Prop.
1990/91:66
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i
bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 29 november 1990.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Laila Freivalds
I propositionen föreslås att justitieråd och regeringsråd som har avgått
med ålderspension skall kunna tillfälligt tjänstgöra i högsta domstolen
resp, regeringsrätten. Sådan tillfällig tjänstgöring skall kunna komma i
fråga då ett justitieråd eller ett regeringsråd är förhindrat att tjänstgöra på
grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet och det behövs en
ersättare.
Den föreslagna ordningen — som bl. a. föranleder en ändring i regerings-
formen — föreslås träda i kraft den 1 januari 1992.
1 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 66
Prop. 1990/91:66
Härigenom föreskrivs att 11 kap. 1 § regeringsformen' skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
11 kap.
1§
Högsta domstolen är högsta all-
männa domstol och regeringsrätten
högsta förvaltningsdomstol. Rätten
att få mål prövat av högsta domsto-
len eller regeringsrätten kan be-
gränsas genom lag. I högsta dom-
stolen och regeringsrätten får en-
dast den tjänstgöra såsom ledamot
som har utnämnts till ordinarie do-
mare i domstolen.
Högsta domstolen är högsta all-
männa domstol och regeringsrätten
högsta förvaltningsdomstol. Rätten
att få mål prövat av högsta domsto-
len eller regeringsrätten kan be-
gränsas genom lag. I högsta dom-
stolen och regeringsrätten får en-
dast den tjänstgöra såsom ledamot
som är eller har varit ordinarie do-
mare i domstolen.
Annan domstol än högsta domstolen eller regeringsrätten inrättas med
stöd av lag. Om förbud mot inrättande av domstol i vissa fall föreskrives i
2 kap. 11 § första stycket.
Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. I
fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd
grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag
härifrån.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
Regeringsformen omtryckt 1988:1 444.
Prop. 1990/91:66
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 4 § och 4 kap. 2 § rättegångsbalken skall
ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
4§'
Högsta domstolen utgöres av tjugotvå justitieråd eller det högre antal
som av särskilda skäl finnes erforderligt. Justitieråden skola vara lagfarna.
De få icke inneha eller utöva annat ämbete.
Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara domstolens ordföran-
de.
Högsta domstolen skall vara delad i två eller flera avdelningar. Avdel-
ningarna äro lika behöriga att upptaga mål, som högsta domstolen hand-
lägger.
Högsta domstolens ordförande är tillika ordförande på en avdelning.
Ordförande på annan avdelning är det justitieråd som regeringen förord-
nar.
Justitieråden indelas till tjänstgöring på avdelningarna för viss tidspe-
riod enligt grunder som högsta domstolen beslutar.
När ett justitieråd på grund av
sjukdom eller därmed jämförlig om-
ständighet inte kan tjänstgöra i
högsta domstolen, får den som av-
gått med ålderspension från sin
tjänst som justitieråd förordnas att
tillfälligt tjänstgöra som ersättare.
Vad som i lag eller annan författ-
ning föreskrivs om justitieråd skall
även tillämpas på ersättare.
4 kap.
2§2
Domare, som avses i 1 kap. 2 §, 2 Domare, som avses i 1 kap. 2 §, 2
kap. 3 § eller 3 kap. 4 §, utnämns av kap. 3 § eller 3 kap. 4 § första styc-
regeringen. ket, utnämns av regeringen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
1 Senaste lydelse 1974:573.
2 Senaste lydelse 1985:934.
Härigenom föreskrivs att 3§ lagen (1971:289) om allmänna förvalt-
ningsdomstolar1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3§
Regeringsrätten består av aderton regeringsråd eller det högre antal som
av särskilda skäl finnes erforderligt. Minst två tredjedelar av antalet rege-
ringsråd skall vara lagfarna. Regeringsråden får icke inneha eller utöva
annat ämbete.
Regeringsråd utnämnes av regeringen. Regeringen förordnar ett av rege-
ringsråden att vara domstolens ordförande.
När ett regeringsråd på grund av
sjukdom eller därmed jämförlig om-
ständighet inte kan tjänstgöra i re-
geringsrätten, får den som avgått
med ålderspension från sin tjänst
som regeringsråd förordnas att till-
fälligt tjänstgöra som ersättare. Vad
som i lag eller annan författning fö-
reskrivs om regeringsråd skall även
tillämpas på ersättare.
Om regeringsråds tjänstgöring i lagrådet är särskilt föreskrivet.
Prop. 1990/91:66
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
Lagen omtryckt 1981:1 323.
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 november 1990
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Eng-
ström, Hjelm-Wallén, S. Andersson, Göransson, Dahl, R. Carlsson,
Hellström, Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Frei-
valds, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Åsbrink
Föredragande: statsrådet Freivalds
Högsta domstolen (HD) har i en framställning till regeringen föreslagit att
det infors regler om möjlighet för justitieråd som har avgått med ålders-
pension att under vissa förutsättningar tillfälligt tjänstgöra i HD som
ersättare för ledamot. I framställningen åberopas en promemoria som har
utarbetats av en inom HD tillsatt arbetsgrupp. Till protokollet i detta
ärende bör promemorian fogas som bilaga 1.
