
meddelas i områdesbestämmelser eller detaljplan. Områden som är sär-
skilt lämpade för vindkraftsproduktion kan ges skydd enligt bestämmel-
serna i 2 kap. 8§ naturresurslagen (1987:12).
1 samråd med berörda kraftföretag och med länsstyrelserna bör det
klarläggas vilka intressen som berörs och i vilken utsträckning ny bebyggel-
se och annan ändrad markanvändning kan tillåtas.
Regeringen har från boverkets pågående uppföljning av kommunernas
översiktsplaner erfarit att hittills har mycket få kommuner behandlat
lokalisering av vindkraftverk.
Sedan vindkraftsutredningen redovisat sina överväganden har bestäm-
melserna i 4 kap. 1 § naturresurslagen ändrats (1990:442) så att från den 1
juli 1990 får gruppstationer med tre eller flera vindkraftsaggregat med en
sammanlagd effekt av minst 10 MW inte utföras utan tillstånd av regering-
en. Samtidigt ändrades bestämmelserna i 3 kap. 4§ naturresurslagen så att
bl. a. vindkraftsanläggningar undantas från nyetableringsförbudet inom de
högexploaterade kustområdena. Från den 1 juli 1989 skall vindkraftverk
med en effekt större än 1 MW även prövas enligt miljöskyddslagen.
Boverket, statens energiverk och statens naturvårdsverk kommer under
år 1991 att utarbeta föreskrifter och råd om uppförande av små och
medelstora vindkraftverk. Tonvikten i arbetet ligger på frågor om gällande
lagstiftning, skydds- och säkerhetsavstånd, krav på fundament och torn,
typgodkännande av aggregat, master och torn, bullerfrågor, kringutrust-
ning, installation och besiktning samt drift och underhåll. Myndigheterna
skall också utforma riktlinjer för typgodkännande av små och medelstora
verk samt funktions- och driftskrav beträffande stora verk. I detta sam-
manhang behandlas även frågor om riktlinjer beträffande buller och storle-
ken av skyddsområden.
Prop. 1990/91:90
299
Prop. 1990/91:90
I de följande avsnitten 15.2, 15.3, och 15.4 anger regeringen hur 1988 års
trafik- och miljöpolitiska beslut bör utvecklas vad gäller trafik och miljö.
Det fortsatta arbetet med trafikens miljöanpassning baseras på en av-
vägning mellan behovet av att utveckla transportsektorn för att möta
2000-talets transportbehov och nödvändigheten av att reducera sektorns
negativa miljöpåverkan.
1 avsnitt 15.2 redovisas utgångspunkterna för miljöarbetet inom trans-
portsektorn och kommunikationsdepartementets område. En samlad strate-
gi läggs fram med förslag till hur de olika trafikslagens miljöpåverkan bör
begränsas. I avsnittet redovisas även frågan om trafikens kostnadsansvar,
förslag om hur miljöarbetet i storstäderna kan stärkas samt hur det inter-
nationella arbetet bör inriktas.
I avsnitt 15.3 redovisas miljödepartementets område, vilket omfattar
regeringens förslag till förändrade och skärpta krav på fordon och bräns-
len.
I avsnitt 15.4 presenteras finansdepartementets område med regeringens
förslag till ekonomiska styrmedel på trafikområdet.
Sett i ett historiskt perspektiv har trafikens miljöpåverkan uppmärksam-
mats relativt sent. Det är under de senaste 20 åren som åtgärder vidtagits,
främst mot buller och luftföroreningar.
Krav på avgasrening för personbilar infördes i Sverige fr. o. m. 1971 års
modeller. Kraven har sedan successivt skärpts. Fr. o. m. 1989 års modeller
gäller nya långtgående krav för personbilar. För reglerade ämnen innebär
kravskärpningarna att utsläppen för nya bilar reduceras med i genomsnitt
70 till 80%.
Skärpta avgaskrav för lätta lastbilar och bussar har beslutats. De införs
fr. o. m. 1992 års modeller. För tunga lastbilar och bussar först fr. o. m.
1993 års modeller.
Sverige har byggt upp ett system med olika metoder för avgaskontroll
vid introduktion av nya bilmodeller och vid den årliga fordonsbesiktning-
en. En bil som vid efterkontroll inte uppfyller kraven kan få körförbud.
Om bilen är av 1989 års modell eller senare kan tillverkaren åläggas att
vidta åtgärder.
Regler har också införts om blyfri bensin. Reglerna innebär att i stort
sett alla bensinstationer måste tillhandahålla sådan bensin. Blyhalten i
blyad bensin har successivt sänkts. Skatten är lägre på blyfri bensin än på
blyad. För närvarande är ungefär 50% av den bensin som säljs blyfri.
Andelen ökar snabbt. Utsläppen av bly är i dag nere på 1950-års nivå.
Fr. o. m. den 1 juli 1987 skall arbetsplaner för nya vägar enligt väglagen
innehålla en beskrivning av miljöeffekter. För anläggande och byggande av
flygplatser krävs fr. o. m. den 1 juli 1989 tillstånd enligt miljöskyddslagen.
Riksdagen beslutade år 1988, som en del i det trafikpolitiska beslutet, att
varje trafikgren skall bära sina samhällsekonomiska kostnader, inkl, miljö-
300
kostnader. Som en följd därav höjdes kilometerskatten for tunga fordon
liksom skatten på bensin. Vidare infördes en särskild miljöskatt på inri-
kesflyget.
Riksdagen fattade under år 1990 ytterligare beslut om att använda
ekonomiska styrmedel avseende svavel, kväveoxider och koldioxid bl. a.
inom trafikområdet. Särskilda miljöskatter har för vägtrafiken därför in-
förts på såväl bensin som dieselolja. Även inom flyget har motsvarande
miljöskatter införts.
I syfte att uppnå bättre bränslekvalitet har riksdagen på regeringens
förslag fattat beslut om att införa miljöklasser för kvaliteten på dieselolja.
Tre kvalitetsklasser har införts. Skattereduktion ges för de två bästa klas-
serna.
Beträffande fordonsbuller har en ändring i fordonskungörelsen genom-
förts fr. o. m. den 1 juli 1989. Fr. o. m 1991 års personbilsmodeller sänks
bullergränsen från 80 dBA till 77 dBA. För lastbilar med en totalvikt över
3,5 ton sänks gränsen fr. o. m. samma årsmodell från 88 till 84 dBA och för
tyngre motorcyklar till 82 dBA.
Vägverket, luftfartsverket, sjöfartsverket, SJ och banverket — har samt-
liga inom sina resp, områden förstärkt sitt miljöarbete både nationellt och
internationellt.
Riksdagen beslutade hösten 1990 att ge regeringen förutsättningar att ge
bl. a. Göteborgs kommun möjlighet att förbjuda biltrafik vid särskilt svåra
luftföroreningssituationer (vid inversion).
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstaganden: I arbetet med trafikfrågorna skall
följande eftersträvas:
• hälsofarlig påverkan bör begränsas kraftigt
• miljöstörande effekter från den svenska trafiken skall kraftigt be-
gränsas
• klimatpåverkan skall begränsas i enlighet med den tidigare redovi-
sade klimatstrategin. (1.1.2)
Principen om kostnadsansvar skall som tidigare utgöra en grund för
ett miljöanpassat transportsystem. Strategin för att miljöanpassa
transportsektorn skall omfatta följande:
• Ökat internationellt arbete
• Skärpta krav på fordon och bränsle
• Miljöinriktade åtgärder i trafik- och investeringsplaneringen
• Aktiv samhällsplanering
• Miljöinsatser i storstäderna
• Forskning och utveckling för en bättre miljö
• Miljöansvar för trafikverken.
301
Mål för trafikpolitiken Prop. 1990/91:90
I 1988 års trafikpolitiska beslut (prop 1987/88:50, TU 1987/88:13, rskr.
159) antogs ett övergripande mål for trafikpolitiken:
Att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar en till-
fredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga
samhällsekonomiska kostnader.
Detta innebar att miljö- och hälsofrågan betonades starkare. Målet
vidareutvecklades i fem delmål. Nämligen att transportsystemet skall:
— Utformas så att medborgarnas och näringslivets grundläggande tran-
sportbehov kan tillgodoses,
— utformas så att det bidrar till ett effektivt resursutnyttjande i samhället
som helhet,
— utformas så att det motsvarar högt ställda krav på säkerheten i trafiken,
— utvecklas så att en god miljö och hushållning med naturresurser främ-
jas,
— byggas upp så att det bidrar till regional balans.
Strategi för ett miljöanpassat transportsystem
Regeringens överväganden: Det fortsatta arbetet med trafikens miljöan-
passning baseras på en avvägning mellan behovet av att utveckla transpor-
terna för att möta 2000-talets transportbehov och på nödvändigheten av
att miljöanpassa trafiken. Vårt transportsystem är resultatet av en mycket
lång utveckling. Delar av dagens bärande strukturer är gamla och kon-
struerades i ett samhälle som i vitala delar skiljer sig från dagens. Vi står
nu inför uppgiften att utveckla transportsystemet för 2000-talet. En grund-
läggande uppgift är att förändra systemet så att det klarar de krav som
resenärer och transportköpare ställer, samtidigt som miljö- och hälsopro-
blemen bemästras.
Med begreppet ett miljöanpassat transportsystem avses ett sätt att orga-
nisera och genomföra transporter av personer och gods inom de ramar som
uppställs av vad människor och natur tål. Begreppsdefinitionen anknyter
till det resonemang som förts av Världskommissionen för miljö och ut-
veckling avseende en hållbar utveckling. Med en hållbar utveckling menas
en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra komman-
de generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov.
Vilka krav som bör ställas på ett miljöanpassat transportsystem bör
successivt ändras i takt med att kunskapen om olika miljö- och hälsoeffek-
ter förbättras. De krav som i dag ställs beträffande trafikens miljöeffekter
kommer därför successivt att skärpas i ett internationellt samarbete.
Ett första steg i en strategi bör vara att förtydliga målen. Som ett led i
detta arbete läggs här fast vissa nya riktlinjer som skall eftersträvas:
— Hälsofarlig påverkan bör kraftigt begränsas. Härvid krävs åtgärder i de
större städerna för att begränsa i första hand partikelutsläppen från
dieseldrivna fordon samt skärpta avgaskrav från andra fordon.
— Miljöstörande effekter från den svenska trafiken skall kraftigt begränsas.
Regeringen bedömer att effekter som försurning och övergödning föror- 302
sakade av den svenska trafiken kommer att undanröjas till år 2010.
— Trafikens bidrag till klimatpåverkan skall begränsas i enlighet med den
strategi för minskad klimatpåverkan som har presenterats tidigare (av-
snitt 1.1.2).
Dessa riktlinjer skall enligt regeringens mening ligga till grund för en
offensiv satsning för att utveckla transportsektorn i enlighet med det
övergripande trafikpolitiska målet.
Ett grundläggande syfte med en miljöstrategi inom transportsektorn är
att skapa förutsättningar för att fordonstekniken skall utvecklas. Det fram-
står som möjligt att, med i dag känd teknik, till stor del lösa flera luft-
miljöproblem. Utsläppen av kväveoxider, kolväten och kolmonoxid kan
därmed skäras ned till ofarliga nivåer. Genom ytterligare utveckling av
fordonsteknik och av traditionella fordonsbränslen, bensin och dieselolja,
är det möjligt att även komma till rätta med utsläppen av bl. a. svaveldiox-
id och partiklar.
En begränsning av utsläppen av koldioxid, i enlighet med klimatmålet,
kan till en del uppnås genom bättre energieffektivitet. Redan i den trafik-
politiska propositionen år 1988 framfördes också bedömningen att alter-
nativa drivmedel bör introduceras på sikt.
När regelverk utformas för att styra utvecklingen mot de fastslagna
målen har regering och riksdag hittills formulerat fordonskrav i form av
gränsvärden. Denna princip skall även tillämpas i framtiden. Således skall
det inte anges vilken teknik som skall användas, utan vilka krav som
fordon och bränsle skall uppfyllas.
De prognoser för trafiktillväxten som redovisas längre fram visar på
fortsatt trafiktillväxt. Transportmönstren och trafiktillväxten skall styras
genom principen om trafikens kostnadsansvar. I vissa delar av storstäder-
na (t. ex. stadskärnorna) kan det däremot inte uteslutas att trafiken behö-
ver begränsas.
Kostnadsansvar och ekonomiska styrmedel
Grundprincipen om trafikens kostnadsansvar lades fast i det trafikpoliti-
ska beslutet (prop. 1987/88:50, TU 13, rskr. 159). Den innebär att de
avgifter som tas ut av trafiken skall täcka de totala samhällsekonomiska
kostnader som trafiken ger upphov till. Även externa kostnader för miljö,
hälsa, olyckor, trängsel, m. m. omfattas.
Kostnadsansvaret skall utkrävas så nära marknaden som möjligt, dvs.
helst av de enskilda transportköparna. Det skall ske i form av fasta och
rörliga trafikavgifter. De rörliga avgifterna skall motsvara de kortsiktiga
samhällsekonomiska marginalkostnaderna, medan de fasta avgifterna
skall motsvara mellanskillnaden mellan marginalkostnaderna och trafi-
kens totala samhällsekonomiska kostnader. Skatter och avgifter som inte
är trafikpolitiskt motiverade skall utformas på samma sätt för olika tran-
sportalternativ.
Grundtanken med denna prissättning är att den enskilde resenären eller
transportköparen skall ges möjlighet att beakta samhällets kostnadsbild
Prop. 1990/91:90
303
och därigenom agera i enlighet med samhällets intresse, så att samhälls-
ekonomisk effektivitet uppnås.
I det trafikpolitiska beslutet år 1988 fastslogs att kostnaderna för trafi-
kens miljö- och hälsoeffekter skall beaktas när de rörliga avgifterna fast-
ställs. Samtidigt uttalade föredraganden att det, med hänsyn till det osäkra
bedömningsunderlaget, bör iakttas viss försiktighet när trafikens miljö-
kostnader beräknas.
De brister i kunskapsunderlaget som då konstaterades har i viss mån
korrigerats med kompletterande studier av bl. a. miljöavgiftsutredningen.
Alltjämt finns det kunskapsbrister. Tillämpningen av kostnadsansvaret
bör därför ses över. Inom regeringskansliet pågår en sådan översyn. Den
planeras vara klar år 1992.
Ekonomiska styrmedel är viktiga instrument för att förmå transport-
marknadens alla aktörer att även beakta transporters miljö- och hälsokost-
nåder.
Internationellt arbete
Det internationella arbetet är en viktig del av strategin för ett miljöan-
passat transportsystem.
Miljöproblemens internationella karaktär kan illustreras av att utländs-
ka källor spelar en dominerande roll för både svavel- och kvävenedfallet i
Sverige. En stor del av de svenska utsläppen vållar samtidigt miljöskador i
andra länder. För de klimatpåverkande s. k. växthusgaserna är de interna-
tionella kopplingarna än mer uppenbara. En minskning av koldioxidut-
släppen har lika stor positiv effekt för Sverige oavsett var i världen den
sker.
Det står klart att åtgärder krävs utomlands för att de kritiska belast-
ningsgränserna inte skall överskridas i Sverige. Det är därför nödvändigt
att Sverige verkar för att internationella handlingsprogram avseende trafik
och miljö antas.
Samordning av teknikkrav skapar möjligheter för produktion av längre
serier, vilket har ekonomiska fördelar och kan bidra till att begränsa de
samlade kostnaderna för en miljöanpassning. Även handelspolitiska skäl
talar för samordning.
Åtgärder på fordon och bränsle
Åtgärder på fordon och bränsle framstår i dag som avgörande för att
transportsektorn skall kunna miljöanpassas. Möjligheterna till förbättring-
ar måste bedömas som goda. Transportforskningsberedningen konstaterar
i sin rapport om ett miljöanpassat transportsystem att det finns väsentligt
bättre fordonstekniska lösningar att tillgå än de som för närvarande an-
vänds.
Inom luft- och sjöfart har arbetet med att utveckla teknik med bättre
miljöegenskaper inte kommit lika långt som inom vägtrafiken. Den redo-
visning som luftfartsverket och sjöfartsverket lämnat visar dock att möjlig-
Prop. 1990/91:90
304
heter finns. Det gäller inte minst inom sjöfarten, där det redovisats goda Prop. 1990/91: 90
möjligheter att uppnå förbättringar.
Åtgärder på fordon och bränsle, ges en central plats i strategin för ett
miljöanpassat transportsystem.
Transportsektorns energianvändning
I 1988 års trafikpolitiska beslut framhölls att nya fordons energianvänd-
ning successivt bör minska, liksom att den långsiktiga utvecklingen av
transportsystemet bör syfta till en minskning av energiförbrukningen, ett
minskat oljeberoende och en övergång till alternativa drivmedel och driv-
system, som på längre sikt kan baseras på inhemska förnyelsebara energi-
källor. 1 den energipolitiska propositionen läggs grunden för nya initiativ.
Trafikplanering
Miljöförbättringar kan också uppnås genom åtgärder i trafikplaneringen.
Det handlar främst om att utveckla infrastruktur samt att ge andra motiv
att utveckla sin trafikplanering. Företagen kan utifrån detta förändra sina
transportsystem.
En bättre infrastruktur ger möjlighet till jämnare körrytm i trafiken
och/eller, att trafiken finner närmare vägar. Åtgärder av dessa slag medför
samtidigt att transportsystemets effektivitet och att tillgängligheten förbätt-
ras. Förändringar av dessa slag kan exempelvis åstadkommas genom mod-
erna system för signalreglering och bättre information till trafikanter.
Trafikplaneringen kan också användas för att begränsa trafikvolymerna
och/eller begränsa hastigheterna i särskilt hårt belastade områden. Sådana
åtgärder medför också andra positiva effekter såsom minskad trängsel och
minskade olycksrisker.
Inom samhällsplaneringen är det bl. a. inom den fysiska planeringen
som verkningsfulla åtgärder kan vidtas. Tillkommande bebyggelse bör
lokaliseras till områden med goda förutsättningar för kollektivtrafikförsörj-
ning.
Storstäderna
Biltrafikens expansion har medfört allt större påfrestningar på miljö och
hälsa och allt sämre framkomlighet på vägar och gator främst i de tre
storstadsregionerna, samtidigt som utsläpp från andra källor minskat kraf-
tigt. Trafiken är nu den avgjort största källan till miljöförstöring i storstä-
derna. Storstadstrafikkommittén framhåller i sitt betänkande att miljö-
och hälsosituationen i storstäderna måste bekämpas och att ett stort antal
samverkande åtgärder krävs.
Regeringen har tillsatt s. k. storstadsförhandlare för de tre storstadsom-
rådena. Deras uppgift har varit att tillsammans med lokala och regionala
aktörer förhandla fram åtgärdspaket för att komma till rätta med miljö-,
hälso- och framkomlighetsproblemen i resp, region. Medel för åtgärder
inom detta område har reserverats i propositionen om en näringspolitik 305
20 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 90
för tillväxt. I den kommande energipolitiska propositionen avser regering- Prop. 1990/91:90
en redovisa förslag om försök med alkoholdrivna bussar.
Fördelning mellan trafikslagen
Transporter kan styras i riktning mot mer miljövänliga transportalterna-
tiv. Det kan ske genom restriktioner, t. ex. i form av avgaskrav eller
miljöavgifter, på mer störande alternativ.
Infrastrukturen påverkar resmönstren och därmed transportsektorns
miljöbelastning. Genom konsekvent hänsynstagande till miljö- och hälso-
aspekter vid beslut om investeringar i infrastruktur kan dessa aspekter
beaktas av samhället.
Det är angeläget att utveckla transportsystemets infrastruktur i en
miljövänlig riktning. Lösningar med mindre miljöpåverkan skall ges ökad
prioritet genom att kraven på miljöeffektredovisningar skärps och att
högre miljökrav kan ställas vid byggande, underhåll och drift av infra-
struktur. Flera satsningar som regeringen aviserat i propositionen om en
näringspolitik för tillväxt är viktiga led i detta arbete. Det gäller satsningar
på miljöanpassad kollektivtrafik och avlastande trafikleder.
Forskning och utveckling
Forskning är av strategisk betydelse för att ett miljöanpassat transportsy-
stem på bästa sätt skall kunna utvecklas. Därigenom förbättras möjlighe-
terna för transportsektorn att bidra till att de nationella miljömålen upp-
nås, samtidigt som landets medborgares och näringslivets behov av effekti-
va transporter tillfredställs.
De förslag till långsiktiga mål och kravnivåer som regeringen lägger fram
i denna proposition innebär att ansträngningar successivt måste göras för
att produktionsanpassa och utveckla ny teknik. Enligt regeringens uppfatt-
ning innebär detta att utvecklingen av ny teknik inom transportområdet är
en fråga för fordons- och bränsleindustrin. Regeringen ser positivt på det
arbete som pågår såväl i Sverige som utomlands.
Sverige deltar i de europeiska projekten Drive och Prometheus, som
omfattar FoU-samarbete rörande teknik för effektivare och miljövänligare
trafik på väg. I propositionen om en näringspolitik för tillväxt föreslår
regeringen fortsatt statligt engagemang i dessa projekt.
Transportforskningsberedningen har hösten 1990 inlämnat en lägesre-
dovisning till regeringen. Inom ramen för det svenska Försöksområde
Västsverige kommer vägverket och transportforskningsberedningen att
pröva tillämpningen av ny teknologi.
Trafikverkens arbete
Miljö- och hälsoproblemen är i dag så stora och komplexa att ett fram-
gångsrikt arbete kräver förstärkta insatser från verk och myndigheter.
Arbetet inom transportsektorn skall i ökad utsträckning bedrivas av de
trafikverk som är ansvariga för resp, trafikslag. De miljörapporter som
306
verken lämnat till regeringen är en god utgångspunkt för detta arbete. Prop. 1990/91:90
Trots skillnaderna mellan de problem som olika verk står inför finns
vinster att uppnå genom samarbete mellan dem.
Trafikverkens miljöarbete bör i större utsträckning följas upp och utvär-
deras. Utvärderingen skall beskriva vilka åtgärder som vidtagits och om
gällande mål har eller beräknas uppnås, liksom vilka behov av ytterligare
åtgärder som finns.
Inledning
Trafikens miljöpåverkan redovisas i bilagan "Hur mår Sverige?”. I detta
avsnitt kompletteras de beskrivningarna.
Vid en återblick på utvecklingen av transportsektorns miljö- och hälso-
påverkan märks positiva förändringar. Som exempel kan nämnas att pro-
blemen med blyutsläpp från biltrafik har minskat kraftigt samtidigt som
de fordonskrav som ställts har inneburit att utsläppen av bl. a. kväveoxider
börjat minska. Under resten av 1990-talet kommer dessa utsläpp att mins-
ka kraftigt till följd av vidtagna åtgärder. En liknande utveckling märks för
flera av vägtrafikens utsläpp. Samtidigt kan vi dock konstatera att ny
kunskap tillkommit. I dag vet vi exempelvis att sjöfartens kväveoxidutsläpp
är omfattande. Problemen med koldioxidutsläpp och dess klimatrisker har
också aktualiserats. Den nya problembilden kräver nya åtgärder, delvis
inom nya områden. För att transportsektorn skall kunna bidra till minskade
koldioxidutsläpp utan att begränsa transporterna krävs på sikt minskad
användning av fossil energi.
Beräkningar av utsläppens omfattning, liksom bedömningar av dess
effekter är förknippade med osäkerheter. Det gäller såväl trafikens omfatt-
ning som olika fordonstypers miljöpåverkan, bl. a. deras genomsnittliga
utsläpp av luftföroreningar. En strävan måste vara att minimera dessa
osäkerheter.
Trafikutvecklingen åren 1990—2020
Kunskap om trafikutvecklingen är viktig vid bedömning av transportsek-
torns framtida påverkan på miljö och hälsa. Regeringen har därför uppdra-
git åt transportrådet att utarbeta en aktuell trafikprognos, vilken har redo-
visats i transportrådets rapport 1990:10. Prognosen kan i korthet sam-
manfattas på följande sätt.
Det totala persontransportarbetet ökar enligt prognosen med 16 % från
år 1989 till år 2000, vilket motsvarar en årlig ökning på knappt 1,4%.
Perioden inleds dock med en nedgång av det totala resandet till följd av
det kraftigt höjda bensinpriset under år 1990. För perioden år 2000 till år
2020 ökar sedan det totala transportarbetet med drygt 20 %, eller ca 1 %
per år. Sett i ett längre perspektiv innebär prognosresultatet en fortsatt
dämpad tillväxt av persontransportarbetet. Fördelningen mellan olika
färdmedel förändras inte nämnvärt under perioden.
307
I det längre tidsperspektivet förväntas en förskjutning ske mot längre Prop. 1990/91:90
resor. Antalet regionala resor ökar jämfört med de lokala resorna samtidigt
som det interregionala resandet förväntas öka jämfört med det regionala
resandet.
Det totala godstransportarbetet förväntas öka från 73 miljarder tonkilo-
meter år 1987 till ca 82 och 114 miljarder tonkilometer år 2000 resp, år
2020. Detta motsvarar en årlig ökningstakt på inte fullt 1 % mellan år 1987
och år 2000 och knappt 1,6% mellan åren 2000 och 2020.
Av det långväga godstransportarbetet utgjordes år 1987 ca 44% av
sjöfart, medan lastbil resp, järnväg svarade för ca 28% var. Varken till år
2000 eller till år 2020 väntas några påtagliga förändringar av marknadsan-
delarna.
Transportsektorns framtida miljöpåverkan
Som en utgångspunkt för redovisningen av åtgärder mot luftföroreningar
krävs en bild av hur den framtida utvecklingen kan väntas se ut om inga
ytterligare åtgärder vidtas. Underlag till en sådan beskrivning har hämtats
från transportforskningsberedningens rapport om ett miljöanpassat trans-
portsystem och från naturvårdsverkets Luft 90. Bägge dessa rapporter har
remissbehandlats. Remissammanställningar finns tillgängliga på kommu-
nikations- resp, miljödepartementet.
Vägtrafikens utsläpp av kväveoxider uppgår till ca 180000 ton per år.
Naturvårdsverket bedömer att utsläppen kommer att minska till knappt
100000 ton år 2000 som en följd av de beslut som fattats avseende skärpta
emissionskrav, detta trots att trafiken samtidigt ökar. På längre sikt mins-
kar utsläppen ytterligare.
Den svenska sjöfartens utsläpp av kväveoxider har beräknats till ca
33000 ton år 1988 och förutsätts därefter öka under perioden fram till år
2015. Dessa utsläppsvärden omfattar utsläppen från all inrikes sjöfart,
hälften av färjetrafikens utsläpp och 10% av utsläppen från de fartyg i
utrikes trafik som angör minst en svensk hamn. Utsläppen från den civila
luftfarten redovisas för närvarande till ca 7 500 ton per år, men bedöms
öka markant fram till år 2015.
Transportsektorns samlade kväveoxidutsläpp bedöms, enligt Luft 90,
minska med ca 4% mellan år 1980 och år 1995. Med de åtgärder som nu
föreslås skapas förutsättningar för en snabbare utsläppsreduktion.
308
Prop. 1990/91:90
TRANSPORTSEKTORNS KVÄVEOX I DUTSLÄPP
Figur 15.1. Transportsektorns kväveoxidutsläpp år 1980 till år 2015. Beräkningarna
avser utsläpp givet de beslut om fordonskrav m.m. som fattats t.o.m. våren 1990.
(Källa: TFB.)
Utsläppen av koldioxid bedöms däremot öka. Den svenska vägtrafikens
koldioxidutsläpp är för närvarande drygt 17 milj, ton per år. Till skillnad
från utvecklingen avseende kväveoxider kommer inte koldioxidutsläppen
att påverkas av de beslutade skärpta emissionskraven för vägfordon. Ut-
släppen stiger därmed i stort sett i takt med trafiktillväxten. Ökningen
väntas till en del motverkas av att fordonsparken blir mer energieffektiv.
Sjöfartens emissioner av koldioxid ligger enligt de beräkningar som redo-
visas i transportforskningsberedningens rapport på knappt 1 milj, ton per
år och väntas stiga fram till år 2015. Beräkningar av luftfartens utsläpp av
koldioxid indikerar att den civila luftfartens utsläpp av koldioxid för
närvarande är ca 2 milj, ton per år och kring år 2010 kan komma att ha
vuxit till ca 3,7 milj. ton. En minskad energianvändning bidrar till att
begränsa koldioxidutsläppen.
309
Prop. 1990/91:90
Figur 15.2. Koldioxidutsläpp från olika trafikslag 1980 till 2015. Beräkningarna avser
utsläpp givet de beslut om fordonskrav m.m. som fattats t.o.m. våren 1990. (Källa:
TFB.)
Transportsektorns utsläpp av kolväten och kolmonoxid framstår som
mindre problematiska. Utsläppen beräknas minska kraftigt till följd av de
beslut som fattats om skärpta fordonskrav. Kontroll och uppföljning av att
avgaskraven följs förutsätts.
Statens väg- och trafikinstitut har granskat olika bedömningar om per-
sonbilars framtida emissioner. Vad gäller utsläppen från nya bilar är
samstämmigheten mellan olika bedömare relativt stor. Däremot skiljer sig
bedömningarna åt vad gäller katalysatorns försämringstakt. Bilindustriför-
eningen menar att katalysatorernas livslängd är lång och att tekniken
successivt kommer att utvecklas och förfinas. AB Svensk Bilprovning och
naturvårdsverket bedömer att försämringen kan gå snabbare och ser en
risk att biltillverkare kommer att anpassa avgasreningen efter kravnivåer-
na. För närvarande föreligger relativt stora osäkerhetsmarginaler mellan
gränsvärden och faktiska utsläpp. Stabilare teknik möjliggör en sänkning
av marginalerna. Någon spontan förbättring av tekniken skulle då inte
vara att vänta. Väg- och trafikinstitutet gör ingen bedömning av vilken
utveckling som är mest trolig. Man slår dock fast att det finns en större
miljöpotential hos katalysatortekniken än den som definierats genom da-
gens svenska avgasbestämmelser. Regeringens bedömning är att dessa
möjligheter måste tas till vara.
Inledning
Trafikpolitiken har som sitt yttersta syfte att bidra till att välfärden bibe-
hålls och utvecklas. Goda transporter är av grundläggande betydelse för
310
detta. En fortsatt välståndsutveckling förutsätter att transportsystemet
förbättras. I takt med att transportsektorns andel av de skadliga utsläppen
stigit ställs emellertid ökade krav på att transportsektorn måste uppfylla de
grundläggande hälso- och miljökrav som kampen mot olika slags förore-
ningar ställer. Transportsektorn skall bidra till att miljömålen uppnås.
Avvägningar för miljöarbetet inom transportsektorn
När åtgärder inom transportsektorn avvägs är det av stor vikt att upp-
märksamma de intressekonflikter som kan uppstå mot olika delmål. Avgö-
rande för motsättningarnas omfattning är många gånger vilka styrmedel
som väljs och hur de dimensioneras. Enligt regeringens mening handlar det
om att välja de medel som på bästa sätt gör det möjligt för trafikpolitiken att
uppnå de trafikpolitiska målsättningarna.
Strävan efter samhällsekonomisk effektivitet innebär att transportsyste-
met skall utformas så att en samhällsekonomiskt optimal infrastruktur och
ett optimalt kollektivtrafiksystem byggs ut. Det innebär att även prissätt-
ningen skall vara optimal, dvs. priset för att använda systemen skall i
princip vara lika med den samhällsekonomiska marginalkostnaden. Priset
skall således även inkludera bl. a. miljö-, hälso- och olyckskostnader.
Övriga delmål kan betraktas som bivillkor eller restriktioner. De skall
uppfyllas även om det inte har visats att de fullt ut är förenliga med
samhällsekonomisk effektivitet. Effektivitetsmålet kräver dock att dessa
delmål uppfylls genom åtgärder som är förknippade med lägsta samhälls-
ekonomiska kostnad. Effektivitetsmålet innebär också att det skall ställas
likartade krav på alla trafikslag eller sektorer. Åtgärder bör vidtas där de
samhällsekonomiska kostnaderna är lägst. Det innebär att bl. a. reduk-
tionen av skilda luftföroreningar bör kunna variera mellan olika fordons-
kategorier, transportslag och sektorer.
Motsättningar kan finnas även mellan mi/Jömålet och .säZccr/zc/smålet.
Exempelvis kan en utveckling mot mindre och mer energisnåla fordon
medföra att skadeutfallet vid olyckor förvärras. Antalet dödade och skada-
de kan öka. Men det finns exempel på åtgärder som främjar såväl säkerhet
som miljö och hälsa. Om resande med kollektivtrafik ökar, eller om
biltrafiken minskar, så minskar också miljö- och hälsopåverkan, liksom
olycksfrekvensen. Många trafiktekniska åtgärder, såsom bättre flygtrafik-
ledning, sänkta hastigheter på vägarna och utvecklad signalreglering har
normalt också positiva effekter på såväl säkerheten som på miljön.
En koppling finns även mellan säkerhet till sjöss och risker för miljöska-
dor. Särskilt tydligt är detta vad gäller oljetransporter. En förbättrad
säkerhet till sjöss innebär normalt att riskerna för oljeutsläpp minskar.
Som exempel på miljöåtgärder som innebär att tillgänglighetsmiAeX mot-
verkas kan miljöavgifter på drivmedel nämnas. Åtgärder som innebär att
transportkostnaderna stiger minskar tillgängligheten. Med tillgänglighet
avses därvid inte bara huruvida res- och transportmöjligheter finns, utan
även den uppoffring transporter kräver i andra avseenden, såsom i tid och
pengar. En sådan motsättning märks mellan vissa åtgärder som syftar till
Prop. 1990/91:90
311
att begränsa flygets miljöpåverkan och behovet av att upprätthålla en god Prop. 1990/91:90
flygt rafikförsöij ning.
Sveriges geografiska läge gör att transportkostnaderna är av särskild vikt
för svenskt näringsliv. Direkta regleringar för att styra transporter kan
innebära fördyrad produktion, högre priser och minskad konkurrenskraft.
Det är därför viktigt att valet av transportsätt överlämnas till näringslivet.
Samhällets styrning, bör som tidigare framhållits, ske genom att de olika
trafikslagen belastas med de samhällsekonomiska kostnader som de ger
upphov till.
Delmålet om tillgänglighet är nära knutet till delmålet att transportsyste-
met skall byggas upp så att det bidrar till regional balans. I glesbygden är
många resenärer främst hänvisade till bilen. Där trafikunderlaget är litet är
emellertid också bilen normalt det bästa färdmedlet även från miljö- och
hälsosynpunkt.
Denna genomgång av några situationer där intressekonflikter finns illu-
strerar att trafikpolitiska beslut som primärt fattas i andra syften många
gånger också har betydelse för transportsektorns miljö- och hälsopåverkan.
Vetskapen om detta motiverar att trafikpolitiska beslut som fattas av
riksdag, regering och myndigheter regelmässigt väger in dessa effekter.
Regeringens ställningstaganden: Det svenska engagemanget i inter-
nationellt arbete med trafik och miljö skall ytterligare intensifieras.
Sverige skall verka for att internationella handlingsprogram antas.
Sverige skall inom trafikområdet verka for ett samfällt nordiskt
agerande i internationella organisationer. Tillsammans med andra
länder bör Sverige arbeta för införande av ekonomiska styrmedel för
internationell trafik.
Inledning
Ett utökat internationellt samarbete kring trafikens miljöfrågor växer suc-
cessivt fram.
Miljöproblemens gränsöverskridande och handelsrelaterade karaktär,
gör att internationella lösningar krävs, samtidigt som forskning och ut-
veckling av teknik ofta är förenad med stordriftsfördelar som gagnas av
samverkan. Det senare innebär att anpassningen kan göras mindre kost-
sam om internationell samordning kommer till stånd. Dessutom talar
solidaritetsskäl för internationellt engagemang.
Internationell trafikutveckling
Den snabba ekonomiska tillväxten efter andra världskriget har inneburit
en successivt ökad efterfrågan på transporter i framför allt Västeuropa,
USA och Japan. Den genomsnittliga ökningen av transportarbetet har
uppgått till ett par procent årligen.
312
Vägtrafikens omfattning i världen har ökat mer eller mindre kontinuer-
ligt. I dag förutspås en fortsatt expansion. Antalet personbilar i världen var
enligt beräkningar år 1972 ca 220 milj. Antalet år 1990 har beräknats till ca
420 milj., vilket motsvarar en ökning med ca 90%.
Biltätheten varierar mycket kraftigt i världen. I USA beräknades den år
1990 till ca 580 bilar per 1 000 invånare och i Västeuropa ca 380. Världsge-
nomsnittet låg på ca 80. Vissa länder hade mycket låg biltäthet. I Indien
var den ca 2 bilar per 1 000 invånare medan den i Kina torde vara så låg
som ca 0,002.
Det har konstaterats att ca 65% av OECD-ländernas personbilsförsälj-
ning i dag utgörs av fordon som är utrustade med någon form av katalysa-
tor. Inom EG säljs dock fortfarande en större mängd bilar utan katalysa-
torrening. Av de ca 10—15 milj, fordon som säljs i u-länderna har endast
ett litet antal någon avgasrening.
Utvecklingen i Östeuropa torde innebära att efterfrågan på transporter
ökar även där. Dessa länder har i regel ännu inte infört obligatoriska krav
på rening av fordon.
Omfattningen av världens järnvägstransporter har ökat mer eller mindre
kontinuerligt mellan år 1960 och år 1985. Ökningen är särskilt markant för
godstrafiken. År 1960 uppgick dessa transporter till ca 3 300 miljarder
tonkilometer för att år 1985 ha ökat till ca 7 300 miljarder tonkilometer.
Omfattningen har således mer än fördubblats under denna 20-års period.
Den relativa tillväxten av järnvägstransporter har varit särskilt kraftig i
utvecklingsländerna och i Öststaterna. Världens persontransporter på
järnväg har mellan åren 1975 och 1985 ökat med ca 25%.
Luftfarten karaktäriseras även internationellt av en mycket kraftig till-
växt. Världens flygresande beräknades för år 1988 motsvara ca 1,5 miljard
personkilometer. Detta kan jämföras med knappt 0,5 miljard personkilo-
meter år 1972. Under dessa 16 år har således flygresandet mer än tredubb-
lats. Flygets bränsleförbrukning har emellertid inte ökat i samma omfatt-
ning. Ökningen av bränsleförbrukningen ligger på endast ca 50%. Orsaken
till detta är att flygplanen gjorts allt mer energieffektiva och att kapaciteten
i dem utnyttjas bättre. En uppgift från ICAO anger att den genomsnittliga
lastfaktorn mellan åren 1972 och 1988 har stigit med 10 procentenheter,
från 50 till 60%.
Den internationella sjöfartens utveckling samvarierar i mycket stor ut-
sträckning med handeln. Under 1970-talet präglades sjöfarten av betydan-
de expansion, medan 1980-talet snarare innebar viss stagnation. År 1972
hade världens fartygsflotta en lastkapacitet motsvarande en dödvikt på
totalt drygt 400 milj, ton (dwt.), medan den under början av 1980-talet
hade vuxit till ca 700 milj. dwt. År 1988 har den beräknats vara nere i ca
640 milj. dwt.
Det globala systemet för persontransporter är i dag uppbyggt helt kring
luftfarten. För godstransporter är däremot sjöfarten volymmässigt mest
betydelsefull. Flygfrakt har dock kommit att spela en allt större roll.
I ett europeiskt perspektiv har även sjöfart och järnväg viss betydelse för
persontransporter. På den europeiska godstransportmarknaden har också
järnvägen en betydelsefull roll. Andelen godstrafik på järnväg är dock
Prop. 1990/91:90
313
större i Sverige än i de flesta västeuropeiska länder. I takt med att kapaci- Prop. 1990/91:90
tetsproblemen i det europeiska vägnätet blir allt större har ökat intresse
åter kommit att visas järnväg och sjöfart. I dag satsas också avsevärda
resurser på att bygga upp ett väl fungerande europeiskt järnvägssystem.
Det är väsentligt att Sverige knyts samman med detta. En fast Öresunds-
förbindelse är ett viktigt led i en sådan utveckling.
Internationella bedömningar
I Nordisk handlingsplan mot luftföroreningar har bl. a. redovisats miljöbe-
dömningar i allmänhet och särskilt effekter från trafiken i Norden. Pro-
blembeskrivningen visar att samtliga länder i Norden har behov av att
minska utsläpp och miljöpåverkan.
Medlemsstaterna inom OECD har funnit att trafikens miljöpåverkan är
så stor att större hänsyn måste tas till miljösituationen än tidigare. Arbetet
inom OECD präglas starkt av insikten om att de industrialiserade stater-
nas ekonomier endast kan utvecklas positivt om behoven av energi och
transporter kan förenas med kraven på en god miljö. Även IEA (Interna-
tional Energy Agency), OECDs energiorgan, har gjort bedömningen att det
finns ett starkt behov av att utveckla såväl motorer som bränslen i syfte att
minska klimatriskerna.
Klimatfrågorna har studerats under flera år av en expertpanel — be-
nämnd IPCC, Intergovernmental Panel on Climate Change. För transport-
sektorn krävs enligt IPCCs bedömningar minskad användning av bensin
och dieselolja. De globala riskerna med fortsatt användning i nuvarande
omfattning är betydande.
Vid ECEs (Economic Commission of Europé) konferens i Bergen i maj
1990 påvisades behovet av fortsatta och förstärkta miljöåtgärder inom
bl. a. trafiken.
De östeuropeiska transportministrarna presenterade vid den europeiska
transportministerkonferensen (CEMT), den 1 oktober 1990 i Stockholm,
bedömningar för Östeuropas utveckling inom området trafik- och miljö
under åren framöver. Behovet av miljöåtgärder är enligt deras uppfattning
stort i hela Östeuropa.
I Kaliforniens luftvårdsplan är arbetet bl. a. inriktat på fordon med
bättre miljöegenskaper, drivna med alternativa drivmedel, liksom på om-
fattande åtgärder för att styra och begränsa trafikens omfattning.
Internationella organ
Inom Nordiska Ministerrådet samverkar de nordiska regeringarna i arbe-
tet med trafikens miljöfrågor. Nordiska ämbetsmannakommittén för
transportfrågor (NÄT), Nordiska ämbetsmannakommittén för miljöfrågor
(ÄK-M) och Nordiska ämbetsmannakommittén för energifrågor arbetar
alla med ämnesområdet. Under de senaste åren har en rad program och
medlemsförslag behandlats som avser trafik och miljö. Samarbetet omfat-
314
tar främst policyfrågor och hur ett gemensamt nordiskt agerande i interna- Prop. 1990/91: 90
tionella fora bör utformas. Samarbetet berör också forskningsverksamhet
inom området.
Under senare år har OECD engagerat sig i energi-, miljö- och trafikfrå-
gor. Sverige har använt sitt medlemsskap i OECD för att främja denna
utveckling. Vidare har organisationens samarbete med CEMT stärkts.
CEMT, den permanenta europeiska transportministerkonferensen, är
ett samverkansorgan för OECD-länderna för frågor som rör landtranspor-
ter. Sverige har under år 1990 innehaft ordförandeskapet i organisationen.
På senare tid har flera öststatsländer erhållit status som observatörer i
CEMT. Sedan år 1989 har samverkan i miljöfrågor formaliserats genom
att en särskild grupp inrättats för att behandla trafikens miljöfrågor.
EGs regelverk inom området trafik och miljö har stor betydelse. EGs
arbete för en gemensam transportmarknad fr. o. m. år 1992 berör också
Sverige.
Inom ramen för EES-förhandlingarna pågår överväganden om att utfor-
ma handlingsprogram om arbetet inom området trafik- och miljö.
IEA engagerar sig också i arbetet med trafik och miljö. De gäller särskilt
frågor med koppling till energianvändningen. Ett forskningssamarbete
sker sedan flera år tillbaka beträffande alternativa drivmedel, främst mo-
toralkoholer.
Ett viktigt forum för trafikens miljöfrågor är FNs regionala organ för
Europa, ECE. ECE behandlar trafik- och avgasfrågor som ett prioriterat
område. Man arbetar huvudsakligen med fordonsregler såsom normer för
t. ex. fordons miljöprestanda, men har under senare tid även bedrivit
informationsarbete om bl. a. trafik och klimatrisker. ECE är också det
forum där de internationella överenskommelserna om reduktion av
svavel- och kväveoxidutsläppen förhandlats fram. Sverige medverkar i
ECEs olika expertgrupper.
Arbetets inriktning
Regeringens överväganden: Det svenska engagemanget i det internationella
arbetet med trafik- och miljöfrågor skall ytterligare intensifieras. Av sär-
skilt stor betydelse är det att verka för att särskilda handlingsprogram för
trafik- och miljöarbetet antas.
I de pågående EES-förhandlingarna, men även i andra relevanta euro-
peiska sammanhang bör Sverige, med bibehållen miljöambition, verka för
en samordning av trafikpolitiken i Europa i synnerhet beträffande frågor
som rör trafik och miljö.
Ett genombrott för miljöarbetet inom trafiksektorn kom i november
1989. Då antog CEMTs medlemsländer en särskild trafik- och miljöresolu-
tion, vilken lägger grunden för ett samlat europeiskt miljöarbete.
Resolutionen behandlar ett flertal olika aspekter av trafikens miljöpro-
blem. Den rekommenderar medlemsländerna att aktivt arbeta med miljö-
förbättringar, bl. a. effektivare avgasrening och renare bränsle, användning
av ekonomiska styrmedel, infrastruktursatsningar och förbättrad trafik-
planering särskilt i storstadsområdena. 315
Av stor vikt för ett vidgat samarbete i Europa är att gemensamma Prop. 1990/91:90
fordons- och bränslekrav kan utvecklas. För att diskutera förutsättningar-
na för detta arrangerade CEMT, under svenskt ordförandeskap, en sär-
skild hearing i november 1990 kring dessa frågor. Företrädare för världens
bil- och bränsleindustri medverkade i denna utfrågning.
Den dialog som har inletts är viktig att fullfölja. Avgörande för framgång
inom detta område är att Europas regeringar medverkar till skärpta krav
vad gäller utsläpp av skadliga ämnen.
I ett breddat europeiskt arbete med att skapa ett miljöanpassat trans-
portsystem bör samma miljökrav ställas på fordonen oberoende av i vilket
land de tillverkas eller används. Gemensamma krav för avgas- och buller-
emissioner, för bränslekvalitet och på bränsleeffektivitet bör därför formu-
leras för så stora marknader som möjligt, genom gemensamma beslut i
Europa. Sverige skall verka för att sådana initiativ tas, inte bara gällande
vägtrafikfordon, utan också för jämvägsfordon samt inom luft- och sjö-
fart.
Förutom att verka för gemensamt skärpta kravnivåer bör Sverige i
relevanta europeiska organ aktualisera införandet av gemensamma ekono-
miska styrmedel för trafiken. Ett införande av motsvarigheter till svenska
miljöklasser även i andra länder skulle innebära att introduktionen av
renare fordon kan ske snabbare.
I takt med att EG skapar sin inre marknad, EG och EFTA finner
samverkansformer och att de östeuropeiska länderna inordnas i det euro-
peiska samarbetet ökar möjligheterna för en gemensam europeisk och
utvidgad internationell politik även avseende trafik och miljö. Genom ett
närmare europeiskt samarbete får Sverige förutsättningar att agera. Vi står
inför nya möjligheter att driva på i det internationella miljösamarbetet.
Det skapar förutsättningar för större framgång i arbetet med att begränsa
de storregionala och globala miljöproblemen. Samtidigt innebär detta att
vi ålägger oss att agera gemensamt. Vi bör verka för att, tillsammans med
övriga EFTA-länder och EG, utarbeta gemensamma handlingsprogram.
Mot bakgrund av Sveriges tidigare arbete inom miljöområdet är det natur-
ligt att Sverige intar en pådrivande roll i arbetet.
Nordiskt samarbete kring trafikens miljöarbete blir samtidigt allt vikti-
gare. De nordiska miljö- och trafikministrarnas arbete i NÄT syftar till att
bredda och fördjupa kunskapsbasen för trafikens miljöarbete nationellt
och i de nordiska länderna. Regeringen prioriterar inledningsvis en nor-
disk strategi för att begränsa miljöeffekterna från sjö- och luftfarten.
NÄTs och ÄK-Ms arbete bör enligt regeringens mening användas som
en plattform för att initiera och driva förslag i andra internationella
sammanhang. Samordningsarbetet under år 1991 kommer att inriktas på
att formulera nordiska ståndpunkter som kan framföras inför FNs miljö-
konferens samt inom CEMT, 1MO och ICAO.
Förutsättningarna för ett ytterligare breddat internationellt arbete
skiljer sig dock avsevärt från de som kommer att gälla för ett vidgat
europeiskt arbete. Den viktigaste skillnaden är att levnadsnivån i världens
länder är så olika. Som på de flesta andra områden kommer industriländer
och utvecklingsländer att mötas på mycket olika villkor.
316
Redan under det tidiga förberedelsearbetet inför FNs miljökonferens år Prop. 1990/91:90
1992 har relationerna mellan industriländer och utvecklingsländer kom-
mit i fokus. Utvecklingsländerna hävdar att ett bredare engagemang i
miljöarbetet måste ske med ett omfattande stöd från industriländerna.
Konkret handlar det inom transportområdet om att stödja utvecklingslän-
dernas strävanden att utveckla trafiksystem med goda miljöegenskaper.
Inom ramen för arbetet med FNs miljökonferens, och i pågående kli-
matförhandlingar, skall Sverige verka för att handlingsprogram avseende
trafik och miljö antas.
Regeringens ställningstaganden och förslag i korthet: Storstadsför-
handlarnas förslag till överenskommelser utgör en god grund för det
fortsatta arbetet med att förbättra miljösituationen, öka tillgänglig-
heten samt skapa bättre förutsättningar för utvecklingen i storstads-
regionerna. 30 milj. kr. per år under fyra år anslås för stöd till utveck-
lings och demonstrationsprojekt rörande användning av motoralko-
holer. Kollektivtrafiken bör byggas ut genom nya bansystem,
miljövänliga bussar och genom upprustning och komplettering av
befintliga banor. Avlastande trafikleder bör byggas för att minska
miljö- och framkomlighetsproblemen i storstadsregionerna. Kom-
munerna får legala möjligheter att begränsa den tunga dieseldrivna
trafiken i miljökänsliga delar av stadskärnorna . Anställda i kommu-
nala trafikföretag skall kunna förordnas som parkeringsvakter. Plan-
handlingar bör redovisa tydliga konsekvensbeskrivningar med avse-
ende på trafiken och miljön.
Inledning
I maj 1988 tillkallade dåvarande chefen för kommunikationsdepartemen-
tet med stöd av regeringens bemyndigande en särskild kommitté med
uppdrag att ta fram ett samlat underlag för begränsning av trafikens hälso-
och miljöeffekter i storstadsområdena (Dir. 1988:20). Uppdraget utforma-
des mot bakgrund av de bedömningar som gjordes i den trafikpolitiska
propositionen år 1988 (prop. 1987/88:50 s. 79).
I september 1988 utvidgades utredningsuppdraget och kommittén fick
till uppgift att med förtur utreda vilka lagändringar som behövs för att
kommunerna skall kunna fatta beslut om åtgärder som förbjuder eller
inskränker biltrafiken vid speciellt svåra luftföroreningssituationer (Dir.
1988:55).
Förslagen i storstadstrafikkommitténs (STORKs) första delbetänkande
har behandlats i regeringens prop. 1989/90:143 om tillfälliga förbud mot
biltrafik. Lagförslagen i propositionen har antagits av riksdagen (TU
1990/91:4, rskr. 20).
317
Vi avser nu att på grundval av förslagen i storstadstrafikkommitténs Prop. 1990/91:90
slutbetänkande ta upp kommitténs samlade underlag till behandling. Det
sker dels genom de förslag vi nu behandlar i föreliggande proposition om
en god livsmiljö, dels i propositionen om näringspolitik för tillväxt. I
denna sistnämnda proposition tar vi också upp förslag från de överens-
kommelser om trafik och miljö i storstadsregionerna som de s. k. storstads-
förhandlarna träffat (Dir. 1990:21). Deras förslag på miljöområdet redo-
visas emellertid även i nu föreliggande proposition.
Vi vill också framhålla att flera av storstadstrafikkommitténs många
förslag till åtgärder har en anknytning till förslag som redovisas i betänkan-
det (SOU 1990:36) Storstadsliv, rika möjligheter — hårda villkor, avgivet
av storstadsutredningen. Denna sistnämnda utrednings förslag på trafik-
området tar vi därför också upp till behandling.
En sammanfattning av innehållet i slutbetänkandet Storstadstrafik 5 och
i avsnittet Bygg ut infrastrukturen i betänkandet Storstadsliv, rika möjlig-
heter — hårda villkor finns att tillgå på kommunikationsdepartementet,
liksom också en sammanfattning över remissyttrandena över betänkandet
Storstadstrafik 5. En sammanfattning över remissyttrandena över betän-
kandet Storstadsliv, rika möjligheter — hårda villkor finns att tillgå på
statsrådsberedningen.
Längre fram behandlas frågor som rör den kommunala parkeringsöver-
vakningen.
Där tas upp ett förslag att kommunerna skall ges möjlighet att till
parkeringsvakter utse arbetstagare hos kommunala trafikaktiebolag.
Där behandlas också en framställning från Föreningen Sveriges privata
parkeringsövervakningsföretag den 10 januari 1990 att även arbetstagare
hos privata parkeringsbolag skall ges denna möjlighet. Föreningens fram-
ställning har remitterats för yttrande till femton myndigheter och organisa-
tioner. Deras remissvar finns tillgängliga i civildepartementets ärende (RÄ
52/90).
Storstadsområdenas trafik- och miljöproblem
Regeringens ställningstagande: Biltrafikens expansion har medfört
allt större påfrestningar på miljön och hälsan och allt sämre fram-
komlighet på vägarna och gatorna i storstadsregionerna. Trafiken är
nu den avgjort största källan till miljöstörningar. Värst är luftförore-
ningarna och de lokalt höga bullernivåerna utmed trafikleder och
hårdtrafikerade gator.
Storstadstrafikkommitténs bedömning: Överensstämmer med vår.
Remissinstanserna: Den helt övervägande delen av remissinstanserna
ansluter sig till STORKs problembeskrivningar. — Ett mindre antal re-
missinstanser såsom Svenska Busstrafikförbundet, Grossistförbundet
Svensk Handel och Motormännens Riksförbund (M) är kritiska eller myc-
ket kritiska till STORKs problembeskrivningar.
318
Regeringens överväganden: I de tre storstäderna bor eller arbetar nära Prop. 1990/91:90
100000 människor utmed gator där avgashalterna överskrider Världshäl-
soorganisationens (WHOs) bedömningsgrunder för vilka gränsvärden som
bör gälla för koloxid och/eller kvävedioxid.
Hälsoproblemen till följd av storstadstrafiken orsakas till stor del av den
tunga trafiken. Dieselmotorerna i de tunga fordonen sprider föroreningar
som har såväl cancerogena och mutagena som allergiframkallande effekter.
De tunga fordonen orsakar också besvärande buller- och trafiksäkerhets-
problem. För närvarande sker dock en snabb övergång till mer miljövänli-
ga motorer med bättre kvalitet på dieseloljan i kollektivtrafikens busspark
till följd av samordnat agerande från kollektivtrafikens huvudmän vid
upphandling av nya bussar. Vidare pågår i Stockholm en försöksverksam-
het med användning av etanol i bussar. De nya krav på utsläpp för tung
trafik som träder i kraft för 1993 års modeller och framåt innebär att
utsläppen av miljö- och hälsofarliga ämnen minskar. Behovet av ytterliga-
re åtgärder kvarstår dock, t. ex. för att komma till rätta med de problem
som partikelutsläppen förorsakar.
Sett i ett regionalt perspektiv är i alla tre storstadsregionerna nedfallet av
försurande luftföroreningar nu större än vad som bedömts vara de kritiska
belastningsgränserna. Värst är situationen i Syd- och Västsverige.
Trafikolyckornas starka ökning i städerna får tillskrivas den allt tätare
biltrafiken. En annan effekt härav är att framkomligheten i trafiken sjunkit
i betydande utsträckning.
Mål for trafiken och miljön i storstadsområdena
Regeringens ställningstagande: Trafik-, miljö- och hälsoproblemen i
storstadsområdena är så allvarliga att särskilda åtgärder behöver vid-
tas i dessa områden.
Storstadstrafikkommitténs bedömning och förslag: Överensstämmer med
vår bedömning och vårt förslag.
Remissinstanserna: Kommitténs övergripande mål om att luftförore-
ningarna, bullerstörningarna och trängselproblemen skall minska kom-
menteras bara av ett begränsat antal remissinstanser. I flertalet yttranden
går man mera direkt på förslagen till åtgärder.
Regeringens överväganden: Målen för trafiken och miljön i storstadsom-
rådena bör ses mot bakgrund dels av de nationella mål som gäller för
trafikpolitiken i stort, dels med hänsyn till den strategi för ett miljöan-
passat transportsystem som vi tidigare behandlat (avsnitt 4). Jämfört med
utformningen av det trafikpolitiska målet enligt 1979 års riksdagsbeslut
innebär 1988 års beslut att en ökad tyngd lagts vid miljöaspekten och
trafiksäkerheten.
Den kraftiga trafikökningen inom storstadsregionerna — tillsammans
med att trafiken är koncentrerad till en jämförelsevis begränsad geografisk
yta — medför att skärpta åtgärder behöver vidtas i dessa regioner utöver 319
vad som följer av de nationella målen.
Storstadstrafikens särskilda problem har, vad avser trafikens kostnads-
ansvar, redan behandlats i kommitténs delbetänkande (SOU 1989:43)
Storstadstrafik 3 — Bilavgifter. Det konstateras där att när man i 1988 års
trafikpolitiska beslut jämförde vägtrafikens samhällsekonomiska kostna-
der med de skatter och avgifter som denna trafik bör betala, gällde detta
trafik på landsbygden. I tätorternas centrala delar är däremot de samhälls-
ekonomiska kostnaderna för väg- och gatutrafiken väsentligt högre.
STORK anser att dessa kostnader för trafik i Stockholms innerstad är i
storleksordningen tio gånger högre än vad som gäller generellt för lands-
bygdstrafiken. Även med viss reservation för exaktheten i de bakomliggan-
de beräkningarna visar de ändå med all tydlighet att särskilda åtgärder
måste vidtas för att komma till rätta med storstadsregionernas trafik- och
miljöproblem.
Målet att minska trängsel och att prioritera kollektivtrafik och nyttotra-
fik kan inte uppfyllas i innerstäderna om inte biltrafiken begränsas. Pro-
blemet får dock inte lösas genom att motsvarande problem flyttas till
områdena närmast utanför innerstäderna. En ökad trängsel på det övergri-
pande vägnätet kan således leda till överströmningar av trafik till bostads-
områden med åtföljande hälsorisker och miljöstörningar.
Allt för dålig framkomlighet på det övergripande vägnätet medför också
ett dåligt fungerande och ineffektivt transportsystem. Målet att uppnå
minskad trängsel bör därför också omfatta färre trafikstockningar och
därmed ökade reshastigheter på det övergripande regionala vägnätet i
storstadsområdena.
Förbättrad kollektivtrafik
Regeringens ställningstaganden: Kollektivtrafiken i de tre storstads-
regionerna skall förbättras och byggas ut genom nya bansystem och
genom upprustning och komplettering av befintliga banor. Fram-
komligheten i gatunätet för kollektivtrafiken skall förbättras. Sam-
ordningen mellan olika kollektivtrafiksystem bör förbättras. Infarts-
parkeringar bör i ökad utsträckning komma till användning. Vid tra-
fikhuvudmännens upphandling av busstrafik i länen bör beaktas
möjligheten av att upphandla trafik med rena och tysta bussar. Ut-
gångspunkt för det fortsatta förbättringsarbetet skall vara de överens-
kommelser som nyligen har träffats av de s. k. storstadsförhandlarna
om trafiken och miljön i storstadsregionerna. Fortsatta beredningsar-
beten återstår dock. 30 milj. kr. per år under fyra år skall anslås för
stöd till utvecklings- och demonstrationsprojekt rörande användning
av motoralkoholer.
Storstadstrafikkommitténs förslag: Överensstämmer i allt väsentligt med
vårt.
Remissinstanserna: STORK föreslår att kollektivtrafiken bör byggas ut
Prop. 1990/91:90
320
och förbättras väsentligt. För att en sådan utbyggnad skall ge både attrak-
tiv och miljövänlig kollektivtrafik bör den i första hand ske i form av
spårtrafik och trådbusstrafik, alternativt lågemitterande diesel-, etanol-
eller naturgasbusstrafik i egna avgränsade gatuutrymmen med hög fram-
komlighet.
Att kollektivtrafikens attraktivitet bör förstärkas tillstyrks — mer eller
mindre oreserverat — av samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna
fråga.
a) Stockholmsregionen:
Järnvägstrafiken förutsätts utvecklas i Mälardalen med regionaltåg. På
pendeltågen möjliggörs 15-minuterstrafik. Vid regional- och fjärrtågens
stationer, utom i Stockholmsområdets inre delar, byggs infartsparkeringar.
Omstigningsmöjligheter till lokal kollektivtrafik i både radiell och tväran-
de riktning underlättas.
Tunnelbanan moderniseras. Den förlängs från Hjulsta till Barkarby och
från Mörby till Dalkarlsängen. Frågan om en förlängning från Dalkarls-
ängen till Täby centrum prövas vid en kontrollstation år 1996.
I Stockholms innerstad etableras ett stomnät för kollektivtrafik på gatu-
nätet. Nuvarande bussar byts successivt ut till miljövänligare fordon.
En snabbspårväg byggs Gullmarsplan-Liljeholmen-Alvik. Snabbspår-
vägen binder samman det radiella spårsystemet och förbättrar kollektiv-
trafikförsörjningen i stadsdelarna närmast söder om tullarna. Spårvägen
förlängs etappvis runt Stockholms innerstad i takt med att ny bebyggelse
kommer till och erforderlig finansiering står till förfogande.
Ett snabbussystem byggs ut i tvärled.
Prop. 1990/91:90
b) Göteborgsregionen:
— Kollektivtrafiksystemet i Göteborg:
Upprustning och utbyggnad av spårvägen, nytt system för trafikstyr-
ning, förbättrade bytesterminaler.
— Infartsparkeringar och busskörfält.
— Järnvägen:
Dubbelspår Kungsbacka-Varberg (västkustbanan), förbättring av
Bergslagsbanan, Boråsbanan och Bohusbanan, ny järnvägsbro till Hi-
singen.
— Regionaltåg i Västsverige:
Mellan Göteborg och Uddevalla, Göteborg och Trollhättan-Väners-
borg, Göteborg och Borås samt mellan Göteborg och Varberg. Trafik-
huvudmännen i Älvsborgs, Hallands och Göteborgs och Bohus län samt
Göteborgsregionens Lokaltrafik AB avser avtala om samarbete.
— Miljövänlig trafik:
Utvecklingsprojekt för spårvägssystem, bl. a. förarlösa tåg, naturgas-
drivna tunga fordon, elfordon, godstrafik m. m. Samarbete mellan Gö-
teborgs kommun och ABB, Volvo och Vattenfall. 321
21 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
c) Malmöregionen: Prop. 1990/91:90
Överenskommelsen innebär att det bör skapas en gemensam huvudman
för kollektivtrafiken i Malmöhus län och att denna huvudman skall ansva-
ra for att planera åtgärder i trafiksystemet. Huvudmannen tillskapas
fr. o.m. den 1 januari 1992 genom att Malmö kommun och Malmöhus läns
landsting bildar ett gemensamt kommunalförbund. En samarbetskommit-
té skall följa upp överenskommelsen till dess kommunalförbundet bildats.
Ett program för den inomregionala kollektivtrafiken skall utarbetas.
I överenskommelsen redovisas åtgärder avseende
— Järnvägen Malmö-Ystad-Sturup:
Elektrifiering, nya stationer, banförbättring, rullande materiel m.m.
samt eventuell anslutning till Sturup.
— Västkustbanan:
Dubbelspår Malmö-Lund-(Landskrona)-Helsingborg och vidare till
Göteborg samt kapacitetsförbättring Malmö-Trelleborg.
— Södra stambanan:
Utbyggnad av ett tredje spår Malmö-Lund och planskild korsning mel-
lan västkustbanan och södra stambanan i Lund.
— Järnvägstunnel under Malmö city:
Anslutning av eventuell Öresundsbro till Malmö central genom ny
tunnel med stationer under Malmö city.
— Regionaltåg i Sydsverige:
Tåg mellan Malmö/Lund och övriga större orter i Skåne och Blekinge
samt Köpenhamn.
Regeringens överväganden: En väl fungerande kollektivtrafik har en vä-
sentlig betydelse för de människor som lever och verkar i storstadsregio-
nerna. Den behövs för att göra det möjligt för alla invånare att ta sig till
arbete och skolor, serviceställen och rekreationsområden. Sett över hela
landet är det fortfarande så att en tredjedel av den vuxna befolkningen står
utanför bilsamhället i den bemärkelsen att de inte har körkort eller inte har
egen bil i hushållet. Eftersom antalet bilar per invånare är mindre i stor-
stadsregionerna än riksgenomsnittet, inses vilken särskild betydelse kol-
lektivtrafiken har för just dessa regioner. En väl utbyggd kollektivtrafik är
därför en viktig fördelningspolitisk fråga och då inte minst i storstadsregi-
onerna.
Kollektivtrafiken behövs emellertid också för att göra trafikens påver-
kan på miljön så liten som möjligt och för att främja en god hushållning
med naturresurserna. Härtill kommer att en väl utbyggd kollektivtrafik
befrämjar trafiksäkerheten.
För att förbättra miljön, säkerheten och framkomligheten och minska
hälsoriskerna i innerstäderna behöver stat och kommun kunna påverka
färdmedelsvalet. Hur kollektivtrafiken och biltrafiken skall samordnas,
vilka trafikuppgifter kollektivtrafiken skall lösa och med vilken standard
detta skall ske är således centrala frågor i storstadsregionernas trafikplane-
ring.
Detta gäller samtliga tre storstadsregioner. Att bilresandet påverkas
genom stora satsningar på kollektivtrafiken visar effekterna av utbyggna-
322
derna av tunnelbanan och pendeltågen i Stockholmsregionen. I Stock- Prop. 1990/91:90
holmsregionen gör varje invånare i genomsnitt 310 kollektivtrafikresor per
år och kollektivtrafikandelen i resandet är 42% (till innerstaden 53%). I
Göteborgsregionen och Malmöregionen gör varje invånare 180 resp. 130
kollektivtrafikresor per år och kollektivtrafikandelarna är ca 25% resp, ca
15%.
Kollektivtrafikens attraktivitet är emellertid inte bara en fråga om de
ambitioner man har lokalt och regionalt när det gäller planering, utbygg-
nad och ekonomiskt stöd till trafiken. Den har också samband med be-
skattningen av bilismen.
Vad beträffar frågan om värderingen av fri bil har denna i all korthet
berörts av STORK som allmänt sett framhåller behovet av ändrade regler.
Värderingen av förmån av fri bil behandlades ingående inom ramen för
skattereformen (prop. 1989/90:110). Nya skärpta värderingsregler gäller
fr. o. m. innevarande år. Frågan var också föremål för prövning från riks-
dagens sida så sent som i december 1990 (1990/91 :SkU 10 s. 170 f.). Med
hänvisning till att riksdagen helt nyligen tagit ställning i frågan kan det nu
inte bli aktuellt att ompröva reglerna. Vid den utvärdering av skatterefor-
men som redan påbörjats (Dir. 1990:44) skall reformens effekter när det
gäller valet mellan olika transportmedel tas upp. Det kan i det samman-
hanget bli aktuellt att även belysa effekterna av bilförmånsreglerna från en
sådan utgångspunkt.
Kommitténs bedömning är att kollektivtrafiken måste byggas ut och
förbättras väsentligt. Vi delar denna bedömning och vill tillägga att för att
en sådan utbyggnad skall ge både attraktiv och miljövänlig kollektivtrafik
bör den i första hand ske i form av spårtrafik och trådbusstrafik, alternativt
lågemitterande diesel-, etanol- eller naturgasbusstrafik i egna avgränsade
gatuutrymmen med hög framkomlighet.
Riksdagen fattade våren 1990 beslut om den fortsatta transportforsk-
ningen inom kommunikations- och industridepartementens ansvarsområ-
den (prop. 1989/90:90, TU 26, NU40, rskr. 335, 337). Härvid anslogs 40
milj. kr. till TFB för forskning inom transportområdet. Inriktningen av
TFBs verksamhet innebär en ökad satsning på miljö- och energiforskning,
trafiksäkerhetsforskning, forskning kring infrastrukturens betydelse, per-
sontransporter (inte minst kollektivtrafik) samt internationellt forsknings-
arbete.
Inom ramen för energiforskningsprogrammet beslutade riksdagen sam-
tidigt (NU 40, rskr. 337) att anslå 32 milj. kr. budgetåret 1990/91 uppdelat
på 22 milj. kr. för FoU rörande motorer och drivsystem (STU), 4 milj. kr.
för alternativa drivmedel (STEV) samt 6 milj. kr. för energirelaterad trans-
portsystemforskning (TFB).
Enligt riksdagens beslut skall TFB ha ett samordnande ansvar för insat-
serna inom ramen för energiforskningsprogrammet. Samverkan sker vida-
re med STEVs program för allmänna energisystemstudier. TFB har i
december 1990 redovisat pågående insatser till regeringen.
Med hjälp av stöd från energiforskningsprogrammet genomförs för när-
varande ett etanolbussprojekt i Stockholm, med totalt 32 bussar. Projektet
genomförs av AB Storstockholms Lokaltrafik och Saab-Scania med stöd
323
från STEV, STU och TFB. Försöksverksamhet med naturgasdrivna bussar Prop. 1990/91: 90
förbereds för närvarande i Göteborg och Malmö.
Inom ramen för storstadsförhandlingarna i Göteborg har Göteborgs
kommun, ABB, Volvo och Vattenfall träffat en överenskommelse om bl. a.
utveckling av naturgasdrift i tunga fordon och utveckling av elbilar. Göte-
borgs kommun planerar att fram till år 1995 skaffa 80 naturgasbussar. En
infrastruktur för naturgasförsörjning av 300 tunga fordon skall byggas upp
till år 1995. Beträffande elbilar är målet att det år 1995 skall rulla 1000
elbilar i Göteborg.
I överenskommelsen med ABB, Volvo och Vattenfall ligger också andra
utvecklingsprojekt såsom modernisering och effektivisering av det befint-
liga spårvägssystemet i Göteborg och utveckling av ett nytt förarlöst spår-
system. Godstrafiken skall också utvecklas i Göteborgsregionen samt i
Trollhättan och Vänersborg.
Vi ser det som viktigt att målmedveten forskning av det här slaget
bedrivs i syfte att utveckla teknik som kan medverka till en omställning av
transportsektorns energianvändning. På kortare sikt bör arbetet gå vidare
med att successivt utvidga pågående fordonsförsök med etanolbussar
m. m. Enligt vad vi har erfarit är intresset stort för fortsatt försöksverksam-
het i många län och kommuner. Det är samtidigt viktigt att de erfarenheter
som successivt vinns genom flottförsök kan tas till vara och utnyttjas i nya
projekt.
Regeringen föreslår därför i kommande energipolitiska proposition att
30 milj. kr. per år under fyra år skall anslås ur energiteknikfonden for stöd
till utvecklings- och demonstrationsprojekt rörande användning av mo-
toralkoholer. Vi vill i detta sammanhang understryka betydelsen av att
berörd industri tar en aktiv del i försöksverksamheten, liksom i finansie-
ringen av denna.
Fortsatt forskning och utveckling bör bedrivas för att utveckla nya och
bättre motorer och drivsystem. På längre sikt bör arbetet med att demon-
strera alternativ som el- och vätgasbilar drivas vidare. Det samarbete som
sker bl. a. inom ramen for OECDs energiorgan, IEA och Nordiska Minis-
terrådet är härvid av stor betydelse. Det bör ankomma på ansvariga
myndigheter att noga pröva behovet av, och förutsättningarna för, att
ytterligare fördjupa samverkan på dessa områden.
Enligt riksdagens beslut skall TFB hålla samman programmet för forsk-
ning inom transportområdet och att utarbeta en plan för att successivt
utveckla fordonsförsök. Detta arbete bör ske i samverkan med bl. a. STU
och statens naturvårdsverk. TFB skall också svara för att pågående och
genomförda projekt utvärderas så att erfarenheterna kan tas till vara.
Vi vill också hänvisa till de olika möjligheter till att förbättra kollektiv-
trafiken som föreslås av STORK. Det gäller bl. a. olika åtgärder som syftar
till att öka framkomligheten för kollektivtrafiken i gatunätet, nya principer
förbusslinjenätets uppbyggnad, förbättrad samordning mellan olika kollek-
tivtrafiksystem, ökad användning av infartsparkeringar samt allmänt stan-
dardhöjande åtgärder. Allt detta bör kunna verkställas direkt genom den
kommunala och regionala planeringen. De organisatoriska problem som
kan finnas till följd av splittrade ansvarsförhållanden inom resp, region har
324
det ankommit på storstadsförhandlarna (Dir. 1990:21) att söka lösa. Rege-
ringens ställningstaganden med anknytning till förslag som redovisats av
förhandlarna lämnas i propositionen om en näringspolitik för tillväxt.
Vid val mellan olika slag av transportsystem bör så långt möjligt efter-
strävas att miljövänlig teknik kommer till användning. I det sammanhang-
et vill vi hänvisa till de möjligheter som finns för trafikhuvudmännen i
resp, län att vid upphandling av busstrafik kunna lägga miljöaspekter vid
valet mellan olika entreprenörer som lagt anbud på trafiken.
För att begränsa busstrafikens miljöpåverkan i framför allt tätorterna är
det likaledes angeläget att trafikhuvudmännen och andra trafikföretag i
större tätorter följer den s. k. LETT-rekommendationen (avsnitt 15.3.2).
(LETT=lågemitterande tunga tätortsforden).
I STORK 5 påvisas de stora behov som finns i alla tre storstadsregioner-
na av upprustning och komplettering också av befintliga spårbanor.
Kostnaderna för dessa upprustningar är mycket höga, liksom för
nyinvesteringar i nya bansystem och busstrafiklösningar som vi tidigare
nämnt. Det har närmast ankommit på de s. k. storstadsförhandlarna att
bedöma och prioritera behoven samt att förhandla fram förutsättningar
för finansieringen.
Som framgår av våra förslag i propositionen om en näringspolitik för
tillväxt har förhandlarna tagit fram en lång rad konkreta förslag i syfte att
förbättra miljösituationen, öka tillgängligheten samt att skapa bättre förut-
sättningar för regionernas utveckling. Finansieringslösningar har också
angivits som i väsentlig mån bör kunna påskynda utbyggnadstakten.
Investeringar i infrastrukturen är nödvändiga för att landet skall kunna
behålla sin struktur med tre storstäder och vidmakthålla den strategiska
rollen för export- och importfunktionen och andra internationella kontak-
ter.
Utvecklade trafikstrukturer i storstadsområdena är också nödvändiga
av miljöskäl. En långsiktigt uthållig tillväxt måste ske på miljömässigt
acceptabla villkor. Samtidigt är en god tillväxt i ekonomin en förutsättning
för att nödvändiga miljöinsatser skall kunna genomföras.
Avlastande trafikleder
Regeringens ställningstaganden: Avlastande trafikleder bör byggas
för att minska miljö-, hälso och framkomlighetsproblemen i region-
erna. De förslag till avlastande trafikleder och andra miljö- och fram-
komlighetsförbättringar som lämnats av storstadsförhandlarna bör
beaktas i den kommunala och regionala planeringen.
Storstadstrafikkommitténs bedömning: Överensstämmer i allt väsentligt
med vår bedömning, med beaktande av att vår bedömning också bygger på
bedömningar från storstadsförhandlarna.
Remissinstanserna: Förslaget att det befintliga vägnätet bör komplette-
ras med sådana avlastande trafikleder som löser lokala miljöproblem
Prop. 1990/91:90
325
tillstyrks av praktiskt taget samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan.
1 ett begränsat antal yttranden framförs viss tveksamhet till att nya trafik-
leder löser lokala miljöproblem. Det gäller bl. a. statens väg- och trafikinsti-
tut (VTI), boverket, kommunerna Göteborg, Partille, Solna och Södertälje
samt Miljödelegationen Västra Skåne. Längst i avståndstagande går Svens-
ka Naturskyddsföreningen som närmast avråder från att man bör bygga
större trafikleder.
Regeringens överväganden: Det befintliga vägnätet måste kompletteras
med sådana avlastande trafikleder som löser både lokala och regionala
miljöproblem. Kommitténs räkneexempel visar att en del trafikledsut-
byggnader kan minska trafiken i innerstäderna. Sammantaget kan detta
vara positivt om trafiken flyttar över till nya trafikleder belägna i mindre
miljökänsliga områden och under förutsättning att hänsyn tas till övrig
markanvändning och till bebyggelseplaneringen. Det gatuutrymme som
frigörs kan användas till att prioritera kollektivtrafikens framkomlighet, ge
nyttotrafiken bättre förhållanden och förbättra för gång- och cykeltrafiken.
Som kommittén har påvisat finns det emellertid en risk med att nybe-
byggelse tillkommer utmed en ny trafikled, t. ex. arbetsplatser med krav på
god tillgänglighet till vägnätet. Den nya trafikleden kan då ganska snart bli
överbelastad med krav på nya kringfarter osv. Vid planeringen av större
trafikleder bör således beaktas att sådana leder kan bedömas bli avlastande
i den meningen att de även på längre sikt förbättrar miljön, sett i ett
regionalt perspektiv och främjar långsiktigt god hushållning vad avser
marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt.
De s. k. storstadsförhandlarna har inventerat behovet av avlastande
trafikleder. Ett exempel på en avlastande trafikled som kan medföra
positiva miljöeffekter är förslaget från överenskommelserna i Göteborgsre-
gionen med en utbyggnad av en ny sträckning för väg E6 öster om Göte-
borg samt förstärkning av ringleden i övrigt. Härigenom blir det enligt
överenskommelserna möjligt att skapa en s. k. miljözon innanför denna
ringled i vilken kollektivtrafiken skall prioriteras och väginvesteringarna
begränsas. Avsikten är också att kommunerna skall kunna meddela re-
striktioner eller förbud mot en miljöstörande fordonstrafik i denna zon.
Regeringens ställningstaganden till överenskommelserna redovisas som
tidigare nämnts i propositionen om en näringspolitik för tillväxt.
Begränsning av den tunga dieseldrivna trafiken i miljökänsliga delar av
stadskärnorna
Regeringens ställningstaganden: Vägtrafikkungörelsen (1972:603)
skall ändras så att det blir möjligt att föreskriva att endast sådana
tunga dieseldrivna bussar och lastbilar som möter särskilt hårda av-
gaskrav skall tillåtas att trafikera miljökänsliga delar av stadskär-
norna.
Storstadstrafikkommitténs förslag: Överensstämmer med vårt, dock är
Prop. 1990/91:90
326
dess förslag till förordning inriktat mot alla slag av vägtrafikfordon, såle- Prop. 1990/91: 90
des inte enbart mot tunga fordon, vilket vi föreslår.
Remissinstanserna: Förslaget om att det skall vara möjligt för kommu-
nerna att ställa miljökrav på fordonen och att därvid begränsa fordon med
dåliga miljöegenskaper från att trafikera stadskärnorna tillstyrks av det
helt övervägande antalet remissinstanser som yttrat sig i frågan. Hovrätten
i Övre Norrland delar kommitténs uppfattning att begränsningar kan ge-
nomföras med hjälp av lokala trafikföreskrifter men menar att det redan
nu finns möjligheter att förbjuda trafik med fordon av visst slag. Riksåkla-
garen hänvisar till olägenheterna med att polisens resurser tas i anspråk för
nya uppgifter. Rikspolisstyrelsen tillstyrker förslaget men framför, liksom
trafiksäkerhetsverket, tekniskt betonade kommentarer. Handelskamrarna i
Stockholm, Göteborg, och Malmö, avstyrker förslaget, liksom också Motor-
männens Helnykterhetsförbund (MHF) och Kungsbacka kommun.
Regeringens överväganden: På vissa särskilt hårt belastade gator och
inom särskilt miljökänsliga områden i storstadsområdena kan det vara
befogat att, i varje fall under vissa tider på dygnet, införa förbud mot trafik
med fordon som har särskilt besvärande avgasutsläpp. Det gäller framför
allt tunga dieseldrivna fordon för vilka det ännu återstår en del tekniska
problem när det gäller att minska de hälsofarliga utsläppen. Ett generellt
trafikeringsförbud för personbilar bedömer vi däremot inte vara befogat.
Personbilar har ju i allt större utsträckning katalysatorer. Äldre tunga
lastbilar och bussar har däremot betydligt sämre miljöegenskaper en tid
framöver. Det talar för att trafikeringsförbud inriktas enbart mot dessa
slag av fordon.
Förbuden bör kunna meddelas genom lokala trafikföreskrifter enligt
147 § vägtrafikkungörelsen (1972:603). Det är därvid viktigt att bestämda
kriterier med avseende på fordonets miljöegenskaper kan fastställas. Efter-
som överträdelser av det tänkta förbudet kommer att vara straffbelagda
måste definitionen vara klar inför kommunens ställningstagande.
Den lagstiftning som är tydligast på denna punkt är den som föreslagits
av miljöavgiftsutredningen rörande miljöklassning av fordon och som tas
upp i avsnitt 15.3.1 i denna proposition såsom ett förslag till riksdagen.
Miljöavgiftsutredningen har i sitt delbetänkande (SOU 1989:43) föreslagit
en ändring i bilavgaslagen (1986:1386). Ändringen innebär att motordriv-
na fordon, som omfattas av krav på avgasgodkännande, skall delas in i ett
antal miljöklasser. Närmare föreskrifter för klassindelningen skall kunna
meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Denna klassning kan då användas när lokala trafikföreskrifter enligt
vägtrafikkungörelsen (VTK) meddelas av en kommun. VTK bör därför
ändras så att detta blir möjligt.
Reglernas efterlevnad kräver övervakning. Vi föreslår att en särskild
miljömärkning införs för tunga dieseldrivna fordon. Metoderna för märk-
ningen måste vara administrativt enkla. Det som ligger närmast till hands
är att utnyttja den information som finns hos bilregistret.
Verksamheten hos bilregistret regleras främst av bilregisterkungörelsen
(1972:599). Av denna kungörelse framgår vad som skall finnas registrerat
beträffande olika slags fordon. Det är därvid att märka att det för närva-
327
rande inte finns föreskrivet någon skyldighet att i bilregistret uppta vilken Prop. 1990/91:90
standard som fordonet uppfyller i avgasreningshänseende. Sådan informa-
tion finns ändå lagrad hos registret. Det är möjligt att med hjälp av den
informationen konstatera vilka krav som varje fordon uppfyller.
Själva märkningen bör vara någorlunda forfalskningssäker och den skall
vara lätt att avläsa. Det är också önskvärt att den ansluter till någon
befintlig märkning, exempelvis till utformningen av registreringsskyltarna.
På skylten skall exempelvis genom en särskild symbol anges att fordonet
tillhör en viss miljöklass. Föreskrifter om detta skall inforas i bilregister-
kungörelsen. Härigenom har kommunen möjlighet att införa förbud att
trafikera vissa gator i kommunen, i första hand då miljökänsliga delar av
stadskärnorna.
Felparkeringsavgifternas storlek
Regeringens ställningstagande: Någon ytterligare höjning av felpar-
keringsavgiften utöver den som nyligen genomförts är inte befogad.
Storstadstrafikkommitténs förslag: Huvudförslaget är att kommunerna får
rätt att utan av regeringen givna begränsningar själva bestämma felparke-
ringsavgiften. Som ett andra alternativ föreslås en höjning av de maximi-
belopp som regeringen får fastställa.
Remissinstanserna: STORKs förslag att den övre gränsen för felparke-
ringsavgiften bör tas bort och att kommunerna själva får rätt att bestämma
den högsta felparkeringsavgiften tillstyrks av det övervägande antalet re-
missinstanser som yttrat sig i frågan, däribland ett stort antal kommuner
samt Svenska kommunförbundet. Kammarrätten i Jönköping, riksåklaga-
ren och hovrätten i Övre Norrland avstyrker förslaget om att kommunerna
fritt skall få bestämma beloppet. En viss höjning av beloppsgränserna
tillstyrks dock.
Regeringens överväganden: Med hänsyn till att förordningarna
(1976:1128) om felparkeringsavgift, resp. (1982:210) om felparkeringsav-
gift i vissa fall nyligen har ändrats, innebärande en icke oväsentlig höjning
av beloppen, finner vi det inte nu befogat att lämna förslag i enlighet med
vad STORK har framfört.
328
Kommunal parker i ngsö vervakn i ng
a. Arbetstagare hos trafikföretagsom parkeringsvakter
Regeringens ställningstagande: Kommunerna skall ges möjlighet att
till parkeringsvakter forordna arbetstagare hos sådana kommunala
och landstingskommunala kollektivtrafikaktiebolag som inom kom-
munen bedriver linjetrafik enligt yrkestrafiklagen (1988:263). Denna
ordning genomfors genom att 6 § lagen (1987:24) om kommunal par-
keringsövervakning ändras.
Storstadstrafikkommitténs forslag: Överensstämmer med vårt.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser ställer sig positiva till kommit-
téns förslag, däribland riksåklagaren, några kommuner och AB Storstock-
holms Lokaltrafik. Bl. a. Svenska kommunförbundet, som anser att parke-
ringsvakternas oberoende och objektivitet kan komma att sättas i fråga,
avstyrker förslaget.
Regeringens överväganden: I kraftigt belastade cityområden, i synnerhet
i storstäderna, kan det tidvis råda mycket begränsad framkomlighet för
kollektivtrafiken. Uppställning av fordon i strid mot reglerna om förbud
att stanna och om förbud att parkera i körfält för kollektivtrafiken och på
hållplatsområden medverkar till att försvåra förhållandena för denna nyt-
totrafik. Det kan antas att efterlevnaden av bestämmelserna skulle förbätt-
ras om risken för att drabbas av felparkeringsavgift på grund av överträ-
delse av förbuden var större. I dag är det en uppgift för polisen eller
kommunala parkeringsvakter att ingripa mot dessa överträdelser.
Enligt 6 § lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning (änd-
rad senast 1989:482) skall parkeringsvakter förordnas av kommunen. Av
bestämmelsen framgår vidare att det bara är arbetstagare hos kommunen,
hos andra kommuner, hos kommunala parkeringsaktiebolag eller sådana
bevakningsföretag som omfattas av lagen (1974:191) om bevakningsföre-
tag som får utses. Begränsningen av kretsen arbetstagare har sin grund i att
kommunal parkeringsövervakning är myndighetsutövning (prop. 1987/88:
51 s. 7).
Enligt lagen gäller också ett krav på att parkeringsvakter skall ha fått en
lämplig utbildning. Rikspolisstyrelsen bestämmer efter samråd med trafik-
säkerhetsverket hur utbildningen skall utformas. Vidare gäller enligt 3 §
förordningen (1987:26) om parkeringsvakter i kommuner att parkerings-
vakter när de tjänstgör skall bära uniform med särskilt tjänsteemblem,
som visar att de är parkeringsvakter.
Redan enligt nuvarande lag är det tillåtet för en kommun att till parke-
ringsvakter förordna arbetstagare hos en av kommunen i förvaltningsform
bedriven kollektivtrafikverksamhet. Sedan kraven på utbildning och uni-
formering är uppfyllda kan således t. ex. personal med trafikledningsupp-
gifter hos kommunen fullgöra också parkeringsvaktssysslor.
Som vi ser det, bör det också vara tillåtet för primärkommunen att till
parkeringsvakter utse arbetstagare hos kollektivtrafikföretag som drivs i
aktiebolagsform och som i likhet med vad som gäller för de kommunala
Prop. 1990/91:90
329
parkeringsbolagen i detta sammanhang är helägda av samhället, dvs. kom- Prop. 1990/91:90
munala kollektivtrafikaktiebolag. Med ”kommunala” avses också lands-
tingskommunala. Uttalandena i prop. 1988/89:101 (s. 5) om de kommu-
nala parkeringsbolagen i detta avseende och i fråga om samhällets insyn i
och kontroll av verksamheten är enligt vår mening i lika hög grad tillämpli-
ga på de åsyftade trafikföretagen.
Det ligger i sakens natur att trafikföretagen skall vara verksamma inom
den kommun som önskar förordna företagens arbetstagare till parkerings-
vakter.
Av praktiska skäl är det bara de som har trafikledningsuppgifter, alltså
trafikbefälen m. fl. som bör komma i fråga för uppgiften, alltså t. ex. inte
bussförarna.
Vetskapen hos andra trafikanter att trafikbefälen har parkeringsvakts-
förordnande och att de har radiokommunikation med förare av bussar kan
å andra sidan förväntas medföra en bättre efterlevnad av förbuden mot
parkering och uppställning i kollektivkörfält och på hållplatsområden.
Några remissinstanser har pekat på risken för att trafikpersonal med
parkeringsvaktsförordnande kan blanda samman sina olika funktioner och
att allmänhetens förtroende för parkeringsövervakningen därigenom kan
rubbas. Den av regeringen föreslagna avgränsningen av den personkrets
som skall kunna komma i fråga för förordnande torde bidra till att hos
allmänheten skapa förtroende för dessa parkeringsvakters oberoende och
objektivitet i myndighetsutövningen.
I linje med hur lagstiftningen tidigare är uppbyggd bör möjligheten till
förordnande författningsmässigt inte vara förbehållen någon särskild kate-
gori arbetstagare hos trafikföretagen. Regeringen erinrar dock om att de
nyss nämnda skälen talar för att endast viss personal bör förordnas.
Det ligger i sakens natur att den trafikledningspersonal som förordnas
enligt den föreslagna bestämmelsen bör begränsa sin verksamhet enligt
förordnandet till sådan otillåten parkering och uppställning av fordon som
hindrar kollektivtrafiken.
Givetvis skall kraven på utbildning och uniformering gälla även för
parkeringsvakter som är arbetstagare hos trafikföretag.
Vi återkommer i specialmotiveringen till de olika förutsättningar som
ställs upp i den föreslagna bestämmelsen.
b. Arbetstagare hos privata parkeringsbolag som parkeringsvakter
Regeringens ställningstagande: Kretsen arbetstagare som kan anlitas
för kommunal parkeringsövervakning bör inte utvidgas till att om-
fatta även arbetstagare hos privata parkeringsbolag.
Förslag från Föreningen Sveriges privata parkeringsövervakningsföretag:
Lagen om kommunal parkeringsövervakning bör ändras så, att till parke-
ringsvakter i fortsättningen får förordnas också arbetstagare hos sådana
privata bolag som bedriver parkeringsövervakning med stöd av lagen
(1984:318) om kontrollavgift vid olovlig parkering.
330
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna — bl. a. rikspolis- Prop. 1990/91:90
styrelsen, riksåklagaren och Svenska kommunförbundet — avstyrker för-
eningens förslag eller anser det i vaije fall inte godtagbart från rättssäker-
hetssynpunkt.
Regeringens överväganden: I motiven till lagen om kommunal parke-
ringsövervakning och till den senaste ändringen uttalas att avgränsningen
av den personkrets som får anlitas som parkeringsvakter har skett med
hänsyn till rättssäkerheten och till intresset av offentlig insyn och kontroll
(prop. 1987/88:51 s.7, 1988/89:101 s. 5).
Föreningen har som huvudsakligt skäl for sitt förslag anfört att lagen har
konkurrensbegränsande effekter.
Regeringen anser för sin del att den föreslagna utvidgningen är oförenlig
med nyssnämnda grundläggande hänsyn och intressen.
Kommunal och regional planering
Regeringens ställningstaganden: Kommunala planhandlingar bör re-
dovisa tydliga konsekvensbeskrivningar med avseende på trafiken
och miljön. Det ankommer på boverket att klarlägga hur sådana be-
skrivningar skall kunna anknytas till den fysiska planeringen, bl. a.
inom projektet TRÅD.
Det ankommer på boverket att i den pågående utvärderingen av
den första generationens översiktsplaner studera om det behövs för-
ändringar i plan- och bygglagen (1987:10) i syfte att främja en bebyg-
gelseutveckling med ett minskat resbehov och en förbättrad kollek-
tivtrafikförsörjning.
