om yttrandefrihets-
grundlag m. m.
I Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
Regeringens proposition
1990/91:64
Prop.
1990/91:64
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i
bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 22 november 1990.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Laila Freivalds
I propositionen föreslås en ny särskild grundlag till skydd för yttrandefri-
heten i radio, television, filmer, videogram och ljudupptagningar m. m.
Den nya grundlagen bygger på samma grundsatser som tryckfrihetsför-
ordningen. Det innebär bl. a. att principerna om censurförbud och etable-
ringsfrihet blir gällande för hela det moderna massmedieområdet. Endast i
fråga om användningen av radiofrekvensspektrum kan en etableringsfrihet
i tryckfrihetsrättslig mening inte gälla. Vidare kan förhandsgranskning av
filmer och videogram som skall visas offentligt förekomma även i fortsätt-
ningen. I övrigt genomförs de tryckfrihetsrättsliga principerna om ensam-
ansvar och källskydd, begränsning av möjligheterna till kriminalisering
samt särskild rättegångsordning med tillgång till jury.
Vidare förordas vissa förtydliganden av tryckfrihetsförordningens före-
skrifter om anonymitetsskydd och en förstärkning av skyddet för dem som
meddelar eller anskaffar uppgifter för offentliggörande i skrifter som
trycks utomlands. Någon utvidgning av regleringen av meddelarfriheten
beträffande förhållandet mellan enskilda föreslås inte.
Den nya grundlagen avses träda i kraft den 1 januari 1992.
Lagförslagen i propositionen har granskats av lagrådet. Propositio-
nen innehåller därför tre huvuddelar: lagrådsremissen (s. 23), lagrå-
dets yttrande (s. 203) och föredragande statsrådets ställningstagande
till lagrådets synpunkter (s. 214). Den som vill ta del av samtliga skäl
för lagförslagen måste läsa alla tre delarna.
Härigenom föreskrivs följande.
Prop. 1990/91:64
1 § Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt
enligt denna grundlag att i ljudradio, television och vissa liknande överfö-
ringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt
ljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i
övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.
Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt
meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt
skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av
denna grundlag.
Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom program i
ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra sändning-
ar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor.
Vad som sägs om filmer avser även videogram och andra upptagningar av
rörliga bilder.
2 § Varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att till författare och
andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, nyhetsbyråer och före-
tag för framställning av filmer eller ljudupptagningar lämna uppgifter i
vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram, filmer och
ljudupptagningar. Han har också rätt att anskaffa uppgifter i vilket ämne
som helst för sådant uppgiftslämnande eller offentliggörande. 1 dessa rättig-
heter får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna
grundlag.
3 § Det får inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett
radioprogram eller en ljudupptagning först måste granskas av en myndig-
het eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndighe-
ter och andra allmänna organ att utan stöd i denna grundlag, på grund av
det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en ljudupptag-
ning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland
allmänheten.
Vad som sägs i första stycket gäller även filmer. Genom lag får dock
meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av filmer som skall
visas offentligt.
Det får inte utan stöd i denna grundlag förekomma att myndigheter och
andra allmänna organ på grund av innehållet i radioprogram, filmer och
ljudupptagningar förbjuder eller hindrar innehav eller användning av så-
dana tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot radioprogram
eller för att kunna uppfatta innehållet i filmer eller ljudupptagningar.
Detsamma gäller förbud mot anläggande av trådnät för sändning av ra-
dioprogram.
4 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte utan stöd i denna
grundlag ingripa mot någon på grund av att han i ett radioprogram, en film
eller en ljudupptagning har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat
till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag av
sådan anledning göra några ingripanden mot programmet, filmen eller Prop. 1990/91:64
ljudupptagningen.
5 § Den som skall döma över missbruk av yttrandefriheten eller på
annat sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att yttrande-
friheten är en grundval for ett fritt samhällsskick. Han bör alltid uppmärk-
samma syftet mera än framställningssättet. Om han är tveksam, bör han
hellre fria än falla.
6 § Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är
riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpme-
del.
I fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som
utgår från Sverige gäller vad som i denna grundlag föreskrivs om radiopro-
gram i allmänhet.
I lag får föreskrivas om undantag från denna grundlag i fråga om
radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och
radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av
någon större allmänhet. Sådant undantag får dock inte gälla vad som
föreskrivs i 2 och 3 §§.
7 § 1 fråga om samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av
radioprogram som kommer från utlandet och radioprogram som förmed-
las hit genom satellitsändning men inte utgår från Sverige gäller enbart vad
som föreskrivs i
3 § första stycket om förbud mot förhandsgranskning och andra hinder,
3 § tredje stycket om innehav av tekniska hjälpmedel och anläggande av
trådnät,
4 § om förbud mot ingripanden utan stöd i grundlagen,
5 § om det förhållningssätt som skall iakttas vid tillämpningen av denna
grundlag,
3 kap. 1 § om rätt att sända radioprogram i tråd samt
3 kap. 3 och 5 §§ om särskilda regler för lagstiftning och rättslig pröv-
ning.
Har riksdagen godkänt en internationell överenskommelse om radiopro-
gram får sådana föreskrifter som avses i 12 § andra stycket inte i strid med
överenskommelsen hindra vidaresändning av radioprogram.
1 10 kap. 2 § finns föreskrifter om rätt att meddela och anskaffa uppgif-
ter och underrättelser för offentliggörande i radioprogram från utlandet.
8 § I fråga om radioprogram eller delar av program som består i direkt-
sändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga
tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver pro-
gramverksamheten tillämpas inte bestämmelserna i
2 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande,
4 § om förbud mot ingripanden,
5 § om förhållningssättet vid tillämpning av denna grundlag,
2 kap. om rätt till anonymitet,
5 — 7 kap. om yttrandefrihetsbrott, ansvarighet samt tillsyn, åtal och sär- Prop. 1990/91: 64
skilda tvångsmedel,
9 kap. om rättegången i yttrandefrihetsmål samt
10 kap. 2 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter for offentliggö-
rande i radioprogram från utlandet.
9 § Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när
en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett
företag för framställning av filmer eller ljudupptagningar eller en nyhets-
byrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på begäran tillhandahåller
allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för
automatisk databehandling. Det gäller dock inte om den mottagande kan
ändra innehållet i registret.
10 § Grundlagen är tillämplig på sådana filmer och ljudupptagningar
som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahål-
las på annat sätt.
11 § Att vissa radioprogram, filmer och ljudupptagningar skall jämstäl-
las med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihets-
förordningen.
12 § Vad som sägs i 1 kap. 8 och 9 §§ tryckfrihetsförordningen om att
föreskrifter i lag får meddelas i fråga om upphovsmäns rättigheter, annon-
ser om alkohol eller tobak, kreditupplysningsverksamhet och tillväga-
gångssätt för anskaffande av uppgifter utan hinder av grundlagen skall
gälla också i fråga om radioprogram, filmer och ljudupptagningar.
Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas
föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram
eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud
mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt
eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten.
1 § Upphovsmannen till ett radioprogram, en film eller en ljudupptag-
ning är inte skyldig att röja sin identitet. Detsamma gäller den som har
framträtt i en sådan framställning och den som har lämnat en uppgift
enligt 1 kap. 2 §.
2 § I mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av
yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning får
ingen ta upp frågan om vem som är framställningens upphovsman, vem
som har framträtt i den, vem som har tillhandahållit den för offentliggö-
rande eller vem som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.
Om någon har angetts som upphovsman till framställningen eller som
den som har framträtt i denna, är det dock tillåtet att i målet pröva om han
är ansvarig. Detsamma skall gälla, om någon i målet uppger sig vara
upphovsmannen eller den som har framträtt.
Första stycket hindrar inte att det i en och samma rättegång handläggs
både mål om yttrandefrihetsbrott och mål om brott som avses i 5 kap. 3 §.
3 § Den som har tagit befattning med tillkomsten eller spridningen av en
framställning som utgjort eller varit avsedd att ingå i ett radioprogram, en
film eller en ljudupptagning och den som har varit verksam på en nyhets- Prop. 1990/91:64
byrå får inte röja vad han därvid har fått veta om vem som är upphovsman
till framställningen eller har tillhandahållit den for offentliggörande eller
om vem som har framträtt i den eller lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.
Tystnadsplikten enligt första stycket gäller inte
1. om den till vars förmån tystnadsplikten gäller har samtyckt till att
hans identitet röjs,
2. om fråga om identiteten får väckas enligt 2 § andra stycket,
3. om det rör sig om brott som anges i 5 kap. 3 § första stycket 1,
4. i den mån domstol, när det är fråga om brott enligt 5 kap. 2 § eller 3 §
första stycket 2 eller 3, finner det erforderligt att vid förhandling uppgift
lämnas, huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för den
brottsliga gärningen är den till vars förmån tystnadsplikten enligt första
stycket gäller, eller
5. i den mån domstol i annat fall av hänsyn till ett allmänt eller enskilt
intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift om identiteten lämnas
vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.
Vid förhör som avses i andra stycket 4 eller 5 skall rätten noga vaka över
att frågor inte ställs som kan inkräkta på tystnadsplikten utöver vad som i
varje särskilt fall är medgivet.
4 § Ingen myndighet eller annat allmänt organ får efterforska
1. upphovsmannen till en framställning som har offentliggjorts eller
varit avsedd att offentliggöras i ett radioprogram, en film eller en ljudupp-
tagning eller den som har framträtt i en sådan framställning,
2. den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställ-
ning för offentliggörande i ett radioprogram, en film eller en ljudupptag-
ning, eller
3. den som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.
Förbudet hindrar inte efterforskning i fall då denna grundlag medger
åtal eller annat ingripande. I sådana fall skall dock den i 3 § angivna
tystnadsplikten beaktas.
5 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sin tystnads-
plikt enligt 3 § skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma
gäller den som i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning uppsåt-
ligen eller av oaktsamhet lämnar felaktiga uppgifter om vem som är
framställningens upphovsman eller har tillhandahållit den för offentliggö-
rande, vem som framträder i den eller vem som har lämnat uppgifter i den.
För efterforskning i strid med 4 § döms, om efterforskningen har skett
uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst ett år.
Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast om
målsäganden har anmält brottet till åtal.
Radioprogram
1 § Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att
sända radioprogram genom tråd.
Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas
föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för
vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens
intresse av tillgång till allsidig upplysning eller om ingripanden mot fortsatt
sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska
bilder eller hets mot folkgrupp. 7
2 § Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får Prop. 1990/91:64
regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för
att sända.
Det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett
sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.
Det skall finnas möjlighet för sammanslutningar att få tillstånd att sända
ljudradioprogram i lokala radiosändningar i den utsträckning som tillgäng-
liga radiofrekvenser medger. Närmare föreskrifter härom meddelas i lag.
3 § I fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten som avses i 1 och
2 §§ gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och
rättigheter i 2 kap. 12 § andra —femte styckena och 13 § regeringsformen.
4 § Den som sänder radioprogram avgör självständigt vad som skall
förekomma i programmen.
5 § Frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av dom-
stol eller av en nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars
ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Prövningen av
beslut av regeringen skall göras av domstol och behöver endast avse
beslutets laglighet.
Gäller saken en fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrande-
friheten, skall frågan prövas av domstol under medverkan av jury enligt de
närmare bestämmelser som meddelas i lag. Detta gäller dock inte om
saken rör överträdelse av sådana föreskrifter eller villkor i fråga om kom-
mersiell reklam, annan annonsering eller sändning av radioprogram som
avses i 1 kap. 12 § andra stycket.
6 § Föreskrifter om skyldighet att bevara och tillhandahålla inspelningar
av sända radioprogram för granskning och att lämna dem till arkiv får
meddelas i lag.
7 § I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning
genom radioprogram av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige
helt eller delvis och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.
Filmer och ljudupptagningar
8 § Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att
framställa och sprida filmer och ljudupptagningar. För rätt att offentligt
förevisa en film kan det dock krävas granskning och godkännande i enlig-
het med 1 kap. 3 § andra stycket.
9 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av filmer och ljud-
upptagningar och att tillhandahålla dem för granskning får meddelas i lag.
I lag får också meddelas föreskrifter om skyldighet att lämna exemplar av
sådana upptagningar till en myndighet och att lämna upplysningar i an-
slutning till sådan skyldighet.
10 § Varken postverket eller någon annan allmän trafikinrättning får
vägra att befordra filmer eller ljudupptagningar på grund av deras innehåll
i annat fall än då befordran skulle innebära överträdelse som avses i 13 §
tredje eller fjärde stycket.
En allmän trafikinrättning som tar emot en film eller en ljudupptagning
för befordran skall inte anses som spridare av framställningen enligt 6 kap.
11 § Utan hinder av denna grundlag gäller det som föreskrivs i lag för Prop. 1990/91:64
det fall att någon i förvärvssyfte till den som är under femton år lämnar ut
filmer med ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger
våld eller hot om våld mot människor eller djur.
12 § Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det meddelas
föreskrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som
1. förevisar pornografiska bilder på eller vid allmän plats genom skylt-
ning eller något liknande förfarande på ett sätt som kan väcka allmän
anstöt,
2. utan föregående beställning med post eller på annat sätt tillställer
någon pornografiska bilder, eller
3. bland barn och ungdom sprider filmer som genom sitt innehåll kan
verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga.
Detsamma gäller i fråga om straff och särskild rättsverkan för den som
bryter mot föreskrifter om granskning och godkännande av filmer som
skall visas offentligt.
I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning genom
film av kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis
och innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.
13 § Sådana exemplar av filmer och ljudupptagningar, som framställs i
landet och är avsedda för spridning här, skall förses med tydliga uppgifter
om vem som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen samt om
när, var och av vem exemplaren har framställts. Närmare bestämmelser
om detta får meddelas i lag.
Den som framställer en film eller en ljudupptagning och därvid uppsåt-
ligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som
avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som sprider en film eller ljudupptagning som saknar någon uppgift
som är föreskriven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av
oaktsamhet, dömas till penningböter. Detsamma skall gälla om en sådan
uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.
Den som sprider en film eller en ljudupptagning trots att han vet att den
enligt denna grundlag har tagits i beslag eller konfiskerats skall dömas till
böter eller fängelse i högst ett år.
14 § Föreskrifter om skyldighet för den som yrkesmässigt säljer eller hyr
ut filmer att anmäla sig för registrering hos en myndighet får meddelas i lag
eller, i fråga om anmälans innehåll och hur anmälan närmare skall ske,
med stöd av lag.
Radioprogram och filmer
1 § Radioprogram och filmer skall ha en utgivare. Utgivare av radiopro-
gram skall enligt vad som närmare föreskrivs i lag utses för varje program
eller för hela eller delar av programverksamheten.