Promemorian har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av riksda-
gens ombudsmän, regeringsrätten, justitiekanslern, domstolsverket, riks-
åklagaren, Sveriges domareförbund, Sveriges Advokatsamfund och Sveri-
ges akademikers centralorganisation (SACO). Remissyttrandena finns till-
gängliga i lagstiftningsärendet (dnr 90— 1259). Jag avser att nu ta upp den
fråga som behandlas i promemorian.
Regeringen beslutade den 22 november 1990 att inhämta lagrådets
yttrande över justitiedepartementets förslag till ändringar i rättegångsbal-
ken (RB) och lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar (om-
tryckt 1981:1 323). De till lagrådet överlämnade förslagen överensstäm-
mer med de lagförslag som jag avser att lägga fram nu.
Lagrådet har den 26 november 1990 lämnat de remitterade förslagen
utan erinran. Lagrådets yttrande bör fogas till protokollet i detta ärende
som bilaga 2.
tl Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 66
Prop. 1990/91:66
Mitt förslag: Genom ändringar i bl. a. regeringsformen ges högsta
domstolen och regeringsrätten möjlighet att forordna tillfälliga er-
sättare för en ledamot i resp, domstol som på grund av sjukdom
eller någon jämförlig omständighet är förhindrad att tjänstgöra i
domstolen.
Promemorians förslag överensstämmer i sak med mitt, dock att något
förslag inte lämnas i fråga om regeringsrätten.
Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utan erinran förslaget om att
införa en möjlighet att förordna ersättare för justitieråd. Regeringsrätten
föreslår att en motsvarande möjlighet införs när det gäller ersättare för
regeringsråd. Samma uppfattning har chefsjustitieombudsmannen Ek-
lundh (JO), som dock föreslår en delvis annan forfattningsmässig lösning
än i promemorian.
Skälen för mitt förslag: Enligt 11 kap. 1 § regeringsformen, RF (omtryckt
1988:1 444), får endast den tjänstgöra såsom ledamot i HD och regerings-
rätten som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen.
I 3 kap. 4 § RB föreskrivs att HD utgörs av 22 justitieråd eller det högre
antal som av särskilda skäl anses erforderligt. Motsvarande bestämmelse
för regeringsrätten finns i 3 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.
Där föreskrivs att regeringsrätten består av 18 regeringsråd eller det högre
antal som av särskilda skäl anses erforderligt. Justitieråd och regeringsråd
utnämns av regeringen (4 kap. 2 § RB och 3 § lagen om allmänna förvalt-
ningsdomstolar).
För närvarande tjänstgör 24 justitieråd i HD och 21 regeringsråd i
regeringsrätten.
I arbetsrättsligt hänseende gäller för justitieråd och regeringsråd i prin-
cip lagen (1976:600) om offentlig anställning, LOA (omtryckt 1987:1 000).
Reglerna i LOA om disciplinansvar (10 kap.) och om åtalsanmälan (12 kap.)
tillämpas dock inte i fråga om justitieråd och regeringsråd, och inte heller
bestämmelserna om rättegång m.m. (16 kap.) och om verkställighet av
beslut (17 kap.). I stället gäller om åtal m. m. det som föreskrivs i 12 kap. 8 §
RF.
Några bestämmelser om ersättare för justitieråd och regeringsråd finns
inte.
I promemorian har som skäl för förslaget åberopats att det vid frånvaro
av ett justitieråd på grund av sjukdom eller liknande omständighet kan
finnas behov av att förordna en tillfällig ersättare. Nuvarande ordning, där
någon sådan möjlighet inte finns, innebär enligt HD att det är naturligt att
justitieråd — för att inte försvåra arbetssituationen för sina kollegor — går
till arbetet trots att de är sjuka. Vidare har från HD:s sida åberopats att en
ordning som gör det möjligt att förordna ersättare skulle vara fördelaktig
också med hänsyn till möjligheterna att på sikt minska antalet justitieråd
till vad RB föreskriver som huvudregel.
För egen del vill jag först peka på att behovet av en ordning med
ersättare i HD naturligtvis beror på vilket utrymme det finns i den norma- Prop. 1990/91: 66
la organisationen att klara oförutsedd frånvaro av ledamöter.
HD fick sin nuvarande roll genom en reform år 1971. HD gavs då i
princip ställningen som prejudikatinstans. Tillsammans med de kraftiga
begränsningar av möjligheterna till fullföljd som reformen innebar ansågs
det i ett längre perspektiv befogat att utgå från en betydande nedgång i
HD:s arbetsbörda. Därvid framhölls att ledamotsantalet i framtiden borde
kunna nedbringas väsentligt. Som en följd av de ändrade fullföljdsreglerna
beslutades samtidigt att antalet ledamöter i HD på sikt skulle nedbringas
från 24 till 22.
Antalet överklaganden kom dock inte att minska på det sätt man hade
räknat med utan ökade i stället kraftigt. För att bl. a. komma till rätta med
HD:s växande arbetsbörda genomfördes år 1981 en ny reform som syftade
till att lätta på arbetsbördan.
Ytterligare en reform med syftet att bl. a. utnyttja HD:s resurser på bästa
sätt genomfördes år 1989. Den reformen innebar bl. a. att HD kan begrän-
sa sin prövning till en prejudikatfråga i målet. Domförhetsreglerna ändra-
des också för att mål inte skall handläggas av fler justitieråd än målets
beskaffenhet kräver.