Storstadstrafikkommitténs bedömning och förslag: Överensstämmer i allt
väsentligt med vår bedömning och vårt förslag.
Remissinstanserna: Med något enstaka undantag tillstyrker remissin-
stanserna att den kommunala och regionala planeringen bör förstärkas.
Förslaget om att ett planförslag bör innehålla konsekvensbeskrivningar
med avseende på trafiken och miljön tillstyrks av praktiskt taget samtliga
instanser som yttrat sig i frågan. Det är endast Grossistförbundet Svensk
Handel som anmäler misstro mot förslaget. Sveriges Industriförbund ställer
sig också tveksamt. De Handikappades Riksförbund (DUR) påtalar att kon-
sekvensbeskrivningarna också måste innefatta handikappades resesitua-
tion.
Regeringens överväganden: Vi anser att trafik- och miljöproblemen i
storstadsområdena måste lösas genom ett stort antal samverkande åtgär-
der. Det finns ingen åtgärd som ensam löser problemen. Den samverkan
som måste ske behöver emellertid förstärkas inom ramen for den kommu-
nala och den regionala planeringen. På vad sätt detta kan ske finns det
många exempel på i STORKs slutbetänkande.
Att de mellankommunala frågorna hanteras och löses är naturligtvis
särskilt viktigt i storstadsregionerna. Detta är förutsatt i PBL-systemet
som erbjuder ett särskilt planinstitut för att hantera dem: regionplaner.
331
Enligt PBL är det regeringen som bestämmer regionplaneorganets upp- Prop. 1990/91:90
gifter. I förarbetena framhålls särskilt att motiven för detta är behovet av
samfällda lösningar i en region, vilket i synnerhet gäller planeringen av
trafiksystemens utveckling i storstadsområdena.
Genom PBL finns det formella förutsättningar för att de mellankommu-
nala frågorna kan bevakas i storstadsregionerna. Översiktsplaner upprät-
tas således i alla kommuner. Interkommunala samverkansorgan finns
också i de tre regionerna. Vi vill därför i stort ansluta oss till STORKs
bedömning att det ännu är för tidigt att föreslå förändringar av PBLs
planinstitut. Vi vill också hänvisa till de förslag till organisation av trafik-
planeringen i Göteborgs- och Malmöregionerna som lämnats av storstads-
förhandlarna för dessa båda regioner.
Det finns dock anledning att närmare söka precisera regionplaneorga-
nens uppgifter. Regeringen ansluter sig således till STORKs förslag att den
första generationens översiktsplaner bör utvärderas med avseende på hur
sambandet bebyggelseutveckling och trafiksystem har lösts med beaktande
av de regionala sambanden. Det ankommer därför på boverket att i
samband med den pågående uppföljningen av översiktsplanerna särskilt
studera om det behövs förändringar i PBL som rör regionplaneringen i de
tre storstadsområdena. Det bör också studeras vilka svårigheter som är
förenade med att Malmöregionen till skillnad från Stockholms- och Göte-
borgsregionerna nu inte planeras inom ramen för ett regionplaneförbund i
plan- och bygglagens mening.
Enligt vår bedömning pekar erfarenheterna redan nu mot att regionpla-
nerna bäst kompletterar kommunernas översiktsplaner om de tar fasta på
de kommunövergripande strukturfrågorna och sambandet mellan bebyg-
gelseutveckling, trafiksystem och miljö.
Tillkommande bostadsbebyggelse bör således så långt möjligt förläggas
så att den kan utnyttja och understödja den kollektiva trafikens huvudsy-
stem. Det innebär att banornas kapacitet om möjligt bör utnyttjas innan
bebyggelse tillkommer som kräver nyinvesteringar i nätet. Om man från
bostaden har direktförbindelse med stadskärnan eller de nya knutpunkter-
na har kollektivtrafiken möjlighet att konkurrera med bilen på rimliga
villkor.
I STORK finns en belysande redovisning för Stockholmsregionen av
vilka marginella kostnader kollektivtrafikförsörjningen av nya bostäder
medför, beroende på läge i regionen. Inom gångavstånd från tunnelbanans
stationer och i de bussförsörjda delarna av kärnområdet kan ny bostadsbe-
byggelse tillkomma utan kostnad för ökad kollektivtrafik. Förstärkning av
matarbusstrafik vid tunnelbanans yttre delar kan uppskattas kosta ca 1 000
kr. per lägenhet och år. Behövs ny kollektivtrafik stiger kostnaderna vä-
sentligt.
Om t. ex. 10000 lägenheter per år lokaliseras ”fel” blir merkostnaderna
åtskilliga 10-tals miljoner varje år, samtidigt som befolkningen får långa
restider och besvärande byten mellan olika trafikmedel. Härtill kommer
ökade avgasutsläpp och höjd energiförbrukning.
Samordningen mellan kollektivtrafik och bostadsbebyggelse har således
stor ekonomisk betydelse. En bättre samordning ger förutsättningar för ett
332
ökat kollektivtrafikresande och därmed ett minskat bilberoende och bilre-
sande.
Beträffande vikten av en bättre samordning mellan kollektivtrafik och
bostadsbebyggelse vill vi ta fasta på ett förslag av STORK att alla planför-
slag och planhandlingar bör innehålla tydliga konsekvensbeskrivningar
med avseende på trafiken och miljön.
Målet med beskrivningen av trafikkonsekvenserna bör vara att:
— Beskriva hur det planerade objektet påverkar den befintliga trafiksitua-
tionen.
— Beskriva de trafikförhållanden som kommer att möta dem som kom-
mer att nyttja det planerade objektet.
— Redovisa förslag till åtgärder för att uppnå tillfredsställande trafikför-
hållanden.
— Kvantifiera trafikens konsekvenser för miljön och hälsan i olika hänse-
enden.
Som exempel på de redovisningar som bör göras vill vi nämna lokala och
regionala miljöeffekter (buller, avgaser, vibrationer) samt konsekvenserna
för trafiksäkerheten. Vidare bör belysas hur tillgängligheten för olika res-
ändamål och med olika trafikmedel förändras, liksom hur varudistribu-
tionen påverkas.
Konsekvensbeskrivningar kan bli ett sätt att lyfta fram kollektivtrafik-
frågorna i den fysiska planeringens olika skeden. Det bör t. ex. anges hur
kollektivtrafiken kommer att ordnas och vad kostnaderna för denna blir.
Dessa bedömningar bör naturligtvis göras tillsammans med trafikhuvud-
mannen.
Dessa frågor är självfallet inte nya utan har under årens lopp behandlats
mer eller mindre systematiskt i olika planförslag. Mycket tyder också på
att STORKs förslag med konsekvensbeskrivningar har en anknytning till
det föreskriftsarbete som redan utförs inom boverket och tidigare av
planverket. Flertalet frågor med tyngdpunkt i trafikmiljön behandlas såle-
des av boverket tillsammans med vägverket, trafiksäkerhetsverket, na-
turvårdsverket och Svenska kommunförbundet i ett projekt benämnt
TRÅD: Allmänna råd för planering av stadens trafiknät. De publikationer
projektet utarbetar och löpande reviderar innehåller råd angående trafik-
nätens och bebyggelsens utformning så att bättre förutsättningar skapas för
bl. a. den kollektiva trafiken.
Det bör därför närmare undersökas hur STORKs förslag med trafikkon-
sekvensbeskrivningar kan inlemmas i projektet TRÅD.
Vad slutligen gäller de olika förslag som lämnats av storstadsförhandlar-
na i syfte att genom den kommunala planeringen förbättra framkomlighe-
ten och miljön i storstadsregionerna vill vi som tidigare nämnts hänvisa
till våra förslag i propositionen om en näringspolitik för tillväxt.
En utgångspunkt för förhandlingsarbetet har varit förslaget i årets fi-
nansplan att avsätta totalt 5,5 miljarder kronor för delfinansiering av
överenskomna åtgärder i storstadsregionerna. Det hänvisas i propositio-
nen också till den delfinansiering som i överenskommelserna förutsätts ske
med primärkommunala och landstingskommunala medel och med väg-
och bilavgifter, i syfte att genom en förstärkt kommunal och regional
Prop.1990/91:90
333
planering förbättra trafikförsörjningen och minska miljöproblemen. Prop. 1990/91:90
De regioner som behandlas i den propositionen är Stockholms-, Göte-
borgs- och Malmöregionerna. Delegationen för Miljöprojekt Sundsvall-
Timrå har föreslagit att regeringen skulle utse en statlig företrädare för att
snabbt söka långsiktiga och miljömässigt fördelaktiga överenskommelser
om trafikinvesteringar i Sundsvall och Timrå.
Som närmast framgår av propositionen om en näringspolitik för tillväxt
skall en särskild samordnare tillkallas vad gäller frågan om regionens kom-
munikationsnät och de interregionala sambanden.
I propositionen behandlas också trafiken på väg E4 genom Sundsvall.
Nuvarande sträckning passerar tätt intill Sundsvalls centrum och genom
bebyggda områden längs den södra infarten. Detta medför avsevärda
miljöbelastningar, dålig trafiksäkerhet samt låg framkomlighet. För att
komma till rätta med dessa problem har förslag väckts om en 17 kilometer
lång utbyggnad till motorväg av väg E4. Objektet inkluderar även en bro
över Sundsvallsfjärden.
Regeringen anser att vägverket bör fortsätta planeringsarbetet för en ny
genomfart i Sundsvall. En av utgångspunkterna bör vara att delar av inve-
steringskostnaden bör finansieras genom trafikantavgifter. Därtill bör pro-
jektets finansiering diskuteras med lokala intressenter och prövas av dele-
gationen för infrastrukturinvesteringar.
Beträffande järnvägstrafiken bör möjligheterna till en snabbtågsanpass-
ning för sträckan mellan Sundsvall och Stockholm prövas av infrastruktur-
fonden.
Regeringens ställningstaganden: Vägtrafiken kommer även i framti-
den att ha en dominerande roll i det svenska transportsystemet och en
stor betydelse för den svenska välfardsutvecklingen. Miljö- och häl-
soeffekterna skall mer systematiskt vägas in i vägplaneringen. En
fortsatt satsning på hastighetsövervakning skall ske. I vägverkets sek-
torsansvar skall ingå att begränsa vägtrafikens negativa miljöeffekter.
Inledning
Vägarna och vägtrafiken är en viktig del av transportsystemet, framför allt
därför att de är en förutsättning for att de flesta andra transportmedel skall
kunna fylla sina uppgifter. I dag sker drygt 85% av allt resande, uttryckt i
personkilometer, på vägarna. Transportsystemet är en förutsättning for
tillgänglighet och är av stor betydelse för den regionala balansen. En väl
fungerande infrastruktur som medger effektiva och miljövänliga transport-
system, skapar förutsättningar för samhällets långsiktiga tillväxt. Närings-
livet måste, för att hävda sig i internationell konkurrens, ha tillgång till en
väl fungerande infrastruktur.
334
När det gäller infrastrukturens utformning från miljösynpunkt ställs
numera krav på hur nya vägar och trafikanläggningar skall utformas.
Vägverket har bl. a. infört krav på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i
vägplaneringen.
I väglagen (1971:948) finns regler för hur mark får tas i anspråk för
byggande av allmänna vägar. För byggande och drift av väg finns i 4 § en
allmän bestämmelse med innebörden att tillbörlig hänsyn skall tas till
såväl enskilda intressen som allmänna intressen såsom trafiksäkerhet,
miljöskydd, hälsoskydd, naturvård och kulturmiljövård. I 15 och 16 §§
finns ytterligare bestämmelser för byggande av väg. I 15 § sägs att för
byggande av väg skall det upprättas en arbetsplan. En arbetsplan skall
enligt vägverkets föreskrifter bl. a. ange den mark som behöver tas i an-
språk samt innehålla en MKB. Denna skall innehålla en redovisning av de
väntade miljöeffekterna samt förslag till erforderliga skyddsåtgärder eller
andra försiktighetsmått som behövs för att förebygga störningar eller and-
ra olägenheter från trafiken. Vid utarbetandet av en arbetsplan skall enligt
16 § samråd ske med bl. a. de naturvårdsmyndigheter som berörs. Vägver-
ket får enligt 38 § vägkungörelsen (1971:954) meddela närmare föreskrif-
ter om arbetsplanens MKB efter samråd med statens naturvårdsverk
(SNV).
Under år 1990 har vägverket redovisat två regeringsuppdrag, ökad
miljöhänsyn i vägplanering och vägprojektering samt miljövänligare vägar
och trafik. Vägverket har utarbetat rapporterna i samråd med naturvårds-
verket och Svenska kommunförbundet.
Bullerstörningar från vägtrafiken
Regeringens ställningstagande: Bullret från vägtrafiken skall minskas
genom målmedvetet, långsiktigt och samordnat arbete.
Vägverkets förslag: I vägverkets miljörapporter beskrivs verkets förslag till
bulleråtgärder.
Vägverket är berett att aktivt stödja utvecklingen av bullerdämpande
beläggningar och utvecklingen av bättre mätmetoder av däck/vägbanebul-
ler. Vägverket har under år 1990 genomfört ett utvecklingsarbete av en
modell för bullerberäkning. Modellen utvecklas som en del av projekte-
ringshjälpmedlet Digital Road Design (DRD), vilket underlättar att hän-
syn till buller kan tas i projekteringsprocessen.
Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna anser att vägverket har
behandlat bullerproblemen och åtgärder för att minska buller från trafiken
i allt för liten omfattning.
Regeringens överväganden: Buller från vägtrafiken kan minskas, dels vid
källan — de ljud som alstras av fordonen eller som uppstår genom kontak-
ten mellan däck och vägbana — dels genom avskärmning av ljudet mellan
källan och mottagaren så att störningseffekten minskar.
Genom att förändra sammansättningen av vägbeläggningen kan frik-
Prop. 1990/91:90
335
tionsljudet mellan vägbana och däck dämpas. Genom olika åtgärder i bl. a. Prop. 1990/91: 90
terrängen eller på byggnader är det möjligt att avskärma och därmed
reducera effekten av bullerstörningarna. Bullereffekterna kan också mins-
kas eller elimineras genom samhällsplaneringsåtgärder som exempelvis
omläggning av vägar, reglering av trafik och en framsynt planläggning i
kommunerna.
Det beslut om riktvärden for buller, som finns, grundar sig på trafikbul-
lerutredningens förslag från år 1974. Den har delvis legat till grund för det
beslut riksdagen fattade år 1981 (prop. 1980/81:100 TU 23, rskr. 257)
beträffande riktvärden i vissa fall.
Det fortsatta arbetet bör inriktas på att nå ned till de bullernivåer som
kan betecknas som god miljökvalitet.
Mi ljökonsekvensbeskri vn i ngar (MKB)
Regeringens ställningstagande: Vägverket skall vid vägplaneringen
beakta effekterna av vägbyggande med avseende på inverkan på mil-
jön, hushållningen med naturresurser och bebyggelseplaneringen.
Vägverkets förslag: Vägverkets bedömningar och förslag överensstäm-
mer i stort med regeringens.
Remissinstanserna: Statens naturvårdsverk liksom flera andra remissin-
stanser, delar vägverkets bedömning att MKB bör genomföras på ett tidigt
skede i vägplaneringen. Naturvårdsverket anser dock att man i viss ut-
sträckning bör genomföra miljöprövningar med stöd av miljöskyddslagen,
ML (1969:387). Länsstyrelsen i Västerbottens län menar att prövning
enligt ML ger allmänheten ökade möjligheter att medverka och påverka
beslutsprocessen. Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att MKB
borde innehålla krav på beskrivning av åtgärder för att minska miljöpåver-
kan. Koncessionsnämnden för miljöskydd anser att tills ytterligare erfaren-
heter vunnits av användningen av MKB bör vid behov miljöskyddslagens
regler om frivillig prövning och tillsyn tillämpas. Från några remissinstan-
ser framförs kritik mot att kostnader för miljöåtgärdernas genomförande
inte har redovisats.
Regeringens överväganden: Utifrån riksdagens trafik- och miljöpolitiska
beslut planerar och projekterar vägverket nya vägsträckningar. I väg-
projekteringen anges utformningen av vägarna. Den genomförs i två steg:
förprojektering och detaljprojektering. I dag skall en MKB upprättas i
enlighet med vägverkets föreskrifter (VVFS 1987:2). Denna MKB görs i
samband med upprättandet av arbetsplanen i detaljprojekteringen.
Redan i dag gör vägverket även en MKB i förprojekteringsskedet vid
större vägbyggnadsobjekt. En MKB skall enligt verkets föreskrifter omfat-
ta följande delområden: naturmiljö, rekreation, landskapsbild/stadsbild,
kulturminnesvård, buller, luftföroreningar, vattenföroreningar och slutli-
gen vibrationer och andra konsekvenser för bebyggelseplaneringen.
Den nuvarande vägplaneringsprocessen innebär att arbetet med väg-
336
planer i förprojekteringsstadiet samordnas med övrig fysisk planering som Prop.
t. ex. kommunernas översikts- och detaljplanering. Miljöredovisningar
från länsstyrelser och kommuner är en del av underlagsmaterialet till
vägprojekteringen. Föredragningar om ett aktuellt vägobjekt sker regel-
bundet i samrådsgruppen for trafik- och vägplanering i länet. Samråd sker
även med statliga sektorsmyndigheter. Vid större vägobjekt hålls vanligt-
vis informationsmöten där bl. a. miljöfrågor tas upp. När lokaliserings-
planen är klar skickas den på remiss till berörda myndigheter.
I detaljprojekteringen sker samordning med övrig fysisk planering på
samma sätt som vid forprojekteringen, dvs. i första hand med länsstyrelse
och kommun. Markägarsammanträde är obligatoriskt i arbetsplaneskedet.
När arbetsplanen är klar ställer länsstyrelsen ut planen för granskning.
Länsstyrelsen översänder därefter planen med inkomna erinringar och
eget yttrande till vägverket centralt för fastställelseprövning. Fastställelse-
beslutet kan överklagas till regeringen av naturvårdsverket, länsväg-
nämnd, kommun och sakägare.
Vad gäller den ekonomiska planeringen har den hittills skett genom
upprättande av tioåriga investeringsplaner för riksvägar resp, länstrafikan-
läggningar. Planeringsprocessen har ifrågasatts, varför regeringen, genom
beslut den 18 oktober 1990 har gett vägverket i uppdrag att belysa konse-
kvenserna av en förändrad planeringsprocess.
Regeringen föreslog i en lagrådsremiss den 17 januari 1991 att MKB mer
systematiskt införs i den svenska planerings- och beslutsprocessen.
Regeringen anser att vägverket skall ta en ökad miljöhänsyn vid framti-
da investeringar och verka för att MKB för enskilda vägbyggnadsobjekt i
ett tidigt skede kommer in i vägplanering och vägprojektering. Den tidiga-
re nämnda lagrådsremissen är ett uttryck för detta. Innan vägbyggnads-
objekt tas med i investeringsplanerna bör de ha genomgått en förstudie.
Denna bör innehålla en översiktlig MKB. Vid vägbyggnadsobjekt där
miljöpåverkan är ringa bör en förenklad MKB kunna göras. På detta sätt
frigörs resurser som kan användas till att göra mer utförliga beskrivningar
vid stora vägbyggnadsobjekt.
Några år före beräknad byggstart av större vägbyggnadsobjekt bör en
förprojektering vara utförd. Den skall innefatta en MKB, i den mån
förstudien anger detta. MKB i detaljprojekteringen skall ges karaktär av
komplettering till MKB som utförts i tidigare planeringsstadier.
Miljöanpassade hastigheter
Regeringens ställningstagande: En fortsatt satsning på hastighetsö-
vervakning skall ske.
Trafiksäkerhetsverkets förslag: Regeringen uppdrog den 1 juni 1989 åt
trafiksäkerhetsverket (TSV) att redovisa olika kriterier för att fastställa
hastighetsgränserna för andra vägar än tätortsvägar. Trafiksäkerhetsverket
föreslår i sin rapport att ett nytt hastighetsbegränsningssystem införs. Den
1990/91:90
337
22 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 90
generella hastighetsbegränsningen inom tätort föreslås vara 50 km/tim, 80 Prop. 1990/91: 90
km/tim utanför tätort och på motorväg 100 km/tim. Trafiksäkerhetsverket
föreslår att de tre generella hastighetsgränserna kompletteras med lokala
hastighetsbegränsningar, innebärande sänkningar av generellt gällande
hastighetsgränser, och särskilda hastighetsbegränsningar som innebär höj-
ningar av de generella reglerna. Trafiksäkerhetsverket föreslår också ett
nytt utmärkningssystem for hastighetsbegränsningar. I detta system ut-
märks inte de generellt gällande hastighetsgränserna utan trafikanterna
förutsätts känna till dessa och de gäller om inte vägmärken anger annat.
Regeringens överväganden: Enligt trafiksäkerhetsverkets beräkningar av
de samhällsekonomiska konsekvenserna samt trafiksäkerhetseffekten av
det föreslagna grundsystemet, utan hänsyn till vare sig lokala begränsning-
ar eller särskilda hastighetsbegränsningar, ger förslaget en samhällsekono-
misk vinst i storleksordningen 140 milj. kr. per år. Förslaget bedöms av
trafiksäkerhetsverket även medföra en minskning med strax under 100
dödade och ca 800 skadade personer per år. Trafiksäkerhetsverkets beräk-
ningar visar också att ett nytt hastighetssystem enligt förslaget totalt sett
ger en relativt liten minskning av avgasutsläppen. I områden med mycket
trafik och där samtidigt föroreningarna från andra källor är betydande, har
dock även en relativt liten minskning av hastigheterna betydelse.
Trafiksäkerhetsverket arbetar for närvarande med att vidareutveckla sitt
förslag till nytt hastighetsbegränsningssystem, detta med hänsyn till bl. a.
de samhällsekonomiska aspekterna. Förslag till regeringen skall lämnas i
mars 1991.
Under sommaren 1989 sänktes den tillåtna hastigheten på alla motor-
vägar, från 110 till 90 km/tim, av miljö- och trafiksäkerhetsskäl. Efter
sommaren 1989 behölls den lägre hastighetsgränsen på motorvägar runt
storstäderna av miljöskäl. Sommaren 1990 sänktes den tillåtna hastigheten
inte generellt utan endast på vissa vägar från 110 till 90 km/tim.
Statens väg- och trafikinstitut (VT1) har utvärderat hastighetssänkning-
en sommaren 1989. På motorvägar, där hastigheten sänktes från 110 till 90
km/tim, minskade medianhastigheten för personbilar med 14,4 km/tim
och med 11 km/tim på tvåfältiga vägar som sänktes motsvarande. På vägar
med 90 och 70 km/tim, som inte berördes av hastighetssänkningen, note-
rades en sänkning av hastigheten med ca 2 km/tim.
Det är klarlagt att hastigheten har betydelse for omfattningen på utsläp-
pen av kväveoxider och koldioxid. Betydelsen minskar dock vad gäller
kväveoxider i takt med införandet av katalytisk avgasrening. Det krävs
därför ytterligare underlag för att utreda sambandet mellan hastighet och
övriga avgasutsläpp.
Sänkta hastigheter leder till minskade utsläppsmängder och dessutom
till en ökad trafiksäkerhet. Redan en sänkning av medelhastigheten med
några få km/tim skulle medföra betydande säkerhetsvinster, något som
styrks av ett flertal undersökningar av bl. a. statens väg- och trafikinstitut,
trafiksäkerhetsverket och vägverket.
Respekten för hastighetsgränserna har minskat under 1980-talet. Detta
har medfört att medelhastigheterna blivit allt högre. Det är regeringens
uppfattning att det krävs breda och samordnade insatser mot för höga
338
hastigheter. För att dessa insatser skall ha avsedd verkan samt medföra en Prop. 1990/91:90
ökad efterlevnad av hastighetsbestämmelserna bör de förankras hos trafi-
kanterna. Detta bör ske med hjälp av bl. a. information och utbildning så
att förståelse skapas för att farten har avgörande betydelse för trafiksäker-
heten och för vår miljö.
Regeringen har beslutat att en översyn av trafiksäkerhetsarbetets inrikt-
ning och organisation skall göras. En särskild utredare har tillsatts som skall
redovisa sitt uppdrag under hösten 1991. I utredningsmannens uppdrag
ingår bl. a. att lämna förslag till prioriteringar bland de trafiksäkerhetsinsat-
ser som görs, för att åstadkomma ett effektivare resursutnyttjande.
I 1989 års budgetproposition föreslogs att 5 milj. kr. skulle avsättas till
inköp av utrustning till automatisk hastighetsövervakning under en för-
söksperiod om två år. I riksdagens beslut om vissa näringspolitiska frågor
(prop. 1989/90:88 bil. 2, TU 27, rskr. 325) anvisades också 5 milj. kr. till
elektronisk hastighetsövervakning. Regeringen har även i 1991 års budget-
proposition (1990/91:100 bil. 8), föreslagit att 5 milj. kr. anvisas för detta
ändamål.
Transportrådet stöder i sin rapport, Trafik, Miljö, Kostnader (1990:8),
en utökning av den elektroniska hastighetsövervakningen.
Genom att köra på ett miljövänligare sätt kan bilisterna även bidra till
att minska utsläppsmängderna.
Det finns i dag teknisk utrustning som underlättar ett miljövänligt
körsätt. Som exempel kan nämnas mätare som anger bensinförbrukningen
under körning. Kraven på ny teknisk utrustning bör drivas inom Econo-
mic Commission of Europé (ECE), där standardiseringen av fordon i dag
sker.
Vägverkets framtida miljöarbete
Regeringens ställningstagande: Vägverkets arbete med att begränsa
de negativa miljöeffekterna inom verkets verksamhetsområde bör
fortsätta och verket bör förverkliga de förslag som verket lägger fram
i sin rapport.
Vägverkets förslag: Vägverket har på uppdrag av regeringen samman-
ställt ett program för att uppnå miljövänligare vägar och trafik.
Vägverket avser att upprätta en handlingsplan som bl. a. skall samordna
utveckling och inköp av fordon som drivs med alternativa bränslen, el
eller fordon av hybridtyp. Under år 1990 skall en plan för utbyte och
restaurering av verkets lastbilar upprättas. Vid nyförvärv av tunga fordon
kommer vägverket att fr. o. m. år 1992 tillämpa de kravnivåer som föresla-
gits för år 1993. Försök pågår på vägverkets vagnpark med katalysatorer
och partikelfällor. Vägverket samarbetar med tillverkare för att få renare
motorer i arbetsmaskiner och färjor.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har tagit upp de avsnitt i
vägverkets program som ligger utanför vägverkets beslutskompetens. 339
Regeringens överväganden: Vägverket har sedan år 1988 satsat medvetet Prop. 1990/91: 90
på miljöåtgärder. Verket har inrättat ett miljösekretariat som bl. a. har
genomfört intern utbildning i miljöfrågor. Uppföljningar av ett stort antal
arbetsplaner som vägverket och naturvårdsverket har gjort visar att miljö-
konsekvensbeskrivningar liksom övrig miljöhänsyn i vägplaneringen och
vägprojekteringen successivt blir allt bättre.
För att nå målet om en miljövänligare vägtrafik i framtiden behövs bl. a.
fortsatt forskning inom vägverkets verksamhetsområde.
Vägverkets arbete med att begränsa de negativa miljöeffekterna inom
verkets verksamhetsområde bör fortsätta och verket bör förverkliga de
förslag som verket lägger fram i sin rapport.
Regeringens ställningstaganden: Järnvägen har en strategisk bety-
delse i ett miljöanpassat transportsystem. Arbetet med att skapa för-
utsättningar för effektiva och konkurrenskraftiga person- och gods-
transporter på järnväg bör därför fortgå. Järn vägssystemet byggs ut
där det har förutsättningar att utgöra ett konkurrenskraftigt alterna-
tiv inom såväl person- som godstransportområdet. En ökning av
kombitrafiken i syfte att minska den långväga, tunga lastbilstrafiken
är angelägen från miljösynpunkt. Miljökonsekvensbeskrivningar
skall upprättas vid banverkets projektering av nya spårsystem samt
vid väsentlig ombyggnad. I banverkets sektorsansvar skall ingå att
begränsa järnvägens negativa miljöeffekter.
Banverkets och SJs förslag: Överensstämmer i huvudsak med vårt.
Regeringens överväganden: 1988 års trafikpolitiska beslut har lagt en
grund för en utveckling av järnvägssystemet. Ansvaret för att utveckla och
underhålla järn vägsnätet åvilar numera banverket medan SJ svarar för järn-
vägstrafik m. m. SJ har genom det trafikpolitiska beslutet givits förutsätt-
ningar att agera kund- och marknadsorienterat. Effektiviseringen och om-
struktureringen av SJ pågår nu i ett första steg till och med år 1992. Därefter
skall resultatet föreläggas riksdagen och nya riktlinjer läggas fast fr. o. m. den
1 juli 1993 med inriktningen att SJ skall uppnå marknadsmässig avkastning.
Järnvägstrafikens konkurrenskraft påverkas i hög grad av bannätets
fysiska standard och tillgänglig kapacitet. Spårsystemet behöver, där per-
son- och godstransporter har förutsättningar att utgöra alternativ till andra
transportmedel, byggas ut.
Under 1990-talet kommer därför investeringsnivån inom järnvägssek-
torn att höjas avsevärt. Det gäller dels investeringar i moderna lok och
vagnar inom ramen för SJs förnyelse, dels satsningar i järnvägens infra-
struktur via banverkets anslag och infrastrukturfonden som regeringén
föreslår i proposition om näringspolitik för tillväxt.
En förstärkning av järnvägens infrastruktur, på det sätt som vi här
340
angett, kommer att stärka järnvägens konkurrenskraft och utvecklingsmöj- Prop. 1990/91: 90
ligheter inför 2000-talet. Regeringen bedömer att totalt 30 miljarder kr.
kommer att investeras i järnvägen under 1990-talet.
Miljöfrågorna tenderar att komma alltmer i fokus i de europeiska län-
derna, inte minst till följd av en förväntad tillväxt av transporter inom den
gemensamma europeiska marknaden. Därmed har järn vägssystemets kon-
kurrenskraft och utvecklingspotential när det gäller person- och godstran-
sporter kommit i fokus också i flera europeiska länder. I EG-kommissionens
förslag till riktlinjer för en gemensam järnvägspolitik lyfts vikten av ett
stärkt europeiskt järnvägsnät särskilt fram. Enligt kommissionens förslag
till ministerrådet för knappt ett år sedan måste utbyggnaden av snabbtåg i
gemenskapens länder samordnas till ett integrerat europeiskt snabbtågsnät.
Kommissionen föreslår också tekniska och administrativa åtgärder för att
utveckla kombitrafiken och göra den konkurrenskraftig. Enligt vad vi erfarit
förbereds även ett beslut om upprättande av en fond för stöd till infrastruk-
turprojekt på transportområdet av s. k. gemenskapsintresse.
Järnvägsföretagen i Europa samarbetar bl. a. inom ramen för UIC, dvs.
den internationella järnvägsunionen. Det åvilar närmast järnvägsförvalt-
ningarna i Europa att få till stånd ett ökat faktautbyte länderna emellan
och gemensamma riktlinjer för bl. a. miljöarbetet inom järnvägssystemen.
Utveckling av kombitrafiken
Enligt regeringens bedömning är en ökning av kombitrafiken angelägen
från miljösynpunkt. Störst total miljöeffekt uppnås i samband med att
tunga långväga lastbilstransporter överförs till järnväg. En ny kombivagn
är under utveckling i Europa. Vagnen är utformad så att den kan fungera
både som landsvägs- och jämvägsfordon. Förutom låg vikt har konstruk-
tionen fördelen att bytet mellan väg och räls kan ske utan de stora och
dyrbara anläggningar som i dag krävs vid terminalerna. Utvecklingen av
en ny och internationellt accepterad kombivagn bör påskyndas.
SJ effektiviserar och stärker för närvarande kombitrafiken. Målet i
riksdagens trafikpolitiska beslut år 1988 att kombitrafikens andel av SJs
godstransporter skall öka, ligger fast. Under budgetåret 1990/91 får SJ 445
milj. kr. i bidrag från staten för att utveckla godstrafiken med särskild
tonvikt på kombitrafik.
SJ har genom en mängd åtgärder kunnat påskynda godstrafikens utveck-
ling. Under budgetåret 1989/90 har bl. a. följande gjorts:
— kampanjprissättning av kombitrafiken
— utveckling av kombivagnar
— kombiterminalutveckling
— direkta godståg till kontinenten med låg beläggning i introduktionsfasen
— ombyggnad av systemvagnar
— ombyggnad av terminallok
Med anslagen innevarande budgetår inräknade har SJ sedan år 1988
totalt fått drygt 1,1 miljard kronor för godstrafikens utveckling. Ett flertal
av de vidtagna åtgärderna är engångsinsatser som dock kan förväntas ge
positiva effekter på godstrafikens långsiktiga utveckling. 341
Miljökonsekvensbeskrivningar inom järnvägssektorn
Investerings- och ombyggnadsverksamheten inom järnvägssektorn forvän-
tas öka under den närmaste tioårsperioden. Det är därmed befogat att
formalisera miljöprövningen av kommande åtgärder på motsvarande sätt
som i dag gäller inom t. ex. vägsektorn. Som följd av att regeringen beslutat
avge den tidigare nämnda lagrådsremissen med förslag om en mer syste-
matisk tillämpning av MKB i den svenska planeringsprocessen bör det
åvila banverket att upprätta miljökonsekvensbeskrivningar i samband
med nyinvesteringar samt vid väsentliga ombyggnader. Detta innebär
också att järn vägsprojekten skall vara förankrade i kommunernas fysiska
planering.
För närvarande saknas bullernormer för järnvägstrafik. Längs kraftigt
trafikerade banor i vissa områden kan emellertid järnvägstrafiken orsaka
oacceptabla bullerstörningar.
Banverkets miljöprogram innehåller bl. a. ett förslag till åtgärdsprogram
för bullerdämpning av järnvägstrafik. Förslaget innebär att banverket skall
upprätta bullerskydd där så behövs samt att åtgärderna skall finansieras av
banverket, exploatörer och fastighetsägare. Normer för acceptabla buller-
nivåer skall enligt förslaget utformas i samråd med bl. a. naturvårdsverket
och berörda kommuner.
Avgas krav för nya dieseldrivna motorfordon
Som ett led i moderniseringen och omstruktureringen av SJ har vagnpar-
ken setts över. Lok och vagnar byts ut i den takt som är möjlig med hänsyn
till SJs investeringsutrymme.
På det icke elektrifierade järnvägsnätet kommer i allt väsentligt Yl-
vagnen att dominera den dieseldrivna persontrafiken under den närmaste
tioårsperioden. Enligt transportforskningsberedningen kan utsläppen
minskas med ca 75 — 80% genom ombyggnader av befintliga fordon. För
närvarande finns medel reserverade i ett län under anslaget för länstrafik-
anläggningar för ombyggnad av dieseldrivna motorvagnar. Inom ramen
för fördelningen av LTA-anslaget bör motsvarande möjlighet för flera län
prövas.
När det gäller nya dieseldrivna motorvagnar i persontrafik på järnväg
föreslår vi att avgaskrav utformas samordnat med EG.
Sektorsansvar
Banverkets arbete med att begränsa de negativa miljöeffekterna inom
verkets område skall fortsätta. De framlagda förslagen bör successivt
förverkligas. Miljöfrågorna är en integrerad del i SJs långsiktiga strategi.
Utgångspunkten är att en hög medvetenhet om miljöaspekterna och
resurssnålhet utgör grunden för sund företagsekonomi.
Prop. 1990/91:90
342
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstaganden: Flyget spelar en allt viktigare roll i
såväl den nationella som den internationella transportförsörjningen.
Flygtrafiken måste anpassas till strängare miljökrav. Ytterligare
emissionskrav bör införas för flygplansmotorer. Sverige bör tillsam-
mans med EG och EFTA utarbeta förslag till internationella krav för
avgasemissioner. Ekonomiska styrmedel bör vidareutvecklas för att
stimulera reduktionen av utsläpp av kväveoxid, kolmonoxid, kolvä-
ten, koldioxid samt buller. I luftfartsverkets sektorsansvar skall ingå
att begränsa luftfartens negativa miljöeffekter. Luftfartsverket skall
ge det internationella miljöarbetet ökad prioritet. Luftfartsverket bör
verka för att forskningen inriktas på renare, tystare och bränslesnå-
lare flygplan. Luftfartsverket bör ta fram miljöplaner för de större
flygplatser som verket ansvarar för.
Inledning
Flyget spelar en viktig roll för det övergripande trafikpolitiska målet att
erbjuda näringslivet och medborgarna i landets olika delar en tillfredsstäl-
lande, säker och miljövänlig trafikförsöijning.
Snabba och tillförlitliga flygförbindelser är för ett land med Sveriges
geografiska utseende och läge nödvändiga för att näringslivet skall kunna
nå sina marknader inom och utom landet. I ett alltmer integrerat Europa
och i en värld där snabba förbindelser får ökad betydelse blir flyget allt
viktigare.
Ett väl fungerande inrikesflyg är en förutsättning för att den regionala
balansen skall kunna upprätthållas. Tillgång till flyg gör det möjligt att ha
kontaktkrävande verksamheter på orter som utan flyg skulle varit omöjliga
alternativ. Inrikesflyget utgör en integrerad del av det internationella flyg-
systemet, som genom transittrafiken bygger på en samverkan mellan kor-
tare och längre sträckor.
Under de senaste 25 åren har flyget varit det transportmedel som ökat
snabbast i Sverige, med i genomsnitt över 10% per år. Speciellt kraftig har
ökningen varit under 1980-talet. Även om flygplanen ur miljösynpunkt
förbättrats under denna tidsperiod, har den starka trafikökningen innebu-
rit att utsläppen ökat i absoluta tal. Detta gäller inte minst koldioxid- och
kväveoxidutsläppen. Prognoser pekar på att flygets andel av transportsek-
torns totala utsläpp under de närmaste åren kommer att öka. Detta beror
dels på att utsläppen ökar i absoluta tal, dels på att utsläppen från främst
landsvägstrafiken, där tekniska landvinningar såsom katalysatorrening nu
börjar slå igenom, minskar. Flygets roll har därför blivit alltmer uppmärk-
sammad. Det finns all anledning att beakta att ett av de trafikpolitiska
delmålen från det trafikpolitiska beslutet år 1988 är att transportsystemet
skall främja god miljö och hushållning med naturresurser. Flyget måste ta
ansvar för att minska sina vatten- och luftföroreningar samt bullerstör-
ningar.
343
Avgasemissioner från flygtrafiken
Regeringens ställningstaganden: För att stimulera utvecklingen av
miljövänliga flygplan bör luftfartsverket inom Europeiska civila luft-
fartskonferensen (ECAC) och Internationella civila luftfartsorgani-
sationen (ICAO) i nordiskt samarbete verka för utarbetandet av in-
ternationella emissions- och bränsleförbrukningskrav. Luftfartsver-
ket skall utreda och lämna förslag till ekonomiska styrmedel
beträffande inrikesflyget. Luftfartsverket skall inom ramen för sitt
sektorsansvar verka för att forskningen på att utveckla en renare,
tystare och mera bränslesnål flygmotor intensifieras. Luftfartsverket
bör även inom ECAC och ICAO i nordiskt samarbete driva frågan om
att kunna införa ekonomiska styrmedel även för utrikesflyget.
Luftfartsverkets förslag: Luftfartsverket har på regeringens uppdrag i
samråd med statens naturvårdsverk utrett och föreslagit åtgärder som
syftar till att minska flygets miljöpåverkan och presenterat dessa i rappor-
ten Flyget och miljön.
I rapporten formulerar luftfartsverket ett antal mål beträffande luftför-
oreningar, buller och vattenföroreningar. Luftfartsverket föreslår som
övergripande miljömål för flygsektorn att koldioxid- och kväveoxidutsläp-
pen inte skall vara större år 2010 än år 1990.
Luftfartsverket föreslår vidare att landningsavgifter som är differentie-
rade efter avgasutsläpp och buller skall införas och ersätta den nuvarande
avgasskatten. De avgasrelaterade landningsavgifterna bör baseras på flyg-
plansmotorernas certifieringsdata. Avgifterna avser att gälla både inrikes-
och utrikestrafik.
Miljöavgiftsutredningens förslag: Miljöavgiftsutredningen vidareutveck-
lar det system med miljörelaterade landningsavgifter som luftfartsverket
föreslår. Utgångspunkten är att systemet bör gälla såväl inrikes- som utri-
kestrafik, men på grund av de internationella överenskommelserna utfor-
mas systemet så att det inte innebär någon nettobeskattning av utrikestra-
fiken. Den del av intäkterna av miljöavgifterna som inte används för att
minska bullerstörningar avser man utnyttja för att sänka de ”konventionel-
la” landningsavgifterna. Det sägs även att ytterligare analyser kan behöva
göras av de begränsningar som internationella avtal innebär innan förslaget
genomförs.
Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket föreslår i rapporten Luft 90
att ett system med landningsavgifter baserade på buller och bränsleeffekti-
vitet samt kväveoxid- och kolväteutsläpp skall tillämpas såväl för inrikes
som internationell trafik.
Transportrådets rapport (1990:8) Trafik, miljö, kostnader: Transportrå-
det anför att miljörelaterade landningsavgifter skall ses som en del i
införandet av samhällsekonomisk prissättning i transportsystemet och att
dessa kommer att gynna miljövänligare flygplanstyper.
Remissinstanserna: (Luftfartsverkets rapport) Flertalet remissinstanser
tillstyrker förslaget om miljörelaterade landningsavgifter. Några remissin-
Prop. 1990/91:90
344
stanser redovisar invändningar mot detta. Statens energiverk föreslår att Prop. 1990/91: 90
man i fall då internationella överenskommelser föreskriver att flygplatshu-
vudmannen inte kan öka sina intäkter genom miljöavgifter bör premiera
miljövänliga flygplan med nedsatta landningsavgifter. Energiverket föreslår
ett internationellt agerande för att miljöavgifter skall ses som betalning för
kostnader relaterade till flygplatsens verksamhet. Därmed kan landningsav-
gifternas nivå höjas, vilket garanterar en styrande effekt på lång sikt. Kom-
merskollegium varnar för att konstruktionen med differentierade landnings-
avgifter kan framstå som konkurrenssnedvridande och handelshindrande.
Kommerskollegium gör en jämförelse med avgifter på varor, vilka är för-
enliga med våra GATT-, EFTA- och EG-förpliktelser endast om de motsva-
ras av lika stora avgifter på inhemska varor. SAS betonar starkt att stora
pålagor på flyget kan leda till en försvagad ekonomisk situation för bolagen
så att planerat utbyte av flygplan inte kan genomföras. SAS framhåller vi-
dare att varken skatter eller avgifter har någon märkbart styrande effekt
eftersom flygverksamheten är beroende av den internationella utveck-
lingen.
Remissinstanserna: (Miljöavgiftsutredningens slutbetänkande) Flertalet
remissinstanser är positiva till att införa miljörelaterade landningsavgifter.
Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska lokaltrafikföreningen, länsstyrel-
sen i Västernorrlands län, Lantbrukarnas riksförbund och statskontoret
stöder utredningens förslag. Luftfartsverket stöder principiellt förslaget
men anser att verket skall utarbeta detalj förslagen. Transportrådet anser
att underlagsmaterialet är för begränsat att ta ställning till. Näringsfrihets-
ombudsmannen menar att landningsavgiften om den genomförs ensidigt
av Sverige kan snedvrida konkurrensförutsättningarna mellan svenska och
utländska transportföretag. Svenska kommunförbundet påpekar att land-
ningsavgifterna inte skall konstrueras så att de mest olönsamma flygplat-
serna drabbas oproportionerligt hårt. Styrelsen för teknisk utveckling anser
att de skall omarbetas för att få nationell och internationell acceptans.
Industriförbundet avvisar förslaget och SAS avstyrker förslaget beträffande
den internationella trafiken.
Regeringens överväganden: För att minska luftfartens avgasemissioner
bör mycket höga krav ställas på flygplanen vad gäller avgasemissioner och
bränsleförbrukning. Regeringen anser att strängare emissionskrav på
flygplansmotorer bör införas. Detta bör ske i ett internationellt samarbete.
Det är därför positivt att luftfartsverket redan inom ECAC och ICAO
aktivt driver krav på miljövänligare motorer. Luftfartsverket har inom
ICAOs arbetsgrupp för avgasemissioner varit pådrivande för nya skärpta
kväveoxidkrav. Luftfartsverket har även tagit kontakt direkt med flygmo-.
tor- och flygplanstillverkare utomlands.
Det internationella miljöarbetet har hittills huvudsakligen koncentrerats
på flygets bullerproblem. De krav som ICAO ställde på motorerna beträf-
fande buller samt militära krav på rökfria motorer påskyndade utveckling-
en mot miljövänligare motorer för flygets del. Från år 1986 har ICAO även
fastställt vissa avgasemissionskrav för flygplansmotorer.
Motortillverkama bedriver ett intensivt utvecklingsarbete, vilket bl. a.
är inriktat på miljövänliga lösningar. Förutom en satsning på förbättrad
345
förbränning, som innebär minskade utsläpp av främst koldioxid, inriktar Prop. 1990/91:90
tillverkarna sig på att minska kväveoxidutsläppen. Enligt den grupp av
europeiska motortillverkare som samverkar för att utveckla lågemitteran-
de flygplansmotorer, skall kväveoxidutsläppen stegvis kunna reduceras
med 90 % till år 2010.
Den internationella civila luftfarten regleras av den s. k. Chicagokonven-
tionen från år 1944, varigenom ICAO etablerades. De flesta av världens
stater har undertecknat konventionen. Bl. a. stadgas där angående land-
ningsavgifter att sådana enbart får tas ut för tjänster som utnyttjats. ICAO
lämnar dock numera en viss möjlighet att ta ut bulleravgifter via land-
ningsavgifterna, vilket alltså inte gäller avgasemissioner. Undantaget för
bulleravgifter gäller under förutsättning att avgifterna endast används för
att täcka kostnader som uppstår vid åtgärdandet av bullerproblem på
utsatta flygplatser. Chicagokonventionen liksom bilaterala avtal förhind-
rar för närvarande stater att beskatta andra staters luftfartyg. De av luft-
fartsverket föreslagna miljöavgifterna är en skatt.
I Sverige infördes den 1 mars 1989 en skatt på inrikesflygets utsläpp av
kolväten och kväveoxider. Riksdagen har i enlighet med miljöavgiftsutred-
ningens förslag beslutat om en utökning med en koldioxidskatt, vilken
började tas ut den 1 januari 1991. Avgasskatten utgår efter flygplanens
totala utsläppsmängd efter en antagen genomsnittlig flygsträcka i inrikes-
trafiken.
Avgasskatten har lett till en noggrann analys av flygprocedurer och
avgasemissioner. Genom sin konstruktion har den gjort det lönsamt för
Linjeflyg att byta brännkammare i sina Fokker F28-motorer, varigenom
ungefär 90% av kolväteutsläppen och nästan 75% av kolmonoxidutsläp-
pen eliminerades.
Såväl Linjeflyg som SAS har påbörjat ett utbyte av sina flygplansflottor
till plan med större bränsleeffektivitet och lägre emissionstal. Här innebär
exempelvis Linjeflygs utbyte av Fokker F28 mot Boeing 737 — 500 att
kväveoxidutsläppen vid start minskar från 50 till 32 gram/minut/ton me-
dan kolväteutsläppen minskar från 23 till 1 gram/minut/ton. Utbytet
innebär förutom minskade emissioner även bullerminskning och minskad
energiförbrukning.
Sverige bör även internationellt på andra sätt än genom tekniska krav
verka för att få fram miljövänligare motorer. Ett alternativ är att använda
ekonomiska styrmedel relaterade till motorernas utsläpp av koldioxid,
kväveoxid och kolväten. Det internationella regelverket medger för närva-
rande inte att ekonomiska styrmedel används. Det finns emellertid en
internationell acceptans för avgifter relaterade till buller. Sverige bör där-
för aktivt driva frågan om motsvarande synsätt beträffande avgasemis-
sioner. Häri anser vi att även koldioxidemissionerna bör inkluderas.
Nordiska ministerrådet har i november 1990 gett den nordiska ämbets-
mannakommittén för transportfrågor (NÄT) i uppdrag att upprätta en
arbetsgrupp med uppgift att undersöka möjligheterna till miljöförbättran-
de åtgärder inom luftfarten. I denna arbetsgrupp bör Sverige verka för att
forsknings- och utvecklingsarbetet på flygplansmotorer intensifieras och
arbeta för att få fram internationella standarder för avgasutsläpp och bräns-
346
leforbrukning. Sverige bör verka för att gruppen får tilläggsmandat att ta
fram en åtgärdsinriktad rapport till de nordiska länderna före utgången av år
1992. Kraven bör aktivt drivas av Sverige gemensamt med övriga nordiska
länder i ECAC och ICAO. Vi anser att luftfartsverket i samråd med natur-
vårdsverket skall driva detta arbete från svensk sida.
Miljöavgiftsutredningens förslag gäller även inrikes miljöavgifter. Nuva-
rande avgasskatt är anpassad efter genomsnittliga flygsträckor i svensk
inrikestrafik för t. ex. en DC-9 eller F-28. Genom den utveckling som
påbörjats med mer avreglerade former kan emellertid en situation upp-
komma med flera aktörer på marknaden. Detta kan förväntas medföra ett
ändrat flygmönster som gör det nödvändigt att med bibehållen miljöambi-
tion utveckla ett mer förfinat avgiftssystem än dagens.
Vi anser därför att de framlagda förslagen bör ses över i ett bredare
perspektiv och att det krävs ytterligare utredning av ett nationellt system
av ekonomiska styrmedel (beträffande avgasemissioner och buller) som kan
ersätta det nuvarande. Härvid bör ett så enkelt system som möjligt efter-
strävas. Vi föreslår att de ekonomiska styrmedlen behandlas i den allmänna
översynen av avgiftssystemet som pågår inom luftfartsverket. Därvid bör
samråd ske med naturvårdsverket.
Buller
Regeringens ställningstaganden: Senast den 31 mars år 2002 skall
flygplan certifierade enligt kapitel 2 inte tillåtas operera inom svenskt
territorium, med de undantag som anges i ICAOs generalförsamlings
resolution av oktober 1990. Luftfartsverkets arbete med att begränsa
bullerstörningarna på flygplatserna skall fortsätta.
Prop. 1990/91:90
Luftfartsverkets förslag: Luftfartsverket vill införa landningsavgifter dif-
ferentierade efter avgasutsläpp och buller for både inrikes- och utrikestra-
fik. Vad gäller buller skall lägre landningsavgifter tillämpas for flygplan
certifierade efter ICAOs kapitel 3-bestämmelser än for mera bullrande
plan.
Vidare föreslår luftfartsverket att flygplatshållare och kommuner genom
förhandling skall upprätta överenskommelser om bebyggelseplanering vid
flygplatser med användande av långsiktiga prognoser. Vägledande for
överenskommelserna bör vara samhällets önskemål beträffande flygtrans-
porternas framtida omfattning. Nybyggnation av bostäder och annan bul-
lerkänslig bebyggelse bör inte tillåtas inom områden som omfattas av den
beräknade maximala ljudnivån 70 dBA vid flygplatser med minst 70
starter per dygn. Även fortsättningsvis bör ekvivalensnivån FBN 55 dBA i
princip användas som planeringsunderlag i sådana fall. I planeringsproces-
sen måste förutsättas att kapitel 2-flygplan under 90-talet kommer att
finnas kvar.
Luftfartsverket föreslår även att bullerstörningarna skall minskas genom
bullerreducerande flygprocedurer och justering av ut- och inflygningsvä-
garna. 347
Luftfartsverket avser att i samarbete med naturvårdsverket ta fram ett Prop. 1990/91: 90
program för begränsning av buller från allmänflyget.
Luftfartsverket föreslår slutligen att ett sanktionssystem införs för flyg-
bolags överträdelser av t. ex. bullervillkor eller påbjudna flygvägar.
Miljöavgiftsutredningens förslag: I de landningsavgifter som utredning-
en föreslår ingår även en bulleravgift. Avgiften bör fastställas på grundval
av de certifieringsdata som finns i flygplanens miljövärdighetsbevis.
Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Stockholms län vill att olika tekniska
åtgärder vidtas för att minska bullerstörningarna. Därför måste ett mo-
dernt flygledningssystem (MLS) införas. Statens väg- och trafikinstitut till-
styrker förslaget om att införa sanktioner och anser att förslaget bör utredas
ytterligare.
Regeringens överväganden: Buller från civil luftfart i närheten av flyg-
platser utgör ett allvarligt problem för dem som drabbas.
Sedan länge har ICAO bedrivit arbete för att förbjuda de mest bullrande
flygplanen. I annex 16 till Chicagokonventionen delas flygplanen in i
skilda kategorier alltefter bullernivå. Helt kort kan sägas att plan certifiera-
de enligt kapitel 2 bullrar mera än plan certifierade enligt kapitel 3. De
åtgärder som vidtagits med anledning av ICAOs regler gäller dels förbud
mot nyregistrering, dels användningsförbud.
Den 27 juli 1990 utfärdade ECAC en rekommendation som innebär, att
tunga jetplan med minst 19 sätens passagerarkapacitet som inte uppfyller
kraven i ICAOs ovannämnda kapitel 3 i annex 16, inte skall tillåtas
operera i ECACs medlemsländer om flygplanet registrerats efter den 1
november 1990. Regeringen anser det viktigt att stödja detta förslag.
Rekommendationen kommer därför i Sverige att göras tillämplig genom
av luftfartsverket utfärdade föreskrifter.
Frågan om användningsförbud har kommit upp inom ICAO. De nordis-
ka miljöministrarna i Nordiska Ministerrådet enades om att kapitel 2-
flygplan skall förbjudas helt fr. o. m. år 2000. Detta är också den linje de
nordiska länderna drivit inom ICAO, ECAC och EG (EG endast för
Danmarks del). Andra länder har emellertid velat fastställa en senare
tidpunkt. Inom ECAC har enighet nåtts om en kompromiss som innebär
att kapitel 2-planen skall förbjudas från år 2002. Vid ICAOs generalför-
samling i Montreal i oktober 1990 antogs enhälligt en resolution att inte
börja fasa ut kapitel 2-plan förrän tidigast från den 1 april 1995 och att inte
förbjuda användning av sådana före den 31 mars 2002. Undantagna är
bl. a. flygplan som den 1 april 1995 är yngre än 25 år och bredare flygplans-
typer, s. k. wide-body-plan, och plan som försetts med vissa typer av nya
motorer. Detta innebär att Sverige kan påbörja utfasningen år 1995 och att
ett totalförbud att använda kapitel 2-flygplan kan införas från den 1 april
2002.
I Sverige har SAS och Linjeflyg beslutat att påskynda utbytet av kapitel
2-planen så att de kommer att vara helt utfasade till år 1996.
1 en arbetsgrupp inom ICAO, i vars arbete svenska luftfartsverket aktivt
deltar, diskuteras nu ännu strängare bullerkrav än kapitel 3. Även om
ännu tystare flygplan kan tillverkas, kommer det dock sannolikt att dröja
mer än 20 år innan de börjar användas i större antal.
348
Störningarna från flygbuller är störst vid flygplatserna. Flygbullrets kon- Prop. 1990/91: 90
sekvenser for kommuners markanvändnings-, bebyggelse- och bostadsför-
sörjningsplanering är väsentliga. Regeringen anser det viktigt att luftfarts-
verkets arbete på denna punkt prioriteras.
Luftfartsverket har föreslagit att det skall skapas möjligheter för flyg-
platshållaren att ingripa med sanktioner mot dem som exempelvis bryter
mot bullervillkor eller avviker från reglerade flygvägar. De föreskrifter
som luftfartsverket utfärdar är redan i dag straffsanktionerade. Luftfarts-
verket har med stöd av luftfartslagen 8 kap. 1 § och luftfartsforordningen
92 § av regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om vad som skall
iakttagas vid luftfärder for att undvika olyckor och andra olägenheter. 1
94 § luftfartsforordningen har luftfartsverket bemyndigats att meddela
föreskrifter om vad som skall iakttas for att skador genom buller och
liknande störningar från luftfartyg skall undvikas.
Enligt 8 kap. 2 § har luftfartsverket bemyndigats att meddela föreskrifter
om flygvägar. Med stöd av detta lagrum har regeringen i luftfartsförord-
ningen 95 § bemyndigat luftfartsverket att — om det krävs av säkerhets-
skäl eller av hänsyn till allmän ordning — meddela föreskrifter om att
luftfartyg vid flygning inom svenskt område skall följa vissa flygvägar eller
framföras inom vissa områden.
Enligt 13 kap. 2 § p. 12 luftfartslagen kan den som bryter mot trafikfö-
reskrifter som har meddelats med stöd av luftfartslagen 8 kap. 1 eller 2 §
dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Luftfartsforordningen
135 § p. 14 och 15 stadgar att den som bryter mot föreskrifter meddelade
enligt luftfartsforordningen 92 och 94 §§ kan dömas till böter. Följaktligen
finns det redan nu tillräckliga möjligheter till sanktioner.
Vattenföroreningar
Regeringens ställningstagande: Luftfartsverkets arbete med att be-
gränsa vattenföroreningarna på flygplatserna skall fortsätta.
Luftfartsverkets förslag: Luftfartsverket presenterar ett åtgärdsprogram
som är avsett att leda till att påverkan från avisningskemikalier i stort sett
kommer att upphöra under 1990-talet. De kemikalier som används vid
flygplans- och banavisning, brandövningar och övrig flygplatsverksamhet
skall tas tillvara. Vid flygplatser där avisning av flygplan ofta förekommer
skall det finnas utrustning för uppsamling av avisningskemikalier. Utrust-
ningen måste uppfylla vissa, av luftfartsverket närmare utarbetade, krav
på effektivitet.
Vid flygplatser där medelårsförbrukningen av urea för avisning av rull-
banor överstiger 10 ton skall system för omhändertagande av förorenat
dagvatten finnas. Bl. a. skall nya rullbanor förses med system för uppsam-
ling av förorenat dagvatten och äldre rullbanor åtgärdas under 1990-talet.
Vid flygplatser med orenat dagvattenavlopp som går ut i havet och som
har en förbrukning av minst 10 ton banavisningskemikalier per år är urea
349
inte tillåtet. Föroreningarna skall behandlas i lokalt anpassade nedbryt- Prop. 1990/91:90
ningsanläggningar. En utredning om biogasanläggningar skall tillsättas.
Brandövningsplatser måste konstrueras som slutna system för kemikalie-
hanteringen. Samtliga brandövningsplatser i Sverige måste vara åtgärdade
vid utgången av år 1992.
Vad beträffar övrig flygplatsverksamhet, som verksamheten vid bränsle-
och oljehantering, verkstäder och hangarer avser luftfartsverket att göra en
allmän översyn av beslutsprocessen och ansvarsfördelningen i miljöfrågor
inom resp, flygplats.
Remissinstanserna: SMHI anser att luftfartsverkets förslag angående
vattenföroreningar bör lösa en stor del av nuvarande problem, t. ex. upp-
samlingssystem för glykol och urea. Länsstyrelsen i Stockholms län anser att
luftfartsverkets mål att omhänderta 50% av banornas urea är otillräckligt.
Regeringens överväganden: För den lokala miljön kring flygplatserna och
i synnerhet vattenmiljön innebär de kemikalier som släpps ut ett hot. Då
användandet av avisningskemikalierna glykol och urea är en flygsäker-
hetsfråga och det i ett klimat som vårt är svårt att ersätta dem eller minska
användningen återstår möjligheten att omhänderta kemikalierna. Man
studerar nu vid flygplatserna möjligheten att utnyttja redan befintliga
rörsystem vid banorna för att samla upp dagvattnet. Det bedrivs även
försök att därefter t. ex. filtrera dagvattnet eller eliminera glykol och urea
genom biologisk rening. Vid Visby flygplats finns en testanläggning för
ureabehandling. Luftfartsverket studerar även miljövänligare alternativ
till urean, såsom acetatlösning och glykol. Glykolen kommer förmodligen i
framtiden att kunna användas för framställning av biogas. Vi anser det
vara nödvändigt att utsläppen av kemikalier begränsas. Därför är det
mycket viktigt att luftfartsverkets försöksverksamheter fortsätter och ut-
vecklas och att verket och de enskilda flygplatshållarna stimuleras till
ytterligare initiativ. Vid prövning och tillsyn enligt miljöskyddslagen bör
höga krav på begränsning av vattenföroreningar ställas.
Luftfartsverkets framtida miljöarbete
Regeringens ställningstaganden: I luftfartsverkets sektorsansvar skall
ingå att begränsa luftfartens negativa miljöeffekter. Luftfartsverket
skall utarbeta miljöplaner för de flygplatser med mer än 20 000 starter
per år som verket självt ansvarar för. Luftfartsverket skall ge det
internationella miljöarbetet ökad prioritet.
Luftfartsverkets förslag: Luftfartsverkets förslag gäller främst markan-
vändning, flygprocedurer och vattenföroreningar. Luftfartsverket anser att
man genom att vid planeringen av nya och existerande flygplatser efter-
sträva minimalt antal fordonsrörelser kan minska flygets bidrag till miljö-
störningar.
Remissinstanserna: Konsumentverket efterlyser en utvärdering av den
verksamhet som bl. a. omfattar lastning och lossning av flygplan, mark- 350
transporter, underhåll och reparationer av flygplan, med hänsyn till att Prop. 1990/91:90
denna verksamhet inte är direkt kopplad till flygtrafiken, inkl, transporter-
na till och från flygplatserna.
Regeringens överväganden: Det framtida miljöarbetet inom luftfartssek-
torn bör i ökad utsträckning bedrivas av luftfartsverket. Naturvårdsverket
kommer även fortsättningsvis att ha en samlande och pådrivande roll för
det nationella miljövårdsarbetet. Naturvårdsverket skall vara ett värde-
fullt stöd för trafikverken då dessa intensifierar sitt miljöarbete.
Vid landets mera trafikerade flygplatser bör flygplatshållaren upprätta
en miljöplan. Denna bör redogöra för de problem som finns på flygplatsen.
Luftfartsverkets miljörapport är härvid en god utgångspunkt när det gäller
att konstatera problemen. Miljöplanen bör även innefatta ett handlings-
program inriktat på den enskilda flygplatsens problem.
Flygplans landningar och starter medför ett antal fordonsrörelser för
bogsering, tankning m. m. De föroreningar detta medför kan angripas på
olika sätt. Vid nya anläggningar, som t. ex. vid Arlandas inrikesterminal,
kan man genom underjordiska ledningar för tankning m.m. minimera
antalet fordonsrörelser.
Luftfartsverket har hittills aktivt drivit miljökrav i de internationella
organisationerna och gentemot motortillverkare. Framtiden kommer att
ställa fortsatt stora krav på insatser från verket.
351
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstaganden: Sjöfarten har en viktig roll i det
svenska transportsystemet främst genom de internationella sjötrans-
porterna.
En miljöanpassad sjöfart kan endast förverkligas fullt ut genom ett
internationellt samarbete. I samarbete med de nordiska och övriga
europeiska länderna skall Sverige aktivt verka for att internationella
miljökrav för sjöfarten antas. Huvudstrategin för att minimera sjö-
fartens luftföroreningar skall vara att ställa höga krav på utsläppsre-
duktion på fartygen genom åtgärder vid källan och krav på kraftigt
förbättrad bränslekvalité.
Regeringens bestämda ambition är att genom ett brett nordiskt
samarbete införa gränsvärden för tillåten mängd svavelhalt i bränslen
i fartyg. Förslag till åtgärder for att minska kväveoxidutsläppen från
sjöfarten skall utarbetas under år 1991.
Sverige skall inom International Maritime Organization, 1MO,
verka förförbud mot tillsatser av kemiska substanser i fartygsbränslet
som är skadliga mot miljön. Sjöfartsverket skall ge fortsatt hög prio-
ritet åt det internationella miljöarbetet.
Sjöfartsverket skall tillsammans med naturvårdsverket arbeta fram
en åtgärdsplan för sjöfarten i vilken sjöfartsverkets miljörapport skall
följas upp. I sjöfartsverkets sektorsansvar skall ingå att begränsa sjö-
fartens negativa miljöeffekter.
Inledning
Historiskt sett har det förebyggande miljöarbetet inom sjöfarten både
nationellt och internationellt varit inriktat på att minska vattenförorening-
ar förorsakade av utsläpp av olja och andra miljöfarliga ämnen.
Kunskaperna om sjöfartens miljöpåverkan har fördjupats och i dag vet
vi att vi även måste uppmärksamma bl. a. sjöfartens luftföroreningar.
I dag utarbetas internationella bestämmelser rörande sjöfarten och mil-
jön inom främst två organisationer; International Maritime Organization
(IMO) och Helsingforskommissionen (HELCOM).
De betydelsefullaste konventionerna som gäller havsföroreningar är
MARPOL 73/78 och Helsingforskonventionen.
I MARPOL 73/78 har hittills fem problemområden inringats för vilka
regler har utarbetats. De är:
— Olja
— Skadliga flytande ämnen i bulk
— Skadliga ämnen i förpackad form
— Toalettavfall
— Fast avfall (köksavfall m. m.)
Ytterligare ett område är under utarbetande, det behandlar fasta bulk-
laster, t. ex. gödningsämnen, arsenikmalm m. m.
I Sverige har MARPOL 73/78 tillämpats innan den trätt i kraft globalt,
352
genom att Sverige tillsammans med övriga östersjöstater inom Helsing-
forskommissionen ratificerat Helsingforskonventionen att gälla från den
18 mars 1974.
Helsingforskonventionen innehåller förutom de tekniska regler som ba-
seras på MARPOL 73/78 också regler om samarbete i gemensamma frågor
samt samarbete vid överträdelser i fråga om olagliga utsläpp.
I den nationella lagstiftningen finner vi bl. a.:
Lag (1980:424) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (SJÖFS
1983:32) samt förordning (1980:789) om åtgärder mot vattenförorening
från fartyg.
Med stöd av den senare har sjöfartsverket gett ut Sjöfartsverkets kungö-
relse om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (SJÖFS 1985:19) som i
stort sett innehåller de tekniska krav som finns i MARPOL 73/78.
Utanför dessa regelsystem finns FNs havsrättskonvention som innehål-
ler bestämmelser om vilka åtgärder enskilda länder får vidta inom sjöfarts-
området. Havsrättskonventionen innehåller bl. a. bestämmelser om skydd
för den marina miljön. Enligt konventionen skall länderna var for sig eller
tillsammans vidta alla åtgärder som behövs for att skydda den marina
miljön. Åtgärderna omfattar såväl land- som vattenbaserade förore-
ningskällor. Giftiga, skadliga substanser och särskilt långlivade ämnen
från landbaserade källor skall förhindras att nå havsmiljön genom sprid-
ning från atmosfären eller i samband med dumpning enligt konventionen.
Länderna uppmanas också att införa bestämmelser som förhindrar att
föroreningar sprids från flygplan via atmosfären till havsmiljön.
Havsrättskonventionen förbinder enskilda länder att i god tid notifiera
andra länder och internationella organ om regler som planeras inom
konventionens tillämpningsområde.
Dessa internationella regelverk medför att utrymmet för svenska särlös-
ningar för sjöfarten begränsas.
Den europeiska utvecklingen ställer allt större krav på utbyggda trans-
porter. De landbaserade transporterna — vägnätet och järnvägarna men
också trafiken i luftrummen är ansträngda och utnyttjade till bristnings-
gränsen. Möjligheterna att bygga ut dessa för att svara mot den ökande
efterfrågan är begränsade och förenade med stora investeringar i infra-
struktur. Vår bedömning är att sjötransporterna har en betydande tillväxt-
potential.
Kraven på sjöfartens miljöanpassning ökar. En satsning på sjöfart krä-
ver jämförelsevis små investeringar. Behovet av investeringar i infrastruk-
tur är marginella i jämförelse med övriga transportslag. Satsningar behövs
främst på fartygen.
Sjöfarten svarar för den alldeles övervägande delen av transporterna till
och från utlandet. 80% av Sveriges import (ton) år 1988 skedde på lastfar-
tyg som anlöpte svenska hamnar. Om man även räknar in det färjegods
som på järnväg eller lastbil inkommer till Sverige blir andelen 93%. Av
den totala exporten år 1988 skeppades 53% på lastfartyg från svenska
hamnar. Inräknas färjegods stiger andelen till 68%. Medtas dessutom
malmskeppningarna över Narvik uppgick den helt eller delvis med fartyg
transporterade delen av Sveriges export till 92 %.
Prop. 1990/91:90
353
23 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
År 1989 ökade den svenska handelsflottan med 26 fartyg och 0,4 milj,
bruttoton. Det var första gången sedan år 1975 som handelsflottan ökade.
Den positiva utvecklingen avspeglas dock främst i den stora volymen be-
ställningar på nya fartyg som svenska redare har gjort. Trenden att huvud-
delen av det tonnage som kontrolleras av svenska redare registreras utom-
lands väntas dock fortsätta.
Sjöfart på Sverige utgörs i dag, när det gäller lastfartyg, till 80% av
utländska fartyg.
Detta förhållande har betydelse när det gäller vilka åtgärder som är
möjliga för statsmakterna att vidta for att minimera sjöfartens negativa
miljöpåverkan. I ett längre tidsperspektiv är det dock fullt möjligt att vidta
långtgående åtgärder som avser den internationella sjöfarten.
Sjöfartens luftföroreningar m. m.
Regeringens ställningstaganden: Sjöfartens luftföroreningar skall
minimeras genom att höga krav ställs på utsläppsreduktion på farty-
gen (åtgärder vid källan) och att krav ställs på förbättrad bränslekva-
lité.
Regeringens bestämda ambition är att genom ett brett nordiskt
samarbete införa gränsvärden för tillåten mängd svavelhalt i bränslen
i fartyg som frekvent anlöper svenska hamnar, dvs. i huvudsak i den
nordiska färjetrafiken. Som ett första steg kan bilaterala överenskom-
melser träffas med inriktningen att senare all inomnordisk färjetrafik
skall omfattas av överenskommelser om högsta tillåtna svavelhalt. En
utgångspunkt i arbetet bör vara att svavelhalten fr. o. m. år 1993 be-
gränsas till 0,5 viktprocent för fartyg vars huvudmaskineri konstrue-
rats för tjockolja och till 0,1 viktprocent för fartyg med dieseldrivna
framdrivningsmotorer samt för enheter för värme- och kraftproduk-
tion i fartyg.
Sverige skall inom IMO verka för förbud mot tillsatser av kemiska
substanser i fartygsbränslet som är skadliga mot miljön.
Sjöfartsverket skall tillsammans med naturvårdsverket arbeta fram
en åtgärdsplan för sjöfarten i vilken sjöfartsverkets miljörapport skall
följas upp. Förslag till åtgärder för att minska kväveoxidutsläpp från
sjöfarten bör utarbetas redan under år 1991.
Sjöfartsverkets förslag: Sjöfartsverket har haft regeringens uppdrag att
tillsammans med statens naturvårdsverk kartlägga sjöfartens miljöeffekter
och utarbeta förslag till åtgärder för att minska sjöfartens miljöförorening-
ar. Sjöfartsverket har till regeringen redovisat rapporten Sjöfartens miljö-
effekter — en inventering med förslag till åtgärder.
1 sin rapport redovisar verket en brett upplagd inventering av sjöfartens
miljöföroreningar. Alltifrån störningseffekter från fritidsbåtar till haloner i
släcksystem och kvalitén på bunkeroljor avhandlas.
Sjöfartsverket tar upp frågan om ekonomiska styrmedel och redovisar
Prop. 1990/91:90
354
bedömningen att ett införande av miljöavgifter för sjöfarten är behäftat Prop. 1990/91:90
med flera svagheter. Sverige är beroende av tillgång till befintligt tonnage
för att säkerställa transportbehoven för svensk utrikeshandel. Nationella
bestämmelser i ett litet land som Sverige har små utsikter att påverka
världshandelsflottans utveckling. Större handelsländer måste vara delakti-
ga i en sådan utveckling om ett genomslag skall uppnås.
Sjöfartsverket anser också att svårigheter uppstår då miljöavgifter skall
administreras och kontrolleras liksom när avgiftsunderlaget skall definie-
ras.
Sjöfartsverket ifrågasätter om ett system med miljöavgifter kan beteck-
nas som verkningsfullt, korrekt och rättvist. Verket menar att stor risk
föreligger för att det endast medverkar till ökade kontrollinsatser och
ökade kostnader för svensk import och export.
Verket förordar i stället en begränsning av svavelhalten i fartygsbränslet.
För fartyg vars huvudmaskineri konstruerats för tjockoljedrift menar
verket att svavelinnehållet bör begränsas till maximalt 0,5 viktprocent.
För fartyg med dieseldrivna framdrivningsmotorer, vare sig dessa är fiske-
fartyg, fritidsbåtar eller andra fartyg, samt för enheter för värme- och
kraftproduktion i fartyg begränsas svavelhalten till maximalt 0,1 viktpro-
cent.
Verket föreslår också en mängd tekniska åtgärder som många gånger
måste föregås av beslut inom IMO för att få den nödvändiga internationel-
la acceptansen. 1 rapporten avstår verket från att prioritera mellan de olika
förslagen till åtgärder.
Remissinstanserna: Ett flertal av remissinstanserna har uttryckt tillfreds-
ställelse med att sjöfartsverket så grundligt gått igenom hela spektrumet av
sjöfartens miljöeffekter. Några större invändningar mot verkets redogörel-
se har inte uttryckts. Naturskyddsföreningen m. fl. saknar dock en plan från
verket om hur det fortsatta arbetet bör bedrivas, vilka prioriteringar som
bör göras.
Statens naturvårdsverk föreslår en 3-gradig prioritering där bunkeroljor,
rökgaser, fartygstrafik i tätbebyggda områden, kolväten, oljeutsläpp, ha-
loner, köldmedier, sopor och avfallshantering, spolvätska och förorenade
ballastrester från oljetankfartyg samt rengöringsvätskor från kemikalie-
tankfartyg ingår i den första, mest angelägna åtgärdsgruppen.
Miljöavgiftsutredningen och naturvårdsverkets aktionsprogram mot luft-
föroreningar och försurning, Luft 90: Den statliga miljöavgiftsutredningen
(SOU 1990:59) och även naturvårdsverkets aktionsprogram Luft 90 har
föreslagit införandet av ett avgiftssystem för sjöfarten som syftar till att
minska svavelutsläppen i Sveriges närområde. Enligt förslaget skall både
inrikes och utrikes sjöfart omfattas. Utredningen menar också att avgifts-
systemet snarast möjligt skall utvidgas till att omfatta också kväveoxider.
Avsikten är att statliga avgifter, relaterade till fartygens miljösäkerhet,
skall belasta hamnägaren som i sin tur skall föra kravet vidare till det
berörda fartyget.
Remissinstanserna: Svenska Arbetsgivareföreningen, statens naturvårds-
verk, Svenska lokaltrafikföreningen, Svenska kommunförbundet, länsstyrel-
serna i Stockholms och Västernorrlands län, Lantbrukarnas riksförbund och 355
statensjärnvägarär positiva till förslaget. Tveksamma är transportforskning- Prop. 1990/91: 90
sberedningen och Sveriges redareförening. Statskontoret pekar på de admi-
nistrativa problem som är förknippade med beslutet och sjöfartsverket delar
ej miljöavgiftsutredningens syn på ekonomiska styrmedel beträffande sjö-
farten.
Transportrådet, statens naturvårdsverk, statens energiverk, riksskattever-
ket, styrelsen för teknisk utveckling, Svenska kommunförbundet och statens
väg- och trafikinstitut är i huvudsak positiva till ett system med miljöavgif-
ter för sjöfarten. Styrelsen för teknisk utveckling anser dock att det vore en
enklare åtgärd att infora en reglering. Sjöfartsverket, naturskyddsförening-
en och Landsorganisationen förordar en reglering av svavelhalten i stället
för miljöavgifter. Industriförbundet anser att det vore enklare att begränsa
svavelhalten genom överenskommelser med grannländerna. Redareför-
eningen vill att frågan utreds ytterligare.
Regeringens överväganden: För att åtgärda sjöfartens påverkan på luften
och därmed även på den marina miljön måste framtida fartyg uppfylla
mycket högt ställda emissionskrav. Olika åtgärder kan vidtas för att dessa
skall uppnås. Detta kan endast uppnås genom internationellt erkända
lösningar och överenskommelser samtidigt som större miljövinster därvid
också uppnås.
Emissionerna kan begränsas genom en kombination av en förbättrad
bränslekvalité och motorkonstruktion tillsammans med rökgasrening.
Den allvarligaste miljöpåverkan som sker från fartyg till luften och den
marina miljön sker främst genom utsläpp av svavel, kväveoxid och kol-
dioxid. Sjöfartens utsläpp av luftföroreningar är i dag helt oreglerade. I
regel används bunkeroljor med relativt höga svavelhalter (2 — 2,5%) och
kväveoxidutsläppen renas inte. Sjöfarten svarar i dag för knappt 10% av
svaveldioxid- och kväveoxidutsläppen i Sverige. 1 absoluta tal rör det sig
om 17000 ton svaveldioxid och 33000 ton kväveoxid per år (1988 års
siffror).
Kvalitén på de bunkeroljor som normalt tillhandahålls på den interna-
tionella marknaden har i takt med utvecklingen av raffinaderitekniken
gradvis försämrats. Tillgången på lågsvavliga oljor i världen är tillräcklig
för att försörja sjöfarten i dag, men distributionsnät saknas.
Denna utveckling är enligt regeringens uppfattning i högsta grad önsk-
värd att bryta.
De motortekniska åtgärder som är möjliga att genomföra påverkar i
första hand utsläppen av kväveoxider och bedöms kunna minska utsläp-
pen med uppemot 30%.
Främst är det katalytisk avgasrening som diskuteras. I fasta förbrän-
ningsanläggningar kan man uppnå uppemot 90% reduktion av kväveoxid-
utsläppen med sådan rening. Det är ännu osäkert vilken reningsgrad som
kan uppnås på fartyg där motorernas belastning — till skillnad från land-
anläggningarnas — varierar kraftigt. Den typ av katalysatorer som an-
vänds vid kraftverk och liknande anläggningar i land är skrymmande. Om
liknande teknik skall användas på fartyg måste maskinrummen anpassas
för att rymma sådan utrustning.
Också tekniken med icke katalytisk avgasrening av rökgaserna skulle
356
kunna bli aktuell för fartyg. Denna teknik är betydligt billigare än kataly- Prop. 1990/91: 90
tisk rening och kan lättare tillämpas på existerande fartyg.
Regeringen delar sjöfartsverkets bedömning att en begränsning av sva-
velutsläppen åstadkoms mer effektivt genom regler för högsta tillåtna
svavelhalt än genom ekonomiska styrmedel.
Regeringens bestämda ambition är att genom ett brett nordiskt samarbe-
te införa gränsvärden för tillåten mängd svavelhalt i bränslen i fartyg som
frekvent anlöper svenska hamnar, dvs. i huvudsak i den nordiska färjetra-
fiken. Som ett första steg kan bilaterala överenskommelser träffas med
inriktningen att senare all inomnordisk färjetrafik skall omfattas av över-
enskommelser om högsta tillåtna svavelhalt. En utgångspunkt i arbetet bör
vara att svavelhalten fr. o. m. år 1993 begränsas till 0,5 viktprocent för
fartyg vars huvudmaskineri konstruerats för tjockolja och till 0,1 viktpro-
cent för fartyg med dieseldrivna framdrivningsmotorer samt för enheter
för värme och kraftproduktion i fartyg.
Den svenska regeringen har för avsikt att under våren 1991 ta initiativ
till överläggningar i denna fråga på nordisk nivå.
De nordiska länderna bör inom ramen för hamnstatskontrollarbetet
gemensamt besluta om ömsesidig inspektion och kontroll för att säkerstäl-
la att svavelbegränsningen efterlevs.
Ett av de miljöproblem man arbetat länge med inom sjöfarten är oljeut-
släpp. Detta är sammanlänkat med den tekniska säkerhetsnivån. Lika
viktigt i sammanhanget är hur frågor om fartygets bemanning, utbildning
och övning sköts. Ett internationellt utvecklingsarbete pågår i avsikt att
höja den tekniska säkerhetsnivån i tankfartygen.
Sveriges insatser bör i första hand bestå i att verka för en prioritering av
det förebyggande arbetet. Ett antal tekniska förbättringar kan och bör
åstadkommas för att tankfartygen skall bli säkrare.
Ett annat exempel på sjöfartens miljöpåverkan är det inte oväsentliga
tillskottet av avloppsreningsvatten från passagerarfartygens avloppsre-
ningsanläggningar. Olika slag av saneringsvätskor tillsätts för att förhindra
uppkomst av lukt. Dessa har ofta en skadlig inverkan på marina organis-
mer. Miljöpåverkan från den totala fritidsbåtsverksamheten sker också
ofta i en marinekologiskt känslig miljö.
Vi bedömer i övrigt att sjöfartsverket tillsammans med naturvårdsver-
ket besitter den nödvändiga kompetensen för att kunna lägga upp en
strategi inför det angelägna och nödvändiga arbetet med att minimera
sjöfartens miljöeffekter. Sjöfartsverkets rapport Sjöfartens miljöeffekter
utgör en mycket god utgångspunkt för detta arbete.
Regeringen anser att sjöfartsverket tillsammans med naturvårdsverket
skall arbeta fram en åtgärdsplan för sjöfarten. Åtgärdsplanen skall rymma
samtliga av sjöfartsverket redovisade områden där sjöfarten påverkar vår
miljö. Bl. a. skall fritidsbåtstrafikens negativa miljöeffekter behandlas.
Vi anser också att förslag till åtgärder för att särskilt minska kväveoxid-
utsläppen från sjöfarten bör utarbetas av sjöfartsverket och statens natur-
vårdsverk redan under år 1991.
357
Internationellt arbete
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstaganden: En miljöanpassad sjöfart kan endast
förverkligas fullt ut genom ett internationellt samarbete. I samarbete
med de nordiska och europeiska länderna skall Sverige aktivt verka
for att internationella miljökrav för sjöfarten antas.
Regeringens överväganden: Sjöfarten är internationell. Det är otvivelak-
tigt så att om en varaktigt hållbar utveckling av sjöfarten mot ett mer
miljöanpassat transportsätt skall uppnås måste en stor del av inriktningen
av det svenska miljöarbetet läggas på det internationella faltet.
Mot bakgrund av det internationella regelverk för sjöfarten som vi
tidigare redovisat anser vi att Sverige i samarbete med de nordiska och
europeiska länderna aktivt skall verka för att internationella miljökrav för
sjöfarten skall antas.
Sjöfartsverkets framtida miljöarbete
Regeringens ställningstaganden: I sjöfartsverkets sektorsansvar skall
ingå att begränsa sjöfartens negativa miljöeffekter. Sjöfartsverket
skall ge fortsatt hög prioritet åt det internationella miljöarbetet.
Regeringens överväganden: Av vad vi tidigare anfört framgår att sjöfarts-
verkets framtida miljöarbete inom IMO och HELCOM är av största vikt.
Ett annat viktigt internationellt arbete är det arbete som sker inom ramen
för hamnstatskontrollen. I många avseenden är de överenskommelser,
avtal och konventioner som produceras inom ramen för dessa internatio-
nella organ bättre alternativ för svensk sjöfart än svenska nationella regle-
ringar.
En av sjöfartsverkets främsta uppgifter inom dessa organ är därför att
verka för internationella miljökrav för sjöfart så snart som möjligt införes.
En annan prioriterad åtgärd är att verka för snabbast möjliga avveckling
av haloner i både nya och gamla fartyg. Sjöfartsverket skall inom IMO
också föra fram krav på förbud mot tillsatser av kemiska substanser i
bränslet som är skadliga mot miljön.
Föreskrifter avseende sjöfartens luftföroreningar samt tillsyn och kon-
troll över nämnda förhållanden är för närvarande ålagt statens naturvårds-
verk. Tidigare förda resonemang om sjöfartens sektorsansvar kan innebä-
ra att detta bemyndigande bör överföras till sjöfartsverket. Regeringen
avser att återkomma i denna fråga när statens naturvårdsverks uppgifter
och organisation är klarlagda.
358
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstagande: Ett miljöklassystem skall införas
för nya bilar i huvudsak enligt miljöavgiftsutredningens förslag. Nya
bilar indelas i samband med avgasgodkännande i miljöklasser.
Miljöklassindelningen kombineras med ett system för ekonomiska
styrmedel som är statsfinansiellt neutralt.
Miljöklassindelningen genomförs fr. o. m. 1993 års modeller.
Miljöavgiftsutredningens förslag: Miljöavgiftsutredningen föreslår ett
system med tre miljöklasser baserade på federala och delstatliga krav i
USA samt med särskild hänsyn till tätortsmiljön.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig om för-
slaget är positiva till principen om en indelning av fordon i miljöklasser.
Förslaget om miljöklassindelning tillstyrks bl. a. av naturvårdsverket, väg-
verket, Lantbrukarnas riksförbund, Svenska kommunförbundet, Stock-
holms stad, Svenska Busstrafikförbundet och Svenska Åkeriförbundet.
Regeringens överväganden: Regeringen anser att ett miljöklassystem i
kombination med ekonomiska styrmedel av det slag som utredningen
föreslår erbjuder avsevärda fördelar och därför bör genomföras. Genom
ett sådant system kan introduktionen på den svenska marknaden av bilar
med goda miljöegenskaper stödjas. För närvarande är det i USA, särskilt i
delstaten Kalifornien, som de mest långtgående kraven finns. Miljöklass-
indelningen bör anknyta till det system som används i dag för godkännan-
de och kontroll av nya fordons avgasreningsanordningar. Biltillverkaren
kan välja att få bilen avgasgodkänd i valfri miljöklass. Därigenom kan
bilavgaslagens regler för certifiering och kontroll utnyttjas och kostnader-
na för att administrera systemet hållas på en låg nivå. Till gränsvärdena i
miljöklasserna bör knytas hållbarhetskrav, som bl. a. innebär att tillverka-
ren ansvarar för att gränsvärdena inte överskrids under en bestämd tid
och/eller körsträcka, som varierar mellan olika fordonstyper. De ekono-
miska styrmedlen bör utformas så att de ger tillräckliga incitament för
tillverkarna att tillhandahålla fordon i de bästa miljöklasserna. Systemet
med ekonomiska styrmedel bör vara statsfinansiellt neutralt.
Det är inte möjligt att skärpa de avgasreningskrav som gäller enligt bil-
avgaslagstiftningen utan att ge alla biltillverkare tid att anpassa sin produk-
tion till de strängare bestämmelserna. Bilindustrins ledtider för att utveckla
motorer och avgasreningssystem som medför lägre utsläpp samt för att lägga
om sin produktion kan uppgå till fyra till fem år eller mer. Hittills har
ändringar av de lagstadgade kraven föregåtts av att gemensamma regler
utarbetats tillsammans med andra länder. Det är även i fortsättningen an-
geläget att avgaskrav utarbetas i internationellt samarbete, inte minst med
beaktande av EES-avtalet. Regeringen återkommer till den frågan i det
följande avsnittet. Införandet av nya kravnivåer kan således ske först efter
en relativt komplicerad och tidsödande process.
359
Miljöklassystemet bör inforas fr. o. m. 1993 års modeller för personbilar,
lastbilar och bussar. Regeringen avser att till lagrådet remittera ett förslag
till de lagändringar som behövs för att införa miljöklassystemet. Förslaget
kommer tillsammans med en mera utförlig redovisning i fråga om indel-
ningen av fordonen m. m. att föreläggas riksdagen så att det kan behandlas
under innevarande riksmöte.
Vad gäller stöd för inköp av motoralkoholbussar hänvisar vi till den
energipolitiska proposition som regeringen kommer att presentera inom
kort. Regeringen har tagit del av den skrivelse där riksdagen har tillkänna-
givit för regeringen att riktlinjer för det fortsatta arbetet med att introduce-
ra alternativa drivmedel bör utarbetas (JoU 1987/88:23, rskr. 373).
15.3.2 Fordonskrav
• Regeringen avser att aktivt inom ramen för EES-processen verka
för att avgaskraven för personbilar, lätta lastbilar och bussar skärps.
Denna skärpning skall ske snarast men senast år 1996 till den nivå
som införs federalt i USA med början från 1994 års modeller.
• Avgas- och bullerkrav för tunga fordon skärps fr. o. m. år 1996, så
att avgaskraven motsvarar de federala kraven i USA för 1994 års
modeller. Regeringen avser att genomföra detta samordnat med
såväl EFTA som EG. Naturvårdsverket utarbetar, i samråd med
berörda myndigheter, förslag till regler med hänsyn till utveckling-
en inom EG.
• Naturvårdsverket skall, i samarbete med kommerskollegium och
andra berörda myndigheter, utarbeta förslag till gränsvärde för
utsläpp av koldioxid från vägtrafikfordon. Stor vikt skall fästas
vid förslag som kommer fram inom EG.
• Regeringen avser att införa avgaskrav för traktorer och arbetsma-
skiner samordnat med EFTA och EG fr.o. m. år 1995. Natur-
vårdsverket skall, i samråd med berörda myndigheter, utarbeta
förslag till sådana krav. En indelning i miljöklasser kan övervägas
även för denna typ av fordon.
• Naturvårdsverket skall, i samråd med berörda myndigheter och
med hänsyn tagen till utvecklingen inom EG, utarbeta förslag till
speciella krav för dieseldrivna tätortsfordon, med mycket låga
emissioner av avgaser och buller.
• Regeringen anser att den av naturvårdsverket utarbetade LETT-
rekommendationen, (LETT = lågemitterande tunga tätortsfor-
don), skall väljas i största möjliga utsträckning vid inköp av nya
fordon framförallt av trafikhuvudmän och andra trafikföretag i
större tätorter.
Naturvårdsverkets förslag: I rapporten Luft 90 föreslås att skärpta avgas-
krav för lätta bilar och bussar införs stegvis fr. o. m. 1994, 1995 och 1996
Prop. 1990/91:90
360
års modeller så att de i stort motsvarar de krav som införs federalt i USA Prop. 1990/91: 90
vid samma tid.
Förslagen om skärpta avgas- och bullerkrav på tunga fordon, speciella
krav på tätortsfordon samt om att införa avgaskrav på arbetsfordon över-
ensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har uttalat sig positivt om
naturvårdsverkets förslag om skärpta avgaskrav på lätta och tunga bilar
och bussar.
Bilindustriföreningen anser att det svenska regelsystemet bör anpassas
och omarbetas med sikte på en fullständig harmonisering med EG.
AB Svensk Bilprovning framhåller att erfarenheterna av nuvarande certi-
fieringssystem är utomordentligt goda. Systemet är resurssnålt och innebär
förhållandevis lite byråkrati, samtidigt som det genom möjligheten till
efterkontroll mycket effektivt identifierar motorfamiljer med kvalitets-
och hållbarhetsproblem. Bolaget noterar därför med tillfredsställelse att
naturvårdsverkets förslag förutsätter likartade certifieringssystem.
Lantbrukarnas Riksförbund tillstyrker att avgaskrav införs för nya trak-
torer och arbetsmaskiner samt att kraven blir obligatoriska från år 1995.
Förbundet anser vidare att till de äldre maskinerna bör ett bidrag erbjudas
för att stimulera ett frivilligt åtagande.
Regeringens överväganden: Regeringen bedömer att den positiva miljö-
effekten blir störst om skärpta avgaskrav införs snarast av ett stort antal
länder i Västeuropa. Regeringen avser därför att aktivt verka för att
avgaskraven inom ramen för EES skärps snarast men senast fr.o. m. år
1996 för lätta och tunga fordon samt fr. o. m år 1995 för traktorer och ar-
betsmaskiner. Genom det system med miljöklasser för nya bilar fr. o. m.
1993 års modeller som regeringen redovisat kan en stor del av de potentiella
miljövinsterna tas tillvara redan innan de nya kraven införs obligatoriskt.
Vi bedömer att utsläppen från tunga fordon kan reduceras till låga
nivåer. För tunga fordon skall ett rullande schema tillämpas, där skärpta
avgaskrav kombineras med ändrade kravnivåer vid miljöklassindelning-
en. Vi bedömer att tre —fyra år är ett lämpligt intervall mellan kravskärp-
ningarna.
Skärpta avgaskrav infördes för merparten av de lätta bilarna fr. o. m.
1989 års modell. Kraven gäller för personbilar och vissa andra lätta bilar.