Utgivaren utses av den som bedriver sändningsverksamheten eller låter
framställa filmen.
2 § Utgivaren skall vara svensk medborgare. I lag får föreskrivas att
även utlänningar får vara utgivare.
Den som är utgivare skall ha hemvist här i riket. Den som är underårig
eller i konkurs eller som har förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag Prop. 1990/91:64
får inte vara utgivare. Uppgift om vem som är utgivare skall vara tillgäng-
lig för allmänheten.
3 § Utgivaren skall ha befogenhet att utöva tillsyn över framställningens
offentliggörande och att bestämma över dess innehåll så att ingenting får
införas i den mot hans vilja. Varje inskränkning i den befogenheten skall
vara utan verkan.
4 § Av en film skall framgå vem som är utgivare. Utgivaren skall se till
att varje exemplar av filmen har en sådan uppgift.
Uppgift om utgivaren av radioprogram skall hållas tillgänglig för all-
mänheten enligt vad som närmare föreskrivs i lag.
5 § En utgivare för radioprogramverksamhet får utse en eller flera ställ-
företrädare. Vad som sägs om utgivare i 2 —4 §§ skall gälla också ställföre-
trädare. Om utgivarens uppdrag upphör, upphör även uppdraget att vara
ställföreträdare.
6 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § skall dömas
till böter eller, om omständigheterna är synnerligen försvårande, till fäng-
else i högst ett år.
I lag får föreskrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som
meddelats med stöd av 4 eller 5 §.
Ljudupptagningar
7 § Utgivare får utses för ljudupptagningar.
I lag får föreskrivas skyldighet att utse utgivare för vissa ljudupptagning-
ar.
För utgivare av ljudupptagningar gäller i övrigt det som föreskrivs i 1 —4
och 6 §§ om utgivare av filmer.
1 § De gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§
tryckfrihetsförordningen skall anses som yttrandefrihetsbrott, om de begås
1 ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning och är straffbara enligt
lag.
Under samma förutsättningar skall som yttrandefrihetsbrott anses även
sådan olaga våldsskildring varigenom någon genom rörliga bilder när-
gånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med
uppsåt att framställningen sprids, om inte gärningen med hänsyn till
omständigheterna är försvarlig.
2 § Gärningar som enligt 7 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen inte skall
anses som tryckfrihetsbrott, därför att de begås genom meddelanden där
det brottsliga är dolt, skall inte heller anses som yttrandefrihetsbrott.
3 § Om någon lämnar ett meddelande, som avses i 1 kap. 2 §, eller, utan
att svara enligt 6 kap., medverkar till en framställning som är avsedd att
offentliggöras i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning, som
författare eller annan upphovsman eller genom att framträda i radiopro-
grammet och därigenom gör sig skyldig till
10
1. högförräderi, spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, Prop. 1990/91:64
uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling
till sådant brott;
2. oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar
eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll
vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller
3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild
lag,
gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för sådant brott.
Om någon anskaffar en uppgift eller underrättelse i sådant syfte som
avses i 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till brott som anges i första
stycket 1, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för brottet.
Det som sägs i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen om särskilt
lagstiftningsförfarande skall gälla också i fråga om förslag till föreskrifter
som avses i första stycket 3.
4 § Vad som är föreskrivet i lag om påföljd för brott som avses i 1 § skall
gälla också när brottet är att anse som ett yttrandefrihetsbrott.
Om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott finns bestämmelser i 8
kap.
När någon döms för förtal eller förolämpning i enlighet med 1 § första
stycket, kan domstolen, om brottet begåtts i ett radioprogram, på yrkande
av motparten besluta att domen skall återges helt eller delvis i ett radiopro-
gram i samma sändningsverksamhet. Rätten får besluta att skyldigheten
att återge domen skall avse ett av rätten gjort sammandrag av denna.
5 § När en domstol bestämmer påföljd för ett yttrandefrihetsbrott, skall
domstolen särskilt ta hänsyn till om en rättelse har offentliggjorts.
6 § En film eller ljudupptagning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott
får konfiskeras. Är brottet olaga våldsskildring gäller om särskild rättsver-
kan i övrigt vad som föreskrivs i lag.
Vid konfiskering skall alla exemplar som är avsedda för spridning för-
störas. Dessutom skall tillses att föremål som kan användas särskilt för att
mångfaldiga filmen eller ljudupptagningen inte skall kunna användas för
att framställa ytterligare exemplar.
Radioprogram och filmer
1 § Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en film
ligger på utgivaren. Har en ställföreträdare inträtt som utgivare, har han
ansvaret.
I fråga om andra direktsända radioprogram än sådana som avses i 1 kap.
8 § får i lag föreskrivas att den som framträder i programmet skall ansvara
för sina yttranden själv.
2 § Det ansvar för yttrandefrihetsbrott som annars skulle åvila utgivaren
ligger på den som är skyldig att utse utgivare, om
1. det inte fanns någon behörig utgivare när brottet förövades,
2. utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde
utöva den befogenhet som anges i 4 kap. 3 § eller
3. uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmänheten på
föreskrivet sätt.
11
Har en ställföreträdare inträtt som utgivare men var han inte längre Prop. 1990/91:64
behörig när brottet förövades eller hade hans uppdrag upphört eller förelåg
det beträffande honom något förhållande som anges i första stycket 2 eller
3, ligger ansvaret för yttrandefrihetsbrott på utgivaren.
I stället för den som anges i första stycket ansvarar den som sprider en
film för yttrandefrihetsbrott i denna, om filmen saknar den i 3 kap. 13 §
första stycket föreskrivna uppgiften om vem som har låtit framställa den
och det inte kan klarläggas vem denne är eller han saknar känd hemorts-
adress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.
Vad som sägs i tredje stycket for det fall att en uppgift saknas gäller
också om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa
filmen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och den som
sprider filmen känner till detta.
Ljudupptagningar
3 § Ansvaret for yttrandefrihetsbrott i en ljudupptagning, som har en
utgivare, ligger på denne.
Är i lag föreskrivet att en ljudupptagning skall ha en utgivare, gäller vad
som sägs i 2 §. Om i annat fall en ljudupptagning har en utgivare som inte
längre var behörig när brottet förövades eller vars uppdrag annars upphört
eller beträffande vilken det förelåg något sådant förhållande som anges i 2 §
första stycket 2 eller 3, ligger ansvaret for yttrandefrihetsbrott på den som
har utsett utgivaren.
4 § Ansvaret for yttrandefrihetsbrott i en sådan ljudupptagning som inte
har eller skall ha en utgivare ligger på upphovsmannen till framställningen
och den som framträder i upptagningen, om de är att anse som gärnings-
män och uppgift om dem har lämnats enligt 2 kap. 2 § andra stycket. Den
som inte har samtyckt till att upptagningen lämnas ut for spridning eller
till att uppgift lämnas om vem han är ansvarar dock inte för yttrandefri-
hetsbrott i upptagningen.
Den som har låtit framställa en ljudupptagning som avses i första stycket
ansvarar för yttrandefrihetsbrott i denna, om
1. varken upphovsmannen eller den som framträder i upptagningen kan
hållas ansvarig,
2. båda var avlidna när upptagningen lämnades ut för spridning, eller
3. båda saknar känd hemortsadress i landet och ingen av dem kan
påträffas här under rättegången.
5 § I stället för den som avses i 3 § eller 4 § andra stycket ansvarar den
som sprider en ljudupptagning för yttrandefrihetsbrott i upptagningen, om
denna saknar den i 3 kap. 13 § första stycket föreskrivna uppgiften om vem
som har låtit framställa den och det inte kan klarläggas vem denne är eller
han saknar känd hemortsadress i landet och inte heller kan påträffas här
under rättegången.
Vad som sägs i första stycket gäller också om en lämnad uppgift innebär
att den som har låtit framställa ljudupptagningen har hemvist utomlands
eller om uppgiften är oriktig och den som sprider upptagningen känner till
detta.
Gemensamma bestämmelser
6 § Om åtal väcks för ett yttrandefrihetsbrott och den tilltalade anser att
det finns någon omständighet som medför att han inte skall vara ansvarig, 12
skall han åberopa denna omständighet före huvudförhandlingen. Om han Prop. 1990/91: 64
inte gör det, skall han betraktas som ansvarig.
7 § Den som ansvarar enligt detta kapitel för ett yttrandefrihetsbrott i en
framställning skall anses ha haft kännedom om innehållet i framställning-
en. Han skall också anses ha medgett dess offentliggörande.
1 § Bestämmelserna i 9 kap. 1—4 §§ tryckfrihetsförordningen om tillsyn
och åtal skall gälla också i fråga om radioprogram, filmer och ljudupptag-
ningar och i fråga om yttrandefrihetsmål.
Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas är
1 fråga om radioprogram sex månader från det att programmet sändes.
Beträffande filmer och ljudupptagningar är tiden ett år från det att upptag-
ningen lämnades ut för spridning. Dock får i lag föreskrivas att filmer inte
skall anses ha lämnats ut för spridning förrän de har lämnats för registre-
ring hos en myndighet. I fråga om olaga våldsskildring och barnpornogra-
fibrott gäller vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan.
2 § Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en film eller en ljudupptag-
ning utan att det finns någon som enligt 6 kap. är ansvarig för brottet, får
åklagaren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om konfiske-
ring av filmen eller ljudupptagningen. Detsamma gäller, om stämning i
Sverige inte kan delges den som är ansvarig för brottet.
3 § Vad som sägs i 10 kap. tryckfrihetsförordningen om beslag av tryckta
skrifter på grund av tryckfrihetsbrott skall gälla också i fråga om beslag av
filmer och ljudupptagningar på grund av yttrandefrihetsbrott. I stället för
10 kap. 6 § och 8 § andra stycket gäller dock vad som föreskrivs i andra och
tredje styckena i denna paragraf.
Varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställningen
som har föranlett beslaget. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar
eller andra delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer.
Bevis om att beslag har beslutats skall utan kostnad tillställas den som
beslaget verkställs hos samt den som har låtit framställa filmen eller
ljudupptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i
framställningen som har föranlett beslaget.
4 § I lag får föreskrivas att en nämnd vars sammansättning är bestämd i
lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare skall
granska om radioprogram, som någon har sänt på annat sätt än genom
tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som
gäller för sändningarna. En sådan nämnd får endast uttala sin mening och
förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. I lagen får
föreskrivas att ett föreläggande av nämnden får förenas med vite. Frågor
om ansvar för yttrandefrihetsbrott och om utdömande av vite prövas alltid
av domstol enligt 3 kap. 5 §.
5 § Genom lag får föreskrivas om särskild tillsyn över att yttrandefrihe-
ten i filmer inte missbrukas genom olaga våldsskildring och över att filmer
med våld eller hot om våld inte i förvärvssyfte sprids till den som är under
femton år. Därvid får föreskrivas om befogenhet för en tillsynsmyndighet
att tillfälligt ta hand om ett exemplar av en film som kan antas innehålla en
framställning som innefattar olaga våldsskildring.
13
6 § I fråga om sådana föreskrifter som avses i 4 och 5 §§ gäller vad som Prop. 1990/91:64
föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap.
12 § andra —femte styckena och 13 § regeringsformen.
1 § Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i ett radiopro-
gram, en film eller en ljudupptagning i andra fall än när framställningen
innefattar ett yttrandefrihetsbrott.
Om skadestånd på grund av brott som avses i 5 kap. 2 och 3 §§ gäller vad
som är föreskrivet i lag.
2 § Den som enligt 6 kap. bär det straffrättsliga ansvaret ansvarar även
för skadestånd. Skadeståndet kan krävas ut också av den som bedriver
programverksamheten eller har låtit framställa filmen eller ljudupptag-
ningen.
1 fall som avses i 1 kap. 8 § ansvarar gärningsmannen för skadestånd på
grund av brott som han begår i sändningen. Skadeståndet kan krävas ut
även av den som bedriver programverksamheten.
3 § Om den som skulle bära det straffrättsliga ansvaret inte har någon
känd hemortsadress i landet när brottet förövas och inte heller kan påträf-
fas här under rättegången och ansvaret därför övergår på någon annan
enligt 6 kap. 2 § tredje stycket eller 5 §, får skadestånd ändå krävas ut även
av den förre, i den mån det medges i lag.
4 § Vad som sägs i 6 kap. 7 § denna grundlag skall gälla också i fråga om
skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram, en film
eller en ljudupptagning. I fråga om sådant skadestånd skall också gälla vad
som sägs i 11 kap. 3 — 5 §§ tryckfrihetsförordningen om enskilt anspråk i
vissa fall.
1 § Vad som sägs i 12 kap. tryckfrihetsförordningen om rättegången i
tryckfrihetsmål skall gälla också i fråga om motsvarande mål som avser
radioprogram, filmer och ljudupptagningar (yttrandefrihetsmål). Hänvis-
ningen i 12 kap. 2 § till 8 kap. tryckfrihetsförordningen skall därvid avse 6
kap. denna grundlag.
De som utsetts till jurymän för tryckfrihetsmål skall också vara jurymän
i yttrandefrihetsmål.
1 § Bestämmelserna i 1 — 9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana
filmer och ljudupptagningar som har framställts utomlands och som läm-
nas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit
framställa filmen eller ljudupptagningen skall därvid i stället gälla den som
här i landet lämnar ut den för spridning.
I fråga om rätten att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser
för offentliggörande och om rätten till anonymitet gäller dock i tillämpliga
delar vad som sägs i 13 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen. Därvid skall
hänvisningen till 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena tryckfrihetsförord-
ningen avse 1 kap. 2 § denna grundlag,
14
hänvisningen till
grundlag,
hänvisningen till
denna grundlag och
hänvisningen till
3 kap. tryckfrihetsförordningen avse 2 kap. denna
3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen avse 2 kap. 3 §
7 kap. 3 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen
Prop. 1990/91:64
avse 5 kap. 3 § första stycket 2 denna grundlag.
2 § Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa
uppgifter och underrättelser och att vara anonym gäller också radiopro-
gram som sänds från sändare utanför Sverige och andra utomlands fram-
ställda filmer och ljudupptagningar än dem som avses i den paragrafen. 1
lag får dock föreskrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa
uppgifter i fråga om radioprogram som sänds från öppna havet eller
luftrummet däröver.
1 § Vad som sägs i 14 kap. 1 — 3 §§ tryckfrihetsförordningen om resning,
högre rätts prövning av tryckfrihetsmål och skyndsam behandling av såda-
na mål skall gälla också i fråga om yttrandefrihetsmål.
1 alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i denna grundlag eller i
lag som har beslutats med stöd av den gäller vad som är föreskrivet i lag
eller annan författning.