Den samlade effekten av de nu redovisade reformerna torde utgöra en
god grund för HD att i framtiden i allt större utsträckning kunna ägna sig
åt sin primära uppgift, nämligen rättsbildningen. Reformerna torde också
ha medfört en minskad arbetsbörda för justitieråden. Som påtalas i pro-
memorian har fr. o. m. den 1 mars 1990 antalet ledamöter i HD minskat
med en, från 25 till 24. Förhoppningsvis kan på längre sikt antalet ledamö-
ter minskas ytterligare. Det är därvid angeläget att arbetet i HD kan
organiseras på ett sätt som är ägnat att främja en sådan utveckling. Ett sätt
att skapa en ökad flexibilitet i systemet kan vara att på sätt som föreslås i
promemorian ge HD möjlighet att i begränsad utsträckning förordna vika-
rier för ledamöter som blir sjuka eller liknande. Behovet av en sådan
ändring är i och för sig inte trängande, men eftersom förslaget enligt
promemorian bör föranleda ändring i RF är det lämpligt att nu ta upp
frågan till behandling.
Även om det finns vissa omständigheter — bl. a. domförhetsreglerna —
som gör att behovet av ersättare inte torde vara lika stort i regeringsrätten
som i HD delar jag ändå den uppfattning som på denna punkt har fram-
förts av ett par av remissinstanserna, bl. a. regeringsrätten, nämligen att
samma ordning bör gälla i båda domstolarna. För övrigt har det enligt min
mening ett värde i sig att de regelsystem som styr verksamheten i de båda
högsta domstolsinstanserna i största möjliga utsträckning överensstämmer
med varandra.
Enligt min mening bör — som HD har föreslagit — en möjlighet att
förordna ersättare begränsas till att avse enbart frånvaro som har sin grund
i sjukdom eller liknande, t. ex. föräldraledighet av kortvarig natur. Att,
som ett par remissinstanser har uttalat sig för, möjliggöra förordnande av
ersättare även i andra situationer anser jag således vara att avvika för
mycket från de principer som bär upp reglerna i 11 kap. 1 § RF. En
ordning med ersättare bör sålunda begränsas till att avse endast sådana
undantagsfall där ett akut behov av ersättare uppstår. Ett förordnande som Prop. 1990/91: 66
ersättare bör därför vara helt kortvarigt.
När det gäller frågan om vilka personer som skall kunna komma i fråga
för tjänstgöring som ersättare bör enligt min mening endast justitieråd och
regeringsråd som har avgått med ålderspension komma i fråga. Skälen för
det är flera. Som framhållits i promemorian synes det med tanke på
domstolarnas oberoende vara naturligt att begränsa kretsen av ersättare på
ett sådant sätt att ersättarna normalt inte längre är aktuella för andra
utnämningar eller förordnanden från statsmakternas sida. Det är också en
fordel att ersättaren är så bekant med de särskilda rutiner som gäller i
domstolen att arbetet fungerar lika smidigt som när en ordinarie ledamot
sätts in.
Eftersom det blir fråga om korta förordnanden som kan avse enskilda
mål bör av konstitutionella skäl och av hänsyn till de båda domstolarnas
oberoende ersättare förordnas av domstolen själv. För en sådan ordning
talar självfallet också praktiska skäl eftersom behov av ersättare i regel
torde komma att uppstå mycket hastigt.
När det gäller frågan om vilka lagändringar som behövs för att få till
stånd en sådan ordning som jag nu föreslår delar jag den uppfattning som
flera av remissinstanserna gett uttryck för, nämligen att den tidigare
nämnda bestämmelsen i 11 kap. 1 § RF bör ändras. Det bör av bestämmel-
sen klart framgå att som ledamot i HD och regeringsrätten kan tjänstgöra
inte bara den som är utan också den som har varit ordinarie domare i
domstolen. Denna formulering innefattar — som har påpekats av JO — i
och för sig även sådana justitieråd och regeringsråd som har avgått av
andra skäl än ålderspension, men med de lagändringar i övrigt som före-
slås kan det enligt min mening inte uppstå några oklarheter om att det
endast är ålderspensionerade justitieråd och regeringsråd som skall kom-
ma i fråga som ersättare.
Regler om att det är HD och regeringsrätten som skall förordna ersättar-
na kan på grund av formuleringen av bestämmelsen i 11 kap. 9 § RF inte
ges i RB eller lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I enlighet med
vad som föreslås i promemorian bör sådana regler i stället tas in i förord-
ningen (1979:567) med instruktion för högsta domstolen och förordningen
(1979:568) med instruktion för regeringsrätten.
Utöver den nämnda grundlagsändringen krävs också vissa ytterligare
bestämmelser. Med hänsyn till frågans principiella betydelse bör bl. a. de
närmare förutsättningarna för att förordna ersättare för justitieråd och
regeringsråd anges i lag. Regleringen bör lämpligen ske genom att det i 3 kap.
4 § RB och 3 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar anges att, när
ett justitieråd eller ett regeringsråd på grund av sjukdom eller därmed jäm-
förlig omständighet inte kan tjänstgöra, ett justitieråd och regeringsråd som
har avgått med ålderspension får förordnas att tillfälligt tjänstgöra som
ersättare.