För resten av de lätta bilarna träder motsvarande krav i kraft fr. o. m. 1992
års modeller. Införandet av skärpta avgaskrav föregicks av en tvåårig
period då bilar som tidigare uppfyllde kommande krav introducerades på
marknaden med hjälp av ekonomiska styrmedel. Mer än 900000 person-
bilar som klarar de nuvarande kraven på rening har sålts i Sverige sedan
1986. De utgör ca 25% av hela personbilsparken. Eftersom de nya bilarna
körs mer än äldre svarar de för närmare en tredjedel av trafikarbetet.
Nuvarande avgaskrav för personbilar inom EG är betydligt lindrigare än
gällande svenska krav. Inom EG har en principöverenskommelse träffats
om att skärpa kraven fr. o. m. 1993 års modeller. Ett förslag med denna
inriktning har lagts fram av EG-kommissionen och omarbetats efter syn-
punkter från bl. a. EG-parlamentet. Beslut om förslaget väntas inom kort.
EG-kommissionen arbetar med ett förslag till avgaskrav för lätta last-
361
bilar och bussar. Något forslag har vad regeringen erfarit ännu inte presen- Prop. 1990/91: 90
terats.
EG-kommissionen har presenterat ett förslag om avgaskrav för tunga
fordon. Enligt förslaget skall avgaskraven införas i två steg, åren 1993 och
1996— 1997. Gränsvärden och mätmetod år 1993 motsvarar i stort de krav
som införs i Sverige fr. o. m. 1993 års modeller. De svenska kraven är dock
mer långtgående när det gäller utsläppen av partiklar från bl. a. distribu-
tionsfordon. EG-förslaget för år 1996 motsvarar vad gäller gränsvärden
och mätmetod i stort de federala kraven i USA för 1994 års modeller. I
EG-förslaget anges ett intervall för gränsvärden för partiklar år 1996, där
det lägsta värdet i intervallet i stort överensstämmer med naturvårdsver-
kets förslag. EGs system saknar en motsvarighet till det svenska tillverkar-
ansvaret och kontrollen av tunga fordon.
I de pågående EES-förhandlingarna diskuteras möjliga lösningar på
bilavgasområdet för att underlätta handeln med bilar utan att miljöambi-
tionerna sänks. Regeringen kommer i särskild ordning att redovisa utfallet
av förhandlingarna. En förutsättning för förhandlingsarbetet är att Sverige
inte skall sänka utan höja ambitionerna på miljövårdsområdet. Detta har
understrukits av utrikesutskottet (UU 1988/89:19).
AB Svensk Bilprovning har vid kontroll av nya personbilar av 1989 och
1990 års modeller konstaterat att med de bästa avgasreningssystemen som
finns på marknaden kan väsentligt lägre utsläpp uppnås än vad som krävs
enligt bilavgaslagstiftningen. Nya skärpta krav kan mot den bakgrunden
leda till en generell användning av de miljömässigt bästa koncepten.
En skärpning av avgaskraven för lätta bilar kan alltså mötas med en
utveckling av konventionell avgasreningsteknik. För bilar med bensindrift
kommer det, enligt bilindustrin att handla om system där katalysatorn
fortfarande är en central del, men där bl. a. styrningen av bränsletillförsel
och förbränning sker noggrannare. Skärpta krav kan dessutom förväntas
ge en förbättrad kvalitetskontroll i samband med biltillverkningen, då
marginalerna blir mindre och kraven på god hållbarhet ökas. Dessutom
innebär användningen av inbyggda felsöknings- och diagnossystem möjlig-
heter till bättre underhåll och därmed lägre utsläpp från bilar i trafik.
I den s. k. Stockholmsgruppen (där bl. a. flertalet EFTA-länder ingår)
beslöts hösten 1989 att gruppen skall arbeta för att ta fram gemensamma
avgasregler för tunga fordon som kan införas i medlemsländerna under
1990-talets andra hälft. Motsvarande diskussioner har påbörjats inom EG.
Enligt regeringens bedömning kommer Sverige att lättare kunna skärpa
kraven om andra länder i Europa samtidigt ansluter till den aktuella
kravnivån. Därför kommer regeringen inom EES att driva frågan om
skärpta avgaskrav. Det ligger även miljöfördelar i att flera länder samtidigt
enas kring införandet av en gemensam kravnivå. Sverige är beroende av
att åtgärder vidtas i flera andra länder i Europa eftersom transporterna av
luftföroreningarna är gränsöverskridande. Ett europeiskt samarbete har
stor betydelse för arbetet med att minska förekomsten av luftföroreningar.
Regeringens uppfattning är att avgaskrav skall baseras på bästa tillgäng-
liga teknik. Detta motsvarar vad gäller kväveoxider och partiklar åtmins-
tone det krav som skall införas i USA år 1994. Nivåerna vad gäller koloxid
362
och kolväten kan troligen skärpas jämfört med USA-kravet. År 1996 bör
vara en lämplig införandetidpunkt, tre år efter införandet av de första
kraven.
Speciella skärpta krav för dieseldrivna tätortsfördon som kan föregås av
en rekommendation till köpare av tunga tätortsfördon, kommer att bidra
till att minska utsläppen av cancerogena, mutagena samt allergiframkal-
lande föroreningar från den tunga trafiken i tätorter.
Miljöprojekt Sundsvall-Timrå redovisar i rapporten (SOU 1990:102)
att skärpta krav på tunga fordon och speciella krav för tunga tätortsfördon
har avgörande betydelse i arbetet för en bättre luftkvalitet i tätorter.
Enligt de svenska reglerna för bilavgaskontroll läggs huvudvikten på att
avgaskraven uppfylls för bilar i trafik. Därför finns regler om att utrust-
ningen måste vara funktionsduglig och hållbar. Det är också därför som
tillverkaren har ett utsträckt ansvar för bilarnas miljöegenskaper även
efter försäljningen. Regeringens uppfattning är att denna inriktning på
reglerna är mycket väsentlig för miljöeffekten och bör gälla även fortsätt-
ningsvis.
Skärpta avgaskrav av hittills tillämpat slag medför att utsläppen av
kväveoxider och kolväten bringas ner på en låg nivå. Utsläpp av koldioxid
påverkas däremot inte.
Miljöprojekt Västra Skåne föreslår i sin rapport (SOU 1990:93) att ett
gränsvärde för högsta tillåtna bränsleförbrukning för personbilar införs.
Flera länder har försökt begränsa fordonens bränsleförbrukning genom
överenskommelser med tillverkarna. Så har skett i Frankrike, Italien,
Storbritannien, Sverige och Tyskland. Några länder tilllämpar liksom Sve-
rige och USA ett system med uppgifter till köparna om bilarnas bränsleför-
brukning.
Inom EG studeras möjligheten att införa krav om högsta tillåtna utsläpp
av koldioxid från personbilar till 250 gram koldioxid per km. Det motsva-
rar en bensinförbrukning på ca 1,05 liter per mil. Naturvårdsverket skall, i
samarbete med kommerskollegium och andra berörda myndigheter, utar-
beta förslag till gränsvärde för utsläpp av koldioxid från vägtrafikfordon.
Förslag, som kommer fram inom EG, bör ligga till grund för naturvårds-
verkets förslag.
Internationellt sett har utsläppen från arbetsfordon hittills ägnats lite
intresse. För Sverige innebär detta att det i dagsläget inte finns några
internationella avgaskrav för motorer till arbetsfordon att direkt bygga
vidare på. Regeringen kommer att verka för att samordnade krav för
traktorer och andra arbetsmaskiner införs inom EFTA och EG.
Med arbetsfordon avses motordrivna fordon inom jordbruk, skogsbruk,
bygg- och anläggningsbranschen, lasthantering m. m. som inte måste regi-
streras som lastbil eller buss enligt fordonskungörelsen (1972:595).
Totalt omfattas ungefär 600000 fordon. Majoriteten av dessa är diesel-
drivna. Antalet bensindrivna arbetsfordon uppgår till ungefär 200000.
Utsläppen från de bensin- och fotogendrivna arbetsfordonen har vad gäller
kväveoxider och partiklar betydligt mindre betydelse för den totala ut-
släppsbilden. Arbetet bör därför koncentreras på att utvärdera möjlighe-
terna till utsläppsbegränsningar för de dieseldrivna fordonen.
Prop. 1990/91:90
363
Arbetet med att utforma ett effektivt system för att upprätthålla att Prop. 1990/91:90
fordon uppfyller uppställda avgaskrav bör fortsätta. Bl. a. är det viktigt att
de reservdelar som används vid reparation och utbyte av avgasrelaterade
komponenter är godtagbara. Garantier för detta bör skapas, samtidigt som
konkurrensbegränsningar på reservdelsmarknaden bör undvikas. Na-
turvårdsverket har på regeringens uppdrag lämnat förslag till ett system för
certifiering av avgasrelaterade reservdelar. Förslaget, som bygger på mot-
svarande amerikanska certifieringsregler, har mött kritik från reservdels-
tillverkarna, som anser det kan leda till konkurrensbegränsningar. Samti-
digt föreligger vissa oklarheter, bl. a. när det gäller frågan om tillverkarnas
ansvar för fordon som försetts med reservdelar från oberoende leverantö-
rer. Verkets förslag bereds därför vidare inom regeringskansliet.
Genom bilskrotningslagen (1975:343), som tillkom år 1975, skapades
ett varaktigt system till skydd mot nedskräpning i naturen. Riksdagen har
hösten 1990 tillkännagivit för regeringen att en höjning av bilskrotnings-
premien bör övervägas (1989/90: TU9, rskr. 74). Regeringen har övervägt
om detta system kan användas som styrmedel för att komma till rätta med
biltrafikens utsläppsproblem. Utskrotning av äldre bilar är ett sätt att
minska kväveoxidutsläppen. Kostnaden för åtgärden räknat på per kilo
minskade kväveoxidutsläpp är drygt 400 kr. Detta kan jämföras med kost-
naden för att installera effektivare reningsutrustning i nya lätta bilar som
naturvårdsverket har beräknat till ca 5 kr. per kilo minskade kväveoxidut-
släpp.
Vi anser att våra förslag om att införa miljöklasser för nya bilar samt
skärpta krav på bilar, bussar och arbetsfordon är mer kostnadseffektiva
sätt att minska utsläppen av kväveoxider än en höjning av bilskrotnings-
premien. Det är vidare osäkert om en förhöjd premie stimulerar till ökad
utskrotning när premien i förhållande till nybilspriset kommer att vara
mycket liten. Bilskrotningspremien måste dock kontinuerligt ses över så
att inte fordonen ställs i naturen.
Utsläppen från tunga fordon ger framför allt problem med lokala hälso-
effekter. Skärpta krav på avgasrening enligt regeringens ställningstagande
kommer med stor sannolikhet att leda till att WHOs och naturvårdsver-
kets riktvärden för luftkvalitet (Luft 90) inte kommer att överskridas efter
sekelskiftet. Med skärpta krav på avgasrening i kombination med skärpta
krav på dieselbränsle kan en kraftig reduktion av partikelutsläppen ske,
ungefår 50%.
En motor i enlighet med LETT-rekommendationen har betydligt lägre
utsläpp än en genomsnittsmotor av kväveoxider, kolväten och partiklar.
Den genomsnittliga utsläppsreduktionen kan uppskattas till en halvering
av kväveoxid- och kolväteutsläppen samt en reduktion med 80% av parti-
kelutsläppen.
Särskilda krav på tätortsfördon kan innebära att bullerproblemen i
tätorter kan komma att avsevärt minskas.
Genom skärpta avgaskrav för arbetsfordon fr. o. m. år 1995 kan utsläp-
pen av kväveoxider komma att minska med ca 10000 ton år 2000. Full
effekt av krav som införs för arbetsfordon år 1995 erhålls inte förrän efter
mellan 15 och 20 år. Införandet av miljöklasser för nya arbetsfordon kan
364
stimulera en tidigare introduktion av fordon som klarar kommande krav. Prop. 1990/91: 90
Detta ger en tidigare miljöeffekt.
Regeringen kommer att verka för att skärpta avgaskrav på lätta bilar
införs år 1996 motsvarande den nivå som införs federalt i USA med början
från 1994 års modeller. Detta kommer att ge en full utsläppsminskning
först mellan åren 2010 och 2015. År 2015 kommer utsläpp från lätta bilar
av kväveoxider och kolväten att ha minskat med 80% räknat från 1988.
De skärpta kraven medför en stor reduktion framför allt för utsläppen av
kväveoxider.
När hela bilparken omkring år 2015 bytts ut till fordon som klarar de
skärpta avgaskraven kan utsläppen ha minskat med 32000 ton kväve-
oxider per år och 11 000 ton kolväten per år, jämfört med en tillämpning
av nu gällande avgasreningskrav. Av dessa minskningar står de bensind-
rivna personbilarna för 85 % av kväveoxiderna och 95 % av kolvätena. Det
är alltså åtgärder på den stora personbilsparken som minskar utsläppen.
Den stora miljöeffekten fås genom de skärpta kraven i fråga om kväveox-
ider och kolväten. Skärpta partikelkrav kan för dieselmotordrivna bilar
medföra mellan 40 och 60% lägre utsläpp från lätta bilar år 2015 än vad
som uppnås med nuvarande krav.
Den slutliga miljöeffekten påverkas givetsvis också av hur mycket väg-
trafikarbetet kommer att öka. Den ovan beräknade miljöeffekten baseras
på transportrådets prognos hösten 1990.
Den sammantagna effekten av införandet av miljöklasser i kombination
med skärpta avgaskrav på bilar, bussar och arbetsfordon blir en reduktion
av kväveoxidutsläppen med ungefär 30000 ton till år 2000. Full effekt av
införandet av skärpta krav uppnås först mellan år 2010 och 2015.
Sverige har lagt ner ett stort arbete på att driva bilavgasfrågor internatio-
nellt. Viktiga internationella överenskommelser har träffats för att begrän-
sa utsläpp. Ett betydelsefullt arbete har utförts inom den s. k. Stockholms-
gruppen som på svenskt initiativ tillkom år 1985. I gruppen ingår flertalet
EFTA-länder. Genom detta samarbete har överenskommlser utarbetats
rörande bilavgasföreskrifter, vilka fungerar som underlag för de nationella
regler som länderna inför.
Internationellt sker en utveckling i riktning mot strängare avgasrenings-
krav. I USA förbereds federala krav som sträcker sig utöver vad som gäller
i Sverige. Det är framför allt i delstaten Kalifornien som de mest långtgå-
ende kraven finns.
Beslut om skärpta krav har också fattats inom EG. Besluten innebär att
kravnivåerna inom EG närmar sig de nuvarande svenska avgasrenings-
kraven när det gäller personbilar och tunga fordon. Vissa skillnader kvar-
står dock. EG-reglerna saknar de hållbarhetskrav och det kontrollsystem
som ingår i de svenska kraven.
Ett kommande EES-avtal innebär särskilda åtaganden som begränsar
Sveriges frihet att ensidigt införa åtgärder som påverkar den fria handeln
med varor eller som står i strid med EGs regelverk. Samordning av
365
kommande obligatoriska avgaskrav bör ske i första hand med EFTA- Prop. 1990/91:90
länderna och med EG.
15.4.1.1 Inledning
I kemikalieinspektionens och naturvårdsverkets rapport Begränsnings-
uppdraget fastställdes bl. a. målet att all användning av bly på sikt skall
upphöra. För att påskynda utvecklingen och användningen av bensin utan
blytillsatser föreslogs en större skattedifferens mellan blyad och blyfri
bensin. Differensen bör vara så stor att blyfri bensin alltid blir klart
billigare än motsvarande blyad kvalitet i användarledet. Det innebär att
även blyfri 98-oktanig bensin i användarledet skall vara klart billigare än
blyad premiumbensin. Den nuvarande skattedifferensen bör enligt försla-
get därför ökas så mycket att detta säkerställs.
15.4.1.2 Gällande bestämmelser
Skatt på bensin tas ut enligt lagen (1961:372) om bensinskatt och är
differentierad så att skatten fr. o. m. den 1 januari 1991 är 2:40 kr. per liter
för blyfri bensin och 2:64 kr. per liter för annan bensin. Bensin anses som
blyfri om blyhalten är högst 0,013 gram per liter vid 15 °C.
Fr. o. m den 1 januari 1991 tas också en koldioxidskatt ut på bensin med
58 öre per liter enligt lagen (1990:582) om koldioxidskatt. Vidare har
mervärdeskatt införts den 1 mars 1990 på bl. a. bensin.
15.4.1.3 Ökad differentiering av bensinskatten
Regeringens förslag: Bensinskatten sänks den 1 juli 1991 med 3 öre
per liter för blyfri bensin och höjs med 4 öre per liter för annan
bensin.
Förslaget i begränsningsuppdraget: Överensstämmer i principiellt avse-
ende med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stöder förslaget om en av-
veckling av blyanvändningen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län pekar på
att den mer avgörande insatsen för miljön finns i avveckling av blyad
bensin.
Regeringens överväganden: I blyfri bensin är den maximalt tillåtna hal-
ten bly 0,013 gram per liter. Enligt förordningen (1985:838) om motorben-
sin får sådan motorbensin som inte är blyfri, eller som innehåller mer än 5
volymprocent bensen inte tillverkas, importeras eller överlåtas för yrkes-
mässigt bruk inom landet. Enligt övergångsbestämmelserna till förord-
ningen får bensin med oktantalet 98 importeras, tillverkas och överlåtas
om blyhalten inte överstiger 0,15 gram per liter. 1 äldre bilar som inte kan
366
köras på blyfri bensin är blyets funktion att höja oktantalet och motverka Prop. 1990/91:90
knackning. Blyets funktion är också att smörja ventilerna.
Alternativ till bly i bensin med smörjande och oktanhöjande egenskaper
finns att tillgå. Sedan en tid saluförs blyfri bensin med oktantalet 98.
Oktantalet har höjts utan att halten aromater ökats. Den blyfria 98-oktani-
ga bensinen kan användas till bilar som kräver högre oktantal än 95 men
vilkas ventiler inte kräver smörjning. Blyets smörjande effekt kan uppnås
med andra tillsatser (additiv). Flera sådana finns framtagna. Kostnaderna
för ett additiv med smörjeffekt är endast några öre per liter bensin.
Framställning av blyfri 98-oktanig bensin, utan att höja aromathalten är
förhållandevis kostsam. I dag är skillnaden i bensinskatt mellan blyfri och
blyad bensin 24 öre per liter. Skillnaden förstärks genom att mervärdeskatt
numera tillkommer på bensinpriset och uppgår till totalt 30 öre. I använ-
darledet är den blyfria 98-oktaniga bensinen trots detta ca 7 öre dyrare än
den blyade 98-oktaniga bensinen. För att den differentierade bensinskatt-
en skall ge önskad effekt på försäljningen av blyfri bensin och därmed
påskynda utvecklingen och användningen av sådan bensin fordras att
differentieringen slår igenom även i prissättningen på bensin. Det är därför
motiverat att ytterligare differentiera skatten mellan blyfri och blyad ben-
sin åtminstone med det belopp som motsvarar skillnaden i produktkostna-
der, dvs. 7 öre per liter.
Denna ytterligare differentiering av bensinskatten bör träda i kraft den 1
juli 1991. Den bör genomföras så att en lägre skatt införs för den blyfria
bensinen, medan skatten för övrig bensin höjs så att förslaget blir statsfi-
nansiellt neutralt. Skatten bör sänkas med 3 öre för blyfri bensin och höjas
med 4 öre för annan bensin. Regeringen föreslår att detta sker genom
ändringar i 2 § bensinskattelagen så att skattesatsen sänks till 2:37 kr. per
liter för blyfri bensin och höjs till 2:68 kr. per liter för annan bensin.
Förslaget innebär, när också mervärdeskatt tas ut på bensinen, att den
sammanlagda skatteskillnaden mellan blyfri och annan bensin ökar från
30 öre till ca 39 öre.
Skulle det visa sig att konsumtionen av den blyfria bensinen förändras
kraftigt kan detta få återverkningar på statsinkomsterna. Skattenivån kan
då behöva omprövas. För närvarande är inemot hälften av all bensin som
säljs i Sverige blyfri. På längre sikt, när den blyfria bensinen kommer att
utgöra en dominerande del av den svenska bensinförsäljningen, bör frågan
om behovet av en skattedifferentiering tas under förnyat övervägande.
15.4.2.1 Inledning
Naturvårdsverket har i rapporten Luft 90 Aktionsprogram mot luftförore-
ningar och försurning lämnat ett förslag till kvalitetsklasser på dieselbräns-
len. Förslaget, som ansluter till den nuvarande miljöklassindelningen av
oljor enligt lagen (1957:262) om allmän energiskatt, innebär i huvudsak
att gränsvärdet för tillåten svavelhalt i miljöklass 2 skärps och att gränsvär-
den införs för tre nya parametrar i miljöklass 1 och 2 nämligen halt av
polycykliska aromatiska kolväten, densitet och cetanindex.
367
Under ärendets beredning har diskussioner förts med företrädare för AB Prop. 1990/91: 90
Svensk Bilprovning, riksskatteverket, statens provningsanstalt och Svens-
ka Petroleum Institutet. Under hösten 1990 har även en hearing genom-
förts på miljödepartementet med anledning av naturvårdsverkets förslag.
Deltagare har varit företrädare för Svenska Petroleum Institutet, Bilindu-
striföreningen, Svenska Lokaltrafikföreningen, transportforskningsbered-
ningen, Ecotraffic samt naturvårdsverket.
15.4.2.2 Gällande bestämmelser
Allmän energiskatt tas fr. o. m. den 1 januari 1991 ut enligt lagen om
allmän energiskatt för i princip alla oljeprodukter som inte uttryckligen
undantas. De energiskattepliktiga oljeprodukterna är i dag indelade i tre
miljöklasser beroende på innehållet av svavel och aromatiska kolväten
samt kokintervall (destillationsintervall). Standarddiesel och vanlig villa-
olja hänförs normalt till miljöklass 3. I denna klass är skatten 540 kr. per
kubikmeter. I miljöklass 1 och 2 är den allmänna energiskatten reducerad
till 190 resp. 390 kr. per kubikmeter.
En koldioxidskatt enligt lagen (1990:582) om koldioxidskatt har också
införts den 1 januari 1991 på nämnda oljeprodukter och tas ut med 720 kr.
per kubikmeter. Någon differentiering av koldioxidskatten i miljöklasser
görs inte.
Vidare har en skatt på svavel i kol, torv och olja införts den 1 januari
1991. Enligt lagen (1990:587) om svavelskatt skall svavelskatt betalas med
27 kr. per kubikmeter för varje tiondels viktprocent svavel i motorbränn-
olja och eldningsolja. För olja som har en svavelhalt som är högst 0,1
viktprocent utgår inte någon skatt.
Fr. o m. den 1 mars 1990 utgår dessutom skatt enligt lagen (1968:430)
om mervärdeskatt på energi med undantag för bl. a. flygfotogen och flyg-
bensin.
15.4.2.3 Ändrad miljöklassindelning av oljor
Regeringens förslag: Indelningen i miljöklasser för oljor ändras dels
så att svavelkravet skärps i miljöklass 2, dels så att också bränslets
halt av polycykliska aromatiska kolväten, cetanindex (mått på na-
turlig tändvillighet) och densitet skall beaktas vid miljöklassindel-
ningen av klasserna 1 och 2. Vidare ändras kravet avseende destilla-
tionsintervallet i dessa klasser så att maximala värdet skall avse
temperaturen vid 95% destillat i stället för slutkokpunkten. Samti-
digt höjs det maximala värdet i klass 2 jämfört med klass 1. Skatte-
satserna för klass 1 och 2 sänks med 100 kr. i resp, klass och bestäms
till 90 kr. per kubikmeter i miljöklass 1 och 290 kr. per kubikmeter i
miljöklass 2. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1992.
Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer med regeringens förslag
dock att naturvårdsverket inte uttalat sig beträffande skattesatserna.
368
Remissinstanserna: Enligt Bilindustriföreningen är det viktigt att till- Prop. 1990/91:90
gängligheten av klass 2 blir så god att detta bränsle får en bred användning.
Kommerskollegium och Svenska Petroleum Institutet pekar på arbetet
inom den Europeiska standardiseringskommissionen (CEN) som Sverige
deltar i och att man inte bör antecipera en kommande europeisk standard.
Kemikalieinspektionen, Svenska åkeriförbundet, länsstyrelserna i Kristi-
anstads och Västernorrlands län, Bilindustriföreningen, transportrådet och
Svenska Lokaltrafikföreningen tillstyrker en sänkning av svavelhalten i
dieselbränslet. Kemikalieinspektionen anser att åtgärder måste vidtas for
att få till stånd en snabbare utveckling och övergång till andra drivmedel
eller alternativ teknik.
Regeringens överväganden: Tunga dieselfordon bidrar i tätorterna till
hälsoproblem vad gäller luftvägarna och ökad cancerrisk samt till rök,
lukt, försurning och korrosion. De bidrar stort till utsläpp av framfor allt
partiklar och svaveldioxid samt till utsläpp av kvävedioxid. Från hälsosyn-
punkt är kvävedioxiden och svaveldioxiden kännbara främst for astmati-
ker och personer med känsliga luftvägar. Vid livligt trafikerade gator kan
upp till 30 — 40% av svaveldioxidhalten i luften härröra från svavlet i
dieselbränsle.
Regeringen avser att samordnat med EG- och EFTA- länderna snarast
skärpa kravet på högsta tillåtna svavelhalt i dieselbränsle till 0,05 viktpro-
cent.
Internationellt har problemen med dieselbränslen uppmärksammats så-
väl i Europa som i USA.
Beslut om en gemensam europeisk standard for dieselbränsle kommer
att fattas av CENs tekniska kommitté före slutet av år 1991. Arbetet har
bedrivits genom en arbetsgrupp med representanter från EG- och EFTA-
länderna. För Sveriges del har deltagit representanter för bilindustrin,
statens provningsanstalt och naturvårdsverket.
Staten Kalifornien har beslutat om sänkt aromathalt i dieselbränsle
fr. o. m. den 1 oktober 1993. För svavelhalten gäller maximalt 0,05 vikt-
procent.
Sverige införde så sent som den 1 januari 1991 en miljöklassindelning av
oljor. Klassindelningen syftar till en ökad användning av miljövänligare
drivmedel (prop. 1989/90:111, SkU31, rskr.357). Beslutet togs av riksda-
gen i juni 1990 och byggde på ett förslag som miljöavgiftsutredningen lagt
fram hösten 1989 (SOU 1989:83). I propositionen till nämnda lagstiftning
anfördes att de krav som ställs på bränslena i de skattemässigt gynnade
miljöklasserna kan behöva ändras i framtiden som en följd av den snabba
utveckling som pågår för att ta fram från miljösynpunkt bättre bränslekva-
liteter (prop. 1989/90:111 s. 161).
Under hösten 1990 antog riksdagen ett förslag om att allmän energiskatt
och koldioxidskatt skall tas ut för i princip alla oljeprodukter som inte
uttryckligen undantagits (prop. 1990/91:19, SkU2, rskr.40). Samtidigt
tillkännagavs på begäran av skatteutskottet att regeringen bör analysera
konsekvenserna av miljöklasserna för oljor och snarast återkomma med en
redovisning och eventuella förslag.
Trots att den nya klassindelningen endast varit i kraft sedan den 1 369
24 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
januari 1991 är det viktigt med hänsyn till behovet av en skälig anpass- Prop. 1990/91:90
ningstid att redan nu skärpa kraven i enlighet med de förslag som na-
turvårdsverket lagt fram. Skälen härtill är följande.
De nu gällande miljöklasserna innehåller gränsvärden för parametrarna
svavelhalt, aromathalt och destillationsintervall. Däremot finns inga
gränsvärden för polycykliska aromatiska kolväten, tändvillighet (cetantal)
och densitet.
Bränslets kvalitet är en faktor av stor betydelse när det gäller emissioner
från dieseldrivna motorfordon. Det har visat sig att de från emissionssyn-
punkt viktigaste parametrarna för ett dieselbränsle är svavelhalt, aromat-
halt (inkl, polycykliska aromatiska kolväten), destillationsintervall, cetan-
tal och densitet. Det finns mer eller mindre direkta samband mellan dessa
parametrar, men krav på en enstaka parameter är inte tillräckligt styrande
för de övriga. Därför bör krav uppställas på i princip alla dessa parametrar
i en bränslespecifikation.
Naturvårdsverket föreslår en ändrad högsta gräns för svavelhalt från
0,02 till 0,005 viktprocent i miljöklass 2. Det nya gränsvärdet har bestämts
med hänsyn till att vissa av de s. k. LETT-fordonen (lågemitterande tunga
tätortsfördon) som redan finns i produktion kräver ett bränsle med en
maximal halt om 0,005 viktprocent svavel för att kunna upprätthålla
ställda krav på partikelutsläpp. Introduktionen av dessa fordon bromsas
om det inte finns tillgång till lämpligt bränsle. LETT-normer för diesel-
drivna tätortsfördon, tunga lastbilar och bussar innebär en reduktion av
kolväte- och kväveoxidutsläppen med ca 50% och en partikelreduktion
med 80% jämfört med ett medelfordon i dagens tunga dieseldrivna bil-
park.
Regeringen föreslår därför att svavelkravet skärps i miljöklass 2 på det
sätt naturvårdsverket föreslagit.
För att snarast få ett bättre bränsle bör i likhet med vad naturvårdsver-
ket föreslår gränsvärden införas för parametrarna polycykliska aromatiska
kolväten, cetanindex och densitet. Beträffande dessa parametrar kan föl-
jande sägas.
Kolväten kan delas in i flera kategorier beroende på kemisk struktur. En
av dessa kategorier eller klasser är de aromatiska kolvätena. Dessa delas i
sin tur in i undergrupper, t ex mono-, di- och s. k. polyaromater. Aroma-
tiska kolväten tillhörande den senare gruppen är vad som i det följande
avses under beteckningen polycykliska aromatiska kolväten. Utsläpp av
polycykliska aromatiska kolväten bidrar i våra tätorter till fotokemisk
smog, nedsatt sikt och luktolägenheter. Inom denna grupp finns föreningar
som är mutagena och cancerogena.
Cetantalet är ett mått på bränslets tändvillighet och har primär betydelse
för utsläpp och körbarhet särskilt i samband med kallstart och körning
under uppvärmningsperioden. Cetanindex, som är ett mått på den naturli-
ga tändvilligheten är enklare att bestämma än cetantalet och utgör en
garanti för att den föreskrivna tändvilligheten erhålls utan cetantalshöjan-
de tillsatser (additiv) vilkas effekter på hälsa och miljö inte är tillräckligt
utredda.
Densiteten anger vikten av en volymenhet bränsle. Densiteten är tempe-
370
raturberoende — den stiger med sjunkande temperatur. Därför måste Prop. 1990/91:90
temperaturen anges tillsammans med densiteten. Det är viktigt att detta
intervall hålls snävt. Har bränslet för hög densitet leder detta till ökade
emissioner och risk för påfrestning på motorn. Användning av bränsle
med alltför låg densitet kan visserligen leda till bättre emissionsbild men
det sker på bekostnad av sjunkande motoreffektsuttag vilket kan orsaka
dålig körbarhet exempelvis för tunga fordon i uppförsbackar. I extrema
fall kan låg densitet även leda till motorskador.
Gränsvärdena bör lämpligen bestämmas på det sätt naturvårdsverket
föreslagit. Detta innebär att densiteten skall ligga i intervallet 800 till 820
kilogram per kubikmeter vid 15 °C för miljöklasserna 1 och 2. Vidare får
oljor tillhöriga klass 1 inte innehålla några klart mätbara polycykliska
aromatiska kolväten och cetanindex får i denna klass inte understiga 50.1
miljöklass 2 får halten polycykliska aromatiska kolväten inte överstiga 0,1
volymprocent och cetanindex får inte understiga 47.
Regeringen föreslår vidare, efter samråd med Svenska Petroleum Insti-
tutet och naturvårdsverket, att destillationsintervallets maximala värden i
klasserna 1 och 2 skall anges för en storhet som är mättekniskt enklare att
bestämma och som ger mer tillförlitligt resultat än vad som gäller i dag.
Det betyder att det maximala värdet skall avse temperaturen vid 95%
destillat i stället för slutkokpunkten. Det maximala värdet vid 95% destil-
lat skall bestämmas till 285 °C i miljöklass 1 och 295 °C i miljöklass 2. Det
högre värdet i klass 2 motiveras av att det bl. a. bidrar till att branschen
skall kunna ta fram större volymer.
Beträffande mätmetoderna för parameterbestämningen bör standardise-
rade mätmetoder gälla. För närvarande föreligger det inte någon definie-
rad och utprovad metod för bestämning av polycykliska aromatiska kolvä-
ten. Regeringen erfar dock att naturvårdsverket, statens provningsanstalt
och Svenska Petroleum Institutet samt Stockholms universitet påbörjat ett
arbete för att ta fram en sådan metod. Arbetet beräknas vara klart vid
årsskiftet 1991/92.
Den ändrade miljöklassindelningen kommer att innebära klara förbätt-
ringar vad gäller mutagena och cancerogena effekter. Detta gäller framför
allt dieselbränslen i klass 1. I klass 2 sänks svaveldioxid- och partikelut-
släppen kraftigt. Vidare bör effekten bli en viss minskning av kväveoxidut-
släppen i tätorterna vilket tillsammans med svaveldioxidreduktionen bi-
drar till förbättrade hälsoeffekter och minskad korrosion.
Bränsle i miljöklass 1 är avsett för kommande tätortsfördon som alter-
nativ till biobränslen och inom tätorter för befintlig bilpark. Svavelhalten
är nära nollnivån vilket minskar partikelutsläppen och ytterligare under-
lättar de tekniska möjligheterna till effektiv avgasrening hos tätortsfördon
med stränga utsläppskrav. För att få fram större tillgång till lägsta kostnad
krävs det investeringar i raffinaderier i form av s. k. hydrokrackers som tål
tryck upp till 150 bar. Tillverkning i större skala kan förväntas inom den
närmaste femårsperioden.
Lättdiesel tillhör i dag miljöklass 2 men kommer genom förslaget att
höra till klass 3. Bränslen i miljöklass 2 bör betraktas som alternativ till
lättdiesel. De är mer högkokande, har motsvarande aromathalt och betyd-
371
ligt lägre svavelhalt än dagens lättdiesel. Kvaliteten är mer attraktiv från Prop. 1990/91:90
körbarhetsynpunkt — bl. a. for kommuner med backig terräng och leder
även till minskad luktolägenhet. De som nu använder lättdieselbränslen
får således genom den aktuella ändringen av miljöklass 2 tillgång till ett
bättre definierat bränsle än lättdieselbränslet. Produktion i mindre skala
kräver i stort sett inga ledtider på de flesta raffinaderier.
Regeringen anser att skattedifferensen gentemot miljöklass 3 bör vara så
stor att den kan utgöra en pådrivande faktor för de skattskyldiga bolagen att
inrikta produktionen mot bättre bränslen och att säkerställa tillgången på
tillräckliga mängder av oljor i framför allt miljöklass 2. De nuvarande skat-
tesatserna för klass 1 och 2 bör lämpligen sänkas med 100 kr. i resp, klass och
bestämmas till 90 kr. per kubikmeter i miljöklass 1 och 290 kr. per kubik-
meter i klass 2.
De nu föreslagna ändringarna i miljöklasserna 1 och 2 innebär ändringar
i 10 § lagen om allmän energiskatt och i bilagan till denna lag.
Under år 1989 levererade den totala svenska dieselmarknaden 2,9 milj,
kubikmeter dieselbränsle. Av denna mängd utgjorde 8 — 10% lättdiesel.
Detta innebär att ungefär 30 milj. kr. av dagens skattesubvention inte
kommer att utnyttjas. Såvitt nu är känt torde förslaget inte komma att
medföra några större ekonomiska konsekvenser under de första åren efter-
som då endast små kvantiteter av bränslen i miljöklass 1 och 2 kommer att
finnas tillgängliga. Branschens bedömning är att kvantiteterna för de olika
klasserna fram t. o. m. år 1992 blir 100000-150000 kubikmeter av bräns-
len i klass 2 och endast små kvantiteter av bränslen i klass 1. Detta innebär
att kostnaden för skattesubventionen för miljöklass 2 blir 25 — 37,5 milj,
kr.
Regeringen har under hösten erfarit att det på marknaden finns bränslen
som har en från miljösynpunkt fördelaktig sammansättning men som ändå
kan komma att tillhöra miljöklass 3. Dessa bränslen finns ännu så länge
bara i små kvantiteter. Vissa av dessa bränslen har ett lägre energiinnehåll
än vanliga bränslen. Detta kan få till följd att motoreffekten blir för låg och
att körbarheten försämras. För att få bättre motoreffekt måste oljepumpen
justeras vilket i sin tur leder till icke önskvärda miljöeffekter i form av
ökade emissioner. Regeringens bedömning är därför att dessa bränslen
ännu inte är mogna för placering i en skattemässigt gynnad miljöklass.
Regeringen följer utvecklingen på marknaden och utesluter inte att den
nu förslagna miljöklassindelningen i framtiden kan behöva omprövas med
hänsyn till miljöegenskaperna hos nya oljor.
De aktuella ändringarna i energiskattelagen bör för att ge de berörda en
skälig anpassningstid träda i kraft den 1 januari 1992. Vid denna tidpunkt
bör också en tillförlitlig metod för mätning av halten polycykliska aroma-
tiska kolväten finnas tillgänglig.
372
Prop. 1990/91:90
Regeringens ställningstaganden i korthet:
Inom ramen för naturvårdsverkets verksamhet skall ett systematiskt
underlag med mätbara kvalitetsmål för naturvårdsarbetet utarbetas.
Arbetet skall ske i nära samråd med de centrala sektorsmyndigheter-
na for skogsbruk, jordbruk och fiske.
Regeringens förslag i korthet:
Resurserna för vård och förvaltning av naturreservat m. m. förstärks
med 26 milj. kr.
Resurserna för arbetet med hotade arter förstärks med 4 milj. kr.
Resurserna för landskapsvårdande åtgärder förstärks med
lOOmilj. kr.
Ett nytt skyddsinstitut för biotoper införs i naturvårdslagen.
Regeringen får föreskriva om förbud mot nydikning i vissa områ-
den i landet.
Reglerna om samrådsförfarande i 20 § naturvårdslagen skärps.
Länsstyrelsen ges en möjlighet att förbjuda och anvisa lämpligare
plats för ett arbetsföretag.
Förtydligande bestämmelser avseende kulturmiljövården införs i
naturvårdslagen.
Straffsatsen för grova brott mot naturvårdslagen höjs till två års
fängelse. Utvidgade möjligheter införs att besluta om vite och rättel-
se vid överträdelser av reglerna om samrådsskyldighet.
Ädellövskogslagen ändras så att all skog med mer än 70% lövskog
skall anses som ädellövskog om skogen innehåller minst 50% ädla
lövträd.
I regeringens proposition (prop. 1987/88:85) om miljöpolitiken inför
1990-talet, lades riktlinjer fast för det samlade naturvårdsarbetet i landet.
Viktiga utgångspunkter var att ett hänsynstagande till naturmiljön bör
ingå som ett led i jord- och skogsbruket. Vidare bör representativa och
skyddsvärda områden av alla förekommande naturtyper säkerställas var-
vid urskogar, våtmarker och vissa naturtyper i odlingslandskapet skall
prioriteras. Ett samlat handlingsprogram för hotade arter och en översyn
av hanteringen av medlen för vård och förvaltning av naturreservat samt
en översyn av alla naturvårdsobjekt aviserades. Vidare lades fast att en
skötselplan är ett obligatoriskt dokument för alla naturreservat och na-
turvårdsområden.
Riksdagen ställde sig i allt väsentligt bakom dessa utgångspunkter (JoU
23, rskr. 373). Arbetet har successivt utvecklats och förstärkts.
Ett målmedvetet arbete med att öka naturvårdshänsynen bedrivs inom
skogs- och jordbruket. Som exempel kan nämnas det omfattande utbild-
ningsprogram för enskilda skogsägare, Rikare skog, som drivs av skogsvår-
373
dande myndigheter, ofta i samarbete med lokala naturvårdsorganisa- Prop. 1990/91:90
tioner.
Riksdagen har beslutat om nya riktlinjer för skogsbruket i fjällnära skog
(prop 1990/91:3, JoU 13, rskr. 70). Riktlinjerna innebär bl. a. att svårför-
yngrade områden där avverkning inte får ske skall klarläggas och avverk-
ning i fjällnära skog skall inte tillåtas som är oförenlig med väsentliga
natur- och kulturmiljöintressen.
På jordbrukets område har ett bidragssystem för naturvårdsåtgärder i
odlingslandskapet byggts upp. Enskilda jordbruksföretag som upprätthål-
ler hävd av miljöer i odlingslandsskapet med stora natur- och kulturvärden
av riksintresse kan ges ekonomiskt stöd. I den livsmedelspolitiska refor-
men ingår att stöd kan ges till landskapsvårdande åtgärder. Även detta
system bygger på avtal med enskilda brukare om fortsatt hävd av områden
där en förändrad markanvändning hotar väsentliga natur- och kultur-
miljövärden.
Med stöd av naturresurslagen har regeringen fattat ett antal viktiga
beslut som stärker skyddet för naturmiljön. En ansökan om brytning av
blymalm under sjön Laisan i Arjeplogs kommun har av regeringen be-
dömts som oförenlig med bestämmelserna i naturresurslagen. Genom
överledning av vattnet i Vindelälvens vattenområde skulle 4 km av sjön ha
torrlagts. Vindelälven är skyddad i naturresurslagen mot exploateringsfö-
retag som påtagligt kan skada områdets natur- och kulturvärden. Inom det
s. k. Emå-projektet har markavvattningsföretagen genom regeringens be-
slut begränsats kraftigt då dessa hotade malens levnadsmiljö. Regeringen
har även avslagit en ansökan om överledning av Ammeråns vatten till
Indalsälven för ökad kraftproduktion. Överledningen skulle ha skadat de
betydande naturvärden som Ammerån besitter.
Arbetet med att säkerställa skyddsvärda naturområden har intensifi-
erats. Betydande arealer skyddsvärd mark, framför allt urskog, har kunnat
säkerställas.
Naturvårdsverkets och länsstyrelsernas landsomfattande inventeringar
av våtmarker och grustillgångar pågår. Tidigare genomförda inventeringar
av naturvärdena i fjällområdena samt urskogsinventeringen ligger till
grund för det fortsatta arbetet med att inrätta naturreservat och national-
parker. Vidare har skogsstyrelsen inlett inventeringar av sumpskogar (våt-
marksskogar) och vissa småbiotoper i skogslandskapet.
En komplettering av besluten om områden av riksintresse för naturvår-
den och friluftslivet pågår för närvarande.
En effektivisering av organisationen för vård och förvaltning av na-
turvårdsobjekt bedrivs. Förenklade rutiner för hantering av medel och en
samordning av förvaltningsorganisationen ute i länen har genomförts,
liksom en prioritering av de värdefullaste objekten. Vidare har en invente-
ring genomförts för att klarlägga vilka fastigheter och byggnader som kan
avyttras samt en översyn och komplettering gjorts av förvaltningsupp-
dragen. Information och skyltning har förbättrats. En intensifierad utbild-
ning har ökat kompetensen hos förvaltningspersonalen.
Arbetet med att upprätta skötselplaner, inkl, ekonomiska planer för
vårdkostnader har ännu inte kunnat slutföras helt.
374
Markområden som avsätts av naturvårdsskäl kan i de allra flesta fall Prop. 1990/91:90
även utnyttjas av det rörliga friluftslivet. Åtgärder för att främja det rörliga
friluftslivet tillhör naturvårdens uppgifter. Att tillgodose behovet av mark
för närrekreation är framförallt en kommunal uppgift. Frågor rörande
mark för friluftslivet har behandlats tidigare (se avsnitt 7.1.3).
För närvarande finns i landet 22 nationalparker, 1 366 naturreservat, 88
naturvårdsområden, 1310 naturminnen och 854 djurskyddsområden om-
fattande en areal av ca 2,74 milj, hektar. Det innebären ökning sedan 1988
med ca 400000 hektar, varav 350000 hektar har tillkommit det senaste
året genom urskogsreservat.
Naturvårdsverket och länsstyrelserna har på regeringens uppdrag även
genomfört en översyn av samtliga naturvårdsobjekt med avseende på
skyddsmotiv m. m. Av översynen framgår att det för ett litet antal mindre
reservat och skyddsobjekt, framför allt äldre, saknades motiv för att de
skall kvarstå som naturvårdsobjekt. Vidare visade genomgången att det i
vissa fall fanns behov att revidera reservatsbeslut och skötselplaner.
Naturvårdsverket har år 1989 redovisat en nationalparksplan för Sveri-
ge. I planen redovisas förslag till sammanlagt tjugo nya nationalparker i
syfte att samtliga landskapstyper i landet skall vara representerade bland
nationalparkerna.
Riksdagen har på regeringens förslag hösten 1990 medgivit att två av
förslagen i planen, Björnlandet i Västerbotten och Djurö skärgård i Vä-
nern, avsätts som nationalparker (prop. 1990/91:31, JoU 14, rskr. 71).
Dessa har idag avsatts efter beslut av regeringen.
Naturvårdslagsutredningen redovisade i april 1990 sitt betänkande
(SOU 1990:38) Översyn av naturvårdslagen m.m. Betänkandet har re-
missbehandlats. Regeringens förslag till lagändringar med anledning av
betänkandet behandlas i avsnitt 16.5.
Regeringen gav den 21 december 1989 naturvårdsverket i uppdrag att
utarbeta en aktionsplan för naturvård. Naturvårdsverket redovisade den 1
september 1990 ett aktionsprogram för naturvård — Natur 90.
Vissa av de förslag som redovisas i Natur 90 behandlas i detta kapitel.
Delar av Natur 90 behandlas även i kapitel 7, Samhällsbyggande för en god
miljö.
375
Regeringens ställningstagande: Inom ramen för naturvårdsverkets
verksamhet skall ett systematiskt underlag med mätbara kvalitets-
mål för naturvårdsarbetet utarbetas. Arbetet skall ske i nära samråd
med de centrala sektorsmyndigheterna för skogsbruk, jordbruk och
fiske.
Naturvårdsverket och länsstyrelserna skall fortsätta ett aktivt ar-
bete för ett vidgat sektorsansvar och en ökad decentralisering i syfte
att göra skyddet av naturmiljön till varje samhällssektors ansvar.
Naturvårdsverkets förslag i rapporten Natur 90: Överensstämmer huvud-
sakligen med regeringens ställningstagande.
Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser instämmer i pro-
blembeskrivningen och ställer sig bakom de av naturvårdsverket formule-
rade övergripande målen. Meningarna om vägar och medel att nå målen
går dock isär.
Skogsindustrierna anser att förslagen i aktionsprogrammet leder till en
ytterligare förflyttning av skogsbruket in i ett tungrott byråkratiskt system
som innebär att skogsbrukarnas motivation att engagera sig i naturvårds-
frågor minskar. Enligt vattenöverdomstolen präglas rapporten av en allt för
stark tilltro till lagstiftningsåtgärder. Skogsstyrelsen, lantbruksstyrelsen,
Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsägarnas Riksförbund, domänverket och
Skogsindustrierna framhåller att rapporten inte på ett tillfredsställande sätt
visar hur sektoransvaret för miljön och naturvårdsverkets stödjande och
rådgivande roll skall förstärkas. Skogsstyrelsen menar att andra medel än
lagstiftning borde ha behandlats utförligare medan övriga starkt ifrågasätter
föreslagna lagstiftningsåtgärder som gäller de areella näringarna.
De flesta remissinstanser stöder förslaget att utarbeta mätbara kvalitets-
mål. Föreningen för ekologi och planering liksom länsstyrelsen i Göteborgs
och Bohus län anser det tveksamt att uttrycka kvalitetsmål i kvantitativa
termer.
Regeringens överväganden: Regeringens förslag till övergripande mål för
naturvården och hushållningen med naturresurser har presenterats tidiga-
re (se avsnitt 2.4).
Regeringens bedömning är att Natur 90 utgör en värdefull analys av
naturvårdsarbetet. Programmet bygger på en bred genomgång av naturvår-
den och hushållningen med naturresurser. Enligt regeringens mening bör
Natur 90 ingå i underlaget för berörda myndigheters fortsatta arbete med
naturvård och naturresurshushållning.
Regeringen anser att med utgångspunkt i denna breda ansats bör nästa
steg vara att precisera och konkretisera naturvårdsarbetet.
1 detta sammanhang bör också erinras om den skogspolitiska kommitténs
uppgift att precisera miljömål för skogsbruket. Detta arbete skall vara slut-
fört år 1992.
Skyddet av arter och biotoper med stöd av naturvårdslagen utgör en av
hörnpelarna i naturvårdsarbetet och är en förutsättning för att den biolo-
Prop. 1990/91:90
376
giska mångfalden skall kunna bevaras. Ett betydande antal arter och natur- Prop. 1990/91:90
typer tål endast liten eller ingen mänsklig påverkan eller är beroende av en
viss typ av hävd for att kunna fortleva. Säkerställande av biotoper som
behövs för dessa arters och deras livsmiljöers skydd sker med stöd av
naturvårdslagen. Inrättandet av reservat och andra skyddsområden är
dock förenat med stora kostnader för staten, regionala stiftelser och kom-
muner, varför det är angeläget att snarast planlägga omfattningen av dessa
behov.
Bildandet av nationalparker, naturreservat, m.m., kan emellertid en-
samt aldrig uppfylla den övergripande målsättningen för naturvården.
Utifrån en analys av hur långt man kan nå med hjälp av naturvårdslagens
regler blir det särskilt angeläget att bedöma betydelsen av ett ökat ansvar
för den biologiska mångfalden i vardagslandskapet. Naturvårdshänsyn
och ekologisk anpassning av samhällsverksamheter som påverkar den
biologiska mångfalden är därför av avgörande betydelse for måluppfyllel-
sen.
Regeringen anser sålunda att det är nödvändigt att ytterligare konkreti-
sera naturvårdsarbetet. Den övergripande målsättningen för naturvården
bör omsättas i mätbara kvalitetsmål. Det är därför nödvändigt att utveckla
mätmetoder. En av de viktigaste indikatorerna är antalet hotade arter och
biotoper.
Inom ramen för naturvårdsverkets verksamhet skall verket därför utar-
beta ett systematiskt underlag med kvalitetsmål för bevarande av biologisk
mångfald. Utvecklingsarbetet skall ske i nära samråd med sektorsmyndig-
heterna för jordbruket, skogsbruket och fisket. Inom ramen för sektors-
myndigheternas verksamhet skall delmål och de åtgärder som föranleds av
arbetet utformas av dessa myndigheter. Naturvårdsverket skall bl. a. ange
beräkningar av omfattningen av säkerställande med stöd av naturvårds-
lagen för de viktigaste naturtypema. Myndigheterna skall även söka ange
etappvisa tidsmål för när fortlevnaden för de arter som nu är klassificerade
som mest hotade skall vara säkrad med utgångspunkt i den målsättning
som satts upp i naturvårdsverkets handlingsprogram för hotade arter.
Regeringen anser att naturvårdsverket skall fortsätta att aktivt arbeta för
att ansvaret för och genomförandet av det praktiska naturvårdsarbetet i
ökad utsträckning förs över till respektive samhällssektor. Naturvårdsver-
kets roll i naturvårdsarbetet skall framförallt vara stödjande, rådgivande
och policyskapande.
Enligt regeringens mening är ett intensifierat samarbete mellan länssty-
relser och kommuner i det lokala och regionala naturvårdsarbetet en
förutsättning för att nå de övergripande målen för naturvård och hushåll-
ning med naturresurser. I takt med kommunernas ökande kompetens på
området bör de ges ett större ansvar för naturvårdsarbetet.
377
Regeringens ställningstagande: Naturvårdsarbetet skall indelas i tre
insatsnivåer som bör styra prioriteringar, kostnadsfördelning och
ansvar för arbetet.
Naturvårdsverkets förslag i Natur 90: Överensstämmer med regeringens
ställningstagande.
Remissinstanserna: Överensstämmer i stort med vårt ställningstagande.
Ett flertal remissinstanser framhåller att vardagslandskapet utgör den vik-
tigaste delen av naturmiljön. Alla verksamheter som påverkar vardags-
landskapet bör präglas av god hushållning och hänsynstagande till na-
turvården.
Regeringens överväganden: Naturvårdsarbetet och hushållningen med
naturresurserna i vidaste bemärkelse handlar om att bevara grunden for
allt levande. Den biologiska mångfalden är av grundläggande betydelse for
livsprocesserna i naturen.
Skyddet av de enskilda arterna inom ekosystemen kan inte skiljas från
skyddet av livsprocesserna. Den biologiska mångfalden utgör på detta sätt
grunden för människans överlevnad.
Regeringen anser att målsättningen för naturvården skall uppnås inte
minst genom ett intensifierat arbete med utvecklade naturvårdshänsyn
och en ekologisk anpassning av olika samhällsverksamheter samt bevaran-
de av arter och biotoper med stöd av naturvårdslagen. Dessa åtgärder
måste ses som kompletterande och av lika stor vikt för att uppnå den
övergripande målsättningen att bevara den biologiska mångfalden och
naturresursernas funktion.
Liksom inom andra delar av miljöarbetet måste naturvården främst
bedrivas genom förebyggande åtgärder. Att återställa skador är inte bara
kostsamt och negativt för samhällsekonomin utan är för naturvårdens del
ofta en omöjlighet. Förlorade arter går inte att återskapa. Det är därför
nödvändigt att intensifiera insatserna på fältet genom en ökad decentrali-
sering och sektorisering. Regeringen kommer att införa ett vidgat sektors-
ansvar för naturvårdsarbetet hos vissa myndigheter. Frågan behandlas i
kapitel 17.
Det är av central betydelse att naturvården förstärker metoderna för
prioriteringar och insatsbedömningar. Ett planmässigt naturvårdsarbete är
en förutsättning för detta.
Naturvårdsarbetet bör bedrivas enligt en modell där tre insatsnivåer kan
identifieras. Dessa tre nivåer bör styra prioriteringar, kostnadsfördelning
och ansvar för arbetet.
Den första nivån är den grundläggande och långsiktigt viktigaste och
kan betecknas som vardagslandskapet. Här ligger ansvar och kostnader
främst på näringsutövare inom de olika samhällssektorer som nyttjar
naturen i sina verksamheter. En utökad hänsyn till naturvården krävs och
Prop. 1990/91:90
378
en långsiktig målsättning är att så långt möjligt anpassa verksamheterna
till de ekologiska förutsättningarna för att garantera arters och biotopers
fortlevnad och bevarandet av väsentliga ekologiska processer. Här är be-
stämmelser om naturvårdshänsyn liksom konsekvensanalyser av bruk-
ningsmetoder viktiga verktyg i arbetet med att bevara den biologiska
mångfalden.
Den andra nivån omfattas av områden med högre naturvärden där
speciella insatser för skydd och vård behövs för att uppfylla målsättningar-
na. Åtgärderna på denna nivå kännetecknas av olika grader av skydd
genom ekonomiska stödinsatser, exempelvis resurser avsatta för land-
skapsvårdande åtgärder, eller tillämpning av lagstiftning om ett generellt
art- eller biotopskydd. Ansvar och kostnader på denna nivå är delade
mellan stat, kommun och berörda samhällsverksamheter. I avsnitt 16.5
finns förslag till nya och skärpta bestämmelser i naturvårdslagen som
lägger ett större naturvårdsansvar på verksamheter som påverkar natur-
miljön. Vidare bör förstärkta resurser för landskapsvårdande åtgärder
anvisas i enlighet med riksdagens beslut (prop. 1989/90:146, JoU 25, rskr.
327).
Den tredje nivån utgörs av särskilt värdefulla områden. Denna nivå
omfattar bl. a. de naturtyper och arter som på grund av sin känslighet
endast tål liten eller ingen mänsklig påverkan och därför kräver ett mer
eller mindre fullständigt skydd med stöd av naturvårdslagen. Här inryms
också behovet av skydd för naturtyper som referensområden för den
vetenskapliga naturvården och för bedömning av resultatet av det samlade
naturvårdsarbetet. Ansvar och kostnader på denna nivå åvilar främst
staten och utövas genom de naturvårdande myndigheterna tillsammans
med kommunerna. Regeringen föreslår i det följande förstärkta resurser
för vård av naturreservat och arbetet med hotade arter (se kapitel 21).
Regeringens förslag: Resurserna för arbetet med hotade arter för-
stärks med sammanlagt 4 milj. kr.
Naturvårdsverkets förslag: Naturvårdsverket har i enlighet med miljö-
propositionen 1988 redovisat ett samlat handlingsprogram för hotade
arter (Naturvårdsverket informerar, 1990).
I programmet föreslås målsättningar och riktlinjer för arbetet med hotade
växt- och djurarter. Handlingsprogrammets målsättning inom ramen för det
övergripande målet att bevara den biologiska mångfalden är att alla i landet
förekommande arter skall kunna fortleva i livskraftiga bestånd. Vidare
framhålls att artbevarandemålet måste vara integrerat i alla politiska beslut
och i anslutning till styrmedel som rör användningen av naturresurser, mark
och vatten. Vidare bör artbevarandet även i fortsättningen vara en angelä-
genhet för jordbruket, skogsbruket och fisket och inte ses som en separat
naturvårdsfråga.
Prop. 1990/91:90
379
Handlingsprogrammet visar att det omfattande arbete som under senare Prop. 1990/91: 90
år har bedrivits inom naturvården och inom de areella näringarna för att
bevara växt- och djurarter och deras livsmiljöer inte har gett önskat resul-
tat.
Handlingsprogrammet för hotade arter ingår som underlag för Natur 90.
Med anledning av motionerna 1989/90:796 och 970 har riksdagen an-
fört (JoU 11, rskr. 108) att skyddet av hotade djur- och växtarter bör
utformas så att det verkar förebyggande och att reglerna bör göras mer
generella. Vidare anfördes att flora- och faunavårdskommitteerna vid
Sveriges lantbruksuniversitet bör ges ökade resurser för informations-
spridning.
Remissinstanserna: Överensstämmer med regeringens ställningtagande.
Regeringens överväganden: Naturvårdsverkets arbete med hotade arter
utgör tillsammans med inventeringar av vissa naturtyper grunden för en
samlad bedömning av hur insatserna i naturvårdsarbetet skall prioriteras
och är av avgörande betydelse för att kunna följa upp resultatet av arbetet.
Naturvårdsverket har sedan år 1984 bedrivit försöksverksamhet med en
databank för hotade arter i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet.
Databankens uppgift är att insamla, utvärdera, lagra och tillhandahålla
aktuella kunskaper om de hotade arterna och bedöma deras status och
hotsituation samt att för ett urval av arter utarbeta förslag till åtgärdspro-
gram. Resultaten från databanken ligger till grund för det konkreta arbetet
med bevarande av hotade arter, kunskapsförmedling, forskning, m.m.
Databanken är viktig för Sveriges deltagande i internationellt naturvårds-
arbete bl. a. inom ramen för olika konventioner.
Resurserna för arbetet med hotade arter behöver förstärkas. Speciellt
bör ett ökat engagemang i artdatabanken och ett centrum för hotade arter
övervägas.
Skyddet av hotade arter har behandlats av naturvårdslagsutredningen.
Med anledning härav förslår regeringen att det bör förtydligas att fridlys-
ningsbestämmelserna i 14 § naturvårdslagen även kan tillämpas när det
inte föreligger ett akut utrotningshot (se avsnitt 16.5). I fråga om generella
fridlysningsbestämmelser vill regeringen framhålla att alla däggdjur och
fåglar i landet är fridlysta genom jaktlagstiftningen. Vidare föreslår rege-
ringen att ett nytt skyddsinstitut införs i naturvårdslagen för biotoper som
utgör livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt
skyddsvärda. Detta skyddsinstitut bör på ett effektivt sätt kunna förbättra
skyddet för de djur och växter vars fortlevnad är hotad i olika delar av
landet. Enligt regeringens bedömning skulle generella fridlysningsbestäm-
melser för de arter som idag inte omfattas av generella bestämmelser leda
till praktiska problem. För att fridlysning inte skall framstå som omotive-
rad krävs i många fall en regional anpassning av bestämmelserna.
Resurserna för arbetet med hotade arter bör förstärkas med sammanlagt
4milj. kr. budgetåret 1991/92 (se kapitel 21).
380
Regeringens ställningstagande: Säkerställandearbetet bör under de
närmaste åren alltjämt koncentreras till urskogar, våtmarker och
vissa odlingslandskap.
Prop. 1990/91:90
Naturvårdsverkets förslag i Natur 90: Naturvårdsverket redovisar priori-
teringar och insatsbehov för säkerställande av naturtyper med stöd av
naturvårdslagen. Enligt verket bör bl. a. urskogar, naturliga betes- och
slåttermarker, ädellövskogar, sumpskogar, m.fl. naturtyper prioriteras i
det fortsatta säkerställandearbetet.
Mer preciserade arealberäkningar och kostnadskalkyler för säkerställan-
det har presenterats för skogar. Naturvårdsverket anger skyddsbehoven till
ca 100000 ha skogsbiotoper till en kostnad av ca 750milj. kr. under en
period upp till tio år.
Naturvårdsverket har för budgetåret 1991/92 angivit resursbehovet till
140milj. kr.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser ställer sig bakom målsätt-
ningarna för säkerställandearbetet. Skogsindustrierna har avsevärda in-
vändningar mot bl. a. växande områdeskrav och kräver effektivare meka-
nismer för prioriteringar.
Regeringens överväganden: Som regeringen tidigare redogjort för kom-
mer även fortsättningsvis skyddsvärd natur behöva säkerställas med stöd
av naturvårdslagen, framför allt för att säkra överlevnaden för de djur- och
växtarter som endast tål liten eller ingen mänsklig påverkan.
Regeringen anser att för den närmaste treårsperioden bör säkerställan-
dearbetet alltjämt prioritera urskogar, våtmarker och vissa odlingsland-
skap. Naturvårdsverket bör som en del av arbetet med att ta fram mätbara
kvalitetsmål för naturvårdsarbetet (se avsnitt 16.2) så snart som möjligt ta
fram en första preliminär beräkning av investeringsbehoven för skydd av
de viktigaste naturtyperna med stöd av naturvårdslagen.
Det föreslagna generella biotopskyddet (se avsnitt 16.5) kan komma att
innebära vissa krav på ersättning enligt reglerna i naturvårdslagen. Rege-
ringen bedömer dock att kostnaderna för ersättningar kommer att bli
begränsade varför inga ytterligare resurser för detta torde krävas.
Anslaget för inköp av naturreservat m.m. ökades budgetåret 1989/90
från 40 milj, till 100 milj. kr. Mot bakgrund av behovet att minska de
statliga utgifterna, vilket vi har belyst i regeringens skrivelse om åtgärder
för att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgif-
terna (skr. 1990/91:50), kommer vi senare att föreslå att medlen för dessa
ändamål tillfälligt minskas med 20milj. kr. förbudgetåret 1991/92.
Anslagsfrågorna i denna del tas upp under kapitel 21.
381
Prop. 1990/91:90
Regeringens förslag: Resurserna for vård och förvaltning av naturre-
servat m. m. förstärks med 26 milj. kr.
Naturvårdsverkets förslag i Natur 90: Överensstämmer i stort med rege-
ringens ställningstagande. Naturvårdsverket beräknar resursbehovet till
sammanlagt 119milj. kr. förbudgetåret 1991/92.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser ställer sig bakom behovet
av ökade resurser för vård och förvaltning av naturreservat m. m.
Regeringens överväganden: Ett breddat finansieringssätt för vård och
förvaltning av naturreservat m. m. kan komma att bli ett viktigt komple-
ment till det statliga engagemanget. Regeringen vill framhålla att det är
önskvärt att stöd till vård av naturreservat och andra skyddsvärda områ-
den från företag och allmänhet i olika former bör utvecklas av de länssty-
relser som har möjligheter och kunskaper.
Arbetet med att effektivisera och förenkla vårdarbetet skall fortsätta i
enlighet med de riktlinjer som beslutades med anledning av 1988 års
miljöpolitiska proposition.
Resurserna för vård och förvaltning av naturvårdsobjekt förstärktes för
budgetåret 1990/91 med 7 milj. kr. Ytterligare förstärkning av resurserna
är dock nödvändig på grund av ökad areal skyddad mark och ökade
vårdkostnader. Resurserna för vård och förvaltning av naturvårdsobjekt
bör förstärkas med 26 milj. kr. för budgetåret 1991/92 (se kapitel 21).
Regeringens förslag: För slutförande av projektet Hornborgasjöns
restaurering anvisas 48 milj. kr.
Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i princip med regeringens.
Regeringens överväganden: Projektet Hornborgasjöns restaurering är an-
geläget då sjön utgör en av Sveriges och Europas främsta fågellokaler och
även är upptagen som ett av objekten på Sveriges lista över våtmarker av
internationell betydelse under den s. k. våtmarkskonventionen. I septem-
ber 1990 förklarade regeringen att det nya restaureringsalternativ som
presenterats av naturvårdsverket år 1985, utan vallar och med en lägre
vattenståndshöjning, är tillåtligt enligt vattenlagen. I beslutet överlämnade
regeringen åt vattendomstolen att bestämma särskilda villkor för företa-
get. Vattendomstolens dom med igångsättningstillstånd kan förväntas un-
der år 1991.
Resterande medel av den totala kostnaden för projektet, 48 milj, kr., bör
anvisas som ett engångs reservationsanslag för budgetåret 1991/92. Resul-
tatet av projektet bör redovisas till regeringen då det slutförts (se kapitel
21).
382
Regeringens forslag: Resurserna för landskapsvårdande åtgärder
förstärks för budgetåret 1991/92 med sammanlagt 100milj. kr. i
enlighet med riksdagens beslut våren 1990.
Regeringens överväganden: I regeringens proposition (1989/90:146) om
en ny livsmedelspolitik anges att syftena med reformen är bl. a. att få en
bättre miljö, ett mer varierat odlingslandskap, en ökad genetisk mångfald
och ett bevarande av landskapets kulturvärden. Miljömålen i den nya
livsmedelspolitiken är att slå vakt om ett rikt och varierat odlingslandskap
och att minimera jordbrukets miljöbelastning på grund av växtnäringsläc-
kage och användning av bekämpningsmedel. Jordbruket skall således be-
akta behovet av en god miljö och en långsiktig hushållning med naturre-
surserna.
En betydande del av Sveriges växtarter och majoriteten av de hotade
arterna är knutna till det gamla odlingslandskapet. Därför är kontinuitet i
markanvändningen en förutsättning för att de naturvärden som är knutna
till det gamla odlingslandskapet kan bevaras. Även kulturmiljövården
kräver kontinuitet och en vidmakthållen bebyggelsestruktur på landsbyg-
den med fortgående användning av mark, byggnader och anläggningar.
Den nya livsmedelspolitiken bör leda till ett mer extensivt nyttjande av
åkermarken och lämna ett större utrymme för bevarande av områden
värdefulla för natur- och kulturmiljövården. För att möta följderna för
landskapet av en förändrad markanvändning har riksdagen beslutat om
inrättande av ett stöd för landskapsvårdande åtgärder.
Regeringen har även givit naturvårdsverket, riksantikvarieämbetet och
lantbruksstyrelsen i uppdrag att kontinuerligt följa och utvärdera miljöef-
fekterna av den nya livsmedelspolitiken. Bl. a. länsstyrelserna i Småland
har också uppmärksammat behovet av att analysera reformens effekter för
de sydsvenska skogs- och odlingslandskapet. Regeringen finner en sådan
analys angelägen. Berörda länsstyrelser och myndigheter är för närvarande
i färd med att bilda en projektgrupp för ändamålet.
Stödet för landskapsvårdande åtgärder som beslutats av riksdagen
(prop. 1989/90:146, JoU 25, rskr. 327) anvisas över anslaget B 12. Land-
skapsvårdande åtgärder och fördelas på budgetåren 1990/91 med 100 milj,
kr. (anvisade medel), 1991/92 med 200 milj. kr. och 1992/93 med 250 milj,
kr.
Regeringen föreslår att resurserna för landskapsvårdande åtgärder för-
stärks med 100milj. kr. i enlighet med riksdagens beslut våren 1990 (se
kapitel 21).
Regeringens överväganden: Naturresurs- och naturvårdsfrågorna är av cen-
tral betydelse i det internationella arbetet. Art- och biotopförstörelsen
Prop. 1990/91:90
383
pågår i oförminskad och ökande takt i hela världen. Att tillämpa en Prop. 1990/91:90
långsiktig hushållning med resurserna och att bevara livet på jorden kräver
därför ett internationellt samarbete både globalt och regionalt.
Internationella naturvårdsunionen (IUCN) tillsammans med FNs
miljövårdsprogram (UNEP) och Världsnaturfonden (WWF) har nyligen
antagit en reviderad världsstrategi för naturvård.
Förberedelserna inför FNs konferens om miljö och utveckling som skall
hållas år 1992 pågår. På naturvårdsområdet förhandlas om en global kon-
vention om bevarande av den biologiska mångfalden. Syftet med konven-
tionen är framför allt att utveckla en gemensam syn på miljö- och natur-
vårdsarbetet, förstärka det nationella naturvårdsarbetet bland världens län-
der och effektivisera redan existerande arbete på naturvårdsområdet inom
olika konventioner och internationella överenskommelser.
Enligt regeringens mening bör den viktigaste målsättningen i denna
konvention vara att genom praktiskt arbete konkretisera kopplingen mel-
lan bevarande och nyttjande av biologisk mångfald. Konventionen bör ha
till syfte att stödja forskning på detta område, att samla och sprida kunska-
per och att verka för ett konkret hänsynstagande och en ekologisk anpass-
ning av olika verksamheter som påverkar den biologiska mångfalden.
Regeringen anser därför att konventionen bör ta sin utgångspunkt i natio-
nella aktionsplaner för naturvård som på regelbunden basis redovisas till
konventionens parter för granskning. Målsättningen är att avsluta för-
handlingsarbetet till år 1992.
Europarådet har nyligen antagit en Europeisk naturvårdsstrategi utarbe-
tad inom ramen för Bernkonventionens arbete. Sverige har genom natur-
vårdsverket aktivt deltagit i utformningen av strategin. Den uppvisar därför
stora likheter med det svenska aktionsprogrammet för naturvård.
Sverige har genom att ansluta sig till ett antal konventioner på natur-
vårdsområdet förbundit sig att skydda djur- och växtarter och deras livs-
miljöer. Sverige bedriver ett aktivt arbete inom dessa konventioner. Som
exempel kan nämnas konventionen om våtmarker av internationell bety-
delse i synnerhet som livsmiljö för våtmarksfåglar (Ramsarkonventionen)
där Sverige nyligen utökat det antal områden som ingår som skyddsområden
under konventionen. Den svenska arealen omfattar nu 382 750 hektar för-
delat på 30 områden.
384
Ett nytt skyddsinstitut för biotoper infors.
Regeringen får föreskriva om förbud mot markavvattning i vissa
delar av landet. Anmälningsplikt for skyddsdikning inom skogsbru-
ket införs.
Täkttillstånd enligt naturvårdslagen får vägras den som inte har
fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd. Säkerhet skall
ställas innan tillstånd meddelas.
SamrådsfÖrfarandet enligt 20 § naturvårdslagen utvidgas. Läns-
styrelsen ges möjlighet att förbjuda och anvisa lämpligare plats for
ett arbetsföretag.
TillträdesfÖrbud till växtplatser kan meddelas genom beslut enligt
naturvårdslagen.
En förtydligande bestämmelse avseende kulturmiljövården införs
i naturvårdslagen.
Beviljad strandskyddsdispens enligt naturvårdslagen tidsbegrän-
sas. En möjlighet till undantag från kravet på dispens införs for bl. a.
komplementbyggnader till befintlig bebyggelse.
Nationalparker jämställs med naturreservat i fråga om möjlighe-
ten att föreskriva om inskränkningar i enskildas rättigheter, bl. a.
sådana som tillkommer samerna.
Särskilda naturvårdsvakter utses for tillsyn över naturvårdsobjekt
och terrängkörningen.
Delegationsmöjligheter till kommun införs för ärenden enligt na-
turvårdslagen om naturminnen och vissa samrådsärenden.
Överklagande av fridlysningsärenden samt ärenden om vilthägn
och biotopskydd skall ske till kammarrätten.
Straffsatsen for grova brott mot naturvårdslagen höjs till två års
fängelse. Utvidgade möjligheter införs att besluta om vite och rättel-
se vid överträdelser av reglerna om samrådsskyldighet.
Ädellövskogslagen ändras, så att skogsbestånd i hela landet med
mer än 70% lövskog skall anses som ädellövskog om den innehåller
minst 50% ädla lövträd.
Naturvårdslagen (NLV) trädde i kraft den 1 januari 1965. Under den tid
som lagen har funnits har viktiga ändringar ägt rum när det gäller samhäl-
lets syn på miljö- och naturvårdspolitiken. Insikten har ökat om att en
långsiktigt god hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i
övrigt förutsätter att samhällets inflytande över utnyttjandet av våra na-
turresurser stärks och att naturvårdsintresset ges en större tyngd.
Den traditionella naturvården avsåg ett skydd av djur- och växtarter
samt särskilt värdefulla naturområden. Det har blivit alltmer uppenbart
att det ofta finns ett starkt samband mellan en sådan naturvård och
Prop. 1990/91:90
385
25 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
skyddet av den yttre miljön i stort. Exempelvis kan ett skydd av våtmarker Prop. 1990/91:90
vara motiverat inte bara för att bevara växter och djur utan också för att
motverka försurningsskador och övergödning av kringliggande vattenom-
råden. Bevarandet av den biologiska mångfalden genom skyddet av djur-
och växtarter har en mycket stor betydelse för framtida växtodling, medi-
cinframställning samt för olika industriella verksamheter.
En snabb utveckling inom de verksamheter som utnyttjar naturmiljön
har delvis förändrat de förutsättningar som fanns då NVL tillkom. Jord-
brukets rationalisering har inneburit stora förändringar i odlingslandska-
pet. Det rationella och mekaniserade svenska skogsbruket har också med-
fört stora förändringar i naturmiljön.
Denna utveckling har lett till att NVL har ändrats flera gånger. Viktiga
ändringar skedde år 1974, då bl. a. reglerna om strandskyddet fick en
generell omfattning och skyddsformen naturvårdsområde infördes (prop
1974:166, JoU 52, rskr. 405). Bestämmelserna om täkttillstånd har skärpts
såväl vid det tillfället som genom lagstiftning år 1982 (prop. 1981/82:220,
JoU 1982/83:4, rskr. 38). En tillståndsplikt för markavvattningsföretag
infördes år 1986 (prop. 1985/86:159, JoU 21, rskr. 249). Tillkomsten av
lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. (naturresurs-
lagen) samt plan- och bygglagen (1987:10) har också lett till betydelsefulla
förändringar i NVL (prop. 1985/86:90, BoU 1986/87:4, rskr. 126). I
sammanhanget bör också nämnas de regler om naturvårdshänsyn som
införts i lagen om skötsel av jordbruksmark, skötsellagen, och i skogs-
vårdslagen.
Trots dessa ändringar behöver NVL utvecklas vidare. Det har bl. a.
framförts, att de regler som gäller i fråga om naturvårdshänsyn vid arbets-
företag är otillräckliga och att det finns behov av ytterligare samordning
mellan NVL och den nya naturresurslagens bestämmelser.
Naturvårdslagsutredningen har haft till uppgift att utföra en samlad
översyn av naturvårdslagen. Utredningen har lämnat förslag till ett stort
antal ändringar i den lagen och i angränsande lagstiftning.
Vid remissbehandlingen har flertalet av utredningens förslag fått ett
positivt mottagande. Flera remissinstanser har dock invänt mot att utred-
ningen har begränsats till att avse en lagteknisk översyn. I några fall anser
man att ny utredning bör tillsättas med uppgift att behandla naturvården i
ett vidare perspektiv och lämna förslag till hur hänsynskraven skall utfor-
mas för att ge uttryck för ett långsiktigt ekologiskt synsätt. Sådana mer
övergripande frågor har behandlats i kapitel 6 om miljölagstiftningen i
framtiden och i avsnitten 16.2 och 16.3.
Miljödelegationen Västra Skåne har i sin slutrapport (SOU 1990:93)
anslutit sig till flera av de förslag som utredningen har lagt fram.
Ett förslag till komplettering av 1 § NVL har vid remissbehandlingen av
utredningens betänkande framförts av bl. a. naturvårdsverket. Enligt ver-
ket bör den ekologiska grundsyn som skall tillämpas i naturvårdsarbetet
tydligare komma till uttryck i lagens inledande paragraf. Den utveckling
som har ägt rum sedan NVL tillkom har nyss berörts. Synen på bevaran-
defrågorna har förändrats och insikten har vuxit sig allt starkare om
behovet av hushållning med marken och vattnet som resurs för samhällets
386
långsiktiga utveckling. Framfor allt har detta kommit till uttryck i naturre-
surslagen. I 1§ NVL anges bl. a. att naturen är en nationell tillgång som
skall skyddas och vårdas. Vidare sägs att envar skall visa hänsyn och
varsamhet i sitt umgänge med naturen och att de åtgärder som behövs för
att motverka eller begränsa skada skall vidtas, om vid ett arbetsföretag
eller eljest skada å naturen inte kan undvikas. 1 § NVL uttrycker som den
nu är utformad väl en ekologisk grundsyn. Det finns därför inte skäl att
ändra bestämmelsen.
Utredningen har även föreslagit att den bestämmelse om utrednings-
skyldighet som finns i 25 § naturvårdsförordningen flyttas till lagen för att
ges större tyngd. Frågan har behandlats i kapitel 8 om miljökonsekvens-
beskrivningar.
Den pågående genomgripande översynen av miljöskyddslagstiftningen,
som har behandlats i kapitel 6, kommer att få konsekvenser även på
naturvårdslagstiftningens område. De förslag som regeringen lämnar i
detta sammanhang skall därför endast ses som en etapp i den pågående
översynen av lagstiftningen på miljöområdet.
De förslag till lagändringar på naturvårdsområdet som lämnas i proposi-
tionen innebär ändå relativt omfattande ändringar i det gällande regelsys-
temet. På flera punkter föreslås nyheter som innebär en förstärkning av
skyddet för naturmiljön mot utarmning. Regeringen vill speciellt hänvisa
till förslagen om ett särskilt biotopskydd och det förstärkta skyddet för
våtmarkerna. De nya reglerna bör avsevärt förbättra möjligheterna att
effektivt fullfölja det pågående arbetet i enlighet med de riktlinjer för
naturvården som antagits av riksdagen.
Regeringens förslag: I NVL införs en förtydligande föreskrift om att
även kulturpräglade delar av naturmiljön omfattas av lagens
tillämpningsområde.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: Alla remissinstanser som yttrat sig i frågan är eniga
om att tillämpningsområdet för NVL även omfattar kulturpräglade mil-
jöer. När det gäller behovet av ett förtydligande och valet av lagteknisk
lösning är uppfattningarna delade.
Regeringens överväganden: Det svenska landskapet är i hög grad ett av
människan format landskap, ett kulturlandskap. Det bör inte råda någon
tvekan om att det kulturpräglade landskapet omfattas av NVLs skyddsreg-
ler. Redan vid lagens tillkomst underströks att naturvården har att tillgo-
dose alla samhällslivets behov inom området, oavsett om de rubriceras
som kulturella, vetenskapliga, estetiska eller sociala (prop. 1964:148 s. 37
f). Liknande uttalanden gjordes i samband med de ändringar i NVL som
genomfördes år 1974 (prop. 1974:166 s. 98).
Prop. 1990/91:90
387
Naturvårdslagsutredningen delar den uppfattningen men anser ändå att Prop. 1990/91:90
det finns skäl för ett förtydligande. Utredningen påpekar bl. a. att kultur-
miljöfrågorna blir alltmer betydelsefulla inom naturvårdsarbetet, främst
med hänsyn till utvecklingen inom jordbruket. Regeringen finner att det i
NVL tydligare bör uttryckas att kulturmiljöfrågorna skall beaktas vid
tillämpningen av lagen. Den avgränsning som gjordes i motiven till 1964
års proposition utformades bl. a. mot bakgrund av tillämpningsområdet
för den nu upphävda byggnadslagen. 1 sammanhanget kan hänvisas till de
uttalanden som gjordes av chefen för utbildningsdepartementet i samband
med tillkomsten av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. (prop.
1987/88:104 s. 130). I naturresurslagen, som tillkom år 1987, talas i 2 kap.
6§ både om natur- och om kulturmiljön. Vid tillämpningen av NVL skall
dock, som nyss nämnts, begreppet naturmiljö även omfatta kultur- och
odlingslandskapet. Det finns även mot den bakgrunden skäl för ett förtyd-
ligande, så att det klart framgår att tillämpningsområdet för NVL även
omfattar kulturvärden i den yttre miljön.
När det gäller förslaget om ett tillägg till 2 § finns bland remissinstanser-
na vissa invändningar mot den lagtekniska utformningen. Bl. a. påpekas
att begreppet kulturmiljöer inte bör användas eftersom det innefattar
objekt som skyddas genom lagen om kulturminnen m. m. Vidare påpekas
att ett förtydligande inte bör införas i 2§, som behandlar naturvårdens
organisation.
Med hänsyn till dessa påpekanden och med beaktande av lagrådets
synpunkter, som behandlas i specialmotiveringen, föreslår regeringen att
förtydligandet i stället införs i 3 a §.
Utredningen har vidare föreslagit att 7 § NVL kompletteras, så att det
framgår att ett område i odlingslandskapet kan avsättas som naturreservat,
om det är av väsentlig betydelse för landskapsbilden. Regeringen finner att
en sådan ändring är onödig, om 3a§ ändras på det sätt som föreslås. Det
kan då inte råda någon tvekan om att kulturmiljövärden kan ha en avgö-
rande betydelse vid bedömningen av om ett markområde bör avsättas som
naturreservat.
Förslaget innebär således att NVLs betydelse som ett redskap för att
tillvarata kulturmiljövårdens intressen markeras. Därav följer också ett
ansvar för riksantikvarieämbetet, som central myndighet för kultur-
miljövård, att följa lagens tillämpning i aktuella hänseenden. En särskild
reglering av detta ansvar i NVL är obehövlig. Däremot bör det i natur-
vårdsförordningen anges, att naturvårdsverket skall samråda med riksanti-
kvarieämbetet i frågor av vikt för vården av kulturmiljöer i landskapet. Ett
sådant samråd kan vara motiverat bl. a. i överklagandefrågor.
388
Regeringens förslag: Länsstyrelsen får möjlighet att efter regeringens
bemyndigande överlåta beslutanderätten i samrådsärenden och
ärenden om naturminnen till kommun.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av bl. a. boverket,
domänverket, Skogsindustrierna och flertalet länsstyrelser. Flera länsstyrel-
ser och kommuner anser att ytterligare ärendekategorier bör kunna delege-
ras till kommunerna. Många remissinstanser anser att ytterligare åtgärder
krävs för att öka kommunernas ansvar for naturvården.
Flertalet länsstyrelser och kommuner anser att delegationen till kommu-
nerna av samrådsärenden bör avse grupper av ärenden och inte bara
enskilda fall. De remissinstanser som företräder jord- och skogsbruksin-
tressena har motsatt uppfattning.
Regeringens överväganden: Enligt 2§ NVL är naturvården en såväl stat-
lig som kommunal angelägenhet. Det regionala ansvaret vilar på länssty-
relserna medan naturvårdsverket har det centrala myndighetsansvaret.
Paragrafen har i sak inte ändrats sedan NVL kom till. Det kommunala
engagemanget inom naturvården har dock ökat kraftigt, främst som en
följd av det vidgade kommunala ansvaret för den fysiska riksplaneringen.
Genom 1974 års lagstiftning öppnades möjligheten att från länsstyrelse till
kommun delegera bl. a. rätten att medge undantag från strandskyddet.
Möjligheterna till delegation av beslutanderätten i olika ärenden till kom-
munerna utvidgades ytterligare i samband med att naturresurslagen och
plan- och bygglagen tillkom år 1987. Bl. a. infördes då möjligheten att
inrätta kommunala naturreservat och naturvårdsområden. Bestämmelser-
na om delegation i 43 § NVL innehåller också en skyldighet för länsstyrel-
sen att samråda med kommunen innan beslut fattas om naturreservat eller
naturvårdsområde eller annat naturvårdsärende av vikt avgörs.
Det kommunala ansvaret för översiktsplaneringen enligt plan- och bygg-
lagen, varvid naturresurslagen skall tillämpas, medför att kommunerna i
större omfattning än tidigare behöver avsätta resurser för hanteringen av
naturvårdsfrågor. I många kommuner är intresset för naturvårdsfrågor
också mycket stort. I flera fall har särskilda s. k. kommunekologtjänster
tillskapats. En ytterligare utveckling av den kommunala kompetensen på
området är dock angelägen. Det är viktigt att de möjligheter som finns att
utvidga kommunernas verksamhet inom området tillvaratas, t. ex. genom
att länsstyrelserna och kommunerna gemensamt går igenom om det finns
outnyttjade möjligheter att delegera beslutskompetens. Det är också vik-
tigt att kommunerna så effektivt som möjligt bereds tillfälle att dra nytta
av de kunskaper i naturvårdsfrågor som har byggts upp hos länsstyrelserna
och naturvårdsverket.
Naturvårdslagsutredningen anser att vissa ytterligare möjligheter till
delegation till kommun bör införas. Regeringen finner i likhet med utred-
ningen att de kommuner som så önskar bör kunna få befogenheten att
Prop. 1990/91:90
389
besluta i frågor som rör naturminnen. Förslaget om en delegationsmöjlig- Prop. 1990/91:90
het när det gäller samrådsärenden enligt 20 § NVL har fått ett blandat
mottagande av remissinstanserna. Länsstyrelserna och kommunerna till-
styrker förslaget och anser att praktiska skäl talar för att delegationsmöjlig-
heten bör kunna omfatta inte bara enstaka ärenden utan även ärendegrup-
per. Företrädare for jord- och skogsbruket anser emellertid att en delega-
tion av samrådsärenden, annat än i enstaka fall, skulle strida mot de
ställningstaganden som gjordes när naturresurslagen tillkom och som inne-
bär att det kommunala inflytandet när det gäller användningen av jord-
bruks- och skogsmark skall utövas genom översiktsplaneringen.
Regeringen finner att en delegationsmöjlighet när det gäller vissa sam-
rådsärenden är ett naturligt komplement till möjligheten att delegera be-
slutanderätten beträffande ärenden om naturreservat och naturvårdsom-
råden. Delegationsmöjligheten bör inte begränsas till enskilda ärenden.
Kommunerna bör kunna ges möjlighet att besluta i samrådsärenden som
exempelvis rör vissa angivna områden av intresse för friluftslivet i kom-
munen. Däremot bör inte en generell delegation till kommunen kunna
förekomma. En sådan begränsning bör framgå av naturvårdsforordningen.
När det gäller de invändningar som framförs av några remissinstanser
bör det understrykas att kommunen givetvis har samma skyldighet som
länsstyrelsen att vid prövningen av samrådsärendena beakta exempelvis
skogsbrukets intressen. Dessutom föreslås att länsstyrelsen, liksom i fråga
om naturreservat och naturvårdsområden, skall behålla sin beslutskompe-
tens i de delegerade ärendena. I fråga om skogsbruket har det sedan länge
varit en strävan att förenkla markägarnas kontakt med myndigheterna i
naturvårdsfrågor. Enligt 23 § andra stycket naturvårdsforordningen skall
en anmälan till skogsvårdsstyrelsen om avverkning av skog anses som en
anmälan om samråd enligt 20 § NVL. En anmälan om samråd beträffande
hyggesplöjning skall ges in till skogsvårdsstyrelsen. I linje med det ökade
sektoransvaret för naturvården anges i direktiven till den nyligen tillsatta
skogspolitiska kommittén (dir. 1990:47) att en markägares kontaktbehov i
fråga om skötseln av skogen skall kunna tillgodoses av en myndighet.
Frågan om samrådet med skogsbruket utreds alltså vidare.
Remissinstanserna har föreslagit flera områden, där en delegation av
beslutanderätten enligt NVL till kommunerna bör vara möjlig. Om man
bortser från möjligheten att meddela dispens i strandskyddsärenden har
dock delegationsmöjligheterna enligt 43 § NVL hittills utnyttjats bara i
begränsad omfattning. Regeringen finner därför att det finns skäl att
avvakta med att fatta beslut om en ytterligare delegering av beslutskompe-
tensen enligt NVL.
390
Prop. 1990/91:90
Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som rege-
ringen bestämmer får besluta att arbetsföretag som kan skada natur-
miljön inte får utföras inom sådana mindre mark- eller vattenområ-
den (biotoper) som utgör livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter
eller som annars är särskilt skyddsvärda.
Markägare eller annan med särskild rätt till fastigheten kan få
ersättning om ett beslut om biotopskydd innebär att pågående
markanvändning avsevärt försvåras.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna anser att ett
biotopskydd enligt den modell som utredningen föreslår är angeläget.
Förslaget tillstyrks utan närmare kommentarer av bl. a. riksåklagaren,
kammarrätten i Sundsvall, länsstyrelserna i Gotlands, Södermanlands och
Värmlands län, TCO, LO, Svenska Turistföreningen, Riksförbundet för
Hembygdsvård samt flera kommuner.
Naturvårdsverket anser att länsstyrelserna skall ges en lagstadgad rätt att
vidta åtgärder för att vårda och skydda biotoperna.
Skogsindustrierna anser att förslaget om ett nytt skyddsinstitut är alltför
tidigt väckt. Flera andra remissinstanser påpekar att det inte går att bedö-
ma förslagets konsekvenser innan biotopernas omfattning har preciserats.
Många understryker att kostnaderna i form av ersättning till markägare
kan bli större än vad utredningen förutser samt att hanteringen med
särskilda beslut om avgränsning som skall delges markägare kan bli admi-
nistrativt tung.
Regeringens överväganden: Påverkan på naturmiljön genom mänskliga
aktiviteter har ökat kraftigt under de senaste decennierna. En långt driven
rationalisering inom jord- och skogsbruket, exploatering för andra ända-
mål och förorening av luft och vatten har medfört att tidigare vanliga
naturtyper blivit alltmer sällsynta. Det gäller både kulturpräglade natur-
miljöer, exempelvis hagmarker, och av människan mer opåverkade natur-
typer som urskogar. Många djur- och växtarter, som är anpassade till
särskilda livsmiljöer, hotas av denna utveckling. Utarmningen av jordens
biologiska resurser genom utrotning av växt- och djurarter innebär ett
mycket allvarligt och ofta underskattat miljöproblem. Den nya jordbruks-
politiken syftar bl. a. till förändringar som innebär en bättre miljö, ett mer
varierat odlingslandskap och en ökad genetisk mångfald. En motsvarande
utveckling pågår inom skogsbruket.
I samband med 1988 års miljöpolitiska beslut framhölls (prop.
1987/88:85 s. 58) att ett mål för det fortsatta naturvårdsarbetet bör vara
att säkerställa alla förekommande naturtyper, såväl naturliga som kultur-
präglade, i en sådan utsträckning och på ett sådant sätt att de långsiktigt
kan bibehållas i ekologisk stabilitet och med bevarat artinnehåll.
Ett sådant säkerställande kan ske på flera sätt. Naturresurslagen innehål-
391
ler bl. a. bestämmelser om skydd för mark- och vattenområden som är Prop. 1990/91:90
ekologiskt känsliga eller som har betydelse från allmän synpunkt på grund
av naturvärden eller kulturvärden. För vissa angivna områden av riksin-
tresse är kravet på skydd särskilt starkt. Naturresurslagen verkar dels
genom en styrning av den kommunala planeringen, dels genom att lagens
hushållningsbestämmelser skall beaktas vid den prövning av olika åtgärder
som skall ske enligt bl. a. plan- och bygglagen, vattenlagen, miljöskydds-
lagen och NVL. Beträffande åtgärder som utgör ett led i pågående markan-
vändning inom jordbruket eller skogsbruket är visserligen naturresurs-
lagen inte direkt tillämplig. Den är dock av betydelse även i sådana fall när
den kommunala planeringen anger allmänna intressen som skall beaktas
vid beslut i markanvändningsfrågor.