Utlänningar är i fråga om yttrandefriheten enligt denna grundlag lik-
ställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av lag.
1. Denna grundlag träder i kraft den 1 januari 1992.
2. De nya föreskrifterna skall inte tillämpas på radioprogram som har
sänts före ikraftträdandet.
3. I fråga om filmer och ljudupptagningar som har lämnats ut för
spridning före ikraftträdandet skall de nya föreskrifterna tillämpas med
följande undantag:
a) En film eller en ljudupptagning skall anses ha lämnats ut för sprid-
ning den dag denna grundlag trätt i kraft.
b) Föreskrifterna i 2 kap., 3 kap. 13 § första —tredje styckena, 4 kap., 6
kap. 1 — 5 §§ och 10 kap. 1 § första stycket andra meningen skall inte
tillämpas.
c) Den som sprider en film är ansvarig för yttrandefrihetsbrott i filmen,
om spridningen skulle ha varit straffbar även enligt äldre bestämmelser.
d) Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i en ljudupptagning ligger på upp-
hovsmannen och den som framträder i upptagningen, om de är att anse
som gärningsmän, samt på den som har låtit framställa upptagningen och
på den som sprider den, allt under förutsättning att deras handlande skulle
ha varit straffbart även enligt äldre bestämmelser.
e) I stället för vad som föreskrivs i 8 kap. 2 § första stycket gäller att
skadestånd kan krävas ut av den som enligt c) och d) bär det straffrättsliga
ansvaret för innehållet i en film eller en ljudupptagning.
f) De nya föreskrifterna gäller inte i fråga om spridning som före ikraft-
trädandet har skett av filmer med skildringar av sexuellt våld eller tvång
eller närgångna eller utdragna skildringar av grovt våld mot människor
eller djur.
g) De nya föreskrifterna tillämpas inte vid prövning av talan som har
väckts före ikraftträdandet. Skulle en tillämpning av de nya föreskrifterna
ha lett till frihet från påföljd, får någon sådan dock inte ådömas.
15
Prop. 1990/91:64
Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen1
dels att nuvarande 13 kap. 1 — 5 §§ skall betecknas 13 kap. 2 — 6 §§,
dels att det i förordningen skall införas en ny paragraf, 13 kap. 1 §, av
följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 1 kap. |
7§
Med periodisk skrift förstås tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt
skrift, som enligt utgivningsplanen är avsedd att under bestämd titel
utgivas med minst fyra å särskilda tider utkommande nummer eller häften
årligen, samt därtill hörande löpsedlar och bilagor. Sedan utgivningsbevis
för skriften meddelats skall denna, till dess beviset återkallas anses som
|
periodisk. |
Om ägaren till en periodisk skrift 3 kap. 3§ |
Den som har tagit befattning
med tillkomsten eller utgivningen
av tryckt skrift eller med framställ-
ning som var avsedd att införas i
tryckt skrift och den som har varit
verksam inom företag för utgivning
av tryckta skrifter eller inom före-
tag för yrkesmässig förmedling av
Den som har tagit befattning
med tillkomsten eller utgivningen
av tryckt skrift eller med framställ-
ning som var avsedd att införas i
tryckt skrift och den som har varit
verksam inom företag för utgivning
av tryckta skrifter eller inom före-
tag för yrkesmässig förmedling av
Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1988:1448.
16
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:64
nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter må icke röja
vad han därvid erfarit om vem som
är författare eller har lämnat med-
delande enligt 1 kap. 1 § tredje styc-
ket eller är utgivare av skrift som ej
är periodisk, om ej
1. denne har samtyckt därtill;
2. fråga därom får väckas enligt
2 § första stycket;
3. fråga är om brott som angives
1 7 kap. 3 § första stycket 1;
4. fråga är om brott enligt 7 kap.
2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3
och rätten finner det erforderligt att
vid förhandling uppgift lämnas, hu-
ruvida den som är tilltalad eller
skäligen misstänkt för brottet har
lämnat meddelandet eller medver-
kat till framställningen;
5. rätten av hänsyn till allmänt
eller enskilt intresse finner det vara
av synnerlig vikt att uppgift i saken
lämnas vid vittnesförhör eller för-
hör med part under sanningsförsäk-
ran.
Utsätter någon mot författarens
eller, i fall som avses i 1 §, mot ut-
givarens eller meddelarens vilja å
tryckt skrift dennes namn, pseudo-
nym eller signatur eller åsidosätter
någon sin tystnadsplikt enligt 3 §
straffes med böter eller fängelse i
högst ett år. Lag samma vare, om å
skriften såsom författare, utgivare
eller meddelare utsättes namnet å
eller pseudonymen eller signaturen
för annan person än den verkliga
författaren, utgivaren eller medde-
nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter får inte röja
vad han därvid erfarit om vem som
är författare eller har lämnat med-
delande enligt 1 kap. 1 § tredje styc-
ket eller är utgivare av skrift som
inte är periodisk.
Tystnadsplikten enligt första styc-
ket gäller inte
1. om den till vars förmån tyst-
nadsplikten gäller har samtyckt till
att hans identitet röjs,
2. om fråga om identiteten får
väckas enligt 2 § första stycket,
3. om det rör sig om brott som
anges i 7 kap. 3 § första stycket 1,
4. i den mån domstol, när det är
fråga om brott enligt 7 kap. 2 § eller
3 § första stycket 2 eller 3, finner
det erforderligt, att vid förhandling
uppgift lämnas, huruvida den som
är tilltalad eller skäligen misstänkt
för den brottsliga gärningen har
lämnat meddelandet eller medver-
kat till framställningen, eller
5. i den mån domstol i annat fall
av hänsyn till ett allmänt eller en-
skilt intresse finner det vara av syn-
nerlig vikt att uppgift om identite-
ten lämnas vid vittnesförhör eller
förhör med en part under sannings-
försäkran.
Vid förhör som avses i andra styc-
ket 4 eller 5 skall rätten noga vaka
över att frågor inte ställs som kan
inkräkta på tystnadsplikten utöver
vad som i varje särskilt fall är med-
givet.
§
Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet mot författarens eller, i
fall som avses i 1 §, mot utgivarens
eller meddelarens vilja på tryckt
skrift sätter ut dennes namn, pseu-
donym eller signatur eller åsidosät-
ter sin tystnadsplikt enligt 3 §,
döms till böter eller fängelse i högst
ett år. Till samma straff döms den
som uppsåtligen eller av oaktsamhet
på skriften såsom författare, utgiva-
re eller meddelare sätter ut namnet
på eller pseudonym eller signaturen
17
2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
Nuvarande lydelse
laren.
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:64
för annan person än den verkliga
författaren, utgivaren eller medde-
laren.
För efterforskning i strid med 4 § För efterforskning i strid med 4 §
första punkten dömes till böter eller första meningen döms, om efter-
fängelse i högst ett år. forskningen har skett uppsåtligen,
till böter eller fängelse i högst ett år.
Allmänt åtal för brott som avses i första stycket må väckas endast om
målsäganden anmält brottet till åtal.
5 kap.
12
Utgiver ägare till periodisk skrift
sådan skrift utan att utgivnings-
bevis finnes eller ägaren är be-
hörig
eller underlåter ägaren att på sätt
i 8 § sägs draga försorg om att ny
utgivare utses och göra anmälan
därom
eller underlåter utgivare att, i fall
som avses i 10 § andra stycket,
överlämna sitt uppdrag till ställfö-
reträdare
eller utgiver någon periodisk
skrift, för vars utgivning förbud en-
ligt denna förordning meddelats el-
ler som uppenbart utgör fortsätt-
ning av sådan skrift,
eller låter någon å periodisk skrift
angiva sitt namn som utgivare eller
ställföreträdare utan att vara behö-
rig,
straffes med dagsböter, har skrif-
ten förklarats brottslig eller äro om-
ständigheterna eljest synnerligen
försvårande, må dömas till fängelse
i högst ett år.
Underlåter ägaren till en peri-
odisk skrift att enligt 8 § anmäla ny
utgivningsort eller ny utgivnings-
plan, skall han dömas till böter,
högst ettusen kronor.
Överträder utgivare vad i 11 § är
föreskrivet, vare straffet böter,
högst ettusen kronor. Vad nu sagts
gälle ock ställföreträdare, vilken in-
trätt som utgivare.
§
Utgiver ägare till periodisk skrift
sådan skrift utan att utgivnings-
bevis finnes eller ägaren är be-
hörig
eller underlåter ägaren att på sätt
i 8 § sägs draga försorg om att ny
utgivare utses och göra anmälan
därom
eller underlåter utgivare att, i fall
som avses i 10 § andra stycket,
överlämna sitt uppdrag till ställfö-
reträdare
eller utgiver någon periodisk
skrift, för vars utgivning förbud en-
ligt denna förordning meddelats el-
ler som uppenbart utgör fortsätt-
ning av sådan skrift,
eller låter någon å periodisk skrift
angiva sitt namn som utgivare eller
ställföreträdare utan att vara behö-
rig
straffes med böter, har skriften
förklarats brottslig eller äro om-
ständigheterna eljest synnerligen
försvårande, må dömas till fängelse
i högst ett år.
§
Underlåter ägaren till en peri-
odisk skrift att enligt 8 § anmäla ny
utgivningsort eller ny utgivnings-
plan, skall han dömas till penning-
böter.
Överträder utgivare vad i 11 § är
föreskrivet, vare straffet penning-
böter. Vad nu sagts gälle ock ställfö-
reträdare, vilken inträtt som utgi-
vare.
18
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:64
6 kap.
3§
Saknar skrift, som avses i 4 kap.
2 § första stycket, där föreskriven
uppgift eller är sådan uppgift eller
uppgift enligt 1 kap. 5 § första styc-
ket 2 å skrift, som där åsyftas, ut-
spridaren veterligt, oriktig, straffes
utspridaren med böter, högst ettu-
sen kronor.
Saknar skrift, som avses i 4 kap.
2 § första stycket, där föreskriven
uppgift eller är sådan uppgift eller
uppgift enligt 1 kap. 5 § första styc-
ket 2 å skrift, som där åsyftas, ut-
spridaren veterligt, oriktig, straffes
utspridaren med penningböter.
För spridande av tryckt skrift som, utspridaren veterligt, lagts under
beslag eller förklarats konfiskerad eller utgivits i strid mot förbud som
enligt denna förordning meddelats för skriftens utgivning eller uppenbart
utgör fortsättning av skrift som avses med sådant förbud, vare straffet
böter eller fängelse högst ett år.
(5 § tredje stycket)
I övrigt skall i fråga om skrift,
som tryckts utom riket och här ut-
gives, i tillämpliga delar gälla vad i
1 kap., 3 kap., 6 kap., 7 kap., 8 kap.
1, 2, 5 — 7 och 10— 12 §§ samt 9 —
12 kap. är föreskrivet.
13 kap.
1§
1 fråga om skrift som tryckts
utom riket och som utges här skall,
om inte annat sägs nedan, i tillämp-
liga delar gälla vad som är föreskri-
vet i 1 kap., 3 kap., 6 kap., 7 kap., 8
kap. 1, 2, 5 — 7 och 10— 12 §§ samt
9—12 kap.
(5 § första och andra styckena)
Bestämmelserna i 1 kap. 1 § tred-
je och fjärde styckena angående
meddelande och anskaffande av
uppgifter och underrättelser för of-
fentliggörande i tryckt skrift skall
gälla även meddelande JÖr offentlig-
görande i skrift, som tryckes utom
riket, samt anskaffande för sådant
meddelande, om ej
I fråga om skrift som trycks utom
riket och som utges här men som
inte huvudsakligen är avsedd for
spridning inom riket och för vilken
inte heller utgivningsbevis finns gäl-
ler bestämmelserna i 1 kap. 1 §
tredje och fjärde styckena angående
meddelande och anskaffande av
uppgifter och underrättelser för of-
fentliggörande om inte
1. meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet;
2. meddelandet innefattar utlämnande eller tillhandahållande som av-
ses i 7 kap. 3 § första stycket 2;
3. meddelandet utgör uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt.
Första stycket tillämpas också i
fråga om skrift som trycks utom ri-
ket och som inte ges ut här. Härvid
jämställs med den som lämnar
meddelande för offentliggörande
den som på annat sätt medverkar
till framställning i periodisk skrift
såsom författare eller annan upp-
hovsman.
19
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:64
Är meddelandet eller anskaffan-
det straffbart i angivet hänseende,
gäller vad därom är stadgat. Mål
angående ansvar eller enskilt an-
språk på grund av brott som nu
sagts skall handläggas som tryckfri-
hetsmål, när ej 12 kap. 1 § andra
stycket tredje punkten har motsva-
rande tillämpning. I fråga om rätt
till anonymitet för meddelaren gäl-
ler vad i 3 kap. är stadgat', bestäm-
melsen i 3 § 3 skall dock omfatta
även annat brott mot rikets säker-
het än som där avses.
Är meddelandet eller anskaffan-
det straffbart enligt vad som följer
av första och andra styckena, gäller
vad som är föreskrivet därom. Mål
angående ansvar eller enskilt an-
språk på grund av brott som nu
sagts skall handläggas som tryckfri-
hetsmål, när inte 12 kap. 1 § andra
stycket tredje meningen har mot-
svarande tillämpning. I fråga om
rätt till anonymitet för meddelaren
gäller vad som är föreskrivet i 3
kap.; bestämmelsen i 3 § 3 skall
dock omfatta även annat brott mot
rikets säkerhet än som där avses.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
20
Prop. 1990/91:64
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 §, 2 kap. 1 § och 8 kap. 18 § regerings-
formen1 skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1 kap.
3§
Regeringsformen, successions-
ordningen och tryckfrihetsförord-
ningen är rikets grundlagar.
Regeringsformen, successions-
ordningen, tryckfrihetsförordning-
en och yttrandefrihetsgrundlagen är
rikets grundlagar.
2 kap.
1§
Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad
1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt
meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,
2. informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar
samt att i övrigt taga del av andras yttranden,
3. mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomst för upplys-
ning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av
konstnärligt verk,
4. demonstrationsfrihet: frihet att anordna och deltaga i demonstration
på allmän plats,
5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna
eller enskilda syften,
6. religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva
sin religion.
Beträffande tryckfriheten gäller
vad som är föreskrivet i tryckfri-
hetsförordningen. I denna finns
också bestämmelser om rätt att
taga del av allmänna handlingar.
Beträffande tryckfriheten och
motsvarande frihet att yttra sig i
ljudradio, television och vissa lik-
nande överföringar, filmer, video-
gram och andra upptagningar av
rörliga bilder samt ljudupptagning-
ar gäller vad som är föreskrivet i
tryckfrihetsförordningen och ytt-
randefrihetsgrundlagen.