När det gäller frågan om vad som skall gälla för den som tjänstgör som
ersättare bör utgångspunkten vara att för ersättare bör gälla samma regler
som för justitieråd och regeringsråd. Somliga regler kommer att bli direkt
tillämpliga även på ersättare medan andra endast omfattar ordinarie do-
mare. Lämpligen bör i enlighet med vad som anges i promemorian i 3 kap. Prop. 1990/91:66
4 § RB och 3 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar anges att vad
som i lag eller annan författning föreskrivs om justitieråd resp, regerings-
råd i tillämpliga delar skall gälla också beträffande den som förordnas att
tjänstgöra som ersättare.
JO har i sitt remissyttrande pekat på en närmast lagteknisk fråga som rör
den i RF föreskrivna möjligheten för regeringen att delegera rätten att
utnämna ordinarie domare. Frågan rör bl. a. i RB meddelade bestämmel-
ser om utnämning av domare. Den kräver emellertid ytterligare övervä-
ganden, bl. a. med hänsyn till att motsvarande problematik gäller även
andra typer av tjänster (jfr 7 kap. 3 § RB). Den bör därför tas upp i ett
senare sammanhang.
De kostnadsökningar som förslaget kan föranleda torde vara försumbara
och ryms sålunda inom ramen för tillgängliga resurser. Även på ganska
kort sikt kan förslaget bidra till besparingar genom att det underlättar
möjligheterna att minska antalet ordinarie ledamöter i de båda högsta
instanserna. Det torde också vara ägnat att bidra till en snabbare målge-
nomströmning vilket är en fördel ur kostnadssynpunkt.
I enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet
upprättats förslag till
1. lag om ändring i regeringsformen,
2. lag om ändring i rättegångsbalken,
3. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom-
stolar.
11 kap.
1§
Som framhållits redan i den allmänna motiveringen har gjorts en ändring
för att det skall stå helt klart att som ledamot i HD och regeringsrätten får
tjänstgöra inte bara den som är ordinarie domare utan också den som har
varit ordinarie domare i domstolen. Bestämmelsen reglerar inte vilka
förutsättningar som skall gälla för förordnande av tillfälliga ersättare.
Dessa får bestämmas i lag.
I instruktionerna för HD och regeringsrätten bör föreskrivas vem som
skall ha behörigheten att förordna tillfälliga ersättare.
3 kap.
4§
Prop. 1990/91:66
I ett nytt sjätte stycke öppnas möjligheter för HD att forordna ersättare för
ett justitieråd som tillfälligt inte kan tjänstgöra på grund av sjukdom eller
liknande. Enligt förslaget får endast den som avgått med ålderspension
från sin tjänst som justitieråd förordnas att tjänstgöra som ersättare.
Föreskrifter om en övre åldersgräns för tjänstgöring som ersättare har inte
ansetts behövliga. De principer som tillämpas för pensionerade justitie-
råds och regeringsråds tjänstgöring i lagrådet torde i tillämpliga delar
kunna tjäna som förebild.
I den allmänna motiveringen har översiktligt angivits i vilka situationer
ersättare bör kunna förordnas. För att i så liten grad som möjligt begränsa
principen att endast ordinarie domare vid domstolen skall tjänstgöra
såsom ledamot har ramarna satts ganska snävt. Möjligheten att förordna
ersättare har därför inskränkts till att avse endast sådana undantagsfall där
ett akut behov av ersättare uppstår. I lagtexten nämns sjukdom eller
därmed jämförlig omständighet. Med det sist nämnda uttrycket avses i
första hand föräldraledighet av sådana skäl som kan ge rätt till tillfällig
föräldrapenning eller annan plötslig frånvaro av personliga skäl. Däremot
får det självfallet inte förekomma att ersättare förordnas därför att den
ordinarie ledamoten har sådana andra arbetsengagemang utanför HD att
han behöver lättnad i arbetsbördan.
Det torde inte finns något behov av att i lagen ange en längsta tillåten tid
för ett förordnande. Den föreslagna lokutionen ger tillräckligt klart uttryck
för att endast kortvariga förordnanden avses. Sådana förordnanden torde
inte annat än undantagsvis sträcka sig längre än fjorton dagar.
De grundläggande förutsättningarna för förordnande av tillfälliga ersät-
tare är sammanfattningsvis att frånvaron skall vara oplanerad, att akut
behov av ersättare uppkommit och att frånvaron förväntas bli endast
kortvarig.
Förordnanden om ersättare bör följa samma regler som andra admini-
strativa beslut i HD och i första hand beslutas av domstolens ordförande
(jfr 23 § förordningen /1979:567/ med instruktion för högsta domstolen).
För att motverka misstankar om att ovidkommande hänsyn tas då ersätta-
re förordnas framstår det som angeläget att ersättare förordnas enligt en
bestämd ordning som är uppbyggd efter objektiva grunder. Sådana före-
skrifter kan tas in i HD:s arbetsordning.
I det föreslagna sjätte stycket föreskrivs slutligen att vad som i lag eller
annan författning föreskrivs om justitieråd skall tillämpas även på ersätta-
re för justitieråd. Därmed kommer samma regelsystem att gälla som för
ordinarie ledamöter.
10
4 kap.
2§
I denna paragraf föreskrivs att regeringen utnämner domare som avses i
bl. a. 3 kap. 4 § RB. Enligt förslaget kommer det senare lagrummet även att
reglera tillfälliga ersättare för justitieråd som skall förordnas av HD. På
grund härav måste hänvisningen justeras.