Enligt NVL kan mark avsättas som naturreservat eller naturvårdsområ-
de. Möjlighet finns också att fridlysa hotade växt- eller djurarter. En
samrådsskyldighet gäller for arbetsföretag som kan väsentligt ändra natur-
miljön. För täktverksamhet och markavvattningsforetag gäller tillstånds-
plikt. I sammanhanget bör också nämnas de bestämmelser i skötsellagen
och skogsvårdslagen som reglerar hänsynen till naturvårdens intressen i
jordbruk och skogsbruk.
Nu gällande lagstiftning innehåller således flera olika former for skydd
av utsatta mark- och vattenområden. På senare tid har dock den uppfatt-
ningen ofta framförts att de möjligheter till områdesskydd som finns i
NVL inte är tillräckliga, särskilt med hänsyn till den snabba utvecklingen
inom jord- och skogsbruket. Kritiken har bl. a. inriktats på att det finns ett
behov av en ny form av områdesskydd. För sådana ofta små områden som
behöver bevaras är det ofta alltför ingripande att bilda naturreservat. Å
andra sidan har såväl reglerna om naturvårdshänsyn i skogsvårdslagen och
skötsellagen som bestämmelserna i NVL om naturvårdsområde och frid-
lysning ofta visat sig otillräckliga.
Naturvårdslagsutredningen föreslår mot den bakgrunden att en ny
skyddsform införs i NVL för värdefulla småbiotoper. Exempel på sådana
biotoper är åkerholmar, våtmarker och mindre ytvatten i jordbruksland-
skapet, naturliga betes- och slåttermarker, källor och källkärr, klibbalskog
och öppna rikkärr. Enligt utredningen gäller beträffande vissa av dessa
biotoper att deras innebörd är så klar att skyddet for dem direkt kan anges
genom bestämmelser i naturvårdsforordningen. I andra fall krävs en av-
gränsning av det skyddade området genom ett särskilt myndighetsbeslut.
Utredningen föreslår att skyddet för de skogliga biotoperna skall hanteras
av skogsvårdsstyrelserna och att länsstyrelserna skall ansvara för biotop-
skyddet i övrigt.
Regeringen delar uppfattningen att det i naturvårdslagstiftningen bör
införas regler om ett generellt skydd för vissa särskilt angivna naturtyper.
Ett sådant skydd har med framgång tillämpats i Danmark. Jämfört med
utredningsförslaget är dock det danska systemet i viktiga avseenden utfor-
mat på ett annorlunda sätt. Skyddet avser där särskilt angivna naturtyper
som överstiger en viss storlek och som inte får exploateras utan tillstånd.
De danska reglerna uppvisar vissa likheter med exempelvis strandskydds-
392
bestämmelserna i NVL eller skyddet för våtmarker genom kravet på Prop. 1990/91:90
tillstånd till marka vvattning.
Vad som skall skyddas enligt utredningens förslag är främst små mark-
och vattenområden, som kan bevaras utan stora ekonomiska uppoffringar
för markägaren. Detta innebär att värdefulla naturtyper, som riskerar att
försvinna till följd av en långtgående exploatering av naturmiljön, kan
skyddas på ett enkelt och effektivt sätt.
Regeringen delar också i huvudsak utredningens uppfattning när det
gäller den lagtekniska utformningen av biotopskyddet. Således föreslår
regeringen att det i NVL införs en ny paragraf, 21 §, i vilken det anges att
arbetsföretag som kan skada naturmiljön inte får utföras inom särskilt
skyddsvärda mindre mark- eller vattenområden (biotoper).
Några remissinstanser har ifrågasatt användningen av begreppet 'bio-
top’ i detta sammanhang. De anser bl. a. att det är oklart om med biotop
avses endast en viss speciell naturtyp eller om ett markområde utan
särskiljande drag kan omfattas av skyddet enbart på den grunden att
området utgör hemvist för en hotad art. Dessutom påpekas att ett biotop-
skydd inte undanröjer det hot mot vissa arter som beror på de bruknings-
metoder som tillämpas inom jord- eller skogsbruket. Exempelvis medför
skogsbruket att träden avverkas när de har uppnått en viss ålder. Gammal
död eller döende ved, som är den viktigaste enskilda existensfaktorn för
flera arter, blir därmed en bristvara. Hotet mot dessa arter kan enligt dessa
remissinstanser inte undanröjas genom det föreslagna skyddet.
Med biotop avses i allmänhet en typ av livsmiljö som erbjuder gynnsam-
ma levnadsvillkor för vissa djur eller växter. Regeringen finner det lämp-
ligt att använda ordet biotop som en sammanfattande benämning på
objektet för den nya skyddsformen.
Med den definition av biotopbegreppet som utredningen föreslår kan
det inte råda någon oklarhet om att livsmiljöer för hotade djur- eller
växtarter omfattas, även om det mark- eller vattenområde som skyddas i
sig inte har några unika egenskaper. Det bör dock understrykas att den nya
skyddsformen bara skall tillämpas i de fall då ett generellt skydd är önsk-
värt och då det är möjligt att klart avgränsa skyddsobjektet. Som påpekas
av skogsstyrelsen måste det därför krävas att biotoperna fyller vissa krav
på ekologisk stabilitet. Sådana naturvårdsproblem som mera allmänt be-
ror på tillämpade brukningsmetoder inom jord- eller skogsbruket bör i
första hand lösas med tillämpning av bestämmelserna om naturvårdshän-
syn i skogsvårdslagen och skötsellagen.
Biotopskyddet bör även kunna användas för att säkerställa kulturvärden
inom de skyddade områdena. Detta följer av vad som nyss anförts om
NVLs tillämpning när det gäller kulturpräglade delar av naturmiljön.
De områden som bör omfattas av biotopskyddet kan givetvis vara av
varierande storlek. I lagtexten bör anges att skyddet skall avse mindre
områden. Om större markområden behöver skyddas bör de i stället avsät-
tas som naturreservat eller, om mindre ingripande inskränkningar i förfo-
ganderätten till marken är tillräckliga, som naturvårdsområden.
I lagtexten bör tas in en bestämmelse om att den ansvariga myndigheten
får vidta åtgärder för att biotoperna skall vårdas. Regeringen föreslår att
393
en sådan bestämmelse infors som ett tredje stycke i den nya 21 §. Behov av Prop. 1990/91:90
vård finns särskilt for de kulturpräglade biotoperna i odlingslandskapet,
som ofta måste hävdas för att bibehållas i ursprungligt skick. Bestämmel-
ser av motsvarande slag finns sedan tidigare för naturreservat (9 § NVL)
och för vård av fornlämningar (7 § lagen om kulturminnen m. m.).
Det nya områdesskyddet för biotoper kan i några fall komma att innebä-
ra att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Främst gäller detta
jord- och skogsbrukets markanvändning. En möjlighet för markägare eller
annan med särskild rätt till fastigheten att få ersättning från staten i sådana
fall bör, som utredningen föreslår, införas i 26 § NVL.
Föreskrifter om den närmare utformningen av biotopskyddet bör som
nyss nämnts meddelas av regeringen. Genomförandet av skyddet kommer
att ta viss tid och förutsätter en del ytterligare analysarbete. Regeringen
redogör i det följande för de riktlinjer som bör gälla för det fortsatta
arbetet. En utgångspunkt bör, som utredningen angett, vara att en femårs-
period är tillräcklig för att förordningsvägen avgränsa de biotoper som skall
skyddas och fatta de beslut som behövs i de enskilda fallen. Behovet av
utvidgningar eller ändringar av skyddet bör fortlöpande övervägas.
De biotoper som skall omfattas och den närmare definitionen av dem
bör anges i naturvårdsforordningen. En ordning som innebär att beslut i
dessa frågor fattas på regional eller lokal nivå skulle vara olämplig. Där-
emot bör det vara möjligt att i förordningen geografiskt begränsa omfatt-
ningen av skyddet, så att en viss biotop åtnjuter skydd bara i en viss del av
landet.
Utredningen redovisar ett underlag från naturvårdsverket om det pågå-
ende arbetet avseende hotade biotoper. Detta arbete bör fullföljas. Na-
turvårdsverket bör i samråd med andra berörda myndigheter lämna för-
slag om vilka biotoper som skall omfattas av skyddet. Arbetet bör utföras
så snabbt som möjligt. Regeringen kan därefter besluta om de ändringar i
naturvårdsforordningen som krävs.
Enligt utredningen bör det för flera biotoper vara möjligt att komma
fram till en så exakt definition att det inte krävs beslut i varje enskilt fall
om skyddets omfattning. Skyddet för sådana biotoper bör framgå direkt av
naturvårdsforordningen. En sådan lösning skulle ha flera praktiska för-
delar. Det kan dock vara svårt att nu överblicka konsekvenserna av en
sådan ordning, särskilt mot bakgrund av att skyddet skall kunna leda till
ersättningsrätt för sakägare. Regeringen föreslår därför att skyddet för en
viss biotop inträder efter beslut i det enskilda fallet eller som en följd av
generella föreskrifter. Möjligheten att skydda biotoper genom generella
föreskrifter bör främst utnyttjas när det klarlagts med vilken exakthet
biotoperna kan definieras och när erfarenheter har vunnits genom ett antal
enskilda beslut.
Genomförandet av biotopskyddet kräver insatser från de naturvårdande
myndigheternas sida. Beslut av myndigheter krävs i de fall en särskild
avgränsning av de skyddade områdena skall göras. I vissa fall kan det bli
aktuellt att besluta om ersättningar till markägare eller innehavare av
särskild rätt till fastigheten. Inventeringar för att fastställa förekomsten av
olika biotoper måste genomföras. Inte minst viktigt är att en utförlig
394
information lämnas om skyddet till markägare och till allmänheten i
övrigt.
Utredningen har föreslagit att ansvaret för de skogliga biotoperna skall
ligga hos skogsvårdsstyrelserna medan länsstyrelserna skall ha ansvaret i
övriga fall. Bland remissinstanserna finns olika uppfattningar om denna
ansvarsfördelning är lämplig. Företrädare för skogliga intressen tillstyrker
utredningens förslag, medan naturvårdsintressenterna anser att länsstyrel-
serna bör ha det övergripande ansvaret. Bland länsstyrelserna är mening-
arna delade.
Hittills har den regionala och lokala tillämpningen av NVL i första hand
ankommit på länsstyrelserna och kommunerna. Givetvis finns det redan i
dag ett långtgående samarbete mellan länsstyrelserna och skogsvårdsmyn-
digheterna när det gäller naturvårdsfrågor med anknytning till skogsbruket.
I arbetet med det nya skyddet av skogliga biotoper måste också skogsvårds-
myndigheterna under alla förhållanden spela en viktig roll. Skogsvårdssty-
relserna har en ingående kännedom om de skogliga miljöerna och en nära
kontakt med markägarna. Dessutom omfattas de skogliga biotoper som bör
skyddas redan till en del av de föreskrifter om naturvårdshänsyn som med-
delats med stöd av 21 § skogsvårdslagen. Övervägande skäl talar för att
skogsvårdsstyrelserna får uppgiften att när så behövs fatta beslut i de en-
skilda fallen om biotopskyddets omfattning i fråga om skogsmark. Bestäm-
melser om detta bör införas i naturvårdsforordningen.
När det gäller biotoper i jordbrukslandskapet bör motsvarande uppgifter
ankomma på de nya länsstyrelserna, där ju lantbruksnämnderna kommer
att vara integrerade.
Utredningen gör bedömningen att antalet fall då ersättning till markäga-
ren skall betalas ut kommer att bli få, främst med hänsyn till att ett flertal
av de aktuella biotoperna redan omfattas av skötsellagarnas hänsynsregler.
Utredningens slutsatser har ifrågasatts av flera remissinstanser. Särskilt
påpekas att ersättningfall kommer att bli aktuella för vissa skyddsvärda
skogsbiotoper.
Regeringens bedömning är att de ersättningar som kommer att betalas
till markägare och innehavare av särskild rätt till fastigheten troligen blir
begränsade. Vid beslut i det enskilda fallet om avgränsningen av en viss
biotop kan det givetvis beaktas, i vilken utsträckning den pågående mark-
användningen försvåras.
Regeringens förslag: Fridlysning av arter skall kunna ske även när
det inte finns något akut utrotningshot. En möjlighet införs att
meddela föreskrifter om tillträdesförbud till område som innehåller
en växtart som behöver särskilt skydd. Föreskrifter skall också kun-
na meddelas som inskränker rätten till fiske inom ett fridlyst områ-
de.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Prop. 1990/91:90
395
Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks i allmänhet av de Prop. 1990/91:90
remissinstanser som behandlar förslagen. Bl. a. lantbruksstyrelsen, skogs-
styrelsen, länsstyrelsen i Skaraborgs län, Lantbrukarnas riksförbund,
Skogsägarnas riksförbund och Nordiska förbundet för kulturlandskap av-
styrker eller uttrycker tveksamhet inför förslaget att markägarens rätt att
uppehålla sig inom ett område som innehåller fridlysta växtarter skall
kunna begränsas.
Naturvårdsverket anser att ett skydd enligt 14 § även skall kunna avse
växtarter som kan förväxlas med sådana arter som behöver skyddas.
Verket anser vidare att undantaget för djurarter som omfattas av bestäm-
melser om fiske skall tas bort. Fiskeristyrelsen, som tillstyrker utred-
ningens förslag, har motsatt uppfattning i den senare frågan.
Regeringens överväganden: Med stöd av 14 § NVL kan länsstyrelserna
eller naturvårdsverket besluta om fridlysning av djur- eller växtarter.
Fridlysning av djurart enligt bestämmelsen kan dock bara ske för arter som
inte omfattas av bestämmelserna i jakt- eller fiskelagstiftningen. Enligt
paragrafens tredje stycke kan till skydd för djurlivet för vissa områden
meddelas inskränkningar i rätten till jakt eller rätten att uppehålla sig
inom området. Föreskrifter om sådana inskränkningar meddelas enligt
15 § naturvårdsforordningen av länsstyrelserna. De två första styckena i
14 § har i stort sett inte ändrats sedan NVL tillkom. Det tredje stycket
tillkom genom lagstiftning år 1974 men har sin motsvarighet i äldre
bestämmelser.
Utredningen föreslår ett förtydligande i paragrafens första och andra
stycke för att det inte skall råda något tvivel om att fridlysning kan beslutas
i förebyggande syfte, dvs. innan risken för utrotning av en art har blivit
akut. Förslaget har tillstyrkts av de remissinstanser som särskilt har kom-
menterat det. Regeringen förordar att paragrafen ändras på det sätt utred-
ningen föreslår.
Inom ett naturreservat eller naturvårdsområde finns möjlighet att med-
dela föreskrifter som inskränker allmänhetens rätt till tillträde. Därigenom
kan exempelvis häckningsplatser för fåglar eller växtlokaler som hyser
utrotningshotade arter skyddas. Den möjlighet att förbjuda tillträde till ett
område som finns enligt 14 § tredje stycket NVL kan dock, som nyss
nämnts, bara tillämpas till skydd för djurlivet.
Utredningen anser att det i många fall är ett onödigt långtgående ingrepp
att bilda ett reservat för att införa ett tillträdesförbud till skydd för växt-
livet. Därför föreslås att det områdesskydd som finns i 14 § tredje stycket
utvidgas till att omfatta växter. Vidare föreslås att rätten till fiske inom ett
sådant område skall kunna inskränkas, liksom nu gäller beträffande rätten
till jakt.
I princip tillstyrks ändringsförslagen genomgående av remissinstanser-
na. Regeringen finner att det kan finnas fall då ett särskilt, långtgående
skydd för växtlokaler behövs, men då ett förordnande om exempelvis
naturreservat framstår som en onödigt ingripande åtgärd. Det biotop-
skydd som nyss föreslagits innefattar inte möjligheten att besluta om
tillträdesförbud. Utredningens förslag bör mot den bakgrunden genomfö-
ras. Det bör dock understrykas att ett tillträdesförbud innebär en inskränk-
396
ning av allemansrätten. Det bör bara tillgripas för små områden och när Prop. 1990/91:90
det framstår som nödvändigt. Normalt bör det vara tillräckligt att kanali-
sera besökande runt en aktuell växtplats. Regeringen föreslår också att 14 §
NVL kompletteras med en föreskrift som gör det möjligt att inskränka
rätten till fiske inom skyddade områden.
Flera remissinstanser påpekar att föreskrifter om tillträdesförbud till en
växtlokal inte bör gälla gentemot markägaren. Regeringen delar den den
uppfattningen. För de hotade arter som finns i kulturpräglade miljöer
finns det ett behov av vård, som ofta sker genom markägarens försorg.
Enligt 15 § andra stycket naturskyddsförordningen gäller för djurskydds-
områden att tillträdesförbud i normalfallet inte skall gälla gentemot mark-
ägaren. Detsamma bör enligt förordningen gälla för områden som omfat-
tas av föreskrifter till skydd för växtlivet.
Naturvårdsverket föreslår i sitt remissvar att skydd av fisk och andra
vattenlevande djur, såsom vissa kräftdjur samt flodpärlmussla, skall kun-
na regleras genom NVL. Verket anför att man i dag inte kan freda bestånd
av fisk annat än genom fiskelagstiftningen, även om önskemålet om fred-
ning avser arter som är ointressanta från kommersiell synpunkt eller för
sportfisket. Regeringen finner att det inte finns tillräckliga skäl att avvika
från den hittills tillämpade principen, att djur vars dödande eller fångande
är att hänföra till jakt eller fiske inte skall omfattas av bestämmelserna om
fridlysning. Fredning av sådana djur regleras i jakt- och fiskelagstift-
ningen. Det är däremot angeläget att naturvårdsverket och fiskeristyrelsen
gemensamt verkar för att undanröja eventuella oklarheter om gränsdrag-
ningen mellan fiskelagstiftningen och NVL när det gäller skyddet av vat-
tenlevande arter. Principen är enligt 26 § lagen (1950:596) om rätt till fiske
att den lagen inte skall tillämpas i den mån den strider mot föreskrifter som
har meddelats med stöd av naturvårdslagen. Genom den föreslagna änd-
ringen i 14 § tredje stycket öppnas en möjlighet att för vissa områden med
stöd av NVL meddela föreskrifter som inskränker rätten till fiske, varmed
även avses fångst av flodpärlmusslor och andra skaldjur.
Naturvårdsverket påpekar också att det ibland kan vara svårt att utan
goda biologiska kunskaper skilja mellan fridlysta arter och sådana som är
nära släkt med de fridlysta. Så kan exempelvis vara fallet beträffande vissa
orkidéer. Verket föreslår därför att det i 14§ första stycket införs en
möjlighet att fridlysa växter och djur som är förväxlingsbara med de
hotade arter som behöver skyddas. Regeringen finner dock att det skulle
föra för långt att generellt fridlysa arter endast på grund av förväxlings-
risken. För sällsynta arter som är svåra att identifiera framstår föreskrifter
enligt 14 § tredje stycket eller någon annan form av områdesskydd som
lämpligare.
397
Regeringens förslag: Ett arbetsföretag som är föremål för samråd
enligt 20 § NVL skall kunna förbjudas, om andra åtgärder inte är
tillräckliga och det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt. Ett för-
bud enligt paragrafen skall kunna medföra rätt till ersättning om det
medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Samma som regeringens. Utred-
ningen föreslår också att regeringen eller en myndighet skall kunna medde-
la föreskrifter om att samråd skall ske beträffande alla slag av arbetsföretag
som kan skada naturmiljön inom särskilt skyddsvärda områden.
Remissinstanserna: Förslagen till ändringar tillstyrks av flertalet länssty-
relser, riksantikvarieämbetet, boverket och statskontoret. Ändringarna av-
styrks av Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsägarnas Riksförbund, Skogsin-
dustrierna och Sveriges Jordägareförbund.
Skogsstyrelsen anser att utvidgningen av samrådsskyldigheten inom sär-
skilt skyddsvärda områden bör tillämpas restriktivt. Förslaget att införa en
möjlighet att meddela förbud mot ett arbetsföretag avstyrks. Styrelsen
påpekar att även ett krav på flyttning av ett arbetsföretag till en annan
plats innebär ett stort ingrepp i den enskildes rätt. Liknande synpunkter
framförs av bl. a. domänverket. Flera remissinstanser anser att det är
onaturligt att ett samrådsförfarande skall kunna mynna ut i förbud.
Naturvårdsverket anser att 20 § bör ha samma lydelse som i dag, dock
med tillägget att ett arbetsföretag skall kunna förbjudas om förbudet inte
medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Koncessions-
nämnden för miljöskydd anser att det bör övervägas att ersätta samråds-
skyldigheten för främst stora skogsavverkningar och hyggesplöjningar med
en tillståndsplikt enligt NVL.
Flera remissinstanser tar upp frågan om ersättning till markägaren i de
fall ett förbud enligt 20§ meddelas och påpekar att förbudsmöjligheten får
begränsad effekt om ersättningar till markägaren måste betalas. Natur-
skyddsföreningen anser att reglerna om restriktioner för naturvård måste
återgå till det rättsliga läget före år 1987, då intrånget i pågående markan-
vändning relaterades till brukningsenheten och inte till den berörda delen
av fastigheten.
Lantbruksstyrelsen anser att skogsplantering på såväl åker- och kultive-
rad betesmark som naturbetesmarker utgör ett led i pågående markan-
vändning. Styrelsen tar avstånd från utredningens uppfattning att skogs-
plantering på jordbruksmark är en samrådspliktig åtgärd enligt 20 §NVL.
Andra remissinstanser, bl. a. naturvårdsverket och flera länsstyrelser, anser
att åtminstone energiskogodling på jordbruksmark utgör en ändring av
den pågående markanvändningen.
Regeringens överväganden: Enligt 20 § NVL skall den som avser att
utföra ett arbetsföretag, som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön,
i förväg samråda med länsstyrelsen. För markberedning genom hygges-
plöjning har regeringen med stöd av 20§ NVL i 23 § naturvårdsförordning-
Prop. 1990/91:90
398
en föreskrivit att anmälan för samråd alltid skall göras. Länsstyrelsen kan Prop. 1990/91:90
enligt 20 § förordningen meddela motsvarande föreskrifter för andra typer
av arbetsföretag.
Samrådsförfarandet kan enligt 20 § andra stycket NVL utmynna i att
företagaren av länsstyrelsen föreläggs att vidta de åtgärder som behövs för
att begränsa eller motverka skada på naturmiljön. Däremot kan länsstyrel-
sen inte med stöd av paragrafen förbjuda att arbetsföretaget utförs. Ett
föreläggande kan inte heller innebära så långtgående inskränkningar i
markanvändningen att markägaren skulle ha blivit berättigad till ersätt-
ning för intrång i pågående markanvändning, om motsvarande föreskrifter
hade meddelats med stöd av andra bestämmelser i NVL.
Naturvårdslagsutredningen anser att det är en brist i lagstiftningen att
möjlighet saknas att i undantagsfall meddela förbud mot vissa arbetsföre-
tag.
Regeringen gör följande bedömning. Bestämmelserna om samråd i 20§
skärptes genom de lagstiftningsåtgärder som genomfördes år 1974. En
ytterligare skärpning av bestämmelserna är emellertid motiverad. Länssty-
relserna, som har att tillämpa paragrafen, har i sina remissvar nästan
enhälligt understrukit behovet av en möjlighet att meddela beslut som
sträcker sig längre än vad som nu är möjligt. Framför allt anser man att en
möjlighet bör finnas att anvisa en lämpligare plats för arbetsföretaget än
den som föreslås av den samrådsskyldige.
Det bör finnas en möjlighet att i undantagsfall besluta om förbud mot
arbetsföretag som omfattas av samrådsskyldighet. Ett sådant förbud kan
förenas med att länsstyrelsen anvisar en lämpligare plats för arbetsföreta-
get, om alternativ finns. Regeringen föreslår därför att utredningens för-
slag genomförs. Det bör dock understrykas att förbudsmöjligheten bara
bör utnyttjas i fråga om områden som är särskilt skyddsvärda och när ett
områdesskydd enligt andra bestämmelser i NVL inte framstår som lämpli-
gare. För sådana biotoper som enligt regeringens förslag skall omfattas av
ett särskilt skydd enligt 21 § blir samrådsbestämmelsen över huvud taget
inte aktuell, eftersom arbetsföretag som kan skada naturmiljön inte får
utföras inom de skyddade områdena.
Enligt utredningens förslag skall föreläggande eller förbud enligt 20 §
NVL kunna meddelas även i de fall föreskriften innebär att pågående
markanvändning avsevärt försvåras, vilket medför rätt till ersättning för
markägaren. Flera remissinstanser har tagit upp frågan om vilka principer
som skall gälla för samhällets skyldighet att ersätta markägaren för in-
skränkningar i hans förfoganderätt till mark.
Regeringen finner inte att det finns skäl att i detta sammanhang om-
pröva de principer som tillämpas när det gäller ersättning till markägare
m. fl. och som bl. a. framgår av 26 § NVL. Bestämmelserna i NVL är
utformade på samma sätt som motsvarande regler i annan lagstiftning med
anknytning till markanvändningen. Utformningen av reglerna om ersätt-
ningsskyldighet övervägdes noga i samband tillkomsten av bl. a. plan- och
bygglagen och naturresurslagen år 1987.
Frågan om åtgärder enligt 20 § NVL skall kunna vara så ingripande att
de medför ersättningsskyldighet är främst av betydelse för markanvänd-
399
ningen inom de areella näringarna. Av särskilt intresse i sammanhanget är Prop.
konsekvenserna av den nya jordbrukspolitik som nyligen har beslutats av
riksdagen (prop. 1989/90:146, JoU25, rskr. 327) och som kan innebära
nedläggning av jordbruksproduktionen på stora arealer. Brukningsplikten
i skötsellagen har genom beslutet avskaffats och ersatts med en skyldighet
att enligt 4§ första stycket skötsellagen åtta månader i förväg anmäla att
jordbruksmark skall tas ur produktion. Anmälan görs till länsstyrelsen.
Om det finns särskilda skäl från naturvårds- eller kulturmiljösynpunkt,
kan denna tid enligt paragrafens andra stycke förlängas till tolv månader.
En anmälan skall enligt 23 § tredje stycket naturvårdsforordningen anses
som en anmälan om samråd enligt 20§ första stycket NVL beträffande
sådant arbetsföretag för vilket marken tas i anspråk.
Anmälningsskyldigheten syftar till att ge samhället en möjlighet att
reagera, om natur- eller kulturmiljövärden hotas till följd av att brukaren
har för avsikt att t. ex. plantera skog på marken. Avtal kan då träffas med
brukaren om att ersättning skall betalas för att jordbruksdriften på fastig-
heten skall fortsätta. Särskilda medel för sådana landskapsvårdande åtgär-
der har avsatts genom det livsmedelspolitiska beslutet. För en utförligare
redogörelse hänvisas till jordbruksministerns föredragning i propositionen
om den nya livsmedelspolitiken.
Av det nu anförda följer att tillämpningen av 20 § NVL kommer att ha
betydelse i samband med den omstrukturering som är på väg inom jord-
bruket. Normalt bör i nedläggningsfallen behovet av skydd för naturmiljön
kunna beaktas genom att brukaren och länsstyrelsen som en följd av
samrådet kommer överens om vilka naturvårdshänsyn som skall tas och
om en eventuell ersättning för fortsatt brukande. Det kan dock hända att
en överenskommelse inte kan nås och det framstår som nödvändigt att
förhindra t. ex. en skogsplantering. Det krävs då att det finns en möjlighet
att förbjuda arbetsföretaget. Bestämmelserna om naturreservat i NVL är
inte anpassade för en sådan situation. Enligt naturvårdslagsutredningen
bör ett förbud mot skogsplantering i princip medföra rätt till ekonomisk
ersättning (SOU 1990:38 s. 95).
Regeringen finner att ett förbud enligt 20§ NVL bör kunna meddelas,
även om det medför att den pågående markanvändningen avsevärt försvå-
ras och markägaren således blir berättigad till ersättning. En bestämmelse
om det bör införas i 26 § NVL. Rätten till ersättning bör prövas enligt
samma principer som gäller i övriga fall, då förfoganderätten till en fastig-
het inskränks.
Som nyss påpekats kommer möjligheten att meddela förbud sällan att
behöva utnyttjas. Detta gäller även för åtgärder inom skogsbruket, där det
av regeringen föreslagna biotopskyddet i förening med hänsynskravet i
skogsvårdslagen medför en avsevärd förstärkning av naturvårdens möjlig-
heter.
När det gäller förelägganden som meddelas enligt 20 § andra stycket
finner regeringen inte skäl att införa en motsarande ersättningsrätt. För
sådana förelägganden kommer därför liksom tidigare att gälla att de inte
får innebära så långtgående inskränkningar att den pågående markanvänd-
ningen avsevärt försvåras.
1990/91:90
400
Förslagen till ändringar i NVL innebär utökade möjligheter för länssty-
relserna att i fråga om odlingslandskapet bevaka natur- och kultur-
miljövårdens intressen. Bl. a. mot den bakgrunden är det möjligt att för-
enkla bestämmelserna i skötsellagen om anmälningsskyldighet när jord-
bruksmark tas ur produktion. Den särskilda bestämmelsen i 4§ andra
stycket skötsellagen, enligt vilken anmälan i vissa fall skall göras tolv
månader i förväg, bör därför upphävas. Därefter kvarstår att en anmälan
om att ta jordbruksmark ur produktion skall göras till länsstyrelsen åtta
månader innan marken avses tas ur produktion.
Utredningen har vidare föreslagit en ändring i 20 § andra stycket NVL
som innebär att föreskrifter skall kunna meddelas om obligatorisk sam-
rådsskyldighet för alla slag av arbetsföretag som kan skada naturmiljön
inom särskilt skyddsvärda områden. Härmed avses främst sådana ekolo-
giskt särskilt känsliga områden som avses i 2 kap. 3 § naturresurslagen och
som skall ingå i de kommunala översiktsplanerna. Givetvis är behovet av
samråd särskilt stort inom sådana områden. Som påpekas av naturvårds-
verket skulle dock bestämmelsen kunna leda till svårigheter vid tillämp-
ningen. Gränsdragningen mellan arbetsföretag som väsentligt ändrar na-
turmiljön, som är utgångspunkten för den nuvarande samrådsskyldighe-
ten, och företag som kan skada naturmiljön kan framstå som svårfattlig för
den enskilde. I stället bör den existerande möjligheten utnyttjas att enligt
20§ första stycket naturvårdsforordningen föreskriva om samråd i fråga
om vissa slag av arbetsföretag. Det finns ett särskilt behov av att meddela
sådana föreskrifter för områden som i den kommunala planeringen be-
döms som känsliga från ekologisk synpunkt.
Möjligheten till delegation av samrådsärenden till kommun har behand-
lats i avsnitt 16.5.3.
Regeringens förslag: Täkttillstånd får vägras den som inte har full-
gjort sina skyldigheter enligt ett tidigare tillstånd. Säkerhet för full-
görande av villkor enligt ett tillstånd skall ställas innan tillstånd
meddelas.
Prop. 1990/91:90
Naturvårdslagsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: Utredningens förslag till ändringar tillstyrks av re-
missinstanserna med något enstaka undantag.
Flera remissinstanser tar upp frågan om tillståndsplikt för husbehovs-
täkter. Naturvårdsverket anser att husbehovstäkter bör omfattas av till-
ståndsplikt om de är belägna i områden som länsstyrelserna till följd av
grusinventeringar bedömer vara klass 1-områden från naturvårdssyn-
punkt. Liknande synpunkter framförs bl. a. av länsstyrelserna i Gävleborgs,
Göteborgs och Bohus, Värmlands och Västerbottens län. Länsstyrelserna i
Norrbottens och Älvsborgs län samt domänverket delar utredningens upp-
fattning att en tillståndsplikt för husbehovstäkter inte bör införas. 401
26 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Statskontoret ifrågasätter tillståndsprövningen enligt NVL av matjords- Prop. 1990/91:90
täkter. Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att det är tillräckligt om sådana
täkter omfattas av en anmälningsplikt. Länsstyrelsen i Skaraborgs län
anser att det är oklart om hänsyn vid tillståndsprövningen kan tas till
resursfrågor, så att en ansökan om tillstånd exempelvis kan avslås på den
grunden att det finns ett begränsat behov av det material som utvinns.
Flera remissinstanser anser att det leder till praktiska problem att täkter
skall prövas både enligt NVL och miljöskyddslagen, särskilt i de fall den
senare prövningen sker hos miljö- och hälsoskyddsnämnd.
Regeringens överväganden: Naturvårdslagsutredningen gör bedömning-
en att den reglering av täktverksamhet som finns i NVL och andra författ-
ningar i huvudsak är utformad på ett tillfredställande sätt. Utredningen
föreslår att det i 18 § NVL infors en möjlighet att vägra täkttillstånd i de
fall sökanden inte har fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd
och att det i paragrafen anges att länsstyrelsen kan kräva att säkerhet ställs
för de villkor som skall gälla redan innan tillståndet meddelas. Ändrings-
förslagen har tillstyrkts av en så gott som enig remissopinion. Regeringen
föreslår att förslagen genomförs.
Flera remissinstanser har tagit upp frågan om en tillståndsplikt för större
husbehovstäkter. Naturvårdsverket anser bl. a. att det är stötande att en
icke tillståndspliktig husbehovstäkt kan betyda ett avsevärt större ingrepp
i landskapet än en mindre kommersiell täkt som kräver tillstånd.
För närvarande gäller att det bara är täkter för andra ändamål än
markinnehavarens husbehov som är tillståndspliktiga. Naturvårdslagsut-
redningen anser att det skulle föra för långt att införa en tillståndsplikt för
husbehovstäkter och hänvisar till den möjlighet att med stöd av 20 § NVL
förbjuda arbetsföretag som föreslås av utredningen.
Frågan om tillståndsplikt för husbehovstäkter diskuterades i samband
med de ändringar i NVL som genomfördes år 1974. Chefen för jordbruks-
departementet fann då inte skäl att införa tillståndsplikt, även om han
ansåg att husbehovstäkter i många fall kan innebära olämpliga ingrepp i
landskapet. Bl. a. ansågs det vanskligt att i lag fastställa en för hela landet
tillämplig kvantitetsgräns ovanför vilken husbehovstäkt alltid skulle vara
underkastad tillståndstvång. Vid riksdagsbehandlingen instämde jord-
bruksutskottet i denna bedömning (prop. 1974:166 s. 101, JoU 52, rskr.
405). Enligt regeringens bedömning finns det inte underlag för att nu inta
en annan ståndpunkt när det gäller frågan om husbehovstäkterna skall
vara tillståndspliktiga. De skyddsformer som NVL i övrigt erbjuder bör
kunna användas för att motverka skadeverkningar i samband med sådana
täkter. Regeringen vill särskilt hänvisa till de skärpta bestämmelser om
samrådsskyldighet (20 §) som nyss har föreslagits. För områden som t. ex.
vid grusinventeringar visar sig särskilt skyddsvärda finns det möjlighet att
med stöd av den sistnämnda paragrafen föreskriva om obligatorisk sam-
rådsskyldighet för husbehovstäkter.
I bilagan till miljöskyddsförordningen (1989:364) anges att vissa större
täkter skall tillståndsprövas enligt miljöskyddslagen av länsstyrelsen. För
övriga täkter som omfattas av 18 § NVL gäller att en anmälan skall göras
till miljö- och hälsoskyddsnämnden, som enligt 40 § miljöskyddslagen kan
402
meddela sådana förelägganden eller förbud som behövs från miljöskydds-
synpunkt. Vid remissbehandlingen av utredningens betänkande har den
synpunkten framförts, att det leder till praktiska problem att en prövning
av täkter kan ske både enligt NVL och miljöskyddslagen, särskilt i de fall
prövningen enligt den senare lagen sker i miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Regeringen instämmer i att en dubbelprövning enligt olika lagar kan
medföra vissa praktiska problem. Det bör dock understrykas att prövning-
en enligt lagarna sker från olika utgångspunkter. Enligt NVL skall arbetsfö-
retagets inverkan på naturmiljön bedömas, medan prövningen enligt
miljöskyddslagen främst rör störningar på omgivningen från verksamhe-
ten i form av t. ex. damm eller buller. Regeringen finner att det därför inte
är möjligt att åstadkomma en förenkling av hanteringen genom att utesluta
möjligheten till prövning enligt någon av lagarna. Det finns inte heller
tillräckliga skäl att undanta täktområden från tillståndsplikten enligt
skogsvårdslagen vid avverkning av svårföryngrad skog och skyddsskog,
vilket föreslås av utredningen. Prövningen enligt skogsvårdslagen avser
frågan om skydd mot att fjällgränsen flyttas ner och frågan om skydd mot
sand- eller jordflykt. Samma bedömning bör göras beträffande den särskil-
da prövning av matjordstäkter som skall ske enligt skötsellagen och som
görs av lantbruksnämnden.
Detta utesluter dock inte vissa förenklingar när det gäller hanteringen av
täktärendena. Den samordnade länsförvaltning som kommer att införas
den 1 juli 1991 medför att att lantbruksnämnderna kommer att inordnas i
länsstyrelserna. Prövningen enligt naturvårdslagen och skötsellagen kom-
mer därigenom att kunna utföras i ett sammanhang. Detsamma gäller för
de täkter som skall tillståndsprövas av länsstyrelserna enligt miljöskydds-
lagen. I fråga om de täkter som är anmälningspliktiga enligt miljöskydds-
förordningen utgår regeringen från att länsstyrelserna och miljö- och hälso-
skyddsnämnderna bemödar sig om att utnyttja de möjligheter som finns
till samordning och att informera allmänheten på bästa sätt om de bestäm-
melser som gäller.
Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att beträffande områ-
den, där det är särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras, förbjuda
markavvattning. Prövningen enligt NVL av ett markavvattnings-
företag skall även omfatta vattenföroreningar. I ett tillstånd till
markavvattning skall anges när åtgärderna senast skall vara utförda.
Genom ändringar i skogsvårdslagen införs anmälningsplikt för
s. k. skyddsdikningar och anges att föreskrifter om hänsyn till natur-
vårdsintressen vid skötseln av skog kan omfatta bl. a. sådana dik-
ningar.
Naturvårdslagsutredningens förslag: För vissa delar av landet skall före-
skrifter meddelas om vilka särskilda skäl som skall föreligga för tillstånd
Prop. 1990/91:90
403
till markavvattning. I övrigt överensstämmer utredningens förslag i hu- Prop. 1990/91:90
vudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Förslaget om en anmälningsplikt för skyddsdik-
ningsföretag och om en tidsbegränsning av tillstånden för markavvattning
tillstyrks genomgående av remissinstanserna. Svenska Naturskyddsför-
eningen anser att skyddsdikning bör vara tillståndspliktig.
När det gäller förslaget om att föreskrifter skall kunna meddelas om
särskilda skäl för tillstånd inom vissa delar av landet är meningarna
delade. Förslaget avstyrks av Lantbrukarnas Riksförbund och Skogsägar-
nas riksförbund, som anser att utredningen inte har redovisat tillräckligt
starka skäl för den skärpning som föreslås. Förslaget avstyrks också av
Lantbruksstyrelsen, Skogsindustrierna och Sveriges Jordägareförbund.
Övriga remissinstanser delar utredningens uppfattning att en skärpning
av tillståndprövningen är nödvändig. Utredningsförslaget tillstyrks av
bl. a. boverket, flertalet länsstyrelser samt av LO. Naturvårdsverket anser
att den indelning av våtmarker i två olika kategorier som skulle bli en följd
av utredningens förslag är olämplig. Följden skulle enligt verket kunna bli
att de våtmarker som inte omfattas av den nya regeln skulle betraktas som
mindre värdefulla. Verket förordar i stället en konstruktion liknande den
som tillämpas för strandskyddet, med ett generellt förbud mot markav-
vattning. Ett generellt förbud med vissa undantagsmöjligheter förespråkas
också av länsstyrelserna i Blekinge, Kopparbergs och Skaraborgs län, Ud-
devalla kommun, Sveriges Fiskares Riksförbund och Sveriges Ornitologiska
Förening. Svenska Naturskyddsföreningen anser att den av utredningen
föreslagna 18 d § bör tillämpas för Norrlandslänen, medan markav-
vattning i övrigt i princip bör vara förbjuden.
Regeringens överväganden: Genom 1988 års miljöpolitiska beslut har
fastslagits att våtmarker hör till de naturtyper som bör ägnas särskild
uppmärksamhet i säkerställandearbetet. I 1988 års miljöpolitiska proposi-
tion anfördes att det är viktigt att bevara så många våtmarker som möjligt,
eftersom de har en stor betydelse för vattenhushållningen och för bibehål-
landet av ett levande landskap. Särskilt underströks behovet att bevara
våtmarkerna i sydligaste Sverige, främst nära kusterna och på Öland och
Gotland. Denna uppfattning delades av riksdagen (prop. 1987/88:85, JoU
23, rskr. 373).
Bestämmelsen i 18 c § NVL om en tillståndsplikt för markav vattningsfö-
retag, som trädde i kraft den 1 juli 1986, är ett viktigt rättsligt instrument
till skydd för våtmarkerna. Det är av stor betydelse att 18 c § används på ett
så effektivt sätt som möjligt.
Naturvårdslagsutredningen har bl. a. genomfört en enkät till länsstyrel-
serna för att klarlägga hur bestämmelsen tillämpas i praktiken. Utredning-
en anser att 18 c § i några avseenden har medfört tillämpningsproblem och
att den i många fall inte har varit effektiv för att skydda våtmarkerna.
Utredningen pekar på att antalet ansökningar om tillstånd som avslås av
länsstyrelserna är mycket litet och att dessa har begränsade resurser för
tillsynen av markavvattningsföretagen. Därför föreslår utredningen en ny
bestämmelse i NVL enligt vilken regeringen, för delar av landet där det är
404
särskilt angeläget att bevara våtmarkerna, får föreskriva vilka särskilda
skäl som skall föreligga för att tillstånd till markavvattning skall medges.
Behovet av en skärpt tillämpning vid tillståndsprövningen ifrågasätts av
några av de remissinstanser som företräder jord- och skogsbruksnäringar-
na. I allmänhet instämmer dock remissinstanserna i den problembeskriv-
ning som utredningen redovisat. Länsstyrelserna framhäver att bestäm-
melsen är svårtillämpad och att det är svårt att avslå ansökningar om
tillstånd annat än i fråga om dikning av våtmarker som uppenbart skall
skyddas, exempelvis sådana som vid våtmarksinventeringama åsatts högs-
ta skyddsvärde. Bristen på resurser understryks också.
Regeringen finner att naturvårdsintresset behöver kunna hävdas bättre
än hittills i fråga om våtmarkerna. Detta gäller särskilt inom de delar av
Syd- och Mellansverige där antalet kvarvarande våtmarker är mycket litet.
En skärpning av tillståndsprövningen enligt 18 c § är motiverad.
Utredningens förslag innebär att en skiljelinje dras mellan de delar av
landet där en viss dikningsverksamhet inom främst skogsbruket bör kunna
tillåtas och övriga delar, där behovet att bevara kvarvarande våtmarker är
särskilt stort. Inom de senare områdena, som anges av regeringen, skall
nydikning för jord- eller skogsbruksändamål i princip vara förbjuden. Den
lagtekniska lösning som utredningen har valt tillstyrks av flertalet remiss-
instanser. Naturvårdsverket anser dock att en sådan lösning kan medföra
att skyddet för våtmarkerna försvagas inom de delar av landet som inte
omfattas av de skärpta kraven. Verket anser därför, i likhet med flera
remissinstanser som företräder naturvårdsintresset, att markavvattning
generellt bör vara förbjuden. Från förbudet bör undantag kunna medges
om särskilda skäl föreligger, varvid hänsyn kan tas till lokala och regionala
skillnader i skyddsbehovet.
Det är en fördel om den skillnad i skyddsbehov som finns inom olika
områden också kommer till uttryck i författningstexten. Regeringen finner
att bestämmelsen bör tillämpas för begränsade områden, där antalet kvar-
varande våtmarker är litet och där behovet av att bevara våtmarkerna är
särskilt stort från naturvårdssynpunkt. För sådana särskilt angivna områ-
den bör huvudregeln vara att åtgärder i syfte att dika ut ny mark för jord-
eller skogsbruksändamål inte skall vara tillåtna.
Den av utredningen föreslagna bestämmelsen kommer tydligare till
uttryck i lagtexten om den formuleras som ett bemyndigande för regering-
en att meddela förbud mot markavvattning. Därför föreslås att det i en ny
18 d § anges att åtgärder för att avvattna mark inte får vidtas inom vissa
områden, vilka bestäms av regeringen. Undantag från ett sådant förbud
bör i princip kunna medges i de fall då enligt utredningens förslag särskilda
skäl för tillstånd skulle ha varit för handen. Frågan om undantag behand-
las närmare i specialmotiveringen.
Det bör understrykas att syftet med regleringen givetvis inte är att sänka
skyddsnivån för de områden, som inte kommer att omfattas av den nya
bestämmelsen. Om en sådan effekt skulle uppstå vid tillämpningen är
regeringen beredd att ompröva sitt ställningstagande.
Regeringen kommer att besluta om de områden som skall omfattas av
den nya bestämmelsen efter att ha hört naturvårdsverket, skogsstyrelsen,
Prop. 1990/91:90
405
lantbruksstyrelsen, länsstyrelserna, kommunerna och övriga berörda myn- Prop. 1990/91:90
digheter.
Utredningen har vidare föreslagit att det i lagtexten skall anges att ett
tillstånd till markavvattning skall vara tidsbegränsat. En sådan ordning
överensstämmer med vad som gäller för andra typer av tillståndsbeslut.
Förslaget har genomgående tillstyrkts av remissinstanserna. Regeringen
finner att det bör genomföras.
Frågan om miljöskyddslagens tillämpning när det gäller markavvatt-
ningsföretagen diskuteras ingående av utredningen, som konstaterar att de
miljöskadliga effekterna i form av vattenföroreningar som ett sådant före-
tag kan leda till inte omfattas av tillståndsprövningen enligt NVL. Sådana
effekter skall i stället beaktas vid en prövning av företaget enligt vatten-
lagen (1983:291). Utredningen anser att detta är otillfredställande, efter-
som exempelvis skogsdikningar sällan prövas enligt vattenlagen. Enligt
utredningen bör problemet lösas antingen genom att större markavvatt-
ningsföretag görs tillståndspliktiga enligt miljöskyddslagen eller genom att
naturvårdslagens tillämpningsområde i detta fall utvidgas till att omfatta
vattenföroreningar. Koncessionsnämnden för miljöskydd framhåller att
det finns starka skäl som talar för en tillståndsprövning enligt miljöskydds-
lagen av åtminstone större markavvattningsföretag. Nämnden anser inte
att tillämpningsområdet för naturvårdslagen bör utvidgas.
Regeringen finner att det är otillfredställande att de effekter i form av
vattenföroreningar som ett markavvattningsföretag kan leda till i prakti-
ken ofta inte kommer att prövas av någon myndighet. En ändring av det
förhållandet är angelägen.
En nära till hands liggande lösning är att införa en tillståndsplikt enligt
miljöskyddslagen för större företag och en anmälningsskyldighet för de
mindre, i likhet med vad som gäller för täkterna. En sådan lösning skulle
dock leda till vissa svårigheter när det gäller markavvattningsföretagen.
Prövningen enligt NVL avser skyddet för naturmiljön. Som framhållits av
flera remissinstanser kan det ifrågasättas om inte skyddet för naturmiljön
omfattar även effekter genom vattenföroreningar på växt- och djurlivet i
anslutning till det avvattnade området. Samtidigt är skyddet mot vatten-
föroreningar ett intresse som regleras i miljöskyddslagen. För att undvika
gränsdragningsproblem är lämpligast att miljöskydds- och naturvårdsas-
pektema i detta fall bedöms i ett sammanhang. Lämpligen sker detta vid
den prövning enligt NVL av markavvattningsföretag som länsstyrelsen
gör. Regeringen föreslår därför att det i 18 c § anges att det vid prövningen
skall beaktas om åtgärderna leder till vattenföroreningar. För att undvika
tolkningsproblem bör samtidigt 3a§ ändras redaktionellt.
Med s. k. skyddsdikningar avses åtgärder som vidtas för att hindra
grundvattnet att stiga efter en skogsavverkning och som därmed under-
lättar återväxten. Skyddsdikningar är mycket vanliga inom skogsbruket,
särskilt i norra Sverige. En skyddsdikning innefattas inte i begreppet
markavvattning som det definieras i 18c§ NVL och är därmed inte till-
ståndspliktig enligt den paragrafen. Om en sådan dikning kan komma att
väsentligt ändra naturmiljön är den dock samrådspliktig enligt 20 § NVL.
Utredningen konstaterar att den svåra gränsdragningen mellan skydds-
406
dikningar och tillståndspliktiga markavvattningsföretag har lett till av-
sevärda tillämpningssvårigheter. För att förstärka samhällets kontroll över
skyddsdikningarna föreslås därför att en anmälningsplikt till skogsvårds-
styrelserna av sådana dikningar infors och att en möjlighet att meddela
föreskrifter om dem tas in i 21 § skogsvårdslagen. Förslaget tillstyrks av så
gott som samtliga remissinstanser.
Regeringen finner att det är nödvändigt att förstärka kontrollen över
skyddsdikningarna. Det kan befaras att många dikningar har bedömts som
skyddsdikningar och därmed inte prövats enligt 18 c § NVL, trots att det i
själva verket varit fråga om tillståndspliktiga foretag. En lämplig åtgärd är
att införa en anmälningsskydlighet för skyddsdikningar i samma ordning
som avverkningsanmälan enligt 17 § skogsvårdslagen. En tillståndsplikt
för sådana dikningar, vilket föreslås av några remissinstanser, skulle föra
för långt. Regeringen finner också att det i 21 § skogsvårdslagen tydligare
bör anges att de föreskrifter om naturvårdshänsyn som kan meddelas med
stöd av paragrafen även kan omfatta skyddsdikningar. Genom en sådan
ändring fastslås skogsvårdens ansvar för att hänsyn tas till naturvårdens
intressen även i de fall en dikningsåtgärd inte är tillståndspliktig enligt
NVL.
I framställningar till regeringen, som behandlats av utredningen, har
bl.a. skogsstyrelsen begärt att 18c§ NVL ändras, så att dikningar som
syftar till att dränera ett vägområde (vägdiken) undantas från tillstånds-
plikt. Utredningen har gjort bedömningen att tillstånd endast krävs i de
fall då vägdikena medför att vattennivån i omkringliggande mark påverkas
och att något undantag därför inte bör göras från kravet på tillståndspröv-
ning. Regeringen finner inte att det finns skäl att ändra tillämpningsområ-
det för paragrafen.
Några länsstyrelser har i sina remissyttranden anfört att tillämpnings-
problem kan uppkomma när det gäller att bedöma vad som utgör rens-
ningar för att bibehålla vattnets djup eller läge. Sådana åtgärder är enligt
18 c § andra stycket inte tillståndspliktiga. Ett motsvarande undantag finns
i 4 kap. 3 § vattenlagen. När det gäller innebörden av bestämmelsen kan
hänvisas till de uttalanden som gjordes av jordbruksutskottet i samband
med vattenlagens tillkomst och som riksdagen ställde sig bakom (JoU
1982/83:30 s. 27, rskr. 274). Uttalandena bör ge en tillräcklig ledning för
rättstillämpningen.
Prop. 1990/91:90
407
Prop. 1990/91:90
Regeringens förslag: Nationalparkerna likställs med naturreserva-
ten i fråga om möjligheten att meddela föreskrifter som innebär
inskränkningar i bl. a. sådana rättigheter som tillkommer samema
enligt rennäringslagen.
Om föreskrifterna innebär avsevärt försvårande av pågående
markanvändning skall ersättning utgå.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Överensstämmer i sak med rege-
ringens.
Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av naturvårdsverket,
länsstyrelsen i Jämtlands län och länsstyrelsen i Norrbottens län. Länssty-
relsen i Västerbottens län förordar i stället ett obligatoriskt samrådsförfa-
rande. Förslaget avstyrks av Svenska Samernas Riksförbund. Lantbruks-
styrelsen och boverket understryker behovet av fördjupade analyser av
rennäringens markanvändning och utvecklingsplaner.
Regeringens överväganden: Enligt 6 § första stycket NVL gäller beträffan-
de nationalpark att föreskrifter inte får innebära inskränkning i redan
uppkommen enskild rätt. 1 paragrafens andra stycke anges att föreskrifter-
na inte heller får föranleda inskränkning i rättigheter som tillkommer
samerna enligt rennäringslagen till bete, skogsfång, fiske eller jakt (med
vissa undantag) eller innebära hinder för samema att eljest uppehålla sig
inom nationalparken eller att där medföra hundar för bevakning av
renhjordar.
Utredningen gör bedömningen att de befogenheter som tillkommer sa-
merna enligt 6 § andra stycket NVL inte är inskränkta jämfört med med de
befogenheter som ingår i renskötselrätten enligt rennäringslagen
(1971:437), med undantag för begränsningarna i jakträtten. Det är därför
enligt utredningen inte möjligt att i föreskrifter som meddelas med stöd av
5§ NVL inskränka renskötande samers rättigheter enligt rennäringslagen
att exempelvis bygga broar eller utföra andra anläggningar eller färdas med
motorcykel på barmark. Detta framstår enligt utredningens mening som
inkonsekvent, eftersom sådana inskränkningar kan meddelas enligt 8§
NVL beträffande mark som avsatts som naturreservat. Utredningen på-
pekar vidare att det är möjligt att enligt 26 § rennäringslagen för visst
markområde upphäva renskötselrätten eller begränsa vissa i renskötselrät-
ten ingående befogenheter, om expropriationsskäl föreligger. Denna be-
stämmelse, som inte innehåller något undantag för nationalparker, står i
strid mot 6§ andra stycket NVL som inte medger motsvarande inskränk-
ningar.
Utredningen anser mot den angivna bakgrunden att 6§ andra stycket
NVL bör ersättas med en bestämmelse enligt vilken föreskrifter får medde-
las som inskränker renskötselrätten i nationalparkerna, om det är av
väsentlig betydelse från naturvårdssynpunkt. Samtidigt föreslås att NVLs
ersättningsbestämmelser kompletteras, så att ersättning kan utgå när na-
tionalparksföreskriftema medför skada eller olägenhet för renskötseln.
408
Därigenom kommer samma regler att gälla för nationalparker som för
exempelvis naturreservat. Förslaget har fått ett blandat mottagande från
remissinstanserna.
Regeringen gör följande bedömning. Frågan om en ändring i 6§ NVL
motsvarande den som nu föreslås av utredningen togs upp av bl. a. na-
turvårdsverket i samband med beredningen av de ändringar i NVL som
beslutades år 1974. Föredragande departementschefen ansåg dock att det
inte var möjligt att lägga fram ett sådant förslag utan föregående utredning
och remissförfarande.
Som påpekats i utredningens direktiv har olika myndigheter haft olika
uppfattningar om tolkningen av den aktuella bestämmelsen. En oklarhet
har funnits när det gäller frågan om samerna har rätt att uppföra anlägg-
ningar för renskötseln, exempelvis broar, inom en nationalpark. Använd-
ningen av motorcyklar och andra motordrivna fordon i nationalparkerna
har också ifrågasatts.
Regeringen finner att utredningen har påvisat att bestämmelsen, som i
stort sett har kvarstått oförändrad sedan 1909 års lag om nationalparker, i
praktiken har förlorat sin betydelse genom den utveckling som skett på
andra områden, främst genom tillkomsten av rennäringslagen år 1971.
Övervägande skäl talar för att bestämmelsen i 6 § andra stycket upphävs.
Samtidigt bör införas en rätt till ersättning, om föreskrifter enligt bl. a. 5§
andra stycket medför att utövandet av renskötselrätten väsentligt försvå-
ras. Enligt 26 § första stycket rennäringslagen får renskötselrätten upphä-
vas för ett visst markområde om området behövs för ändamål som avses i
2 kap. expropriationslagen (1972:719), dvs. bl. a. för att bevara områden
som nationalpark. Ersättning skall därvid utgå för skada eller olägenhet för
renskötseln eller för sådan rätt till jakt eller fiske som anges i 25 § i lagen.
Motsvarande ersättningsbestämmelser bör införas i 26 och 31 §§ NVL.
Utredningen har föreslagit en ny bestämmelse i 6§, i vilken det anges att
föreskrifter enligt 5 § inte får inskränka samernas rättigheter enligt rennä-
ringslagen i andra fall än när det är av väsentlig betydelse från naturvårds-
synpunkt. Regeringen finner en sådan bestämmelse obehövlig. Av 5§
andra stycket framgår att föreskrifter bara får meddelas om de behövs för
att tillgodose ändamålet med nationalparken.
Enligt 6 § första stycket NVL får nationalparksföreskrifter inte leda till
inskränkning i redan uppkommen enskild rätt. Det saknas skäl att för
nationalparker tillämpa en annan ordning när det gäller möjligheten till
inskränkningar i en nyttjanderätt än den som gäller för exempelvis natur-
reservat. Det kan i undantagsfall inträffa att det utöver renskötselrätten
finns särskilda rättigheter, exempelvis servitut eller nyttjanderätter, som
belastar en nationalparksfastighet. Om föreskrifter meddelas som inskrän-
ker en sådan rättighet, bör ersättning kunna utgå. Regeringen föreslår
därför att även 6 § första stycket upphävs.
Med anledning av de invändningar som framförts av bl. a. Svenska
Samernas Riksförbund bör det understrykas att de föreslagna ändringarna
inte innebär en försvagning av samernas rättigheter inom nationalparker-
na.
Utredningen föreslår att den del av 6§ andra stycket som möjliggör
Prop. 1990/91:90
409
inskränkningar i samernas jakträtt inom en nationalpark bör flyttas till Prop. 1990/91:90
nationalparksförordningen. Rregeringen finner att bestämmelsen även
fortsättningsvis bör finnas i NVL. Den har ett naturligt samband med de
ersättningsbestämmelser vid inskränkningar i renskötselrätten som före-
slås och bör därför ingå i 26 §.
Utredningen har också föreslagit att en bestämmelse om naturvårdshän-
syn i samband med renskötsel skall tas in i rennäringslagen. Det förslaget
bör behandlas i ett annat sammanhang.
Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att föreskriva om un-
dantag från byggnadsförbudet inom strandskyddsområde beträffan-
de bl. a. komplementbyggnader till befintlig bebyggelse. Ett beslut
om dispens från strandskyddet skall tidsbegränsas.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Byggnadsförbud inom strand-
skyddsområde skall inte gälla för bl. a. komplementbyggander. 1 övrigt
överensstämmer förslaget med regeringens.
Remissinstanserna: Förslaget att byggnadsförbud enligt strandskydds-
reglerna inte skall gälla för komplementbyggnader till befintlig bebyggelse
tillstyrks av flertalet remissinstanser. Länsstyrelsen i Stockholms län anser
att förslaget möjliggör en kraftigt ökad exploatering inom exempelvis
skärgårdsområden, genom att små fiskestugor, som tidvis används för
bostadsändamål, helt utan myndighetsprövning görs om till fritidshus med
gäststugor och uthusbyggnader av olika slag, till men för allemansrätten.
Byggnadsförbudet bör därför bara upphävas för områden som utpekas av
en länsstyrelse. Liknande synpunkter framförs av Uppsala kommun.
Samtliga remissinstanser som yttrat sig i frågan tillstyrker att beslut om
dispens från strandskyddet skall tidsbegränsas.
Flera remissinstanser anser att strandskyddets omfattning inom detalj-
planelagt område skall beslutas av kommunen. Den åsikten framförs av
bl. a. boverket, kommunförbundet samt ett antal länsstyrelser och kommu-
ner. Naturvårdsverket har motsatt uppfattning.
Regeringens överväganden: De nu gällande bestämmelserna i 15 — 17 §§
NVL om generellt strandskydd fick huvudsakligen sin utformning genom
1974 års lagstiftning. Syftet med bestämmelserna är att så långt det är
möjligt bevara allmänhetens möjligheter till bad och annat friluftsliv ge-
nom att inskränka rätten till bebyggelse inom strandområdena. Utred-
ningen anser att strandskyddsbestämmelserna som de nu är utformade i
huvudsak tillgodoser det avsedda syftet och föreslår inte några genomgri-
pande förändringar i regelsystemet.
Boverket och statens lantmäteriverk har i anslutning till en utvärdering
av den nya byggnadslagstiftningen utarbetat en promemoria med förslag
till ändringar i plan- och bygglagen och NVL. De förslag i promemorian
som berör strandskyddet har behandlats av naturvårdslagsutredningen.
410
1 promemorian föreslås bl. a. en ändring i NVL som innebär att kommu- Prop. 1990/91: 90
nerna erhåller rätt att när en detaljplan antas besluta om strandskyddets
omfattning och meddela undantag i särskilda fall från strandskyddsbe-
stämmelserna. Ett viktigt motiv för förslaget är att den nuvarande ord-
ningen medför en tungrodd hantering. Om strandskyddet skall upphävas
inom ett område som skall ingå i en detaljplan eller omfattas av områdes-
bestämmelser, måste länsstyrelsen fatta ett särskilt beslut om upphävande
enligt 15 § tredje stycket NVL. Beslutet fattas i allmänhet innan planen
eller områdesbestämmelserna antas och villkoras av att planen eller områ-
desbestämmelserna inte ändras eller upphävs. Detta medför ett dubbelar-
bete, eftersom länsstyrelsens beslut måste kungöras och delges i särskild
ordning, parallellt med det förfarande som tillämpas i planärendet enligt 5
kap. plan- och bygglagen.
Flera remissinstanser är positiva till promemorians förslag. Utredning-
en anser däremot, med hänsyn bl. a. till vikten av att upprätthålla strand-
skyddets styrka, att förslaget inte bör genomföras. 1 stället föreslås en
ändring av 21 § naturvårdsforordningen, så att länsstyrelsens kungörelse-
förfarande kan samordnas med motsvarande förfarande i planärendet.
Regeringen gör följande bedömning. Vid föredragningen av förslaget till
plan- och bygglag anförde bostadsministern (prop. 1985/86:1 s. 104) att
övervägande skäl talar för att strandskyddet skall vara kvar i NVL och att
länsstyrelsen i princip skall fatta beslut i strandskyddsfrågor. Vidare påpe-
kades att allemansrätten är en tillgång som det ligger i hela landets intresse
att slå vakt om och att länsstyrelserna på det stora hela har skött denna
uppgift mycket bra. Denna uppfattning delades av riksdagen (BoU
1986/87:1, rskr. 27). Som en följd av införandet av plan- och bygglagen
gjordes en följdändring i 15 § tredje stycket NVL, som behandlar länssty-
relsens möjlighet att upphäva strandskyddet i samband med planänd-
ringar. Därvid underströks att det är angeläget att strandskyddet så långt
möjligt upprätthålls även inom planlagt område (prop. 1985/86:90, BoU
1986/87:4, rskr. 126).
Regeringen finner inte skäl att ompröva ställningstagandet, att beslut
om strandskyddets omfattning skall fattas av länsstyrelsen även i de fall
beslutet har samband med det kommunala planarbetet. Däremot bör en
möjlighet införas att samordna de kungörelseförfaranden som tillämpas i
planärendet och i strandskyddsärendet. Även när det gäller kravet på
delgivning till sakägare av beslutet om upphävande av strandskydd bör en
samordning kunna ske, så att det förfarande med underrättelse till sakäga-
re som gäller enligt plan- och bygglagen även kan tillämpas i strandskydds-
ärendet. En sådan samordning sker enklast genom en ändring av 21 §
naturvårdsforordningen. Regeringen kommer kommer att besluta om den
förordningsändring som behövs. I detta sammanhang bör erinras om att
frågan om upphävande av strandskyddet i erforderlig utsträckning bör
prövas av länsstyrelsen innan kommunen antar planen (prop. 1985/86:90
s. 111).
Vid införandet av det generella strandskyddet år 1974 undantogs i en
övergångsbestämmelse sådana strandområden som vid utgången av juni
1975 ingick i fastställd generalplan, stadsplan eller byggnadsplan. Bak-
411
grunden till undantaget var att det fanns ett behov av att under tiden fram
till den 1 juli 1975 överväga i vilka fall det skulle särskilt förordnas om
strandskydd beträffande de områden som ingick i planerna.
De äldre stads- och byggnadsplanema skall enligt övergångsbestämmel-
serna till plan- och bygglagen gälla som detaljplaner. I den nyssnämnda
promemorian från boverket och lantmäteriverket konstateras, att om en
detaljplan som ersatt en sådan äldre plan upphävs och ett särskilt förord-
nande om strandskydd inte föreligger, omfattas planområdet inte av skyd-
det enligt 15 § NVL. Ett sådant upphävande av en detaljplan kan vara
aktuellt om man exempelvis vill bevara oexploaterade delar av planerna
obebyggda. I promemorian föreslås därför en särskild bestämmelse i NVL,
enligt vilken strandskydd skall inträda automatiskt i sådana fall.
Naturvårdslagsutredningen konstaterar att det inte har framkommit att
den beskrivna situationen medför sådana olägenheter att en lagändring
krävs. Utredningen påpekar att det finns en möjlighet för länsstyrelserna
att i de aktuella fallen särskilt förordna om strandskydd om det bedöms
som nödvändigt.
Regeringen finner att det för närvarande inte finns behov av en lagänd-
ring. Om det i framtiden skulle visa sig att problem uppstår genom att
länsstyrelserna i ett stort antal fall behöver meddela förordnanden om
strandskydd bör behovet av en lagreglering övervägas på nytt.
Utredningen föreslår att undantag från strandskyddet inte skall krävas
för byggnad eller anordning på en tomtplats som utgör komplement till
befintlig bebyggelse på tomtplatsen och som förläggs längre från stranden
än huvudbyggnaden. Förslaget, som i något avvikande form lades fram i
den tidigare nämnda promemorian från boverket och lantmäteriverket,
har med några undantag tillstyrkts av remissinstanserna. Regeringen
finner att en särskild prövning enligt strandskyddsbestämmelsema många
gånger kan vara onödig när det gäller gäller små byggnader och andra
anordningar som uppförs i anslutning till befintlig bebyggelse inom en
tomtplats. För känsliga områden med en viss typ av bebyggelse kan det
dock, som påpekas av bl. a. länsstyrelsen i Stockholms län, finnas ett behov
av att behålla den gällande ordningen för att motverka att allemansrätten
inskränks. Det är därför inte lämpligt att beträffande de angivna byggnads-
åtgärderna införa ett generellt undantag från dispenskravet. För sådana
områden med särskild bebyggelse bör liksom nu en prövning i vaije enskilt
fall ske. Regeringen föreslår därför ett bemyndigande i NVL att i de
angivna fallen meddela föreskrifter om undantag från kravet på dispens.
Utformningen av bemyndigandet behandlas närmare i specialmotive-
ringen.
Det bör uttryckligen anges i NVL att beslut om undantag från strand-
skyddsbestämmelsema skall tidsbegränsas. Regeringen föreslår att det i
NVL införs en bestämmelse med den innebörden, utformad på samma sätt
som 8 kap. 33 § plan- och bygglagen.
Remissinstanserna har tagit upp andra frågor som rör strandskyddsreg-
lernas tillämpning och möjligheten till dispens. Flera länsstyrelser och
kommuner i Norrland har anfört att det finns ett behov av att vid tillämp-
ningen av dispensmöjligheten beakta regionala skillnader. I det inre av
Prop. 1990/91:90
412
Norrland finns stor tillgång till oexploaterade strandområden. För sådana
områden bör enligt dessa remissinstanser en mindre restriktiv praxis kun-
na tillämpas när det gäller möjligheten till undantag från strandskyddet.
Länsstyrelsen i Jämtlands län har i en skrivelse till regeringen den 17
december 1990 föreslagit att NVL ändras så att regionala skillnader kan
beaktas.
Regeringen kan i viss mån instämma i att behovet av att upprätthålla
strandskyddet är olika stort i olika delar av landet. Å andra sidan bör det
understrykas att bevarandet av strandområdena måste ses i ett långsiktigt
perspektiv. Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behö-
ver inte innebära att så kommer att vara fallet för all framtid. Som
påpekats av utredningen har regionala skillnader beaktats genom de av-
gränsningar av strandskyddsområdena som beslutats av länsstyrelserna
och som inarbetats i den kommunala planeringen. Vidare finns enligt 15§
andra stycket NVL en möjlighet för länsstyrelserna att förordna att områ-
den som uppenbarligen saknar betydelse för bad och friluftsliv inte skall
omfattas av strandskydd. Det är inte lämpligt att i lagtexten införa regler
om en regional differentiering av strandskyddets styrka.
Regeringens förslag: Särskilda naturvårdsvakter förordnas för kon-
troll av efterlevnaden av föreskrifterna för naturvårdsobjekten och
terrängkörningen.
Den som medgetts undantag från en föreskrift för naturvårds-
objekt eller ett förbud enligt terrängkörningslagen skall vara skyldig
att uppvisa beslutet när han vistas inom det område där föreskriften
eller förbudet gäller.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Överensstämmer i sak med rege-
ringens.
Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av flertalet remissin-
stanser. Lantbruksstyrelsen, länsstyrelsen i Västerbottens län och Sorsele
kommun avstyrker förslaget och anser att den ifrågavarande tillsynen bör
ankomma på polisen.
Naturvårdsverket anser att tillsynsmännens verksamhetsområden såvitt
gäller terrängkörningen bör omfatta hela kalfjällsområdet samt områden i
anslutning till det statliga ledsystemet. Liknande synpunkter framförs av
länsstyrelserna i Jämtlands och Norrbottens län.
Regeringens överväganden: För nationalparker, naturreservat och andra
områden som omfattas av NVLs regler om områdesskydd kan sådana
förbud eller föreskrifter meddelas som krävs för att trygga ändamålet med
skyddet. Bestämmelserna kan t. ex. avse begränsningar i allemansrätten
genom tillträdesförbud till ett område eller förbud att plocka blommor
eller att tälta. Det är också vanligt att föreskrifter meddelas som inskränker
Prop. 1990/91:90
413
rätten till körning i terräng med motordrivna fordon inom de skyddade
områdena.
Rätten till körning i terräng med motordrivna fordon regleras i övrigt
genom terrängkörningslagen (1975:1 313) och terrängkörningsförordning-
en (1978:594). Körning på barmark och på snötäckt skogsmark med plant-
eller ungskog är förbjuden enligt terrängkörningslagstiftningen, om den
inte sker som ett led i näringsutövning eller för vissa andra ändamål. Inom
tolv fjällområden i Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbot-
tens län gäller förbud mot terrängkörning även på snötäckt mark. Område-
na omfattar 29000 kvadratkilometer.
En redovisning för tillämpningen av terrängkörningslagen lämnades till
riksdagen år 1985 (skr. 1984/85:203). Härefter har lagen skärpts (prop.
1988/89:128, JoU 19, rskr. 290) genom att tillämpningsområdet utvidgats
till att omfatta samtliga motordrivna fordon, dvs. även traktorer och
motorredskap. I de sammanhangen har dock inte frågor om tillsyn och
bevakning av lagens efterlevnad behandlats.
Behovet av tillsynsmän med särskilda befogenheter för övervakningen
av naturvårdsobjekten har tidigare påpekats av naturvårdsverket. Na-
turvårdslagstredningen konstaterar att polisens resurser inte är tillräckliga
för att kontrollera efterlevnaden av gällande föreskrifter inom områden
som skyddas med stöd av naturvårdslagen. Detsamma gäller kontrollen av
terrängkörningen. Särskilt stora är övervakningsproblemen i de vidsträck-
ta markområdena i norra Sverige. Anställda vid olika myndigheter som
vistas i dessa områden har inte större befogenheter än andra att ingripa
mot överträdelser mot de nyssnämnda föreskrifterna. Exempel på sådana
befattningshavare är tullens gränsbevakningspersonal, jakt- och fisketill-
synsmän samt personal som är anställd för tillsynen av naturvårdsobjek-
ten.
Bevakningen av att förbuden mot terrängkörning och föreskrifterna för
naturvårdsobjekten inte överträds är givetvis i första hand är en polisiär
uppgift. Som konstaterats av utredningen är dock polisens resurser otill-
räckliga för detta ändamål. För övervakningen av lagstiftningen om jakt
och fiske utses tillsynsmän med särskilda befogenheter. Det finns ett
behov av en motsvarande reglering när det gäller naturvårdsobjekten och
terrängkörningen. Regeringen föreslår därför att utredningens förslag ge-
nomförs. En lämplig och mera tidsenlig benämning för tillsynsmännen är
naturvårdsvakter.
När det gäller övervakningen av terrängkörningen bör möjligheten att
utse naturvårdsvakter begränsas till områden där behovet av en förstärk-
ning av tillsynen är stort samtidigt som de polisiära resurserna är särskilt
begränsade. Naturvårdsverket anför i sitt remissvar att behovet av tillsyns-
män gäller för hela kalfjällsområdet och för områden i anslutning till det
statliga ledsystemet. Regeringen finner dock att bemyndigandet i terräng-
körningslagen åtminstone inledningsvis bör begränsas till de nyss nämnda
s. k. skoterförbudsområdena. En utvidgning av tillämpningsområdet bör
övervägas först när erfarenheter vunnits av den praktiska tillämpningen
inom skoterförbudsområdena.
Naturvårdsvakter enligt NVL bör ha rätt att avvisa den som inte har rätt
Prop. 1990/91:90
414
att vistas inom området och att beslagta jakt- och fångstredskap, fortskaff- Prop. 1990/91: 90
ningsmedel och andra föremål som kan antas ha betydelse för utredning av
brott. Dessa befogenheter motsvarar de som gäller för jakt- och fisketill-
synsmännen. När det gäller naturvårdsvakter enligt terrängkörningslagen
bör möjligheten att avvisa den som bryter mot ett terrängkörningsförbud
vara tillräcklig.
Närmare bestämmelser om förordnande av naturvårdsvakter bör infö-
ras i naturvårdsforordningen resp, terrängkörningsförordningen. Vakterna
bör utses av länsstyrelsen. En förutsättning för förordnande bör vara att
den som skall utses genomgår en särskild utbildning. Föreskrifter för
naturvårdsvakterna bör meddelas av naturvårdsverket efter samråd med
rikspolisstyrelsen. Som naturvårdsvakter bör i första hand utses länsstyrel-
sens fältpersonal, personal vid skogsvårdsstyrelserna eller domänverket,
personer som är anställda för vård av naturvårdsobjekten och tullens
gränsbevakningspersonal. Kostnaderna för utbildning m.m. av tillsyns-
männen kan inte antas uppgå till stora belopp och bör kunna bestridas av
befintliga medel.
För att möjliggöra kontroll och en förbättrad efterlevnad av lagstiftning-
en bör den som medgetts undantag från en föreskrift för ett naturvårds-
objekt, t. ex. ett förbud mot körning med motordrivna fordon, medföra
beslutet om undantag när han vistas i området och på begäran uppvisa det
för en naturvårdsvakt eller en polis. Detsamma bör gälla den som medgetts
undantag beträffande körning inom skoterförbudsområdena. Bestämmel-
ser om en sådan skyldighet bör föras in i NVL och terrängkömingsförord-
ningen.
Utredningen föreslår att den skall dömas till böter, som underlåter att
medföra beslut om undantag från terrängkörningsförbud eller föreskrifter
avseende naturvårdsobjekt vid vistelse inom ett område där beslutet gäl-
ler. Några remissinstanser ifrågasätter om en sådan straffregel bör gälla
även för markägaren och om den över huvud taget är nödvändig. Rege-
ringen finner att det finns behov av en sanktionsmöjlighet i de angivna
fallen för att en effektiv tillsyn skall kunna upprätthållas. Utredningens
förslag till straffbestämmelse i NVL bör dock modifieras något. Böter bör
inte kunna utdömas, om den som medgetts ett undantag från de angivna
föreskrifterna genast kan styrka detta på annat sätt än genom att visa upp
beslutet. När det gäller regleringen i terrängkörningslagstiftningen bör
detsamma gälla. Den bestämmelse i terrängkörningsförordningen, i vilken
skyldigheten slås fast att uppvisa ett beslut om undantag, bör utformas så
att böter enligt 4 § terrängkörningslagen inte skall utdömas i sådana fall.
415
Prop. 1990/91:90
Regeringens förslag: För grova brott mot NVLs skyddsbestämmel-
ser som begås med uppsåt skall kunna dömas till fängelse i högst två
år. Underlåtenhet att rätta sig efter forbud som meddelats enligt
samrådsbestämmelserna i 20 § straffbeläggs, liksom brott mot förbu-
det mot att utföra arbetsföretag inom områden som omfattas av det
nya biotopskyddet. Motsvarande skall gälla brott mot markavvatt-
ningsförbud.
En möjlighet införs att vid vite förelägga den som påbörjat ett
samrådspliktigt arbetsföretag innan samrådet slutförts att upphöra
med verksamheten.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: Förslaget om en höjning av straffmaximum vid
brott mot NVL tillstyrks av bl. a. riksantikvarieämbetet, skogsstyrelsen,
rikspolisstyrelsen, flertalet länsstyrelser, LO och Svenska Naturskyddsfor-
eningen. Förslaget avstyrks av bl. a. Lantbrukarnas Riksförbund, Skogs-
ägarnas Riksförbund och Skogsindustrierna. Riksåklagaren och kammar-
rätten i Sundsvall är tveksamma och förordar att straffbestämmelsen görs
gradindelad, så att straffskalan med fängelse i högst två år reserveras för
gärningar som bedöms som grova.
Regeringens överväganden: Inledningsvis har berörts den ändrade syn på
naturvården som växt fram under de senaste decennierna. Insikten har
ökat om att en fortgående exploatering av naturmiljön ofta medför att
omistliga värden går förlorade. Naturvårdshänsyn krävs vid alla former av
ingrepp som kan påverka hotade naturtyper, arter och resterna av det
tidigare kulturlandskapet. NVL har därför genomgått stora förändringar i
materiellt hänseende sedan lagens tillkomst. Bestämmelserna i lagen har
skärpts i flera avseenden. Den gällande straffskalan i 37 § NVL har där-
emot varit oförändrad sedan år 1971.
Regeringen delar mot den bakgrunden den åsikt som framförts av utred-
ningen och en majoritet av remissinstanserna, att en skärpning av straff-
skalan i vissa fall är befogad. För närvarande gäller att överträdelse av
sådana förbud eller föreskrifter som finns angivna i paragrafen straffas
med böter eller fängelse i högst sex månader. Regeringen finner att
straffmaximum bör höjas till två år, vilket motsvarar vad som gäller enligt
miljöskyddslagen, och att straffskalan bör göras gradindelad. Påföljden
fängelse i högst två år bör reserveras för grova brott som begåtts med
uppsåt. Den strängare påföljden bör bara kunna utdömas för överträdelser
som anges i 37 § första stycket 1 och 4, dvs. brott mot bestämmelserna om
områdesskydd i NVL, otillåtna täkt- eller markavvattningsåtgärder och,
enligt vad som föreslås i det följande, överträdelser av förbud enligt 20§
andra stycket. Överträdelse av en föreskrift för strandskyddsområde enligt
16 § andra stycket bör dock inte omfattas. De överträdelser av annat slag
416
som anges i paragrafen är inte heller av den karaktären att en motsvarande
skärpning är motiverad.
Överträdelser av förbud som avser det nya biotopskyddet i 21 § bör
omfattas av ansvarsbestämmelserna i 37 §. Utredningen har dessutom
föreslagit att underlåtenhet att göra anmälan för samråd enligt 20 § första
stycket NVL alltid skall medföra straffansvar. Ett sådant ansvar gäller f. n.
bara för sådana särskilda slag av arbetsföretag som avses i 20 § första
stycket andra punkten. Flera remissinstanser ifrågasätter ändringen och
påpekar att det är svårt för den enskilde att avgöra om ett arbetsföretag
kan komma att väsentligt ändra naturmiljön och därför är anmälningsplik-
tigt. Med hänsyn till dessa invändningar bör utredningens förslag inte
genomföras i den delen. Däremot bör överträdelse av ett sådant förbud
som meddelas enligt 20 § andra stycket i den föreslagna nya lydelsen kunna
medföra straffansvar. Motsvarande bör gälla en överträdelse av ett förbud
enligt den nya 18 d §.
Enligt 39 § första stycket NVL kan den som överträtt vissa beslut eller
föreskrifter som omfattas av 37 § första stycket vid vite föreläggas att vidta
rättelse. Det är dock en allmän princip att både straff och vite inte skall
tillämpas för samma förfarande. Regeringen föreslår därför att det i 37 §
anges att om ett vitesföreläggande har överträtts får inte dömas till straff
för gärning som omfattas av föreläggandet.
Det finns också skäl att införa en bestämmelse för de fall konkurrens
föreligger mellan en bestämmelse i 37 § och ett straffbud i brottsbalken.
37 § bör inte tillämpas om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.
Utredningen föreslår vissa ändringar i bestämmelserna om vite och
handräckning i 39 § NVL. Ändringarna är främst en konsekvens av den
skärpning av samrådsplikten enligt 20 § NVL som föreslås. Utredningen
föreslår att såväl vite som handräckning skall kunna användas vid överträ-
delser av förbud eller förelägganden som avses i 20 § andra stycket. För
närvarande gäller enligt 39 § andra stycket endast att ett föreläggande som
meddelas enligt 20 § andra stycket får förenas med vite. Vidare föreslås en
bestämmelse enligt vilken länsstyrelsen vid vite får förbjuda fortsatt utför-
ande av ett arbetsföretag, som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön,
innan anmälan om samråd har skett och de villkor som skall gälla för ar-
betsföretaget har bestämts. Förslagen har lämnats utan erinran av remiss-
instanserna. Regeringen föreslår att de i huvudsak genomförs. Den närmare
utformningen av paragrafen behandlas i specialmotiveringen.
27 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Prop. 1990/91:90
417
Prop. 1990/91:90
Regeringens förslag: Beslut i ärenden om vilthägn och skyddet av
djur- och växtarter enligt 14 § tredje stycket NVL skall överklagas
till kammarrätten i stället for till regeringen. Beslut som avser det
nya biotopskyddet skall också överklagas till kammarrätten.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Överensstämmer med regeringens
utom när det gäller överklagande av beslut om biotopskydd.
Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av de remissinstanser
som tagit upp överklagandefrågorna. Några instanser anser att fler typer av
ärenden bör kunna överprövas av förvaltningsdomstol och att kretsen av
personer som får överklaga beslut enligt NVL bör utvidgas.
Regeringens överväganden: Enligt 40 § NVL gäller att flertalet av de
beslut som fattas av statliga myndigheter enligt lagen överklagas till rege-
ringen. I Sverige har dock i många år pågått en utveckling mot att förvalt-
ningsärenden överprövas av domstolar i stället för av regeringen. Enligt de
riktlinjer som antogs av riksdagen våren 1984 (prop. 1983/84:120, KU 23,
rskr. 250) gäller bl. a. att en systematisk översyn skall göras i syfte att
minska antalet överklaganden hos regeringen.
Utredningen har mot denna bakgrund gjort en genomgång av de be-
svärsärenden enligt NVL som nu överprövas av regeringen för att se i
vilken utsträckning en överflyttning av prövningen till förvaltningsdom-
stol är möjlig. Regeringen finner i likhet med utredningen att ärenden om
skydd för djur- eller växtarter enligt 14§ tredje stycket och ärenden om
vilthägn enligt 24 a § bör överklagas till kammarrätten. Ärenden om frid-
lysning av arter enligt 14§ första och andra styckena bör dock alltjämt
överklagas till regeringen. Regeringen föreslår att även ärenden enligt den
nya bestämmelsen i 21 § om biotopskydd skall överprövas av kammarrät-
ten.
När det gäller ärenden om naturreservat och naturvårdsområden samt
täktärenden och markavvattningsärenden finner regeringen att den gällan-
de ordningen för närvarande inte bör ändras. Det finns skäl som talar för
att ärenden om dispens i enskilda fall från strandskyddsbestämmelserna
skall överklagas till kammarrätten. Som påpekas av utredningen är det
dock en praktisk fördel, om dessa ärenden överklagas i samma ordning
som ärenden om bygglov enligt plan- och bygglagen. Bestämmelserna om
överklagande av bygglov i den lagen är så utformade att prövningen i sista
instans i allmänhet sker hos regeringen, om det är fråga om en åtgärd utom
detaljplanelagt område. Det är oftast i sådana fall som en dispens från
strandskyddsbestämmelserna krävs. Dispenser från strandskyddsbestäm-
melserna bör därför även i fortsättningen överprövas av regeringen.
Den särskilde utredare som skall se över naturvårdsverkets framtida
uppgifter och organisation skall granska näraliggande frågor (dir.
1990:67). Utredaren skall bl. a. analysera kompetensfördelningen vad gäl-
ler överklaganden och överprövning av skilda ärendegrupper och upp-
418
märksamma de möjligheter som kan finnas att låta verket ta över vissa Prop. 1990/91:90
ärenden som i dag prövas av regeringen.
Regeringens förslag: Ädellövskogslagens tillämpningsområde görs
enhetligt för hela landet. Lagen skall även i södra Sverige tillämpas
på skogsbestånd som innehåller minst 70% lövträd, minst 50% ädla
lövträd och vilkas areal uppgår till minst ett halvt hektar. Bestäm-
melserna i lagen skall även gälla trädbestånd på kultiverade betes-
marker.
Naturvårdslagsutredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissistanserna: Förslaget om en ändrad definition tillstyrks av bover-
ket, naturvårdsverket och länsstyrelserna i Blekinge, Hallands, Malmöhus
och Västmanlands län. Förslaget avstyrks av domänverket, länsstyrelsen i
Kristianstads län, Lantbrukarnas Riksförbund, Skogsägarnas Riksförbund
samt Skogsindustrierna. Skogsstyrelsen är tveksam till förslaget.
Flera remissinstanser anser att lagens tillämpningsområde även bör
omfatta kultiverad betesmark. Naturvårdsverket och några länsstyrelser
föreslår att det genom en lagändring klargörs, att vitesföreläggande kan
tillämpas när ädellövskog har avverkats i strid mot lagens bestämmelser.
Regeringens överväganden: Syftet med ädellövskogslagen (1984:119) är
att bevara de kvarvarande ädellövskogarna i landet för framtiden. Detta
skall ske genom ett aktivt skogsbruk. Således anges i 5§ första stycket i
lagen bl. a. att ny ädellövskog skall anläggas, när slutavverkning skett i ett
bestånd av sådan skog.
När ädellövskogslagen infördes år 1984 övertogs definitionen av begrep-
pet ädellövskog från den äldre s. k. bokskogslagen. Ädellövskog definieras
för de sydliga länen som skogsbestånd som utgörs av ädla lövträd till minst
70% och vars areal är minst ett halvt hektar. Definitionen överensstäm-
mer med den som tillämpas för rena skogsbestånd bl. a. i riksskogstax-
eringen. Med ädla lövträd avses enligt 2§ alm, ask, avenbok, bok, ek,
fågelbär, lind och lönn. För bestånd utanför bokskogens huvudsakliga
utbredningsområde konstaterades dock att denna definition var otillräck-
lig, eftersom bestånden av ädellövskog där var betydligt mer splittrade och
heterogena än i de sydliga länen. För att lagens syfte skall kunna tillgodoses
för sådana bestånd anges i 3§ första stycket 2 i lagen att skogsbestånd
utanför Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län skall omfat-
tas av lagen, om andelen lövträd uppgår till 70% och andelen ädla lövträd
till 50%.
Det har lett till vissa problem, att begreppet ädellövskog definieras på
olika sätt i olika delar av landet. Som exempel kan nämnas att det i
Hallands län finns både enhetliga ädellövskogar av sydsvensk typ och mer
varierande skogsbestånd i de höglänta delarna. Skogsområden av likartat
419
slag kan därför med de tillämpade definitionerna komma att betraktas Prop. 1990/91:90
som ädellövskog i t. ex. Kronobergs län men inte i Hallands. En sådan
ordning är givetvis inte tillfredställande. Regeringen finner att det för att
undvika gränsdragningsproblem och förbättra skyddet för ädellövskogar-
na behövs en enhetlig definition i lagen. 3 § i lagen bör ändras så att den
definition som anges i 3 § första stycket 2 blir tillämplig i hela landet.
Ändringen medför en ökning av den areal som inom de sydliga länen
kommer att omfattas av lagens bestämmelser. Skogsstyrelsen anger i sitt
remissyttrande att ca 10000 hektar privatägd mark kan komma att omfat-
tas, som nu inte betraktas som ädellövskog. Detta kan jämföras med de
73000 hektar som enligt äldre beräkningar utgör den totala arealen ädel-
lövskog i de aktuella länen. Flera av de remissinstanser som företräder
skogsbrukets intressen avstyrker av det skälet den föreslagna ändringen.
Dessa invändningar bör dock inte hindra att utredningens förslag genom-
förs. Skogsstyrelsen uttrycker tveksamhet inför förändringen då de till-
kommande arealerna ofta utgörs av för ädellövskogsbruk mindre lämpliga
ståndorter. I sådana fall bör den möjlighet till undantag från kravet på
nyplantering av ädla lövträd efter avverkning som finns i 5§ andra stycket
utnyttjas. Föredragande departementschefen påpekade i samband med
lagens tillkomst att den bestämmelsen kan tillämpas när skog som enligt
3 § betraktas som ädellövskog växer på en för sådan skog olämplig mark
(prop. 1983/84:94 s. 16).
Ädellövskogslagen gäller även ädellövhagmarker, dvs. marker som inte
utgör skogsmark i skogsvårdslagens mening. Lagen är däremot inte
tillämplig på sådan jordbruksmark som är att anse som kultiverad betes-
mark. Flera remissinstanser, bl. a. lantbruksstyrelsen, skogsstyrelsen och
naturvårdsverket, påpekar att det inte längre finns skäl att göra skillnad
mellan kultiverad och naturlig betesmark. Begreppen har utmönstrats ur
skötsellagen och ur jordbruksstatistiken. Några jordbrukspolitiska skäl
finns inte som motiverar att lövträdbestånd på kultiverad betesmark skall
ha ett sämre skydd än sådana bestånd på naturlig betesmark. Regeringen
föreslår därför att undantaget från lagens tillämpningsområde för kultive-
rad betesmark tas bort.
Ädellövskogslagen är inriktad på ett bevara ädellövskog genom ett aktivt
skogsbruk. Naturvårdens intressen tillgodoses av lagen dels genom att den
möjliggör bevarandet av lövskogarna, dels genom bestämmelserna om
naturvårdshänsyn i 21 § skogsvårdslagen. Om så ingripande åtgärder krävs
att ett rationellt ädellövskogsbruk avsevärt försvåras, får i stället NVL
tillämpas. Skogsstyrelsen framhåller dock att naturvårdshänsyn vid ädel-
lövskogsbruk bättre och mer samlat bör komma till uttryck i föreskrifter
och allmänna råd till 21 § skogsvårdslagen. Bestämmelserna om stöd till
ädellövskogsskötseln bör vidare enligt styrelsen utformas på samma sätt
som de övriga statliga stödbestämmelsema i vad avser hänsyn till natur-
och kulturminnesvård och aktiva insatser för att gynna dessa intressen.
Regeringen kommer att besluta om de förordningsändringar som kan
behövas i detta sammanhang.
420
Av 7 § andra stycket bör framgå att föreläggande om nyanläggning av Prop. 1990/91:90
ädellövskog kan meddelas även om avverkning skett utan medgivande
enligt första stycket. Av 7 § tredje stycket följer att sådana förelägganden
får förenas med vite och att skogsvårdsstyrelsen får förordna att åtgärden
skall vidtas på den försumliges bekostnad, om föreläggandet inte följs.
Regeringens förslag i korthet:
• Lantbruksstyrelsen anvisas 20 milj. kr. för att ta fram den teknik
och metodik som är nödvändig för ett framtida typgodkännande
av handels- och stallgödselspridare.
• För information samt försöks- och utvecklingsverksamhet röran-
de höst- och vinterbevuxen mark anvisas 14,8 milj. kr.
• Ytterligare 15 milj. kr. anvisas för försöks- och utvecklingsverk-
samhet rörande metoder som är väsentliga för att minska jordbru-
kets växtnäringsläckage, främst med avseende på stallgödselhan-
teringen och ammoniakavgången.
• Miljöavgift på flytande ammoniak tas ut på samma sätt som mil-
jöavgifter tas ut på övriga handelsgödselmedel.
• För att förbättra tillsynen enligt skötsellagen anvisas 3 milj. kr.
• För att genomföra serieprovningar av stall- och konstgödselspri-
dare och serieprovning av konstgödsel och vegetabliska oljor anvi-
sas 3,3 milj. kr.