I tryckfrihetsförordningen finns
också bestämmelser om rätt att taga
del av allmänna handlingar.
8 kap.
18 §
För att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår
domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Yttrande från lagrådet
inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare angives i riksdags-
ordningen, av riksdagsutskott.
Regeringsformen omtryckt 1988:1444.
21
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:64
Yttrande av lagrådet bör inhäm-
tas innan riksdagen beslutar grund-
lag om tryckfriheten, lag om be-
gränsning av rätten att taga del av-
allmänna handlingar, lag som avses
i 2 kap. 3§ andra stycket 12 §
första stycket, 17— 19 §§ eller 20 §
andra stycket eller lag som ändrar
eller upphäver sådan lag, lag om
kommunal beskattning, lag som av-
ses i 2 eller 3 § eller lag som avses i 11
kap., om lagen är viktig för enskilda
eller från allmän synpunkt. Vad nu
har sagts gäller dock icke, om lagrå-
dets hörande skulle sakna betydelse
på grund av frågans beskaffenhet el-
ler skulle fördröja lagstiftningsfrå-
gans behandling så att avsevärt men
skulle uppkomma. Föreslår rege-
ringen riksdagen att stifta lag i något
av de ämnen som avses i första me-
ningen och har lagrådets yttrande
dessförinnan inte inhämtats, skall
regeringen samtidigt för riksdagen
redovisa skälen härtill. Att lagrådet
icke har hörts över ett lagförslag ut-
gör aldrig hi nder mot lagens tillämp-
ning.
Yttrande av lagrådet bör inhäm-
tas innan riksdagen beslutar grund-
lag om tryckfriheten eller om mot-
svarande frihet att yttra sig i ljudra-
dio, television och vissa liknande
överföringar, filmer, videogram och,
andra upptagningar av rörliga bilder
samt ljudupptagningar, lag om be-
gränsning av rätten att taga del av
allmänna handlingar, lag som avses
i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första
stycket, 17— 19 §§ eller 20 § andra
stycket eller lag som ändrar eller
upphäver sådan lag, lagom kommu-
nal beskattning, lag som avses i 2 el-
ler 3 § eller lag som avses i 11 kap.,
om lagen är viktig för enskilda eller
från allmän synpunkt. Vad nu har
sagts gäller dock icke, om lagrådets
hörande skulle sakna betydelse på
grund av frågans beskaffenhet eller
skulle fördröja lagstiftningsfrågans
behandling så att avsevärt men
skulle uppkomma. Föreslår rege-
ringen riksdagen att stifta lag i något
av de ämnen som avses i första me-
ningen och har lagrådets yttrande
dessförinnan inte inhämtats, skall
regeringen samtidigt för riksdagen
redovisa skälen härtill. Att lagrådet
icke har hörts över ett lagförslag ut-
gör aldrig hinder mot lagens tillämp-
ning.
Lagrådets granskning skall avse
1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i öv-
rigt,
2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,
3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,
4. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna
syften,
5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.
Närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring
meddelas i lag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
22
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 oktober 1990
Närvarande: statsrådet Engström, ordförande, och statsråden Hjelm-Wal-
lén, S. Andersson, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström,
Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Freivalds,
Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Åsbrink
Föredragande: statsrådet Freivalds
År 1984 avgav yttrandefrihetsutredningen (YFU) huvudbetänkandet
(SOU 1983:70) Värna yttrandefriheten. På grundval av förslag i betänkan-
det beslutade regeringen en proposition (1986/87:151) om ändringar i
tryckfrihetsförordningen m. m. Ett förslag i betänkandet som inte fördes
vidare till riksdagen gällde en ny grundlag om yttrandefriheten i andra
medier än tryckta skrifter. Ett annat avsåg s. k. meddelarfrihet i förhållan-
det mellan enskilda. I båda dessa frågor begärde riksdagen vid sin behand-
ling av propositionen att fortsatt beredning skulle ske.
Sedan de nämnda två frågorna beretts ytterligare vill jag nu ta upp dem
till ny behandling i regeringen. Jag begränsar mig i detta sammanhang till
grundlagsstiftningsfrågor och avser att under våren 1991 återkomma med
förslag till lagstiftning på lägre nivå.
Frågan om att vidga det skydd våra grundlagar ger åt yttrandefriheten har
varit aktuell under lång tid. I november 1986 överlämnade regeringen ett
förslag i ämnet till lagrådet för granskning. Lagrådsremissen byggde till
större delen på YFU:s förslag i betänkandet Värna yttrandefriheten. Det
remitterade förslaget innebar att tryckfrihetsförordningen (omtryckt
1988:1448) skulle byggas ut med en andra avdelning om tio nya kapitel till
skydd för yttrandefriheten i eter- och trådsändningar, filmer, videogram
m. m. samt ljudupptagningar.
När den dåvarande departementschefen anmälde lagrådets yttrande
över förslaget vid regeringssammanträdet den 2 april 1987 kunde han
konstatera att lagrådet i allt väsentligt hade anslutit sig till de ställningsta-
Prop. 1990/91:64
23
ganden i sak som redovisats i remissen. Lagrådet hade också i princip Prop. 1990/91:64
godtagit den lagtekniska utformning av ett utbyggt grundlagsskydd för
yttrandefriheten som där hade föreslagits. Departementschefen såg sig
dock tvungen att avstå från att förorda att de remitterade förslagen skulle
genomföras i alla delar.
Det hängde samman med att det efter offentliggörandet av lagrådsremis-
sen hade uppstått osäkerhet om möjligheterna att uppnå en bred enighet i
riksdagen om den lagtekniska lösning som hade förordats i remissen.
Eftersom fortsatt beredning därför måste äga rum, ansåg departements-
chefen att frågan om en förstärkning av grundlagsskyddet för radio, TV,
filmer, videogram och ljudupptagningar borde brytas ut från det lagförslag
som skulle föreläggas riksdagen.
I enlighet med detta ställningstagande överlämnades före sommaren
1987 propositionen om ändringar i tryckfrihetsförordningen m. m. till
riksdagen (prop. 1986/87:151). Propositionen upptog huvudsakligen en-
dast förslag som syftade till att förstärka det rättsliga skyddet för tryckta
skrifter. Propositionen antogs av riksdagen (KU 1987/88:36, rskr. 290,
1988/89:KU2, rskr. 11, SFS 1988:835-838, 1448). Beträffande den nuva-
rande tryckfrihetsrättsliga regleringen hänvisas till nämnda proposition.
Såsom departementschefen hade förutskickat i propositionen inleddes
på hösten 1987 inom justitiedepartementet en fortsatt beredning av frågan
om ett mera omfattande grundlagsskydd för yttrandefriheten. Det skedde
under medverkan av företrädare för partierna i riksdagen. Den beredning
som då ägde rum syftade till att förbereda ett förslag i grundlagsfrågan som
skulle kunna behandlas av riksdagen samtidigt som prop. 1986/87:151 och
då samla en bred majoritet. Något sådant förslag kom emellertid inte till
stånd.
Vid sin behandling av prop. 1986/87:151 uttalade sig konstitutionsut-
skottet om den fortsatta handläggningen av frågan om grundlagsreglering
också beträffande andra medier än det tryckta ordet. Utskottet fann det
angeläget att det utrednings- och beredningsarbete som under lång tid
nedlagts i syfte att åstadkomma grundlagsskydd för vissa andra uttrycks-
former än det tryckta ordet skulle leda till grundlagsreglering.
Mycket talade enligt utskottet för att en sådan bred enighet i riksdagen
som borde eftersträvas vid grundlagsändringar av här aktuellt slag kunde
uppnås. Det fortsatta beredningsarbetet syntes enligt utskottet i huvudsak
kunna inriktas på att underkasta det omfattande sakliga material som
förelåg efter det tidigare utredningsarbetet en ny prövning som i stor
utsträckning syntes kunna utgå från de bedömningar som gjorts av YFU.
Med tanke på frågans betydelse och det angelägna i att uppnå en bred
politisk enighet ansåg utskottet att beredningsarbetet skulle ske under
medverkan av representanter för de politiska partierna i riksdagen.
När det gällde den författningsmässiga frågan konstaterade utskottet att
den beredning som ägt rum efter propositionens avlämnande visat att den
teknik som valts i lagrådsremissen inte ansetts utgöra en framkomlig väg.
Med hänsyn till den kritik som framförts och som gick ut på att en samlad
grundlag skulle kunna leda till en uttunning av skyddet för skrifter enligt
den nuvarande TF, borde beredningsarbetet enligt utskottets mening in-
24
riktas mot en lösning i enlighet med principerna i YFU:s förslag, dvs. en Prop. 1990/91:64
särskild grundlag för de nu aktuella medierna.
I ett särskilt hänseende fann utskottet det material som förelåg i ärendet
inte tillräckligt som underlag för ett förslag. Det gällde det förslag till
grundlagsföreskrifter om meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda,
som förts fram av YFU och förordats i motioner med anledning av prop.
1986/87:151. Utskottet ansåg att det fanns skäl att utvidga meddelarskyd-
det till att i princip gälla förhållandet även utanför den offentliga sektorn.
Enligt utskottets mening borde regeringen se till att frågan blev föremål för
skyndsam utredning.
Vad utskottet anfört gav riksdagen som sin mening regeringen till känna
(rskr. 1987/88:290).
I överensstämmelse med riksdagens mening har beredningen av frågan om
en ny grundlag fortsatt inom justitiedepartementet. Därvid har YFU:s
förslag tjänat som en utgångspunkt.
Beredningsarbetet har bestått i förnyade överväganden av de frågor som
väcktes genom YFU:s förslag. Men även frågor som har aktualiserats av
den senare utvecklingen har tagits upp. Arbetet har genomförts i en sär-
skild beredningsgrupp under ordförandeskap av statssekreteraren i justi-
tiedepartementet Sten Heckscher. Från riksdagspartierna har medverkat
riksdagsledamöterna Lena Boström (s) och Allan Ekström (m), tredje vice
talmannen Bertil Fiskesjö (c), samt riksdagsledamöterna Elisabet Franzén
(mp), Lars Leijonborg (fp), Sören Lekberg (s) och Elisabeth Persson (v).
I oktober 1988 bemyndigade vidare regeringen chefen för justitiedepar-
tementet att tillkalla en kommitté med högst tio ledamöter med uppdrag
att utreda frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda (dir.
1988:57). Med stöd härav förordnades hovrättspresidenten Bo Broomé
(ordförande), chefredaktören Ove Andersson, riksdagsledamöterna Britta
Bjelle och Sigrid Bolkéus, civilingenjören Ingvar Bratt, tredje vice tal-
mannen Bertil Fiskesjö, riksdagsledamöterna Bo Hammar, Torgny Lars-
son och Catarina Rönnung samt partisekreteraren Per Unckel att ingå i
kommittén. Kommittén antog namnet meddelarskyddskommittén (Ju
1988:03).
Genom tilläggsdirektiv den 2 februari 1989 (dir. 1989:3) fick kommit-
tén i uppdrag att även överväga justeringar av vissa föreskrifter i TF dels
om tystnadsplikt för dem som är verksamma inom bl. a. tidningsföretag
och nyhetsbyråer i fråga om vem som har lämnat uppgifter för publicering,
dels om utomlands tryckta skrifter.
Kommittén överlämnade i mars 1990 sitt betänkande (SOU 1990:12)
Meddelarrätt. Meddeiarskyddskommitténs sammanfattning av innehållet
i betänkandet bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 1. Kom-
mitténs lagförslag bör fogas till protokollet som bilaga 2. Betänkandet har
remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna bör fogas som
bilaga 3 till protokollet i detta ärende. Remissvaren skall sammanställas i
25
en departementspromemoria och finns tillgängliga i justitiedepartemen- Prop. 1990/91:64
tets ärende 90 — 770.
Ett behov av att förstärka det rättsliga skyddet för yttrandefriheten i de
nya medierna har länge varit kännbart. Redan vid tillkomsten av den nu
gällande radiolagen (1966:755) väcktes tanken på att grundlagsfästa vissa
inslag i den radiorättsliga regleringen. Det föredragande statsrådet uttala-
de då att frågan lämpligen torde kunna övervägas i samband med det
fortsatta arbetet på en total grundlagsreform (prop. 1966:149 s. 27).
Han syftade därvid på det författningspolitiska reformarbete som då
pågick. Det resulterade i den nya regeringsformen (RF) år 1974.
Reformsträvandena har emellertid inte avstannat. Efter ett omfattande
utredningsarbete har riksdagen i två omgångar, åren 1976 och 1979, kun-
nat anta viktiga tillägg till RF i syfte att förstärka och bygga ut skyddet för
medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. RF innehåller numera
ett generellt skydd för yttrandefriheten, men detta saknar den mera detal-
jerade utformning som grundlagsskyddet för tryckfriheten har sedan länge.
Som ett led i strävandena att förbättra det konstitutionella skyddet för
de grundläggande fri- och rättigheterna har möjligheterna att åstadkomma
ett detaljerat grundlagsskydd för yttrandefriheten i andra medier än tryck-
ta skrifter utretts av först massmedieutredningen, som tillkallades år 1970,
och sedan av YFU. Båda kommittéerna har lagt fram förslag till omfattan-
de nya grundlagsregler efter tryckfrihetsrättsligt mönster, massmedieut-
redningen i betänkandet (SOU 1975:49) Massmediegrundlag och YFU i
det tidigare nämnda betänkandet Värna yttrandefriheten.
På grundval av massmedieutredningens förslag lade regeringen i prop.
1975/76:204 fram förslag om vissa grundlagsändringar angående tryckfri-
heten. Propositionen antogs av riksdagen (KU 1975/76:54, rskr. 394, KU
1976/77:1, rskr. 2, SFS 1976:955). Däremot ledde den kommitténs förslag
till grundlagsregler för andra medier inte till lagstiftning.
YFU:s förslag till nya grundlagsregler innebar att en ny grundlag, yttran-
defrihetsgrundlagen, skulle gälla vid sidan av TF. Den skulle innehålla
regler till skydd för yttrandefriheten som skulle omfatta eter- och trådsänd-
ningar, ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder. Under förut-
sättning att en utgivare hade utsetts skulle den också omfatta sceniska
framställningar och utställningar. (Det skulle stå arrangören fritt att välja
om han ville utse en utgivare för sådana framställningar.)
Förutom den nya grundlagen föreslog YFU vissa ändringar i RF och TF
i syfte att stärka skyddet för yttrandefriheten. Som redan nämnts och som
kommer att behandlas närmare i avsnitt 4 föreslog YFU vidare att den s. k.
meddelarfriheten i den tryckfrihetsrättsliga regleringen skulle utvidgas
såvitt gällde förhållandet mellan enskilda.