3§
Paragrafen har ändrats på motsvarande sätt som 3 kap. 4 § RB. Vad som
sagts om justitieråd i anslutning till sistnämnda paragraf gäller givetvis i
motsvarande utsträckning beträffande ersättare för regeringsråd. På sam-
ma sätt som i HD bör förordnanden normalt kunna beslutas av regerings-
rättens ordförande (jfr 21 § förordningen /1979:568/ med instruktion för
regeringsrätten) och föreskrifter om turordning kunna tas in i regeringsrät-
tens arbetsordning.
Prop. 1990/91:66
Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta
dels förslaget till
1. lag om ändring i regeringsformen
dels de av lagrådet granskade förslagen till
2. lag om ändring i rättegångsbalken
3. lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdom-
stolar.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden
har lagt fram.
11
Enligt 11 kap. 1 § regeringsformen får endast den tjänstgöra såsom leda-
mot i högsta domstolen, liksom i regeringsrätten, som har utnämnts till
ordinarie domare i domstolen. I 3 kap. 4 § rättegångsbalken föreskrivs att
högsta domstolen utgöres av tjugotvå justitieråd eller det högre antal som
av särskilda skäl anses erforderligt. Justitieråd utses av regeringen (4 kap.
2§ rättegångsbalken). I arbetsrättsligt hänseende gäller lagen (1976:600)
om offentlig anställning i princip i fråga om justitieråd och regeringsråd
med vissa undantag (1 kap. 3 § nämnda lag). Lagens regler om disciplinan-
svar (10 kap.) och om åtalsanmälan (12 kap.) tillämpas inte i fråga om
justitieråd och regeringsråd. Inte heller reglerna om rättegång (16 kap.) och
om verkställighet av beslut (17 kap.) gäller i fråga om justitieråd och
regeringsråd.
Från och med den 1 mars 1990 har antalet justitieråd i Högsta domsto-
len minskat med en ledamot, från tjugofem till tjugofyra. Det innebär att,
om fyra justitieråd tjänstgör i lagrådet, en av domstolens tre avdelningar
har sex ledamöter och de övriga normalt sju.
Det får anses önskvärt att antalet justitieråd så småningom reduceras
ytterligare. En sådan reduktion torde, efter den rationalisering av domsto-
lens arbete som skett särskilt genom vissa ändringar år 1989 i domförhets-
reglerna, kunna genomföras med betydligt mindre svårigheter än tidigare.
Framfor allt med avdelningar om sex ledamöter kan emellertid vissa
probelm komma upp bl. a. vid ledamöternas sjukfrånvaro. Detta aktuali-
serar en fråga som tidigare tagits upp i HD:s remissyttrande över rätte-
gångsutredningens betänkande (SOU 1986:1) Högsta domstolens arbets-
former, dock utan att det lett till lagändring: angående möjligheten att
förordna avgångna justitieråd att tillfälligt tjänstgöra i HD. (Jfr även SOU
1971:59 s. 63). — Det kan anmärkas att i Danmark, Finland och Norge
pensionsåldern för domare i de högsta instanserna är 70 år.
Normalt gäller i både offentliga och privata arbetsförhållanden, att när en
arbetstagare på grund av sjukdom eller annat förhinder inte kan tjänstgöra
arbetsgivaren har möjlighet att genom omplaceringar eller anlitande av
vikarie förebygga störningar i arbetets jämna gång. Som framgår av det
föregående finns inte samma möjligheter för högsta domstolens del.
Åtskilliga skäl synes tala för att man redan nu bör införa en ordning
enligt vilken ett avgånget justitieråd kan tjänstgöra i sådana situationer.
Framför allt en ledamots plötsliga sjukdom kan göra det nödvändigt att
snabbt finna en ersättare. Det kan vara svårt för en annan ledamot på
samma avdelning att rycka in, eftersom han ofta sedan lång tid planerat
för annat arbete den aktuella dagen. Även om det går att finna en ersättare
12
från någon annan avdelning uppkommer praktiska problem bl. a. vid
fortsatta överläggningar i målet. Mot denna bakgrund är det naturligt att
sjuka justitieråd ofta tar sig till domstolen och genomfor en sessionsdag för
att inte vålla besvär för sina kolleger.
Om antalet justitieråd minskar till vad rättegångsbalken anger som
huvudregel — tjugotvå ledamöter — ökar naturligtvis svårigheterna att
finna ersättare ytterligare. Man kan här hänvisa till erfarenheterna från
1970-talet, då sexmannaavdelningar var det normala och samtidigt lång-
variga sjukperioder förekom för flera justitieråd. I detta läge försökte man
ibland avhjälpa svårigheterna genom att en ny ledamot hastigt utnämndes
av regeringen. Mot en sådan utväg talar emellertid att den motverkar
strävandena att minska justitierådens antal. Dessutom finns det en risk att
rekryteringen till domstolen blir ryckig och att inte den lämpligaste perso-
nen kommer att utses, eftersom han inte kan bli ledig från pågående arbete
vid önskvärd tidpunkt.
Också i andra liknande sammanhang kan en möjlighet att förordna
ersättare för justitieråd ha ett värde. Det kan visa sig nödvändigt för en
ledamot att stanna hemma för att vårda ett sjukt barn, eller han kan annars
utnyttja sin rätt till föräldraledighet enligt 3 § lagen (1978:410) om rätt till
ledighet för vård av barn, m. m.
Frågan blir då hur pass omfattande lagändring som skulle behövas, om
man vill göra det möjligt att förordna ersättare i de angivna situationerna.