• Inflytande miljöavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel
skall till ett belopp av 110 milj. kr. bekosta de program för forsk-
ning m. m. som riksdagen beslutade om våren 1986.
Regeringens ställningstagande i korthet:
• För de myndigheter som har ansvar för de areella näringarna bör
sektorsansvaret för miljöfrågor läggas fast.
• Nuvarande program för en utbyggd lagringskapacitet för stallgöd-
sel bör fullföljas med oförändrad omfattning.
• Krav på att 60% av åkermarken skall hållas bevuxen höst- och
vintertid bör gälla i K, L, M och N län. IE, F, G, H, I, O, P och R län
bör andelen vara minst 50%.
• Naturvårdsverket bör följa utvecklingen avseende läckaget av fos-
for från mjölkrum.
• Ammoniakavgången från jordbruket skall minska med 25% till år
1995 i södra och västra Götaland. Åtgärdsprogram för att uppnå
detta mål utarbetas av lantbruksstyrelsen. Myndigheten skall även
utreda möjligheter till och konsekvenser av en 50-procentig minsk-
ning av ammoniakavgången till år 2000.
421
• Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att pröva möjligheten att
infora differentierade miljöavgifter på bekämpningsmedel i för-
hållande till medlens farlighet och risken med deras användning.
En omläggning av miljöavgiften på bekämpningsmedel från per
kilo aktiv substans till en dosavgift bör göras i samband med att
prisregleringsavgiften omvandlas till miljöavgifter.
• Förbudet att använda tillväxthämmande medel i stråsäd skall
vara kvar. Nuvarande undantag från forbudet för tillväxthäm-
mande medel i rågodling bör förlängas ytterligare fem år.
• En särskild utredare tillkallas för att utreda behov, möjligheter
och konsekvenser av att införa ett avgiftssystem på kadmium i
handelsgödsel. Avgiften bör sättas så att den styr mot en kadmi-
umhalt i handelsgödsel som är mindre än 5 g per ton fosfor. I
uppdraget ingår även att föreslå en högsta tillåten kadmiumhalt i
handelsgödsel.
• Lantbruksstyrelsen ges i uppdrag att närmare utreda jordbrukets
bevattningsbehov i framtiden samt lämna förslag till hur vatten-
behovet kan täckas.
• Från anslaget Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket bör 100
milj. kr. av odisponerade medel tillföras statsbudgeten. För att nå
upp till det beslutade målet om en halvering av bekämpningsme-
delsanvändningen bör kvarstående medel på anslaget disponeras
för arbete med en minskning av bekämpningsmedelsanvänd-
ningen.
Regeringens ställningstagande: För de myndigheter som har ansvar
för de areella näringarna skall även sektorsansvaret för miljöfrågor
läggas fast.
Jordbruk och skogsbruk bedrivs på ca 60% av vår landareal. Fiske
bedrivs i sjöar och vattendrag liksom i allt hav som omger vårt land. Dessa
näringar påverkas av de miljöproblem som berör mark, vatten och luft. De
ställningstaganden som har gjorts i det föregående om åtgärder mot förore-
ningar är mot denna bakgrund viktiga för att vi skall kunna fortsätta att
aktivt utnyttja mark och vatten för vår försörjning.
Jordbruk, skogsbruk och fiske måste bygga på principen om en god och
långsiktig hushållning med naturresurserna. Denna princip präglar också
sedan länge de grundläggande politiska beslut som styr näringarna. De
regler som gäller för dem och de metoder som utnyttjas måste utformas
med detta som utgångspunkt. Ett stort ansvar vilar sålunda på de centrala
och regionala sektorsmyndigheterna som på olika sätt verkställer stats-
makternas beslut. Sektorsansvaret för miljöfrågorna slogs fast i 1988 års
miljöpolitiska beslut. Detta ansvar bör uttryckas tydligare än hittills. Där-
Prop. 1990/91:90
422
for kommer regeringen senare att besluta att instruktionerna for de myn-
digheter som har de areella näringarna som ansvarsområde ändras så att
myndigheternas ansvar for miljöfrågorna läggs fast.
Givetvis räcker det inte med en instruktionsändring for att effektivt
främja myndigheternas arbete med miljöfrågorna. En fortsatt kompetens-
utveckling hos de anställda är dessutom nödvändig. Genom att i vardags-
arbetet naturligt föra in uppmärksamheten på behovet av miljöomsorg
skapas förutsättningar för smidiga dagliga rutiner och minskad byråkrati
kring miljöfrågorna. Dessutom förbättras möjligheterna att föra ut kun-
skaper om miljöfrågor till dem som har sin verksamhet inom de areella
näringarna.
Globalt sett är jordbruk, skogsbruk och fiske av stor betydelse for
miljön. Sverige verkar därför for att dessa frågor tas upp inom förberedel-
searbetet för FNs konferens om miljö och utveckling år 1992. Målet är att
uppnå ett varaktigt hållbart utnyttjande av dessa naturtillgångar och sam-
tidigt tillgodose deras betydelse för bl. a. biologisk mångfald, markvård
och klimat.
Skogsnäringens betydelse for sysselsättning och försörjning i vårt land har
länge varit stor. De senaste åren har näringens roll for tillväxten i vår
ekonomi vuxit. En viktig förutsättning härför är ett skogsbruk baserat på
en långsiktig hushållning. Genom lagstiftning om skogsvård och avverk-
ning har vi sedan början av detta århundrade försäkrat oss om en varaktig
avkastning från skogen genom krav på återbeskogning efter avverkning
och ransonering av äldre och medelålders skog.
Det ligger i sakens natur att ett långsiktigt skogsbruk av detta slag inte
kan bedrivas på ett sätt som strider mot de förutsättningar som naturen
ger. Mot den bakgrunden infördes år 1975 särskilda bestämmelser i
skogsvårdslagen med krav på hänsyn till naturvårdens intressen och på
anmälan till myndighet av planerade avverkningar. Vidare skärptes regler-
na kring användning av kemiska bekämpningsmedel i skogsbruket i sådan
utsträckning att den nära nog har upphört. Bestämmelserna om natur-
vårdshänsyn har efter hand utvecklats. För tillämpningen av dessa har
skogsvårdsorganisationen bedrivit en omfattande rådgivning, baserad på
särskilt utarbetat informationsmaterial och grundläggande personalutbild-
ning.
1970-talets hänsynstagande till naturvårdens intressen präglades huvud-
sakligen av omsorgen om landskapet. Särskilt de senaste åren har behovet
av att värna om biologisk mångfald och av att i det mindre perspektivet
utgå från de naturgivna förutsättningarna kommit att betonas alltmer. Det
s. k. ståndortsanpassade skogsbruket har lyfts fram. Skogsvårdsorganisa-
tionen utbildar landets skogsägare i ekologi och naturvård. Skogsvårdssty-
relsema har erhållit särskilda resurser for inventering av sumpskogar och
skyddsvärda nyckelbiotoper. Särskilda medel har anslagits for naturvårds-
åtgärder i skogsbruket. I årets budgetproposition föreslås ytterligare för-
stärkningar på dessa områden (prop. 1990/91:100 bil. 11). Skogsstyrelsen
Prop. 1990/91:90
423
har sedan mitten av 1970-talet ett särskilt ansvar för att bevara det genetis- Prop. 1990/91:90
ka arvet hos våra skogsträd.
Inom skogsforskningen pågår sedan år 1986 ett särskilt sammanhållet
tvärvetenskapligt forskningsprogram med särskild bäring på miljöfrågor. 1
skogsforskningen betonas allmänt behovet av miljörelatering.
Utvecklingen på detta område har sålunda gått mycket snabbt. Rege-
ringen har bl. a. av den anledningen ansett att det är angeläget att skogspo-
litiken utvärderas och att miljöfrågorna i det sammanhanget uppmärksam-
mas. 1990 års skogspolitiska kommitté som utför detta arbete skall lämna
sina förslag om en ny skogspolitik senast sommaren 1992. Kommittén
skall lämna förslag om bl. a. en bättre integrering av miljöfrågorna i skogs-
politiken och dess medel.
Många av de förslag som har lagts fram och som utgör underlag för
denna proposition är av den karaktären att de naturligt kommer in i
kommitténs arbete. Detta har särskilt påpekats i kommitténs direktiv.
Några förslag har tagits upp i det föregående, främst sådana som rör
naturvårdslagstiftningen, såsom skärpta bestämmelser om markavvatt-
ning och skydd av värdefulla skogsbiotoper. En fråga som även kommittén
skall behandla rör sektorsansvaret för miljöfrågorna, särskilt önskemålet
om att skogsägarna i fråga om skötseln av sin skog skall behöva ha
kontakter med endast en myndighet.
Givetvis är inte avsikten att helt avstå från förändringar inom skogspoli-
tiken innan kommittén har lämnat sina förslag. Ett exempel härpå är de
åtgärder till skydd för ljällskogarna som riksdagen efter förslag av regering-
en beslutade om förra året (prop. 1990/91:3, JoU 13, rskr. 70) och som
innebär skydd av omfattande arealer fjällskog och anpassning av skogsbru-
ket i övriga delar av den fjällnära skogen. Ett annat exempel rör reglerna
för statsbidrag till skogsplantering. I syfte att stärka möjligheterna att ta
hänsyn till naturvårdens intressen har regeringen för avsikt att senare i år
föreskriva att ansökan om sådana bidrag skall göras innan slutavverkning
har skett. På så sätt blir det möjligt för skogsvårdsstyrelsen att i bidrags-
ärendet väga in naturvårdsintressena på ett tidigt stadium.
Långsiktig hushållning är som nämnts i det föregående en bärande princip
i fiskeripolitiken. Fisket är därför särskilt reglerat. Genom bestämmelser
om minimimått, redskapsbegränsningar, fredningszoner och fredningsti-
der begränsas möjligheterna till fiske så att fisken kan fortleva i livskraftiga
bestånd.
Av de havsrättsliga förändringar som skedde under 1970-talet följde
bl. a. att strandstaterna utökade sina fiskezoner. De har härigenom fått ett
uttalat ansvar för fiskbestånden. Sverige bedriver vaije år internationella
förhandlingar om fisket. Utgångspunkten för dessa förhandlingar är bl. a.
beståndsuppskattningar och uppskattningar av möjliga fångstuttag som
fortlöpande görs av resp, lands myndigheter och det internationella havs-
forskningsrådet.
Bland de fiskarter i vårt land som dessutom kräver särskilda åtgärder för
424
sitt skydd kan nämnas den naturligt reproducerade laxen, malen och Prop. 1990/91:90
flodkräftan.
Lekbestånden av lax i de outbyggda älvarna har minskat kraftigt, särskilt
i fråga om den vilda Östersjölaxen. Insatserna for att vidmakthålla lax-
fisket i Östersjön genom odling och utsättning har varit framgångsrika.
Det ökade fisket som följd härav har emellertid lett till en ökad belastning
på naturbestånden. En stor del av beskattningen av Östersjölax sker nämli-
gen på uppväxtområdena till havs, där de olika bestånden blandas och där
fiske, dimensionerat efter de olika beståndens bärighet, inte är möjligt.
Också vid mynningarna till de outbyggda älvarna sker ett betydande fiske
efter naturligt reproducerad lax.
Det är av flera skäl angeläget att bevara så många som möjligt av våra
laxstammar. Förlusten av en enskild stam innebär att vissa varianter av
enskilda gener försvinner och därmed minskar den genetiska variationen.
Genetisk variationsrikedom är det reservkapital som har möjliggjort upp-
komsten av de välanpassade arter som finns i dag.
Regeringen och fiskeristyrelsen arbetar sedan flera år med åtgärder för
att skydda den naturligt reproducerade laxen. Sverige har genom fiskeri-
kommissionen för Östersjön verkat för begränsningar av havslaxfisket i
Östersjön, vilket under förhandlingarna hösten 1990 ledde till enighet om
ett högsta totaluttag för lax under år 1991. Sedan år 1985 har fiskeristyrel-
sen skärpt regleringen av laxfisket. Laxfisket måste utformas så att det inte
hotar de naturligt reproducerade laxstammarna och så att deras genetiska
mångfald bevaras. Det är ett gemensamt ansvar för alla fiskande att
medverka till detta.
Malen är sedan några år tillbaka uppförd på den svenska listan över akut
hotade arter. Malbeståndet i Emån räknas som det mest livskraftiga i
landet. Det är angeläget att naturvårdsverket och fiskeristyrelsen arbetar
vidare för att skydda malen.
Kräftpesten har sedan den drabbade vårt land i början av detta sekel
slagit ut ca 90% av det svenska flodkräftbeståndet. Flodkräftan kan nu
betraktas som utrotningshotad i södra Sverige. Det finns en omfattande
erfarenhet av restaurering som emellertid visar att det endast undantagsvis
har lyckats att få tillbaka ett bestånd som på längre sikt gett en normal
avkastning.
Sedan slutet av 1960-talet har amerikanska signalkräftor planterats in i
över tusen svenska vatten med goda eller lovande resultat. Signalkräftan är
dock bärare av kräftpesten, varför den får planteras in först efter tillstånd
av fiskeristyrelsen. Inplantering är inte tillåten i vattenområden på Öland,
Gotland eller norr om Dalälven.
Det är angeläget att ta till vara de möjligheter som kan finnas att åter öka
flodkräftbeståndet i svenska vatten. Givetvis är det då viktigt att också ta
hänsyn till om aktuella vatten rymmer skyddsvärda djurarter som inte kan
leva tillsammans med kräftan. Regeringen har för avsikt att uppdra åt den
centrala fiskemyndigheten att arbeta med denna fråga. Genom den sam-
ordnade fiskeriforskning som numera bedrivs ökar förutsättningarna för
ett lyckat resultat.
425
Dricksvattnet är ett av våra viktigaste livsmedel. Det är en självklarhet att
dricksvattnet skall hålla en god kvalitet. Sverige har, i ett internationellt
perspektiv, hittills varit gynnat av en god vattensituation. Under de senas-
te årtiondena har vi kunnat se att omvärldens vattenproblem accentuerats.
Även om vi inte har lika omfattande problem måste vi se på dessa med
allvar.
Regeringens målsättning är att vårt dricksvatten även i framtiden skall
vara ett livsmedel av god kvalitet och att vi inte, vilket redan i dag är fallet
i flera industriländer, av rädsla för hygieniska och andra hälsomässiga
risker skall behöva köpa vårt viktigaste livsmedel på flaska.
Kvaliteten på det dricksvatten som når konsumenten är främst beroende
av råvattnets kvalitet, på beredningen som sker i vattenverken och på
transporten genom ledningsnäten.
1 Sverige används lika mycket grundvatten som ytvatten från sjöar och
vattendrag för att tillfredsställa behovet av råvatten för allmän vattenför-
sörjning. Drygt 1 miljon permanentbostäder och lika många fritidshus
försörjs med vatten från enskilda brunnar eller mindre anläggningar utan
offentlig tillsyn eller kontroll.
Regeringens bedömning är att det framför allt är två faktorer som
kommer att få avgörande betydelse för om vi skall kunna behålla en god
dricksvattenkvalitet.
Den första faktorn — råvattnets kvalitet — har ett klart miljöperspektiv.
Ökad belastning genom föroreningar via luft och mark ger miljöföränd-
ringar som radikalt kan påverka möjligheten att använda vissa råvatten-
täkter nu och i framtiden.
Dessutom kan industriella och kommunala avlopp ge upphov till kon-
stant eller periodisk förorening av vattentäkter som i flera fall betjänar
stora tätorter. Ökat vattenuttag i kustnära områden har givit upphov till
inträngning av saltvatten i brunnar, vilka troligen har förstörts för lång
framtid. Jordbrukets inverkan kan bl. a. ge förhöjda halter av kväveförore-
ningar och i vissa fall förekomst av bekämpningsmedel. Naturligt före-
kommer på vissa platser radon, arsenik och fluorid i berggrunden. 1 vissa
områden är förekomsten av yt- och grundvatten begränsad, vilket gör
vattentäkterna särskilt känsliga för ytterligare hot.
Människor i glesbygd och andra som är beroende av vatten från egen
brunn använder oftast grundvatten som inte undergår någon beredning
eller offentlig kontroll.
Mot denna bakgrund anser regeringen att det är väsentligt att vårt
grundvatten långsiktigt skyddas och bevaras. Flera myndigheter har inom
ramen för sina myndighetsuppgifter kunskap och kompetens inom
grundvattenområdet. Dessa myndigheters arbete bör samordnas och koor-
dineras.
Den andra faktorn som påverkar dricksvattnets kvalitet, positivt eller
negativt, är hantering och distribution.
Prop. 1990/91:90
426
Principiellt kan sägas att ju bättre råvatten desto mindre behov av
beredning. Ett kraftigt förorenat råvatten kräver betydande insatser, me-
kaniska och kemiska, för att kunna beredas till ett bra dricksvatten. För att
säkerställa att dricksvattnet inte innehåller hälsovådliga mikroorganismer
avslutas beredningen i allmänhet med en desinfektion, vanligtvis klore-
ring.
Ledningsnätet som distribuerar dricksvatten till konsumenterna påver-
kas utifrån, dels mekaniskt genom tryck och stötar, dels genom yttre
korrosion. Genom olämplig kombination av vattenkvalitet och rörmate-
rial kan också inre korrosion ge upphov till t. ex. frätning och rostbild-
ning.
Det största hotet mot konsumenternas hälsa är utan tvekan om vattnet
innehåller sjukdomsframkallande mikroorganismer som bakterier eller
virus. Ett flertal stora vattenburna sjukdomsutbrott visar på detta. Vatten
som endast är färgat, grumligt eller luktar och smakar illa på grund av
föroreningar kan innebära viss hälsorisk, men är främst ett estetiskt pro-
blem.
Regeringen gav under år 1989, förutom ett uppdrag till naturvårdsverket
om att ta fram en nationell strategi för god vattenkvalitet i sjöar, vatten-
drag och grundvatten, även ett uppdrag till livsmedelsverket om en kart-
läggning av Sveriges dricksvattensituation. Syftet var att få ett beslutsun-
derlag för långsiktiga bedömningar av hur vattenkvaliteten skall kunna
bevaras. Redovisningarna skulle också bidra till att styra inriktningen på
det framtida arbetet.
Naturvårdsverkets arbete resulterade i rapporten Sötvatten 90. Denna
har också legat till grund för vad som i det föregående har sagts avseende
skyddet av grundvattentillgångarna. Det är viktigt att framhålla att ett
långsiktigt skydd av grundvattnet är nödvändigt för att säkra tillgången på
dricksvatten av god kvalitet. Den utredning, avseende vissa rättsfrågor om
uttag och fördelning av grundvatten för enskild vattenförsörjning, som
regeringen tidigare i dag har aviserat, är ur denna aspekt angelägen. Utred-
ningen kommer också att behandla myndighetsansvaret för enskild vatten-
försöijning.
Livsmedelsverkets kartläggning ger vid handen att dagens dricksvatten-
situation i stort kan betraktas som tillfredsställande. Verket pekar dock på
vissa områden där effektiva åtgärder krävs. Det gäller t. ex. skyddet av
vattentäkter, underhåll av dricksvattenledningar och kunskap om samban-
det mellan förekomst av olika ämnen och mikroorganismer i vattnet och
dessas effekter på hälsan. I en tidigare utredning av livsmedelsverket finns
underlag för bedömning och prioritering av forsknings-, utvecklings- och
utbildningsbehovet inom dricksvattenområdet.
Intensifierade utbildningsinsatser krävs inom flera områden. För en
betryggande hantering och distribution av dricksvatten är det av stor
betydelse att de som är ansvariga för konstruktion, drift och underhåll av
Prop. 1990/91:90
427
vattenverk och distributionsanläggningar har tillräcklig utbildning och Prop. 1990/91:90
kompetens inom området.
Dricksvattenkungörelsen som trädde i kraft den 1 januari 1990 ger
kommuner och andra dricksvattenproducenter liksom de lokala tillsynsor-
ganen föreskrifter och allmänna råd som syftar till att garantera att konsu-
menterna får dricksvatten av god kvalitet. Kungörelsen behandlar såväl
hantering som kontroll av dricksvattnet. Som en direkt effekt av kungörel-
sen kommer ett antal åtgärder att bli aktuella för producenterna, bl. a. att
upprätta beskrivningar över vattenverk och distributionsanläggningar och
installera utrustning som varnar när vissa viktiga processer inte fungerar
tillfredsställande. Vidare finns regler om utformning av egenkontrollpro-
gram, analysmetoder och riktlinjer för bedömning av dricksvattnets kvali-
tet. I laboratoriekungörelsen från april 1990 anges de krav som ställs på
laboratorier som får användas för offentlig kontroll och egenkontroll av
dricksvatten.
Dricksvattenkungörelsens bestämmelser omfattar inte enskilda vatten-
täkter. Dock har vissa normer och riktlinjer utformats så att de kan
användas även vid bedömning av brunnsvatten. I såväl naturvårdsverkets
som livsmedelsverkets rapport påpekas att vatten från enskilda brunnar
ofta har sämre kvalitet än vatten från allmän anläggning.
Livsmedelsverkets kartläggning är också en utgångspunkt för det fortsat-
ta kontinuerliga arbete som verket bedriver inom vattenområdet. I detta
arbete är det ytterst viktigt att kompetensen från fler berörda myndigheter
kan utnyttjas och samordnas. För att klara målet att upprätthålla kvalitets-
nivån är det nödvändigt att ha en bred syn på dricksvattenfrågan, som
också omfattar sådana delområden som inte direkt ligger inom livsmedels-
verkets kompetens och ansvar.
För att få en beredskap för effekterna av miljöns och hanteringens
inverkan på rå- resp, dricksvattenkvalitet är det angeläget att bl. a. följa
utvecklingen vad gäller effekter av föroreningar med avseende på yt- och
grundvattentäkter och i fråga om försumingseffekter i form av ökad mobi-
lisering av metaller, t. ex. aluminium, från marken och ökad korrosion av
koppar i fastighetsinstallationer.
I enlighet med riksdagens beslut om livsmedelskontrollen (prop.
1988/89:68, JoU 14, rskr. 263) kommer ett rapporteringssystem att infö-
ras. Denna rapportering skall vara ett stöd för tillsynsmyndigheten, t. ex. i
fråga om utarbetandet av föreskrifter. Även vattenverken kommer som
föremål för tillsyn att omfattas av ett sådant system. Det är naturligt att
livsmedelsverket vid utformningen av rapporteringssystemet tar hänsyn
till behovet av att följa kvalitetsutvecklingen i enlighet med vad som ovan
framförts.
Utöver ett antal kontrollpunkter avseende det beredda vattnet som kan
följas genom ett sådant rapporteringssystem är det angeläget med en
beredskap inför sådana miljöförändringar som kan ha en negativ inverkan
på dricksvattnets hygieniska kvalitet. Kunskapen om sådana förändringar
finns främst hos andra myndigheter än livsmedelsverket, t. ex. hos na-
turvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning som ansvarar för
428
brunnsregistret. Det ankommer på livsmedelsverket att ta initiativ till ett
samarbete i vilket denna kunskap utnyttjas.
Sedan lång tid tillbaka har vi i Sverige erkänt jordbrukets positiva bidrag
till miljön. Det aktiva jordbruket bidrar till ett varierat och levande kultur-
landskap och till variationsrikedom hos växt- och djurarter. Under de
senaste decennierna har dock det moderna jordbrukets negativa effekter
på miljön uppmärksammats. Användning av tunga maskiner bidrar till
packningsskador som långsiktigt kan påverka produktionsförutsättningar-
na. Behovet av att öka produktionen på en given areal leder till att
åkerholmar tas bort och öppna diken läggs igen. Viktiga biotoper försvin-
ner därmed ur vårt landskap och åkerlandskapet trivialiseras. En ökad
användning av kemikalier, tillsammans med brukningsformer där marken
under vintertid är obevuxen, har bidragit till att läckage av växtnärings-
ämnen och bekämpningsmedelsrester runnit ut i havsområden, vattendrag
och grundvatten. Det intensiva jordbruket har inneburit att avkastningen
kunnat öka per arealenhet men det har också fört med sig miljöproblem.
Både i Sverige och internationellt har sambandet mellan prisstödspoliti-
ken och den ökade intensiteten i odlingen uppmärksammats. Jordbruks-
politiken har i Sverige, liksom i flertalet industrialiserade länder, bedrivits
huvudsakligen med hjälp av ett medel, nämligen prisstödet. Det svenska
prisstödet har bestått av två olika delar, nämligen ett gränsskydd och en
intern marknadsreglering. Syftet med prisstödet är att söka upprätthålla
administrativt satta priser inom landet. Gränsskyddet skall skydda den
inhemska produktionen från priskonkurrens från och prissvängningar på
världsmarknaden. Den interna marknadsregleringen skall förhindra att
överskott pressar marknadspriserna. Marknadsregleringen innebär i prak-
tiken att avsättningen är garanterad och att överskott kan säljas till världs-
marknadspriser som understiger produktionskostnaden i Sverige.
Prisstödet leder till en ensidig satsning på kvantitet. Eftersom avsätt-
ningen är garanterad, är det lönsamt för bonden att producera så mycket
som möjligt genom att öka intensiteten i odlingen. Genom prisstödet
kommer lönsamheten i produktionen inte längre att spegla markens natur-
liga avkastningsnivå, utan denna nivå plus stödet vilket för Sveriges del
uppgår till närmare 40% av produktionsvärdet. När prisstödet därmed
driver upp markpriserna, påverkas produktionen i riktning mot högre
intensitet, eftersom produktionsfaktorn mark blir relativt sett dyrare jäm-
fört med utsäde, kemikalier och maskiner. Prisstödet driver upp produk-
tionen per arealenhet. Detta bidrar i sin tur till högre markpriser, vilka i
sin tur driver upp intensiteten. Det är uppenbart att prisstödet förstärker
koncentrationen av produktionen till större enheter och till en högre grad
av utnyttjande av kemikalier och maskiner i jordbruket. Denna slutsats
har bidragit till att såväl riksdagen (prop. 1989/90:146, JoU 25, rskr. 327)
som en rad internationella organisationer, bl. a. FAO, uttalat sig för en mer
Prop. 1990/91:90
429
avreglerad livsmedelspolitik som ett medel att minska jordbrukets nega- Prop. 1990/91:90
tiva påverkan på miljön.
Den livsmedelspolitiska reformen innebär att den interna prisreglering-
en, inkl, exportstödet, avvecklas under en femårig övergångsperiod
fr. o. m. den ljuli 1991. Den interna marknadsregleringen för spannmål
avskaffas, utom vad avser inlösensystemet, den 1 juli 1991. Inlösensyste-
met avvecklas stegvis fram till den ljuli 1994. Inlösenpriset för spannmål
(vete) skall enligt riksdagens beslut uppgå till 1,30 kr. per kg under regle-
ringsåret 1990/91. Under de tre följande åren löser staten in spannmål till
följande priser, 1,15 kr. per kg 1991/92, 1,00 kr. per kg 1992/93 och 0,90
kr. per kg 1993/94. Marknadspriserna kommer därmed att sjunka.
Lägre priser på spannmål och andra grödor kommer i allmänhet att
verka i riktning mot en lägre intensitet och kommer tillsammans med de
miljöförbättrande åtgärder som redovisas i det följande att medverka till
ett minskat läckage av näringsämnen och till minskade negativa effekter på
grund av kemisk bekämpning. Enskilda företag påverkas mycket olika —
initialt — beroende på var de ligger i landet samt hur snabbt de kan
tillgodogöra sig det prisfall på mark som följer av ett lägre prisstöd.
Reformens effekt kommer på längre sikt att bli störst i de mer produktiva
områdena (slättbygderna) där bortfallet av prisstödet får störst betydelse.
Företag som arrenderar en stor andel av sin åkermark och snabbt ges
möjlighet att ändra arrendevillkoren kommer också snabbare att kunna
anpassa sig till den nya situationen än de företag som har en större andel
av arealen bunden. Genom att ca 50 % av den odlade arealen är arrenderad
finns goda möjligheter att efter avregleringen snabbt anpassa markpriserna
till avkastningen och därmed få en snabb effekt på intensiteten i odlingen.
Den tidigare jordbrukspolitiken och jordbruksstödets utformning har in-
neburit en utarmning av den biologiska mångfalden, en minskad genetisk
variation och en betydande påverkan på miljön till följd av växtnärings-
läckage och bekämpningsmedelsanvändning. Genom rationaliseringsåt-
gärder i kulturlandskapet och genom att prisstödet indirekt har stimulerat
till en hög avkastningsnivå har landskapet blivit fattigare på kulturvärden
och antalet hotade arter har ökat.
Den nya livsmedelspolitiken har som mål att slå vakt om ett varierat och
rikt odlingslandskap, bevara den biologiska mångfalden och minimera
växtnäringsläckage och användning av bekämpningsmedel. Det är viktigt
att odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden bevaras. Särskilt i de
södra delarna av Sverige och i andra områden, där man praktiserar inten-
siva brukningsmetoder, har det skett en utarmning av flora och fauna. I
dessa delar av landet vidtas därför särskilda åtgärder för att minska
miljöproblemen. Ett rikt och varierat odlingslandskap är av central bety-
delse för flora, fauna och för att stärka och vidmakthålla den biologiska
mångfalden. Jordbruket skall därför beakta behovet av en god miljö och en
långsiktig hushållning med resurserna. En livsmedelspolitik som inte ensi-
430
digt främjar överskottsproduktion stimulerar till användning av marken Prop. 1990/91:90
för annan odling.
Den nya livsmedelspolitiken innebär att man ersätter prisstöd med
åtgärder som riktas direkt till enskilda producenter. I de fall nationellt
intressanta natur- eller kulturmiljövärden i odlingslandskapet hotas till
följd av att brukaren har för avsikt att t. ex. plantera skog på mark, finns
det möjlighet för samhället att avtala med brukaren att mot viss ersättning
fortsätta med jordbruksproduktion. Ersättning betalas till brukaren för
markvård och bestäms i civilrättsliga avtal mellan brukaren och länsstyrel-
serna.
Det är viktigt att noga följa miljöeffekterna av den nya livsmedelspoliti-
ken. Regeringen gav den 20 december 1990 naturvårdsverket i uppdrag att
i samråd med lantbruksstyrelsen och riksantikvarieämbetet genomföra en
sådan utvärdering. Uppdraget skall redovisas den 30 juni 1992 och däref-
ter skall en fortlöpande utvärdering göras årligen. I uppdraget ingår även
att myndigheterna skall utvärdera effekterna och behovet av landskaps-
vårdsersättningen. Storleken på bidrag efter budgetåret 1992/93 får bedö-
mas när närmare erfarenheter vunnits.
För plantering av lövträd samt för anläggning av våtmark och energi-
skog kan ett s. k. anläggningsstöd utgå. Det innebär att det i fortsättningen
skapas möjligheter att åstadkomma ett mer varierat och rikt odlingsland-
skap. Anläggningsstödets utnyttjande för återställande av våtmarker bör
stimuleras genom informationsinsatser där våtmarkernas betydelse för
vattenhushållning, näringsläckage och som viktig livsmiljö för hotade
djur- och växtarter framhävs.
Förutom ovan nämnda stöd har det sedan år 1986 funnits möjlighet för
lantbrukarna att få stöd för bevarande av t. ex. naturliga slåtter- och
betesmarker genom s. k. NOLA-stöd. Lantbrukarna har också kunnat få
stöd om de ökar variationsrikedomen i slättlandskapet genom s. k. NYLA-
stöd. Variationsrikedomen kan ökas t. ex. genom läplanteringar, återska-
pande av våtmarker och utökning av betesmarksarealen. Lantbruksstyrel-
sen har under de senaste tre åren disponerat sammanlagt 20milj. kr. till
naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet och dessa medel har använts på
liknande sätt som de av naturvårdsverket disponerade NOLA-medlen. De
medel som anvisades till landskapsvårdande åtgärder i samband med
livsmedelsreformen kommer enligt vår mening att kunna bevara viktiga
områden. Lantbruksstyrelsen bör därför inte anvisas särskilda medel till
liknande ändamål.
Den moderna växtodlingen med sin specialisering och ensidighet bygger
på att bekämpning av ogräs, skadesvampar och skadeinsekter kan utföras
med kemiska medel. Användningen av moderna bekämpningsmedel har
pågått sedan 1950-talet och i dag kan konstateras ett flertal negativa
effekter. Dessa är framför allt risker för bekämpningsmedelsrester i livs-
medel, arbetsmiljörisker och risker för den yttre miljön. Bekämpningsme-
del kan orsaka miljöskador även genom att de sprids utanför det avsedda
området. Under 1980-talet har bekämpningsmedelsrester påträffats vid de
analyser som gjorts i svenska vattendrag.
På grund av dessa negativa effekter beslutade riksdagen år 1988 (prop.
431
1987/88:128, JoU 24, rskr. 374) att bekämpningsmedelsanvändningen Prop. 1990/91:90
skulle halveras mellan åren 1986 och 1990. Denna halvering är i princip
uppnådd. Därefter beslutade riksdagen år 1990 (prop. 1989/90:146,
JoU25, rskr. 327) att bekämpningsmedelsanvändningen ytterligare skulle
halveras från år 1990 till strax efter mitten av 1990-talet. Hur mycket
bekämpningsmedel som försäljs varje år är beroende av årsmån, före-
komst av skadegörare och växtodlingsförhållandena i övrigt. Genom ak-
tiva insatser har användningen av bekämpningsmedel minskat kraftigt i
Sverige. Internationellt sett är bekämpningsmedelsanvändningen därför
låg i Sverige. Regeringen har även lagt ett antal uppdrag för att ytterligare
minimera de negativa effekterna av bekämpningsmedelsanvändningen. Vi
återkommer till denna fråga i det följande.
Miljöinriktad växtodlingsrådgivning bedrivs av lantbruksverket för att
minska växtnäringsläckaget och för att minska den kemiska bekämpning-
en samt stödja den alternativa odlingen. För budgetåret 1991/92 föreslås
(prop. 1990/91:100 bil. 11) att 27 560000 kr. skall anvisas till dessa ända-
mål.
Inom den alternativa odlingen används varken kemiska bekämpnings-
medel eller handelsgödsel. Denna typ av odling är ett sätt att komma till
rätta med en del av de miljöproblem som dagens traditionella jordbruk
kan innebära. Den alternativa odlingen i Sverige uppgick år 1988 till ca
10000 ha. Ytterligare ca 30000 ha har anmälts inom ramen för omlägg-
ningsstödet till alternativ odling. När denna omläggning är slutförd skulle
den totala alternativa odlingen uppgå till ca 40000 ha och utgöra mer än
1 % av den totala åkerarealen. Detta kan jämföras med en del andra länder
i Europa där den alternativt odlade åkerarealen totalt omfattar alltifrån
några promille till som mest ca 1 % i Schweiz. I Västtyskland är ca 0,5% av
åkerarealen alternativt odlad. Den trend som vi kan förutse är att den
alternativa odlingen även fortsättningsvis kommer att öka. Ett av pro-
blemen med försäljningen av de alternativt odlade produkterna är att de
ofta har så låg omsättning i butiken att de inte behåller sin fräschhet. Som
stöd till den alternativa odlingen utgår 5,3 milj. kr. under budgetåret
1990/91 för rådgivning till alternativa odlare och 1 milj. kr. till marknads-
främjande åtgärder för alternativt odlade produkter. Under år 1990 har
det funnits en del problem med att få avsättning för alternativt odlad
spannmål och regeringen har därför föreslagit att stödet till marknads-
främjande åtgärder skall ökas med 1 milj.kr. förbudgetåret 1991/92 (prop.
1990/91:100 bil. 11). Enligt regeringens mening är det, i ett initialskede då
marknaden och dess organisationer är svaga, motiverat med ett statligt
stöd för att en fungerande marknad skall kunna etableras.
Odlingslandskapet har skiftat utseende i takt med omdaningen i samhället.
Det fanns tidigare en balans mellan arealen betesmark, äng och åker.
Antalet djur bestämde arealen åkermark eftersom marken måste tillföras
näring för att avkastningen skulle kunna upprätthållas. Det fanns således
ett nära samband mellan djurantalet och åkerarealen. Det har skapat en
432
mängd livsmiljöer för växt- och djurarter som annars inte hade funnits i
vårt land. De artrikaste miljöerna i jordbrukslandskapet är fortfarande
ängs- och hagmarkerna.
När befolkningsmängden ökade krävdes andra brukningsmetoder för att
upprätthålla livsmedelsförsörjningen. På 1800-talet började bonden att
odla vall, dvs. att på åkermark odla foder till djuren. Vallodlingen bröt det
nära sambandet mellan arealen bete, äng och åker och innebar att de flora-
och faunarika betes- och hagmarkerna minskade i areal och att odlings-
landskapet kom att präglas av en större ensidighet. Denna ensidighet och
utarmning av kulturmiljön och den biologiska mångfalden har förstärkts
av ett flertal faktorer.
Under 1800-talet kom plogen och andra jordbruksredskap som fungerar
bäst på åkrar med få odlingshinder, såsom stenrösen, åkerholmar och
öppna diken, vilka därför började tas bort. Införandet av handelsgödsel
har lett till att sambandet mellan antalet djur och åkerareal nästan helt har
försvunnit. Oförsiktig användning av bekämpningsmedel har lett till att
även områden i närheten av åkern har besprutats, vilket negativt påverkat
både flora och fauna. Det finns många fler faktorer i det moderna jordbru-
ket, vilka har lett till att växtarter som tidigare betraktades som vanliga
och självklara inslag i landskapet, i dag är sällsynta eller hotade. Med
hänsyn till att många av de hotade växtarterna i Sverige är kopplade till
odlingslandskapet, och då främst till det gamla odlingslandskapet med
ogödslade och hävdade ängsmarker och hagmarker, var det nödvändigt att
vidta åtgärder för att bryta denna utveckling. Med den livsmedelspolitiska
reformen förändras de grundläggande orsakerna till denna utveckling.
Reformen är av central betydelse för floran och faunan och för att stärka
den genetiska variationen och för ett rikt och varierat odlingslandskap.
Miljö- och landskapsvårdsfrågorna har därför fått en stor tyngd i den nya
livsmedelspolitiken. För att i framtiden kunna öka variationen i odlings-
landskapet och för att bevara den biologiska mångfalden finns fr. o. m.
budgetåret 1990/91 möjlighet att få särskild ersättning för landskapsvård-
ande insatser. Den areal som vid en avreglering överförs till annan an-
vändning bidrar i dag till att hålla landskapet öppet. I de fall sådana
områden hyser kultur- eller naturmiljövärden av nationellt intresse kan
samhället i fortsättningen ta ett ökat ansvar för att den marken även i
framtiden skall hållas i hävd. Det är ett kommunalt ansvar att bevara
odlingslandskap som är av lokalt intresse.
I skötsellagen föreskrivs att jordbruksmark, innefattande betesmark,
skall anmälas till länsstyrelsen innan den får tas ur produktion. I de fall
sådan areal är av nationellt intresse från kultur- eller naturmiljösynpunkt
kan samhället avtala med brukaren att mot viss ersättning fortsätta med
jordbruksproduktion. Det finns även möjlighet att träffa avtal i frågor om
omkringliggande mark, när länsstyrelsen bedömer att marken är av vikt
för att kunna skapa den helhetsbild i landskapet som natur- eller kultur-
miljövården kräver. Grunden för att landskapsvården skall fungera är att
det finns ekonomiskt bärkraftiga jordbruksföretag. Därför måste områden
för avtal om landskapsvård väljas så att de underlättar bibehållandet av ett
levande jordbruk under överskådlig tid. Ersättningen bedöms därför utgå
Prop. 1990/91:90
433
28 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
främst till aktiva jordbrukare med betesdrift och djurproduktion. Na- Prop. 1990/91:90
turvårdsverket, riksantikvarieämbetet och lantbruksstyrelsen har gjort en
preliminär bedömning av områden som är viktiga att bevara. Som exem-
pel kan nämnas jordbruksområden med stor biologisk mångfald, t. ex.
naturliga fodermarker, betes- och slåttermarker. Även jordbruksmarker
med kulturhistoriska värden, t. ex. äldre bebyggelse, hägnadssystem, åker-
former och dikessystem, är aktuella.
Det bör framhållas att landskapsvårdsstödet inte kan komma i fråga för
mycket begränsade natur- eller kulturmiljövärden utan det krävs en hel-
hetsbild. Genom ersättningarna för landskapsvård i kombination med de
möjligheter som naturvårdslagen ger och frivilliga åtgärder från bl. a. kom-
munerna finns det goda möjligheter att för framtiden bevara värdefulla
områden i odlingslandskapet. Under budgetåret 1990/91 utgår stöd för
landskapsvårdande åtgärder med 100 milj, kr., under 1991/92 med
200milj. kr. och under 1992/93 med 250milj. kr.
Ett miljöanpassat jordbruk har stora möjligheter att berika odlingsland-
skapets flora och fauna. Vad som krävs är bl. a. en försiktig användning av
bekämpningsmedel så att de inte sprids utanför avsett område, en ökad
betesdrift vilken de nya djurskyddsbestämmelserna bidrar till genom att
föreskriva att nötkreatur för mjölkproduktion skall hållas på bete sommar-
tid. Odlingslandskapets flora och fauna bevaras även om vissa typer av
marker hålls ogödslade och om markavvattningen och borttagandet av
odlingshinder upphör.
Den uppskattade närsaltsbelastningen på våra omgivande hav från land-
områden, direkta kustutsläpp samt deposition på havsytan är per år ca
140000 ton kväve och 5400 ton fosfor. Jordbruket är en av de största
källorna till denna belastning. På västkusten är jordbruket den domineran-
de källan för tillförsel av kväve till vattnet medan fosforn däremot härrör
från många olika källor. Längs Östersjökusten är jordbruket och kommu-
nala reningsverk i storstadsområdena en betydande källa för närsaltstill-
försel. Det är viktigt att jordbrukets närsaltsbelastning kan minskas och
det är speciellt viktigt i de södra delarna av landet där närsaltsbelastningen
är störst.
Den kvävemängd som tillförs vattendrag och sjöar i inlandet från åker-
mark är ca 45 000 ton per år. Beroende på den fastläggning och omvand-
ling av näringsämnen som sker i vattendragen och i sjöarna innan de når
havet, s. k. retention, uppskattas i naturvårdsverkets rapport Hav 90 jord-
brukets kvävebidrag till havet vara ca 25000 — 40000 ton per år.
För att minska jordbrukets negativa miljöpåverkan beslöt riksdagen år
1988 att som mål halvera kväveutlakningen från jordbruket fram till år
2000. I internationella överenskommelser har detta mål tidigarelagts och
en halvering skall i stället nås i särskilt belastade områden till år 1995.
Detta innebär att jordbruket behöver minska sitt kväveläckage till havet
med ca 12 500 —20000 ton per år då hänsyn tagits till retentionen.
För att uppnå denna halvering krävs det ytterligare åtgärder utöver de
434
som riksdagen beslutade om år 1988 (prop. 1987/88:128, JoU 24, rskr.
374). Riksdagsbeslutet innebar att det infördes bestämmelser om sprid-
ningsrestriktioner i de södra delarna av landet, krav på viss lagringskapaci-
tet av gödsel, krav på höst- och vinterbevuxen mark i vissa delar av södra
Sverige, föreskrifter om djurtäthet, rådgivning om behovsanpassad växt-
odlings- och gödslingsplanering, höjda miljöavgifter på handelsgödsel
samt resurser för försök och utveckling rörande metoder för att minska
jordbrukets växtnäringsläckage. De positiva effekter som livsmedelsrefor-
men för med sig på miljöområdet bidrar också till halveringen.
Effekterna av nämnda åtgärder kan inte enkelt redovisas i dag bl. a.
beroende på att det finns en fördröjningseffekt mellan belastnings- och
koncentrationsforändringar i våra hav till följd av beslutade åtgärder.
Dessa fördröjningar beror på att mark, floder, sjöar och hav innehåller
stora mängder närsalter och det tar lång tid innan nya jämvikter mellan
tillförsel, koncentration och förluster uppnås. Även om utsläppen av när-
salter i morgon minskas med 50% kan effekterna i form av minskat
läckage dröja 10—15 år enligt beräkningar i Hav 90.
För att kunna mäta om vi når en halvering är det viktigt att det finns
effektiva och billiga mätmetoder, både för mätning i åkermarkens avrin-
ningsområden och vid vattendragens mynningar. Det är viktigt att precise-
ra vem som skall göra mätningarna och i vilken omfattning de skall
företas.
Överslagsmässiga beräkningar om effekterna av vidtagna och föreslagna
åtgärder inom jordbruket visar att jordbruksnäringen uppnår en halvering
av kväveläckaget till år 1995. Mätningar i stor skala av minskningen av
läckaget bör ske inom ramen för den miljöövervakning som regeringen
tidigare har beslutat om.
Minskad djurtäthet och växtodlings- och gödslingsplanering beräknades
i den förra aktionsplanen mot havsföroreningar minska kväveläckaget
med 2 000 ton per år. Lantbruksstyrelsen bedömer att dessa åtgärder ger en
något större effekt än vad som först beräknades eftersom åtgärderna ge-
nomförs i hela Sverige och inte som tidigare planerats endast i södra
Sverige. Åtgärderna uppskattas därför numera ge ett minskat läckage med
ca 2 300 ton. Föreskrifter om förskjutning av spridningstidpunkt för stall-
gödsel från höst och vinter till vår och utbyggd lagringskapacitet i de södra
delarna av Sverige beräknas i aktionsplanen mot havsföroreningar minska
läckaget med ca 5 400 ton. Krav på utökad andel höst- och vinterbevuxen
mark beräknas ge en effekt på ca 3 300 ton enligt lantbruksstyrelsens
rapport (1990:3). Teknisk utveckling av handelsgödsel- och stallgödsel-
spridare och eventuellt införande av typgodkännande bedöms av lant-
bruksstyrelsen ge en effekt på 2400 ton till år 1995. Miljöavgiften på
handelsgödsel fördubblades år 1988 och detta bidrar till den minskning av
handelsgödselanvändningen med 10% som skall nås till år 1992 och likaså
gör den höjning av prisregleringsavgiften på handelsgödsel med 30% som
gjordes i oktober 1990. Denna avgift höjdes för att finansiera spannmåls-
överskottet.
Enligt Hav 90 har trenden redan vänt när det gäller kväveläckaget från
våra jordbruksområden, trots att flertalet av bestämmelserna inte träder i
Prop. 1990/91:90
435
full kraft förrän år 1995. Detta kan till stor del antas bero på en ökad Prop. 1990/91:90
medvetenhet hos jordbrukarna om problemen och att olika skötselåtgärder
vidtagits. Utvecklingen understryker informationens stora betydelse som
styrmedel i dessa sammanhang.
Minskning av närsaltsläckaget och ammoniakavgången, dvs. den form
av kväve som avgår till luften, uppskattas bli betydande till följd av den
livsmedelspolitiska reformen, men en noggrann bedömning kan göras först
då livsmedelsreformen är fullt genomförd år 1996. Följande preliminära
bedömningar om den nya livsmedelspolitikens miljöeffekter har gjorts av
lantbruksstyrelsen i samråd med naturvårdsverket. Livsmedelsreformen
beräknas innebära att ca 500 000 ha åkermark ställs om till annan produk-
tion, t. ex. skogsplantering, energigrödor och extensivt bete. Denna om-
ställning beräknas minska kväveläckaget med ca 4000 ton. Reformen för
med sig en utslaktning av minst 50000 kor och detta beräknas ge en effekt
på kväveläckaget till havet med ca 1000 ton. Reformen kommer också att
föra med sig en generell intensitetsminskning i växtodlingen där den
optimala kvävegivan minskar. Denna minskning förstärks av de höjda
prisregleringsavgifterna. Lägre handelsgödselgivor beräknas minska
kväveläckaget med ca 5 000 ton.
En ny typ av djurfoder med syntetiska aminosyror har tagits fram som
innebär att fodrets liksom gödselns kväveinnehåll blir lägre. Detta beräk-
nas minska kväveläckaget med minst 1 000 ton. Slaktsvinsfoder av detta
slag finns redan på marknaden. I flera europeiska länder anges förändring-
ar i fodrets sammansättning som en viktig åtgärd för att minska kväveav-
gången. Lantbruksstyrelsen utarbetar för närvarande ett åtgärdsprogram
för att minska ammoniakavgången från jordbruket. Detta program inne-
bär också en positiv effekt på närsaltsläckaget liksom en utökning av
våtmarksarealen.
Sammantaget innebär ovan angivna åtgärder att jordbruket kraftigt
sänker sitt kväveläckage till våra hav. Åtgärderna beräknas kunna minska
kväveläckaget med ca 25000 ton till år 1995.
Omfattningen av ammoniakavgången till luft från jordbruket har rela-
tivt nyligen kartlagts. Tidigare beslutade miljöförbättrande åtgärder inom
jordbruket har inte direkt syftat till att minska ammoniakavgången. I
Luft 90 uppskattas de totala utsläppen av ammoniak i Sverige till 50000 —
70000ton per år, varav ca 80% kommer från stallgödseln. Utsläppen är
särskilt stora i de södra delarna av landet där djurhållningen är mer
intensiv. Sammanlagt avger jordbruket ca 40000 —56 000ton ammoniak
per år. För att stoppa övergödningen av Östersjön och Västerhavet beräk-
nas kvävenedfallet enligt Luft 90 behöva minskas med mer än 50 %. En så
stor reduktion kräver omfattande åtgärder och som ett första steg skall
ammoniakavgången reduceras med 25% till år 1995. Vi återkommer till
detta i det följande.
436
Stallgödselhanteringen
Regeringens ställningstagande: Nuvarande program for en utbyggd
lagringskapacitet for stallgödsel bör fullföljas med oförändrad om-
fattning.
I lantbruksstyrelsens utredning Lagring och spridning av stallgödsel
föreslås att de krav på viss lagringskapacitet som nu gäller inom Gotlands,
Blekinge, Kristianstads, Malmöhus och Hallands län, inom kustområdena
från Bohuslän t. o. m. Stockholms skärgård samt på Öland också skall gälla
inom Östergötlands, Älvsborgs, Skaraborgs, Västernorrlands, Jämtlands,
Västerbottens och Norrbottens län. De krav det är fråga om är en lagrings-
kapacitet på åtta månader för nötkreatur, hästar, får eller getter samt tio
månader för övrig djurhållning. I övriga delar av Sverige föreslås lagrings-
kapaciteten vara sex resp, åtta månader. Styrelsen föreslår vidare att de
spridningsrestriktioner som i dag gäller för södra Sverige skall omfatta
även Östergötlands, Gotlands, Älvsborgs och Skaraborgs län.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att en utbyggnad av
lagringskapaciteten inte kan tillstyrkas med hänvisning till den omstruktu-
rering som för närvarande pågår inom jordbruket. Några hänvisar också
till att en utbyggd lagringskapacitet inte är en kostnadseffektiv åtgärd för
att minska växtnäringsläckaget. Lantbrukarnas riksförbund anser att en
minsta lagringskapacitet om sex månader är ett rimligt och grundläggande
krav.
Regeringens överväganden: I vissa känsliga kustområden, framför allt i
västra Sverige, skall en halvering av närsaltsläckaget ha uppnåtts redan år
1995 mätt i förhållande till år 1985. I övriga Sverige skall en halvering
uppnås till år 2000.
Av det totala kväveläckaget från åkermark på ca 50000 ton kväve
kommer merparten från stallgödselhanteringen. De faktorer som främst
påverkar läckaget är väderlek, jordart, grödans förmåga att ta upp närings-
ämnen, gödslingstidpunkt, spridningsteknik och gödslingsintensitet. För
att minska växtnäringsläckaget är det väsentligt med en stor lagringskapa-
citet för stallgödsel, så att gödseln kan spridas vid de tidpunkter på året
som ger minst växtnäringsläckage. Problem med stallgödselhantering upp-
kommer framför allt om den sprids på hösten och vintern eller på tjälad
mark. Enligt förordningen (1979:426) om skötsel av jordbruksmark får
inte stallgödsel och andra organiska gödselmedel spridas under tiden den
1 december—den 28 februari annat än om nedbrukning sker samma dag. I
de södra delarna av landet och i kustnära områden får spridning mellan
den 1 augusti —den 30 november endast ske i växande gröda eller före
höstsådd.
För de nyssnämnda delarna av landet finns i förordningen krav på att
Prop. 1990/91:90
437
jordbruksföretag med fler än tio djurenheter skall ha en lagringskapacitet
för stallgödsel som motsvarar en gödselproduktion under åtta eller tio
månader beroende på djurslag. För företag med mer än 100 djurenheter
gäller kraven i hela landet. I naturvårdsverkets allmänna råd till miljö-
skyddslagen anges att lagringskapaciteten generellt bör vara minst sex
månader. Lagringsbestämmelserna och de särskilda spridningsbestämmel-
serna för de södra delarna och i de kustnära områdena träder i kraft den
1 januari 1995 för de jordbruksföretag som var i drift den 1 juli 1988.
Enligt aktionsplanen mot havsföroreningar beräknas ovan angivna åtgär-
der minska närsaltsläckaget med 5 400 ton per år. Totalinvesteringen för
dessa åtgärder har beräknats till 1,4 miljarder kronor i 1990 års nivå.
För att påskynda utbyggnaden av lagringskapaciteten har det varit möj-
ligt för lantbrukare i södra Sverige att erhålla ett statsbidrag om 20% av
investeringskostnaden för utbyggnad över sex månaders lagringskapacitet.
Bidrag utgår dock med högst 25000 kr. under perioden 1988/89—1990/91.
Detta bidrag har främst utnyttjats av lantbrukare som inte klarar sprid-
ningsrestriktionema.
Lantbruksstyrelsens förslag om utökad lagringskapacitet och spridning
av stallgödsel innebär en total investeringskostnad för jordbruket på
1,2 miljarder kronor om befintlig lagringskapacitet antas vara sex måna-
der och på 2,9 miljarder kronor om befintlig lagringskapacitet antas vara
fyra månader. Lantbruksstyrelsens förslag innebär att statsbidrag till ut-
byggnad av lagringskapaciteten skall lämnas även i de delar av landet där
lantbruksstyrelsen föreslår att nya bestämmelser skall införas. Detta beräk-
nas kosta ca 213 milj. kr. under en treårsperiod. I kalkylen utgår lantbruks-
styrelsen från att bidragstaket på 25 000 kr. tas bort. Kostnaden per kilo
kväve beräknas till 274 kr. Denna kostnad kan jämföras med den beräkna-
de kostnaden för utökad höst- och vinterbevuxen mark på 17 — 26 kr. per
kg kväve och utökad kväverening vid de kommunala reningsverken på
60—120 kr. per kg kväve. Svenska naturskyddsföreningen har i sitt re-
missvar pekat på att kostnaden för utbyggd lagringskapacitet är upp mot
380 kr. per kg kväve, om beräkningarna utgår från en befintlig lagringska-
pacitet på sex månader. I förhållande till andra åtgärder för att minska
kväveläckaget är således en ytterligare utbyggd lagringskapacitet inte en
kostnadseffektiv åtgärd. Att införa skärpta föreskrifter enligt lantbrukssty-
relsens förslag anser regeringen därför inte kan motiveras med hänsyn till
den höga kostnad förslaget innebär för jordbruket och mot bakgrund av att.
jordbruket med andra föreslagna åtgärder beräknas uppnå ett halverat
närsaltsläckage. En god gödselvård är emellertid betydelsefull även utifrån
andra aspekter än själva kväveläckaget. Bristande lagerhållning kan t. ex.
ge upphov till punktutsläpp med förorening av brunnar och vattendrag
som följd. Stallgödselhanteringen är också förknippad med luktproblem.
Att fullfölja det påböljade programmet för en utbyggd lagringskapacitet är
därför angeläget.
I naturvårdsverkets första aktionsplan mot havsföroreningar år 1987
beräknades en minskad djurtäthet i kombination med planerad gödsling ge
ett minskat kväveläckage med ca 2000 ton per år för Götaland. Det är
mycket viktigt att det råder balans mellan hur många djur som finns på
Prop.1990/91:90
438
gården och hur mycket mark som stallgödseln kan spridas på. Lantbruks- Prop. 1990/91:90
styrelsen har därför utarbetat föreskrifter om högsta antalet djur som är
tillåtet att hålla per hektar. Föreskrifterna gäller från den 1 januari 1995.1
vissa delar av Sverige där djurtätheten redan i dag är hög kan detta
innebära en minskning av djurantalet. Som norm har angivits att högst 1,6
mjölkkor per ha eller 10,5 slaktsvin per ha får hållas.
Spridningsteknik
Regeringens förslag: Lantbruksstyrelsen anvisas 20 milj. kr. engångs-
vis för budgetåren 1991/92—1993/94 för att ta fram den teknik och
metodik som är nödvändig för ett framtida typgodkännande av
handelsgödsel- och stallgödselspridare. Ett system för typ-
godkännande bör utarbetas och redovisas senast den 1 december
1993. Utifrån den redovisningen skall regeringen ta ställning till om
ett krav på typgodkännande kan införas fr. o. m. år 1995.
Lantbruksstyrelsens utredning Förslag till typgodkännande av gödsel-
spridare överensstämmer i stort med regeringens förslag. Lantbruksstyrel-
sen anser att krav på typgodkännande kan införas tidigast år 2000.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till
förslaget, men anser att andra åtgärder såsom kraftfulla utbildnings-, råd-
givnings- och informationsinsatser är effektivare som medel för att snabbt
minska växtnäringsläckaget.
Regeringens överväganden: Dagens spridare, särskilt för stallgödsel, möj-
liggör inte en tillräckligt jämn och mängdanpassad spridning. En förbätt-
rad precision är angelägen och skulle få positiva effekter från såväl miljö-
som företagsekonomisk synpunkt. Typgodkännande av gödselspridare kan
på sikt innebära att vi får maskiner med bättre egenskaper för jämn
spridning av gödsel vid optimal tidpunkt och därigenom minskat växtnä-
ringsläckage. Bättre maskiner skulle också innebära minskad markpack-
ning, bättre gödselutnyttjande och minskad lukt. Bättre utnyttjande av
gödseln leder även till ekonomiska fördelar för jordbruket. Det är också
angeläget för jordbruksföretagen att kunna analysera stallgödseln med
avseende på växtnäringsinnehåll.
I regeringsbeslut den 24 november 1988 uppdrogs åt lantbruksstyrelsen
att utreda och lämna förslag om vilka krav som bör ställas på handels- och
stallgödselspridare för att få från miljösynpunkt acceptabla gödselspridare.
Lantbruksstyrelsen har i redovisningen av uppdraget översiktligt kartlagt
vilka undersökningar som behövs som underlag för ett förslag om typgod-
kännande. Regeringen föreslår att detta arbete påbörjas och för detta
ändamål bör totalt 20 milj. kr. anvisas under en treårsperiod med början
budgetåret 1991/92. Uppgifter måste tas fram om handels- och stallgöd-
selns fysikaliska egenskaper och det måste undersökas hur man skall
kunna styra och kontrollera utmatad mängd från spridare, så att man får
en så bra spridningsjämnhet som möjligt. Vidare måste kravnivåer för vad
439
som skall gälla vid ett typgodkännande tas fram. Fältförsök om spridnings-
jämnhetens inverkan på närsaltsläckaget är inte tidigare gjorda. Inte heller
har fältkantsspillets inverkan på flora och fauna undersökts, och det krävs
även ett omfattande arbete för att ta fram standarder for gödselslagens
specifikation och provningsmetoder. I dag finns inga framtagna standar-
der.
En viktig förutsättning for att typgodkännande skall kunna införas är att
det kan accepteras internationellt. Typgodkännandet kan tillsammans
med förbättrad rådgivning, ökad förarkompetens och fortgående teknik-
utveckling leda till bättre växtnäringsutnyttjande och minskad miljöbe-
lastning. Dessa åtgärder beräknas sammanlagt kunna ge en kväveläckage-
minskning på ca 4 800 ton per år. Den fulla effekten av åtgärderna uppnås
först år 2010, men flera tekniska förbättringar kommer att vara introduce-
rade och tillämpade även dessförinnan. Till år 1995 beräknas den tekniska
utvecklingen minska kväveläckaget med ungefär hälften, dvs. 2400 ton,
enligt lantbruksstyrelsens bedömning. Ett system for typgodkännande av
gödselspridare bör utarbetas och redovisas senast den 1 december 1993.
Utifrån den redovisningen skall regeringen ta ställning till om ett krav på
typgodkännande kan införas fr. o. m. år 1995.
Ökad andel höst- och vinterbevuxen mark
Regeringens förslag: Höst- och vinterbevuxen mark är en mycket
effektiv åtgärd för att minska växtnäringsläckaget. För information
samt försöks- och utvecklingsverksamhet rörande höst- och vinter-
bevuxen markanvisas 14,8 milj.kr. for perioden 1991/92—1993/94.
Regeringens ställningstaganden: Krav på att 60% av åkermarken
skall hållas bevuxen höst- och vintertid bör gälla i Blekinge, Kris-
tianstads, Malmöhus och Hallands län. I Östergötlands, Jönkö-
pings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Göteborgs och Bohus, Älvs-
borgs och Skaraborgs län bör andelen vara minst 50%. Kraven skall
vara genomförda senast år 1994.
Lantbruksstyrelsens utredning Grön mark överensstämmer i stort med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: En utvidgad andel höst- och vinterbevuxen mark
anses generellt som en kostnadseffektiv åtgärd for att minska växtnärings-
läckaget. Lantbrukarnas riksförbund anser att grön mark är ett kostnadsef-
fektivt sätt att minska näringsläckaget. Förbundet föreslår forsknings- och
utvecklingsinsatser for att studera effekterna av grön mark och därigenom
på sikt kunna utvidga nuvarande system med grön mark.
Regeringens överväganden: Att hålla åkermarken bevuxen under så stor
del av året som möjligt är en av de viktigaste åtgärderna for att minska
kväveläckaget. För närvarande är i genomsnitt ca 47 % av åkermarken i
Götaland höst- och vinterbevuxen, s. k. grön mark. Variationen mellan
länen är dock avsevärd, som lägst 35 % och som högst 59 % grön mark. Det
Prop. 1990/91:90
440
är ytterst angeläget att snarast utöka andelen höst- och vinterbevuxen Prop. 1990/91:90
mark. Med de växtföljder och huvudgrödor vi för närvarande har i Sverige
är det inte möjligt att på kort sikt avsevärt öka andelen höst- och vinter-
bevuxen mark. De nu föreslagna åtgärderna om 60 % grön mark i Blekinge,
Kristianstads, Malmöhus och Hallands län och 50% grön mark i Öster-
götlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Göteborgs och Bo-
hus, Älvsborgs och Skaraborgs län bör genomföras åren 1992 — 1994. Där-
efter skall en utvärdering av denna och andra åtgärders inverkan på kväve-
läckaget göras och en ytterligare utökning av andelen grön mark övervägas.
Det är speciellt angeläget att minska kväveläckaget i de södra delarna av
landet och i de kustnära områdena.
Stöd för att meddela föreskrifter om skyldigheten att hålla åkermarken
bevuxen i den omfattning som regeringen nu har redovisat finns i lagen
(1979:425) om skötsel av jordbruksmark.
I lantbruksstyrelsens rapport om grön mark anges att utökningen av
grön mark kan minska kväveutlakningen med 20 kg per ha i de fyra
sydligaste länen och med 10 kg per ha i de övriga länen i Götaland. I
remissyttrandena betonas starkt att utökad höst- och vinterbevuxen mark
är en kostnadseffektiv åtgärd. Den största minskningen av kväveutlak-
ningen uppnås om utökningen av grön mark sker i form av vårinsådda
fånggrödor. På hösten finns då en etablerad gröda som har möjlighet att ta
upp mer kväve än höstsådda fånggrödor eller höstsäd. En ökning av
andelen höst- och vinterbevuxen mark kan åstadkommas genom att öka
andelen av sådana huvudgrödor som fyller kraven för grön mark eller
genom odling av fånggrödor.
För jordbrukets del innebär sådd av fånggröda en extra kostnad och de
jordbrukare som i stället kan utöka andelen vanliga höstgrödor kommer
förmodligen att välja den vägen för att uppnå andelen grön mark. Kostna-
den för grön mark för den enskilde jordbrukaren utgörs av utsäde, sådd,
fördyrad skörd, viss minskning av skördeutbytet och försvårad ogräsbe-
kämpning. 1 gengäld uppnås fördelar i form av att grödan i vissa fall kan
utnyttjas som foder, att behovet av kvävegödsling minskar på sikt och att
landskapets flora och fauna berikas. Jordbrukets kostnader för att genom-
föra vårt förslag beräknas till 57 — 86 milj. kr. per år beroende på hur stor
del av utökningen som kommer att ske genom odling av fånggrödor.
Förslaget beräknas omfatta ca 230000 ha åker och totalt skulle utökningen
av grön mark i Götaland, enligt vårt förslag, minska kväveutlakningen
med ca 3 300 ton. Detta ger en kostnad per kilo kväve i minskat läckage
med ca 17 — 26 kr. och är således en av de mest kostnadseffektiva åtgärder-
na för att minska kväveläckaget.
För att en utökning av andelen grön mark snabbt skall kunna genomfö-
ras krävs det rådgivningsinsatser, demonstrationsverksamhet och infor-
mation under introduktionsperioden. Dessutom är det nödvändigt med
forskning och utveckling av odlingsteknik, såtidpunkter, utsädesmäng-
der, ogräsförekomst, konkurrens mellan huvud- och fånggröda, förbättrat
växtmaterial samt mellangrödomas tillväxt på hösten. Inom ramen för det
engångsbelopp som regeringen i det följande föreslår skall anvisas under
anslaget Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket, bör 14,8 milj. kr. dispo-
441
neras för information samt försöks- och utvecklingsverksamhet rörande Prop. 1990/91:90
höst- och vinterbevuxen mark. Härav avser 12,8 milj. kr. program för
perioden 1991/92—1993/94 och 2 milj. kr. kostnaderna för forsknings- och
utvecklingsprojekt rörande mellangrödor som påbörjas budgetåret
1991/92. Regeringen återkommer till frågan om hur de sistnämnda projek-
ten skall finansieras efter detta budgetår i nästa års budgetproposition.
Växtodlings- och gödslingsplanering
En bra växtodlings- och gödslingsplanering är en av de mest angelägna
åtgärderna för att minska växtnäringsläckaget och bekämpningsmedelsan-
vändningen. Detta uppnås lämpligast genom rådgivning, information och
utbildning. Lantbruksstyrelsen och den övervägande delen av remissin-
stanserna understryker att rådgivning, ökad kunskap och utbildning är
effektiva medel för att uppnå miljömålen inom jordbruket.
I det åtgärdsprogram för att minska jordbrukets växtnäringsläckage som
riksdagen beslutat om år 1988 (prop. 1987/88:128, JoU 24, rskr. 374),
ingick att individuell rådgivning under perioden 1988-1992 gratis skulle
erbjudas samtliga företag med mer än 25 djurenheter samt merparten av
de företag som tar emot rötslam. Denna åtgärd är viktig för att åstadkom-
ma en behovsanpassad tillförsel av växtnäring, vilket är en förutsättning
för att minska växtnäringsläckaget. Rådgivningen omfattar upprättandet
av en växtodlings- och gödslingsplan, växtnäringsbalansberäkning samt
information om lagring och spridning av stallgödsel. Målet är att ca 20000
lantbrukare skall erbjudas individuell rådgivning och hittills har ca 10000
företag nåtts av denna service. I aktionsplanen mot havsföroreningar
beräknades anpassningen av djurtäthet och rådgivning till lantbrukare
med fler än 25 djurenheter minska växtnäringsläckaget med 2000 ton per
år. Uppskattningsvis är effekten några hundra ton mer, eftersom åtgärder-
na genomförs i hela Sverige och inte enbart i Götaland, vilket beräkningar-
na i aktionsplanen mot havsföroreningar utgick ifrån.
Minskad användning av handelsgödsel
Den totala förbrukningen av handelsgödselmedel bör enligt riksdagens
beslut med anledning av prop. 1987/88:128 minska med 20% till år 2000
räknat från 1986 års förbrukning, vilket innebär ca 45000 ton kväve. Ett
delmål är en 10-procentig minskning till år 1992. För att kunna uppnå
detta mål höjdes miljöavgifterna på handelsgödsel med 30 öre per kg
kväve till 60 öre per kg kväve år 1988. Miljöavgifterna på fosfor höjdes
med 60 öre per kg fosfor till 120 öre per kg fosfor. Utöver detta är
handelsgödsel även belagd med s. k. prisregleringsavgifter. Denna prisreg-
leringsavgift tas ut för att finansiera jordbruksprisregleringen, men ger
även incitament till en minskad användning av dessa insatsmedel och ger
på så sätt en positiv miljöeffekt. Prisregleringsavgiften höjdes med 30%
den 23 oktober 1990. Enligt miljöavgiftsutredningens beräkningar bör
442
nivån före den senaste höjningen av prisregleringsavgifter och miljöavgif-
ter reducera användningen av handelsgödselkväve med 20% till år 1994
och ge en minskning av kväveläckaget med 3 000 ton per år.
Till följd av den livsmedelspolitiska reformen kommer prisnivån for
vegetabilieprodukter att sjunka. Gödslingsrekommendationema ses for
närvarande över utifrån dessa nya förutsättningar. Översynen beräknas
leda till en minskning av rekommenderat gödslingsoptimum for spannmål
på minst 10 kg kväve per ha inför 1991 års odlingssäsong och en ytterligare
minskning inför 1992 års odlingssäsong. En förändrad arealanvändning,
t. ex. skogsplantering och extensivt bete, kommer att ytterligare minska
förbrukningen av handelsgödsel. Den totala förbrukningen av handelsgöd-
sel har minskat med knappt 11 % under perioden 1985/86— 1989/90. För
enbart kväve har förbrukningen under perioden minskat med ca 3 % och
för fosfor och kalium med ca 20%. Till följd av det livsmedelspolitiska
beslutet, höjda prisregleringsavgifter och lägre gödslingsoptimum bedömer
vi att målet om en 10-procentig minskning kan nås till år 1992. En slutlig
redovisning av om vi kommer att uppnå delmålet skall göras av lantbruks-
styrelsen senast den 1 december 1991. Om delmålet inte anses kunna
uppnås skall lantbruksstyrelsen i redovisningen lämna förslag till ytterliga-
re åtgärder. Införande av miljöskatt på handelsgödsel bör övervägas då
prisregleringsavgiftema avskaffas. Dessförinnan skall det utredas om en
skatt är lämplig och vilken nivå som är kostnadseffektiv for att få till stånd
en minskning av kväveläckaget. Vi återkommer i det följande om disposi-
tionen av miljöavgifterna på handelsgödsel.
Försöks- och utvecklingsverksamhet
Regeringens förslag: Teknikutveckling är en effektiv metod for att
minska växtnäringsläckaget. Ytterligare 15 milj. kr. anvisas engångs-
vis för budgetåren 1991/92—1993/94 till försöks- och utvecklings-
verksamhet rörande metoder som är väsentliga for att minska jord-
brukets växtnäringsläckage, främst med avseende på stallgödselhan-
teringen och ammoniakavgången.
Utredningens förslag: I lantbruksstyrelsens redovisning av åtgärdspro-
gram for miljöförbättrande åtgärder inom jordbruket yrkas 15 milj. kr. till
försöks- och utvecklingsverksamhet.
Regeringens överväganden: Pågående försöks- och utvecklingsverksam-
het for att minska jordbrukets växtnäringsläckage syftar till att påskynda
främst den tekniska utvecklingen i fråga om odlingssystem med fånggrö-
dor samt hantering av stallgödsel. Detta program är främst fokuserat till
förlusterna på vattenmiljön och på att åstadkomma en jämn och kontrol-
lerad giva av stallgödsel, vilket är väsentligt for att kunna minska växtnä-
ringsläckaget. Det har inneburit att marknaden nu kan erbjudas en god
teknik i detta avseende när det gäller flytgödsel. Detta program avslutas år
1991. Med de positiva erfarenheterna bedömer vi att en ny liknande for-
Prop. 1990/91:90
443
söks- och utvecklingsverksamhet bör följa för att vi skall kunna uppnå en
halvering av kväveläckaget.
Ytterligare utvecklingsverksamhet behövs i fråga om fast-, flyt- och
kletgödselhanteringen både i stallarna och ute på åkermarken. Vad gäller
fastgödselhanteringen är det viktigt att effektivt kunna avskilja urinen för
att minska ammoniakförlustema.
De medel som regeringen nu föreslår till försöks- och utvecklingsverk-
samhet bör framför allt användas för att utveckla tekniken med spridning i
vårbruk, i växande gröda och för att minska ammoniakförluster. Ammo-
niakförluster kan också minskas genom utveckling av teknik för täckning
av gödselbehållare. Dessa åtgärder beräknas tillsammans med den metod-
och teknikutveckling som påbörjas för att kunna införa ett eventuellt
typgodkännande av spridare kunna minska läckaget med ca 2400 ton
kväve. Mot denna bakgrund föreslår regeringen i det följande att ett
engångsbelopp av 15 milj. kr. anvisas till försöks- och utvecklingsverksam-
het för treårsperioden 1991/92— 1993/94.
Övergång till nya diskmedel
Regeringens ställningstaganden: En minskning av fosforutsläppen
från mjölkrum är väsentlig. Naturvårdsverket har därför utarbetat
rekommendationer med syfte att halvera fosforutsläppen från
mjölkrum. För att denna halvering skall uppnås bör naturvårdsver-
ket följa utvecklingen avseende läckaget av fosfor från mjölkrum.
Utredningens förslag: I naturvårdsverkets redovisning av regeringens
uppdrag den 24 november 1988 angående övergång till fosforfria diskme-
del eller nya diskmetoder i mjölkrum anges att en halvering av fosforut-
släppen bör kunna uppnås med s. k. växeldisk.
Regeringens överväganden: En minskning av fosforutsläppen från mjölk-
rum är väsentlig. Regeringen gav naturvårdsverket i uppdrag den 24 no-
vember 1988 att utarbeta rekommendationer för övergång till fosforfattiga
eller fosforfria diskmedel eller förändrade metoder för disk och omhänder-
tagande av avloppsvatten från mjölkrum. Den totala mängden fosfor från
denna källa uppgår till ca 150 ton per år.
Naturvårdsverket har redovisat uppdraget och anser att direkta rekom-
mendationer till mjölkproducenterna att använda fosforfria eller fosforfat-
tiga diskmedel inte bör ges innan ersättningskemikalierna för fosfor och
tilltänkta diskmedels miljöpåverkan har utretts tillfredsställande. Detta
skall ske i samråd mellan naturvårdsverket och berörda representanter för
industrin samt genom eventuella forskningsinsatser. För att snarast möj-
ligt få till stånd en begränsning av fosforutsläppen från mjölkrum ges
information till mjölkproducentema att använda s. k. växeldisk. Metoden
innebär att fosforbaserade alkaliska diskmedel vid ett disktillfalle per dag
ersätts med ett syrabaserat diskmedel. Genom denna metod kan mjölk-
rummens fosforutsläpp reduceras med 50%. Naturvårdsverket bör inom
Prop. 1990/91:90
444
ramen for nuvarande verksamhet följa utvecklingen av läckaget av fosfor
från mjölkrum.
Åtgärdsprogram för att minska kväveutsläpp till vatten och luft från
jordbruksföretag
Regeringens ställningstaganden: Kväveutsläppen från jordbruket
utgör ett stort miljöproblem. Ammoniakavgången från jordbruket
bör därför minska med 25% till år 1995. Lantbruksstyrelsen har i
regeringsbeslut den 13 december 1990 getts i uppdrag att utarbeta
åtgärdsprogram for att minska kväveutsläpp till vatten och luft från
jordbruksföretag. Programmet skall syfta till att minska ammoniak-
utsläppen med 25% till år 1995 i södra och västra Götaland. I
uppdraget ingår även att utreda möjligheter till och konsekvenser av
en 50-procentig minskning av ammoniakavgången till år 2000 i
samma områden. Uppdraget skall delredovisas den 1 december
1991.
Förslaget i Luft 90 överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser anser att en minskning av
ammoniakavgången är väsentlig och tillstyrker att ett åtgärdsprogram for
detta upprättas.
Regeringens överväganden: 1 Luft 90 redovisas de totala utsläppen av
ammoniak i Sverige till ca 50000 — 70000 ton per år. Av dessa härrör 80%
från jordbruket och då framför allt från stallgödsel. Ammoniak avdunstar
såväl inne i stallet som under lagring och spridning. I sämsta fall kan 50 % av
den ursprungliga mängden kväve avdunsta. Denna ammoniakförlust inne-
bär både stora ekonomiska förluster och en belastning for miljön. Deposi-
tionen av ammoniak är störst i södra och västra Götaland där också den
intensivaste djurhållningen bedrivs.
Regeringen har uppdragit åt lantbruksstyrelsen att utarbeta ett åtgärds-
program för att minska ammoniakavgången med 25% till år 1995. Åt-
gärdsprogrammet skall gälla for södra och västra Götaland och redovisas
till regeringen senast den 1 december 1991. I uppdraget ingår även att
senast den 1 januari 1993 redovisa möjligheterna till och konsekvenserna
av att reducera ammoniakavgången med 50% till år 2000. Ett omfattande
utvecklingsarbete om ammoniakavgången pågår i Holland och Danmark,
ytterligare åtgärder kan övervägas när dessa resultat presenteras. Ammoni-
akavgången från stallarna kan påverkas genom tätare utgödslingsintervall,
bättre rening av ventilationsluft, täckning av flytgödselbrunn och myllning
av gödseln i samband med spridning. Olika åtgärder krävs beroende på
gödselslaget. Vid flytgödselhantering dominerar förlusterna i samband
med spridning och vid fastgödsel i samband med lagring. I uppdraget ingår
även att beakta kombinationseffekter mellan närsaltsläckage och ammoni-
akavgång och eventuella åtgärder som bör införas samtidigt för att minska
de olika typerna av kväveutsläpp i syfte att uppnå bästa kostnads-
Prop. 1990/91:90
445
effektivitet. Vid information, utbildning och rådgivning till lantbrukare Prop. 1990/91:90
bör prioriteras att ge motiv för och upplysa om möjligheterna till att
begränsa avgivningen av ammoniak från stallgödsel.
Miljöavgift på flytande ammoniak
Regeringens förslag: Miljöavgift på flytande ammoniak tas ut på
samma sätt som miljöavgifter tas ut på övriga handelsgödselmedel.
Utredningens förslag: Överensstämmer med en framställan från Svenska
lantmännen avseende flytande ammoniak.
Remissinstanserna: Framställningen har remissbehandlats och statens
naturvårdsverk, Sveriges lantbruksuniversitet, statens jordbruksnämnd och
lantbruksstyrelsen ställer sig positiva till att miljöavgift tas ut också på fly-
tande ammoniak.
Regeringens överväganden: Enligt vår mening bör flytande ammoniak
beläggas med miljöavgift på samma sätt som övriga gödselmedel. Därige-
nom behåller man konkurrensneutraliteten mellan olika kvävegödselme-
del. Den inverkan som användningen av flytande ammoniak har på miljön
torde inte avvika från inverkan av övriga traditionella kvävegödselmedel.
I enlighet med vad som nu har anförts har inom jordbruksdepartemen-
tet upprättats förslag till lag om ändring i lagen (1984:409) om avgift på
gödselmedel. På grund av frågans beskaffenhet skulle lagrådets hörande
enligt vår mening sakna betydelse.
Differentierade miljöavgifter
Regeringens ställningstaganden: En övergång till bekämpningsme-
del med lägre hälso- och miljörisker bör ske. Differentierade miljö-
avgifter i förhållande till medlens farlighet är ett led i detta arbete.
Kemikalieinspektionen ges i uppdrag att i samråd med lantbrukssty-
relsen och naturvårdsverket pröva möjligheten att införa differen-
tierade miljöavgifter i förhållande till medlens farlighet och risken
med deras användning. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni
1992. En omläggning av avgiften från per kilo aktiv substans till en
dosavgift bör göras i samband med att prisregleringsavgiften om-
vandlas till miljöavgift.
Miljöavgiftsutredningens förslag överensstämmer i huvudsak med rege-
ringens.
Remissinstanserna: Lantbruksstyrelsen, Lantbrukarnas riksförbund och
statens jordbruksnämnd tillstyrker.
Regeringens överväganden: Användningen av kemiska bekämpningsme-
446
del inom jordbruket bör minska så att bekämpningsmedelsrester som kan Prop. 1990/91:90
medföra hälso- och miljörisker inte blir kvar i grundvattnet eller i vatten-
drag, på huden eller i inandningsluften vid bekämpningsmedelsarbete, i
livsmedel och på mark utanför det bekämpade området. För att åstadkom-
ma detta beslutade riksdagen år 1988 att användningen av bekämpnings-
medel räknat i aktiv substans skulle halveras till år 1990. Halveringsmålet
bestämdes utifrån mängden försålda bekämpningsmedel åren 1981 —
1985, ca 4 500 ton per år. En halverad användning innebär således ca
2250 ton per år. Halveringen skulle uppnås främst genom minskad dose-
ring vid varje bekämpningstillfalle särskilt vid ogräsbekämpning, övergång
till medel som används i låga doser och reducering av antalet bekämp-
ningstillfallen. Förbättrad spridningsutrustning och teknik medför ofta att
lägre doser kan användas.
För att minska användningen av bekämpningsmedel infördes redan år
1984 miljöavgifter på dessa och avgiften fördubblades år 1988. Avgiften
uppgår för närvarande till 8 kr. per kg aktiv substans. Därutöver utgår en
prisregleringsavgift på 38 kr. per dos. I det s.k. halveringsprogrammet
ingår även att minska hälsoriskerna vid användande av bekämpningsme-
del. Detta görs framför allt genom utbildning. Det har bl. a. införts en
tredagarsutbildning fr. o. m. bekämpningssäsongen 1990 för alla som yr-
kesmässigt använder de vanligast förekommande bekämpningsmedlen.
Lantbruksstyrelsen beräknar att ca 20000 lantbrukare har genomgått den-
na utbildning de senaste två åren. För att yrkesmässigt använda de farli-
gaste medlen har det sedan många år ställts krav på särskild utbildning.
För att kontrollera eventuella rester av bekämpningsmedel i dricksvat-
ten och livsmedel krävs fortlöpande utveckling av analysmetoder för nya
ämnen och metoder som kan mäta mycket låga halter av vissa ämnen.
Ansvaret för detta har statens livsmedelsverk.
Många av de bekämpningsmedel som används är godkända på 1960-
och 1970-talen, då kraven på hälso- och miljödokumentationen var myc-
ket lägre än i dag. Därför skall alla medel som har godkänts före år 1986 ha
omprövats av kemikalieinspektionen till år 1994. Förbud och restriktioner
har under de senaste åren införts för olika bekämpningsmedel. Dessa
medel stod för ca 11 % av den totala användningen av bekämpningsmedel
innan de förbjöds.
I halveringsprogrammet ingår också utökad rådgivning till lantbrukarna
och ökad forskning vid Sveriges lantbruksuniversitet rörande lägre doser
och alternativa bekämpningsmetoder. Målet för detta program som på-
börjades år 1987 var att nå en halvering av bekämpningsmedels-
användningen till slutet av år 1990. I samband med att programmet
utarbetades bedömde berörda myndigheter att det skulle krävas fem år för
att uppnå en halverad användning. Vi kan dock konstatera att detta var en
alltför pessimistisk bedömning och redan år 1989 hade man nästan upp-
nått en halverad användning och under bekämpningssäsongen 1990 beräk-
nas målet ha uppnåtts helt. Nu påbörjas arbetet med att ytterligare halvera
den redan halverade bekämpningsmedelsanvändningen till strax efter mit-
ten av 1990-talet. Detta mål lades fast genom riksdagens beslut med
anledning av prop. 1989/90:146.
447
Nuvarande miljöavgift tas ut per kilo aktiv substans, vilket innebär att Prop. 1990/91:90
avgiften är högre för en större dos än för en mindre. Viss kritik har riktats
mot att miljöavgiften tas ut på detta sätt och inte som en avgift per dos. I
miljöavgiftsutredningen föreslås att miljöavgifterna konstrueras om till en
generell dosavgift. Utredningen föreslår att avgiften under en övergångspe-
riod sätts till 40 kr. per dos. Den av utredningen föreslagna avgiftsnivån
motsvarar ungefär summan av prisreglerings- och miljöavgifterna, före
den höjning av prisregleringsavgiften som gjordes i oktober 1990.
Miljöavgiftens storlek är således för närvarande inte relaterad till risker-
na med preparatet. Härmed gynnas de s. k. lågdospreparaten. Lågdospre-
paraten är mycket selektiva och behöver därför inte användas i lika stora
doser som de äldre preparaten. De nya lågdospreparaten kan emellertid
liksom de äldre ge negativa miljöeffekter.
En övergång till bekämpningsmedel med lägre hälso- och miljörisker bör
ske. Ett led i detta arbete är kemikalieinspektionens pågående omprövning
av bekämpningsmedel. Differentierade miljöavgifter i förhållande till
medlens risker kan också vara en åtgärd. Regeringen avser att ge kemika-
lieinspektionen i uppdrag att i samråd med lantbruksstyrelsen och natur-
vårdsverket pröva möjligheten att utforma en ny konstruktion av miljöav-
gifterna vilken är relaterad till medlens farlighet samt riskerna med an-
vändningen av medlen. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 1992.
En omläggning av avgifterna från per kilo aktiv substans till en dosavgift
bör göras i samband med att prisregleringsavgifterna omvandlas till miljö-
avgifter. Vi återkommer i det följande med dispositionen av miljöavgifter-
na på bekämpningsmedel.
Åtgärder i övrigt för att begränsa bekämpningsmedelsanvändningen
Regeringen har i beslut den 20 september 1990 uppdragit åt lantbrukssty-
relsen att i samråd med naturvårdsverket och kemikalieinspektionen defi-
niera problemområden där det är särskilt angeläget att få till stånd en
riskminskning och att utarbeta program för detta. Regeringen har samma
dag uppdragit åt lantbruksstyrelsen att i samråd med naturvårdsverket och
kemikalieinspektionen utarbeta ett åtgärdsprogram i syfte att erhålla en
mer allsidigt sammansatt flora och fauna i åkerns kantzoner och i åkerns
närhet. I uppdraget ingår även att utreda och lägga fram förslag om ett
förbud mot användning av bekämpningsmedel i åkerns kantzoner. Dessa
uppdrag redovisades den 1 januari 1991.
De åtgärder som har föreslagits är framför allt koncentrerade till följan-
de områden: 1) begränsningar av och hårdare krav på den kemiska be-
kämpningen, 2) ökad information och 3) ökad forsknings- och utvecklings-
verksamhet.
I lantbruksstyrelsens redovisning framgår även bl. a. följande målsätt-
ningar. För åkermarken bör målet vara att bibehålla dess långsiktiga
produktionsförmåga och att motverka en utarmning av odlingslandskapets
flora och fauna samt att skapa en mera mångsidigt sammansatt flora och
fauna i åkerns kantzoner. För omgivningen, dvs. angränsande fält, hem-
trädgårdar, växthus m. m., bör målet vara att bekämpningsmedel vid
448
spridningen inte skall hamna utanför det avsedda spridningsområdet.
Målet bör vara att undvika kemisk bekämpning utanför åkermark, såsom
betesmark, parker, golfbanor, vägar, diken och skogsmark, för att motver-
ka negativa effekter på vatten, flora och fauna m. m. För vatten bör målet
vara att inga bekämpningsmedelsrester skall finnas i yt- och grundvatten.
Vidare bör förhindras att bin förgiftas.
Lantbruksstyrelsen redovisar vidare vissa åtgärder som kan vidtas för
att uppnå dessa mål, bl. a. ytterligare skärpta krav i fråga om nedbrytbar-
het, bioackumulering och rörlighet samt vid prövning av bekämpningsme-
del. Andra åtgärder som redovisas är att utöka tillsynen, begränsa använd-
ningen av bekämpningsmedel utanför åkern, skärpa kraven på
skyddszoner samt intensifiera information, rådgivning, forskning och ut-
vecklingsverksamhet. Begränsning av kemisk bekämpning utanför åker-
mark, dvs. en begränsning av användningsområdet för ett medel, regleras i
samband med godkännande av bekämpningsmedel. Kemikalieinspek-
tionen föreslås ompröva användningsvillkoren för de bekämpningsmedel
som i dag är tillåtna att spridas utanför åkermark och kommunernas tillsyn
av hanteringen av bekämpningsmedel bör ges högre prioritet. Ett system
med obligatoriska kantzoner föreslås utformas så att vid kemisk bekämp-
ning av örtogräs, insekter och svampar i stråsäd skall en zon om 5 m utmed
halva omkretsen av fältet lämnas obehandlad. Kraven föreslås gälla i hela
Sverige och för falt som är större än 2 ha. Vidare bör kantzonerna vara
ambulerande. Ett alternativ till krav på obligatoriska kantzoner är att på
frivillig väg söka få jordbrukarna att tillämpa kantzoner.
Regeringen avser att i ett senare sammanhang behandla dessa frågor.
Under anslaget bör medel reserveras för detta ändamål.
Regeringens ställningstaganden och förslag avseende förhandsgransk-
ning av biologiska bekämpningsmedel har redovisats i det föregående.
Stråförkortningsmedel
Regeringens ställningstaganden: Förbudet att använda tillväxthäm-
mande medel i stråsäd bör vara kvar. Nuvarande undantag från
förbudet för tillväxthämmande medel i rågodling bör förlängas i
ytterligare fem år.
Miljöavgiftsutredningen anser i första hand att stråförkortningsmedel
bör omfattas av en dosavgift på 40 kr. Därutöver anser utredningen att en
hög säravgift på tillväxthämmande medel på ca 200 kr. per dos bör utredas
ytterligare.
Remissinstanserna: Lantbrukarnas riksförbund och lantbruksstyrelsen
anser att en avgift på 200 kr. per dos innebär en utslagning av rågodlingen i
Sverige.
Regeringens överväganden: Stråförkortningsmedel hämmar stråets
längdtillväxt. Säden blir därmed kortare och detta minskar risken för
liggsäd, vilket ger kvantitativa och kvalitativa skördeförluster samt för-
Prop. 1990/91:90
449
29 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
dyrar skördearbetet. Rester av stråförkortningsmedel har påträffats i
spannmål. Användning av medlet gör det möjligt att öka kvävegivoma,
vilket innebär en ökad risk för växtnäringsläckage och förorening av
vattensystemen. År 1988 förbjöd regeringen användning av stråförkort-
ningsmedel efter att användningen hade mångdubblats under 1980-talet.
För närvarande sker växtförädlingsarbete med syfte att ta fram rågsorter
med styvare strå, vilket samtidigt ger en acceptabel avkastning och kvali-
tet. Detta arbete kan inte beräknas vara färdigt till år 1992 utan kräver
ytterligare en del års utveckling. Vi är inte beredda att föreslå ett förbud
mot att använda stråförkortningsmedel i rågodling eftersom det skulle
omöjliggöra rågodling i Sverige. Det finns i dag inte rågsorter som är
lämpliga att odla utan tillväxthämmande medel och som samtidigt ger en
godtagbar avkastning och kvalitet. Odlingen av råg i Sverige har ökat från
48000 ha år 1985 till 71 000 ha år 1989. Regeringen anser att det skulle
vara olyckligt om ett fortsatt odlande av råg i Sverige skulle göras omöjligt.
Nuvarande undantag från förbudet för tillväxthämmande medel i rågod-
ling bör därför förlängas i ytterligare fem år.
Regeringens förslag: För att förbättra tillsynen enligt skötsellagen
anvisas 3 milj. kr. för tillsyn under budgetåret 1991/92. Medlen dis-
poneras av lantbruksstyrelsen.
Lantbruksstyrelsen yrkar i sin anslagsframställning 3 milj. kr. för att
täcka kostnaderna för tillsyn enligt 6 b § skötsellagen.
Regeringens överväganden: Med stöd av 6 b § lagen om skötsel av
jordbruksmark, skötsellagen, kan föreskrifter meddelas i fråga om begräns-
ningar av antalet djur i ett jordbruk, försiktighetsmått för gödselhantering
samt växtodlingen. Lantbruksnämnden utövar tillsyn över dessa föreskrif-
ter. I 6a§ skötsellagen föreskrivs att vid skötsel av jordbruksmark och vid
annan markanvändning i jordbruket skall hänsyn tas till natur- och kultur-
miljövårdens intressen. I paragrafen finns ett bemyndigande för regering-
en eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter
om sådan hänsyn, t. ex. i fråga om skyddet av odlings- och kulturlandska-
pet samt växt- och djurlivet. Regeringen har i förordningen till skötsel-
lagen uppdragit åt lantbruksstyrelsen att meddela sådana föreskrifter som
avses i 6a§. Föreskrifterna skall meddelas efter samråd med naturvårds-
verket, riksantikvarieämbetet och statens historiska museum. Också i
fråga om dessa föreskrifter är lantbruksnämnden tillsynsmyndighet.