Under utredningsarbetet hade YFU övervägt möjligheterna att få till
26
stånd en grundlag som skulle omfatta även det tryckta ordet och således Prop. 1990/91:64
ersätta TF. Kommittén redovisade en sådan lag som ett alternativ i sitt
betänkande. Kommittén förordade dock den särskilda lagen. Avgörande
för det ställningstagandet synes ha varit risken för att tryckfriheten skulle
försvagas, om TF ersattes med en ny grundlag.
YFU:s betänkande remissbehandlades. Remissvaren sammanställdes i en
departementspromemoria (Ds Ju 1985:4). Därefter utarbetades i justitie-
departementet en lagrådsremiss med förslag till nya grundlagsregler. Enligt
förslaget skulle reglerna gälla till skydd för yttrandefriheten i eter- och
trådsändningar (dvs. radio och TV m.m.) filmer, videogram och andra
upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar.
Förslaget innebar att de nya grundlagsreglerna skulle tas in i TF och där
bilda en andra avdelning om tio kapitel (15 — 24 kap.). TF:s regler om det
tryckta ordet skulle behållas i princip orubbade som en första avdelning av
förordningen (1 — 14 kap.). Avsikten med denna lösning var att undvika en
försvagning av tryckfriheten samtidigt som risken att två skilda grundlagar
skulle leda till divergerande tillämpning förebyggdes (prop. 1986/87:151 s.
58).
Av skäl som redovisas i avsnitt 4 innehöll lagrådsremissen inte något
förslag i frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda.
I sitt yttrande över det remitterade förslaget uppehöll sig lagrådet tämli-
gen utförligt vid frågan var de nya grundlagsreglerna borde placeras. Enligt
lagrådet talade starka skäl mot det av YFU förordade alternativet med två
parallella grundlagar. Lagrådet uttalade att en ny, samlad grundlag hade
ett klart företräde från allmänna, systematiska utgångspunkter. Å andra
sidan hade enligt lagrådet viktiga skäl också anförts mot en sådan lösning.
De sammanhängde enligt lagrådet främst med att de olika medierna måste
regleras olika på flera väsentliga punkter. Man kunde inte helt avfärda de
farhågor som hade uttalats för att en ”sammansmält” grundlag skulle
kunna leda till uttunning av skyddet för skrifter enligt den nuvarande TF.
Lagrådet stannade för att i princip ansluta sig till remissens förslag i detta
avseende (se prop. 1986/87:151 s. 292).
Som förut har framgått ledde emellertid det till lagrådet remitterade
förslaget inte till lagstiftning i fråga om andra medier än tryckta skrifter. I
stället har beredningen av lagstiftningsärendet fortsatt i de former som
redovisats i avsnitt 1.3.
Mitt förslag: En ny grundlag bör efter mönster av TF skydda yttranden i
vissa andra medier än tryckta skrifter.
27
Vårt konstitutionella skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna
tillförsäkrar var och en yttrandefrihet och informationsfrihet. TF innebär
att en viss del av yttrandefriheten har ett särskilt skydd. Den innebär
emellertid i praktiken ett skydd också för informationsfriheten. I själva
verket är yttrandefriheten och informationsfriheten väsentligen två sidor
av samma sak.
Den fria tillgången till en så rikhaltig information som möjligt och till
varierande åsiktsyttringar är en förutsättning för att medborgarna själva
skall kunna ta ställning i olika frågor som angår dem. Bland de medborger-
liga fri- och rättigheterna intar därför yttrandefriheten en central ställning.
Den är av grundläggande värde för var och en samtidigt som den är en
förutsättning för ett demokratiskt styrelsesätt och en god utveckling av
samhället. Den motiveras inte sällan och med goda argument. Men den
kräver egentligen inte någon motivering.
Yttrandefriheten har aldrig varit någon självklarhet. Hos oss har dess
ställning stärkts kontinuerligt och den har givits ett starkt genomslag i
rättsordningen. Men de rättsliga garantierna för yttrandefriheten är inte
fullständiga. Det fria ordet har inte samma villkor i alla uttrycksformer.
Sedan länge har det tryckta ordet en särställning i vår rättsordning. Den
första tryckfrihetsförordningen utfärdades år 1766. Alltsedan år 1810 har
ett detaljerat skydd för tryckfriheten upprätthållits genom regler i grund-
lag.
Vår nuvarande tryckfrihetsförordning utfärdades år 1949. Den bygger
på en revision av de äldre föreskrifterna, företagen i ljuset av krigsårens
erfarenheter.
Friheten att yttra sig i andra framställningar har inte ett lika starkt skydd
som tryckfriheten. För radions och TV:s del har visserligen efter hand
utvecklats ett regelverk, som till stora delar bygger på det mönster som TF
ger. Med undantag för reglerna om etableringsfrihet kan det därför sägas
att tryckfrihetsrättsliga principer har fått bli vägledande för användningen
av radio och TV i vårt land. Men till skillnad från det tryckta ordet saknar
friheten att yttra sig i radio och TV ett detaljerat skydd i grundlag med den
särskilda styrka ett sådant skydd ger.
Vid sidan om tryckta skrifter samt radio, TV och andra liknande elek-
tromagnetiska sändningar finns i dag många sätt att förmedla upplysning-
ar, tankar, åsikter och känslor till allmänheten. Två framställningsformer
som har fått särskilt stor betydelse är ljudupptagningar och upptagningar
av rörliga bilder. Framställningar i de mest skiftande ämnen kan spridas
med sådan teknik. Marknaden för skivor, band, filmer och videogram
m. m. är mycket betydande.
Hittills torde det vara övervägande konstnärliga och underhållningsbe-
tonade framställningar som har spritts i form av ljud- eller bildupptagning-
ar. Men tekniken utvecklas snabbt. Framställningsformerna kan komma
till användning på fler områden. Några särskilda lagfästa garantier för
Prop. 1990/91:64
28
yttrandefriheten finns dock inte i fråga om ljudupptagningar och upptag- Prop. 1990/91:64
ningar av rörliga bilder.
Den rättsliga särställning som tillkommer det tryckta ordet är förklarlig.
Den har vuxit fram genom en historisk utveckling. Tryckning var den
teknik som tidigast kunde tas i bruk för att sprida meddelanden till en vid
och obestämd krets. Böcker och andra tryckalster spelade redan tidigt en
betydande roll i den intellektuella och politiska utvecklingen. Den moder-
na dagspressens historia i vårt land kan följas bakåt åtminstone till 1800 —
talets förra hälft.
I dagens situation framstår emellertid de nyare möjligheterna att för-
medla yttranden till allmänheten som minst lika betydelsefulla som tryck-
tekniken. Både nyhetsförmedlingen och spridningen av information av
annat slag sker i mycket stor omfattning genom nya medier. I ett långsik-
tigt perspektiv måste man också räkna med att ekonomiska faktorer kan
ändra förutsättningarna för olika sätt att förmedla yttranden till allmänhe-
ten. Inte minst utvecklingen på telekommunikationernas och datatekni-
kens områden kan få en djupgående betydelse.
På det mellanfolkliga planet har Sverige åtagit sig att respektera yttran-
defriheten i enlighet med 1966 års internationella konvention om medbor-
gerliga och politiska rättigheter (prop. 1971:125, SÖ 1971:42). Ett sådant
åtagande följer också av Sveriges anslutning till den europeiska konventio-
nen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna (Art. 10). Som bekant övervakas efterlevnaden av denna kon-
vention av främst kommissionen och domstolen för mänskliga rättigheter i
Strasbourg (jämför t. ex. domstolens domar den 28 mars 1990 i målet
Groppera Radio AG m. fl. mot Schweiz och den 22 maj 1990 i det s. k.
Autronic AG Case).
YFU uttryckte sig i sina överväganden om möjligheterna att i grundlag
skydda friheten att yttra sig i andra former än genom tryckta skrifter så att
yttrandefriheten tillhör alla eller ingen. Den som ger efter för en önskan att
hindra andra från att uttrycka sin uppfattning riskerar även friheten att
föra fram sin egen. Uppdelningen på grundlagsskyddade och icke grund-
lagsskyddade medier saknade enligt YFU principiell motivering. YFU såg
saken så att yttrandefriheten är odelbar (SOU 1983:70 s. 80 fl).
Den åskådning som YFU gav uttryck åt utesluter emellertid inte att man
skiljer mellan olika moment i yttrandefriheten. Ett är friheten eller möjlig-
heten att alls komma till tals. Ett annat är vad som får yttras utan risk för
straff eller andra påföljder. Dessa faktorer avgör vilken yttrandefrihet som
råder.
I grundlagssammanhang är det yttrandefriheten som en laglig rättighet
för var och en som står i centrum. Detta gäller både de grundläggande
fri- och rättigheterna enligt regeringsformens andra kapitel (prop.
1975/76:209 s. 153) och tryckfriheten enligt TF. Enligt detta synsätt inne-
bär ett konstitutionellt frihetsskydd att var och en är rättsligt oförhindrad
att handla på ett visst sätt, t. ex. att skaffa sig och begagna vad som behövs
29
för en massmediai verksamhet. De praktiska och ekonomiska möjligheter- Prop. 1990/91:64
na att sprida yttranden genom massmedier garanteras däremot inte genom
grundlagsskyddet.
Vad som nu har anförts innebär att ett grundlagsskydd för yttrandefrihe-
ten inte ensamt kan åstadkomma ett fritt meningsutbyte och en allsidig
upplysning. Men det kan säkerställa rätten att få bidra till att nå dit, och
detta är nog så viktigt.
Det anförda kan också sägas innebära att det skydd för ett fritt menings-
utbyte och en allsidig upplysning som kan åstadkommas genom en ny
grundlag blir i viss mening begränsat, om skyddet för yttranden anknyts till
vissa medier. Bruket av dessa medier kan vara alltför kostsamt för den
enskilde. Ett konstitutionellt skydd för friheten att yttra sig genom medierna
saknar givetvis inte värde för den skull. Den fria opinionsbildning som sker
utan hjälp av särskilt grundlagsskyddade massmedier är heller inte utan
skydd. Ett sådant finns dels i RF, dels i skilda bestämmelser på andra håll i
vår rättsordning.
Det bör också påpekas att ett skydd i grundlag för friheten att ta till orda
inte står i någon motsättning till att det saknas garanti för att var och en
har en verklig möjlighet att komma till tals genom massmedier. Tvärtom,
ett skydd i grundlag för friheten att sprida yttranden genom massmedier
hindrar ingrepp mot att ett medium över huvud taget kommer till bruk.
Ett rättsligt skydd för att använda medier förbättrar möjligheterna för alla
att komma till tals, vanliga medborgare lika väl som dem med särskilda
resurser.
Det betyder inte att man kan ta ställning till frågorna om ett grundlags-
skydd för yttrandefriheten utan att beakta de reella möjligheterna för var
och en att ta medierna i bruk. Detta visar sig i fråga om medier där det
finns praktiska hinder mot etableringsfrihet eller särskild risk för mono-
pol.
Utgångspunkten för tanken på ett utvidgat skydd i grundlag för friheten att
yttra sig i andra medier än tryckta skrifter är att de nya medierna bör få ett
skydd som så långt det är möjligt likställer deras villkor med vad som
redan gäller för det tryckta ordet. Denna utgångspunkt förutsätter att
medierna i viktiga hänseenden företer sådana likheter med tryckta skrifter
att lika villkor kan åstadkommas. Det arbete som har utförts i grundlags-
frågan visar att detta kan åstadkommas i så hög grad att ett reellt förbättrat
skydd är möjligt.
Den likhet som kan uppnås är emellertid inte fullständig. Som utvecklas
senare kan i fråga om radiosändningar t. ex. någon etableringsfrihet inte
fastslås. Skillnaderna mellan medierna är också påtagliga när det gäller
möjligheterna att ta dem i bruk. Att förmedla ett televisionsprogram via
satellit till en publik inom ett vidsträckt område kräver givetvis helt andra
resurser än vad som går åt för att sprida en tryckt skrift på hemorten.
Olikheterna mellan medierna bör inte hindra att friheten att använda
dem säkerställs i grundlag. Men det skydd en grundlag kan ge är inte nog.
30
Yttrandefriheten förlorar mycket av sin betydelse, om medborgarna sak- Prop. 1990/91:64
nar resurser att förmedla sina yttranden till andra i större skala. Det
utrymme som säkerställs genom ett yttrandefrihetsrättsligt skydd måste
kunna utnyttjas i praktiken. Det går inte heller att bortse från att särskilt
de audio-visuella medierna numera till stor del tas i anspråk i former som i
många hänseenden saknar motsvarighet på tryckfrihetens område.
Dessa förhållanden gör det nödvändigt att det allmänna så långt som
möjligt verkar för att den av grundlagen skyddade yttrandefriheten också
blir en praktisk realitet för var och en. Det är emellertid endast i begränsad
mån möjligt att genom grundlag skapa förutsättningarna för en väl avvägd
medie- och kulturpolitik i den nu avsedda bemärkelsen. Det kan göras i
fråga om fördelningen av utrymmet for sändning i etern och i viss mån
även genom åtgärder för att säkerställa tillgången till utrymme för sänd-
ningar genom tråd. I huvudsak måste dock andra medel begagnas.
Tanken på att förstärka det konstitutionella skyddet för yttrandefriheten
har inte från början varit knuten endast till yttranden som förmedlas
genom vissa medier. Även för den enskildes yttranden direkt till allmänhe-
ten kan det anses behövas ett starkare skydd. Det gäller t. ex. yttranden
som framförs vid demonstrationer och andra allmänna sammankomster.
Också sådant som anföranden vid ”speakers corner” har nämnts som
skyddsvärt.
Möjligheterna att få till stånd ett mera utvecklat skydd i grundlag för
friheten att yttra sig har emellertid under det arbete som utförts i lagstift-
ningsfrågan efter hand befunnits vara på ett avgörande sätt bättre i fråga
om yttranden som är bundna till ett visst medium än i fråga om yttranden
som framförs i mera lösa former. Det hänger samman med att de tryckfri-
hetsrättsliga principerna om etableringsfrihet, ensamansvar och meddelar-
frihet m. m. knappast kan tillämpas i fråga om de mera lösliga uttrycksfor-
merna. Enligt YFU:s förslag skulle den nya grundlagsregleringen gälla
program i eter- och trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av
rörliga bilder samt sceniska framställningar och utställningar, i fråga om
de sist nämnda dock endast om den som bedrev verksamheten hade utsett
en utgivare och tillkännagett vem denne var.