Av särskilt intresse är om en sådan reform går att genomföra med nuvaran-
de lydelse av 11 kap. 1 § regeringsformen.
I den ena av de allmänt använda grundlagskommentarerna (Holmberg-
Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, 1980) har om
bestämmelsen framhållits att ledamöterna i högsta domstolen och i rege-
ringsrätten aldrig har kunnat ersättas med vikarier och att motivet självfal-
let är hänsyn till domstolarnas oberoende. ”Avfattningen torde dock inte
hindra att pensionerad domare i endera domstolen tjänstgör i domstolen
när ordinarie domare där är hindrad exempelvis av sjukdom”. (A. a. s.
367.) Liknande tankegångar har framförts i betänkandet (SOU 1971:59)
Högsta domstolens kansli (s. 63) och i hovrättens över Skåne och Blekinge
remissyttrande över grundlagsberedningens förslag (prop. 1973:90 bil. 3 s.
245). I Petrén-Ragnemalm, Sveriges grundlagar (1980) sägs i kommenta-
ren till samma bestämmelse i korthet att därigenom uteslutes att vikarie
tjänstgör i stället för ordinarie domare i de båda högsta domstolarna (s.
269). Om man därigenom tagit ställning till den nu aktuella frågan är
oklart.
En bokstavstolkning av grundlagstexten synes inte hindra en ordning
som den diskuterade. Mera tveksamt kan vara om den står i strid med
bestämmelsens syfte att trygga domstolarnas oberoende. Väsentligt torde
här vara det inflytande regeringen kan ha på valet av ersättare. Enligt 11
kap. 9 § regeringsformen tillsätts tjänst vid domstol av regeringen eller av
Prop. 1990/91:66
Bilaga 1
13
myndighet som regeringen bestämmer, något som torde vara tillämpligt Prop. 1990/91:66
också på sådana förordnanden som här diskuteras. I ett jämförligt fall — Bilaga 1
när pensionerade justitie- eller regeringsråd skall tjänstgöra i lagrådet —
förordnas dessa av regeringen, som bestämmer vilken avdelning de skall
tillhöra (5 § 2 st lagen 1979:368 om lagrådet). För lagrådets del förekom-
mer dock inte några särskilda grundlagsregler som inskärper vikten av
ledamöternas oberoende ställning; denna torde ha ansetts garanterad ge-
nom att ordinarie justitieråd och regeringsråd skall ingå i lagrådet. Mot att
regeringen förordnar ersättare för justitieråd talar självfallet också att
behov av ett förordnande kan uppkomma mycket hastigt. Av sådana skäl
bör det vara högsta domstolens sak att utse den avgångne ledamot som
skall tjänstgöra. I så fall borde det stå klart att ordningen inte strider mot
tanken bakom regeln i 11 kap. 1 §.
Arbetsgruppen är närmast böjd att hysa uppfattningen att någon grund-
lagsändring inte är erforderlig. Eftersom det likväl kan förekomma delade
meningar i denna fråga, har arbetsgruppen funnit lämpligt att ange en
möjlig ändring av grundlagsparagrafen som bör undanröja all tvekan på
denna punkt.
Vidare bör i allmän lag — lämpligen i 3 kap. 4 § rättegångsbalken — tas
in en bestämmelse i frågan. Med tanke på sakens principiella betydelse kan
det vara skäl att där närmare ange förutsättningarna för tjänstgöringen.
Regler om att högsta domstolen skall förordna ersättare synes däremot
enligt grunderna för den nämnda bestämmelsen i 11 kap. 9 § regeringsfor-
men inte kunna ges i rättegångsbalken utan får tas in i förordningen
(1979:567) med instruktion för högsta domstolen.
Vad angår de kategorier som bör komma i fråga som ersättare synes det,
också här med tanke på domstolens oberoende, vara naturligt att begränsa
kretsen till sådana justitieråd som avgått med ålderspension och därför
normalt inte längre kan komma i fråga för andra utnämningar eller förord-
nanden från statsmakternas sida. Några andra avgångna domare än justi-
tieråd synes lämpligen inte böra tas med (jfr däremot SOU 1971:59 s. 63);
det är av vikt att pensionären är så bekant med de speciella rutinerna i
domstolen att ordningen fungerar lika smidigt som när en ordinarie leda-
mot sätts in en dag då han borde varit sessionsfri. — Någon maximiålder
för ledamoten i fråga synes det inte behövligt att föreskriva (jfr JuU
1973:27). Däremot är det angeläget att avgångna justitieråd tillfrågas om
förordnande i viss bestämd ordning, varvid lämpligen den senast pensio-
nerade bör kontaktas först; genom en sådan automatik förhindrar man att
domstolens sammansättning kan sägas bero av ett godtyckligt urval.
Det sagda innebär att i 3 kap 4 § rättegångsbalken skulle anges, att när
ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförliga omständighe-
ter är förhindrad att tjänstgöra, justitieråd som avgått med ålderspension
får förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. I förordningen med
instruktion för högsta domstolen bör vidare tas in bestämmelser om att
förordnande meddelas av högsta domstolen. I samma förordning, eller i
arbetsordningen för högsta domstolen, bör slutligen införas närmare regler
om förordnandet, bl. a. om den ordning vari avgångna ledamöter skall
komma i fråga.