Från ett flertal håll har kritik framförts mot att de med stöd av 6a§
meddelade föreskrifterna inte efterföljs i tillräcklig omfattning. Med hän-
syn till den stora betydelse markanvändningen inom jordbruket har för
natur- och kulturmiljövården är det av största vikt att sådana brister
snarast rättas till. Ett väsentligt led i arbetet med att öka förståelsen och
respekten för de krav som måste ställas från natur- och kulturmiljövårds-
Prop. 1990/91:90
450
synpunkt är att åstadkomma så tydliga och entydiga föreskrifter som
möjligt. Tydliga föreskrifter är också en nödvändig förutsättning för att
tillsynsmyndigheterna skall kunna utöva en effektiv tillsyn. Att i det här
avseendet åstadkomma förbättrade föreskrifter är i första hand en uppgift
för den föreskrivande myndigheten, lantbruksstyrelsen. Styrelsen bör följ-
aktligen ges i uppdrag att utarbeta skärpta föreskrifter som bättre — än de
nuvarande — preciserar vilka hänsyn som skall tas vid skötsel av jord-
bruksmark.
När det gäller tillsynen krävs emellertid också en höjd ambitionsnivå
hos lantbruksnämnderna. Av de resurser som står till förfogande bör en
större del än hittills tas i anspråk för den tillsyn som krävs för att föreskrif-
terna som meddelats med stöd av 6 a § skötsellagen skall efterlevas. Inom
ramen för det engångsbelopp av 58,1 milj. kr. som regeringen i det följande
föreslår skall anvisas under anslaget Miljöförbättrande åtgärder i jordbru-
ket, bör 3 milj. kr. disponeras för tillsyn enligt skötsellagen budgetåret
1991/92. Regeringen återkommer till frågan om finansiering av denna
tillsyn efter detta budgetår i nästa års budgetproposition.
En ökad och effektivare tillsyn enligt skötsellagen och en förbättrad
information och kunskapsuppbyggnad hos lantbrukarna om olika småbio-
topers betydelse för flora och fauna är viktig för att öka jordbrukets
positiva bidrag till odlingslandskapet. I det tidigare angivna uppdraget till
bl. a. naturvårdsverket angående miljöeffekter av den nya livsmedelspoliti-
ken ingår även att göra en utvärdering av tillämpningen av bestämmelser-
na i 4 samt 6 a och 6 b §§ skötsellagen och i de föreskrifter som meddelats
med stöd av dessa bestämmelser.
Regeringens ställningstaganden: Kadmiuminnehållet i handelsgöd-
sel måste begränsas kraftigt, främst av hälsoskäl. En särskild utreda-
re skall tillkallas för att utreda behov, möjligheter och konsekvenser
av att, när nuvarande prisregleringssystem upphör, införa ett av-
giftssystem på kadmium i handelsgödsel. Avgiften bör sättas så att
den styr mot en kadmiumhalt i handelsgödsel som är mindre än 5 g
per ton fosfor. I utredningsuppdraget skall även ingå att föreslå en
högsta tillåten kadmiumhalt i handelsgödsel. Uppdraget skall redo-
visas senast i januari 1992.
Miljöavgiftsutredningen föreslår att en utredning tillsätts med syfte att
utforma ett avgiftssystem för kadmium.
Remissinstanserna: Förslaget har tillstyrkts av flertalet remissinstanser.
Hydro Supra anser att gränsvärde eller avgift måste gälla från en nivå som
diskuteras i övriga Europa, annars ger det alltför stora kostnadsnackdelar
för svensk gödselmedelsindustri. Svenska naturskyddsföreningen anser att
ett avgiftssystem inte kan införas till år 1993 enligt miljöavgiftsutred-
ningens förslag utan det krävs längre tid. Lantbrukarnas riksförbund anser
Prop. 1990/91:90
451
att en nivå på 5 g kadmium per ton fosfor är alltför lågt värde. Förbundet
är dock positivt till att det införs en avgift på kadmium om kadmiumvär-
det överstiger 100 g per ton fosfor. Lantbruksstyrelsen tillstyrker ett förslag
om kadmiumavgift och föreslår därutöver att ett gränsvärde införs för
kadmium i handelsgödsel.
Regeringens överväganden: Kadmium tillförs åkermarken, huvudsakli-
gen genom handelsgödsel, nederbörd och stallgödsel och bortförs med
skördeprodukter och dräneringsvatten. Beräkningar visar att tillförseln till
åkermarken är cirka tre gånger större än bortförseln. Det genomsnittliga
intaget av kadmium via föda är i Sverige ca 10 mikrogram per person och
dag. Huvuddelen av detta kadmium kommer från spannmål, rotfrukter,
grönsaker och potatis. Enligt WHOs rekommendationer bör kadmiumin-
taget inte överskrida 1 mikrogram per kg kroppsvikt och dag. Således
ligger det nuvarande kadmiumintaget via födan i Sverige betydligt lägre än
den av WHO rekommenderade tolerabla nivån. Kadmium ansamlas i
njurarna och är främst ett hälsoproblem. Säkerhetsmarginalen för vissa
grupper av befolkningen är dock inte stor och det kan därför inte accepte-
ras att intaget ökar.
Tillförseln av kadmium till åkermark ökar successivt kadmiumhalterna
i åkermarken och därmed även i livsmedel, vilket medför att kommande
generationers hälsa kan äventyras. Detta kan inte accepteras. En åtgärd för
att inte öka åkermarkens kadmiuminnehåll är att reducera kadmium-
mängden i tillförd handelsgödsel. Genom en övergång till i stort sett
kadmiumfri handelsgödsel skulle det i princip vara möjligt att halvera
tillförseln av kadmium till åkermarken.
Tillförseln av kadmium med handelsgödsel till svenska jordar har mins-
kat kraftigt de senaste åren. År 1970 beräknades att totalt 15 ton tillfördes
åkerarealen, medan mängden för år 1986 beräknades uppgå endast till
4 ton.
Innehållet av kadmium i handelsgödsel måste dock begränsas ytterliga-
re. Regeringen avser därför att tillsätta en särskild utredare för att utreda
behov, möjligheter och konsekvenser av att, när nuvarande prisreglerings-
system upphör, införa ett avgiftssystem på kadmium i handelsgödsel.
Avgiften bör styra mot en kadmiumhalt i handelsgödsel som är mindre än
5 g kadmium per ton fosfor. I utredningsuppdraget skall ingå att föreslå
lämplig utformning av ett sådant system. Vidare skall i utredningen ingå
att föreslå en högsta tillåten kadmiumhalt i handelsgödsel. Utredningen
skall redovisas senast i januari 1992.
Prop. 1990/91:90
452
Regeringens ställningstaganden: Lantbruksstyrelsen ges i uppdrag
att närmare utreda jordbrukets bevattningsbehov i framtiden mot
bakgrund av den livsmedelspolitiska reformen och förändringar i
energipolitiken samt lämna förslag till hur vattenbehovet kan täc-
kas. Uppdraget skall redovisas senast i december 1991.
Förslaget i naturvårdsverkets utredning Sötvatten90 överensstämmer
med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Är positiva till att ett uppdrag läggs.
Regeringens överväganden: Tillgången på vatten är av avgörande bety-
delse för växtodling. Vatten används bl. a. för bevattning av grödor och för
djurhållning. Bevattningsbehovet varierar naturligt mellan enskilda år och
är störst under torrsomrar. Bevattningen av åkermark beräknas under ett
torrår uppgå till ca 94milj, m3 och utgörs främst av ytvatten. Bevattnings-
behovet är störst i de intensiva jordbruksområdena Skåne, Östgötaslätten,
Västgötaslätten och Mälardalen. De senaste årens ringa nederbörd har
medfört svårigheter att täcka jordbrukets behov. Behovet av bevatt-
ning av jordbruks- och energigrödor förväntas öka.
Torrsomrar skapar brist på vatten för jordbruket samtidigt som uttag av
vatten utan tillstånd medför ytterligare brist i vissa områden i södra
Sverige. Endast en bråkdel av vattenuttagen har prövats enligt vattenlagen.
De mest uttalade nyttjarkonfliktema berör för närvarande jordbrukets
uttag och utsläpp, glesbygdens utsläpp och dricksvattenkvalitet samt miljö-
skydd/naturvård .
I vissa jordbruksintensiva områden ökar behovet av att anpassa grödor
med hänsyn till vattentillgången samt att tillförsäkra sig om att det finns
vatten genom att skapa anordningar för uppsamling och lagring av vatten.
Mot denna bakgrund bör lantbruksstyrelsen ges i uppdrag att närmare
utreda jordbrukets bevattningsbehov i framtiden mot bakgrund av den
livsmedelspolitiska reformen och förändringar i energipolitiken. I uppdra-
get skall även ingå att lämna förslag till hur vattenbehovet skall kunna
täckas. Uppdraget skall redovisas senast i december 1991.
Regeringens förslag: För att kunna genomföra serieprovningar av
stall- och konstgödselspridare samt serieprovning av konstgödsel
och vegetabiliska oljor anvisas statens maskinprovningar 3,3 milj. kr.
engångsvis för budgetåren 1991/92— 1993/94.
Statens maskinprovningar yrkar i sin anslagsframställning för budget-
året 1991/92 medel för serieprovning.
Regeringens överväganden: Den av statens maskinprovningar föreslagna
Prop. 1990/91:90
453
förstärkningen på 3,3 milj. kr. under budgetåret 1991/92 skall användas till Prop. 1990/91:90
serieprovning av särskilda konstgödselspridare, stallgödselspridare och ve-
getabiliska oljors lämplighet i hydralsystem. Serieprovningarna är viktiga
för att prova och redovisa maskinegenskaper som minskar påfrestningarna
på naturen och ger en effektivare energihushållning. Det är även viktigt för
att möjliggöra en förbättrad arbetsmiljö för maskinförare i de areella
näringarna. Statens maskinprovningar har för att kunna finansiera dessa
projekt prioriterat bort annan verksamhet inom myndigheten, företrädes-
vis sådan provning som syftar till att beskriva maskiners effektivitet eller
avverkningsförmåga.
Till skillnad från s. k. allmän provning där myndigheten bjuder in ma-
ski ntillverkarna att låta testa sina maskiner och där tillverkarna också
bidrar finansiellt till kostnaderna för testet kan man vid serieprovningar
inte ha samma tillvägagångssätt. En serieprovning är mer ett test i blindo
än en allmän provning, och den berörde maskintillverkaren riskerar att
efter testets genomförande stå med ett oförmånligt resultat som är offent-
ligt. Således kan man inte räkna med en extern finansiering av denna
verksamhet. För att kunna genomföra dessa serieprovningar anser vi att
3,3 milj. kr. engångsvis bör anvisas statens maskinprovningar för perioden
1991/92- 1993/94.
Regeringens förslag: Inflytande miljöavgifter på handelsgödsel och
bekämpningsmedel skall till ett belopp av 110 milj. kr. bekosta de
program för forskning m.m. som riksdagen beslutade om våren
1986 (prop. 1985/86:74, JoU 13, rskr. 165).
Regeringens ställningstaganden: Från anslaget Miljöförbättrande
åtgärder i jordbruket bör 100 milj. kr. av odisponerade medel tillfö-
ras statsbudgeten. För att nå upp till det beslutade målet om be-
kämpningsmedelshalvering bör kvarstående medel på anslaget dis-
poneras för arbetet med en minskning av bekämpningsmedelsan-
vändningen.
Regeringens överväganden: För att minska de negativa konsekvenser
som den tidigare jordbrukspolitiken medförde beslutades att en särskild
miljöavgift skulle tas ut på kväve- och fosforgödselmedel samt på bekämp-
ningsmedel fr.o. m. den 1 juli 1984 (prop. 1983/84:176, SkU 47, rskr.
383). Syftet med avgiften är att åstadkomma en minskad användning av
dessa insatsvaror, vilket är nödvändigt från miljövårdssynpunkt.
Influtna avgifter har använts för finansiering av bl. a. forskning inom de
areella näringarna, livsmedelsverkets vattenundersökningar, åtgärder för
att halvera bekämpningsmedelsanvändningen, naturresursforskning,
miljövårdsforskning, åtgärder mot försurningen, naturvårdsåtgärder i od-
lingslandskapet och recipientkontroll i jordbruket. Under budgetåret
1991/92 beräknas fortsättningen av detta program kosta 110 milj. kr.
454
I samband med beslutet år 1988 om miljöförbättrande åtgärder i jord-
bruket (prop. 1987/88:128, JoU 24, rskr. 374) beslutades att miljöavgiften
skulle fördubblas. Genom avgiftsökningen kunde de nya åtgärder som
föreslogs för perioden 1988/89—1990/91 finansieras. Åtgärderna avsåg
bidrag till gödselvårdsanläggningar, teknikutveckling och försök samt bi-
drag till naturvårdsåtgärder i odlingslandskapet.
Inom ramen för de anvisade medlen till miljöförbättrande åtgärder
inom jordbruket, anvisades ursprungligen totalt 10 milj. kr. till det första
halveringsprogrammet för bekämpningsmedelsanvändningen för perioden
1988/89—1990/91. I samband med det livsmedelspolitiska beslutet våren
1990 godkände riksdagen en omfördelning inom ramen för det år 1988
beslutade programmet så att ytterligare 15 milj. kr. fick disponeras för att
ytterligare minska bekämpningsmedelsanvändningen. Detta kunde ske
med hänsyn till att kostnaderna för bidrag till gödselvårdsanläggningar
blev väsentligt lägre än beräknat. Medlen anvisas under anslaget Miljöför-
bättrande åtgärder i jordbruket. Reservationen på detta anslag uppgår
efter budgetåret 1989/90 till ca 140 milj. kr. I 1991 års budgetproposition
har angetts att 100 milj. kr. av denna reservation skall inlevereras till
statsbudgeten. Härefter eventuellt kvarstående reservation bör disponeras
för arbetet med en minskad bekämpningsmedelsanvändning. Inom ramen
för bl. a. det nyss nämnda programmet på 110 milj, kr., disponeras därut-
över 14 milj. kr. för detta arbete.
1 föreliggande proposition föreslås att ytterligare 58,1 milj. kr. skall
anvisas för perioden 1991/92— 1993/94 för olika miljöåtgärder inom jord-
bruket. Samtidigt bör fr. o. m. budgetåret 1991/92 endast det ursprungliga
programmet på 110 milj. kr. räknas av mot inflytande miljöavgifter på
handelsgödsel och bekämpningsmedel. I förhållande till influtna avgifter
bugetåret 1989/90, vilka uppgick till ca 188 milj. kr. innebär detta en
förstärkning av statsbudgeten med 78 milj. kr. per år.
I enlighet med vad som anförts har inom regeringskansliet upprättats
förslag till
1. lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser
m.m. (kapitel 8),
2. lag om ändring i lagen (1991:46) om ändring i lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser m. m. (kapitel 8),
3. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) (kapitel 8 och avsnitt
12.2),
4. lagom ändring i vattenlagen (1983:291) (kapitel 8 och avsnitt 16.5.6),
5. lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och
avlysning av allmän farled och allmän hamn (kapitel 8),
6. lag om ändring i lagen (1977:439) om kommunal energiplanering
(kapitel 8),
7. lag om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel (avsnitt
13.3),
Prop. 1990/91:90
455
8. lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter (avsnitt Prop. 1990/91:90
13.3),
9. lag om ändring i renhållningslagen (1979:596) (avsnitt 13.7.2 och
13.8.2) ,
10. lag om ändring i lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervak-
ning (avsnitt 15.2.5),
11. lag om ändring i lagen (1961:372) om bensinskatt (avsnitt 15.4.1),
12. lag om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt (avsnitt
15.4.2) ,
13. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822) (avsnitt 7.2 och 16.5),
14. lagom ändring i terrängkörningslagen (1975:1313) (avsnitt 16.5.11),
15. lag om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark
(avsnitt 16.5.6),
16. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) (avsnitt 16.5.8),
17. lagom ändring i ädellövskogslagen (1984:119) (avsnitt 16.5.14),
18. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) (avsnitt 16.5.6),
19. lag om ändring i lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel (avsnitt
17.6.1).
Förslagen 1—9 samt 13—18 har upprättats inom miljödepartementet;
förslagen 4 och 5 i samråd med justitiedepartementet, 6 i samråd med
industridepartementet, 15—17 i samråd med jordbruksdepartementet
samt 18 i samråd med bostadsdepartementet. Förslag 10 har upprättats
inom kommunikationsdepartementet i samråd med civildepartementet.
Förslagen 11 och 12 har upprättats inom finansdepartementet och förslag
19 inom jordbruksdepartementet.
Förslagen 1, 2, 3 (såvitt avser kapitel 8), 4 — 8, 13—15, 16 (gäller inte
19 c §), 17 samt 18 har granskats av lagrådet. Övriga lagförslag är av den
beskaffenheten att lagrådets hörande skulle sakna betydelse.
1§
I paragrafen har angetts att en ansökan om tillstånd enligt 4 kap. alltid
skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Detta gäller såväl anlägg-
ningar och åtgärder som omfattas av obligatorisk prövningsplikt enligt 4
kap. 1 § som sådana som prövas enligt 4 kap. 2 §.
2§
Med stöd av denna paragraf kan regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer föreskriva att en miljökonsekvensbeskrivning skall
upprättas i ärenden enligt någon av de lagar som är angivna i 1 kap. 2 §.
456
Paragrafen har utformats i enlighet med lagrådets förslag. I de föreskrif- Prop. 1990/91: 90
ter som utfärdas med stöd av 2 § kan bestämmas att beslutsmyndigheten i
det enskilda fallet skall kunna besluta om en miljökonsekvensbeskrivning i
ett ärende som inte omfattas av föreskrifter med generellt krav på en
sådan. Lagregleringens syfte skall tillgodoses genom att den får ytterligare
konkretion i de föreskrifter som skall utfärdas. I de remitterade lagförsla-
gen fanns ett förslag till en femte paragraf i detta kapitel med ett bemyndi-
gande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att
meddela närmare föreskrifter om vad en miljökonsekvensbeskrivning
skall innehålla samt om hur den skall utformas och offentliggöras. Paragra-
fen har utgått efter förslag från lagrådet. Sådana föreskrifter som paragra-
fen i det remitterade avsåg kan regeringen med stöd av 8 kap. 13 § rege-
ringsformen besluta som verkställighetsföreskrifter utan något särskilt be-
myndigande.
Dessa föreskrifter kan anpassas till de miljökrav som gör sig gällande vid
åtgärder enligt var och en av de berörda lagarna. Liksom vid tillämpningen
av 1 § kan en miljökonsekvensbeskrivning avse ett projekt helt eller delvis.
Lagstiftningen är utformad så att beskrivningen kan anpassas till behoven
i de enskilda fallen.
3§
Av bestämmelsen framgår vad som är syftet med miljökonsekvensbe-
skrivningen, att möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anlägg-
nings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön och hälsan samt
hushållningen med naturresurser. Avsikten är att en miljökonsekvensbe-
skrivning skall ge ett bättre beslutsunderlag ur miljösynpunkt och att
upprättandet av den skall ingå som en integrerad del redan från inledning-
en av den beslutsprocess som avses leda fram till att exempelvis en viss
anläggning byggs eller en åtgärd vidtas.
Det är inte lämpligt att i lagtexten exakt ange vad en miljökonsekvens-
beskrivning skall innehålla. Detta får bestämmas genom de föreskrifter
som skall utfärdas och med hänsyn till den verksamhet eller åtgärd som
avses samt det geografiska område som berörs. Givetvis skall kraven på
den enskilde inte ställas högre än nödvändigt. En myndighet bör alltid
sträva efter att utnyttja redan vunnen kunskap, t. ex. från tidigare liknande
ärenden.
Med inverkan på miljön avses den inverkan som blir på den omgivande
miljön såsom marken, vattnet, luften och landskapet. Därmed avses även
inverkan på djur och växter liksom kulturvärden i byggd och odlad miljö.
Med inverkan på hälsan avses människans hälsa och säkerhet. Vad som
avses med inverkan på hushållningen med naturresurser framgår av lagens
2 och 3 kap. Enligt 1 kap. 1 § NRL skall marken, vattnet och den fysiska
miljön i övrigt användas så att en från ekologisk, social och samhällseko-
nomisk synpunkt långsiktigt god hushållning främjas. NRLs resursbegrepp
innefattar våra mark- och vattenresurser, den natur- och kulturmiljö och
de kulturvärden som formats av människan (prop. 1985/86:3, s.150—
152).
457
Att beskriva inverkan på vad som anges i paragrafen innebär som regel Prop. 1990/91:90
även att alternativ till den åsyftade anläggningen eller åtgärden skall anges
och konsekvenserna av dessa. Då bör även anges vad alternativet att ingen
åtgärd vidtas får för konsekvenser. I den allmänna motiveringen (avsnitt
8.3.3) har ytterligare exemplifierats vad som bör ingå i en miljökon-
sekvensbeskrivning.
4§
En miljökonsekvensbeskrivning skall bekostas av den som ansvarar för
verksamheten eller som skall vidta åtgärden i fråga. Det innebär att den
som ansöker om tillstånd för en anläggning, verksamhet eller åtgärd ansva-
rar för att en miljökonsekvensbeskrivning upprättas och även får stå för
kostnaden. Sökanden skall även stå för kostnader som kan följa på de
verkställighetsföreskrifter som skall utfärdas.
Ändringen innebär att till naturresurslagen har anknutits även lagen
(1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och
allmän hamn.
Den nya 13a § samt ändringen i 14 § har kommenterats i den allmänna
motiveringen (avsnitt 12.2).
13 §
Ändringen innebär att andra punkten i första stycket har ändrats så att en
ansökan om tillstånd skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som
möjliggör en samlad bedömning av en planerad anläggnings, verksamhets
eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturre-
surser. Paragrafen har utformats i enlighet med lagrådets förslag. Med en
verksamhets inverkan avses till att böija med sådant som arten, styrkan
och räckvidden av de störningar som verksamheten kan medföra. I detta
avseende görs ingen ändring av det som även tidigare gällt enligt denna
punkt. Därutöver skall emellertid även konsekvenser i övrigt av vikt för
miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser som verksamheten
kan antas medföra redovisas. Därmed avses även vad verksamheten kom-
mer att generera utöver direkt omgivningspåverkan, t. ex. ytterligare bil-
trafik i det område där verksamheten skall etableras. Den nya bestämmel-
sen går alltså utöver den tidigare föreskriften i punkt 2 att en ansökan skall
458
innehålla en beskrivning av de miljöeffekter som verksamheten kan med- Prop. 1990/91: 90
fora. I den allmänna motiveringen, avsnitt 8.3.3, har angetts ytterligare
exempel på vad miljökonsekvensbeskrivningen bör innehålla.
I paragrafens första punkt har gjorts ett tillägg som innebär att en ansökan i
ett ansökningsmål skall innehålla även en miljökonsekvensbeskrivning.
Paragrafen har utformats i enlighet med lagrådets förslag. Miljökon-
sekvensbeskrivningen skall möjliggöra en samlad bedömning av företa-
gets inverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser.
Detta innebär att krav på en mera omfattande och samlad bedömning av
konsekvenserna för miljön, hälsan och naturresurshushållningen införs.
Vad miljökonsekvensbeskrivningen skall innehålla framgår av den allmän-
na motiveringen, avsnitt 8.3.3.
1 a §
Farledslagen reglerar inrättande och utvidgningar av allmänna hamnar
och allmänna farleder. Denna typ av anläggningar och åtgärder innebär i
vissa fall stora ingrepp i miljön som kan föranleda behov av prövning hos
regeringen enligt 4 kap. 2 § NRL. Enligt paragrafen skall vid prövning av
ärenden enligt farledslagen naturresurslagen tillämpas.
3§
Ändringen innebär att till den energiplan som skall finnas enligt lagen om
kommunal energiplanering skall höra en miljökonsekvensbeskrivning. I
den allmänna motiveringen, avsnitt 8.3.2.13, har närmare redogjorts för
vad den bör innehålla.
1§
I paragrafen definieras vad som menas med biologiskt bekämpningsmedel.
Därmed avses levande organismer i form av mikroorganismer, virus,
nematoder och insekter som särskilt framställts i bekämpningssyfte. De
organismer som används som bekämpningsmedel kan spridas antingen i
form av en för ändamålet särskilt framställd beredning eller, som är fallet
459
med t. ex. insekter, i sin naturliga form. Bekämpningsmedlet skall bestå av Prop. 1990/91:90
levande organismer. Lagen omfattar därför inte döda organismer. En
beredning med döda organismer faller i stället inom ramen för lagen
(1985:426) om kemiska produkter eftersom det då är fråga om en kemisk
beredning.
Lagen gäller oavsett om organismerna är gentekniskt modifierade eller
ej. För att lagen skall vara tillämplig skall alltså levande organismer använ-
das för det ändamål som anges i paragrafen. Ändamålsregeln har en
motsvarighet i förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel med den
skillnaden att här görs åtskillnad mellan virus och bakterier, eftersom ett
virus, enligt vad statens bakteriologiska laboratorium, SBL, har anfört,
definitionsmässigt inte är en mikroorganism.
2§
Biologiska bekämpningsmedel är enligt paragrafen underkastade för-
handsgranskning. Ett biologiskt bekämpningsmedel får sålunda saluhållas
eller användas endast om det är godkänt. Varje handelsprodukt som
marknadsförs som biologiskt bekämpningsmedel skall vara godkänd även
om den verksamma beståndsdelen ingår i ett redan godkänt medel.
För att godkännande skall meddelas måste det finnas ett klart bekämp-
ningsbehov inom det avsedda användningsområdet. Prövningsmyndighe-
ten skall alltid göra en noggrann avvägning mellan risk och nytta. En
ansökan om godkännande kan avslås av dels den anledningen att medlet
bedöms som olämpligt eller mindre lämpligt därför att det kan förorsaka
oacceptabla eller eljest oönskade olägenheter från hälso- eller miljösyn-
punkt, dels därför att det inte föreligger något behov av bekämpningsmed-
let i fråga, dvs. bekämpningsmedlet bedöms som onödigt. Det sistnämnda
skälet för avslag får dock inte användas så att en konkurrensbegränsning
uppstår, dvs. med åberopande av att det finns likvärdiga biologiska be-
kämpningsmedel på marknaden, utan det är uteslutande hänsynen till
hälsan och miljön som skall ligga till grund för prövningsmyndighetens
bedömning. Självfallet kan också en framställning om godkännande av-
slås, om det kan antas att medlet i fråga inte kommer att bidra till en
framgångsrik bekämpning av skadegörare.
Ett godkännande gäller enligt andra stycket i högst fem år. Den som
innehar ett godkännande kan ansöka om fortsatt godkännande före perio-
dens slut. Omprövningen skall göras i den omfattning som ärendet kräver
och med särskilt beaktande av om den befintliga dokumentationen behö-
ver kompletteras. Ett godkännande får förenas med villkor. Ett sådant
villkor kan vara att tillverkaren utarbetar ett kontrollprogram som följer
upp erfarenheter av användningen av medlet.
3§
Av första stycket följer att det är tillverkaren som skall göra ansökan. Som
framgår av den allmänna motiveringen är avsikten att prövningen skall
göras av kemikalieinspektionen.
460
Enligt andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen Prop. 1990/91:90
bestämmer meddela föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas i sam-
band med en ansökan om godkännande. Här avses såväl förhållanden som
rör tillverkaren och hans verksamhet i den utsträckning det kan vara av
värde att veta vid en prövning av det aktuella medlet som närmare krav på
vetenskaplig dokumentation av medlet i fråga. Av ansökan skall också
framgå det avsedda användningsområdet.
4§
Paragrafen anger förutsättningarna för att återkalla ett godkännande. Åter-
kallelse på grund av ändrade förhållanden kan ske t. ex. om det efter
godkännandet framkommer effekter som inte var kända vid tillfallet för
godkännande. Återkallelse kan också ske på den grunden att väsentligt
mindre farliga men i övrigt jämförbara medel har godkänts.
I ett beslut om återkallelse skall anges hur beslutet skall gälla gentemot
dem som tillverkar, saluhåller eller använder bekämpningsmedlet.
Den som innehar ett godkännande kan enligt andra stycket anmäla att
godkännandet skall upphöra att gälla. Ett sålunda återkallat godkännande
upphör att gälla vid utgången av året närmast efter det år då en sådan
anmälan kom in till prövningsmyndigheten.
5§
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela
föreskrifter om undantag från kravet på godkännande. Om det föreligger
särskilda skäl i det enskilda fallet får regeringen eller myndigheten medde-
la undantag från kravet på godkännande. Som ett sådant särskilt skäl kan
räknas användning för forskningsändamål eller annat vetenskapligt syfte.
Om föreskrift eller beslut meddelas om undantag från kravet på godkän-
nande kan som anges i andrastycket, i stället anmälningsplikt införas, innan
medlet får saluhållas eller användas. Anmälningsplikt kan t. ex. komma i
fråga för ett bekämpningsmedel som bedöms kunna användas utan nämn-
värd risk.
Genom paragrafen ställs aktsamhetskrav på den som tillverkar, saluhåller
eller använder biologiska bekämpningsmedel. Paragrafen får sitt konkreta
innehåll genom de föreskrifter som kemikalieinspektionen avses utfärda
om försiktighetsmått. Sådana föreskrifter kan omfatta regler om utform-
ning av lokaler och andra säkerhetsåtgärder vid framställning och salu-
hållande liksom märkning och annan produktinformation. Även föreskrif-
ter om vad som skall gälla vid spridning och den särskilt anordnade
utrustning som kan behövas för att begränsa spridningen kan utfärdas med
stöd av denna paragraf. Föreskrifterna kan också omfatta förfarandet med
biologiska rester av olika slag som uppkommer i samband med framställ-
ningen. 461
Paragrafen innehåller ingen motsvarighet till den i 5 § lagen om kemiska
produkter införda substitutionsprincipen. Detta förklaras av att den nu
ifrågavarande lagen är begränsad till produkter som har varit föremål för
en särskild förhandsgranskning. Det är alltså kemikalieinspektionen som
vid sin prövning och fortlöpande verksamhet enligt 2 och 4 §§ skall göra en
sådan bedömning som motsvarar substitutionsprincipen enligt lagen om
kemiska produkter.
7-10§§
Utformningen av tillsynsbestämmelsema överensstämmer helt med vad
som föreskrivs i lagen (1985:426) om kemiska produkter.
H§
Paragrafen innebär ett bemyndigande att ta ut avgift för myndighets
verksamhet enligt lagen. Som framgått av den allmänna motiveringen är
avsikten att avgift skall tas ut på samma grunder som gäller kemiska
bekämpningsmedel.
Bemyndigandet innebär också rätt att föreskriva om nedsättning och
eftergift av avgift när detta framstår som motiverat.
Enligt andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer inhämta de uppgifter som behövs för att bestämma avgiftens
storlek. Sådana uppgifter kan behövas t. ex. om tillverkarens omsättning
skall utgöra underlag för avgiftsberäkningen. Inte heller avgifter som byg-
ger på ett sådant underlag får beloppsmässigt överstiga myndighetens
självkostnader.
12 §
Ansvarsbestämmelserna i första stycket är utformade som blankettstraff-
bud. Inom det straffbara området faller sålunda enligt punkt 1 att saluhålla
eller använda ett biologiskt bekämpningsmedel som inte är godkänt enligt
2 § och att bryta mot 6 § första stycket om försiktighetsmått, enligt punkt 2
åsidosättande av villkor för godkännandet enligt 2 § andra stycket, att som
framgår av punkt 3 åsidosätta föreskrift om försiktighetsmått som följer på
6 § andra stycket samt att underlåta att uppfylla upplysningsplikten enligt
8 §. För normalbrott är straffskalan böter eller fängelse i högst sex måna-
der.
Enligt andra stycket kan straffet i grova fall uppgå till två års fängelse.
Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det har
vållat eller kunnat vålla allvarlig ekologisk obalans eller annan varaktig
störning. Som framgår av tredje stycket skall inte dömas till ansvar i ringa
fall.
Vid lagkonkurrens har reglerna i brottsbalken företräde enligt jjärde
stycket.
Det femte stycket ger uttryck för den allmänna principen att inte ingripa
både med straff och vite mot samma förfarande.
Prop. 1990/91:90
462
13 §
Paragrafen straffsanktionerar ett oriktigt uppgiftslämnande enligt 3 § eller
enligt 11 § andra stycket om uppgiften har lämnats med uppsåt eller av
oaktsamhet och rör förhållande av betydelse.
Ikraftträdanderegeln
Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1992. Under tiden fram till
ikraftträdandet finns det möjligheter att ansöka om godkännande. Detta
gäller såväl existerande medel som sådana som avses bli introducerade
efter ikraftträdandet.
18 §
I andra stycket har införts ett bemyndigande för regeringen eller den
myndighet regeringen bestämmer att inhämta de uppgifter som behövs för
att bestämma avgiftens storlek. Bemyndigandet kan tillämpas när andra
uppgifter behövs än sådana som kan inhämtas med stöd av 9 §. Ett
exempel är att en avgift skall beräknas med hänsyn till omsättningens
storlek för att uppnå en rättvis fördelning mellan berörda företag. Inte
heller avgifter som bygger på ett sådant underlag får beloppsmässigt över-
stiga myndighetens självkostnader.
1§
I ett nytt tredje stycke ges regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer bemyndigande att föreskriva att hushållsavfall och annat avfall
får införas till eller utföras ur landet endast efter särskilt tillstånd. Ändring-
en görs i anledning av att Sverige skall ratificera Baselkonventionen om
gränsöverskridande transporter och slutligt omhändertagande av farligt
avfall. Konventionen omfattar även hushållsavfall och annat avfall som
regleras i renhållningslagen. En närmare redogörelse för konventionens
innehåll lämnas i den allmänna motiveringen, avsnitt 13.8.2.
16§
Tillägget till första stycket innebär att avfallsavgifterna får differentieras på
ett sätt som gynnar miljön. Motiven till lagändringen framgår av den
allmänna motiveringen, avsnitt 13.7.2.
Prop. 1990/91:90
463
6§
Paragrafen har fått en ny redaktionell utformning. Såsom närmare har
kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 15.2.6.11) har i para-
grafens andra stycke 4 förts in en möjlighet for kommunerna att till
parkeringsvakter förordna också arbetstagare hos kommunala kollektiv-
trafikaktiebolag, som inom kommunen bedriver linjetrafik enligt yrkestra-
fiklagen (1988:263, omtryckt 1988:1499).
Med ett kommunalt trafikaktiebolag avses i detta sammanhang ett
trafikaktiebolag som är helägt av kommunen eller landstingskommunen,
antingen direkt eller via ett eller flera helägda aktiebolag.
Linjetrafik enligt yrkestrafiklagen är yrkesmässig trafik för personbe-
fordran som är tidtabellbunden och för vilken ersättningen bestäms sär-
skilt för varje passagerare för sig, under förutsättning att trafiken inte ingår
som ett led i ett sammanhängande arrangemang där huvudsyftet är ett
annat än själva transporten. Det är trafikhuvudmännen som har rätt att
driva linjetrafik i länet. De närmare bestämmelserna om sådan trafik finns
i lagen (1985:449), om rätt att driva viss linjetrafik i länet (ändrad senast
1988:1502). Trafikhuvudmannen behöver inte själv utföra trafiken utan
får anlita någon annan för detta. Det är mycket vanligt att så sker och i den
mån det är ett kommunalt trafikaktiebolag som anlitas kan arbetstagare
hos detta förordnas till parkeringsvakter. En ytterligare förutsättning är att
aktiebolagens trafikeringsuppdrag till någon del avser den kommun eller
landstingskommun där förordnandet skall gälla.
Den nya bestämmelsen innebär formellt sett att alla arbetstagare hos de
berörda trafikföretagen kan komma i fråga för parkeringsvaktsförordnan-
de. Som har anförts i den allmänna motiveringen bör emellertid av prak-
tiska skäl främst de arbetstagare som har trafik- och arbetsledande uppgif-
ter komma i fråga för parkeringsvaktsförordnande.
3§
Enligt paragrafens andra stycke får beslut enligt angivna bestämmelser i
NVL med vissa undantag inte meddelas i strid mot en detaljplan eller
områdesbestämmelser. Genom ändringen blir bestämmelsen tillämplig
även på föreskrifter enligt 18 d § om förbud mot markavvattning inom
vissa områden.
3a§
Genom det nya första stycket klargörs att lagens skyddsformer kan tilläm-
pas även på områden i odlingslandskapet och andra kulturpräglade områ-
den i den mån skydd ej gäller enligt lagen (1988:950) om kulturminnen
m. m. Bestämmelsen motsvarar 2 a § i det remitterade lagförslaget.
Prop. 1990/91:90
464
Lagrådet har föreslagit en ändring i förhållande till det remitterade Prop. 1990/91:90
lagförslaget och därvid framhållit att det finns ett behov av att bestämma
naturvårdslagens räckvidd i förhållande till det skydd som lagen om kul-
turminnen m. m. avser att tillskapa och som är särskilt utformat med
hänsyn till kulturobjektens särart. Lagtexten har fått den utformning som
förordats av lagrådet. Enligt lagen om kulturminnen m. m. kan skydd för
fornminnen, byggnadsminnen och kyrkliga kulturminnen innefatta ett
områdesskydd. Föreskrifterna om byggnadsminnen i den sistnämnda
lagen kan också tillämpas på park, trädgård eller annan anläggning av
kulturhistoriskt värde. För skydd av sådana anläggningar skall således
NVL inte tilllämpas.
Enligt den nya lydelsen av 18 c § första stycket skall vid prövningen
enligt NVL av ett markavvattningsföretag även skadliga effekter i form av
vattenföroreningar beaktas. Den föreslagna lydelsen av 3 a § andra stycket
är en följd av att vissa miljöskadliga effekter i form av vattenföroreningar
således kommer att kunna bedömas inte bara enligt miljöskyddslagen utan
även enligt NVL. I övrigt innebär lagändringen ingen ändring i sak i
förhållande till vad som gäller enligt 3 a § första stycket i den äldre lydel-
sen.
14 §
I paragrafens två första stycken har angetts att fridlysningsåtgärder kan
vidtas i fall då fara föreligger för att en växt- eller djurart kan komma att
försvinna. En art kan bli fridlyst då risken för utrotning inte är akut.
Bestämmelsen kan tillämpas då en art totalt sett är utrotningshotad inom
sitt utbredningsområde, t. ex. i Nordeuropa, men det fortfarande finns en
livskraftig stam i Sverige. I ett sådant fall bör dock en förutsättning för
fridlysning vara att någon form av indikation föreligger för att även artens
förekomst i Sverige kommer att påverkas. Kompletterande bestämmelser
om fridlysning finns i 14 § naturvårdsforordningen.
I paragrafens tredje stycke har införts en möjlighet för regeringen eller en
myndighet att meddela tillträdesförbud till ett visst område även för att
skydda en växtart. Enligt den gällande lydelsen omfattar bestämmelsen
bara skydd för djurlivet. Av 15 § naturvårdsforordningen framgår bl. a.
vad ett förbud får omfatta. Där anges också att ett tillträdesförbud i
normalfallet inte skall gälla gentemot markägaren.
Vidare har det tredje stycket kompletterats med en möjlighet att medde-
la föreskrifter som inskränker rätten till fiske inom ett skyddat område
liksom nu gäller beträffande rätten till jakt. Som framgår av den allmänna
motiveringen avses med fiske även fångst av bl. a. skaldjur.
I paragrafens två första stycken har även vissa redaktionella ändringar
gjorts.
465
30 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
16 §
Paragrafen har ändrats redaktionellt genom att bestämmelserna i tredje
stycket om dispens från förbuden att vidta vissa åtgärder inom strand-
skyddsområde har flyttats till en ny paragraf, 16 a §.
Det nya tredje stycket i paragrafen motsvarar fjärde stycket i den tidigare
lydelsen. I fråga om det nya fjärde stycket har lagrådet anfört bl. a. följan-
de. ”Enligt utredningens förslag skall ett generellt undantag göras för all
komplementbebyggelse på en tomtplats, som förläggs längre från stranden
än huvudbyggnaden i den befintliga bebyggelsen. Förslaget tillstyrktes av
flertalet remissinstanser. Länsstyrelsen i Stockholms län hade emellertid
betänkligheter med hänsyn till förhållanden inom exempelvis skärgårds-
områden med små fiskestugor, där förslaget kunde medföra en kraftigt
ökad exploatering. Uppsala kommun anförde liknande synpunkter. Med
hänsyn härtill har lagrådsremissens förslag utformats som ett bemyndigan-
de för regeringen eller myndighet att föreskriva undantag från kravet på
dispens. Förslaget ger vid handen att undantagen avses bli angivna genom
uppräkning i regerings- eller myndighetsföreskrifter av områden som un-
dantas från kravet på dispens. Enligt lagrådets mening skulle ändamålet
med den föreslagna regleringen kunna uppnås på ett enklare och för
allmänheten tydligare sätt, om uppräkningen i stället fick avse de områden
där kravet på dispens för komplementbebyggelse upprätthålls.”
Regeringen finner att de invändningar som bl. a. länsstyrelsen i Stock-
holms län riktat mot förslaget om ett generellt undantag från kravet på
dispens är välgrundade. Liknande bebyggelseförhållanden, som motiverar
att kravet på dispens kvarstår, torde finnas även i andra delar av landet.
Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att de olägenheter som
ett generellt undantag medför bäst botas genom förslaget i remissen. Rege-
ringen har därför inte följt lagrådets förslag. I konsekvens härmed har
regeringen inte heller följt lagrådets förslag till utformning av övergångsbe-
stämmelserna.
Genom det nya fjärde stycket bemyndigas således regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om generella undan-
tag från strandskyddet beträffande sådana byggnader, anläggningar och
anordningar som utgör komplement till befintlig bebyggelse på en tomt-
plats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden. Bestäm-
melsen har kommenterats i den allmänna motiveringen (avsnitt 16.5.10)
Det bör ankomma på länsstyrelserna att efter samråd med kommunerna
fatta beslut om de områden, inom vilka krav på dispens för uppförande av.
komplementbyggnader m. m. inte skall gälla. Särskilt inom högexploatera-
de skärgårdsområden kan det finnas ett behov av att begränsa komple-
mentbebyggelsen. Viss ledning när det gäller avgränsningen av områdena
kan ges av den förteckning över områden av riksintresse för friluftslivet
som finns i 3 kap. 2 § naturresurslagen.
Prop. 1990/91:90
466
16a§
Första stycket i paragrafen motsvarar 16 § tredje stycket i den äldre lydel-
sen. I allmänt språkbruk används ordet dispens som beteckning för ett
undantag i ett särskilt fall från strandskyddsbestämmelserna. Beteckning-
en har därför förts in i lagtexten.
I paragrafens andra stycke har en bestämmelse införts om tidsbegräns-
ning av dispensbesluten. Bestämmelsen har en motsvarighet i 8 kap. 33 §
plan- och bygglagen. I enlighet med vad som föreslagits av lagrådet har det
i lagtexten angetts att tidsfristerna skall räknas från den dag då beslutet
vann laga kraft.
Prop. 1990/91:90
18 §
Tidigare har ett givet täkttillstånds fortsatta giltighet kunnat villkoras av
att säkerhet ställts. Säkerheten har alltså inte varit av avgörande betydelse
för tillståndsprövningen som sådan. I paragrafens andra stycke anges nu
att en förutsättning för täkttillstånd skall vara att sökanden har ställt
säkerhet för de villkor som skall gälla enligt tillståndet. Således skall
tillstånd vägras om säkerhet inte ställs för att t. ex. nödvändiga återställ-
ningsåtgärder genomförs. Undantag från kravet på säkerhet kan medges,
om särskilda skäl föreligger. Staten, kommuner eller landstingskommuner
har uttryckligen undantagits från kravet på säkerhet.
Enligt det nya fjärde stycket, som har utformats i enlighet med lagrådets
förslag, skall tillstånd vägras den som inte fullgjort sina skyldigheter enligt
tidigare tillstånd, om inte särskilda omständigheter föranleder annat. För
att tillstånd skall kunna vägras med stöd av bestämmelsen krävs således att
sökanden tidigare har erhållit ett tillstånd enligt paragrafen. Det skall
vidare konstateras att skyldigheter som fastställts genom villkor för det
tidigare tillståndet inte har blivit fullgjorda. Sådana villkor kan meddelas
antingen i samband med att tillståndet ges eller i den ordning som framgår
av 18 § sista stycket. Skyldigheterna kan t. ex. avse åtgärder för att återstäl-
la täktområdet. Det tidigare beslutet bör ha vunnit laga kraft. Bestämmel-
sen är givetvis inte tillämplig om det i ett villkor anges en tidsfrist för
fullgörandet av en viss åtgärd och fristen inte har löpt ut. Å andra sidan
saknar det betydelse för bestämmelsens tillämpning om åtgärden har full-
gjorts inom en sådan tidsfrist eller vid ett senare tillfälle.
Länsstyrelsen skall om de angivna förutsättningarna är uppfyllda vägra
sökanden ett nytt täkttillstånd. Om de åtgärder som återstår att utföra
enligt det tidigare tillståndet är av begränsad omfattning, bör länsstyrelsen
ge sökanden tillfälle att genomföra åtgärderna innan ett beslut meddelas.
Länsstyrelsen får, om särskilda omständigheter föranleder det, meddela
ett tillstånd trots att skyldigheterna enligt tidigare tillstånd inte har full-
gjorts. Möjligheten till undantag bör bara utnyttjas i undantagsfall.
Femte stycket i paragrafen motsvarar det tidigare fjärde stycket.
18 c §
Enligt en ny föreskrift i det första stycket skall prövningen av ett mark-
avvattningsföretag även omfatta skadliga effekter i form av vattenförore-
ningar från företaget. Villkor enligt paragrafen skall även avse åtgärder till
skydd mot sådana föroreningar.
För vissa markavvattningsföretag gäller att en prövning skall ske även
enligt vattenlagen (1983:291), varvid bl.a. miljöskadliga effekter av före-
taget skall beaktas. Prövningen enligt vattenlagen, som regelmässigt görs
först sedan tillstånd enligt NVL har meddelats, behöver på grund av den
nya bestämmelsen inte omfatta vattenföroreningar. Bestämmelsen uteslu-
ter dock inte att miljöskyddslagens tillsynsbestämmelser kan vara tillämp-
liga, om företaget t. ex. medför miljöskadliga effekter som inte förutsågs
när tillståndet enligt NVL meddelades.
1 paragrafens första stycke har tillagts att det i ett beslut om tillstånd till
markavvattning skall anges inom vilken tid åtgärderna skall vara utförda.
Prop. 1990/91:90
18d§
Enligt paragrafen får regeringen i fråga om vissa områden, där det är
särskilt angeläget att våtmarkerna bevaras, förbjuda markavvattning som
skulle kräva tillstånd enligt 18 c §. Det ankommer på regeringen att ange
hur dessa områden skall begränsas. Som en följd av ändringen i 18 c §
första stycket är skyddet mot vattenföroreningar en faktor som kan beak-
tas bl. a. vid avgränsningen av områdena. Bakgrunden till bestämmelsen
framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 16.5.8).
Bestämmelser om att undantag från ett förbud i vissa fall skall kunna
medges bör införas i naturvårdsforordningen. Vad som skall anses utgöra
skäl för undantag bör främst bedömas mot bakgrund av intresset från
naturvårdssynpunkt av att bevara de återstående våtmarkerna inom områ-
det. Undantag bör t. ex. kunna medges då åtgärderna avser ett tidigare
dikat markområde eller om det är fråga om begränsade åtgärder för att
möjliggöra ett visst arbetsföretag. Om ett undantag medges skall en till-
ståndsprövning ske i vanlig ordning enligt 18 c § första stycket. Det bör
ankomma på länsstyrelserna att besluta om undantag.
Jämfört med det remitterade lagförslaget har paragrafens utformning
förenklats enligt vad som föreslagits av lagrådet.
20 §
I paragrafens andra stycke har införts en möjlighet för länsstyrelsen att
förbjuda utförandet av ett samrådspliktigt arbetsföretag. Förbudsmöjlig-
heten skall bara tillämpas i undantagsfall i särskilt skyddsvärda områden
om det visar sig att andra åtgärder är otillräckliga och ett förbud är
nödvändigt från naturvårdssynpunkt. Normalt bör det vara tillräckligt att
länsstyrelsen i samrådsärendet meddelar de råd eller anvisningar som
behövs eller beslutar om ett föreläggande om nödvändiga åtgärder. I
468
enlighet med vad som föreslagits av lagrådet har det därför i lagtexten
angetts att förbud bara skall tillgripas när ett föreläggande om åtgärder inte
är tillräckligt och förbudet är nödvändigt från naturvårdssynpunkt.
Ett förbud får meddelas även om det medför att pågående markanvänd-
ning avsevärt försvåras. Om ett sådant förbud meddelas är den som
förfogar över marken berättigad till ersättning enligt 26 §.
21 §
Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om skyddet av vissa
hotade biotoper. Biotopskyddet har behandlats i avsnitt 16.5.4 i den
allmänna motiveringen.
Paragrafens utformning överensstämmer med vad som föreslagits av
lagrådet. Ordet biotop som en samlande beteckning har dock bibehållits i
lagtexten. Som lagrådet påpekar finns det inte något absolut behov av en
legaldefinition i fråga om de områden som skall omfattas av biotopskyd-
det. Enligt regeringens bedömning är det dock värdefullt om en särskild
beteckning för den nya skyddsformen framgår redan av lagtexten. Det blir
då enklare att särskilja biotopskyddet från andra typer av områdesskydd
enligt NVL.
Enligt första stycket får arbetsföretag som kan skada naturmiljön inte
utföras inom skyddsvärda biotoper. Därmed avses mindre mark- eller
vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller
som av andra skäl är särskilt skyddsvärda. Avsikten är att ett skydd i
princip skall gälla enligt lagen under de angivna allmänna förutsättningar-
na.
Inventeringar av hotade arter har genomförts av naturvårdsverket. De
biotoper som främst bör komma i fråga för det nu aktuella skyddet är
sådana som behöver bevaras för att skydda arter som klassificerats i klass 1
eller 2 (akut hotade eller sårbara) enligt dessa inventeringar. Även biotoper
som hyser arter som hänförts till klass 3 (sällsynta) kan i vissa fall behöva
skyddas. Som framhållits i den allmänna motiveringen bör ett mark- eller
vattenområde som hyser en sådan art kunna skyddas även om området i
sig inte har några unika egenskaper, förutsatt att arten är etablerad inom
området. Den nya paragrafen avser skadliga arbetsföretag och medför inte
inskränkningar i allemansrätten. Bestämmelser t. ex. om förbud att uppe-
hålla sig inom ett område eller att plocka växter kan meddelas med stöd av
14 § tredje stycket NVL. Paragrafen medför heller inte att föreskrifter kan
meddelas som inskränker jakt- eller fiskerätten inom området.
Biotopskyddet kan även omfatta områden som, utan att de utgör livs-
miljö för hotade djur- eller växtarter, är särskilt skyddsvärda. Främst avses
härmed naturtyper som på grund av utvecklingen blivit alltmer sällsynta,
exempelvis vissa naturliga slåtter- och betesmarker samt källor och käll-
kärr.
Avsikten är att skyddet skall gälla för biotoper som visserligen kan
finnas i ett stort antal, men som endast omfattar begränsade arealer. För
större land- eller vattenområden kan reglerna i NVL om nationalpark,
naturreservat och naturvårdsområde tillämpas. I paragrafen har därför
Prop. 1990/91:90
469
angetts att biotopskyddet skall avse mindre mark- eller vattenområden.
Därmed avses också att skyddet inte får avse större områden än vad som
är oundgängligen nödvändigt för att tillgodose skyddsbehovet.
Enligt andra stycket ankommer det på regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer att fastställa vilka områden som skall omfattas
av skyddet. De bestämmelser som meddelas med stöd av bemyndigandet
kan utformas så, att skyddet i ett enskilt fall inträder som en följd av
generella föreskrifter, i vilka biotopen definieras. Som framgår av den
allmänna motiveringen bör dock åtminstone inledningsvis beslut om bio-
topskydd fattas i vaije enskilt fall.
Genom tredje stycket i paragrafen bemyndigas regeringen eller en myn-
dighet som regeringen bestämmer att vidta nödvändiga åtgärder för att
vårda biotoperna. Bestämmelsen tar sikte på kulturpräglade biotoper som
kräver särskilda åtgärder för att bevaras. Som framhållits i den allmänna
motiveringen bör, där så är möjligt, markägarens eller brukarens kunska-
per och resurser tas till vara för detta ändamål. Lämpligen sker detta
genom att myndigheten träffar avtal med ägaren eller brukaren om att
denne mot ersättning skall hålla biotopen i stånd. Om detta inte är möjligt
får myndigheten själv vidta nödvändiga åtgärder, sedan markägaren
underrättats.
26 §
I paragrafens första stycke har tillagts att rätt till ersättning föreligger, om
föreskrifter eller förbud som meddelas enligt 5 §, 20 § andra stycket eller
21 § andra stycket är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt
försvåras.
Som framgår av den allmänna motiveringen (avsnitt 16.5.9) avser hän-
visningen till 5 § i första hand föreskrifter som innebär inskränkningar i
renskötselrätten inom en nationalpark. Om rätt till ersättning föreligger
för sådana inskränkningar framgår av det nya tredje stycket i 31 § att
ersättningen skall beräknas med tillämpning av 28 § andra stycket rennä-
ringslagen (1971:437). Av första stycket framgår vidare att ersättning inte
skall utgå om föreskrifter meddelas som inskränker rätten till jakt inom
nationalpark efter björn, lo, varg, järv, älg eller öm. Möjligheten till
inskränkningar när det gäller sådan jakt, som förut reglerades genom 6 §
andra stycket, kvarstår således oförändrad. Ersättningsbestämmelserna i
NVL kan också bli tillämpliga om annan enskild rätt än renskötselrätten
inom en nationalpark inskränks.
Andra stycket i paragrafen tillämpas när undantag kan medges från en
föreskrift för ett naturreservat. Ersättning kan då inte krävas förrän till-
ståndsprövningen har skett och det kan konstateras att tillstånd vägras
eller förses med villkor. Den ändrade lydelsen medför att samma begräns-
ning gäller om undantag kan medges från föreskrift för nationalpark (5 §)
eller om biotopskydd (21 §).
Ändringen i tredje stycket är av redaktionell art.
Prop. 1990/91:90
470
Ändringen i första stycket är en följd av att ersättning enligt 26 § föreslås
kunna utgå på grund av beslut som fattas enligt 5 §, 20 § andra stycket och
21 § andra stycket. Samma ändringar föreslås i de motsvarande bestämmel-
serna i 19 kap. 7 § vattenlagen (1983:291) och 14 kap. 8 § plan- och bygglagen
(1987:10).
31 §
Det nya tredje stycket har kommenterats under 26 §.
32 §
Ändringen medför att ett föreläggande som avses i paragrafen kan medde-
las även av en annan myndighet än en länsstyrelse eller kommun. En
förutsättning för detta är att myndigheten har bemyndigats att fatta beslut
som kan föranleda ersättningsskyldighet.
33 §
Ändringen i andra stycket följer av att föreskrifter för nationalpark kan
meddelas som inskränker bl. a. renskötselrätten och som är så ingripande
att de leder till ersättningsrätt.
36a§
Paragrafen, som är ny, innehåller föreskrifter om tillsynsmän för natur-
vårdsobjekt (naturvårdsvakter). Enligt första stycket kan naturvårdsvakter
utses för tillsynen av områden eller naturföremål som omfattas av förord-
nanden enligt lagen. Naturvårdsvakter kan således utses för bl. a. national-
parker, naturreservat och naturvårdsområden.
Naturvårdsvaktens befogenheter framgår av andra och tredje styckena.
Enligt andra stycket får den avvisas, som vistas inom ett naturvårdsobjekt
utan att vara berättigad till det. Bestämmelsen är tillämplig om tillträdes-
förbud gäller för ett visst område. Föreskrifter om tillträdesförbud kan
meddelas enligt 5 §, 10 § eller 14 § tredje stycket NVL. När det gäller
möjligheten att använda våld för att genomföra en avvisning finns bestäm-
melser i 10 § polislagen (1984:387), som enligt 23 § samma lag blir tillämp-
liga för naturvårdsvakter. Våld får endast användas i den mån andra
medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvar-
ligt samt om den som skall genomföra åtgärden möts av motstånd.
Enligt tredje stycket får föremål som kan antas ha betydelse för utred-
ningen av brott som avses i 37 § första stycket 1 tas i beslag. Ett beslag får
således bara ske i utredningssyfte. Någon möjlighet att förverka beslagtag-
na föremål föreslås inte. Anmälan om beslag skall enligt fjärde stycket
skyndsamt göras till polis- eller åklagarmyndighet.
471
36 b §
För att en naturvårdsvakt eller en polis skall kunna kontrollera om den
som t. ex. vistas inom ett område med tillträdesförbud har medgetts un-
dantag från förbudet, har i den nya paragrafen införts en skyldighet att på
begäran uppvisa beslutet om undantag. Bestämmelsen är bara tillämplig
om ett sådant beslut har meddelats i ett särskilt fall. Om det i en föreskrift
om tillträdesförbud t. ex. anges att förbudet inte gäller för markägaren och
hans anställda, gäller skyldigheten enligt paragrafen inte för dem.
37 §
I första stycket första punkten har tillagts att överträdelser av förbud eller
föreskrifter enligt bestämmelserna om biotopskydd i 21 § andra stycket
skall medföra straffansvar. Detsamma gäller vid överträdelse av förbud
som meddelats enligt 20 § andra stycket. Med anledning av den nya
differentierade straffskalan har bestämmelsen om straff vid överträdelse
av föreskrift som meddelats enligt 16 § andra stycket flyttats till andra
punkten i första stycket.
Enligt det nya andra stycket skall dömas till fängelse i högst två år, om
brott som avses i första stycket 1 och 4 har begåtts med uppsåt och om det i
övrigt är att anse som grovt. Möjligheten att döma till den strängare
påföljden har således begränsats till överträdelser som typiskt sett kan
medföra allvarliga skadeverkningar, dvs. brott mot bestämmelserna om
områdesskydd och om tillståndsplikt för täkter samt markavvattningsföre-
tag. Vid bedömningen av om brottet skall anses som grovt bör exempelvis
särskilt beaktas om överträdelsen skett i vinningsssyfte eller om den med-
fört allvarliga eller särskilt svårreparerade skador från naturvårdssyn-
punkt.
Bestämmelserna i det nya tredje stycket har kommenterats i den allmän-
na motiveringen (avsnitt 16.5.12).
37a§
Enligt den nya paragrafen skall den dömas till böter som åsidosätter
skyldighet enligt 36 b § att uppvisa beslut om undantag från en föreskrift
för naturvårdsobjekt. Om hans rätt enligt beslutet genast kan fastställas på
annat sätt, t. ex. genom att han är igenkänd av en naturvårdsvakt, skall inte
dömas till ansvar.
39 §
Paragrafens första stycke innehåller bestämmelser om föreläggande vid
överträdelser av beslut eller föreskrifter som avses i bl. a. 37 § första
stycket 1. Med föreskrifter avses både bestämmelser i NVL och föreskrifter
som har meddelats med stöd av lagen. Som en följd av ändringen i den
nyssnämnda paragrafen kan föreläggande enligt 39 § första stycket medde-
Prop. 1990/91:90
472
las den som bryter mot förbud eller föreskrift enligt 21 § om biotopskydd
eller mot förbud enligt 20 § andra stycket. Sådana förelägganden får för-
enas med vite. Rättelse kan också ske genom handräckning.
I paragrafens andra stycke har en möjlighet införts att vid vite förbjuda
att verksamheten fortsätter, om ett samrådspliktigt arbetsföretag har på-
börjats utan att samråd skett.
40 §
Genom ändringen av paragrafens andra stycke kommer beslut av länssty-
relsen om områdesskydd enligt 14 § tredje stycket och om viltstängsel
enligt 24 a § att överklagas till kammarrätten i stället för till regeringen.
Detsamma gäller beslut som meddelas av myndigheter i ärenden om
biotopskydd enligt 21 §.
43 §
Ändringen i paragrafens andra stycke beror på att bestämmelserna om
dispens från strandskyddet har flyttats från 16 § tredje stycket till den nya
16a§.
Möjligheten att delegera beslutanderätten enligt NVL till en kommun
har i tredje stycket utvidgats till att omfatta ärenden om naturminnen
enligt 13 § och samrådsärenden enligt 20 §.
3a§
Enligt paragrafens jorsta stycke får naturvårdsvakter utses för tillsyn av
bestämmelserna om terrängkörning inom de delar av fjällområdet som
regeringen beslutat med stöd av 1 § andra stycket. När det gäller natur-
vårdsvaktens befogenheter, som framgår av andra stycket, hänvisas till
kommentaren till 36 a § naturvårdslagen (avsnitt 19.11).
Förslagen till ändringar har kommenterats i den allmänna motiveringen
(avsnitt 16.5.6).
17 §
I paragrafen har införts en skyldighet att anmäla en sådan dikning i
samband med avverkning som inte omfattas av krav på tillstånd enligt
naturvårdslagen. Skyldighet att söka tillstånd enligt den lagen föreligger
Prop. 1990/91:90
473
bara om en avvattning sker i syfte att varaktigt öka en fastighets lämplighet Prop. 1990/91:90
for något visst ändamål och således inte for s. k. skyddsdikningar. Sådana
dikningar skall i stället anmälas enligt den förevarande paragrafen.
Närmare föreskrifter om anmälningsskyldigheten bör tas in i skogs-
vårdsförordningen (1979:791).
19c§
Ändringen är en konsekvens av förslaget till ändrad lydelse av 32 § na-
turvårdslagen, som kommenterats i avsnitt 19.11.
21 §
I paragrafens första stycke har som ett förtydligande angetts att föreskrifter
om den hänsyn som skall tas till naturvårdens intressen vid skötseln av
skog även kan omfatta dikningsåtgärder. Sådana föreskrifter skall enligt
21 § skogsvårdsförordningen meddelas av skogsstyrelsen efter samråd med
statens naturvårdsverk och annan central förvaltningsmyndighet som kan
beröras. För dikningar som är tillståndspliktiga enligt 18 c § naturvårds-
lagen har naturvårdsverket utfärdat allmänna råd.
3§
Genom ändringen i första stycket har definitionen av begreppet ädellöv-
skog gjorts enhetlig för hela landet. Vid tillämpningen av lagen skall enligt
första punkten skogsbestånd anses som ädellövskog, om inslaget av
lövträd uppgår till minst 70% och av ädla lövträd till minst 50% och
arealen är minst ett halvt hektar. För trädbestånd på betesmarker, dvs.
marker som inte utgör skogsmark i skogsvårdslagens mening, gäller enligt
andra punkten samma definition som tidigare. Begränsningen av tillämp-
ningsområdet till betesmarker som inte är att anse som kultiverad betes-
mark har dock tagits bort.
7§
Ordet föreskrift har i första stycket ersatts med föreläggande. En motsva-
rande ändring har skett i 9 § första stycket. I paragrafens andra stycke har i
förtydligande syfte angetts att ett föreläggande enligt lagen får meddelas
även om avverkning skett utan att medgivande har inhämtats. Sådana
förelägganden kan t. ex. avse anläggning av ny ädellövskog.
474
Regeringen föreslår
dels att riksdagen antar förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser
m. m. (kapitel 8),
2. lag om ändring i lagen (1991:46) om ändring i lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser m. m. (kapitel 8),
3. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387) (kapitel 8 och avsnitt
12.2),
4. lagom ändring i vattenlagen (1983:291) (kapitel 8 och avsnitt 16.5.6),
5. lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och
avlysning av allmän farled och allmän hamn (kapitel 8),
6. lag om ändring i lagen (1977:439) om kommunal energiplanering
(kapitel 8),
7. lag om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel (avsnitt
13.3),
8. lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter (avsnitt
13.3),
9. lag om ändring i renhållningslagen (1979:596) (avsnitt 13.7.2 och
13.8.2) ,
10. lag om ändring i lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervak-
ning (avsnitt 15.2.5),
11. lag om ändring i lagen (1961:372) om bensinskatt (avsnitt 15.4.1),
12. lag om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt (avsnitt
15.4.2) ,
13. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822) (avsnitt 7.2 och 16.5),
14. lagom ändring i terrängkörningslagen (1975:1313) (avsnitt 16.5.11),
15. lag om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark
(avsnitt 16.5.6),
16. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) (avsnitt 16.5.8),
17. lag om ändring i ädellövskogslagen (1984:119) (avsnitt 16.5.14),
18. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) (avsnitt 16.5.6),
19. lag om ändring i lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel (avsnitt
17.6.1),
dels att riksdagen godkänner
20. de allmänna riktlinjer för miljöpolitiken som har angetts under
rubriken Regeringens förslag i avsnitten Atmosfären och klimatet, Gräns-
överskridande luftföroreningar, Miljön i tätorterna, Naturresurser och
naturvård samt Vatten och hav (avsnitt 2.1 —2.5),
21. tilläggen till Montrealprotokollet om ämnen som bryter ned ozon-
skiktet (avsnitt 13.8.1),
22. Baselkonventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter
och slutligt omhändertagande av farligt avfall (avsnitt 13.8.2),
23. dispositionen av vissa avgifter fr.o.m. budgetåret 1991/92 (avsnitt
17.6.7).
Vidare vill regeringen meddela riksdagen regeringens ställningstaganden
i övrigt i fråga om miljöpolitiken.
Prop. 1990/91:90
475
Regeringen har i avsnitt 11.2 redogjort for sina förslag avseende miljöfrå-
gorna i den grundläggande högskoleutbildningen. Förslagen innebär i vissa
delar ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/91:100 bil. 10 beträffan-
de anslagen till grundläggande högskoleutbildning. I proposition (1990/
91:87) till riksdagen om näringspolitik för tillväxt har regeringen vidare
redogjort för vissa andra förslag som även innebär ändring i förhållande
till vad som tidigare redovisats. Regeringen lämnar i det följande de
samlade förslag i anslagsfrågor som följer av förslagen såväl i föreliggande
proposition som i proposition 1990/91:87.
Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 10 s.
137) föreslagit att riksdagen anvisar ett reservationsanslag på 1 445 777 000
kr. till detta ändamål.
Regeringen föreslår
1. att riksdagen med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/
91:100 bil. 10 fastställer planeringsramen för miljö- och hälsovårds-
linjen, civilingenjörsutbildningen samt den matematisk-naturveten-
skapliga linjen i enlighet med vad regeringen förordat,
2. att riksdagen med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/
91:100 bil. 10 till Utbildning för tekniska yrken för budgetåret
1991/92 anvisar ett reservationsanslag på 1 452 587000 kr.
Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 10 s.
151) föreslagit att riksdagen anvisar ett reservationsanslag på 537 890000
kr. till detta ändamål.
Regeringen föreslår
1. att riksdagen med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/
91:100 bil. 10 till Utbildning för vårdyrken för budgetåret 1991/92
anvisar ett reservationsanslag på 533 970000 kr.
Prop. 1990/91:90
476
Prop. 1990/91:90
Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 10 s.
158) föreslagit att riksdagen anvisar ett reservationsanslag på 1007 063 000
kr. till detta ändamål.
Regeringen föreslår
1. att riksdagen med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/
91:100 bil. 10 till Utbildning för undervisningsyrken för budgetåret
1991/92 anvisar ett reservationsanslag på 999723000 kr.
Regeringen har i årets budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 10 s.
168) föreslagit att riksdagen anvisar ett reservationsanslag på 739 826000
kr. till detta ändamål.
Regeringen föreslår
1. att riksdagen med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/
91:100 bil. 10 fastställer en planeringsram för budgetåret 1991/92
om sammanlagt 40285 årsstudieplatser,
2. att riksdagen med ändring av vad som föreslagits i prop. 1990/
91:100 bil. 10 till Lokala och individuella linjer samt fristående
kurser för budgetåret 1991/92 anvisar ett reservationsanslag på
745 546000 kr.
I prop. 1990/91:100 bil. 11 har regeringen föreslagit riksdagen att, i avvak-
tan på särskild proposition i ämnet, för budgetåret 1991/92 beräkna ett
reservationsanslag på 60 milj. kr. till miljöförbättrande åtgärder i jordbru-
ket. Vi återkommer nu till denna fråga.
1989/90 Utgift
1990/91 Anslag
1991/92 Förslag
22018662
60000000
58100000
Reservation
139 738 663
•Anslaget används för att ta fram metoder för typgodkännande av göd-
selspridare, teknikutveckling av gödselspridare, försök och utveckling av
höst- och vinterbevuxen mark och serieprovning av spridare.
477
Lantbruksstyrelsen föreslår att anslaget för Miljöförbättrande åtgärder i
jordbruket förs upp med totalt 111 milj. kr. per år under treårsperioden
1991/92-1993/94.
Anslaget är väsentligt för att nå de uppsatta målen om närsaltsläckage,
ammoniakavgång och bekämpningsmedelsanvändning. Anslagsbeloppet
bör för nästa budgetår engångsvis tas upp med 58,1 milj. kr. för att tas i
anspråk under treårsperioden 1991/92—1993/94. Dessa medel bör dispo-
neras enligt vad vi har beskrivit i avsnitten 17.6.1 — 17.6.7.
Regeringen föreslår riksdagen
att till Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket för budgetåret
1991/92 anvisa ett reservationsanslag på 58 100000 kr.
I årets budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 16) har regeringen före-
slagit riksdagen att, i avvaktan på särskild proposition i ärendet, för
budgetåret 1991/92 under angivna anslagsrubriker beräkna följande be-
lopp.
|
A 1. |
Miljödepartementet |
28 727000 kr. |
|
A 2. |
Utredningar m. m. |
19000000 kr. |
|
B 1. |
Statens naturvårdsverk |
384 516000 kr. |
|
B 2. |
Bidrag till miljöarbete |
167 585000 kr. |
|
B 3. |
Investeringar inom miljöområdet |
100000000 kr. |
|
B 4. |
Miljöforskning |
112351000 kr. |
|
B 5. |
Forskning för ett avfallssnålt samhälle: Avfallshantering |
4000000 kr. |
|
B 6. |
Koncessionsnämnden för miljöskydd |
14253000 kr. |
|
B 7. |
Bidrag till Förenta Nationernas miljöfond |
22000000 kr. |
|
B 8. |
Visst internationellt miljösamarbete |
10850000 kr. |
|
B 9. |
Stockholms internationella miljöinstitut |
25000000 kr. |
|
B 10. |
Inredning och utrustning av lokaler vid vissa |
11400000 kr. |
|
B 11. |
Kemikalieinspektionen |
1 000 kr. |
|
B 12. |
Landskapsvårdande åtgärder |
100000000 kr. |
Vi tar nu upp dessa frågor och ytterligare en anslagsfråga.
478
Prop. 1990/91:90
1989/90 Utgift
1990/91 Anslag
1991/92 Förslag
31662000
28 727 000
34217000
|
1990/91 |
Beräknad | |
|
Personal |
85 |
+ 2 |
|
Anslag | ||
|
Förvaltningskostnader |
28727000 |
+ 5490000 |
|
(därav lönekostnader) |
(23649000) |
( + 3326000) |
Med hänvisning till sammanställningen och avsnitt 5.11 beräknar rege-
ringen anslaget till 34217000 kr. för nästa budgetår. Under anslaget har
medel beräknats för en tjänst som miljöattaché i Bryssel samt för viss för-
stärkning av resurserna för internationellt samarbete m.m., bl.a. genom
omprioriteringar inom regeringskansliet.
Regeringen föreslår
att riksdagen till Miljödepartementet för budgetåret 1991/92 an-
visar ett förslagsanslag på 34 217 000 kr.
1989/90 Utgift
1990/91 Anslag
1991/92 Förslag
25955293
19000000
19000000
Reservation
10051 514
Med hänsyn till den beräknade omfattningen av utredningsverksamhe-
ten bör anslaget uppgå till 19 milj. kr. under nästa budgetår.
Regeringen föreslår
att riksdagen till Utredningar m.m. för budgetåret 1991/92 an-
visar ett reservationsanslag på 19 000 000 kr.
479
Prop. 1990/91:90
1989/90 Utgift
1990/91 Anslag
149 1044381
384516000
1991/92 Förslag 424 816000
1 Avser förslagsanslaget Statens naturvårdsverk.
Statens naturvårdsverk är central förvaltningsmyndighet för frågor som
rör miljövård, däri inbegripet naturvård och miljöskydd. Verket har till
uppgift att leda och främja företrädesvis tillämpad forskning och under-
sökningsverksamhet inom miljöområdet. Verket skall vidare svara för
vissa frågor om rörligt friluftsliv, jakt och viltvård. Verket har även ett
särskilt ansvar för utbildning och information på miljövårdens område.
Till verkets förvaltningsområde hör ärenden enligt miljöskyddslagen
(1969:387) i den mån dessa inte ankommer på koncessionsnämnden för
miljöskydd eller annan myndighet. Verket skall bevaka miljövårds-
intresset vid tillämpningen av plan- och bygglagen (1987:10) och lagen
(1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. i den mån det inte
ankommer på andra myndigheter. Verket skall vidare medverka i det
internationella miljövårdssamarbetet. Naturvårdsverket är fr. o. m. den 1
januari 1991 central tillsynsmyndighet enligt renhållningslagen (1979:596)
och har vissa centrala tillsynsuppgifter enligt hälsoskyddslagen
(1982:1080). Naturvårdsverkets organisation framgår av förordningen
(1988:518, ändrad 1989:124) med instruktion för statens naturvårdsverk.
Naturvårdsverket hemställer att 704 807000 kr. anvisas för budgetåret
1991/92.
Naturvårdsverket hemställer vidare om en treårig budgetram omfattan-
de 2 201 921 000 kr. för budgetåren 1991/92— 1993/94.
Av de begärda resursförstärkningarna ger naturvårdsverket högsta prio-
ritet åt nationell miljöövervakning, miljöutredningar, internationellt arbe-
te, vård och förvaltning av skyddad natur samt information och utbild-
ning. Förslaget innebär att nästan hälften av resursförstärkningen avser
två helt nya bidragsposter, nämligen Åtgärder mot miljöskador och Stöd
till ny miljöskyddsteknik.
Om naturvårdsverket inte erhåller begärda resurförstärkningar förordar
verket en neddragning av forskningsverksamheten inom anslaget B 1.
Statens naturvårdsverk för att satsningar på ny verksamhet såsom t. ex.
miljöövervakning skall bli möjliga.
480
Regeringens förslag
Naturvårdsverket är den samlande och drivande kraften i arbetet för ett
miljöanpassat samhälle — nationellt och internationellt. Verkets arbete
syftar till att för oss och för kommande generationer säkerställa en god
miljö och biologisk mångfald.
B 1. Statens naturvårdsverk/ramanslag 1991 /92 424 816 000 kr.
För att ge en helhetsbild av naturvårdsverkets budget redovisas också
följande anslag. Behandlingen av dessa anslag sker under resp, anslagsrub-
rik samt under resp, sakavsnitt i propositionen.
|
B 2. |
Bidrag till miljöarbete, reservationsanslag |
211855000 kr. |
|
B 3. |
Investeringar inom miljöområdet, reservations- |
128000000 kr. |
|
B 4. |
Miljöforskning, reservationsanslag 1991/92 |
133190000 kr. |
|
B 12. |
Landskapsvårdande åtgärder, reservationsanslag |
200000000 kr. |
|
B 13. |
Åtgärder mot miljöskador, reservationsanslag 1991/92 |
25000000 kr. |
Budgetram:
Regeringen beslutade den 1 november 1990 (Dir. 1990:67) att tillkalla en
särskild utredare för att utreda naturvårdsverkets uppgifter och organisa-
tion.
Utgångspunkten för utredarens arbete skall vara naturvårdsverkets cen-
trala roll i det samlade miljöarbetet och att verkets organisation anpassas
till en mål- och resultatorienterad styrning.
I avvaktan på utredningens resultat bör naturvårdsverket inte medges
någon treårig budgetram. Naturvårdsverket bör dock fasas in i den treåriga
budgetcykel som omfattar budgetåren 1991/92—1993/94. Regeringen
kommer senare att, bl. a. mot bakgrund av utredningens resultat, ge na-
turvårdsverket direktiv för en anslagsframställning avseende budgetåren
1992/93—1993/94. För budgetåret 1991/92 anvisas under B 1. Statens
naturvårdsverk 424 816 000 kr.
1990/91:90
481
31 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Resultatbedömning: Prop. 1990/91:90
Naturvårdsverket har arbetat intensivt med att ta fram instrument för
verksamhetsplanering och verket har formulerat mål för sin verksamhet.
Detta arbete är väl genomfört.
Som utgångspunkt för en resultatredovisning krävs ett tillförlitligt bas-
datasystem. Med utgångspunkt från målformuleringarna kan sedan en
resultatredovisning arbetas fram. Arbete med detta pågår inom natur-
vårdsverket. Det är angeläget att naturvårdsverket i anslagsframställning-
en för 1992/93—1993/94 för fram en resultatredovisning i kvantitativa
termer.
Skäl:
Mot bakgrund av att naturvårdsverkets uppgifter och organisation för
närvarande utreds, föreslås naturvårdsverket under budgetåret 1991/92
arbeta inom följande huvudområden: kunskapsuppbyggnad, policyarbete,
internationellt arbete, stöd och styrning, information och utbildning, ären-
dehandläggning och internt stöd.
Regeringen återkommer i nästa års budgetproposition till riksdagen med
en fördjupad redovisning av naturvårdsverkets organisation.
Anslaget B 1. Statens naturvårdsverk är ett ramanslag som i huvudsak
omfattar följande ändamål. Kunskapsuppbyggnaden sker främst genom
nationell miljöövervakning, viss miljöforskning, naturresursinventeringar
och utredningar. Det mera åtgärdsinriktade arbetet omfattar bl. a. infor-
mation och utbildning, internationellt arbete, policyarbete, uppföljning
och ärendehandläggning. Till detta kommer naturvårdsåtgärder i odlings-
landskapet samt vård av naturvårdsobjekt. Avveckling av CFC-förore-
ningar hör också till det åtgärdsinriktade arbetet. Slutligen belastas ansla-
get också av kostnader för löner, administration och lokaler.
Utgångspunkter för nästa budgetårs anslag:
Såsom tidigare har redovisats (i kapitel 9) föreslår regeringen att miljö-
övervakningen totalt tillförs 75 milj. kr. för treårsperioden 1991/92 —
1993/94. Medlen för nationell miljöövervakning bör samlas under anslaget
B 1. Statens naturvårdsverk, medan medlen för regional miljöövervakning
bör redovisas under anslaget B 2. Bidrag till miljöarbete. Detta innebär en
höjning för budgetåret 1991/92 med 12990000 kr. för nationell miljööver-
vakning under anslaget B 1. Statens naturvårdsverk, till sammanlagt 40
milj. kr. Till regional miljöövervakning under anslaget B 2. Bidrag till
miljöarbete överförs 5,2 milj. kr.
Anslaget för restaurering av Hornborgasjön omformas till ett engångs-
reservationsanslag under anslaget B 3. Investeringar inom miljöområdet.
Budgettekniskt förs 6,3 milj. kr. över från B 1 till B 3.
Såsom har redovisats i avsnitt 16.3.4 föreslår vi att verksamheten för
vård och förvaltning tilldelas ytterligare 26 milj. kr. Denna ökning är
482
nödvändig på grund av ökad areal skyddad mark och ökade vårdkostna- Prop. 1990/91:90
der. Verksamheten för hotade arter tilldelas ytterligare 4 milj. kr.
Mot bakgrund av vad som anförts i regeringens skrivelse om åtgärder för
att stabilisera ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna
(skr. 1990/91:50) föreslår regeringen en minskning av naturvårdsverkets
forskningsverksamhet finansierad över anslaget B 1. Statens naturvårds-
verk. Detta är i linje med naturvårdsverkets egen prioritering i anslags-
framställningen för 1991/92. Forskningsverksamheten totalt sett inom
miljövårdsområdet kommer dock att öka genom en höjning av anslaget B
4. Miljöforskning med 20,8 milj. kr.
I övrigt räknar vi med oförändrat medelsbehov.
Regeringen föreslår
1. att riksdagen godkänner att den huvudsakliga inriktningen för
verksamheten inom naturvårdsverkets ansvarsområde skall vara i
enlighet med vad regeringen förordat,
2. att riksdagen till Statens naturvårdsverk för budgetåret 1991/92
anvisar ett ramanslag på 424 816 000 kr.
1990/91 Anslag 167 585000
1991/92 Förslag 211 855000
Under detta anslag anvisas medel för miljöåtgärder som bedrivs av
andra myndigheter än statens naturvårdsverk samt till organisationer för
arbete inom naturvårdsverkets ansvarsområde. Det gäller i stor utsträck-
ning medel för återställning av skador förorsakade av luftföroreningar och
försurning till länsstyrelserna och andra myndigheter. Det gäller också
medel till länsstyrelserna för regional miljöövervakning. Över detta anslag
anvisas också bidrag till ideella organisationer inom miljövårdens område.
Naturvårdsverket föreslår att regionala miljöövervakningsprogram skall
finnas för varje län och att 18 milj. kr. anslås för detta. Verket föreslår
också att den regionala bevakningen av havsföroreningar tilldelas 2,8 milj,
kr. Vidare föreslår naturvårdsverket en utbyggnad av ADB-kapaciteten på
regional nivå med 4 milj. kr. Naturvårdsverket föreslår förstärkta resurser
till återställning av skador förorsakade av luftföroreningar och försurning
med ytterligare 44 milj. kr.
Medel för verksamheter inom kemikalieinspektionen och styrelsen för
teknisk utveckling som hittills anvisats över anslaget B 2. Bidrag till
483
miljöarbete föreslås i fortsättningen bli anvisade direkt till dessa myndig- Prop. 1990/91:90
heter. Till kemikalieinspektionens anslag överförs därför 12 milj. kr. och
till anslaget till styrelsen för teknisk utveckling 4 milj. kr.
Som vi tidigare (kapitel 9) har redovisat föreslår vi att miljöövervak-
ningen totalt tillförs ytterligare 75 milj. kr. för treårsperioden 1991/92 —
1993/94. För budgetåret 1991/92 föreslår vi en förstärkning med 3,8 milj,
kr. för regional miljöövervakning under detta anslag. Vidare föreslår vi att
befintliga resurser för miljöövervakning, 5,2 milj. kr. som under inneva-
rande budgetår ligger under anslaget B 1. Statens naturvårdsverk, förs över
till detta anslag.
Medlen för försumingsåtgärder föreslås höjas med 44 milj. kr. enligt vad
som redovisats i kapitel 10. Något särskilt anslag för återställningsåtgärder
i kalkade och cesiumdrabbade vatten, vilket fiskeristyrelsen har föreslagit,
bör inte inrättas. Åtgärder av detta slag får liksom tidigare finansieras
inom ramen för medel till åtgärder mot försurning (jfr. prop. 1990/91:100
bil. 11 s. 52).
I övrigt räknar vi med ett i princip oförändrat medelsbehov för nästa
budgetår.
Regeringen föreslår
att riksdagen till Bidrag till miljöarbete för budgetåret 1991/92
anvisar ett reservationsanslag på 211 855 000 kr.
1989/90 Utgift
1990/91 Anslag
1022170211
100000000
Reservation
751000
1991/92 Förslag 128000000
1 Anslaget Mark för naturvård.
Från anslaget betalas statens förvärv av värdefulla naturområden. De
naturvårdsobjekt som förvärvas med utnyttjande av medel från anslaget
liksom vissa andra naturvårdsobjekt i statens ägo redovisas på naturvårds-
fonden. Naturvårdsfonden förvaltas av statens naturvårdsverk.
Från anslaget betalas vidare ersättningar enligt naturvårdslagen samt 86
och 122 §§ byggnadslagen (1947:835) i deras lydelse den 1 januari 1965.
Från anslaget kan lämnas statsbidrag till kommuner eller kommunala
stiftelser för skydd av mark för naturvårdsändamål. Dessutom får anslaget
disponeras för utrednings-, förhandlings- och värderingskostnader i sam-
band med säkerställande av mark för naturvårdsändamål.
Säkerställandearbetet under de tre närmaste åren kommer att koncentre-
ras främst till urskogar. För det långsiktiga arbetet med att säkerställa
skogar anser verket att ytterligare drygt 100 000 hektar skogsbiotoper, in-
484
nefattande fjällnära skogar, urskogar nedanför skogsodlingsgränsen, skär- Prop. 1990/91: 90
gårdsskogar, ädellövskogar, större sumpskogar och övriga lövskogar, bör
säkerställas under en period av fem till tio år. Kostnaden beräknas grovt
till 750 milj. kr. Därtill kommer behov att även säkerställa andra naturty-
per som myrområden, områden i odlingslandskapet, sjöar och vattendrag
samt marina områden. Omfång av dessa behov samt kostnader därför är
ännu inte kända.
Restaureringen av Homborgasjön pågår enligt den antagna planen. För
kommande treårsperiod beräknar naturvårdsverket anslagsbehovet till 48
milj. kr.
Regeringen delar naturvårdsverkets uppfattning att för kommande bud-
getår bör verket i arbetet att bevara skyddsvärda områden alltjämnt priori-
tera urskogar. Så snart som möjligt bör verket ta fram en preliminär
beräkning av investeringsbehoven för skydd av de viktigaste naturtypema
med stöd av naturvårdslagen på samma sätt som gjorts för skogsbiotoper.
Vidare bör resurserna för restaurering av Homborgasjön, vilka under
innevarande budgetår anvisats under anslaget B 1. Statens naturvårdsverk,
föras över till detta anslag. Av den totala kostnaden för restaurerings-
projektet kvarstår 48 milj. kr. Regeringen föreslår att hela summan anvisas
under budgetåret 1991/92. Resultatet av projektet bör redovisas till rege-
ringen då det har slutförts.
Anslaget till mark för naturvård ökades budgetåret 1989/90 från 40 till
100 milj. kr. Mot bakgrund av behovet av att minska de statliga utgifterna,
vilket vi har belyst i regeringens skrivelse om åtgärder för att stabilisera
ekonomin och begränsa tillväxten av de offentliga utgifterna (skr.
1990/91:50), föreslår regeringen att medlen för dessa ändamål tillfälligt
minskas med 20 milj. kr. för budgetåret 1991/92.
Regeringen föreslår
att riksdagen till Investeringar inom miljöområdet för budgetåret
1991/92 anvisar ett reservationsanslag på 128000000 kr.
1989/90 Utgift
1990/91 Anslag
1991/92 Förslag
112234287'
112351000
133190000
Reservation
11 699259'
1 Anslaget Miljövårdsforskning.
Under detta anslag anvisas medel för miljöforskning. Medlen dispone-
ras av statens naturvårdsverk. En särskild forskningsnämnd med företrä-
dare för såväl forskare som avnämare beslutar om anslagets användning.
485
Vidare finansieras från anslaget s. k. kollektiv miljöforskning tillsammans
med näringslivet.
Naturvårdsverkets forskningsverksamhet inriktas på att studera sprid-
ning och effekter av föroreningar och på att belysa följderna av andra
ingrepp i miljön samt hur olika styrmedel kan användas för att minska och
förebygga miljöproblem.
Inriktningen av miljöforskningen samt forskningsanslagets storlek har för
treårsperioden 1990/91 — 1992/93 fastställts i riksdagens forskningspoliti-
ska beslut (prop. 1989/90:90, JoU 17, rskr. 336). I forskningsproposi-
tionen, som har medfört en avsevärd förstärkning av miljöforskningen,
lägger regeringen särskild vikt vid den naturvetenskapliga och den sam-
hällsvetenskapliga miljöforskningen. Den marina forskningen om storska-
liga processer och miljöeffekter i de öppna havsområdena i Östersjön och
Västerhavet får en fortsatt resursförstärkning i enlighet med de riktlinjer
som regeringen lagt fast i tidigare propositioner. Av andra särskilt angeläg-
na projektområden som sätts i gång under perioden kan nämnas klimatför-
ändringar och deras effekter samt miljövärdering av den moderna biotek-
niken.
Medel för stöd till kollektiv forskning inom miljöområdet bör även
fortsättningsvis ställas till förfogande från detta anslag. Verksamheten
skall bedrivas i enlighet med ett ettårigt avtal träffat mellan staten och
Föreningen för Industriell Miljövårdsforskning (FIM). Ansvaret för forsk-
ningens genomförande avses liksom hittills vila på Stiftelsen Institutet för
Vatten- och Luftvårdsforskning.
Anslaget bör för nästa budgetår föras upp med 133 190000 kr. Regering-
en har vid anslagsberäkningen löne- och prisomräknat den anslagsnivå
som godkändes av riksdagen våren 1990.
Regeringen föreslår
att riksdagen till Miljöforskning för budgetåret 1991/92 anvisar
ett reservationsanslag på 133 190000 kr.
1990/91 Anslag 4000000
1991/92 Förslag 12 360000
I propositionen 1989/90:90 om forskning har cheferna för miljö- och
industridepartementen presenterat ett gemensamt treårigt program för
forskning för ett avfallssnålt samhälle. Miljödepartementets del behandlar
avfallshantering och industridepartementets del behandlar miljöanpassad
produktutveckling.
Prop. 1990/91:90
486
Programmet finansieras under treårsperioden med 37 milj. kr. från Prop. 1990/91:90
miljödepartementet och 51 milj. kr. från industridepartementet. För att
hantera stödet har en myndighet bildats: programrådet för forskning for
ett avfallssnålt samhälle. I programrådet ingår sex ledamöter varav en är
ordförande. Den praktiska hanteringen av stödet sköts av ett kansli.
Miljöanpassad produktutveckling samt behandling och hantering av
avfall är en växande uppgift inom ett modernt industrisamhälle. Regering-
en konstaterar att det nyinrättade programrådet för forskning för ett
avfallssnålt samhälle har en mycket viktig uppgift framför sig och har för
nästa år beräknat 12 360000 kr. för avfallshantering och 16610000 kr. för
miljöanpassad produktutveckling.
Regeringen föreslår
att riksdagen till Forskning för ett avfallssnålt samhälle: Avfalls-
hantering för budgetåret 1991/92 anvisar ett reservationsanslag på
12 360000 kr.
1989/90 Utgift
1990/91 Anslag
1991/92 Förslag
15034418
14253000
17 863000
Koncessionsnämnden för miljöskydd handlägger ärenden rörande till-
stånd enligt miljöskyddslagen (1969:387). Fr. o. m. den 1 juli 1989 prövar
nämnden beslut som överklagas från länsstyrelserna. Nämnden består vid
sådan handläggning av ordförande och tre andra ledamöter. Nämnden har
fem avdelningar.
Koncessionsnämnden hemställer i sin anslagsframställan att riksdagen
fastställer en budgetram för perioden 1991 /92 — 1993/94 om 50 713 000 kr.
och anvisar ett ramanslag för budgetåret 1991/92 om 17071000 kr.
Verksamheten förutsätts bli oförändrad och drivas enligt nuvarande regel-,
system under treårsperioden.
Ramanslag 1991/92
17 863000 kr.
Budgetram:
Budgetramen för perioden 1991/92— 1993/94 har beräknats till 53 589000
kr.
487
Resultatbedömning: Prop.
Nämnden redovisar kvartalsvis statistik över antalet meddelade beslut.
Denna statistik utgör, enligt regeringens bedömning inget rättvisande un-
derlag för en resultatredovisning. Två till synes likartade beslut kan, på
grund av ärendenas olika svårighetsgrad och komplexitet, ha tagit väsent-
ligt olika resurser i anspråk.
Ett internt utvecklingsarbete inom myndigheten syftar bl. a. till att ta
fram en verksamhetsstatistik som ger en adekvat prestationsuppföljning.
Skäl:
Den pågående översynen av miljölagstiftningen kan leda till förändringar
på sikt.
Parallellt med den ordinarie verksamheten under budgetperioden bör
arbetet koncentreras på att fullfölja det interna utvecklingsarbete som har
påbörjats i samband med arbetet med den fördjupade anslagsframställ-
ningen. Arbetet syftar till att utveckla de interna arbetsformerna.