Som nyss antytts är det uppfattningen att tryckfriheten bör tjäna som
mönster för uppbyggnaden av ett utvidgat grundlagsskydd for yttrandefri-
heten som har lett till slutsatsen att ett sådant skydd bör anknyta till vissa
medier. En sådan tanke ligger självfallet nära till hands i vårt land med vår
internationellt sett troligen unika reglering i TF och den på samma princi-
per uppbyggda radiorättsliga lagstiftningen. Den anvisar sannolikt också
den enda framkomliga vägen om man inom vår rättsordning vill bygga upp
ett mera detaljerat grundlagsskydd för yttrandefriheten.
I det läge vari frågan nu befinner sig saknas anledning att överväga något
annat än att den nya grundlag till skydd for yttrandefriheten som bör
komma till stånd skall gälla yttranden som är bundna till ett medium i den
bemärkelse som avsågs i YFU:s förslag. Att grundlagen skall bygga på de
31
bärande principerna i TF är på samma sätt en given utgångspunkt for det Prop. 1990/91: 64
förslag som nu bör läggas fram. En tredje given sak är — med tanke på vad
som hänt tidigare under ärendets gång — att en ny grundlag bör gälla vid
sidan av TF.
Med dessa utgångspunkter i lagstiftningsfrågan blir möjligheterna att till-
lämpa principerna i TF på andra uttrycksformer än det tryckta ordet
bestämmande för hur stor räckvidd det nya grundlagsskyddet kan ges. Det
ligger i sakens natur att möjligheterna att inordna nya uttrycksformer i ett
system som är uppbyggt på tryckfrihetens principer är störst i fråga om
medier där innehållet är tekniskt fixerat eller otvunget kan dokumenteras
på ett sätt som är likvärdigt med den tryckta skriften.
I 1986 års lagrådsremiss uttalade det föredragande statsrådet som en
principiell ståndpunkt att det är viktigt att grundlagsskyddet utformas så
att reglerna blir tillräckligt klara för att inte vålla tillämpningsproblem för
myndigheter och enskilda. Statsrådet framhöll att det varit en strävan i
reformarbetet på fri- och rättighetsområdet att skapa ett skydd som är så
otvetydigt som möjligt och som kan tillämpas av alla de myndigheter och
andra allmänna organ som har att se till att skyddet inte sätts åsido. Också
de som vill utnyttja någon av de fri- och rättigheter som grundlagen
reglerar skall veta vad de har att hålla sig till. Grundlagsregler som inte
tydligt anger var gränserna för rättighetsskyddet går kan vålla mera skada
än nytta. Myndigheter kan komma att gripa in även i fall där skyddet
gäller. Enskilda kan avstå från att begagna en rättighet som de har för att
vara säkra på att hålla sig inom dess gränser. I båda fallen har rättigheten
enligt departementschefen blivit mer begränsad än nödvändigt.
Ställer man kravet att grundlagsreglerna till skydd för yttrandefriheten
skall vara så klara som möjligt, är det enligt vad departementschefen
vidare uttalade viktigt att bedöma skyddsmöjlighetema för varje uttrycks-
form för sig. Han ansåg därför att man måste anpassa skyddet till de olika
förutsättningar som gäller för olika sätt att begagna yttrandefriheten. Ett så
detaljerat grundlagsskydd som det TF ger kan bara skapas för uttrycksfor-
mer som har någorlunda likhet med tryckta skrifter.
Enligt departementschefen medför ett sådant krav på klarhet i reglering-
en vidare att det kan vara svårt att åstadkomma en mycket långtgående
samordning av grundlagsreglerna i fråga om sådana olika uttrycksformer
som skyddet bör omfatta eftersom den ena uttrycksformen skiljer sig från
den andra. Departementschefen framhöll att dessa svårigheter blir större
ju fler uttrycksformer man vill skydda (prop. 1986/87:151 s. 29).
För egen del anser jag att, när det nu gäller att på nytt pröva frågan om
den nya grundlagsregleringens omfattning, kravet på klarhet i regleringen
självfallet inte på något sätt bör efterges. Systemet bör också kunna över-
blickas. Om ett visst medium inte kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga
mönstret utan besvärande komplikationer, bör det följaktligen lämnas
utanför grundlagsskyddet. Men inom en så angiven ram bör strävan vara
att den nya regleringen skall ge ett så vidsträckt skydd som möjligt. Just
32
däri ligger en viktig del av dess betydelse. Vi kan inte förutse hur tekniska Prop. i 990/91:64
och ekonomiska förändringar kommer att påverka sätten att sprida nyhe-
ter eller framställningar med annat innehåll.
Mot bakgrund av det jag nu har anfört och den parlamentariska beredning
som har ägt rum i ärendet anser jag att det nu finns all anledning att göra
verklighet av tanken på att vidga vårt konstitutionella skydd för yttrande-
friheten. Jag delar också den av konstitutionsutskottet uttryckta meningen
att det är angeläget att nå fram till ett beslut i grundlagsfrågan.
De politiska överläggningar som har ägt rum under beredningen av
frågan om ett förstärkt grundlagsskydd för yttrandefriheten i andra medier
än tryckta skrifter har varit inriktade på att utröna hur ett förslag med
utgångspunkt i YFU:s betänkande bör vara utformat för att kunna samla
en bred anslutning i riksdagen. Vad som har förevarit under dessa över-
läggningar ger anledning att anta att ett grundlagsförslag bör utformas på
det sätt som redovisas i det följande.
Det nu anförda innebär inte att jag räknar med att företrädare för andra
åsikter än mina skall hålla inne med sin mening när ärendet behandlas i
riksdagen. I ett så betydelsefullt och komplicerat lagstiftningsärende som
detta är kan man över huvud taget knappast vänta sig en fullständig
samstämmighet i varje enskild fråga.
Jag anser emellertid att det nu bör vara möjligt att förverkliga riksdagens
önskemål om en bred enighet kring en ny grundlag till skydd för yttrande-
friheten i andra medier än tryckta skrifter, låt vara att det kan finnas olika
uppfattningar om i vad mån det utrymme för vanlig lagstiftning som
grundlagen ger bör utnyttjas och om hur grundlagen kan behöva utvecklas.
Jag vill därför föreslå att det införs en ny grundlag till skydd för yttranden i
vissa andra medier än tryckta skrifter.
Det förslag som jag nu lägger fram innehåller följande huvudpunkter.
• En särskild grundlag införs till skydd för yttrandefriheten i ljudradio och
TV och vissa andra nya, liknande tekniker, i filmer, videogram m. m.
samt i ljudupptagningar. Skyddet berör även upplänkning till satelliter
och vidarespridning av satellitprogram i trådnät. Den nya grundlagen
bygger på de bärande principerna i TF. Den består av en självständig,
modern lagtext, i princip utan hänvisningar till TF. Den benämns
yttrandefrihetsgrundlag.
• Censurförbud skall gälla för de skyddade medierna. Den nuvarande
biografcensuren tillåts dock bestå.
• Etableringsfrihet skall gälla för de skyddade medierna. Kravet på till-
stånd för ljudradio- och TV-sändningar i etern skall dock kunna upp-
rätthållas.
• Ett målsättningsstadgande skall ange principerna för fördelningen av
radiofrekvenser.
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
33
• Den redaktionella självständigheten hos dem som förmedlar program
till allmänheten i de av yttrandefrihetsgrundlagen omfattade medierna
skall skyddas.
• Tillgång till domstolsprövning skall finnas i frågor om rätt att sända
program i ljudradio, TV och liknande medieformer. Jury skall i princip
medverka i mål om ingripanden på grund av missbruk av yttrandefrihe-
ten.
• Rätt att inneha teknisk uppspelnings- och mottagarutrustning slås fast.
Sedan jag i nästa avsnitt behandlat frågan om meddelarfrihet i förhållan-
det mellan enskilda återkommer jag i avsnitt 5 med mina närmare övervä-
ganden om vilka medier som bör omfattas av en ny yttrandefrihetsgrund-
lag. Det blir därvid anledning att speciellt beröra vissa nya tekniska förete-
elser som satellittekniken och videotex m.m. I avsnitt 6 diskuterar jag
mera i detalj och med inriktning på speciella frågor möjligheterna att i
fråga om de olika medierna tillämpa de grundläggande principerna i TF
om censurförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, särskild brottskatalog,
skydd för nyhetskällorna m. m. och juryrättegång. Frågorna tas upp i den
mån det påkallas av att förhållandena ändrats efter 1986 års lagrådsremiss
eller eljest av särskilda skäl. I övrigt framgår mina överväganden av vad
som anförs under varje särskild paragraf i specialmotiveringen.
Min bedömning: Det går inte att nu införa någon ny grundlagsregle-
ring om rätt för enskilda inom företag och organisationer att lämna
uppgifter, som omfattas av en avtalsgrundad tystnadsplikt, för pub-
licering utan att drabbas av straff eller andra rättsföljder.
Meddelarskyddskommitténs förslag innebär att en sådan reglering om
meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda införs.
Remissinstanserna har i huvudsak ställt sig avvisande till kommitténs
förslag. Några remissinstanser — företrädesvis de som representerar mass-
medierna — anser dock att förslaget bör genomföras.
Nuvarande ordning
Den grundläggande bestämmelsen om meddelarfrihet finns i 1 kap. 1 §
tredje stycket TF. Regeln innebär att det står var och en fritt att, med
endast de undantag som framgår av TF, meddela uppgifter i vilket ämne
som helst till författare, utgivare, redaktörer och nyhetsbyråer för offentlig-
görande i tidningar och andra tryckta skrifter.
Meddelarfriheten innebär — med vissa undantag — att också uppgifter
som normalt skall hållas hemliga enligt lagstadgade tystnadsplikter får
lämnas ut (7 kap. 3 § första stycket 3). Den närmare regleringen av vilka
Prop. 1990/91:64
34
tystnadsplikter som gäller framfor meddelarfriheten finns i 16 kap. sekre- Prop. 1990/91: 64
tesslagen (1980:100, omtryckt 1989:713).
Mot meddelarfriheten svarar en rätt att publicera uppgifter utan hinder
av sekretess. Endast om den som ansvarar for publiceringen själv är
bunden av sekretess enligt sekretesslagen, saknas rätt till offentliggörande
(7 kap. 5 § 1 och 2 TF). Vid krig och krigsfara är dock den grundlagsskyd-
dade rätten till publicering mindre långtgående (7 kap. 5 § 3 TF).
I äldre juridisk litteratur har hävdats att det är möjligt att avtalsvägen
avstå från rättigheter som TF ger och att skadeståndspåföljd kan inträda
vid kontraktsbrott genom uppgiftslämnande for offentligörande utan att
detta kolliderar med reglerna i TF.
Frågan togs upp av YFU i betänkandet (SOU 1983:70) Värna yttrande-
friheten (s. 161 ff.). Utredningen betecknade rättsläget som ovisst men
kom till den slutsatsen att man i varje fall får räkna med möjligheten att
avtalade eller annars dispositiva tystnadsplikter generellt ”bryter igenom”
meddelarfriheten.
En i någon mån avvikande uppfattning har framförts i den rättsveten-
skapliga litteraturen på senare tid (H. G. Axberger, Tryckfrihetens gränser,
1984, s. 318 ff.). Enligt denna uppfattning hindrar TF att skadeståndsskyl-
dighet åläggs i fall av åsidosättande av avtalsgrundad tystnadsplikt genom
publiceringsmeddelande. Däremot skulle TF inte innebära något hinder
mot andra sanktioner, t. ex. arbetsrättsliga, med anledning av att en enskilt
avtalad tystnadsplikt har åsidosatts genom publicering eller publicerings-
meddelande.
Den nu aktuella frågan diskuterades också i propositionen om ändringar
i tryckfrihetsförordningen, m.m. (1986/87:151, s. 117 ff.). Dåvarande
departementschefen ansåg att övervägande skäl talar för att avtalade tyst-
nadsplikter generellt tar över meddelarfriheten.
Även i lagstiftningsärendet angående skydd för företagshemligheter blev
frågan aktuell. Lagrådet förklarade där i ett yttrande till lagutskottet
(1988/89:LU30, s. 110) att avtalade tystnadsplikter enligt gällande rätt
bryter meddelarfriheten och att det därvid inte gör någon skillnad, om
tystnadsplikten är reglerad uttryckligen eller inte. I ett annat yttrande till
lagutskottet anslöt sig konstitutionsutskottet (s. 115) till lagrådets princip-
ståndpunkt men gjorde den reservationen att rättsläget från tryckfrihets-
rättslig synpunkt fick anses mera ovisst, om arbetstagarens tystnadsplikt
inte har uppkommit genom uttryckligt avtal utan är en följd av den
grundläggande principen om lojalitetsplikt i anställningsförhållanden.
Lagutskottet självt intog i ärendet samma hållning som konstitutionsut-
skottet (s. 39 ff.).
Meddelarskyddskommittén har konstaterat (betänkandet s. 78) att även
om skäl talar för den uppfattning angående förhållandet mellan meddelar-
frihet och tystnadsplikter i avtalsförhållanden som på senare tid kommit
till uttryck i doktrinen, så är den förhärskande uppfattningen att avtals-
grundade tystnadsplikter åtminstone i princip bryter meddelarfriheten och
att en uppdelning efter olika påföljder inte är riktig. Kommittén tar för
egen del inte ställning för den ena eller andra uppfattningen. I sitt arbete
35
har kommittén emellertid utgått från att avtalsgrundade tystnadsplikter Prop. 1990/91:64
generellt bryter igenom meddelarfriheten.
De uttalanden som gjorts i frågan sedan lagrådsremissen beslutades år
1986 föranleder inte något annat ställningstagande i detta ärende än som
då gjordes rörande gällande rätt på området.
Yttrandefrihetsutredningens förslag m. m.
Vid sidan om andra frågor tog YFU upp även frågan om att utvidga
meddelarfriheten så att den skulle gälla också utanför den offentliga sek-
torn.
Utredningen ansåg att de motiv som bär upp anordningarna for insyn i
myndigheternas verksamhet har bärkraft även i fråga om andra maktcent-
ra i samhället samt att medborgarna därför måste ha tillgång till kunskap
om vad som sker i inflytelserika institutioner. YFU uttryckte saken så att
där beslutsmakt finns, där skall också insyn finnas.
Att behovet av en utökad insyn skulle tillgodoses genom en utvidgning
av meddelarfriheten var naturligtvis inte givet på förhand. Det gällde
alltså för YFU att överväga vilken metod som var lämpligast för att nå det
angivna syftet. Enligt utredningen var det teoretiskt möjligt att införa
bestämmelser av den typ som enligt TF och sekretesslagen gäller för
myndigheterna — med offentligheten som huvudregel och sekretessen som
undantag noga angivna i lag. Men utredningen kom fram till att detta
skulle kräva en tidsödande genomgång av verksamheten hos företag av
skilda slag. Utredningen förkastade därför denna möjlighet och byggde i
stället vidare på reglerna om meddelarfrihet. Enligt utredningen kunde det
finnas goda skäl att ge legalitet åt uppgiftslämnande om företags interna
förhållanden på samma sätt som man gjort för uppgifter på myndighets-
området genom TF.