14
Behovet av en liknande reglering torde inte vara lika stort i regeringsrät- Prop. 1990/91: 66
ten, där reglerna om domförhet är mera flexibla och målen normalt avgörs Bilaga 1
efter föredragning. Det är emellertid inte uteslutet att en motsvarande
möjlighet att förordna ersättare kan bli till nytta också i denna domstol. En
grundlagsändring bör under alla förhållanden avse även regeringsråd. I
övrigt framläggs inget förslag till lagändring beträffande regeringsrätten.
I detta sammanhang måste också uppmärksammas vilka regler som bör
gälla för dem som förordnas som ersättare. Det synes knappast lämpligt att
anknyta till bestämmelserna om vikariat enligt lagen (1976:600) om of-
fentlig anställning (se 2 kap. 2 §), vilka inte är anpassade efter tjänstens
speciella karaktär. Ersättare bör lämpligen vara en speciell kategori med en
ställning som nära ansluter sig till justitierådens.
Vad först angår regeringsformens regler på området anges i 11 kap. 5 §
första stycket att den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas
från tjänsten bara om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosät-
tande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha
tjänsten eller också om han har uppnått gällande pensionsålder eller an-
nars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Av förarbetena till rege-
ringsformen framgår att domare som har förordnats för viss tid eller tills
vidare inte räknas som ordinarie domare i regeringsformens mening (prop.
1973:90 s. 391, jfr även prop. 1974:174 s. 43). Den angivna grundlagsbe-
stämmelsen blir alltså inte direkt tillämplig på ersättare för justitieråd.
Detsamma gäller i fråga om reglerna i 12 kap. 8 § regeringsformen om åtal
mot justitieråd samt om skiljande eller avstängning från tjänsten eller
skyldighet att undergå läkarundersökning. Det synes knappast nödvändigt
att ändra dessa grundlagsbestämmelser med sikte på den aktuella refor-
men; förordnandena torde i allmänhet bli så kortvariga att grundlagsskydd
för ersättarens ställning inte ter sig angeläget. Däremot kan regler av detta
slag tas in i allmän lag.
Lagen om offentlig anställning gäller i princip för justitieråd med undan-
tag för bestämmelserna om disciplinansvar (10 kap), åtalsanmälan (12
kap.), rättegång m.m. (16 kap.) samt vissa regler om verkställighet av
beslut (17 kap.). Detta innebär bland annat att reglerna i 11 kap. om
avskedande och i 13 kap. om avstängning och läkarundersökning är
tillämpliga också i fråga om justitieråd. Av 3 kap. 3 § andra stycket
rättegångsbalken — liksom av den nämnda bestämmelsen i 12 kap. 8§
regeringsformen — följer att frågor om avskedande, avstängning och läkar-
undersökning av justitieråd prövas direkt av högsta domstolen, och av
grundlagsregeln framgår att talan skall föras av riksdagens ombudsman
eller justitiekanslern.
Regler i dessa ämnen bör finnas även för dem som utsetts till ersättare
för justitieråd. Detsamma gäller i fråga om forum i vissa mål som har
samband med tjänsteutövningen, målsägandes rätt till åtal (jfr 20 kap. 10 §
15
rättegångsbalken) och förbudet i 3 kap. 4 § rättegångsbalken att inneha
eller utöva annat ämbete.
En given utgångspunkt synes härvid vara att för ersättare bör gälla
samma regelsystem som for ordinarie justitieråd. Detta kan åstadkommas
genom att det i 3 kap. 4 § rättegångsbalken föreskrivs att vad som i lag eller
annan författning föreskrivs om justitieråd skall gälla i tillämpliga delar
också beträffande den som förordnas att ersätta justitieråd.
I enlighet med det anförda har arbetsgruppen upprättat förslag till
1) lag om ändring i regeringsformen,
2) lag om ändring i rättegångsbalken.
Förslagen fogas vid denna promemoria som bilaga.
11 kap. 1 § regeringsformen
Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och regeringsrätten högsta
förvaltningsdomstol. Rätten att få mål prövat av högsta domstolen eller
regeringsrätten kan begränsas genom lag. I högsta domstolen och rege-
ringsrätten får endast den tjänstgöra såsom ledamot som är eller har varit
ordinarie domare i domstolen.
Annan ... stycket
Vid ... härifrån
Ändringen har motiverats i det föregående (3). Som där framhållits,
sätter arbetsgruppen i fråga om någon grundlagsändring är erforderlig för
att lagstiftningen i övrigt skall genomföras.
3 kap. 4 § rättegångsbalken
Högsta domstolen ... ämbete.
Regeringen ... förordningen.
Högsta ... handlägger.
Högsta ... förordnar.
Justitieråden ... Beslutar.
När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförliga omstän-
digheter är förhindrat att tjänstgöra i högsta domstolen, får den som avgått
med ålderspension från tjänst som justitieråd förordnas att tillfälligt tjänst-
göra som ersättare. Beträffande denne skall i tillämpliga delar gälla vad
som i lag eller annan författning föreskrivs om justitieråd.
Det nya stjätte stycket har motiverats i det föregående. Som framgått är
de jämförliga omständigheter som avses i första meningen framför allt
föräldraledighet.