Vid beräkningen av budgetramen för treårsperioden 1991/92—1993/94
och ramanslaget för budgetåret 1991/92 har vi i övrigt utgått från att
verksamheten skall kunna bedrivas med i princip oförändrade resurser.
Regeringen föreslår
1. att riksdagen godkänner att den huvudsakliga inriktningen för
verksamheten inom koncessionsnämndens för miljöskydd ansvars-
område skall vara i enlighet med vad vi förordat,
2. att riksdagen till Koncessionsnämnden för miljöskydd för bud-
getåret 1991/92 anvisar ett ramanslag på 17 863000 kr.
1989/90 Utgift
1990/91 Anslag
1991/92 Förslag
17000000
22000000
22000000
Förenta Nationernas miljöfond inrättades genom beslut av 1972 års
generalförsamling för att inom ramen för FNs miljöprogram helt eller
delvis finansiera kostnaderna för nya miljövårdsinitiativ inom FNs olika
organ. Fondens användning står under överinseende av FNs miljöstyrelse.
Anslaget bör för nästa budgetår föras upp med oförändrat belopp.
Regeringen föreslår
att riksdagen till Bidrag till Förenta Nationernas miljöfond för
budgetåret 1991/92 anvisar ett förslagsanslag på 22000000 kr.
1990/91:90
488
Prop.1990/91:90
1989/90 Utgift
1990/91 Anslag
1991/92 Förslag
9091921
10850000
13 900000
Anslaget disponeras för utgifter för Sveriges deltagande i vissa interna-
tionella organisationer och för internationellt samarbete inom miljöområ-
det.
1. FN:s miljöstyrelse
2. Marina miljökonven-
tioner
3. Internationella natur-
vårdsunionen
4. ECE-konventionen om
långväga gränsöver-
skridande luftföro-
reningar
5. Finsk-svenska gräns-
älvskommissionen
6. Nordiskt samarbete
7. Bilateralt samarbete
8. EFTA/EG
9. Regionala och globa-
la FN-konferenser
10. Wienkonventionen och
Montrealprotokollet
11. Konventionen om gräns-
överskridande transporter
av miljöfarligt avfall
12. Bidrag till miljö-
organisationer för
internationellt arbete
13. Diverse internatio-
nella organisatio-
ner och kongresser
1990/91 Beräknad
Ändring
1991/92
|
800000 |
- | |
|
2400000 |
- | |
|
650000 |
+ |
50000 |
|
500000 |
— | |
|
400000 |
+ |
100000 |
|
300000 |
— | |
|
1 250000 |
+ |
750000 |
|
1 500000 |
+ 1000000 | |
|
1000000 |
- |
1000000 |
|
600000 |
- |
400000 |
|
- |
+ |
200000 |
|
- |
+ 2000000 | |
|
1450000 |
+ |
350000 |
|
10850000 |
+ 3050000 | |
Det internationella miljösamarbetet har stor betydelse för att åstadkom-
ma en förbättrad miljö i vår omvärld och i vårt land. Det internationella
samarbetet bör successivt utvecklas. Detta gäller bl. a. det bilaterala samar-
betet med Öst- och Centraleuropa. I anslaget ingår en ny post avsedd för
bidrag till svenska ideella miljöorganisationers internationella verksam-
het. Med hänvisning till vad vi tidigare (kapitel 5) har anfört och till
sammanställningen beräknar vi anslaget till 13,9 milj. kr. nästa budgetår.
Regeringen föreslår
att riksdagen till Visst internationellt miljösamarbete för budget-
året 1991/92 anvisar ett förslagsanslag på 13 900 000 kr.
489
Prop. 1990/91:90
|
1989/90 Utgift 1990/91 Anslag 1991/92 Förslag |
25000000' 25 000000 25000000 |
1 Anslaget Internationella institutet för miljövänlig teknik.
Under anslaget redovisas utgifterna för statens stöd till stiftelsen Stock-
holms internationella miljöinstitut (prop. 1987/88:85, JoU 23, rskr. 373).
För budgetåret 1991/92 beräknar vi anslaget till 25 milj. kr.
Regeringen föreslår
att riksdagen till Stockholms internationella miljöinstitut för bud-
getåret 1991/92 anvisar ett reservationsanslag på 25000000kr.
1989/90 Utgift
1990/91 Anslag
1991/92 Förslag
7 907 754
11400000
13 200000
Reservation
2 353 905
Från anslaget betalas kostnader för inredning och utrustning av lokaler
vid vissa myndigheter inom miljödepartementets verksamhetsområde.
Byggnadsstyrelsen har inredningsansvar för myndigheterna och Utrust-
ningsnämnden för universitet och högskolor har utrustningsansvar.
Statens naturvårdsverk
Byggnadsstyrelsen
Byggnadsstyrelsen hemställer att en ram på 2,5 milj. kr. uppförs i inred-
ningsplanen för budgetåret 1991/92 avseende nybyggnad i Studsvik av
laboratorium för akvatisk toxikologi. För ersättningsanskaffningar föreslås
en kostnadsram på 1,2 milj. kr. förbudgetåret 1991/92.
Utrustningsnämnden för universitet och högskolor
Utrustningsnämnden för universitet och högskolor hemställer att det i
utrustningplanen för budgetåret 1991/92 förs upp en kostnadsram för
naturvårdsverkets fördelning om 12,7 milj. kr. Utrustningsnämnden be-
räknar anslagsbehovet för 1991/92 till 13,6 milj. kr. exkl. moms. Ersätt-
490
ningsbehoven avser huvudsakligen utrustning till laboratorierna. Den Prop. 1990/91:90
största delen av nyanskaffningsbehoven avser datorutrustning for verkets
olika datorsystem.
Regeringen föreslår i avvaktan på översynen av naturvårdsverkets verk-
samhet att kostnadsramen för naturvårdsverkets fördelning för budgetåret
1991/92 förs upp med ett belopp — efter höjning motsvarande prisomräk-
ning — om 10308000 kr. inkl, mervärdesskatt. Anslagsbehovet för bud-
getåret 1991/92 beräknas till 13200000 kr. inkl, mervärdesskatt.
Regeringen föreslår
1. att riksdagen bemyndigar regeringen att besluta om anskaffning
av utrustning till lokaler vid statens naturvårdsverk inom den kost-
nadsram som förordats,
2. att riksdagen till Inredning och utrustning av lokaler vid vissa
myndigheter för budgetåret 1991/92 anvisar ett reservationsanslag
på 13 200000 kr.
1989/90 Utgift 53 591000'
1990/91 Anslag 1000
1991/92 Förslag 1000
1 inkl medel från anslaget B 6. Särskilda projekt på miljövårdens område, anslagspos-
ten 3
Kemikalieinspektionen inrättades den 1 januari 1986. Inspektionen är
enligt sin instruktion central förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso-
och miljörisker med kemiska produkter i den mån frågorna inte handläggs
av någon annan myndighet.
Kemikalieinspektionen leds av en styrelse. Chef för inspektionen är en
generaldirektör som även är ordförande i styrelsen. Till inspektionen finns
ett toxikologiskt råd knutet som är expertorgan för rådgivning och samråd
i toxikologiska frågor.
Kemikalieinspektionens verksamhet finansieras genom de avgifter som
betalas enligt förordningen (1985:836) om bekämpningsmedel och enligt
förordningen (1986:199) om avgifter för finansiering av kemikalieinspek-
tionens verksamhet. Dessutom finansieras viss verksamhet vid inspektio-
nen genom miljöavgifter på bekämpningsmedel och handelsgödsel.
Kemikalieinspektionen har hösten 1990 kommit in till regeringen med
förslag till verksamhetsinriktning och budgetförslag för treårsperioden
1991/92-1993/94.
491
Kemikalieinspektionen anger i sin anslagsframställning mål för verk- Prop. 1990/91:90
samheten under treårsperioden. Inspektionen föreslår en förstärkning un-
der treårsperioden med medel motsvarande 30 tjänster samt 9,6 milj. kr.
för särskilda undersökningar, konsulter m. m. I denna resursförstärkning
ingår fyra tjänster och 1 milj, kr./år för produktregistrets utbyggnad samt
fem tjänster för arbetet med förhandsanmälan av nya kemiska ämnen.
Utöver detta bör enligt inspektionen ett särskilt resurstillskott motsvaran-
de tre tjänster tilldelas kemikalieinspektionen under perioden för att ge
utrymme för EFTA-EG-arbetet.
Vidare anser kemikalieinspektionen att möjligheten bör prövas att ta i
anspråk medel ur sådana fonder som föreslås i miljöavgiftsutredningens
betänkande för att nå snabba resultat bl. a. vad gäller arbetet med begräns-
ning av vissa kemikalier. Kemikalieinspektionen föreslår att 30 milj. kr.
får tas i anspråk under treårsperioden för detta ändamål.
Sammanfattningsvis innebär kemikalieinspektionens förslag en total re-
sursram för de tre åren på 246239000 kr., varav 76753000kr. för
1991/92.
Verksamhetens inriktning och prioriterade områden 1991/92—
1993/94:
Kemikalieinspektionens huvuduppgift är att arbeta för att minska
riskerna för skador på människor och miljö av kemiska ämnen och
produkter. Kemikalieinspektionen har en samordnande och på-
drivande roll inom kemikaliekontrollen.
Under treårsperioden bör kemikalieinspektionen införa ett sy-
stem för förhandsanmälan av nya kemiska ämnen och bygga ut
produktregistret. Vidare bör ytterligare insatser göras för att företa-
gen bättre skall uppfylla kraven enligt lagen (1985:426) om kemiska
produkter bl. a. vad gäller tillämpningen av substitutionsprincipen.
För att åstadkomma detta är det bl. a. angeläget att ge ytterligare
stöd till de regionala och lokala tillsynsorganen. Arbetet med be-
gränsningar av hälso- och miljöfarliga ämnen skall drivas vidare,
bl. a. i internationellt samarbete, liksom utredningsverksamhet med
särskild inriktning mot effektområdena miljöfarlighet, allergi och
cancer.
Kemikalieinspektionens arbete med bekämpningsmedel skall un-
der treårsperioden inriktas mot omprövning av godkända medel,
godkännande av nya medel samt insatser för att begränsa använd-
ningen av kemiska bekämpningsmedel. Förhandsgranskning av bio-
logiska bekämpningsmedel föreslås införas från den 1 januari 1992.
Resurser. Förslagsanslag 1991/92 1000 kr.
492
Budget 1991/92—1993/94:
För att kemikalieinspektionen skall kunna fylla sin viktiga funktion i
utvecklingen mot ett samhälle, där användningen av kemiska ämnen och
produkter inte innebär oacceptabla risker och effekter på människa och
miljö behöver inspektionen förstärkas. För treårsperioden 1991/92 —
1993/94 beräknar regeringen en omfattning av verksamheten på samman-
lagt 188410000kr. Kostnaderna for budgetåret 1991/92 beräknas till
61 970 000kr. ( + 8637000 kr.).
Den beräknade omfattningen och utvecklingen av kemikalieinspektio-
nens verksamhet 1991/92—1993/94 framgår av följande sammanställning
(1000-tal kr.).
Prop. 1990/91:90
Ekonomisk plan 1991/92 — 1993/94
|
1990/91 |
1991/92 |
1992/93 |
1993/94 |
1991/92-1993/94 | |
|
KOSTNADER | |||||
|
Produktkontroll | |||||
|
Tillsyn m. m. |
25186 |
31 155 |
32155 |
32655 |
95965 |
|
Särskilda undersökningar |
7054 |
9054 |
9054 |
9054 |
27162 |
|
Bekämpningsmedelskontroll | |||||
|
Förhandsgranskning |
7 393 |
8061 |
8061 |
8061 |
24 183 |
|
Särskilda undersökningar |
1 700 |
1 700 |
1 700 |
1700 |
5100 |
|
Särskilda projekt |
12000 |
12000 |
12000 |
12000 |
36000 |
|
Summa |
53333 |
61970 |
62970 |
63470 |
188410 |
|
INTÄKTER | |||||
|
Kemikalieavgifter |
32240 |
40209 |
41209 |
41709 |
123127 |
|
Bekämpningsmedels avgifter |
9093 |
9761 |
9761 |
9761 |
29283 |
|
Miljöavgifter på bekämpnings- | |||||
|
medel och handelsgödsel |
12000 |
12000 |
12000 |
12000 |
36000 |
|
Summa |
53333 |
61970 |
62970 |
63470 |
188410 |
Resultatbedömning:
Regeringens sammantagna bedömning när det gäller kemikalieinspektio-
nens verksamhet är att myndigheten arbetar målinriktat och konkret samt
med en hög kompetens.
Kunskaperna om kemikaliers grundläggande egenskaper har ökat konti-
nuerligt som en följd av den allmänna forskningen i Sverige och utom-
lands. Kunskap om kemikalier har också genererats genom kemikaliein-
spektionens verksamhet. Kemikalieinspektionen har tagit fram eller låtit
ta fram vetenskapligt underlag för åtgärder av olika slag, bl. a. för klassifi-
cering av kemiska ämnen. Inspektionen har genomfört omfattande utred-
ningar och utvärderingar avseende kemikaliers hälso- och miljöfarlighet,
vilket kunnat fungera som vägledning i företagens arbete med att klassifi-
cera och märka sina produkter. Verksamheten har resulterat i ett stort
antal rapporter, som har bidragit till att öka och sprida kunskaperna om
kemiska produkter. De har lämnat det nödvändiga underlaget för de
493
regleringar som redan vidtagits och för de förslag om begränsningar av
hälso- och miljöfarliga ämnen som tagits fram samt för den tillsynsverk-
samhet som bedrivits. Detta arbete har givit företagen kunskap och signa-
ler om vilka ämnen och produkter som bör bytas ut mot mindre farliga.
När det gäller genomgången av gamla bekämpningsmedel har, enligt
regeringens bedömning, ett omfattande och värdefullt arbete utförts. Det-
ta arbete har bidragit till att det av riksdagen uppsatta målet om en
halvering av bekämpningsmedelsanvändningen inom jordbruket mellan
åren 1985 och 1990 har nåtts.
Kemikalieinspektionens medverkan i det internationella arbetet för att
öka kunskaperna om kemikalier och att i bred samverkan med andra
länder finna vägar att begränsa användningen av skadliga kemikalier har
gett goda resultat och är fortsatt mycket betydelsefullt.
Det är dock, enligt regeringens mening, angeläget att kemikalieinspek-
tionen fortsätter att utveckla sin resultatanalys genom att ta fram metoder
som förbättrar möjligheterna att följa upp och utvärdera resultatet av
kemikalieinspektionens arbete, vad gäller både prestationer och effekter.
Verksamhetens inriktning 1991/92—1993/94:
Utgångspunkter och övergripande mål för kemikalieinspektionens verk-
samhet har vi tidigare redovisat (avsnitt 13.2).
Regeringen ställer sig i huvudsak bakom den av kemikalieinspektionen
förordade inriktningen av verksamheten. Följande kommentarer belyser
ytterligare de prioriteringar inom olika områden som regeringen anser bör
göras.
Allmän kemikaliekontroll
För alla kemikalier gäller principen om producentens — dvs. tillverkarens,
importörens eller leverantörens — huvudansvar för sina produkter. En av
kemikalieinspektionens viktigaste uppgifter är att se till att företagen tar
detta ansvar. I det praktiska utförandet av denna tillsyn krävs t. ex. utfär-
dande av tillämpningsföreskrifter, utredningsverksamhet, information
och inspektioner.
För att generellt förbättra kemikaliekontrollen skall informationen om
kemiska ämnen byggas upp ytterligare genom att ett system för förhands-
anmälan av nya kemiska ämnen införs och att kemikalieinspektionens
produktregister utvecklas. Vi har tidigare behandlat denna fråga (avsnitt
13.2.2 Förstärkt kemikaliekontroll). Regeringen beräknar ökade resurser
för dessa ändamål med totalt 10 milj. kr. under treårsperioden, varav 2,5
milj. kr. förbudgetåret 1991/92.
Trots goda resultat av kemikalieinspektionens vetenskapliga verksam-
het, bl. a. i internationellt samarbete, saknas fortfarande viktig kunskap
om en stor del av existerande allmänkemikalier, särskilt beträffande miljö-
farlighet samt allergi- och cancerframkallande egenskaper. Utrednings-
verksamheten avseende kemikaliers hälso- och miljöfarlighet bör under de
närmaste åren inriktas framförallt mot de prioriterade effektområdena
Prop. 1990/91:90
494
miljöfarlighet, allergi och cancer. Det är särskilt angeläget att under treårs-
perioden få till stånd en praktisk tillämpning av nya bedömningsgrunder
för miljöfarlighet.
Kemikalieinspektionen bör under treårsperioden även genomföra ytter-
ligare insatser for att företagen bättre skall uppfylla sitt ansvar enligt lagen
(1985:426) om kemiska produkter. Det är särskilt angeläget med åtgärder
för att få företagen att bättre uppfylla sin utrednings- och informations-
skyldighet samt för att i ökad utsträckning tillämpa substitutionsprincipen,
dvs. att företagen byter ut farliga ämnen och produkter mot mindre farliga
alternativ. De centrala myndigheternas stöd till kommunerna och länssty-
relserna i deras tillsyn över efterlevnaden av lagen om kemiska produkter
och föreskrifterna till denna är av mycket stor betydelse för att nå en
effektiv kemikaliekontroll. Olika former av stödjande insatser för att få en
förbättrad lokal och regional kemikalietillsyn bör således vara en priorite-
rad verksamhet under treårsperioden. Kemikalieinspektionens samord-
nande och pådrivande roll är särskilt viktig här.
Internationell samverkan är en förutsättning för en effektiv kemikalie-
kontroll eftersom den internationella handeln med kemiska produkter är
omfattande. Det är därför angeläget att komma fram till internationella
överenskommelser och samarbete om kemikaliefrågor. Därigenom kan
också arbetsfördelningsvinster nås t. ex. i arbetet med att ta fram kunska-
per om kemikaliers egenskaper och förekomst. Under treårsperioden bör
därför det internationella samarbetet om kemikalier ytterligare betonas.
Regeringen beräknar ytterligare 500000 kr. per budgetår under treårspe-
rioden för det internationella arbetet.
Arbetet med att föreslå och driva på att användningen av särskilt hälso-
och miljöfarliga kemikalier avvecklas eller begränsas bör fortsätta med hög
intensitet och i internationell samverkan, särskilt inom ramen för samar-
betet inom OECD och inom EFTA-EG-områdena. En genomtänkt arbets-
fördelning mellan inspektionen och naturvårdsverket är särskilt angelägen
i detta arbete liksom i den uppföljning som bör ske av redan påbörjade och
aviserade avvecklings- och begränsningsplaner. För särskilda insatser för
arbetet med begränsningar av vissa kemikalier och särskilda undersök-
ningar har beräknats en resursökning med 6 milj. kr. under treårsperioden,
dvs. med 2 milj. kr. per budgetår.
Dessutom beräknar regeringen att kostnaderna för ADB-investeringar
(exkl. produktregistret) behöver förstärkas för treårsperioden med totalt 1,8
milj. kr.
Bekämpningsmedel
Kemikalieinspektionens arbete med bekämpningsmedel skall inriktas mot
omprövning av godkända medel, godkännande av nya medel samt insatser
för att begränsa användningen av kemiska bekämpningsmedel. Förhands-
granskning av biologiska bekämpningsmedel föreslås införas från den 1
januari 1992. Detta har vi behandlat i avsnitt 13.3 Förhandsgranskning av
biologiska bekämpningsmedel.
Under treårsperioden bör inspektionen fortsätta att verka för en utveck-
Prop. 1990/91:90
495
ling mot — från hälso-och miljösynpunkt — bättre bekämpningsmetoder Prop. 1990/91:90
och bekämpningsmedel. Det är viktigt att komma ifrån de bekämpnings-
medel som är riskabla for människor eller miljö, vars egenskaper inte är
tillräckligt kända eller för vilka det finns alternativ som är bättre. Det är
viktigt att förbättra kunskapen om gamla bekämpningsmedel så att den
blir lika god som för de nya medel som godkänns i dag, samt att denna
kunskap görs lättare tillgänglig för dem som hanterar medlen. Under
treårsperioden bör omprövningen av gamla bekämpningsmedel priorite-
ras.
Kemikalieinspektionen bör även under treårsperioden förkorta hand-
läggningstiden for ansökningar om godkännande av nya bekämpningsme-
del.
Regeringen räknar med oförändrade resurser (12 milj, kr./år) till kemi-
kalieinspektionen for arbetet med att minska bekämpningsmedelsanvänd-
ningen i jordbruket.
Regeringen föreslår
1. att riksdagen godkänner att den huvudsakliga inriktningen for
verksamheten inom kemikalieinspektionens ansvarsområde skall
vara i enlighet med vad regeringen förordat,
2. att riksdagen till Kemikalieinspektionen for budgetåret 1991/92
anvisar ett förslagsanslag på 1000 kr.
1990/91 Anslag 100000000
1991/92 Förslag 200000000
Medlen under anslaget skall användas för att betala ersättning till lant-
brukare for landskapsvårdande insatser. Ersättningen skall bestämmas i
civilrättsliga avtal mellan brukare och berörda myndigheter.
Anslaget bör föras upp med 200 milj. kr. for budgetåret 1991/92 i enlighet
med riksdagens beslut våren 1990 (prop. 1989/90:146, JoU 25, rskr.327).
Regeringen föreslår
att riksdagen till Landskapsvårdande åtgärder for budgetåret
1991/92 anvisar ett reservationsanslag på 200000000 kr.
496
1989/90 Utgift 5930064 Reservation 40184 9851
1990/91 Anslag —
1991/92 Förslag 25000000
1 Anslaget Åtgärder mot miljöskador.
För budgetåret 1988/89 anvisades ett reservationsanslag på 50 milj. kr.
för åtgärder mot miljöskador. Medlen disponeras av statens naturvårds-
verk.
Statens naturvårdsverk redovisar pågående arbete samt planer för det
fortsatta arbetet med att sanera och återställa miljöskadade områden.
Verket föreslår att ytterligare 150 milj. kr. anvisas för budgetåren 1991/92
— 1993/94 för dels nödvändig planering av ett långsiktigt åtgärdsprogram,
dels fullföljande av påbörjade projekt och inledning av nya.
Regeringen har tidigare i kapitel 10 behandlat behovet av åtgärder i syfte
att sanera och återställa miljöskadade områden. Med hänvisning till vad
där anförs anser regeringen att naturvårdsverket för de närmaste fem
budgetåren bör anvisas 25 milj. kr. per år för ändamålet. För budgetåret
1991/92 föreslår vi att 25 milj. kr. anvisas för sanering och återställning av
miljöskadade områden.
Anslaget Åtgärder mot miljöskador bör nu få benämningen Sanering och
återställning av miljöskadade områden. Den medelsreservation som kan
finnas kvar på anslaget Åtgärder mot miljöskador bör få användas under
den nya anslagsbenämningen.
Regeringen föreslår
att riksdagen till Sanering och återställning av miljöskadade områ-
den för budgetåret 1991/92 anvisar ett reservationsanslag på
25000000 kr.
497
32 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m. m.1
dels att nuvarande 5 kap. skall betecknas 6 kap.,
dels att det i lagen skall inforas ett nytt kapitel, 5 kap., av följande
lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 5 kap. Miljökonsekvensbeskrivningar 1§ En ansökan om tillstånd för en 2§ Regeringen eller den myndighet 3§ Miljökonsekvensbeskrivningen 4§ Miljökonsekvensbeskri vn i ngen |
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Lagen omtryckt 1987:247.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
498
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m.m.1 i paragrafens lydelse enligt lagen (1991:46) om
ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2§2
Bestämmelserna i 2 och 3 kap.
skall tillämpas enligt vad som är
föreskrivet i plan- och bygglagen
(1987:10), vattenlagen (1983:291),
miljöskyddslagen (1969:387), na-
turvårdslagen (1964:822), lagen
(1985:620) om vissa torvfyndighe-
ter, väglagen (1971:948), lagen
(1902:71 s. 1), innefattande vissa
bestämmelser om elektriska anlägg-
ningar, lagen (1978:160) om vissa
rörledningar, luftfartslagen (1957:
297), minerallagen (1991:45) och
lagen (1966:314) om kontinental-
sockeln.
Bestämmelserna i 2 och 3 kap.
skall tillämpas enligt vad som är
föreskrivet i plan- och bygglagen
(1987:10), vattenlagen (1983:291),
miljöskyddslagen (1969:387), na-
turvårdslagen (1964:822), lagen
(1985:620) om vissa torvfyndighe-
ter, väglagen (1971:948), lagen
(1902:71 s. 1), innefattande vissa
bestämmelser om elektriska anlägg-
ningar, lagen (1978:160) om vissa
rörledningar, luftfartslagen (1957:
297), minerallagen (1991:45),
lagen (1966: 314) om kontinental-
sockeln och lagen (1983:293) om
inrättande, utvidgning och avlys-
ning av allmän farled och allmän
hamn.
1 Lagen omtryckt 1987:247.
2 Senaste lydelse 1991:46.
499
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöskyddslagen (1969:387)1
dels att 13 och 14 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 13 a§, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
13§
Ansökan om tillstånd skall vara skriftlig. Den skall innehålla
1. de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att
bedöma den miljöfarliga verksamhetens beskaffenhet och omfattning,
2. en beskrivning av miljöeffekter-
na såsom arten, styrkan och
räckvidden av de störningar som
verksamheten kan medföra,
2. en miljökonsekvensbeskrivning
som möjliggör en samlad bedöm-
ning av en planerad anläggnings,
verksamhets eller åtgärds inverkan
på miljön, hälsan och hushållningen
med naturresurser,
3. förslag till de skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått som behövs
för att förebygga eller avhjälpa olägenheter från verksamheten och förslag
till hur kontroll av verksamheten bör ske,
4. en redogörelse för det samråd som har ägt rum enligt 12 a § och vad som
därvid har kommit fram.
Ansökningen skall inges i det antal exemplar som koncessionsnämnden
anser behövligt.
Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har
den inte givits in i tillräckligt antal exemplar, skall koncessionsnämnden
förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. I föreläggandet får
vite sättas ut. Efterkommer sökanden inte ett föreläggande, får nämnden
besluta att bristen skall avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen
är så väsentlig att ansökningen inte kan ligga till grund för prövning av
ärendet, avvisa ansökningen.
Har erforderligt samråd enligt 12 a § inte ägt rum, får koncessionsnämn-
den vid vite förelägga sökanden att vidta de åtgärder som behövs.
13a§
Tillståndshavaren är vid prövning
av frågor som avses i 23 — 25 och
27 §§ skyldig att ge in den utredning
om verksamheten och övriga förhål-
landen som behövs för prövningen.
14§
Koncessionsnämnden skall söija för fullständig utredning av ärende
som kommer under nämndens prövning.
Nämnden skall
1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat lämpligt sätt bereda
Lagen omtryckt 1989:363.
500
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
dem som kan beröras av den miljöfarliga verksamheten tillfälle att yttra
sig,
2. samråda med de statliga och kommunala myndigheter som har vä-
sentliga intressen att bevaka i frågan,
3. hålla sammanträde med dem som saken angår och besiktning på
platsen, om det ej är uppenbart onödigt,
4. lämna den som gjort ansökan eller framställt erinran underrättelse om
det som tillförts ärendet genom annan än honom själv och bereda honom
tillfälle att yttra sig däröver, om inte annat följer av 17 § förvaltningslagen
(1986:223).
Nämnden kan uppdraga åt en eller flera av ledamöterna att hålla sam-
manträde eller besiktning enligt andra stycket 3.
Nämnden kan uppdraga åt sakkunnig att verkställa särskild utredning.
Kostnad för kungörelse och för utredning enligt fjärde stycket betalas av
den som utövar eller ämnar utöva den miljöfarliga verksamheten. Nämn-
den fastställer på yrkande ersättning för utredningen.
Skall koncessionsnämnden avge yttrande till regeringen i ärende enligt 4
kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m., tillämpas
bestämmelserna i första —femte styckena.
I ett ärende enligt 23—25 och
27 §§ får koncessionsnämnden vid
vite förelägga tillståndshavaren att
ge in den utredning som behövs för
prövningen.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
501
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs att 13 kap. 19 § och 19 kap. 7§ vattenlagen
(1983:291) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
19 §
En ansökan varigenom ett ansök-
ningsmål anhängiggörs skall vara
skriftlig och, om inte annat följer
av 20 §, innehålla
1. de uppgifter, ritningar och tek-
niska beskrivningar som behövs för
att bedöma företagets beskaffenhet,
omfattning och verkningar,
En ansökan varigenom ett ansök-
ningsmål anhängiggörs skall vara
skriftlig och, om inte annat följer
av 20 §, innehålla
1. de uppgifter, ritningar och tek-
niska beskrivningar som behövs för
att bedöma företagets beskaffenhet,
omfattning och verkningar, där-
ibland en miljökonsekvensbeskriv-
ning,
2. uppgifter som behövs för att bedöma om hinder möter mot företaget
från allmänna planeringssynpunkter samt uppgifter om möjlig alternativ
lokalisering av företaget och om andra vattenföretag eller särskilda anlägg-
ningar som kan antas behövas för ett ändamålsenligt utnyttjande av det
sökta företaget,
3. så fullständiga uppgifter som möjligt om vilka fastigheter som berörs av
företaget samt namn och adress på ägarna och berörda innehavare av sär-
skild rätt till fastigheterna,
4. uppgifter huruvida särskilda bestämmelser med stöd av lag har med-
delats rörande användningen av de mark- och vattenområden som berörs av
företaget,
5. uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbjuder till varje
sakägare, om det inte på grund av företagets omfattning bör anstå med
sådana uppgifter.
Ansökningen rörande ett företag, vars tillåtlighet kan antas komma
under regeringens prövning, skall innehålla uppgifter om de åtgärder som
sökanden har vidtagit enligt 11 kap. 7 — 11 §§ samt om vad som huvudsak-
ligen har förekommit med anledning av dessa åtgärder.
Om företaget avser utförande av ett vattenkraftverk, skall ansökningen
innehålla uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra ström-
fallsfastighet.
502
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
7 §*
Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till fastighet har rätt till
ersättning, om föreskrifter enligt 2 § andra stycket som meddelats efter
ansökan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom
berörd del av fastigheten eller att mark tas i anspråk.
Om en föreskrift enligt 2 § andra stycket första meningen innebär förbud
att vidta vissa åtgärder utan särskilt tillstånd, får ersättning på grund av
den föreskriften utgå endast om sådant tillstånd har vägrats eller förenats
med särskilda villkor.
Ersättningen skall betalas av den som har begärt föreskrifterna hos
länsstyrelsen.
Om synnerligt men uppkommer vid användningen av fastigheten, skall
fastigheten lösas av den ersättningsskyldige om ägaren begär det.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Vid tillämpningen av första, and-
ra och fjärde styckena skall även
beaktas andra beslut enligt 2 §, be-
slut enligt 8, 9, 11 och 19 §§ na-
turvårdslagen (1964:822), 19 b§
andra och tredje styckena skogs-
vårdslagen (1979:429) samt beslut
som avses i 14 kap. 8 § första styc-
ket plan- och bygglagen (1987:10),
under förutsättning att besluten
meddelats inom tio år före det se-
naste beslutet. Dessutom skall be-
aktas sådan inverkan av hänsynsta-
ganden enligt 21 § skogsvårdslagen
som i särskilda fall har inträtt inom
samma tid.
Vid tillämpningen av första, and-
ra och fjärde styckena skall även
beaktas andra beslut enligt 2 §, be-
slut enligt 5, 8, 9, 11 och 19 §§ na-
turvårdslagen (1964:822), förbud
enligt 20 § andra stycket och 21 §
andra stycket samma lag samt be-
slut som avses i 19 b § andra och
tredje styckena skogsvårdslagen
(1979:429) och 14 kap. 8§ första
stycket plan- och bygglagen
(1987:10), under förutsättning att
besluten meddelats inom tio år före
det senaste beslutet. Dessutom
skall beaktas sådan inverkan av
hänsynstaganden enligt 21 §
skogsvårdslagen som i särskilda fall
har inträtt inom samma tid.
Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av beslut
som anges i femte stycket förlorats på grund av bestämmelsen i 8 § eller
motsvarande bestämmelser i naturvårdslagen eller plan- och bygglagen,
utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas.
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 1991.
Senaste lydelse 1990:1377.
503
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1983:293) om inrättande, utvidg-
ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn skall införas en ny
paragraf, 1 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
la§
Vid prövning av ärenden enligt
denna lag skall lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser
m. m. tillämpas.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1992.
504
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1977:439) om kommunal energipla-
nering skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3§‘
I varje kommun skall det finnas
en aktuell plan för tillförsel, distri-
bution och användning av energi i
kommunen.
I varje kommun skall det finnas
en aktuell plan för tillförsel, distri-
bution och användning av energi i
kommunen. Till planen skall höra
en miljökonsekvensbeskrivning som
möjliggör en samlad bedömning av
den inverkan den i planen upptagna
verksamheten har på miljön, hälsan
och hushållningen med naturresur-
ser.
Planen beslutas av kommunfullmäktige.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Senaste lydelse 1985:47.
505
Härigenom föreskrivs följande.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
1 § Med biologiskt bekämpningsmedel avses i denna lag mikroorganis-
mer, virus, nematoder eller insekter, som framställts särskilt för att före-
bygga eller motverka att sanitär olägenhet eller skada på egendom förorsa-
kas av djur, växter, mikroorganismer eller virus.
2 § Ett biologiskt bekämpningsmedel får saluhållas eller användas endast
om det är godkänt. Ett godkännande får lämnas om medlet är godtagbart
från hälso- och miljövårdssynpunkt och behövs för det ändamål som anges
il§-
Ett godkännande gäller i högst fem år. Godkännandet får förenas med
villkor.
3 § Ansökan om godkännande skall göras av tillverkaren hos den myn-
dighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela
föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas i samband med en ansökan
om godkännande.
4 § Ett godkännande får återkallas om tillverkaren åsidosätter föreskrif-
ter eller villkor som har meddelats med stöd av denna lag eller om förhål-
landena ändras så att bekämpningsmedlet inte bör användas.
Den som innehar ett godkännande kan hos prövningsmyndigheten
skriftligen anmäla att godkännandet skall upphöra. Godkännandet upphör
att gälla vid utgången av året närmast efter det år då en sådan anmälan
kom in till prövningsmyndigheten.
5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med-
dela föreskrifter om undantag från kravet på godkännande. Om det finns
särskilda skäl får regeringen eller myndigheten besluta om undantag i det
enskilda fallet.
Föreskrift eller beslut enligt första stycket får innehålla krav på anmälan
innan ett bekämpningsmedel saluhålls eller används.
6 § Den som tillverkar, saluhåller eller använder ett biologiskt bekämp-
ningsmedel skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt
som behövs för att förebygga skada på människor eller i miljön.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela
särskilda föreskrifter om försiktighetsmått.
506
7 § Tillsynen över efterlevnaden av denna lag samt föreskrifter och vill-
kor som har meddelats med stöd av lagen skall utövas av den eller de
myndigheter som regeringen bestämmer.
8 § En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar och
handlingar som behövs för tillsynen.
9 § En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som
behövs i enskilda fall för att denna lag eller föreskrifter som har meddelats
med stöd av lagen skall följas.
Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.
Underlåter någon att vidta en åtgärd som åligger honom enligt denna lag
eller enligt föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen
eller enligt en tillsynsmyndighets föreläggande, får myndigheten besluta
om rättelse på hans bekostnad.
10 § För tillsyn enligt denna lag har en tillsynsmyndighet rätt att få
tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i sam-
band med hanteringen av biologiska bekämpningsmedel, dock inte bostä-
der, och får där göra undersökningar och ta prover. För uttaget prov
betalas inte ersättning.
Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.
Föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighet kostnader för
provtagning och undersökning av prov meddelas av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer.
11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före-
skriva om avgifter för myndigheters verksamhet enligt denna lag.
Den som yrkesmässigt tillverkar, saluför eller använder ett biologiskt
bekämpningsmedel skall till den myndighet som regeringen bestämmer
och i den omfattning regeringen eller, efter regeringens bemyndigande,
myndigheten föreskriver lämna de uppgifter som behövs för att bestämma
avgiftens storlek.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
12 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som med
uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot 2 § första stycket eller 6 § första stycket,
2. åsidosätter villkor enligt 2 § andra stycket,
3. åsidosätter föreskrift enligt 6 § andra stycket,
4. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 8 §.
Om ett brott som begåtts med uppsåt är att anse som grovt, döms till
fängelse i högst två år.
I ringa fall döms inte till ansvar.
Till ansvar döms inte om ansvar för gärningen kan ådömas enligt brotts-
balken.
Den som har överträtt ett vitesförbud eller vitesföreläggande döms inte
till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av förbudet eller
föreläggandet.
507
13 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift i
förhållande av betydelse i ansökan eller annan handling som avges enligt
denna lag eller föreskrift som har meddelats med stöd av lagen döms till
böter.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
508
Härigenom föreskrivs att 18 § lagen (1985:426) om kemiska produkter
skall ha följande lydelse.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Nuvarande lydelse
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får före-
skriva om avgifter för myndighets
verksamhet enligt denna lag.
Föreslagen lydelse
18§
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får före-
skriva om avgifter för myndighets
verksamhet enligt denna lag.
Den som yrkesmässigt hanterar
eller importerar en kemisk produkt
skall till den myndighet som rege-
ringen bestämmer och i den omfatt-
ning regeringen eller, efter regering-
ens bemyndigande, myndigheten fö-
reskriver lämna de uppgifter som
behövs för att bestämma avgiftens
storlek.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
509
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs att 1 och 16 §§ renhållningslagen (1979:596) skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1§
Med hushållsavfall avses i denna lag avfall och orenlighet som härrör
från hushåll och därmed jämförligt avfall.
Med hantering avses i lagen uppsamling, förvaring, bortforsling och
slutligt omhändertagande.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får före-
skriva att hushållsavfall och annat
avfall får införas till eller utföras ur
riket endast efter särskilt tillstånd.
16 §
Avgiften skall vara årlig eller på
annat sätt periodisk. Om avgiften
avser bortforsling och slutligt om-
händertagande vid enstaka tillfäl-
len får kommunen besluta att avgif-
ten skall erläggas särskilt för tillfal-
let i fråga. Avgiften skall bestäm-
mas till högst det belopp som be-
hövs för att täcka nödvändiga pla-
nerings-, kapital- och driftskostna-
der för renhållningen. Från dessa
kostnader skall avräknas kostna-
derna för vad som kan belöpa på
användning av anläggningar eller
utrustning för annat ändamål än
renhållning.
Avgiften skall vara årlig eller på
annat sätt periodisk. Om avgiften
avser bortforsling och slutligt om-
händertagande vid enstaka tillfal-
len får kommunen besluta att avgif-
ten skall erläggas särskilt för tillfäl-
let i fråga. Avgiften skall bestäm-
mas till högst det belopp som be-
hövs för att täcka nödvändiga pla-
nerings-, kapital- och driftskostna-
der för renhållningen. Från dessa
kostnader skall avräknas kostna-
derna för vad som kan belöpa på
användning av anläggningar eller
utrustning för annat ändamål än
renhållning. Avgiften får tas ut på
sådant sätt att återanvändning,
återvinning eller annan miljövänlig
avfallshantering stimuleras.
Om kommunen uppdrar åt annan att utföra renhållningen, får avtalet
med denne läggas till grund för beräkning av avgiften, om inte kostnaden
därigenom blir väsentligt högre än om kommunen själv utför renhållning-
en.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
Senaste lydelse 1990:235
510
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1987:24) om kommunal parkerings-
övervakning skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
6§‘
Parkeringsvakter förordnas av kommunen.
Till parkeringsvakter får förord-
nas arbetstagare hos kommunen,
hos andra kommuner, hos kommu-
nala parkeringsaktiebolag eller hos
sådana bevakningsföretag som om-
fattas av lagen (1974:191) om be-
vakningsföretag.
Till parkeringsvakter får förord-
nas arbetstagare hos
1. kommunen,
2. andra kommuner,
3. kommunala parkeringsaktie-
bolag,
4. sådana kommunala trafikak-
tiebolag som inom kommunen be-
driver linjetrafik enligt yrkestrafik-
lagen (1988:263),
5. sådana bevakningsföretag
som omfattas av lagen (1974:191)
om bevakningsföretag.
Som ett förordnande enligt första stycket skall också anses ett beslut av
kommunen om anställning som parkeringsvakt eller motsvarande.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Senaste lydelse 1989:482.
511
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1961:372) om bensinskatt1 skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Skatt tas ut, om inte annat sägs i
andra stycket, med 2 kronor 40 öre
per liter för blyfri bensin, varmed
avses bensin med en blyhalt om
högst 0,013 gram per liter vid 15 °C
och med 2 kronor 64 öre per liter
för annan bensin.
För metanol och etanol tas skat-
ten ut med 80 öre per liter. Ingår
sådan alkohol i en blandning som
avses i 1 § första stycket a) eller b)
tas skatten ut för den inblandade
alkoholen med 80 öre per liter och
för blandningen i övrigt med 2 kro-
nor 40 öre per liter om den utgörs
av blyfri bensin och med 2 kronor
64 öre per liter om den utgörs av
annan bensin.
Skatt tas ut, om inte annat sägs i
andra stycket, med 2 kronor 37 öre
per liter för blyfri bensin, varmed
avses bensin med en blyhalt om
högst 0,013 gram per liter vid 15 °C
och med 2 kronor 68 öre per liter
för annan bensin.
För metanol och etanol tas skat-
ten ut med 80 öre per liter. Ingår
sådan alkohol i en blandning som
avses i 1 § första stycket a) eller b)
tas skatten ut för den inblandade
alkoholen med 80 öre per liter och
för blandningen i övrigt med 2 kro-
nor 37 öre per liter om den utgörs
av blyfri bensin och med 2 kronor
68 öre per liter om den utgörs av
annan bensin.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Skatt tas inte ut för smörjolja som är inblandad i bensin.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Lagen omtryckt 1984:993.
Senaste lydelse 1990:585.
512
Härigenom föreskrivs att 10 § lagen (1957:262) om allmän energiskatt*
och bilaga 1 till lagen skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
10 §2
Skatten tas ut med i bilaga 1 angivet belopp för vikt- eller volymenhet. I
fall som avses i 8 § första stycket 3 tas dock skatten ut med ett belopp som
motsvarar skillnaden mellan skatt på gasol som används för drift av
motorfordon och annan gasol.
För oljor får volymen räknas om till 50°C om temperaturen överstiger
70°C när skattskyldigheten inträder.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Till miljöklass 1 hör oljor som
har ett kokintervall (destillationsin-
tervall) av olika bredd mellan 180
och 300° C och som innehåller
högst 0,001 viktprocent svavel och
högst 5 volymprocent aromatiska
kolväten.
Till miljöklass 2 hör till miljö-
klass 1 inte hänförliga oljor som har
ett kokintervall (destillationsin-
tervall) av olika bredd mellan 180
och 300° C och som innehåller
högst 0,02 viktprocent svavel och
högst 20 volymprocent aromatiska
kolväten.
Till miljöklass 1 hör oljor som
har ett kokintervall (destillationsin-
tervall) av olika bredd mellan 180
och 285°C vid 95 procent destillat,
en densitet mellan 800 och 820 ki-
logram per kubikmeter vid 15°C
och som innehåller högst 0,001
viktprocent svavel och högst 5 vo-
lymprocent aromatiska kolväten.
Sådana oljor får inte innehålla klart
mätbara polycykliska aromatiska
kolväten och måttet på den naturli-
ga tändvilligheten (cetanindex) får
inte understiga 50.
Till miljöklass 2 hör till miljö-
klass 1 inte hänförliga oljor som har
ett kokintervall (destillationsin-
tervall) av olika bredd mellan 180
och 295°C vid 95 procent destillat,
en densitet mellan 800 och 820 ki-
logram per kubikmeter vid 15°C
och som innehåller högst 0,005
viktprocent svavel och högst 20 vo-
lymprocent aromatiska kolväten.
Halten polycykliska aromatiska
kolväten får inte överstiga 0,1 vo-
lymprocent och måttet på den na-
turliga tändvilligheten (cetanindex)
får inte understiga 47.
Till miljöklass 3 hör övriga oljor.
1 Lagen omtryckt 1984:994.
2 Senaste lydelse 1990:583.
513
33 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 90
Nuvarande lydelse
Förteckning över vissa bränslen för vilka allmän energiskatt skall erläggas
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
|
Tulltaxe- |
Bränsle |
Skattesats |
|
ur 27.01, ur 27.04 |
Kolbränslen........................ |
230 kr. per ton |
|
ur 27.10 ur 38.14 |
Fotogen, motorbrännoljor och eldningsoljor miljöklass 2 ........................ miljöklass 3 ........................ |
190 kr. per m3 390 kr. per m3 540 kr. per m3 |
|
ur 27.11 |
Naturgas .......................... |
175 kr. per 1000 m3 |
|
ur 27.11 ur 38.23 |
Gasol som används för a) drift av motorfordon .............. b) annat ändamål än drift av motorfordon . |
85 öre per liter 105 kr. per ton |
Föreslagen lydelse
|
Tulltaxe- |
Bränsle |
Skattesats |
|
ur 27.01, ur 27.04 |
Kolbränslen........................ |
230 kr. per ton |
|
ur 27.10 ur 38.14 |
Fotogen, motorbrännoljor och eldningsoljor miljöklass 2 ........................ miljöklass 3 ........................ |
90 kr. per m3 290 kr. per m3 540 kr. per m3 |
|
ur 27.11 |
Naturgas .......................... |
175 kr. per 1000 m3 |
|
ur 27.11 ur 38.23 |
Gasol som används för a) drift av motorfordon .............. b) annat ändamål än drift av motorfordon . |
85 öre per liter 105 kr. per ton |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
3 Senaste lydelse 1990:1085.
514
Härigenom föreskrivs i fråga om naturvårdslagen (1964:822)’
dels att 6 § skall upphöra att gälla,
dels att 3, 3 a, 14, 16, 18, 18 c, 20, 26, 27 a, 31, 32, 33, 37, 39, 40 och
43 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sex nya paragrafer, 16 a, 18 d, 21, 36 a,
36 b och 37 a §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3§2
Vid prövning av frågor som rör naturvård skall tillbörlig hänsyn tas till
övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
hushållning med naturresurser m. m.
Beslut i frågor som avses i 7 —
11 §§, 13 §, 18 § första, andra och
fjärde styckena, 18 c§, 19 § samt
20 § andra stycket får inte medde-
las i strid mot en detaljplan eller
områdesbestämmelser. Om syftet
med planen eller bestämmelserna
inte motverkas, får dock mindre
avvikelser göras.
3a
Om skydd mot vattenförorening,
luftförorening, buller och andra så-
dana störningar finnas bestämmel-
ser i miljöskyddslagen d. 29 maj
1969 (nr 387).
14
Är fara att växtart försvinner eller
utsattes för plundring, äger rege-
ringen eller myndighet som rege-
ringen bestämmer meddela förbud
att inom landet eller del därav bort-
taga eller skada växt av den arten
där den växer vilt.
tillämpas.
Beslut i frågor som avses i 7 —
11 §§, 13 §, 18 § första, andra och
femte styckena, 18 c§, 18d§, 19 §
samt 20 § andra stycket får inte
meddelas i strid mot en detaljplan
eller områdesbestämmelser. Om
syftet med planen eller bestämmel-
serna inte motverkas, får dock
mindre avvikelser göras.
§
Med avseende på den kulturpräg-
lade naturmiljön är lagen tillämplig
i den mån skydd ej gäller enligt
lagen (1988:950) om kulturminnen
m. m.
Om skydd mot viss miljöfarlig
verksamhet finns bestämmelser i
miljöskyddslagen (1969:387).
§3
Är fara att en växtart kan komma
att försvinna eller utsättas för
plundring, får regeringen eller den
myndighet som regeringen bestäm-
mer meddela förbud att inom lan-
det eller en del av landet ta bort eller
skada en växt av den arten där den
växer vilt.
Lagen omtryckt 1974:1025.
Senaste lydelse 1987:133.
Senaste lydelse 1987:261.
515
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Är fara att djurart försvinner,
äger regeringen eller myndighet
som regeringen bestämmer medde-
la förbud att inom landet eller del
därav döda, skada eller fånga vilt
levande djur av den arten, då det ej
sker till försvar mot angrepp på
person eller egendom, så ock att
borttaga eller skada sådant djurs
ägg, rom eller bo. Beträffande djur,
vars dödande eller fångande är att
hänföra till jakt eller fiske, skall
dock gälla vad därom särskilt stad-
gas.
Behövs utöver fredning enligt
jaktlagstiftningen särskilt skydd för
djurlivet inom visst område, får re-
geringen eller myndighet som rege-
ringen bestämmer meddela före-
skrifter som inskränker rätten till
jakt eller allmänhetens eller mark-
ägarens rätt att uppehålla sig inom
området.
Är fara att en djurart kan komma
att försvinna, får regeringen eller
den myndighet som regeringen be-
stämmer meddela förbud att inom
landet eller en del av landet döda,
skada eller fånga vilt levande djur
av den arten, om det inte sker till
försvar mot angrepp på person eller
egendom, samt att ta bort eller ska-
da ett sådant djurs ägg, rom eller
bo. Beträffande djur, vars dödande
eller fångande är att hänföra till
jakt eller fiske, gäller särskilda be-
stämmelser.
Behövs utöver förbud enligt förs-
ta eller andra stycket eller fredning
enligt jaktlagstiftningen särskilt
skydd för djur- eller växtart inom
visst område, får regeringen eller
den myndighet som regeringen be-
stämmer meddela föreskrifter som
inskränker rätten till jakt eller fiske
eller allmänhetens eller markäga-
rens rätt att uppehålla sig inom om-
rådet.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
16 §4
Inom strandskyddsområde får ej helt ny byggnad uppföras eller befintlig
byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det,
vartill byggnaden tidigare varit använd, och ej heller utföras grävnings-
och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts. Ej heller får i
annat fall inom strandskyddsområde utföras anläggning eller anordning,
varigenom mark tages i anspråk såsom tomt eller allmänheten på annat
sätt hindras eller avhålles från att beträda område där den eljest skulle ägt
att färdas fritt.
Regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer får meddela
sådana föreskrifter om vad allmän-
heten har att iakttaga inom strand-
skyddsområde som behövas för att
trygga ändamålet med strandskyd-
det.
Länsstyrelsen får medgiva undan-
tag från bestämmelserna i första
stycket, när särskilda skäl föreligga.
Medgives undantag, skall länssty-
relsen bestämma i vilken utsträck-
ning mark får tagas i anspråk så-
som tomt eller eljest användas för
det avsedda ändamålet.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
meddela sådana föreskrifter om
vad allmänheten har att iakttaga
inom strandskyddsområde som be-
hövs för att trygga ändamålet med
strandskyddet.
Första stycket gäller inte
1. anläggningar eller åtgärder
som behövs för jordbruket, fisket,
skogsskötseln eller renskötseln och
ej tillgodoser bostadsändamål, eller
2. företag till vilka tillstånd har
lämnats enligt 4 kap. lagen
(1987:12) om hushållning med na-
turresurser m.m., vattenlagen
(1983:291) eller miljöskyddslagen
(1969:387).
516
Senaste lydelse 1987:133.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Första stycket gäller inte anlägg-
ningar eller åtgärder som behövs
för jordbruket, fisket, skogsskötseln
eller renskötseln och ej tillgodoser
bostadsändamål. Första stycket gäl-
ler inte heller foretag till vilka till-
stånd har lämnats enligt 4 kap.
lagen (1987:12) om hushållning
med naturresurser m.m., vatten-
lagen (1983:291) eller miljöskydds-
lagen (1969:387).
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får före-
skriva att första stycket inte skall
gälla sådana byggnader, anlägg-
ningar eller anordningar som utgör
komplement till befintlig bebyggelse
på en tomtplats och som förläggs
längre från stranden än huvudbygg-
naden.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
16a§
Länsstyrelsen får medge dispens
från bestämmelserna i 16 § första
stycket, när särskilda skäl förelig-
ger. Om dispens medges, skall läns-
styrelsen bestämma i vilken ut-
sträckning mark får tas i anspråk
som tomt eller annars användas för
det avsedda ändamålet.
Ett beslut om dispens upphör att
gälla om den åtgärd som avses med
dispensen inte har påbörjats inom
två år eller avslutats inom fem år
från den dag då beslutet vann laga
kraft.
18 §5
Täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter for annat
ändamål än markinnehavarens husbehov får ej ske utan länsstyrelsens
tillstånd. Vad nu sagts avser dock ej täkt i vattenområde vartill tillstånd
lämnats enligt vattenlagen (1983:291) eller fordras enligt lagen (1966:314)
om kontinentalsockeln eller täkt av torv vartill bearbetningskoncession
har meddelats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.
Länsstyrelsen får förelägga den
som söker täkttillstånd att, vid
äventyr att ansökningen avvisas,
lägga fram utredning som belyser
behovet av täkten samt en täktplan
av erforderlig omfattning. Tillstån-
det skall förenas med de villkor
som behövs för att begränsa eller
motverka företagets menliga inver-
kan på naturmiljön. Om ej särskil-
da skäl föranleder annat, skall till-
stånd för sin giltighet göras beroen-
de av att säkerhet ställs för sålunda
föreskrivna villkor. Visar sig sådan
säkerhet otillräcklig, får länsstyrel-
sen föreskriva att tillståndet skall
Länsstyrelsen får förelägga den
som söker täkttillstånd att, vid
äventyr att ansökningen avvisas,
lägga fram utredning som belyser
behovet av täkten samt en täktplan
av erforderlig omfattning. Tillstån-
det skall förenas med de villkor
som behövs för att begränsa eller
motverka företagets menliga inver-
kan på naturmiljön. Täkttillstånd
får beviljas endast om sökanden
ställt säkerhet för de villkor som
skall gälla för tillståndet. Visar sig
säkerheten otillräcklig, får länssty-
relsen föreskriva att tillståndet skall
gälla endast om ytterligare säkerhet
5 Senaste lydelse 1985:622.
517
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
gälla endast om ytterligare säkerhet ställs. Om särskilda skäl föreligger,
ställs. får länsstyrelsen befria sökanden
från kravet på säkerhet. Staten,
kommuner och landstingskommu-
ner behöver inte ställa säkerhet.
Om fullgörandet av föreskriven åtgärd ankommer på annan än markens
innehavare, är innehavaren skyldig tåla att åtgärden vidtages.
Täkttillstånd skall vägras den
som inte fullgjort sina skyldigheter
enligt tidigare tillstånd, om inte sär-
skilda omständigheter föranleder
annat.
Har tio år förflutit från det täkttillstånd har vunnit laga kraft, får
länsstyrelsen upphäva tillståndet helt eller delvis eller förena tillståndet
med ändrade villkor. Visar det sig att föreskrivna villkor inte i den ut-
sträckning som behövs begränsar eller motverkar företagets menliga inver-
kan på naturmiljön, får länsstyrelsen före utgången av den angivna tiden
förena tillståndet med de ytterligare villkor som behövs.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
18 c §6
Åtgärder som utförs för att av-
vattna mark, för att sänka eller tap-
pa ur en sjö eller för att skydda mot
vatten, när syftet med åtgärden är
att varaktigt öka en fastighets lämp-
lighet för något visst ändamål
(markavvattning), får inte vidtas
utan länsstyrelsens tillstånd. Ett
tillstånd till markavvattning skall
förenas med de villkor som behövs
för att begränsa eller motverka
menlig inverkan på naturmiljön av
företaget.
Åtgärder som utförs för att av-
vattna mark, för att sänka eller tap-
pa ur en sjö eller för att skydda mot
vatten, när syftet med åtgärden är
att varaktigt öka en fastighets lämp-
lighet för något visst ändamål
(markavvattning), får inte vidtas
utan länsstyrelsens tillstånd. Vid
tillståndsprövningen skall beaktas
om åtgärderna leder till vattenföro-
reningar. Ett tillstånd till mark-
avvattning skall förenas med de
villkor som behövs för att begränsa
eller motverka menlig inverkan på
naturmiljön av företaget. I tillstån-
det skall anges inom vilken tid åt-
gärderna skall vara utförda.
För detaljdränering genom täckdikning krävs tillstånd endast om det
föreligger sannolika skäl att företaget medför menlig inverkan på natur-
miljön. Tillstånd behövs inte för markavvattning som sker i samband med
täkt av torv vartill tillstånd har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa
torvfyndigheter m. m. Tillstånd behövs inte heller för att utföra rensningar
för att bibehålla vattnets djup eller läge.
Om en markavvattning inte skulle medföra någon menlig inverkan på
naturmiljön inom ett område, får regeringen eller, efter regeringens be-
myndigande, länsstyrelsen beträffande detta område föreskriva undantag
från skyldigheten att söka tillstånd enligt första stycket.
6 Senaste lydelse 1986:262.
518
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
18d§
Regeringen får beträffande områ-
den, där det är särskilt angeläget att
våtmarkerna bevaras, förbjuda
markavvattning som skulle kräva
tillstånd enligt 18c§.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
20 §7
Kan arbetsföretag, som ej omfattas av tillståndstvång enligt 18, 18 c
eller 19 §, komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall, innan företaget
utföres, samråd ske med länsstyrelsen. Regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer kan föreskriva att inom landet eller del därav anmä-
lan för samråd alltid skall göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag.
Beträffande arbetsföretag som
sägs i första stycket får länsstyrel-
sen förelägga företagaren att vidta-
ga de åtgärder som behövs för att
begränsa eller motverka skada på
naturmiljön.
Beträffande arbetsföretag som
sägs i första stycket får länsstyrel-
sen förelägga företagaren att vidta
de åtgärder som behövs för att be-
gränsa eller motverka skada på na-
turmiljön. Om sådana åtgärder inte
är tillräckliga och det är nödvändigt
från naturvårdssynpunkt, får läns-
styrelsen förbjuda företaget.
Bestämmelserna i denna paragraf omfattar inte företag till vilka tillstånd
har lämnats enligt vattenlagen (1983:291) eller miljöskyddslagen
(1969:387).
21 §
Arbetsföretag som kan skada na-
turmiljön får inte utföras inom så-
dana mindre mark- eller vattenom-
råden (biotoper) som utgör livsmiljö
för utrotningshotade djur- eller växt-
arter eller som annars är särskilt
skyddsvärda.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer faststäl-
ler vilka biotoper som skall omfattas
av första stycket.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får vidta
de åtgärder som behövs for att vårda
biotoper som avses i första stycket.
Innan någon åtgärd vidtas skall den
som äger eller har särskild rätt till
området underrättas särskilt.
Senaste lydelse 1987:133.
519
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
26
Medför föreskrifter enligt 8 eller
9 § att pågående markanvändning
avsevärt försvåras inom berörd del
av en fastighet eller att mark tas i
anspråk, är fastighetsägaren och in-
nehavare av särskild rätt till fastig-
heten berättigade till ersättning av
staten för den skada de härigenom
lider. Har föreskrifterna efter för-
ordnande enligt 43 § tredje stycket
beslutats av en kommunal myndig-
het, skall ersättningen i stället beta-
las av kommunen.
Innebär föreskrift enligt 8 § för-
bud att vidta viss åtgärd utan läns-
styrelsens eller en kommunal myn-
dighets tillstånd, utgår ej ersättning
i anledning av den föreskriften om
inte tillstånd vägrats eller förenats
med särskilda villkor.
Har förbud meddelats enligt 11 §
och vägras tillstånd som där avses,
äger vad i första stycket stadgas om
föreskrifter enligt 8 eller 9 § motsva-
rande tillämpning.
27
Vid tillämpningen av 26 och
27 §§ skall även beaktas andra be-
slut enligt 8 och 9 §§, beslut enligt
19 b § andra och tredje styckena
skogsvårdslagen (1979:429), 19
kap. 2§ vattenlagen (1983:291)
samt beslut som avses i 14 kap. 8 §
första stycket plan- och bygglagen
(1987:10), under förutsättning att
besluten har meddelats inom tio år
före det senaste beslutet. Dessutom
skall beaktas sådan inverkan av
hänsynstaganden enligt 21 §
skogsvårdslagen som i särskilda fall
har inträtt inom samma tid.
Medför föreskrifter enligt 5, 8 el-
ler 9 § eller förbud enligt 20 § eller
21 § andra stycket att pågående
markanvändning avsevärt försvåras
inom berörd del av en fastighet eller
att mark tas i anspråk, är fastighets-
ägaren och in nehavare av särskild
rätt till fastig heten berättigade till
ersättning av staten för den skada de
härigenom lider. Har föreskrifterna
efter för ordnande enligt 43 § tredje
stycket beslutats av en kommunal
myndig het, skall ersättningen i stäl-
let beta las av kommunen. En be-
gränsning av rätten till jakt efter
björn, lo, varg, järv, älg eller örn som
före skrivs enligt 5 § medför inte rätt
till ersättning.
Innebär föreskrift eller beslut en-
ligt 5 eller 8 § eller 21 § andra stycket
för bud att vidta viss åtgärd utan till
stånd, utgår ersättning endast om
tillstånd vägrats eller förenats med
särskilda villkor.
Har förbud meddelats enligt 11 §
och vägras tillstånd som där avses,
gäller första stycket.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
§’
Vid tillämpningen av 26 och
27 §§ skall även beaktas andra be-
slut enligt 5, 8 och 9 §§ samt förbud
enligt 20 § andra stycket och 21 §
andra stycket, beslut enligt 19 b §
andra och tredje styckena skogs-
vårdslagen (1979: 429), 19 kap. 2 §
vattenlagen (1983: 291) samt beslut
som avses i 14 kap. 8 § första styc-
ket plan- och bygglagen (1987:10),
under förutsättning att besluten har
meddelats inom tio år före det se-
naste beslutet. Dessutom skall be-
aktas sådan inverkan av hänsynsta-
ganden enligt 21 § skogsvårdslagen
som i särskilda fall har inträtt inom
samma tid.
8 Senaste lydelse 1987:133.
9 Senaste lydelse 1990:1378.
520
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av beslut
som anges i första stycket förlorats på grund av bestämmelserna i 32 § eller
33 § eller motsvarande bestämmelser i vattenlagen eller plan- och bygg-
lagen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas
enligt första stycket
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
31 §10
Ersättning enligt 26 § tredje stycket skall bestämmas att utgå med visst
årligt belopp. Ersättningen må, om särskilda skäl äro därtill, avräknas å
gottgörelse som sedermera kan komma att utgå jämlikt 26 § första stycket
eller 27 §.
Om det finns särskilda skäl, kan jämväl ersättning enligt 26 § första
stycket eller 30 § på begäran av staten, kommunen, fastighetsägaren eller
annan sakägare fastställas att utgå med visst årligt belopp med rätt för
staten eller kommunen samt den ersättningsberättigade att erhålla om-
prövning vid ändrade förhållanden.
Utgår ersättning enligt 26 § till
följd av skada eller olägenhet för
renskötseln tillämpas 28 § andra
stycket rennäringslagen (1971:
437).
32 §"
Innan beslut fattas som kan för-
anleda ersättningsskyldighet enligt
denna lag, får länsstyrelsen eller
kommunen förelägga den, som vill
göra anspråk på ersättning eller
fordra inlösen av fastighet, att
inom viss tid, minst två månader,
göra anmälan därom hos länsstyrel-
sen eller kommunen vid påföljd att
han annars skall ha förlorat sin ta-
lan.
Innan en myndighet fattar ett be-
slut som kan föranleda ersättnings-
skyldighet enligt denna lag, får
myndigheten förelägga envar, som
vill göra anspråk på ersättning eller
fordra inlösen av fastighet, att
inom viss tid, minst två månader,
göra anmälan därom vid påföljd att
han annars skall ha förlorat sin ta-
lan.
Vad som i fråga om ersättning eller lösen har avtalats eller uppenbarli-
gen förutsatts gälla mellan staten och sakägare eller mellan kommunen och
sakägare skall gälla även mot den som efter det att rätten till gottgörelse
uppkom har förvärvat sakägarens rätt i avseende på fastigheten.
33 §12
Har ej överenskommelse träffats om ersättning enligt 26 eller 30 § eller
om inlösen av fastighet enligt 27 § och har icke den, som vill göra anspråk
på ersättning eller fordra inlösen, jämlikt 32 § första stycket förlorat sin
talan, åligger det honom att väcka talan hos fastighetsdomstolen mot
staten eller kommunen inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket
grundas har vunnit laga kraft, vid påföljd att han annars förlorar rätten att
kräva ersättning eller inlösen.
Staten eller kommunen får, då Staten eller kommunen får, då
fråga uppkommit om meddelande fråga uppkommit om meddelande
10 Senaste lydelse 1987:133.
11 Senaste lydelse 1987:133.
12 Senaste lydelse 1987:133.
521
34 Riksdagen 1990/91. I saml. Nr 90
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
av föreskrifter enligt 8 eller 9 §, vid
fastighetsdomstolen väcka talan
mot sakägare om fastställande av
de villkor som, därest föreskrifter-
na meddelas, skall gälla beträffande
ersättning eller inlösen. Meddelas
ej föreskrifter av det innehåll, som
förutsatts vid fastighetsdomstolen,
inom ett år från det att målet har
avgjorts genom lagakraftägande
dom, skall domen ej längre vara
bindande för parterna.
av föreskrifter enligt 5, 8 eller 9 §,
vid fastighetsdomstolen väcka ta-
lan mot sakägare om fastställande
av de villkor som, därest föreskrif-
terna meddelas, skall gälla beträf-
fande ersättning eller inlösen. Med-
delas ej föreskrifter av det innehåll,
som förutsatts vid fastighetsdom-
stolen, inom ett år från det att må-
let har avgjorts genom lagakraft-
ägande dom, skall domen ej längre
vara bindande för parterna.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
36 a §
För tillsyn över efterlevnaden av
föreskrifter för områden och natur-
föremål som omfattas av förordnan-
den enligt denna lag, får regeringen
eller den myndighet som regeringen
bestämmer utse naturvårdsvakter
med de befogenheter som följer av
andra och tredje styckena.
En naturvårdsvakt får avvisa den
som uppehåller sig där han inte har
rätt att vistas på grund av föreskrif-
ter som avses i första stycket.
Ertappas någon på bar gärning
då han begår brott som avses i 37§
första stycket 1 får naturvårdsvak-
ten ta i beslag jakt- och fångstred-
skap, fortskajfningsmedel och andra
föremål som kan antas ha betydelse
för utredning av brottet.
Har en naturvårdsvakt tagit före-
mål i beslag, skall han skyndsamt
anmäla detta till polis- eller åkla-
garmyndigheten. Den som tar emot
anmälan skall förfara som om han
själv gjort beslaget.
36 b §
Den som medgetts undantag från
föreskrift som avses i 36 a § första
stycket är skyldig att inom det om-
råde där undantaget gäller vid an-
fordran uppvisa beslutet för en na-
turvårdsvakt eller en polis.
522
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
37 §'3
Till böter eller fängelse i högst
sex månader dömes den som upp-
såtligen eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud eller före-
skrift som meddelats enligt 5, 8, 10,
11 eller 14 §, 16 § andra stycket el-
ler 19 §,
2. bryter mot 16 § första stycket
första punkten eller, om ej gärning-
en är ringa, mot 16 § första stycket
andra punkten,
Till böter eller fängelse i högst
sex månader döms den som med
uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud eller före-
skrift som meddelats enligt 5, 8, 10,
11, 14 §, 18 d§ eller 19 £ eller mot
förbud enligt 20 § andra stycket el-
ler 21 § andra stycket,
2. bryter mot 16 § första stycket
första punkten eller, om ej gärning-
en är ringa, mot 16 § första stycket
andra punkten eller mot föreskrift
som meddelats enligt 16 § andra
stycket,
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
3. bryter mot 17 § andra stycket om ej gärningen är ringa,
4. utför täkt eller åtgärd för markavvattning utan att ha behövligt till-
stånd enligt 18 eller 18 c § eller bryter mot villkor eller föreskrift som har
meddelats i samband med sådant tillstånd,
5. underlåter att fullgöra skyldighet som föreskrivits med stöd av 18 a §
eller 20 § första stycket,
6. bryter mot 22 § första eller tredje stycket eller mot föreskrift som
meddelats i samband med medgivande enligt tredje stycket,
7. åsidosätter stadgandet i 23 §, om ej gärningen sker på plats, till vilken
allmänheten icke äger tillträde eller har insyn, eller gärningen är ringa, eller
8. uppför vilthägn i strid mot 24 a § eller åsidosätter villkor som är
förenat med tillstånd till vilthägn.
Har brott som avses i första styc-
ket 1 och 4 begåtts med uppsåt och
är det i övrigt att anse som grovt
döms till fängelse i högst två år.
Till ansvar enligt första eller and-
ra stycket döms inte, om gärningen
är belagd med straff i brottsbalken.
Om ett vitesföreläggande eller vites-
förbud har överträtts, får inte dömas
till straff för gärning som omfattas
av föreläggandet.
Utbyte av brott som avses i första stycket 4 skall förklaras förverkat, om
det ej är uppenbart oskäligt.
37a§
Till böter högst ettusen kronor
döms den som åsidosätter skyldig-
heten enligt 36 b § att uppvisa be-
slut, om hans rätt enligt beslutet
inte genast kan fastställas på annat
sätt.
39 §'4
Har någon överträtt beslut eller föreskrift som avses i 37 § första stycket
1,2, 4, 6 eller 8 får länsstyrelsen förelägga honom att åstadkomma rättelse.
13 Senaste lydelse 1986:262.
14 Senaste lydelse 1987:133.
523
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Har i fråga om en viss fastighet eller byggnad, anordning eller anläggning
på annans mark ägaren till egendomen begått överträdelsen och övergår
egendomen till ny ägare, får denne föreläggas att vidta rättelse, om det inte
är oskäligt. Är fråga om överträdelse av beslut eller föreskrift över vars
efterlevnad kommunal nämnd med stöd av överlåtelse enligt 18 b § utövar
tillsyn, tillkommer det i stället nämnden att meddela sådant föreläggande.
I beslut om föreläggande får vite sättas ut. Vidare får tingsrätten meddela
handräckning för att åstadkomma rättelse. Ansökan om handräckning får
göras av allmän åklagare, statens naturvårdsverk, länsstyrelsen, den kom-
munala nämnd som handhar naturvårdsfrågor eller, i fall där kommunal
nämnd har att meddela föreläggande, av den nämnden. Beträffande sådan
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
handräckning finns bestämmelser i
Vid meddelande av föreläggande
enligt 17 § första stycket, 20 § eller
22 § andra stycket får länsstyrelsen
utsätta vite. Efterkoms ej sådant fö-
reläggande, skall på anmodan av
länsstyrelsen kronofogdemyndighe-
ten föranstalta om att åtgärden vid-
tages.
17 § handräckningslagen (1981:847).
Vid meddelande av föreläggande
eller förbud enligt 17 § första styc-
ket, 20 § eller 22 § andra stycket får
länsstyrelsen utsätta vite. Efter-
koms ej sådant föreläggande eller
förbud, skall på anmodan av läns-
styrelsen kronofogdemyndigheten
föranstalta om att föreläggandet el-
ler förbudet följs. Har någon på-
börjat utförandet av ett arbetsföre-
tag som omfattas av samrådsplikt
enligt 20 § innan samråd skett, får
länsstyrelsen meddela vitesförbud
mot verksamheten till dess att sam-
rådsärendet har avgjorts.
Byggnadsnämnden får utsätta vite vid meddelande av föreläggande en-
ligt 17 § tredje stycket. Miljö- och hälsoskyddsnämnden får utsätta vite vid
meddelande av föreläggande enligt 24 §. Efterkommes ej föreläggandet,
äger vederbörande nämnd låta vidtaga åtgärden på den försumliges be-
kostnad.
I beslut om föreläggande som avses i första, andra eller tredje stycket får
förordnas att beslutet skall gälla utan hinder av att det inte har vunnit laga
kraft.
40§15
En kommunal myndighets beslut
enligt denna lag får överklagas hos
länsstyrelsen genom besvär.
Beslut av annan statlig myndig-
het än regeringen i ärende enligt
13 §, 17 §, 20 § andra stycket, 22 §,
24 §, 39 § såvitt avser annat än
handräckning eller 47 § får överkla-
gas hos kammarrätten genom be-
svär. Beslut i övrigt enligt denna lag
av annan statlig myndighet än rege-
ringen får överklagas hos regering-
en genom besvär.
En kommunal myndighets beslut
enligt denna lag får överklagas hos
länsstyrelsen.
Beslut av annan statlig myndig-
het än regeringen i ärende enligt
13 §, 14 § tredje stycket, 17 §, 20 §
andra stycket, 21 §, 22 §, 24 §,
24 a§, 39 § såvitt avser annat än
handräckning eller 47 § får överkla-
gas hos kammarrätten. Beslut i öv-
rigt enligt denna lag av annan stat-
lig myndighet än regeringen får
överklagas hos regeringen.
15 Senaste lydelse 1987:133.
524
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Statens naturvårdsverk får överklaga beslut enligt denna lag eller enligt
bestämmelser som meddelats med stöd av lagen.
Finner myndighet att den ej kan helt bifalla framställning från fortifika-
tionsförvaltningen eller statens vägverk om undantag som avses i 16 §
tredje stycket, hänskjutes ärendet till regeringens prövning.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
43 §16
Innan länsstyrelsen fattar beslut om bildande av naturreservat eller
naturvårdsområde eller avgör annat naturvårdsärende av vikt, skall läns-
styrelsen samråda med kommunen.
Regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer får forordna
att befogenhet som enligt 16 § tred-
je stycket, 17 § samt 39 § första och
andra styckena ankommer på läns-
styrelse, skall ankomma på kom-
munal myndighet.
Regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer får förordna
att de befogenheter som enligt 7 —
9, 11, 12 och 19 §§ tillkommer läns-
styrelsen även skall tillkomma en
kommunal myndighet.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får för-
ordna att befogenhet som enligt
16 a § första stycket, 17 § samt 39 §
första och andra styckena ankom-
mer på länsstyrelse, skall ankomma
på kommunal myndighet.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får för-
ordna att de befogenheter som en-
ligt 7 - 9, 11 -13, 19 och 20 §§ till-
kommer länsstyrelsen även skall
tillkomma en kommunal myndig-
het.
1. Denna lag träder i kraft den 1 augusti 1991.
2. Bestämmelserna i 37 § tredje stycket gäller även i fråga om gärning
som begåtts före ikraftträdandet.
3. I fråga om överklagande av beslut som meddelats före ikraftträdan-
det gäller äldre föreskrifter.
16 Senaste lydelse 1987:133.
525
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs att det i terrängkörningslagen (1975:1313) skall
införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 3a§ För tillsyn över att bestämmelser- En naturvårdsvakt får avvisa den |
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 1991.
526
Härigenom föreskrivs att 4 och 12 §§ lagen (1979:425) om skötsel av
jordbruksmark skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4§‘
Jordbruksmark får tas ur jordbruksproduktion tidigast åtta månader
efter det att anmälan om åtgärden har gjorts till länsstyrelsen, om inte
länsstyrelsen medger något annat. Anmälan behövs dock inte när åtgärden
är av ringa betydelse för jordbruket på brukningsenheten eller när marken
tas i anspråk for foretag vars tillåtlighet prövats i särskild ordning.
Om det finns särskilda skäl från
naturvårds- eller kulturmiljösyn-
punkt, får länsstyrelsen besluta att
marken får tas ur produktion först
tolv månader efter det att anmälan
har gjorts.
12 §2
Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. tar jordbruksmark ur produk- 1. tar jordbruksmark ur produk-
tion i strid mot 4 § första stycket tion i strid mot 4 § första stycket,
eller bryter mot ett beslut enligt and-
ra stycket,
2. utför täkt i strid mot 5 § första stycket,
3. bryter mot föreskrift som har meddelats med stöd av 6 b §, eller
4. underlåter att följa ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som
har meddelats med stöd av 9 a §.
Utbyte av brott som avses i första stycket 2 skall förklaras förverkat, om
det inte är uppenbart oskäligt.
Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, döms inte till
ansvar enligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet eller
förbudet.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 1991.
Senaste lydelse 1990:617.
Senaste lydelse 1990:617.
527
Härigenom föreskrivs att 17, 19c och 21 §§ skogsvårdslagen (1979:429)
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
17§
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Skogsmarkens ägare är skyldig
att enligt föreskrifter som meddelas
av regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer underrätta
skogsvårdsstyrelsen om avverkning
som skall äga rum på hans mark.
Skogsmarkens ägare är skyldig
att enligt föreskrifter som meddelas
av regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer under-
rätta skogsvårdsstyrelsen om
1. avverkning som skall äga rum
på hans mark,
2. sådan dikning i samband med
avverkning som inte kräver tillstånd
enligt naturvårdslagen (1964:822).
19c§‘
I fråga om rätt till ersättning för
skada till följd av ett beslut enligt
19 b § andra eller tredje stycket gäl-
ler bestämmelserna i 25 §, 26 §
första stycket första meningen, 27 §
första meningen, 27 a §, 31 § andra
stycket, 32 §, 33 § första stycket,
34 §, 35 § första stycket första me-
ningen och andra stycket samt 36 §
naturvårdslagen (1964:822). Vad
som i 32 § naturvårdslagen sägs om
länsstyrelsen eller kommunen skall
i stället gälla skogsvårdsstyrelsen.
I fråga om rätt till ersättning för
skada till följd av ett beslut enligt
19 b § andra eller tredje stycket gäl-
ler bestämmelserna i 25 §, 26 §
första stycket första meningen, 27 §
första meningen, 27 a §, 31 § andra
stycket, 32 §, 33 § första stycket,
34 §, 35 § första stycket första me-
ningen och andra stycket samt 36 §
naturvårdslagen (1964:822).
21 §2
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om den hän-
syn som skall tas till naturvårdens
och kulturmiljövårdens intressen
vid skötseln av skog, såsom i fråga
om hyggens storlek och utläggning,
beståndsanläggning, kvarlämnande
av trädsamlingar och skogsbilvä-
gars sträckning.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om den hän-
syn som skall tas till naturvårdens
och kulturmiljövårdens intressen
vid skötseln av skog, såsom i fråga
om hyggens storlek och utläggning,
beståndsanläggning, kvarlämnande
av trädsamlingar, dikning och
skogsbilvägars sträckning.
Bemyndigandet medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är
så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 1991.
Senaste lydelse 1990:1379.
Senaste lydelse 1990:1379.
528
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs att 3, 7 och 9 §§ ädellövskogslagen (1984:119)
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Med ädellövskog avses i denna
lag:
1. Skogsbestånd i Blekinge, Kris-
tianstads, Malmöhus och Hallands
län som utgörs av ädla lövträd till
minst 70 procent och vars areal är
minst ett halvt hektar.
2. Skogsbestånd i övriga delar av
landet som utgörs av lövträd till
minst 70 procent och av ädla
lövträd till minst 50 procent och
vars areal är minst ett halvt hektar.
Med ädellövskog avses i denna
lag:
1. Skogsbestånd som utgörs av
lövträd till minst 70 procent och av
ädla lövträd till minst 50 procent
och vars areal är minst ett halvt
hektar.
2. Trädbestånd på betesmarker,
om beståndet utgörs av lövträd till
minst 70 procent och av ädla
lövträd till minst 50 procent. Av de
ädla lövträden skall minst tio träd
per hektar ha en diameter av minst
30 centimeter på en höjd av 1,3
meter över marken. Markens areal
skall uppgå till minst ett hektar.
3. Trädbestånd på betesmarker,
som inte är att anse som kultiverad
betesmark, om beståndet utgörs av
lövträd till minst 70 procent och av
ädla lövträd till minst 50 procent.
Av de ädla lövträden skall minst tio
träd per hektar ha en diameter av
minst 30 centimeter på en höjd av
1,3 meter över marken. Markens
areal skall uppgå till minst ett hek-
tar.
Har skogsvårdsstyrelsen enligt 7
ning vid föryngring av ädellövskog,
även om andelen lövträd under <
stycket.
beslutat viss trädslagssammansätt-
skall skogen betraktas som ädellövskog
:n tid är lägre än som anges i första
7§
Slutavverkning i skogsbestånd som avses i 3 § får inte påbörjas innan
skogsvårdsstyrelsen lämnat medgivande därtill.
I samband med medgivande en-
ligt första stycket får skogsvårdssty-
relsen meddela särskilda föreskrif-
ter angående det sätt på vilket slut-
avverkningen och den därav föran-
ledda anläggningen av ny ädellöv-
skog skall genomföras. Föreskrifter
I samband med medgivande en-
ligt första stycket får skogsvårdssty-
relsen meddela föreläggande om
det sätt på vilket slutavverkningen
och den därav föranledda anlägg-
ningen av ny ädellövskog skall ge-
nomföras. Föreläggande får även
Senaste lydelse 1990:618.
529
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
får även meddelas i annat fall då
särskilda åtgärder behövs för skydd
eller vård av viss ädellövskog.
I föreskrift enligt andra stycket
får vite sättas ut. Om föreskriften
inte följs, får skogsvårdsstyrelsen
förordna att däri angiven åtgärd
skall vidtas på den försumliges be-
kostnad.
meddelas i annat fall, om avverk-
ning skett utan medgivande enligt
första stycket eller särskilda åtgär-
der behövs för skydd eller vård av
viss ädellövskog.
I föreläggande enligt andra styc-
ket får vite sättas ut. Om föreläg-
gandet inte följs, får skogsvårdssty-
relsen förordna att däri angiven åt-
gärd skall vidtas på den försumliges
bekostnad.
Prop.1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Som villkor för medgivande enligt första stycket får skogsvårdsstyrelsen
kräva att säkerhet ställs för att föreskrivna åtgärder fullgörs.
Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet genom avverkning eller
andra åtgärder bryter mot 5 § första
stycket första meningen, 7 § första
stycket eller mot en föreskrift om
avverkning som har meddelats med
stöd av 7 § andra stycket döms till
böter eller fängelse i högst sex må-
nader.
Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet genom avverkning eller
andra åtgärder bryter mot 5 § första
stycket första meningen, 7 § första
stycket eller mot ett föreläggande
om avverkning som har meddelats
med stöd av 7 § andra stycket döms
till böter eller fängelse i högst sex
månader.
Den som har överträtt ett vitesföreläggande döms inte till ansvar enligt
denna lag för gärning som omfattas av föreläggandet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
530
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Härigenom föreskrivs att 14 kap. 8§ plan- och bygglagen (1987:10)'
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
8§2
Ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter har rätt till ersätt-
ning av kommunen, om skada uppkommer till följd av att
1. bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändelse
förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad och ansökan om
bygglov har gjorts inom fem år från det att byggnaden revs eller förstördes,
2. rivningsförbud meddelas i detaljplan eller områdesbestämmelser el-
ler rivningslov vägras med stöd av 8 kap. 16 § 2 eller 3,
3. skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § meddelas i
en detaljplan eller i områdesbestämmelser,
4. bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och höjdlä-
ge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket meddelas i
områdesbestämmelser,
5. marklov vägras med stöd av 8 kap. 18 § första stycket 2 eller 3.
Rätt till ersättning föreligger i fall som avses i första stycket 1, om
byggnaden förstörts genom olyckshändelse. I övriga fall som avses i första
stycket 1 och i fall som avses i första stycket 2 föreligger rätt till ersättning,
om skadan är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastighe-
ten. I fall som avses i första stycket 3 — 5 föreligger rätt till ersättning, om
skadan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom
berörd del av fastigheten.
Medför beslut som avses i första stycket att synnerligt men uppkommer
vid användningen av fastigheten, är kommunen skyldig att lösa fastighe-
ten, om ägaren begär det.
Vid tillämpningen av andra och
tredje styckena skall även beaktas
andra beslut som avses i första styc-
ket samt beslut enligt 3 kap. 2 §
lagen (1988:950) om kulturminnen
m.m., 8, 9, 11 och 19 §§ natur-
vårdslagen (1964:822), 19 b § and-
ra och tredje styckena skogsvårds-
lagen (1979:429) och 19 kap. 2§
vattenlagen (1983:291), under för-
utsättning att besluten meddelats
inom tio år före det senaste beslu-
tet. Dessutom skall beaktas sådan
inverkan av hänsynstaganden en-
ligt 21 § skogsvårdslagen som i sär-
skilda fall har inträtt inom samma
tid. Har talan eller rätt till ersätt-
Vid tillämpningen av andra och
tredje styckena skall även beaktas
andra beslut som avses i första styc-
ket samt beslut enligt 3 kap. 2 §
lagen (1988:950) om kulturminnen
m.m., 5, 8, 9, 11 och 19 §§ na-
turvårdslagen (1964:822), förbud
enligt 20 § andra stycket och 21 §
andra stycket samma lag och be-
slut enligt 19 b§ andra och
tredje styckena skogsvårdslagen
(1979:429) och 19 kap. 2 § vatten-
lagen (1983:291), under förutsätt-
ning att besluten meddelats inom
tio år före det senaste beslutet.
Dessutom skall beaktas sådan in-
verkan av hänsynstaganden enligt
Lagen omtryckt 1987:246.
Senaste lydelse 1990:1376.
531
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
ning eller inlösen med anledning av
nyss angivna beslut förlorats på
grund av bestämmelserna i 15 kap.
4 § eller motsvarande bestämmel-
ser i lagen om kulturminnen m. m.,
naturvårdslagen eller vattenlagen,
utgör detta förhållande inte något
hinder mot att beslutet beaktas.
21 § skogsvårdslagen som i särskil-
da fall har inträtt inom samma tid.
Har talan eller rätt till ersättning
eller inlösen med anledning av nyss
angivna beslut förlorats på grund
av bestämmelserna i 15 kap. 4 § el-
ler motsvarande bestämmelser i
lagen om kulturminnen m.m., na-
turvårdslagen eller vattenlagen, ut-
gör detta förhållande inte något
hinder mot att beslutet beaktas.
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Har kommunen efter föreläggande enligt 12 kap. 6 § beslutat om riv-
ningsförbud eller skyddsbestämmelser som avses i första stycket 2 eller 3
för att tillgodose ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning
med naturresurser m.m., är staten skyldig att ersätta kommunen dess
kostnader för ersättning eller inlösen. I fall som avses i första stycket 4 och
5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds- eller säkerhetsområdet
har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning
eller inlösen.
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 1991.
532
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §*
Prop. 1990/91:90
Propositionens
lagförslag
Avgift (gödselmedelsavgift) skall
erläggas till staten enligt denna lag
vid omsättning inom landet eller
vid införsel till landet av kalium-
nitrat och kalciumnitrat hänförligt
till tulltaxenr 28.34 tulltaxelagen
(1987:1068) samt varor hänförliga
till tulltaxenr 31.02, 31.03 och
31.05 tulltaxelagen, i det följande
benämnda gödselmedel.
Avgift (gödselmedelsavgift) skall
erläggas till staten enligt denna lag
vid omsättning inom landet eller
vid införsel till landet av ammo-
niak hänförlig till tulltaxenr 28.14
tulltaxelagen (1987:1068), kalium-
nitrat och kalciumnitrat hänförligt
till tulltaxenr 28.34 tulltaxelagen
samt varor hänförliga till tulltaxenr
31.02, 31.03 och 31.05 tulltaxe-
lagen, i det följande benämnda göd-
selmedel.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Senaste lydelse 1987:1298
533
Bilaga B 1
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m.m.' i paragrafens lydelse enligt lagen (1991:000) om
ändring i nämnda lag skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Bestämmelserna i 2 och 3 kap.
skall tillämpas enligt vad som är
föreskrivet i plan- och bygglagen
(1987:10), vattenlagen (1983:291),
miljöskyddslagen (1969:387), na-
turvårdslagen (1964: 822), lagen
(1985:620) om vissa torvfyndighe-
ter, väglagen (1971:948), lagen
(1902:71 s.l), innefattande vissa
bestämmelser om elektriska anlägg-
ningar, lagen (1978:160) om vissa
rörledningar, luftfartslagen (1957:
297), minerallagen (1991: 000) och
lagen (1966:314) om kontinental-
sockeln.
Bestämmelserna i 2 och 3 kap.
skall tillämpas enligt vad som är
föreskrivet i plan- och bygglagen
(1987:10), vattenlagen (1983:291),
miljöskyddslagen (1969:387), na-
turvårdslagen (1964: 822), lagen
(1985:620) om vissa torvfyndighe-
ter, väglagen (1971:948), lagen
(1902:71 s.l), innefattande vissa
bestämmelser om elektriska anlägg-
ningar, lagen (1978:160) om vissa
rörledningar, luftfartslagen (1957:
297), minerallagen (1991: 000),
lagen (1966:314) om kontinental-
sockeln och lagen (1983: 293) om
inrättande, utvidgning och avlys-
ning av allmän farled och allmän
hamn.
1 Lagen omtryckt 1987:247
2 Senaste lydelse prop. 1988/89:92, 1990/91:NU7, rskr 67
537
35 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagforslag
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m. m.'
dels att nuvarande 5 kap. skall betecknas 6 kap.,
dels att det i lagen skall införas ett nytt kapitel, 5 kap., av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
5 kap.
Miljökonsekvensbeskrivningar
1§
En ansökan om tillstånd för en
anläggning eller en åtgärd som av-
ses i 4 kap. skall innehålla en miljö-
konsekvensbeskri vn ing.
2§
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får före-
skriva eller för särskilda fall besluta
att det i ärenden enligt någon av de
lagar som anges i 1 kap. 2 § skall
upprättas en miljökonsekvensbe-
skrivning enligt detta kapitel.
3§
En miljökonsekvensbeskrivning
skall möjliggöra en samlad bedöm-
ning av en planerad anläggnings,
verksamhets eller åtgärds inverkan
på miljön, hälsan och hushållningen
med naturresurser.
4§
En m iljökonsekvensbeskri vning
skall bekostas av den som ansvarar
för verksamheten eller som skall
vidta åtgärden i fråga.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får med-
dela närmare föreskrifter om vad en
m iljökonsekvensbeskri vning skall
innehålla samt om hur den skall ut-
formas och offentliggöras.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Lagen omtryckt 1987:247
538
Härigenom föreskrivs att 13 § miljöskyddslagen (1969:387)’ skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Ansökan om tillstånd skall vara
skriftlig. Den skall innehålla
1. de uppgifter, ritningar och
tekniska beskrivningar som behövs
för att bedöma den miljöfarliga
verksamhetens beskaffenhet och
omfattning,
2. en beskrivning av miljöeffek-
terna såsom arten, styrkan och
räckvidden av de störningar som
verksamheten kan medföra,
3. förslag till de skyddsåtgärder
eller andra försiktighetsmått som
behövs för att förebygga eller av-
hjälpa olägenheter från verksamhe-
ten och förslag till hur kontroll av
verksamheten bör ske,
4. en redogörelse för det samråd
som har ägt rum enligt 12 a § och
vad som därvid har kommit fram.
13 §
Ansökan om tillstånd skall vara
skriftlig. Den skall innehålla
1. de uppgifter, ritningar och
tekniska beskrivningar som behövs
för att bedöma den miljöfarliga
verksamhetens beskaffenhet och
omfattning,
2. en beskrivning av miljöeffek-
terna såsom arten, styrkan och
räckvidden av de störningar som
verksamheten kan medföra,
3. förslag till de skyddsåtgärder
eller andra försiktighetsmått som
behövs för att förebygga eller av-
hjälpa olägenheter från verksamhe-
ten och förslag till hur kontroll av
verksamheten bör ske,
4. en redogörelse för det samråd
som har ägt rum enligt 12 a § och
vad som därvid har kommit fram,
5. en miljökonsekvensbeskriv-
ning som möjliggör en samlad be-
dömning av en planerad anlägg-
nings, verksamhets eller åtgärds in-
verkan på miljön, hälsan och hus-
hållningen med naturresurser.
Ansökningen skall inges i det antal exemplar som koncessionsnämnden
anser behövligt.
Uppfyller ansökningen inte vad som föreskrivs i första stycket eller har
den inte givits in i tillräckligt antal exemplar, skall koncessionsnämnden
förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. I föreläggandet får
vite sättas ut. Efterkommer sökanden inte ett föreläggande, får nämnden
besluta att bristen skall avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen
är så väsentlig att ansökningen inte kan ligga till grund för prövning av
ärendet, avvisa ansökningen.
Har erforderligt samråd enligt 12 a § inte ägt rum, får koncessionsnämn-
den vid vite förelägga sökanden att vidta de åtgärder som behövs.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Lagen omtryckt 1989:363.
539
Härigenom föreskrivs att 13 kap. 19 § vattenlagen (1983:291) skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Föreslagen lydelse
13 kap.