YFU konstaterade att det finns gränser for hur långt man kan sträcka ut
meddelarfriheten när det gäller privata företag. Enligt utredningen måste
dessa kunna hävda sig i konkurrens på marknadsmässiga villkor. Utred-
ningens förslag utarbetades därför med den inriktningen att åtskilliga
uppgifter om företagens förhållanden även med en utvidgad meddelarfri-
het måste förbli hemliga. Som allmän princip borde enligt utredningen
gälla att meddelarfriheten inte skulle medföra att företagens möjligheter
att fungera på en marknad äventyrades.
När det sedan gällde att mera konkret avgränsa området för meddelar-
frihet hänförde sig YFU till bestämmelserna i den då gällande lagen
(1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens — där det
talades om yrkeshemligheter — och till den lagstiftning om skydd för
företagshemligheter som då förbereddes. YFU:s slutsats blev att de uppgif-
ter som måste fredas från insyn sammanfattande kunde beskrivas som
yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur.
YFU ansåg att också vissa andra undantag från en meddelarfrihet i
förhållandet mellan enskilda måste göras. Detta gällde bl. a. för uppgifter
om personliga förhållanden.
YFU:s förslag innehöll även ett efterforskningsförbud. Detta omfattade 36
personer som intar en ledande ställning i ett foretag eller en sammanslut- Prop. 1990/91: 64
ning. Tanken bakom denna avgränsning var att den skulle motsvara den
kategori medarbetare hos juridiska personer som kan göras straffrättsligt
ansvariga för brott som begås i verksamheten.
Remissutfallet i fråga om YFU:s förslag om meddelarfrihet i förhållan-
det mellan enskilda kan sammanfattande beskrivas som splittrat (se Ds Ju
1985:4 s. 117 ff.). En övervägande uppfattning bland remissinstanserna
var emellertid att det inte var möjligt att lägga YFU:s förslag i denna del
till grund för lagstiftning. En betydande del av instanserna ansåg att
tanken på en meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda var god men
att det inte var möjligt att ta slutlig ställning i frågan förrän ett mera
genomarbetat förslag förelåg.
Frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda behandlades
tämligen utförligt i 1986 års lagrådsremiss (prop. 1986/87:151 s. 117 —
124). Slutsatsen av övervägandena blev att övertygande skäl i och för sig
kunde anföras för tanken att meddelarfriheten borde gälla också utanför
myndighetsområdet men att något förslag inte kunde läggas fram i lagstift-
ningsärendet. Den bedömningen grundades i första hand på att det inte
var möjligt att på det då tillgängliga underlaget åstadkomma en reglering
som var enkel, otvetydig och lättillämpad. Tanken övergavs dock inte.
Den kunde tas upp på nytt i lämpligt sammanhang.
I sitt av riksdagen godkända betänkande ansåg konstitutionsutskottet
(KU 1987/88:36, s. 39, rskr. 290) att det finns skäl att utvidga meddelar-
skyddet till att i princip gälla förhållandet även utanför den offentliga
sektorn. Enligt utskottets uppfattning var det material som förelåg i ären-
det emellertid inte tillräckligt för att i det föreslagna beredningsarbetet
med ny grundlag utgöra underlag för ett förslag i saken. Enligt utskottets
mening borde regeringen i stället se till att frågan blev föremål för skynd-
sam utredning.
Som jag tidigare redogjort för ledde riksdagens ställningstagande till att
meddelarskyddskommittén tillkallades.
Meddelarskyddskommitténs förslag
Kommittén föreslår att det införs en grundlagsfäst meddelarrätt för enskil-
da inom företag och organisationer i förhållande till företagen resp, organi-
sationerna.
Kommittén använder termen meddelarrätt som en sammanfattande
beteckning på de regler som gäller till skydd för personer som på olika sätt
medverkar till publicering i tryckta skrifter utan att ha det tryckfrihets-
rättsliga ansvaret. Med meddelarrätt avser kommittén alltså dels de frihe-
ter som ges i TF att meddela uppgifter för publicering i tryckt skrift och att
t. ex. bidra med artiklar i en tidning där någon annan är ansvarig utgivare,
dels det anonymitetsskydd som finns i TF i form av tystnadsplikt för
journalister m. fl. rörande källan till publicerade uppgifter och förbud mot
efterforskning.
1 betänkandet redovisar kommittén ett flertal regler som innebär att det
37
redan nu finns en betydande insyn i privat verksamhet. Kommittén kon- Prop. 1990/91:64
staterar dock dels att möjligheterna till insyn trots allt är mindre
i enskilda foretag och andra privata organisationer än de är hos det
allmänna, dels att det finns skäl, främst intresset av att vidga yttrandefri-
heten och informationsfriheten for att därigenom vitalisera värt demokra-
tiska samhällsskick, som talar för att man bör öka möjligheterna till insyn i
och allmän debatt om verksamheten hos dessa privata organisationer.
Kommittén framhåller att de skäl som talar för en ökad öppenhet genom
införande av meddelarfrihet på den privata sektorn naturligtvis måste
vägas mot dem som talar i motsatt riktning. Bland negativa konsekvenser
pekar kommittén på att en meddelarrätt inom företag kan leda till ökat
hemlighetsmakeri och därigenom motverka sitt eget syfte. Vidare kan en
annan negativ konsekvens bli att det förtroendefulla samarbetet mellan
ledning och anställda i ett företag rubbas, om ett system med meddelarfri-
het införs. Stor vikt måste också enligt kommittén fästas vid farhågorna
för att företagens konkurrensförmåga försvagas som en följd av bristande
tilltro till deras möjligheter att upprätthålla avtal om sekretess, inte minst i
förhållande till utländska samarbetsparter.
Vid vägningen för och emot införandet av meddelarrätt i förhållandet
mellan enskilda utgår kommittén från att ett flertal undantag måste göras
från denna rätt. Bl. a. måste undantag göras för vissa typer av företagshem-
ligheter och för flertalet uppgifter om enskildas personliga förhållanden
och privata ekonomiska förhållanden.
Vidare anför kommittén att en medelarrätt på den privata sektorn, på
grund av den lojalitet som råder inom många företag och andra organisa-
tioner, skulle komma att utnyttjas i avsevärt mindre omfattning än den
skulle ge utrymme för.
Kommitténs slutsats är att en meddelarrätt i förhållandet mellan enskil-
da, med de begränsningar och undantag som enligt kommittén är nödvän-
diga, skulle innebära en värdefull utbyggnad av den tryckfrihetsrättsliga
och yttrandefrihetsrättsliga lagstiftningen i vårt land utan att medföra
några allvarligare publicitetsskador.
Enligt kommittén är det varken rimligt eller behövligt att alla relationer
mellan enskilda omfattas av meddelarrätt. De föreslagna reglerna gäller
därför endast mellan arbetstagare och arbetsgivare och mellan föreningar
och deras medlemmar. Men även i denna krets föreslår kommittén att
undantag skall göras. Personer i ledande ställning inom både företag och
föreningar skall inte ha någon meddelarrätt. Dessutom innebär förslaget
att ”rent” ideella föreningar, dvs. föreningar i vilka medlemskapet saknar
ekonomisk betydelse för medlemmarna, i viss mån skall undantas.
Meddelarrätten innebär enligt förslaget att den som lämnar ut en hemlig
uppgift, som inte är undantagen från meddelarrätten, skall vara fri från
ersättningsskyldighet. Den som är arbetstagare skall också vara skyddad
mot arbetsrättsliga sanktioner och den som är föreningsmedlem mot att bli
utesluten som medlem.
Kommitténs förslag innebär att ett flertal undantag skall göras från
meddelarrätten, nämligen i fråga om:
1. sådana företagshemligheter som skyddas enligt lagen (1990:409) om
38
skydd för företagshemligheter; detta undantag gäller inte beträffande för- Prop. 1990/91: 64
hållanden som har så stor betydelse för miljön eller för människors hälsa
eller annars ett sådant allmänintresse att detta uppenbart väger tyngre än
intresset av att skydda hemligheten,
2. information som part håller hemlig under pågående förhandling rö-
rande löne- eller andra anställningsvillkor eller vid förberedelse för sådan
förhandling,
3. information som hålls hemlig med stöd av reglerna i lagen (1976:580)
om medbestämmande i arbetslivet m. m.,
4. uppgifter om enskildas personliga förhållanden och enskildas privata
ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada
eller men om uppgifterna kommer ut, och uppgifter om ekonomiska
förhållanden hos leverantörer, kunder och andra som har trätt i affärsför-
bindelse eller annan liknande förbindelse med en arbetsgivare eller en
förening, om denna håller uppgiften hemlig; undantaget gäller endast i den
mån det inte finns ett allmänintresse av att uppgifterna lämnas ut som
uppenbart väger tyngre än den enskildes anspråk på skydd för egen del
(jämför 1.).
5. uppgifter som är av sådan art att ett röjande kan antas medföra fara
för någons personliga säkerhet,
6. uppgifter som rör inbrottsskydd och andra åtgärder till skydd mot
brott,
7. chiffer, koder eller liknande metoder för att underlätta befordran av
uppgifter och uppgifter som avser postförsändelser och telefonmeddelan-
den.
En viktig del i kommitténs förslag rör kritikrätten. Redan i dag finns
enligt praxis en betydande rätt för i vart fall en anställd att kritisera sin
arbetsgivare. 1 den mån någon undantagsregel inte är tillämplig innebär
förslaget att en grundlagsskyddad kritikrätt införs.
Också denna kritikrätt har emellertid enligt förslaget en yttersta gräns.
Om en anställd uppsåtligen har lämnat oriktiga uppgifter om förhållanden
som rör arbetsgivaren till skada för denne, så utgör förslaget inte något
hinder mot att han skiljs från anställningen eller omplaceras. Och om en
föreningsmedlem — i egenskap av författare eller annan upphovsman till
tryckt skrift — har framfört uppfattningar som uppenbart strider mot
föreningens grundläggande värderingar, och framställningen inte med
hänsyn till omständigheterna är försvarlig, är han inte skyddad mot att bli
utesluten.
Ett ingripande av en arbetsgivare eller en förening i strid med meddelar-
rätten blir ogiltigt. Arbetsgivaren eller föreningen kan också bli skade-
ståndsskyldig.
Kommittén anser att en betydelsefull del av ett meddelarrättsligt system
är ett förbud mot efterforskning av den som utnyttjat den rätt som systemet
ger. Förslaget innebär också att ett sådant förbud införs. Det träffar den
som har en företagsledande eller därmed jämförlig ställning i ett företag,
den som har en arbetsledande ställning i ett företag och den som har en
ledande ställning i en förening. Men det omfattar även andra inom ett
39
foretag eller en förening, om efterforskningen sker för företagets eller
föreningens räkning.
Den som överträtt den rätt som förslaget ger får fritt efterforskas. Detta
föreslås dock gälla med två undantag. En anställd som uppsåtligen spritt
oriktiga uppgifter om sitt företag och en föreningsmedlem som medverkat
till en framställning som uppenbart strider mot föreningens grundläggande
värderingar får inte efterforskas. Kommitténs motivering till sitt förslag på
denna punkt är att förbudet mot efterforskning annars lätt nog skulle bli
ihåligt.
I fråga om rättegången föreslår kommittén att mål, som rör fråga huruvi-
da någon överskridit de rättigheter som meddelarrätten ger, skall handläg-
gas som tryckfrihetsmål. Detta innebär att målen skall prövas av en jury,
om inte parterna på båda sidor avstår från juryprövning.
Kommitténs förslag avser primärt tryckta skrifter. Kommittén föreslår
emellertid att de bestämmelser som gäller på det radiorättsliga området
skall anpassas till de föreslagna reglerna. Vidare utgår kommittén från att
meddelarrätt i enlighet med förslaget kommer att införas på övriga fält där
yttrandefriheten får ett särskilt skydd i grundlag.
Remissynpunkter på kommittéförslaget
Remissutfallet är starkt negativt. En klar majoritet av remissinstanserna
har avstyrkt förslaget. Bland dessa återfinns näringslivets representanter,
de juridiska instanserna, LO m. fl. Endast en handfull remissinstanser har
tillstyrkt förslaget som det föreligger, medan ytterligare ett antal har till-
styrkt det med vissa — på sina håll betydande — reservationer. I den
sistnämnda gruppen återfinns massmediernas representanter.
Motivet till avstyrkandet ligger hos många på ett principiellt plan. Men
även förslagets konkreta utformning och dess förmodade verkningar har
anförts som skäl för många remissinstanser att avstyrka ett genomförande.
Vad som främst åberopas på det principiella planet är att offentlighetsprin-
cipen och den därtill knutna meddelarfriheten hör hemma inom den
offentliga sektorn och att man inte kan dra paralleller mellan myndigheter
och enskilda rättssubjekt. Flera remissinstanser, däribland Malmö tings-
rätt, LO, Allmänhetens pressombudsman och Medborgarrättsrörelsen an-
ser att man i första hand borde pröva om inte den eftersträvade insynen
kunde åstadkommas genom en utvidgning av offentlighetsprincipen. En
vanlig uppfattning är också att den insyn som behövs i enskild verksamhet
får tillgodoses — och redan tillgodoses — på annat sätt, dvs. genom den
typ av regler om uppgiftslämnande till myndigheter etc. som kommittén
pekar på i betänkandet. Vidare ifrågasätts om det verkligen finns något
behov av en meddelarfrihet mellan enskilda. En vanlig invändning är
också att en lagstiftning av det aktuella slaget skulle strida mot den grund-
läggande rättsprincipen att avtal — i det här fallet avtal om tystnadsplikt
— skall hållas. Flera remissinstanser menar att det är olämpligt att lagstifta
i en riktning som innebär ett avvikande från vad som gäller inom den
europeiska gemenskapen (EG).
När det gäller förslagets konkreta utformning befaras på många håll att
Prop. 1990/91:64
40
ett införande av meddelarrätt skulle skada både samarbetet inom företa- Prop. 1990/91:64
gen och den nödvändiga lojalitetskänslan samt att en sådan lagstiftningsåt-
gärd skulle leda till en ökad slutenhet inom företag och föreningar och
således motverka sitt eget syfte. Genomgående uppfattningar är också att
förslaget är alltför invecklat för att kunna tillämpas praktiskt och att
regleringen är alltför oprecis och därigenom lämnar för stort utrymme för
den enskildes egna bedömningar.