Förordnande bör följa samma bestämmelser som andra administrativa
Prop.1990/91:66
Bilaga 1
16
beslut i högsta domstolen och lämpligen i första hand beslutas av domsto-
lens ordförande (jfr 23 § instruktionen för högsta domstolen). Som nämnt
bör i instruktionen eller i högsta domstolens arbetsordning också tas in den
tidigare förordade bestämmelsen om turordning för de justitieråd som kan
komma i fråga. Om den senast avgångne inte vill eller kan tjänstgöra eller
visar sig oanträffbar, får frågan gå vidare till den som avgått närmast före
honom. Vidare bör anges att ersättare skall förordnas tills vidare, dock
längst för — förslagsvis — fjorton dagar. Sedan får nytt förordnande ske,
om det visar sig behövligt.
De regler som enligt sjätte stycket andra meningen är tillämpliga på
ersättare har tidigare berörts (5 ovan). Därutöver bör nämnas att ersätta-
ren kommer att omfattas av reglerna i 6 kap. lagen om offentlig anställning
rörande bisysslor — något som kan medföra att ett pensionerat justitieråd
med privata uppdrag i vissa fall inte kan komma i fråga som ersättare om
inte han frånträder uppdragen i fråga. Vad som i lagens 4 kap. 3 § sägs om
saklig grund får anses preciserat av den förut berörda regeln i instruktio-
nen eller arbetsordningen om bestämd turordning för förordnanden. —
Också regeln i 12 kap. 8 § regeringsformen om att riksdagens ombudsman
och justitiekanslern kan påkalla avskedande, avstängning eller läkarunder-
sökning hör till dem som hänvisningen får anses gälla.
Prop. 1990/91:66
Bilaga 1
17
Härigenom föreskrivs att 11 kap. 1 § regeringsformen2 skall ha följande
lydelse.
Prop. 1990/91:66
Bilaga
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
11 kap.
1 §
Högsta domstolen är högsta all-
männa domstol och regeringsrätten
högsta förvaltningsdomstol. Rätten
att få mål prövat av högsta domsto-
len eller regeringsrätten kan be-
gränsas genom lag. I högsta dom-
stolen och regeringsrätten får en-
dast den tjänstgöra såsom ledamot
som har utnämnts till ordinarie do-
mare i domstolen.
Högsta domstolen är högsta all-
männa domstol och regeringsrätten
högsta förvaltningsdomstol. Rätten
att få mål prövat av högsta domsto-
len eller regeringsrätten kan be-
gränsas genom lag. I högsta dom-
stolen och regeringsrätten får en-
dast den tjänstgöra såsom ledamot
som är eller har varit ordinarie do-
mare i domstolen.
Annan domstol än högsta domstolen eller regeringsrätten inrättas med
stöd av lag. Om förbud mot inrättande av domstol i vissa fall föreskrives i
2 kap. 11 § första stycket.
Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. I
fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd
grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag
härifrån.
Denna lag träder i kraft den
2 Regeringsformen omtryckt 1988:1 444.
18
Härigenom föreskrivs att 3 kap. 4 § rättegångsbalken skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
4§‘
Högsta domstolen utgöres av tjugotvå justitieråd eller det högre antal
som av särskilda skäl finnes erforderligt. Justitieråden skola vara lagfarna.
De få icke inneha eller utöva annat ämbete.
Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara domstolens ordföran-
de.
Högsta domstolen skall vara delad i två eller flera avdelningar. Avdel-
ningarna äro lika behöriga att upptaga mål, som högsta domstolen hand-
lägger.
Högsta domstolens ordförande är tillika ordförande på en avdelning.
Ordförande på annan avdelning är det justitieråd som regeringen förord-
nar.
Justitieråden indelas till tjänstgöring på avdelningarna för viss tidsperi-
od enligt grunder som högsta domstolen beslutar.
När ett justitieråd på grund av
sjukdom eller därmed jämförliga
omständigheter är förhindrat att
tjänstgöra i högsta domstolen, får
den som avgått med ålderspension
från tjänst som justitieråd förordnas
att tillfälligt tjänstgöra som ersätta-
re. Beträffande denne skall i
tillämpliga delar gälla vad som i lag
eller annan författning föreskrivs
om justitieråd.
Denna lag träder i kraft den
Senaste lydelse 1974:573.
Prop. 1990/91:66
Bilaga
19
Bilaga 2
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1990-11-26
Närvarande: f. d. regeringsrådet Bengt O. Hamdahl, regeringsrådet Bertil
Werner, justitierådet Ulf Gad.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 22 november 1990 har
regeringen på hemställan av statsrådet Freivalds beslutat inhämta lagrå-
dets yttrande över förslag till lag om ändring i rättegångsbalken, m. m.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Per Kjells-
son.
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
20
Prop. 1990/91:66
Proposition om ersättare for justitieråd och regeringsråd........... 1
Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 1
Propositionens lagförslag...................................... 2
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 november
1990 ........................................................ 5
1 Inledning.................................................. 5
2 Allmän motivering......................................... 6
3 Upprättade lagförslag....................................... 9
4 Specialmotivering.......................................... 9
4.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen.............. 9
4.2 Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken ............. 10
4.3 Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna för valtnings-
domstolar ............................................. 11
5 Hemställan................................................ 11
6 Beslut .................................................... 11
Bilaga 1 Högsta domstolens promemoria om möjlighet för av-
gångna justitieråd att tjänstgöra i högsta domstolen ..... 12
Promemorians författningsförslag..................... 18
Bilaga 2 Utdrag ur lagrådets protokoll den 26 november 1990..... 20
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1990
21