19§
En ansökan varigenom ett ansök-
ningsmål anhängiggörs skall vara
skriftlig och, om inte annat följer
av 20 §, innehålla
1. de uppgifter, ritningar och
tekniska beskrivningar som behövs
för att bedöma företagets beskaf-
fenhet, omfattning och verkningar,
fenhet, omfattning och verkningar,
2. uppgifter som behövs för att
bedöma om hinder möter mot före-
taget från allmänna planeringssyn-
punkter samt uppgifter om möjlig
alternativ lokalisering av företaget
och om andra vattenföretag eller
särskilda anläggningar som kan an-
tas behövas för ett ändamålsenligt
utnyttjande av det sökta företaget,
3. så fullständiga uppgifter som
möjligt om vilka fastigheter som
berörs av företaget samt namn och
adress på ägarna och berörda inne-
havare av särskild rätt till fastighe-
terna,
4. uppgifter huruvida särskilda
bestämmelser med stöd av lag har
meddelats rörande användningen
av de mark- och vattenområden
som berörs av företaget,
5. uppgifter om de ersättnings-
belopp som sökanden erbjuder till
varje sakägare, om det inte på
grund av företagets omfattning bör
anstå med sådana uppgifter.
En ansökan varigenom ett ansök-
ningsmål anhängiggörs skall vara
skriftlig och, om inte annat följer
av 20 §, innehålla
1. de uppgifter, ritningar och
tekniska beskrivningar som behövs
för att bedöma företagets beskaf-
2. uppgifter som behövs för att
bedöma om hinder möter mot före-
taget från allmänna planeringssyn-
punkter samt uppgifter om möjlig
alternativ lokalisering av företaget
och om andra vattenföretag eller
särskilda anläggningar som kan an-
tas behövas för ett ändamålsenligt
utnyttjande av det sökta företaget,
3. så fullständiga uppgifter som
möjligt om vilka fastigheter som
berörs av företaget samt namn och
adress på ägarna och berörda inne-
havare av särskild rätt till fastighe-
terna,
4. uppgifter huruvida särskilda
bestämmelser med stöd av lag har
meddelats rörande användningen
av de mark- och vattenområden
som berörs av företaget,
5. uppgifter om de ersättnings-
belopp som sökanden erbjuder till
varje sakägare, om det inte på
grund av företagets omfattning bör
anstå med sådana uppgifter,
6. en miljökonsekvensbeskriv-
ning som möjliggör en samlad be-
dömning av företagets inverkan på
miljön, hälsan och hushållningen
med naturresurser.
Ansökningen rörande ett företag, vars tillåtlighet kan antas komma
under regeringens prövning, skall innehålla uppgifter om de åtgärder som
sökanden har vidtagit enligt 11 kap. 7 — 11 §§ samt om vad som huvudsak-
ligen har förekommit med anledning av dessa åtgärder.
Om företaget avser utförande av ett vattenkraftverk, skall ansökningen
540
Nuvarande lydelse
innehålla uppgift om det område som enligt sökanden bör utgöra ström-
fallsfastighet.
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
541
|36 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
|
5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, |
Prop. 1990/91:90 |
Härigenom föreskrivs att det i lagen (1983:293) om inrättande, utvidg-
ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn skall införas en ny
paragraf, 1 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 a§
Vid prövning av ärenden enligt
denna lag skall lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser
m. m. tillämpas.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
542
|
6 Förslag till Lag om ändring i lagen (1977:439) om kommunal |
Prop. 1990/91:90 |
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1977:439) om kommunal energipla-
nering skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
3
I varje kommun skall det finnas
en aktuell plan för tillförsel, distri-
bution och användning av energi i
kommunen.
Planen beslutas av kommunfull-
mäktige.
Föreslagen lydelse
i
I varje kommun skall det finnas
en aktuell plan för tillförsel, distri-
bution och användning av energi i
kommunen. Till denna plan skall
upprättas en miljökonsekvensbe-
skrivning som möjliggör en samlad
bedömning av den inverkan den i
planen upptagna verksamheten har
på miljön, hälsan och hushållningen
med naturresurser.
Planen beslutas av kommunfull-
mäktige.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Senaste lydelse 1985:47
543
Härigenom föreskrivs följande.
Bilaga B 2
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
1 § Med ett biologiskt bekämpningsmedel avses i denna lag mikroorga-
nismer, virus, nematoder eller insekter, som framställts särskilt för att
förebygga eller motverka att sanitär olägenhet eller skada på egendom
förorsakas av djur, växter, mikroorganismer eller virus.
2 § Ett biologiskt bekämpningsmedel får saluhållas eller användas en-
dast om det är godkänt. Ett godkännande får lämnas om medlet är godtag-
bart från hälso- och miljövårdssynpunkt och behövs för det ändamål som
anges i 1 §.
Ett godkännande gäller i högst fem år. Godkännandet får förenas med
villkor.
3 § Ansökan om godkännande skall göras av tillverkaren hos den myn-
dighet som regeringen bestämmer.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela
föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas i samband med en ansökan
om godkännande.
4 § Ett godkännande får återkallas om tillverkaren åsidosätter föreskrif-
ter eller villkor som har meddelats med stöd av denna lag eller om förhål-
landena ändras så att bekämpningsmedlet inte bör användas.
Den som innehar ett godkännande kan hos prövningsmyndigheten
skriftligen anmäla att godkännandet skall upphöra. Godkännandet upphör
att gälla vid utgången av året närmast efter det år då en sådan anmälan
kom in till prövningsmyndigheten.
5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får före-
skriva om eller, om det finns särskilda skäl, i det enskilda fallet besluta om
undantag från kravet på godkännande.
Föreskrift eller beslut enligt första stycket får innehålla krav på anmälan
innan ett bekämpningsmedel saluhålls eller används.
6 § Den som tillverkar, saluhåller eller använder étt biologiskt bekämp-
ningsmedel skall vidta de åtgärder och iaktta de försiktighetsmått i övrigt
som behövs för att förebygga skada på människor eller i miljön.
544
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela
särskilda föreskrifter om försiktighetsmått.
7 § Tillsynen över efterlevnaden av denna lag samt föreskrifter och
villkor som har meddelats med stöd av lagen skall utövas av den eller de
myndigheter som regeringen bestämmer.
8 § En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplysningar och
handlingar som behövs för tillsynen.
9 § En tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som
behövs i enskilda fall för att denna lag eller föreskrifter som har meddelats
med stöd av lagen skall följas.
Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite.
Underlåter någon att vidta en åtgärd som åligger honom enligt denna lag
eller enligt föreskrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen
eller enligt en tillsynsmyndighets föreläggande, får myndigheten besluta
om rättelse på hans bekostnad.
10 § För tillsyn enligt denna lag har en tillsynsmyndighet rätt att få
tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i sam-
band med hanteringen av biologiska bekämpningsmedel, dock inte bostä-
der, och får där göra undersökningar och ta prover. För uttaget prov
betalas inte ersättning.
Polismyndigheten skall lämna det biträde som behövs för tillsynen.
Föreskrifter om skyldighet att ersätta en tillsynsmyndighet kostnader för
provtagning och undersökning av prov meddelas av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer.
11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
föreskriva om avgifter för myndigheters verksamhet enligt denna lag.
Den som yrkesmässigt tillverkar, saluför eller använder ett biologiskt
bekämpningsmedel skall till den myndighet som regeringen bestämmer
och i den omfattning regeringen eller efter regeringens bemyndigande,
myndigheten föreskriver lämna de uppgifter som behövs för att bestämma
avgiftens storlek.
12 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som med
uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot 2 § första stycket eller 6 § första stycket,
2. åsidosätter villkor enligt 2 § andra stycket,
3. åsidosätter föreskrift enligt 6 § andra stycket,
4. underlåter att fullgöra vad som åligger honom enligt 8 §.
Har ett brott begåtts med uppsåt och är det i övrigt att anse som grovt
döms till fängelse i högst två år. I ringa fall döms inte till ansvar.
Till ansvar enligt första stycket döms inte om ansvar för gärningen kan
ådömas enligt brottsbalken.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
545
Den som har överträtt ett vitesförbud eller vitesföreläggande döms inte
till ansvar enligt denna lag för gärning som omfattas av förbudet eller
föreläggandet.
13 § Den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift i
förhållande av betydelse i ansökan eller annan handling som avges enligt
denna lag eller föreskrift som har meddelats med stöd av lagen döms till
böter.
Prop. 1990/91:9C
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
546
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
Härigenom föreskrivs att 18 § lagen (1985:426) om kemiska produkter
skall ha följande lydelse.
lagförslag
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
18 §
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får före-
skriva om avgifter för myndighets
verksamhet enligt denna lag.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får före-
skriva om avgifter för myndighets
verksamhet enligt denna lag.
Den som yrkesmässigt hanterar
eller importerar en kemisk produkt
skall till den myndighet som rege-
ringen bestämmer och i den omfatt-
ning regeringen eller, efter regering-
ens bemyndigande, myndigheten fö-
reskriver lämna de uppgifter som
behövs for att bestämma avgiftens
storlek.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
547
Bilaga B 3
Härigenom föreskrivs i fråga om naturvårdslagen (1964:822)'
dels att 6 § skall upphöra att gälla,
dels att 3, 3 a, 14, 16, 18, 18 c, 20, 26, 27 a, 31, 32, 33, 37, 39, 40 och
43 §§ samt rubriken närmast före 18 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 2 a, 16 a, 18 d, 21,
36 a, 36 b och 37 a §§, av följande lydelse.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2a§
Denna lag gäller även kulturpräg-
lade delar av naturmiljön. Bestäm-
melser om fornminnen, byggnads-
minnen och kyrkliga kulturminnen
finns i lagen (1988:950) om kultur-
minnen m. m.
3§2
Vid prövning av frågor som rör naturvård skall tillbörlig hänsyn tas till
övriga allmänna och enskilda intressen. Härvid skall lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser m. m. tillämpas.
Beslut i frågor som avses i 7 —
11 §§, 13 §, 18 § första, andra och
fjärde styckena, 18 c §, 19 § samt
20 § andra stycket får inte medde-
las i strid mot en detaljplan eller
områdesbestämmelser. Om syftet
med planen eller bestämmelserna
inte motverkas, får dock mindre
avvikelser göras.
3a
Om skydd mot vattenförorening,
luftförorening, buller och andra så-
dana störningar finnas bestämmel-
ser i miljöskyddslagen d. 29 maj
1969 (nr 387).
14(
Ar fara att växtart försvinner eller
utsättes för plundring, äger rege-
ringen eller myndighet som rege-
Beslut i frågor som avses i 7 —
11 §§, 13 §, 18 § första, andra och
fjärde styckena, 18 c §, 18d§, 19 §,
20 § andra stycket samt 21 § första
stycket får inte meddelas i strid mot
en detaljplan eller områdesbestäm-
melser. Om syftet med planen eller
bestämmelserna inte motverkas,
får dock mindre avvikelser göras.
§
Om skydd mot viss miljöfarlig
verksamhet finns bestämmelser i
miljöskyddslagen (1969:387).
;3
Är fara att en växtart kan komma
att försvinna eller utsättas för
plundring, får regeringen eller myn-
1 Lagen omtryckt 1974:1025.
2 Senaste lydelse 1987:133.
3 Senaste lydelse 1987:261.
548
Nuvarande lydelse
ringen bestämmer meddela förbud
att inom landet eller del därav bort-
taga eller skada växt av den arten
där den växer vilt.
Är fara att djurart försvinner,
äger regeringen eller myndighet
som regeringen bestämmer medde-
la förbud att inom landet eller del
därav döda, skada eller fånga vilt
levande djur av den arten, då det ej
sker till försvar mot angrepp på
person eller egendom, så ock att
borttaga eller skada sådant djurs
ägg, rom eller bo. Beträffande djur,
vars dödande eller fångande är att
hänföra till jakt eller fiske, skall
dock gälla vad därom särskilt stad-
gas.
Behövs utöver fredning enligt
jaktlagstiftningen särskilt skydd för
djurlivet inom visst område, får re-
geringen eller myndighet som rege-
ringen bestämmer meddela före-
skrifter som inskränker rätten till
jakt eller allmänhetens eller mark-
ägarens rätt att uppehålla sig inom
området.
Föreslagen lydelse
dighet som regeringen bestämmer
meddela förbud att inom landet el-
ler en del av landet ta bort eller ska-
da en växt av den arten där den
växer vilt.
Är fara att en djurart kan komma
att försvinna, får regeringen eller
myndighet som regeringen bestäm-
mer meddela förbud att inom lan-
det eller en del av landet döda, ska-
da eller fånga vilt levande djur av
den arten, om det inte sker till för-
svar mot angrepp på person eller
egendom, samt att ta bort eller ska-
da ett sådant djurs ägg, rom eller
bo. Beträffande djur, vars dödande
eller fångande är att hänföra till
jakt eller fiske, gäller särskilda be-
stämmelser.
Behövs utöver förbud enligt förs-
ta eller andra stycket eller fredning
enligt jaktlagstiftningen särskilt
skydd för djur- eller växtart inom
visst område, får regeringen eller
myndighet som regeringen bestäm-
mer meddela föreskrifter som in-
skränker rätten till jakt eller fiske
eller allmänhetens eller markäga-
rens rätt att uppehålla sig inom om-
rådet.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
16 §4
Inom strandskyddsområde får ej helt ny byggnad uppföras eller befintlig
byggnad ändras för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det,
vartill byggnaden tidigare varit använd, och ej heller utföras grävnings-
och andra förberedelsearbeten för bebyggelse som nu sagts. Ej heller får i
annat fall inom strandskyddsområde utföras anläggning eller anordning,
varigenom mark tages i anspråk såsom tomt eller allmänheten på annat
sätt hindras eller avhålles från att beträda område där den eljest skulle ägt
att färdas fritt.
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får meddela
sådana föreskrifter om vad allmänheten har att iakttaga inom strand-
skyddsområde som behövas för att trygga ändamålet med strandskyddet.
Länsstyrelsen får medgiva undan-
tag från bestämmelserna i första
stycket, när särskilda skäl föreligga.
Medgives undantag, skall länssty-
relsen bestämma i vilken utsträck-
ning mark får tagas i anspråk så-
som tomt eller eljest användas för
det avsedda ändamålet.
(1969:387).
4 Senaste lydelse 1987:133.
Första stycket gäller inte
1. anläggningar eller åtgärder
som behövs för jordbruket, fisket,
skogsskötseln eller renskötseln och
ej tillgodoser bostadsändamål, eller
2. företag till vilka tillstånd har
lämnats enligt 4 kap. lagen
(1987:12) om hushållning med na-
549
|37 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Nuvarande lydelse
Första stycket gäller inte anlägg-
ningar eller åtgärder som behövs för
jordbruket, fisket, skogsskötseln el-
ler renskötseln och ej tillgodoser
bostadsändamål. Första stycket gäl-
ler inte heller företag till vilka till-
stånd har lämnats enligt 4 kap.
lagen (1987:12) om hushållning
med naturresurser m.m., vatten-
lagen (1983:291) eller miljöskydds-
lagen (1969:387).
Föreslagen lydelse
turresurser m. m., vattenlagen
(1983:291) eller miljöskyddslagen
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får före-
skriva att första stycket inte skall
gälla sådana byggnader, anlägg-
ningar eller anordningar som utgör
komplement till befintlig bebyggelse
på en tomtplats och som förläggs
längre från stranden än huvudbygg-
naden.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
16a§
Länsstyrelsen får medge dispens
från bestämmelserna i 16 § första
stycket, när särskilda skäl förelig-
ger. Om dispens medges, skall läns-
styrelsen bestämma i vilken ut-
sträckning mark får tas i anspråk
som tomt eller annars användas för
det avsedda ändamålet.
Ett beslut om dispens upphör att
gälla om den åtgärd som avses med
dispensen inte har påbörjats inom
två år eller avslutats inom fem år.
18 §5
Täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter för annat
ändamål än markinnehavarens husbehov får ej ske utan länsstyrelsens
tillstånd. Vad nu sagts avser dock ej täkt i vattenområde vartill tillstånd
lämnats enligt vattenlagen (1983:291) eller fordras enligt lagen (1966:314)
om kontinentalsockeln eller täkt av torv vartill bearbetningskoncession
har meddelats enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter.
Länsstyrelsen får förelägga den
som söker täkttillstånd att, vid
äventyr att ansökningen avvisas,
lägga fram utredning som belyser
behovet av täkten samt en täktplan
av erforderlig omfattning. Tillstån-
det skall förenas med de villkor
som behövs för att begränsa eller
motverka företagets menliga inver-
kan på naturmiljön. Om ej särskil-
da skäl föranleder annat, skall till-
stånd för sin giltighet göras beroen-
de av att säkerhet ställs för sålunda
Länsstyrelsen får förelägga den
som söker täkttillstånd att, vid
äventyr att ansökningen avvisas,
lägga fram utredning som belyser
behovet av täkten samt en täktplan
av erforderlig omfattning. Tillstån-
det skall förenas med de villkor
som behövs för att begränsa eller
motverka företagets menliga inver-
kan på naturmiljön. Täkttillstånd
får beviljas endast om sökanden
ställt säkerhet för de villkor som
skall gälla för tillståndet. Visar sig
Senaste lydelse 1985:622
550
Nuvarande lydelse
föreskrivna villkor. Visar sig sådan
säkerhet otillräcklig, får länsstyrel-
sen föreskriva att tillståndet skall
gälla endast om ytterligare säkerhet
ställs.
Föreslagen lydelse
sådan säkerhet otillräcklig, får läns-
styrelsen föreskriva att tillståndet
skall gälla endast om ytterligare sä-
kerhet ställs. Om särskilda skäl fö-
religger, får länsstyrelsen befria sö-
kanden från kravet på säkerhet. Sta-
ten, kommuner och landstingskom-
muner behöver inte ställa säkerhet.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Om fullgörandet av föreskriven åtgärd ankommer på annan än markens
innehavare, är innehavaren skyldig tåla att åtgärden vidtages.
Täkttillstånd får vägras den som
inte fullgjort sina skyldigheter enligt
tidigare tillstånd.
Har tio år förflutit från det täkttillstånd har vunnit laga kraft, får
länsstyrelsen upphäva tillståndet helt eller delvis eller förena tillståndet
med ändrade villkor. Visar det sig att föreskrivna villkor inte i den ut-
sträckning som behövs begränsar eller motverkar företagets menliga inver-
kan på naturmiljön, får länsstyrelsen före utgången av den angivna tiden
förena tillståndet med de ytterligare villkor som behövs.
18 c §6
Åtgärder som utförs för att av-
vattna mark, för att sänka eller tap-
pa ur en sjö eller för att skydda mot
vatten, när syftet med åtgärden är
att varaktigt öka en fastighets lämp-
lighet för något visst ändamål
(markavvattning), får inte vidtas
utan länsstyrelsens tillstånd.
Ett tillstånd till markavvattning
skall förenas med de villkor som
behövs för att begränsa eller mot-
verka menlig inverkan på natur-
miljön av företaget.
Åtgärder som utförs för att av-
vattna mark, för att sänka eller tap-
pa ur en sjö eller för att skydda mot
vatten, när syftet med åtgärden är
att varaktigt öka en fastighets lämp-
lighet för något visst ändamål
(markavvattning), får inte vidtas
utan länsstyrelsens tillstånd.
Vid tillståndsprövningen skall
hänsyn tas till om åtgärderna leder
till vattenföroreningar. Ett tillstånd
till markavvattning skall förenas
med de villkor som behövs för att
begränsa eller motverka menlig in-
verkan på naturmiljön av företaget.
I tillståndet skall anges inom vilken
tid åtgärderna skall vara utförda.
För detaljdränering genom täckdikning krävs tillstånd endast om det
föreligger sannolika skäl att företaget medför menlig inverkan på natur-
miljön. Tillstånd behövs inte för markavvattning som sker i samband med
täkt av torv vartill tillstånd har lämnats enligt lagen (1985:620) om vissa
torvfyndigheter m. m. Tillstånd behövs inte heller för att utföra rensningar
för att bibehålla vattnets djup eller läge.
Om en markavvattning inte skulle medföra någon menlig inverkan på
naturmiljön inom ett område, får regeringen eller, efter regeringens be-
myndigande, länsstyrelsen beträffande detta område föreskriva undantag
från skyldigheten att söka tillstånd enligt första stycket.
Senaste lydelse 1986:262.
551
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
18 d§
Om det i vissa områden är sär-
skilt angeläget från naturvårdssyn-
punkt att våtmarkerna bevaras, får
regeringen för sådana områden fö-
reskriva att markavvattning som
kräver tillstånd enligt 18 c § första
stycket inte får vidtas.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får om
särskilda skäl föreligger medge un-
dantag från förbud enligt första styc-
ket. Om undantag medges skall frå-
gan om tillstånd prövas enligt 18 c §
första stycket.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
20 §7
Kan arbetsföretag, som ej omfattas av tillståndstvång enligt 18, 18c eller
19 §, komma att väsentligt ändra naturmiljön, skall, innan företaget utfö-
res, samråd ske med länsstyrelsen. Regeringen eller myndighet som rege-
ringen bestämmer kan föreskriva att inom landet eller del därav anmälan
för samråd alltid skall göras i fråga om särskilda slag av arbetsföretag.
Beträffande arbetsföretag som
sägs i första stycket får länsstyrel-
sen förelägga företagaren att vidta-
ga de åtgärder som behövs för att
begränsa eller motverka skada på
naturmiljön.
Beträffande arbetsföretag som
sägs i första stycket får länsstyrel-
sen förelägga företagaren att vidta-
ga de åtgärder som behövs för att
begränsa eller motverka skada på
naturmiljön eller, om sådana åtgär-
der inte är tillräckliga från na-
turvårdssynpunkt, förbjuda företa-
get.
Bestämmelserna i denna paragraf omfattar inte företag till vilka tillstånd
har lämnats enligt vattenlagen (1983:291) eller miljöskyddslagen
(1969:387).
21 §
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får med-
dela föreskrifter om att arbetsföre-
tag som kan skada naturmiljön inte
får utföras inom sådana mindre
mark- eller vattenområden (bioto-
per) som utgör livsmiljö för hotade
djur- eller växtarter eller som an-
nars är särskilt skyddsvärda.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får vidta
de åtgärder som behövs för att vårda
Senaste lydelse 1987:133.
552
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
-biotoper som avses i första stycket.
Innan någon åtgärd vidtas skall den
som äger eller har särskild rätt till
området underrättas särskilt.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
26 §8
Medför föreskrifter enligt 8 eller
9 § att pågående markanvändning
avsevärt försvåras inom berörd del
av en fastighet eller att mark tas i
anspråk, är fastighetsägaren och in-
nehavare av särskild rätt till fastig-
heten berättigade till ersättning av
staten för den skada de härigenom
lider. Har föreskrifterna efter för-
ordnande enligt 43 § tredje stycket
beslutats av en kommunal myndig-
het, skall ersättningen i stället beta-
las av kommunen.
Innebär föreskrift enligt 8 § för-
bud att vidta viss åtgärd utan läns-
styrelsens eller en kommunal myn-
dighets tillstånd, utgår ej ersättning
i anledning av den föreskriften om
inte tillstånd vägrats eller förenats
med särskilda villkor.
Har förbud meddelats enligt 11 §
och vägras tillstånd som där avses,
äger vad i första stycket stadgas om
föreskrifter enligt 8 eller 9 § motsva-
rande tillämpning.
Medför föreskrifter enligt 5, 8,
9 eller 21 § eller förbud enligt 20 §
att pågående markanvändning avse-
värt försvåras inom berörd del av en
fastighet eller att mark tas i an-
språk, är fastighetsägaren och inne-
havare av särskild rätt till fastighe-
ten berättigade till ersättning av sta-
ten för den skada de härigenom li-
der. Har föreskrifterna efter förord-
nande enligt 43 § tredje stycket be-
slutats av en kommunal myndighet,
skall ersättningen i stället betalas av
kommunen. En begränsning av rät-
ten till jakt efter björn, lo, varg, järv,
älg eller örn som föreskrivs enligt
5 § medför inte rätt till ersättning.
Innebär föreskrift enligt 5, 8 eller
21 § förbud att vidta viss åtgärd
utan en statlig eller kommunal
myndighets tillstånd, utgår ej er-
sättning i anledning av den före-
skriften om inte tillstånd vägrats el-
ler förenats med särskilda villkor.
Har förbud meddelats enligt 11 §
och vägras tillstånd som där avses,
äger vad i första stycket stadgas
motsvarande tillämpning.
27 a §9
Vid tillämpningen av 26 och
27 §§ skall även beaktas andra be-
slut enligt 8 och 9 §§, beslut enligt
19 b § andra och tredje styckena
skogsvårdslagen (1979:429), 19
kap. 2§ vattenlagen (1983:291)
samt beslut som avses i 14 kap. 8 §
första stycket plan- och bygglagen
(1987:10), under förutsättning att
besluten har meddelats inom tio år
före det senaste beslutet. Dessutom
skall beaktas sådan inverkan av
hänsynstaganden enligt 21 §
Vid tillämpningen av 26 och
27 §§ skall även beaktas andra be-
slut enligt 5, 8 och 9 §§ samt 21 §
första stycket, förbud enligt 20 §
andra stycket, beslut enligt 19 b §
andra och tredje styckena skogs-
vårdslagen (1979:429), 19 kap. 2§
vattenlagen (1983:291) samt beslut
som avses i 14 kap. 8 § första styc-
ket plan- och bygglagen (1987:10),
under förutsättning att besluten har
meddelats inom tio år före det se-
naste beslutet. Dessutom skall be-
8 Senaste lydelse 1987:133.
9 Senaste lydelse 1990:1378.
553
36 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
skogsvårdslagen som i särskilda fall aktas sådan inverkan av hänsynsta-
har inträtt inom samma tid. ganden enligt 21 § skogsvårdslagen
som i särskilda fall har inträtt inom
samma tid.
Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av beslut
som anges i första stycket förlorats på grund av bestämmelserna i 32 § eller
33 § eller motsvarande bestämmelser i vattenlagen eller plan- och bygg-
lagen, utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas
enligt första stycket
31 §10
Ersättning enligt 26 § tredje stycket skall bestämmas att utgå med visst
årligt belopp. Ersättningen må, om särskilda skäl äro därtill, avräknas å
gottgörelse som sedermera kan komma att utgå jämlikt 26 § första stycket
eller 27 §.
Om det finns särskilda skäl, kan jämväl ersättning enligt 26 § första
stycket eller 30 § på begäran av staten, kommunen, fastighetsägaren eller
annan sakägare fastställas att utgå med visst årligt belopp med rätt för
staten eller kommunen samt den ersättningsberättigade att erhålla om-
prövning vid ändrade förhållanden.
Utgår ersättning enligt 26 § till
följd av skada eller olägenhet för
renskötseln tillämpas 28 § andra
stycket rennäringslagen (1971:
437).
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
32 §“
Innan beslut fattas som kan för-
anleda ersättningsskyldighet enligt
denna lag, får länsstyrelsen eller
kommunen förelägga den, som vill
göra anspråk på ersättning eller
fordra inlösen av fastighet, att
inom viss tid, minst två månader,
göra anmälan därom hos länsstyrel-
sen eller kommunen vid påföljd att
han annars skall ha förlorat sin ta-
lan.
Innan en myndighet fattar ett be-
slut som kan föranleda ersättnings-
skyldighet enligt denna lag, får den,
som vill göra anspråk på ersättning
eller fordra inlösen av fastighet, fö-
reläggas att inom viss tid, minst två
månader, göra anmälan därom vid
påföljd att han annars skall ha för-
lorat sin talan.
Vad som i fråga om ersättning eller lösen har avtalats eller uppenbarli-
gen förutsatts gälla mellan staten och sakägare eller mellan kommunen och
sakägare skall gälla även mot den som efter det att rätten till gottgörelse
uppkom har förvärvat sakägarens rätt i avseende på fastigheten.
33 §12
Har ej överenskommelse träffats om ersättning enligt 26 eller 30 § eller
om inlösen av fastighet enligt 27 § och har icke den, som vill göra anspråk
på ersättning eller fordra inlösen, jämlikt 32 § första stycket förlorat sin
10 Senaste lydelse 1987:133.
11 Senaste lydelse 1987:133.
12 Senaste lydelse 1987:133.
554
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
talan, åligger det honom att väcka talan hos fastighetsdomstolen mot
staten eller kommunen inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket
grundas har vunnit laga kraft, vid påföljd att han annars förlorar rätten att
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
kräva ersättning eller inlösen.
Staten eller kommunen får, då
fråga uppkommit om meddelande
av föreskrifter enligt 8 eller 9 §, vid
fastighetsdomstolen väcka talan
mot sakägare om fastställande av
de villkor som, därest föreskrifter-
na meddelas, skall gälla beträffande
ersättning eller inlösen. Meddelas
ej föreskrifter av det innehåll, som
förutsatts vid fastighetsdomstolen,
inom ett år från det att målet har
avgjorts genom lagakraftägande
dom, skall domen ej längre vara
bindande för parterna.
36
36
Staten eller kommunen får, då
fråga uppkommit om meddelande
av föreskrifter enligt 5, 8 eller 9 §,
vid fastighetsdomstolen väcka ta-
lan mot sakägare om fastställande
av de villkor som, därest föreskrif-
terna meddelas, skall gälla beträf-
fande ersättning eller inlösen. Med-
delas ej föreskrifter av det innehåll,
som förutsatts vid fastighetsdom-
stolen, inom ett år från det att må-
let har avgjorts genom lagakraft-
ägande dom, skall domen ej längre
vara bindande för parterna.
a§
För tillsyn över efterlevnaden av
förbud eller föreskrifter för områden
och naturföremål för vilka förord-
nanden enligt denna lag har med-
delats (naturvårdsobjekt), får reger-
ingen eller myndighet som reger-
ingen bestämmer utse
naturvårdsvakter med de befogenhe-
ter som följer av andra och tredje
styckena.
Om någon uppehåller sig inom
naturvårdsobjekt, där han ej har
rätt att vistas, får han avvisas av en
naturvårdsvakt.
Ertappas någon på bar gärning
dä han begår brott som avses i 37§
första stycket 1 får naturvårdsvak-
ten ta i beslag jakt- och fångstred-
skap, fortskaffningsmedel och andra
föremål som kan antas ha betydelse
för utredning av brottet.
Har föremål tagits i beslag, skall
anmälan om detta skyndsamt göras
till polis- eller åklagarmyndigheten.
Den som tar emot anmälan skall
förfara som om han själv gjort besla-
get.
b§
Den som medgetts undantag från
föreskrift för naturvårdsobjekt är
skyldig att inom det område där un-
dantaget gäller medföra beslutet om
555
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
undantag och vid anfordran uppvisa
det jor en naturvårdsvakt eller en
polis.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
37 §13
Till böter eller fängelse i högst
sex månader dömes den som upp-
såtligen eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud eller före-
skrift som meddelats enligt 5, 8, 10,
11 eller 14 §, 16 § andra stycket el-
ler 19 §,
2. bryter mot 16 § första stycket
första punkten eller, om ej gärning-
en är ringa, mot 16 § första stycket
andra punkten,
Till böter eller fängelse i högst
sex månader döms den som med
uppsåt eller av oaktsamhet
1. bryter mot förbud eller före-
skrift som meddelats enligt 5, 8, 10,
11 eller 14 §, 18d§, 19 § eller 21 §
första stycket eller mot förbud enligt
20 § andra stycket,
2. bryter mot 16 § första stycket
första punkten eller, om ej gärning-
en är ringa, mot 16 § första stycket
andra punkten eller mot föreskrift
som meddelats enligt 16 § andra
stycket,
3. bryter mot 17 § andra stycket, om ej gärningen är ringa,
4. utför täkt eller åtgärd för markavvattning utan att ha behövligt till-
stånd enligt 18 eller 18 c § eller bryter mot villkor eller föreskrift som har
meddelats i samband med sådant tillstånd,
5. underlåter att fullgöra skyldighet som föreskrivits med stöd av 18 a §
eller 20 § första stycket,
6. bryter mot 22 § första eller tredje stycket eller mot föreskrift som
meddelats i samband med medgivande enligt tredje stycket,
7. åsidosätter stadgandet i 23 §, om ej gärningen sker på plats, till vilken
allmänheten icke äger tillträde eller har insyn, eller gärningen är ringa, eller
8. uppför vilthägn i strid mot 24 a § eller åsidosätter villkor som är
förenat med tillstånd till vilthägn.
Har brott som avses i första styc-
ket 1 och 4 begåtts med uppsåt och
är det i övrigt att anse som grovt
döms till fängelse i högst två år.
Till ansvar enligt första eller and-
ra stycket döms inte, om gärningen
är belagd med straff i brottsbalken.
Om ett vitesföreläggande eller vites-
förbud har överträtts får inte dömas
till straff för gärning som omfattas
av föreläggandet.
Utbyte av brott som avses i första stycket 4 skall förklaras förverkat, om
det ej är uppenbart oskäligt.
37a§
Till böter högst ettusen kronor
döms den som åsidosätter skyldig-
het enligt 36 b § att medföra och
uppvisa beslut om undantag från fö-
reskrift för naturvårdsobjekt, om
13 Senaste lydelse 1986:262.
556
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
hans rätt enligt beslutet inte genast
kan fastställas på annat sätt.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
39 §14
Har någon överträtt beslut eller föreskrift som avses i 37 § första stycket
1,2, 4, 6 eller 8 får länsstyrelsen förelägga honom att åstadkomma rättelse.
Har i fråga om en viss fastighet eller byggnad, anordning eller anläggning
på annans mark ägaren till egendomen begått överträdelsen och övergår
egendomen till ny ägare, får denne föreläggas att vidta rättelse, om det inte
är oskäligt. Är fråga om överträdelse av beslut eller föreskrift över vars
efterlevnad kommunal nämnd med stöd av överlåtelse enligt 18 b § utövar
tillsyn, tillkommer det i stället nämnden att meddela sådant föreläggande.
I beslut om föreläggande får vite sättas ut. Vidare får tingsrätten meddela
handräckning för att åstadkomma rättelse. Ansökan om handräckning får
göras av allmän åklagare, statens naturvårdsverk, länsstyrelsen, den kom-
munala nämnd som handhar naturvårdsfrågor eller, i fall där kommunal
nämnd har att meddela föreläggande, av den nämnden. Beträffande sådan
handräckning finns bestämmelser i 17 § handräckningslagen (1981:847).
Vid meddelande av föreläggande
enligt 17 § första stycket, 20 § eller
22 § andra stycket får länsstyrelsen
utsätta vite. Efterkoms ej sådant fö-
reläggande, skall på anmodan av
länsstyrelsen kronofogdemyndighe-
ten föranstalta om att åtgärden vid-
tages.
Vid meddelande av föreläggande
eller förbud enligt 17 § första styc-
ket, 20 § eller 22 § andra stycket får
länsstyrelsen utsätta vite. Efter-
koms ej sådant föreläggande eller
förbud, skall på anmodan av läns-
styrelsen kronofogdemyndigheten
föranstalta om att föreläggandet el-
ler förbudet följs. Har någon på-
börjat utförandet av ett arbetsföre-
tag som omfattas av samrådsplikt
enligt 20 § innan samråd skett, får
länsstyrelsen meddela vitesförbud
mot verksamheten till dess att sam-
rådsärendet har avgjorts.
Byggnadsnämnden får utsätta vite vid meddelande av föreläggande en-
ligt 17 § tredje stycket. Miljö- och hälsoskyddsnämnden får utsätta vite vid
meddelande av föreläggande enligt 24 §. Efterkommes ej föreläggandet,
äger vederbörande nämnd låta vidtaga åtgärden på den försumliges be-
kostnad.
I beslut om föreläggande som avses i första, andra eller tredje stycket får
förordnas att beslutet skall gälla utan hinder av att det inte har vunnit laga
kraft.
40 §15
En kommunal myndighets beslut
enligt denna lag får överklagas hos
länsstyrelsen genom besvär.
Beslut av annan statlig myndig-
het än regeringen i ärende enligt
13 §, 17 §, 20 § andra stycket, 22 §,
En kommunal myndighets beslut
enligt denna lag får överklagas hos
länsstyrelsen.
Beslut av annan statlig myndig-
het än regeringen i ärende enligt
13 §, 14 § tredje stycket, 17 §, 20 §
14 Senaste lydelse 1987:133.
15 Senaste lydelse 1987:133.
557
Nuvarande lydelse
24 §, 39 § såvitt avser annat än
handräckning eller 47 § får överkla-
gas hos kammarrätten genom be-
svär. Beslut i övrigt enligt denna lag
av annan statlig myndighet än rege-
ringen får överklagas hos regering-
en genom besvär.
Föreslagen lydelse
andra stycket, 21 §, 22 §, 24 §,
24 a§, 39 § såvitt avser annat än
handräckning eller 47 § får överkla-
gas hos kammarrätten. Beslut i öv-
rigt enligt denna lag av annan stat-
lig myndighet än regeringen får
överklagas hos regeringen.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Statens naturvårdsverk får överklaga beslut enligt denna lag eller enligt
bestämmelser som meddelats med stöd av lagen.
Finner myndighet att den ej kan helt bifalla framställning från fortifika-
tionsforvaltningen eller statens vägverk om undantag som avses i 16 §
tredje stycket, hänskjutes ärendet till regeringens prövning.
43 §16
Innan länsstyrelsen fattar beslut om bildande av naturreservat eller
naturvårdsområde eller avgör annat naturvårdsärende av vikt, skall läns-
styrelsen samråda med kommunen.
Regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer får förordna
att befogenhet som enligt 16 § tred-
je stycket, 17 § samt 39 § första och
andra styckena ankommer på läns-
styrelse, skall ankomma på kom-
munal myndighet.
Regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer får förordna
att de befogenheter som enligt 7 —
9, 11, 12 och 19 §§ tillkommer läns-
styrelsen även skall tillkomma en
kommunal myndighet.
Regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer får förordna
att befogenhet som enligt 16 a §
första stycket, 17 § samt 39 § första
och andra styckena ankommer på
länsstyrelse, skall ankomma på
kommunal myndighet.
Regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer får förordna
att de befogenheter som enligt 7 —
9, 11 — 13, 19 och 20 §§ tillkommer
länsstyrelsen även skall tillkomma
en kommunal myndighet.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
2. Bestämmelserna i 37 § tredje stycket gäller även i fråga om gärning
som begåtts före ikraftträdandet.
3. I fråga om överklagande av beslut som meddelats före ikraftträdan-
det gäller äldre föreskrifter.
16 Senaste lydelse 1987:133.
558
Härigenom föreskrivs att det i terrängkörningslagen (1975:1313) skall
införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Föreslagen lydelse
3a§
För tillsyn över att bestämmelser-
na i denna lag efterlevs inom de de-
lar av fjällområdet som avses i 1 §
andra stycket får regeringen eller
den myndighet som regeringen be-
stämmer utse naturvårdsvakter.
En naturvårdsvakt får avvisa den
som utan att ha rätt till det kör i
terräng med motordrivet fordon
inom ett område som sägs i första
stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
559
Härigenom föreskrivs att 4 och 12 §§ lagen (1979:425) om skötsel av
jordbruksmark skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4§‘
Jordbruksmark får tas ur jordbruksproduktion tidigast åtta månader
efter det att anmälan om åtgärden har gjorts till länsstyrelsen, om inte
länsstyrelsen medger något annat. Anmälan behövs dock inte när åtgärden
är av ringa betydelse for jordbruket på brukningsenheten eller när marken
tas i anspråk for företag vars tillåtlighet prövats i särskild ordning.
Om det finns särskilda skäl från
naturvårds- eller kulturmiljösyn-
punkt, får länsstyrelsen besluta att
marken får tas ur produktion först
tolv månader efter det att anmälan
har gjorts.
12 §2
Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet
1. tar jordbruksmark ur produk- 1. tar jordbruksmark ur produk-
tion i strid mot 4 § första stycket tion i strid mot 4 § första stycket,
eller bryter mot ett beslut enligt and-
ra stycket,
2. utför täkt i strid mot 5 § första stycket,
3. bryter mot föreskrift som har meddelats med stöd av 6 b §, eller
4. underlåter att följa ett föreläggande eller bryter mot ett förbud som
har meddelats med stöd av 9 a §.
Utbyte av brott som avses i första stycket 2 skall förklaras förverkat, om
det inte är uppenbart oskäligt.
Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, döms inte till
ansvar enligt första stycket för gärning som omfattas av föreläggandet eller
förbudet.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Senaste lydelse 1990:617.
Senaste lydelse 1990:617.
560
Härigenom föreskrivs att 17 och 21 §§ skogsvårdslagen (1979:429) skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
17 §
Skogsmarkens ägare är skyldig
att enligt föreskrifter som meddelas
av regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer underrätta
skogsvårdsstyrelsen om avverkning
som skall äga rum på hans mark.
Skogsmarkens ägare är skyldig
att enligt föreskrifter som meddelas
av regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer underrätta
skogsvårdsstyrelsen om
1. avverkning som skall äga rum
på hans mark,
2. sådan dikning i samband med
avverkning, som inte omfattas av
krav på tillstånd enligt naturvårds-
lagen (1964:822).
21 §'
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om den hän-
syn som skall tas till naturvårdens
och kulturmiljövårdens intressen
vid skötseln av skog, såsom i fråga
om hyggens storlek och utläggning,
beståndsanläggning, kvarlämnande
av trädsamlingar och skogsbilvä-
gars sträckning.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om den hän-
syn som skall tas till naturvårdens
och kulturmiljövårdens intressen
vid skötseln av skog, såsom i fråga
om hyggens storlek och utläggning,
beståndsanläggning, kvarlämnande
av trädsamlingar, dikning och
skogsbilvägars sträckning.
Bemyndigandet medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är
så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Med nuvarande lydelse avses i prop. 1990/91:3 föreslagen lydelse.
561
Härigenom föreskrivs att 3, 7 och 9 §§ ädellövskogslagen (1984:119)
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §*
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Med ädellövskog avses i denna
lag:
1. Skogsbestånd i Blekinge, Kris-
tianstads, Malmöhus och Hallands
län som utgörs av ädla lövträd till
minst 70 procent och vars areal är
minst ett halvt hektar.
2. Skogsbestånd i övriga delar av
landet som utgörs av lövträd till
minst 70 procent och av ädla lövträd
till minst 50 procent och vars areal
är minst ett halvt hektar.
Med ädellövskog avses i denna
lag:
1. Skogsbestånd som utgörs av
lövträd till minst 70 procent och av
ädla lövträd till minst 50 procent
och vars areal är minst ett halvt hek-
tar.
2. Trädbestånd på betesmarker,
om beståndet utgörs av lövträd till
minst 70 procent och av ädla lövträd
till minst 50 procent. Av de ädla
lövträden skall minst tio träd per
hektar ha en diameter av minst 30
centimeter på en höjd av 1,3 meter
över marken. Markens areal skall
uppgå till minst ett hektar.
3. Trädbestånd på betesmarker,
som inte är att anse som kultiverad
betesmark, om beståndet utgörs av
lövträd till minst 70 procent och av
ädla lövträd till minst 50 procent. Av
de ädla lövträden skall minst tio
träd per hektar ha en diameter av
minst 30 centimeter på en höjd av
1,3 meter över marken. Markens
areal skall uppgå till minst ett hek-
tar.
Har skogsvårdsstyrelsen enligt 7
ning vid föryngring av ädellövskog,
även om andelen lövträd under <
stycket.
beslutat viss trädslagssammansätt-
skall skogen betraktas som ädellövskog
:n tid är lägre än som anges i första
7§
Slutavverkning i skogsbestånd som avses i 3 § får inte påbörjas innan
skogsvårdsstyrelsen lämnat medgivande därtill.
I samband med medgivande en-
ligt första stycket får skogsvårdssty-
relsen meddela särskilda föreskrif-
ter angående det sätt på vilket slut-
avverkningen och den därav föran-
ledda anläggningen av ny ädellöv-
skog skall genomföras. Föreskrifter
I samband med medgivande en-
ligt första stycket får skogsvårdssty-
relsen meddela föreläggande om
det sätt på vilket slutavverkningen
och den därav föranledda anlägg-
ningen av ny ädellövskog skall ge-
nomföras. Föreläggande får även
Senaste lydelse 1990:618.
562
Nuvarande lydelse
får även meddelas i annat fall då
särskilda åtgärder behövs for skydd
eller vård av viss ädellövskog.
I föreskrift enligt andra stycket
får vite sättas ut. Om föreskriften
inte följs, får skogsvårdsstyrelsen
forordna att däri angiven åtgärd
skall vidtas på den försumliges be-
kostnad.
Föreslagen lydelse
meddelas i annat fall, om avverk-
ning skett utan medgivande enligt
första stycket eller särskilda åtgär-
der behövs for skydd eller vård av
viss ädellövskog.
I föreläggande enligt andra styc-
ket får vite sättas ut. Om föreläg-
gandet inte följs, får skogsvårdssty-
relsen forordna att däri angiven åt-
gärd skall vidtas på den försumliges
bekostnad.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Som villkor for medgivande enligt första stycket får skogsvårdsstyrelsen
kräva att säkerhet ställs for att föreskrivna åtgärder fullgörs.
Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet genom avverkning eller
andra åtgärder bryter mot 5 § första
stycket första meningen, 7 § första
stycket eller mot en föreskrift om
avverkning som har meddelats med
stöd av 7 § andra stycket döms till
böter eller fängelse i högst sex må-
nader.
Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet genom avverkning eller
andra åtgärder bryter mot 5 § första
stycket första meningen, 7 § första
stycket eller mot ett föreläggande
om avverkning som har meddelats
med stöd av 7 § andra stycket döms
till böter eller fängelse i högst sex
månader.
Den som har överträtt ett vitesföreläggande döms inte till ansvar enligt
denna lag for gärning som omfattas av föreläggandet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
563
Härigenom föreskrivs att 19 kap 7§ vattenlagen (1983:291) skall ha
följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
19 kap.
7§‘
Fastighetsägare och innehavare av särskild rätt till fastighet har rätt till
ersättning, om föreskrifter enligt 2 § andra stycket som meddelats efter
ansökan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom
berörd del av fastigheten eller att mark tas i anspråk.
Om en föreskrift enligt 2 § andra stycket första meningen innebär förbud
att vidta vissa åtgärder utan särskilt tillstånd, får ersättning på grund av
den föreskriften utgå endast om sådant tillstånd har vägrats eller förenats
med särskilda villkor.
Ersättningen skall betalas av den som har begärt föreskrifterna hos
länsstyrelsen.
Om synnerligt men uppkommer vid användningen av fastigheten, skall
fastigheten lösas av den ersättningsskyldige om ägaren begär det.
Vid tillämpningen av första, and-
ra och fjärde styckena skall även
beaktas andra beslut enligt 2 §, be-
slut enligt 8, 9, 11 och 19 §§ na-
turvårdslagen (1964:822), 19 b§
andra och tredje styckena skogs-
vårdslagen (1979:429) samt beslut
som avses i 14 kap. 8 § första styc-
ket plan- och bygglagen (1987:10),
under förutsättning att besluten
meddelats inom tio år före det se-
naste beslutet. Dessutom skall be-
aktas sådan inverkan av hänsynsta-
ganden enligt 21 § skogsvårdslagen
som i särskilda fall har inträtt inom
samma tid.
Vid tillämpningen av första, and-
ra och fjärde styckena skall även
beaktas andra beslut enligt 2 §, be-
slut enligt 5, 8, 9, 11 och 19 §§ na-
turvårdslagen (1964:822), förbud
enligt 20 § andra stycket och 21 §
samma lag samt beslut som avses i
19 b § andra och tredje styckena
skogsvårdslagen (1979:429) och 14
kap. 8 § första stycket plan- och
bygglagen (1987:10), under förut-
sättning att besluten meddelats
inom tio år före det senaste beslu-
tet. Dessutom skall beaktas sådan
inverkan av hänsynstaganden en-
ligt 21 § skogsvårdslagen som i sär-
skilda fall har inträtt inom samma
tid.
Har talan eller rätt till ersättning eller inlösen med anledning av beslut
som anges i femte stycket förlorats på grund av bestämmelsen i 8 § eller
motsvarande bestämmelser i naturvårdslagen eller plan- och bygglagen,
utgör detta förhållande inte något hinder mot att beslutet beaktas.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
Med nuvarande lydelse avses i prop. 1990/91:3 föreslagen lydelse.
564
Härigenom föreskrivs att 14 kap. 8§ plan- och bygglagen (1987:10)’
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
14 kap.
8§2
Ägare och innehavare av särskild rätt till fastigheter har rätt till ersätt-
ning av kommunen, om skada uppkommer till följd av att
1. bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom olyckshändelse
förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad och ansökan om
bygglov har gjorts inom fem år från det att byggnaden revs eller förstördes,
2. rivningsförbud meddelas i detaljplan eller områdesbestämmelser eller
rivningslov vägras med stöd av 8 kap. 16 § 2 eller 3,
3. skyddsbestämmelser för byggnader som avses i 3 kap. 12 § meddelas i
en detaljplan eller i områdesbestämmelser,
4. bestämmelser om vegetation samt markytans utformning och höjdlä-
ge inom sådana områden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket meddelas i
områdesbestämmelser,
5. marklov vägras med stöd av 8 kap. 18 § första stycket 2 eller 3.
Rätt till ersättning föreligger i fall som avses i första stycket 1, om
byggnaden förstörts genom olyckshändelse. I övriga fall som avses i första
stycket 1 och i fall som avses i första stycket 2 föreligger rätt till ersättning,
om skadan är betydande i förhållande till värdet av berörd del av fastighe-
ten. I fall som avses i första stycket 3 — 5 föreligger rätt till ersättning, om
skadan medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom
berörd del av fastigheten.
Medför beslut som avses i första stycket att synnerligt men uppkommer
vid användningen av fastigheten, är kommunen skyldig att lösa fastighe-
ten, om ägaren begär det.
Vid tillämpningen av andra och
tredje styckena skall även beaktas
andra beslut som avses i första styc-
ket samt beslut enligt 3 kap. 2 §
lagen (1988:950) om kulturminnen
m.m., 8, 9, 11 och 19 §§ natur-
vårdslagen (1964:822), 19 b § and-
ra och tredje styckena skogsvårds-
lagen (1979:429) och 19 kap. 2§
vattenlagen (1983:291), under för-
utsättning att besluten meddelats
inom tio år före det senaste beslu-
tet. Dessutom skall beaktas sådan
inverkan av hänsynstaganden en-
ligt 21 § skogsvårdslagen som i sär-
skilda fall har inträtt inom samma
tid. Har talan eller rätt till ersätt-
ning eller inlösen med anledning av
Vid tillämpningen av andra och
tredje styckena skall även beaktas
andra beslut som avses i första styc-
ket samt beslut enligt 3 kap. 2 §
lagen (1988:950) om kulturminnen
m.m., 5, 8, 9, 11 och 19 §§ na-
turvårdslagen (1964:822), förbud
enligt 20 § andra stycket och 21 §
samma lag och beslut enligt 19 b §
andra och tredje styckena skogs-
vårdslagen (1979:429) och 19 kap.
2§ vattenlagen (1983:291), under
förutsättning att besluten medde-
lats inom tio år före det senaste be-
slutet. Dessutom skall beaktas så-
dan inverkan av hänsynstaganden
enligt 21 § skogsvårdslagen som i
särskilda fall har inträtt inom sam-
' Lagen omtryckt 1987:246.
2 Med nuvarande lydelse avses i prop. 1990/91:3 föreslagen lydelse.
565
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
nyss angivna beslut förlorats på
grund av bestämmelserna i 15 kap.
4 § eller motsvarande bestämmel-
ser i lagen om kulturminnen m. m.,
naturvårdslagen eller vattenlagen,
utgör detta förhållande inte något
hinder mot att beslutet beaktas.
ma tid. Har talan eller rätt till er-
sättning eller inlösen med anled-
ning av nyss angivna beslut förlo-
rats på grund av bestämmelserna i
15 kap. 4 § eller motsvarande be-
stämmelser i lagen om kultur-
minnen m.m., naturvårdslagen el-
ler vattenlagen, utgör detta förhål-
lande inte något hinder mot att be-
slutet beaktas.
Prop. 1990/91:90
Till lagrådet
remitterat
lagförslag
Har kommunen efter föreläggande enligt 12 kap. 6§ beslutat om riv-
ningsförbud eller skyddsbestämmelser som avses i första stycket 2 eller 3
för att tillgodose ett riksintresse enligt lagen (1987:12) om hushållning
med naturresurser m.m., är staten skyldig att ersätta kommunen dess
kostnader för ersättning eller inlösen. I fall som avses i första stycket 4 och
5 är ägaren till den anläggning för vilken skydds- eller säkerhetsområdet
har beslutats skyldig att ersätta kommunen dess kostnader för ersättning
eller inlösen.
Denna lag träder i kraft den 1 j uli 1991.
566
Bilaga Cl Prop. 1990/91:90
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1991-01-25
Närvarande: f. d. regeringsrådet Eskil Hellner, justitierådet Fredrik
Sterzel, regeringsrådet Björn Sjöberg.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 17 januari 1991 har rege-
ringen på hemställan av statsrådet Dahl beslutat inhämta lagrådets yttran-
de över förslag till
1. lag om ändring i lagen (1991:000) om ändring i lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser m. m.,
2. lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser
m. m.,
3. lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387),
4. lag om ändring i vattenlagen (1983:291),
5. lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och
avlysning av allmän farled och allmän hamn samt
6. lag om ändring i lagen (1977:439) om kommunal energiplanering.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Roger Wik-
ström.
Förslagen föranleder följande yttrände av lagrådet:
Remissen syftar till att konsekvenserna för miljön och naturresurserna
av olika slags företag och verksamheter skall bli bättre klarlagda än för
närvarande i ärenden enligt naturresurslagen och anknutna lagar. Något
principiellt nytt innebär inte förslaget. Beslutsmyndigheterna har enligt
förvaltningsförfarandets allmänna principer ett ansvar för att ärendena
blir tillfredsställande utredda. Därmed har de också en befogenhet att
förordna om de kompletteringar av beslutsunderlaget som de bedömer
erforderliga. Den föreslagna ordningen får emellertid den effekten att
miljökonsekvenserna blir utredda och därmed också beaktade av intres-
senten redan innan myndighetsprövningen tar vid och förhoppningsvis
redan innan hans handlingsfrihet begränsats genom nedlagda projekte-
ringskostnader och allehanda andra låsningar.
Det föreslagna nya 5 kap. i naturresurslagen innebär alltså en specialreg-
lering för vissa ärendetyper av ett led i förvaltningsförfarandet. Lagtexten
är allmänt hållen. Vad miljökonsekvensbeskrivningar skall innehålla, hur
de skall utformas och offentliggöras etc. förutsätts bli närmare angivet i
föreskrifter av regeringen eller myndighet som regeringen förordnar.
En specialreglering av denna typ kan möta principiella invändningar.
Motivet uppfattar lagrådet i detta fall som framför allt att det anses
angeläget att riksdagen genom lag ställer sig bakom ett krav på en stan-
dardhöjning i fråga om beslutsunderlaget i de ärenden det gäller.
Lagrådet finner att detta skäl får anses tillräckligt och tillstyrker således
remissen i princip. Det hade emellertid varit en fördel om lagregleringen
eller åtminstone motiven hade haft en större bestämdhet. Som det sakligt
567
sett viktigaste framstår uttalandena om miljökonsekvensernas behandling Prop. 1990/91:90
jämförd med den som kommer de ekonomiska konsekvenserna till del
samt om behovet av kontroll av miljökonsekvensbeskrivningamas kvali-
tet.
Lagrådet uppfattar remissen så att samma anspråk på utförlighet och
genomarbetning skall ställas på belysningen av miljökonsekvenserna som
ställs på de ekonomiska kalkylerna. Däremot torde samma slags kalkyler,
med plus och minus, knappast bli aktuella; det lär främst bli fråga om
minusposter.
I fråga om kvalitetskontrollen instämmer lagrådet i departementsche-
fens uttalande om dess stora betydelse. Med den lagstiftningsteknik som
valts i remissen har preciseringen av miljökonsekvensbeskrivningens inne-
håll närmast fått karaktär av en cirkeldefmition: ”En miljökonsekvens-
beskrivning skall möjliggöra en samlad bedömning av en planerad anlägg-
nings, verksamhets eller åtgärds inverkan på miljön, hälsan och hushåll-
ningen med naturresurser” (NRL 5 kap. 3 §). Kontrollen av att beskriv-
ningarna i de olika ärendena verkligen håller måttet blir således viktig.
Några konkreta förslag förs emellertid inte fram utöver de tämligen själv-
klara att miljökonsekvensbeskrivningen skall ingå i beslutsunderlaget och i
sista hand prövas av beslutsmyndigheten. Lagregleringens syfte torde
knappast kunna tillgodses om den inte får ytterligare konkretion i de
föreskrifter som utfördas.
Lagrådet vill även peka på att det med hänsyn till remissens allmänna
syfte hade varit följdriktigt att föreskriva miljökonsekvensbeskrivningar
även som led i kommunernas översiktliga planering enligt plan- och bygg-
lagen.
Lagen om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser
m. m.
5 kap.
2§
Orden ”eller för särskilda fall besluta” bör enligt lagrådets mening utgå.
Lagtexten kan annars missförstås exempelvis så att regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer skulle kunna fatta beslut om miljö-
konsekvensbeskrivning i ett enskilt ärende som handläggs av någon tredje
myndighet. Vad som avses är uppenbarligen endast att beslutsmyndighe-
ten i det enskilda fallet skall kunna besluta om en sådan beskrivning i ett
ärende som inte omfattas av föreskrifter med generellt krav på en sådan.
Detta kan lika gärna sägas ut i de föreskrifter som utfördas med stöd av 2 §.
5§
Sådana föreskrifter som denna paragraf avser kan regeringen utförda som
verkställighetsföreskrifter utan något särskilt bemyndigande. Även subde-
legation kan ske utan bemyndigande. Eftersom paragrafen således är onö-
dig bör den utgå.
568
Lagen om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)
13 §
Det är riktigt som sägs i specialmotiveringen att den föreslagna nya punk-
ten 5 går utöver den nuvarande punkten 2. Den senare kommer enligt
lagrådets mening att sakna ett självständigt innehåll. För att inte en besvä-
rande oklarhet om förhållandet mellan de båda punkterna skall uppkom-
ma föreslår lagrådet, att lagtexten i punkten 2 utgår och ersätts med den
som i remissens förslag har införts i punkten 5.
Lagen om ändring i vattenlagen (1983:291)
13 kap.
19§
En liknande motsättning som den just påpekade inom miljöskyddslagen
uppkommer enligt lagrådets mening mellan punkterna 1 och 6 i detta
förslag. Sakinnehållet bör därför sammanföras. Enligt lagrådets bedöm-
ning är det tillräckligt att i punkten 1 lägga till orden ”däribland en
miljökonsekvensbeskrivning” och slopa den föreslagna punkten 6.
Övriga lagförslag
Lagrådet har ingen erinran mot förslagen.
Prop. 1990/91:90
569
Bilaga C 2 Prop. 1990/91:90
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1991-01-21
Närvarande: f. d. regeringsrådet Bengt O. Hamdahl, regeringsrådet Bertil
Werner, justitierådet Ulf Gad.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 17 januari 1991 har rege-
ringen på hemställan av statsrådet Dahl beslutat inhämta lagrådets yttran-
de över förslag till lag om förhandsgranskning av biologiska bekämpnings-
medel, m. m.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Stefan
Rubenson.
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
570
Bilaga C 3 Prop. 1990/91:90
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1990-12 — 21
Närvarande: f. d. regeringsrådet Eskil Hellner, justitierådet Fredrik
Sterzel, regeringsrådet Björn Sjöberg.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 13 december 1990 har
regeringen på hemställan av statsrådet Dahl beslutat inhämta lagrådets
yttrande över förslag till
1. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),
2. lag om ändring i terrängkörningslagen (1975:1313),
3. lag om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av
jordbruksmark,
4. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429),
5. lag om ändring i ädellövskogslagen (1984:119),
6. lag om ändring i vattenlagen (1983:291) och
7. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Förslagen har inför lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn Per
Bergman.
Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet'.
Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen
2 a och 3 a §§
Av remissprotokollet framgår att enighet råder om att naturvårdslagen
redan i sin nuvarande lydelse är tillämplig också på den naturmiljö som i
väsentliga delar framträder som ett resultat av människans utnyttjande av
eller påverkan i övrigt på naturen. Den föreslagna 2 a § sägs följaktligen
inte syfta till mera än ett förtydligande.
Lagrådet vill inte bestrida att det kan finnas skäl för ett förtydligande
men ser framför allt ett behov av att bestämma naturvårdslagens räckvidd
i förhållande till det skydd som lagen (1988:950) om kulturminnen avser
att tillskapa och som är särskilt utformat med hänsyn till kulturobjektens
särart. Samtidigt som det önskade förtydligandet kommer till stånd gör
man en sådan gränsdragning mellan naturvårds- och kulturminneslagarnas
tillämpningsområden om man i stället för den föreslagna nya 2 a § tillför
3 a § ett första stycke av följande lydelse:
”Med avseende på den kulturpräglade naturmiljön är lagen tillämplig i
den mån skydd ej gäller enligt lagen (1988:950) om kulturminnen”.
Mot den ändring som i remissen föreslås i 3 a § — med lagrådets förslag i
paragrafens andra stycke — har lagrådet ingen erinran.
571
16§
Det föreslagna sista stycket innehåller bestämmelser om undantag från de
särskilda restriktionerna för byggande inom strandskyddsområde som
finns i paragrafens första stycke.
Enligt utredningens förslag skulle ett generellt undantag göras för all
komplementbebyggelse på en tomtplats, som förläggs längre från stranden
än huvudbyggnaden i den befintliga bebyggelsen. Förslaget tillstyrktes av
flertalet remissinstanser. Länsstyrelsen i Stockholms län hade emellertid
betänkligheter med hänsyn till förhållandena inom exempelvis skärgårds-
områden med små fiskestugor, där förslaget kunde medföra en kraftigt
ökad exploatering. Uppsala kommun anförde liknande synpunkter.
Med hänsyn härtill har lagrådsremissens förslag utformats som ett be-
myndigande för regeringen eller myndighet att föreskriva undantag från
kravet på dispens. Förslaget ger vid handen att undantagen avses bli
angivna genom en uppräkning i regerings- eller myndighetsföreskrifter av
områden som undantas från kravet på dispens.
Enligt lagrådets mening skulle ändamålet med den föreslagna reglering-
en kunna uppnås på ett enklare och för allmänheten tydligare sätt, om
uppräkningen i stället fick avse de områden där kravet på dispens för
komplementbebyggelse upprätthålls. Lagrådet föreslår i det följande en
ändrad lydelse av paragrafens sista stycke, som utformats i detta syfte.
Till skillnad från lagrådsremissens förslag förutsätter emellertid denna
uppläggning att inventeringen av de områden som behöver särskilt skydd
görs innan de nya bestämmelserna träder i kraft. För att ge tid till denna
inventering bör ikraftträdandet av bestämmelserna i 16 § sista stycket
senareläggas ett halvår till den 1 januari 1992. Lagrådet återkommer till
denna fråga vid behandlingen av övergångsbestämmelserna. Det bör tilläg-
gas att denna uppläggning i praktiken sannolikt innebär ett avsevärt snab-
bare genomförande av de åsyftade lättnaderna än remissens förslag.
Lagrådet föreslår således följande lydelse av 16 § fjärde stycket:
”1 fråga om byggnader, anläggningar och anordningar, som utgör kom-
plement till befintlig bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre
från stranden än huvudbyggnaden, gäller första stycket endast inom de
områden som anges i beslut av regeringen eller den myndighet som rege-
ringen bestämmer”.
16 a §
Enligt det föreslagna andra stycket skall ett beslut om dispens upphöra att
gälla om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två
år eller avslutats inom fem år.
Utgångspunkten för tidsfristerna bör emellertid framgå av bestämmel-
sen. Man har därvid att välja mellan beslutets dag och den dag då det vann
laga kraft. Den första lösningen innebär nackdelen att genomförandefris-
ten i praktiken kan bli kort, om ett beslut överklagas men fastställs i högre
instans. Beträffande möjligheten att välja den andra lösningen noterar
lagrådet att enligt praxis endast naturvårdsverket torde kunna överklaga
Prop. 1990/91:90
572
ett beslut om dispens som här avses (se Jonzon-Delin-Bengtsson: Na-
turvårdslagen, 3 uppl. s. 262). Huruvida ett beslut har vunnit laga kraft
eller ej bör alltså lätt kunna klarläggas. Mot den bakgrunden föreslår
lagrådet att den föreslagna lydelsen kompletteras med uppgift att fristen
räknas från den dag då beslutet vann laga kraft.
18 §
Lagrådsremissens förslag innebär att det i fortsättningen blir en förutsätt-
ning för beviljande av täkttillstånd att säkerhet har ställts för återställ-
ningskostnader etc. Detta innebär en betydande skärpning i förhållande
till nuläget och medför att det kan sättas i fråga om det i framtiden
kvarstår som ett praktiskt problem att täktexploatörer inte fullgör sina
skyldigheter enligt tillståndet. Det är alltså tveksamt om den föreslagna
bestämmelsen i fjärde stycket om att täkttillstånd får vägras den som inte
fullgjort sina skyldigheter enligt tidigare tillstånd svarar emot något kvar-
stående behov.
Anses en särskild bestämfnelse nödvändig, vill lagrådet, med anledning
av vad som sägs i specialmotiveringen om förutsättningarna för tillämp-
ningen av den föreslagna bestämmelsen, erinra om att dess lydelse enbart
synes täcka situationen att den som varit skyldig att t. ex. utföra återställ-
ningsåtgärder faktiskt inte har utfört dessa vid den tidpunkt då frågan om
beviljande av ett nytt täkttillstånd är aktuell. Vidare skall tidsfristen för att
utföra åtgärderna då ha löpt ut. Så länge frågan om skyldighetens fullgö-
rande — efter överklagande eller av annat skäl — ännu inte är rättskraftigt
avgjord, kan bestämmelsen inte tillämpas. Den föreslagna bestämmelsen
synes alltså normalt bli tillämplig endast i en situation, då det har blivit
nödvändigt att ta i anspråk ställd säkerhet för att bekosta återställande
genom någon annans försorg.
Med hänsyn till att bestämmelsen således blir tillämplig endast när det
varit fråga om allvarliga brister vid utnyttjandet av tidigare täkttillstånd är
det enligt lagrådets mening motiverat att skärpa den genom att föreskriva
att täkttillstånd skall vägras den som inte fullgjort sina skyldigheter enligt
tidigare tillstånd, om inte särskilda omständigheter föranleder annat.
Ett alternativ som lagrådet vill peka på är att, i stället för en bestämmel-
se med förevarande begränsade tillämpningsområde, införa en regel som
gör en prövning av sökandens lämplighet att bedriva täktverksamheten till
ett led i tillståndsprövningen. En sådan lösning har valts i fråga om
bearbetningskoncession enligt 4 kap. 2 § i den nyligen antagna mineral-
lagen (prop. 1988/89:92, NU 1990/91:7).
18d§
Lydelsen av paragrafens första stycke bör förenklas. Vidare kan andra
stycket slopas. Regeringen kan nämligen enligt allmänna grundsatser dis-
pensera från sina egna föreskrifter och även genom föreskrifterna delegera
denna befogenhet till lägre myndighet, vilket gör första meningen överflö-
dig. Likaså är det överflödigt att som i styckets andra mening särskilt
Prop. 1990/91:90
573
utsäga att dispens från ett genom de särskilda föreskrifterna meddelat Prop. 1990/91:90
förbud mot ett avvattningsföretag medför att företaget skall prövas enligt
de allmänna reglerna. (Däremot kan en erinran om detta vara motiverad i
beslutet om dispens).
Lagrådet föreslår således att paragrafen ges följande lydelse:
”Regeringen får beträffande områden, där det är särskilt angeläget att
våtmarkerna bevaras, förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd
enligt 18 c §.”
20 §
Lagrådet har ingen invändning i sak mot förslaget om befogenhet för
länsstyrelse att i vissa fall förbjuda arbetsföretag. Mot lagtextens avfatt-
ning måste emellertid anmärkas att den inte ger uttryck för vad som
framhålls i motiveringen om att det endast gäller undantagsfall. Lagrådet
föreslår ett förtydligande genom att andra stycket delas på två meningar av
vilka den andra börjar efter ordet naturmiljön och ges följande avfattning:
”Om sådana åtgärder inte är tillräckliga och det är nödvändigt från na-
turvårdssynpunkt, får länsstyrelsen förbjuda företaget.”
21 §
Även om denna paragraf gäller att lagrådet knappast har någon invändning
i sak mot vad som föreslås i remissen men väl vissa anmärkningar mot den
lagtekniska utformningen. Första stycket har avfattats så att lagen inte
skulle innehålla mera än en fullmakt för regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer att besluta om sådant skydd som avses. Avsik-
ten torde emellertid vara att ett skydd i princip skall gälla enligt lagen
under de angivna allmänna förutsättningarna och att de beslut som fattas
av regeringen eller av myndighet närmast skall avse att geografiskt precise-
ra de skyddade områdena. Lagrådet föreslår att första stycket får en
avfattning som ger uttryck för detta. Det sker bäst genom en uppdelning på
två stycken.
Ordet biotop kan användas även i andra och vidare betydelser än i
remissen. Med hänsyn härtill och då något behov av en legaldefmition inte
föreligger, föreslår lagrådet att ordet får utgå ur lagtexten.
I stället för första stycket enligt remissen föreslår lagrådet följande
lagtext.
”Arbetsföretag som kan skada naturmiljön får inte utföras inom sådana
mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för utrotningshota-
de djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställer
vilka områden som skall omfattas av första stycket.”
I det följande stycket — alltså andra stycket enligt remissen — bör ordet
biotoper ersättas med ordet områden.
Följdändringar blir nödvändiga dels i 3, 27 a och 37 §§, dels i vatten-
lagen och i plan- och bygglagen.
574
I enlighet med vad lagrådet anfört under 16 § föreslås följande lydelse av Prop. 1990/91:90
punkten 1:
” 1. Denna lag träder i kraft, såvitt avser 16 § fjärde stycket, den 1
januari 1992 och i övrigt den 1 juli 1991.”
Övriga lagforslag
Förslagen föranleder ingen erinran från lagrådets sida. Det anmärkes dock
att lagrådets förslag aktualiserar följdändringar i vattenlagen och plan- och
bygglagen enligt vad som angivits under 21 § i yttrandet.
575
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 februari 1991
Prop. 1990/91:90
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Eng-
ström, Hjelm-Wallén, S. Andersson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström,
Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Freivalds, Wall-
ström, Lööw, Molin, Sahlin, Åsbrink
Statsråden Dahl, Hjelm-Wallén, G. Andersson, Åsbrink och Hellström an-
mäler frågor om inriktningen av miljöpolitiken och åtgärder för en god livs-
miljö samt anslag till miljövård för budgetåret 1991/92, m. m.
Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen om
en god livsmiljö i enlighet med bilagan till detta protokoll.
Propositionen har i huvudsak utarbetats inom miljödepartementet.
Nedanstående avsnitt har dock utarbetats inom regeringskansliet enligt föl-
jande:
|
5 11 15.1-15.2 15.4 17 |
Miljödepartementet och utrikesdepartementet Utbildningsdepartementet Kommunikationsdepartementet Finansdepartementet Jordbruksdepartementet |
Ur protokollet:
Maud Melin
577
38 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
Innehåll Prop. 1990/91:90
Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 3
Inledning.................................................... 6
1 Den miljöpolitiska inriktningen............................. 11
2 Miljöpolitikens mål och strategier ........................... 18
2.1 Atmosfären och klimatet............................. 18
2.1.1 Skydd av ozonskiktet ........................ 18
2.1.2 Internationellt samarbete..................... 20
2.1.3 Minskad klimatpåverkan..................... 20
2.2 Gränsöverskridande luftföroreningar .................. 25
2.2.1 Bakgrund .................................. 25
2.2.2 Mål för gränsöverskridande luftföroreningar .... 28
2.2.3 Internationellt samarbete..................... 30
2.3 Miljön i tätorterna .................................. 31
2.3.1 Bakgrund .................................. 31
2.3.2 Miljömål for tätorterna ...................... 33
2.4 Naturresurser och naturvård.......................... 35
2.4.1 Bakgrund .................................. 35
2.4.2 Mål for naturvården och naturresurshushåll-
ningen ..................................... 37
2.4.3 Internationellt samarbete..................... 39
2.5 Vatten och hav ..................................... 41
2.5.1 Bakgrund .................................. 41
2.5.2 Miljömål for vatten och hav .................. 44
2.5.3 Internationellt samarbete..................... 45
3 Miljöpolitikens medel och instrument........................ 46
3.1 Internationellt samarbete ............................ 46
3.2 Övervakning av tillståndet i miljön.................... 48
3.2.1 Inledning................................... 48
3.2.2 Internationellt samarbete..................... 49
3.2.3 Miljöövervakningens uppgift ................. 50
3.3 Ekonomiska styrmedel............................... 52
3.3.1 Inledning................................... 52
3.3.2 Kort historik ............................... 52
3.3.3 Internationell utveckling ..................... 53
3.3.4 Nya ekonomiska styrmedel i Sverige........... 55
3.4 En ny miljöbalk..................................... 57
3.4.1 Inledning................................... 57
3.4.2 Samordning av miljölagstiftningen............. 58
3.4.3 Skärpta miljökrav ........................... 59
3.4.4 Internationell samordning.................... 59
3.5 Samhällsbyggande för en god miljö.................... 60
3.5.1 Inledning................................... 60
3.5.2 Miljökonsekvensbeskrivningar................ 61
3.5.3 Planering for en bättre miljö.................. 61
3.5.4 Bebyggelse och trafik m. m.................... 62
3.5.5 Vattenresursernas nyttjande och skydd......... 63
3.5.6 Energi ..................................... 64
3.5.7 Buller...................................... 64
3.6 Miljövårdsorganisationen............................ 65
3.6.1 Inledning................................... 65
3.6.2 Sektorsansvar och decentralisering............. 65
3.6.3 De centrala miljömyndigheterna ..... 67
3.6.4 Det regionala och lokala miljöarbetet .......... 68
578
3.7 Miljömedvetande och utbildning...................... 70
3.7.1 Inledning................................... 70
3.7.2 Utbildning ................................. 71
3.7.3 Miljöfrågorna i arbetslivet.................... 72
4 Åtgärder inom olika områden............................... 73
4.1 Miljö och ekonomisk utveckling ...................... 73
4.2 Jordbruket och skogsbruket .......................... 75
4.2.1 Inledning................................... 75
4.2.2 Närsalter m.m............................... 77
4.2.3 Landskapsvård.............................. 78
4.2.4 Bekämpningsmedel.......................... 78
4.2.5 Jordbrukets bevattningsbehov ................ 79
4.2.6 Skogsbruket ................................ 79
4.2.7 Dikning av våtmarker........................ 80
4.3 Trafiken ........................................... 81
4.3.1 Inledning................................... 81
4.3.2 Internationellt samarbete..................... 83
4.3.3 Storstads- och tätortsfrågor................... 83
4.3.4 Fordon och bränsle.......................... 84
4.3.5 Infrastruktur ............................... 86
4.4 Energiförsörjning ................................... 87
4.4.1 Inledning................................... 87
4.4.2 Miljöpåverkan från el- och värmeproduktion .... 88
4.4.3 Åtgärder för minskad miljöpåverkan........... 88
4.5 Industrin m.m...................................... 90
4.5.1 Inledning................................... 90
4.5.2 Miljöskyddsarbetet.......................... 91
4.5.3 Begränsning av utsläpp....................... 92
4.6 Varor och kemiska produkter......................... 94
4.6.1 Inledning................................... 94
4.6.2 Kemikaliekontrollen......................... 96
4.6.3 Awecklingsplaner........................... 97
4.7 Avfall ............................................. 99
4.7.1 Inledning................................... 99
4.7.2 Miljöfarligt avfall ........................... 100
4.7.3 Förpackningar m. m.......................... 101
4.8 Återställningsåtgärder ............................... 102
4.8.1 Åtgärder i miljön............................ 102
4.8.2 Sanering och återställning av miljöskadade om-
råden ...................................... 103
5 Mål och riktlinjer för det internationella miljösamarbetet....... 104
5.1 Inledning .......................................... 104
5.2 Miljösamarbete inom FN ............................ 107
5.3 Polarområdena ..................................... 109
5.4 Miljösamarbete inom ramen för den västeuropeiska inte-
grationen .......................................... 110
5.5 Miljösamarbete med Öst-och Centraleuropa ........... 114
5.6 Övrigt miljösamarbete............................... 116
5.7 Miljö och säkerhet .................................. 118
5.8 Miljö och folkrätt ................................... 119
5.9 Miljö och bistånd ................................... 120
5.10 Miljö och handel.................................... 123
5.11 Organisations-och informationsfrågor................. 125
6 Miljölagstiftningen i framtiden.............................. 127
Prop. 1990/91:90
579
139 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 90
127 Prop. 1990/91:90
6.2 Samordning........................................ 129
6.3 Utsläppsgränser och tillåtlighet ....................... 134
6.4 Transportområdet................................... 139
6.5 Miljövårdens organisation m. m........................ 139
6.6 Sanktionssystemet .................................. 140
6.7 Miljölagstiftningen och Sveriges internationella åtaganden. 141
6.8 Tidsplan m. m...................................... 144
7 Samhällsbyggande för en god miljö .......................... 145
7.1 Naturresurslagens tillämpning m. m.................... 146
7.1.1 Kommunernas och länsstyrelsernas arbete...... 146
7.1.2 Vattenresursernas nyttjande och skydd......... 148
7.1.3 Behovet av mark för friluftsliv och naturvård ... 149
7.2 Vården av kulturmiljön.............................. 150
7.3 Grundvatten ....................................... 153
7.3.1 Långsiktigt skydd av grundvatten som natur-
resurs ...................................... 153
7.3.2 Reglering och fördelning av grundvatten för en-
skild vattenförsörjning ....................... 154
7.4 Buller ............................................. 155
7.5 Skyddsavstånd för miljöstörande verksamhet........... 157
7.6 Miljöskador till följd av olyckshändelser ............... 159
7.7 Regionala miljöanalyser ............................. 160
7.8 Regionala miljöprojekt .............................. 161
7.9 Geografiska informationssystem för planering och
miljövård .......................................... 163
8 Miljökonsekvensbeskrivningar.............................. 165
8.1 Bakgrund .......................................... 165
8.2 Allmänna överväganden ............................. 167
8.2.1 Behovet av miljökonsekvensbeskrivningar...... 167
8.2.2 MKB-rapporten och allmänt om remissutfallet .. 168
8.3 Föreskrifter om miljökonsekvensbeskrivningar.......... 169
8.3.1 Lagteknisk lösning........................... 169
8.3.2 MKB-lagarna............................... 172
8.3.2.1 Plan-och bygglagen ................ 172
8.3.2.2 Miljöskyddslagen .................. 174
8.3.2.3 Vattenlagen....................... 175
8.3.2.4 Naturvårdslagen................... 176
8.3.2.5 Väglagen m.m..................... 177
8.3.2.6 Torvlagen......................... 180
8.3.2.7 Ellagen ........................... 180
8.3.2.8 Rörledningslagen .................. 181
8.3.2.9 Luftfartslagen ..................... 181
8.3.2.10 Farledslagen ...................... 182
8.3.2.11 Kulturminneslagen................. 182
8.3.2.12 Skogsvårdslagen och skötsellagen .... 183
8.3.2.13 Lagen om kommunal energiplanering . 184
8.3.2.14 Kontinentalsockellagen............. 185
8.3.2.15 Den nya minerallagen .............. 185
8.3.3 Innehållet i en miljökonsekvensbeskrivning m. m. 186
9 Övervakning av tillståndet i miljön.......................... 191
10 Återställning av miljöskadade områden ...................... 196
10.1 Bakgrund .......................................... 196
10.2 Återställning av skador förorsakade av luftföroreningar
580
och försurning...................................... 198
10.3 Sanering och återställning av miljöskadade områden.....201
11 Miljömedvetande och utbildning............................ 204
11.1 Inledning .......................................... 204
11.2 Miljöundervisningen i grundskolan, gymnasieskolan och
vuxenutbildningen .................................. 205
11.2.1 Grundskolan ............................... 205
11.2.2 Gymnasiet och vuxenutbildning...............206
11.2.3 Folkbildning................................ 207
11.3 Miljöfrågorna i den grundläggande högskoleutbildningen . 207
11.3.1 Allmänt.................................... 207
11.3.2 Utbildnings- och forskningsinsatser inom avfalls-
området .................................... 209
11.3.3 Miljö-och hälsoskyddslinjen..................209
11.3.4 Miljöinriktningar på den matematisk-naturveten-
skapliga linjen ..............................210
11.3.5 Kompletteringsutbildning....................211
12 Industrin och andra enskilda utsläppskällor...................211
12.1 Inledning .......................................... 211
12.2 Åtgärder for att minska utsläppen från industrier........214
12.3 Åtgärder for att minska utsläppen från kommunala av-
loppsreningsverk .................................... 223
13 Varornas miljöpåverkan — från råvara till avfall ..............226
13.1 Inledning .......................................... 227
13.2 Kemikaliekontrollen ................................232
13.2.1 Utgångspunkter och inriktning................232
13.2.2 Förstärkt kemikaliekontroll...................235
13.2.3 Utvidgat bemyndigande för kemikalieinspek-
tionen och naturvårdsverket ..................236
13.3 Förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel ... 237
13.3.1 Bakgrund .................................. 237
13.3.2 Riskbedömning m. m.........................238
13.3.3 Internationella förhållanden ..................239
13.3.4 Förhållandena i Sverige......................239
13.3.5 Tillstånd och kontroll av biologiska bekämp-
ningsmedel .................................240
13.3.6 Organisation och finansiering.................241
13.3.7 Den lagtekniska lösningen....................242
13.4 Tungmetaller....................................... 244
13.4.1 Bakgrund .................................. 244
13.4.2 Kvicksilver................................. 245
13.4.3 Bly ........................................ 249
13.4.4 Kadmium.................................. 252
13.4.5 Arsenik och krom ........................... 255
13.5 Skadliga organiska ämnen............................258
13.5.1 Bakgrund .................................. 258
13.5.2 Klorerade organiska lösningsmedel ............258
13.5.3 Plastadditiv m. fl. ämnen.....................260
13.5.4 Nonylfenoletoxylater ........................ 263
13.6 Ozonnedbrytande ämnen ............................ 264
13.6.1 Bakgrund .................................. 264
13.6.2 CFC....................................... 266
13.6.3 Haloner.................................... 270
13.6.4 HCFC ..................................... 273
Prop. 1990/91:90
581
13.6.5 Ozonnedbrytande lösningsmedel .............. 275 Prop. 1990/91.90
13.7 Avfall .............................................276
13.7.1 Bakgrund ..................................276
13.7.2 Ekonomiska styrmedel inom avfallsområdet .... 278
13.7.3 Miljöfarligt avfall ........................... 280
13.7.4 Förpackningar.............................. 282
13.8 Vissa internationella överenskommelser................283
13.8.1 Godkännande av det reviderade Montrealproto-
kollet ...................................... 283
13.8.2 Godkännande av Baselkonventionen...........286
14 El-och värmeproduktion...................................292
14.1 Inledning .......................................... 292
14.2 Skärpta svavelkrav..................................293
14.3 Skärpta riktlinjer for kväveoxidutsläpp ................294
14.4 Åtgärder mot utsläpp från mindre anläggningar ......... 295
14.5 Vindkraftverk: energi potential och lokalisering..........296
15 Trafik.................................................... 300
15.1 Inledning .......................................... 300
15.2 Kommunikationsdepartementets verksamhetsområde ... 301
15.2.1 Strategi för ett miljöanpassat transportsystem ... 301
15.2.2 Trafikens miljöpåverkan ..................... 307
15.2.3 Trafikpolitiska avvägningar för miljöarbetet
inom transportsektorn ....................... 310
15.2.4 Internationellt arbete ........................ 312
15.2.5 Åtgärder som rör storstädernas och kommuner-
nas trafik och miljö .......................... 317
15.2.6 Miljöanpassad vägtrafik...................... 334
15.2.7 Miljöanpassadjärnvägstrafik.................. 340
15.2.8 Miljöanpassad flygtrafik...................... 343
15.2.9 Miljöanpassad sjöfart........................ 352
15.3 Miljödepartementets verksamhetsområde.............. 359
15.3.1 Miljöklasser för nya bilar..................... 359
15.3.2 Fordonskrav................................ 360
15.3.3 Internationell samverkan..................... 365
15.4 Finansdepartementets verksamhetsområde............. 366
15.4.1 Ändringar i beskattningen av bensin ........... 366
15.4.1.1 Inledning......................... 366
15.4.1.2 Gällande bestämmelser............. 366
15.4.1.3 Ökad differentiering av bensinskatten . 366
15.4.2 Miljöklassindelningen av oljor ................ 367
15.4.2.1 Inledning......................... 367
15.4.2.2 Gällande bestämmelser............. 368
15.4.2.3 Ändrad miljöklassindelning av oljor .. 368
16 Naturvård................................................ 373
16.1 Bakgrund .......................................... 373
16.2 Mål och medel för naturvårdsarbetet .................. 376
16.3 Inriktning och åtgärder för naturvårdsarbetet ...........378
16.3.1 Inriktning.................................. 378
16.3.2 Hotade arter................................ 379
16.3.3 Investeringar på miljöområdet ................ 381
16.3.4 Vård och förvaltning av naturvårdsobjekt ...... 382
16.3.5 Homborgasjön.............................. 382
16.3.6 Landskapsvårdande åtgärder.................. 383
16.4 Internationellt arbete................................ 383
582
16.5 Ändringar i naturvårdslagen m. m..................... 385 Prop. 1990/91.90
16.5.1 Allmänna utgångspunkter .................... 385
16.5.2 Skyddet för kulturpräglade miljöer ............ 387
16.5.3 Myndigheternas ansvar för naturvården........389
16.5.4 Biotopskydd................................ 391
16.5.5 Fridlysning av djur- och växtarter m.m.........395
16.5.6 Samrådsskyldigheten och markägarens rätt till er-
sättning .................................... 398
16.5.7 Täkt verksamhet.............................401
16.5.8 Markavvattning.............................403
16.5.9 Samernas rättigheter i nationalparker m. m......408
16.5.10 Strandskydd................................410
16.5.11 Bevakning och tillsyn av skyddade områden och
tillämpningen av terrängkörningslagen m.m.....413
16.5.12 Påföljder och tvångsmedel....................416
16.5.13 Överklagande m. m..........................418
16.5.14 Tillämpningsområdet för ädellövskogslagen.....419
17 Miljöfrågor för jordbruket, skogsbruket och fisket .............421
17.1 Allmänt............................................422
17.2 Skogsbruket........................................423
17.3 Fisket .............................................424
17.4 Dricksvattensituationen .............................426
17.4.1 Hoten mot dricksvattenkvaliteten ............. 426
17.4.2 Beredskap inför framtiden....................427
17.5 Jordbruket.........................................429
17.5.1 Den nya livsmedelspolitiken — strukturför-
ändring ....................................429
17.5.2 Miljöfrågor.................................430
17.5.3 Odlingslandskapet...........................432
17.5.4 Närsaltsbelastning och ammoniakavgång.......434
17.6 Särskilda förslag till miljöförbättrande åtgärder i jordbru-
ket ................................................437
17.6.1 Minskning av växtnäringsläckaget .............437
17.6.2 Minskad användning av bekämpningsmedel
m.m.......................................446
17.6.3 Tillsyn enligt skötsellagen .................... 450
17.6.4 Kadmium i handelsgödsel .................... 451
17.6.5 Vattenanvändningen i jordbruket .............453
17.6.6 Serieprovning av spridare ....................453
17.6.7 Disposition av miljöavgifter ..................454
18 Upprättade lagförslag......................................455
19 Specialmotivering.........................................456
19.1 Förslaget till lag om ändring i lagen (1987:12) om hushåll-
ning med naturresurser m. m.........................456
19.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:46) om ändring
i lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m. m. 458
19.3 Förslaget till lag om ändring i miljöskyddslagen
(1969:387)......................................... 458
19.4 Förslaget till lag om ändring i vattenlagen (1983:291).... 459
19.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrät-
tande, utvidgning och avlysning av allmän farled och all-
män hamn.........................................459
19.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1977:439) om kom-
583
munal energiplanering ..............................459
19.7 Förslaget till lag om forhandsgranskning av biologiska
bekämpningsmedel .................................459
19.8 Förslaget till lag om ändring i lagen (1985:426) om kemi-
ska produkter......................................463
19.9 Förslaget till lag om ändring i renhållningslagen
(1979:596)......................................... 463
19.10 Förslaget till lag om ändring i lagen (1987:24) om kommu-
nal parkeringsövervakning...........................464
19.11 Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822). 464
19.12 Förslaget till lag om ändring i terrängkörningslagen
(1975:1313) ....................................... 473
19.13 Förslaget till lagom ändring i lagen (1979:425) om skötsel
av jordbruksmark ..................................473
19.14 Förslaget till lagom ändring i skogsvårdslagen (1979:429). 473
19.15 Förslaget till lag om ändring i ädellövskogslagen
(1984:119)......................................... 474
20 Ärendet till riksdagen......................................475
21 Vissa anslagsfrågor för budgetåret 1991/92 .................... 476
21.1 Åttonde huvudtiteln.................................476
D 5. Utbildning för tekniska yrken...................476
D 7. Utbildning for vårdyrken.......................476
D 8. Utbildning för undervisningsyrken...............477
D 10. Lokala och individuella linjer samt fristående kurser 477
21.2 Nionde huvudtiteln .................................477
G 6. Miljöförbättrande åtgärder i jordbruket ..........477
21.3 Fjortonde huvudtiteln ...............................478
A 1. Miljödepartementet ...........................479
A 2. Utredningar m. m..............................479
B 1. Statens naturvårdsverk.........................480
B 2. Bidrag till miljöarbete.......................... 483
B 3. Investeringar inom miljöområdet................484
B 4. Miljöforskning................................485
B 5. Forskning för ett avfallssnålt samhälle:
Avfallshantering ..............................486
B 6. Koncessionsnämnden for miljöskydd ............487
B 7. Bidrag till Förenata Nationernas miljöfond .......488
B 8. Visst internationellt miljösamarbete .............489
B 9. Stockholms internationella miljöinstitut..........490
B 10. Inredning och utrustning av lokaler vid vissa myn-
digheter ...................................... 490
Bil. Kemikalieinspektionen.........................491
B 12. Landskapsvårdande åtgärder....................496
B 13. Sanering och återställning av miljöskadade områden 497
Propositionens lagförslag......................................498
1 Lag om ändring i lagen (1987:12) om hushållning med naturresur-
ser m.m..................................................498
2 Lag om ändring i lagen (1991:46) om ändring i lagen (1987:12)
om hushållning med naturresurser m.m......................499
3 Lag om ändring i miljöskyddslagen (1969:387)................ 500
4 Lag om ändring i vattenlagen (1983:291)..................... 502
5 Lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och
avlysning av allmän farled och allmän hamn .................. 504
6 Lagom ändring i lagen (1977:439) om kommunal energiplanering 505
Prop. 1990/91:90
584
7 Lag om förhandsgranskning av biologiska bekämpningsmedel ... 506 Prop. 1990/91.90
8 Lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter ...... 509
9 Lag om ändring i renhållningslagen (1979:596)................ 510
10 Lag om ändring i lagen (1987:24) om kommunal parkeringsöver-
vakning .................................................. 511
11 Lag om ändring i lagen (1961:372) om bensinskatt............. 512
12 Lag om ändring i lagen (1957:262) om allmän energiskatt....... 513
13 Lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)................. 515
14 Lag om ändring i terrängkörningslagen (1975:1313)............ 526
15 Lag om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark . 527
16 Lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) ................. 528
17 Lag om ändring i ädellövskogslagen (1984:119)................ 529
18 Lag om ändring i plan-och bygglagen (1987:10)............... 531
19 Lag om ändring i lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel .... 533
Bilaga A Hur mår Sverige? redovisas i separat volym
Bilaga B De till lagrådet remitterade lagförslagen ............... 537
Bilaga C Lagrådet .......................................... 567
Bilaga D Bilagedel, redovisas i separat volym
Utdrag ur regeringsprotokollet 1991-02-07 ....................... 577
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1991
585