I fråga om förslagets förmodade verkningar är det en vanlig mening att
ett införande av en privaträttslig meddelarfrihet skulle försämra den kon-
kurrensutsatta industrins, bankernas och försäkringsbolagens läge. Andra
farhågor är att meddelarrätten skulle försämra förutsättningarna för ut-
ländska forskningsprojekt i Sverige och utgöra ett incitament för svenska
företag att förlägga sin forskning utomlands. Det framhålls också av flera
att samarbetet med utländska företag över huvud taget skulle försvåras om
ett system med meddelarfrihet införs på den privata sektorn.
Ett inte obetydligt antal remissinstanser som avstyrker förslaget är i och
för sig positiva till tanken på en meddelarfrihet i förhållandet mellan
enskilda men menar att förslaget har sådana brister i olika hänseenden att
det inte kan läggas till grund för lagstiftning. Bland dessa instanser märks
kammarrätten i Sundsvall, rikspolisstyrelsen, Lantbrukarnas Riksförbund
och Sveriges Riksidrottsförbund. Andra anser att en ökad öppenhet vore
av värde men att införande av meddelarfrihet är fel väg att gå.
De remissinstanser som tillstyrker förslaget som det föreligger har i
allmänhet avgivit rätt korta svar som innebär att man, såvitt gäller den
egna verksamheten, inte har någon erinran.
När det gäller gruppen remissinstanser som tillstyrker förslaget med
vissa reservationer är bilden mera splittrad. Vissa vill gå längre i öppenhet
än vad kommittén gör medan andra godtar ambitionsnivån men vill se
ändringar i olika detaljer i förslaget — ibland ganska betydande ändringar.
Skälen för min bedömning: Frågan om att införa meddelarfrihet i förhål-
landet mellan enskilda diskuterades, som framgått, på grundval av YFU:s
förslag i 1986 års lagrådsremiss om förstärkt grundlagsskydd för yttrande-
friheten m. m. I det sammanhanget uttalade föredragande statsrådet att
utvecklingen under det senaste halvseklet har inneburit att olika enskilda
företag och organisationer fått sådan ökad betydelse i Sverige att det tedde
sig följdriktigt att också dessas verksamhet läggs under den insyn från
medborgarnas sida som kännetecknar vårt styrelseskick. Han framhöll
vidare, i likhet med YFU, att enskilda företag kan träffa avgöranden som
får ingripande följder för medborgarna och att beslut som fattas inom
företag kan vara av väsentlig betydelse för enskildas liv och hälsa, för
miljön och för det ekonomiska livet i orter eller regioner eller kanske i hela
landet. Han pekade särskilt på att förflyttningar och nedläggningar av
produktionen kan få effekter som måste kunna granskas. Även intresseor-
ganisationerna togs upp till behandling. Föredraganden menade att de har
fått en allt starkare ställning och att de numera har uppgifter som är
förgrenade till stora delar av samhällslivet vilket fått till följd att beslut av
dessa organisationer kan ha verkningar jämförbara med dem som medde-
las av myndigheter och företag (prop. 1986/87:151 s. 120).
41
Enligt min mening visar meddelarskyddskommitténs betänkande att Prop. 1990/91:64
den nu redovisade grundsynen är riktig och att det finns ett behov av
ökade möjligheter till insyn inom den privata sektorn. Det bör finnas ett
utrymme för en anställd som finner missförhållanden föreligga att utan
risk för sanktioner kunna avslöja dessa. Det förefaller inte motiverat att
t. ex. en offentliganställd som blir utsatt för felaktig behandling av sin
arbetsgivare sanktionsfritt kan påtala detta inför offentligheten trots att
sekretessbelagd information röjs medan en privatanställd inte har en så-
dan möjlighet trots att det är fråga om samma sorts känsliga uppgifter som
röjs.
Först YFU och nu meddelarskyddskommittén har undersökt möjlighe-
ten att skapa ett system med meddelarfrihet utanför den offentliga sektorn.
YFU:s förslag hade i viss mån karaktären av en principskiss, medan
meddelarskyddskommittén har gjort en mera djupgående analys och bl. a.
på grundval av frågans tidigare behandling kunnat lägga fram ett mera
genomarbetat förslag. Som många remissinstanser framhållit har kommit-
tén utfört sitt uppdag på ett förtjänstfullt sätt.
Kommittéförslaget är därför väl ägnat att ligga till grund för ett avgöran-
de av om det över huvud taget är möjligt att gå fram den väg som YFU
anvisade och som meddelarskyddskommittén skulle pröva enligt sina di-
rektiv.
Jag måste då konstatera att meddelarskyddskommitténs förslag har
mött ett starkt motstånd bland remissinstanserna. Främst gäller detta den
övergripande frågan, om det är lämpligt att genomföra ett system med
meddelarfrihet mellan enskilda. Klara avstyrkanden har kommit från en
rad olika typer av myndigheter och organisationer. Men samtidigt har ett
inte ringa antal remissinstanser framhållit det angelägna i att insynen på
den privata sektorn utökas.
Med hänsyn till utfallet av remissbehandlingen står det enligt min me-
ning klart att det inte är möjligt att föra fram frågan om en vidgad insyn
inom den privata sektorn till grundlagsstiftning i samband med 1991 års
riksdagsval. Vidare står det klart att en lagstiftning av det slag som finns
redovisat i meddelarskyddskommitténs betänkande — med en grundlags-
fäst meddelarfrihet inom privata företag och andra privata organisationer
— inte kan förordas i nuläget.
Samtidigt är den tanke som ligger bakom uppdraget till meddelar-
skyddskommittén fortfarande bärkraftig. Det är enligt min mening angelä-
get att öka insynen i det privata näringslivet och i de stora viktiga organisa-
tionerna. Jag vill särskilt peka på vikten av att skyddet för enskilda
personer, som t. ex. på sin arbetsplats iakttar förhållanden som de anser
bör föras ut till offentligheten, stärks och att uppgiftslämnandet blir legi-
timt — och detta inte bara i lagens ögon utan också enligt den allmänna
uppfattningen. Den funktion av en privaträttslig meddelarfrihet som inne-
bär ett förstärkt rättsskydd för den enskilde har kanske hittills inte beto-
nats tillräckligt.
Frågan är emellertid på vilket sätt man lagstiftningsmässigt skall gå till
väga för att nå det mål som jag anser alltjämt bör eftersträvas. Vissa
42
remissinstanser har kommit med förslag i olika riktningar. Dessa bör Prop. 1990/91:64
övervägas närmare.
Jag vill också framhålla att den rättsutveckling som ägt rum efter det att
YFU avgav sitt huvudbetänkande gör att frågan om sekretess och öppen-
het inom företagen har kommit i ett delvis nytt läge. Efter ett långvarigt
lagstiftningsarbete har en ny lag om skydd för företagshemligheter införts.
Genom denna slås fast att det står den enskilde fritt att offentliggöra vissa
förhållanden, även om han i och för sig skulle vara bunden av en avtals-
grundad tystnadsplikt beträffande dessa. De förhållanden som det är frå-
gan om är typiskt sett sådana att de tilldrar sig ett allmänintresse. Det är
möjligt att många uppgifter av sådant slag som skulle omfattas av en
meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda genom den nya lagen kan
komma till allmänhetens kännedom.
Innan ställning tas till i vilka former och med vilken inriktning som
frågan om en utvidgad möjlighet till uppgiftslämnande från den privata
sektorn, dvs. i företag och organisationer, bör lösas anser jag därför att det
är lämpligt att avvakta erfarenheterna av den nya lagens tillämpning. En
utvärdering av den lagen bör göras så att man kan se bl. a. i vilken mån det
finns behov av en sådan utvidgning av möjligheterna att lämna uppgifter
som jag nyss nämnde.
Sammanfattningsvis anser jag att det inte är möjligt att nu realisera
tanken på en utökad insyn inom de privata företagen och de viktiga
organisationerna och ett utvidgat skydd för uppgiftslämnare enligt de
linjer som förts fram av YFU och meddelarskyddskommittén. Frågan bör
dock ägnas fortsatt uppmärksamhet och göras till föremål för vidare över-
väganden. Jag är dock inte beredd att nu förorda någon särskild inriktning
på beredningsarbetet utan anser att erfarenheter av tillämpningen av lagen
om skydd för företagshemligheter bör avvaktas.
Mitt förslag: Den nya grundlagen gäller ljudradio, television och
vissa andra moderna elektroniska medier, filmer och videogram
samt ljudupptagningar.
Tanken på att bereda yttrandefriheten i ljudradio och TV ett rättsligt
skydd av samma styrka som det som gäller för tryckta skrifter berördes
som förut framgått redan vid tillkomsten av 1966 års radiolagstiftning. I
den ligger en del av upprinnelsen till det långvariga arbetet på en mera
omfattande yttrandefrihetsrättslig skyddslagstiftning på konstitutionell
nivå i vårt land. Att ljudradio och TV bör omfattas av en ny grundlag
framstår från de utgångspunkter som nyss har angetts som självklart. På
43
detta område är de tryckfrihetsrättsliga principerna i väsentliga delar Prop. 1990/91:64
redan genomförda i vanlig lag. Med tanke på den betydelse som ljudradio
och TV har fått framstår det också som särskilt angeläget att yttrandefrihe-
ten får en säkrare förankring i grundlag såvitt gäller dessa medier.
En sådan reglering bjuder dock en del svårigheter i fråga om radiosänd-
ningar och nya elektroniska medier. Den kan inte efterlikna TF:s system
fullt ut i dessa delar. En fullständig etableringsfrihet är i fråga om använd-
ningen av radiofrekvensspektrum inte förenlig med Sveriges internationel-
la åtaganden och över huvud taget knappast praktiskt genomförbar. I det
följande används uttrycket etersändning som synonym till radiosändning.
Det görs av framställningstekniska skäl i syfte att förebygga att uttrycket
radiosändning förväxlas med program i ljudradio. De tekniska förutsätt-
ningarna för radiotrafik beskrivs närmare i avsnitt 6.2.2.
Den moderna satellittekniken skapar vidare nya förutsättningar för den
radiorättsliga regleringen. Detsamma gäller nya medier som videotex
m. m. Flera sådana medier medger dubbelriktad kommunikation och
liknar endast delvis det som vanligen uppfattas som radio och TV men kan
likväl formellt falla in under de nuvarande föreskrifterna för dessa medier.
Frågan uppkommer om det är möjligt att nu införa regler i grundlag för
användningen av sådana nya medier.
I detta avsnitt behandlas först de traditionella markbundna sändningar-
na av ljudradio och television och då främst de som sker genom etern.
Möjligheterna att i grundlag reglera villkoren för de nya formerna av
ljudradio och TV och liknande överföringar tas därefter upp mera ingåen-
de i detta och det närmast följande avsnittet (5.2).
Som redan framgått är de tryckfrihetsrättsliga principerna redan till vä-
sentliga delar genomförda för ljudradio och TV. Det gäller först och främst
sådana trådlösa sändningar från sändare här i riket som inte utnyttjar
satellittekniken. Var sändningarna tas emot saknar i princip betydelse. I
verkligheten har dock den nuvarande regleringen sin praktiska betydelse i
huvudsak inom Sverige. Det rättsliga skyddet för yttrandefriheten omfat-
tar emellertid även Sveriges Radio-koncernens utlandssändningar.
Som nyss anförts bör en ny grundlag till skydd för yttrandefriheten
omfatta ljudradio och TV. Detta gäller givetvis i främsta rummet huvud-
formerna av dessa medier, dvs. de nu behandlade trådlösa s. k. marksänd-
ningarna.
I fråga om trådsändningar gäller det rättsliga skyddet för yttrandefrihe-
ten i huvudsak på samma sätt som beträffande de trådlösa sändningarna.
En närmare redogörelse för den gällande ordningen beträffande trådsänd-
ningar lämnas i avsnitt 6.2.2.
Även sändningar till allmänheten genom tråd från markbaserade sända-
re i Sverige hör till de former av ljudradio och TV som bör omfattas av en
ny grundlags yttrandefrihetsrättsliga skyddssystem.
Trådsändningar kan användas för vidaresändning av etersändningar.
Det kan ske i vad som vanligen torde uppfattas som en centralantennan-
44
läggning, dvs. ett trådnät som är gemensamt för en eller flera större Prop. 1990/91:64
byggnader. Det kan emellertid också ske i mera omfattande trådnät som
har en gemensam antenn för mottagning av eterburna radiosignaler. Det
står enligt radiolagen var och en fritt att vidarebefordra sändningar av
radioprogram som är avsedda att tas emot direkt av allmänheten i central-
antennanläggningar i båda de nu angivna bemärkelserna (5 a §). Även när
en sådan vidarebefordran har ägt rum gäller vad som föreskrivs i radio-
ansvarighetslagen om ansvaret för innehållet i sändningen och om yttran-
defrihetsrättsligt skydd mot ingripanden. Denna ordning bör givetvis kun-
na bestå och omfattas av det skydd för yttrandefriheten i ljudradio och TV
som den nya grundlagen skall ge.
Det nu sagda har gällt sändningar som utgår från Sverige. Såväl eter-
som trådsändningar kan emellertid ske i form av vidaresändning av pro-
gram som når Sverige via markbundna sändningar från utlandet eller via
satellitsändning som inte utgår från Sverige. Även rätten att ta emot
utländska etersändningar som är avsedda direkt för allmänheten är säker-
ställd i radiolagen (1966:755, 5 a §). Denna rätt bör nu kunna garanteras i
den nya grundlagen. Samtidigt bör rätten till vidarespridning i trådnät
kunna säkerställas. Jag återkommer till detta i nästa avsnitt och i special-
motiveringen (1 kap. 7 §).
Frågan om ett grundlagsskydd för satellitsändningar är komplicerad och
kräver en ingående behandling. Jag kommer därför att behandla satellit-
tekniken och den internationella regleringen av denna, tidigare svenska
förslag och vår nuvarande lagstiftning på området samt hithörande utred-
ningsarbete liksom vissa internationella instrument som påverkar grund-
lagsfrågan innan jag redovisar mina överväganden i ämnet.
Som närmare skall beröras i avsnitt 6.2 förutsätter en effektiv användning
av det utrymme som står till förfogande för radiotrafik av skilda slag att
radiofrekvensspektrum fördelas på något sätt. Nödvändigheten av att
ordna och fördela möjligheterna till radiotrafik har gett upphov till omfat-
tande mellanstatliga överenskommelser, numera den internationella tele-
konventionen med tillhörande s.k. reglementen (se SÖ 1985:66). Dessa
överenskommelser gällde från början inte något annat än markbunden
trafik.
Vid slutet av 1950-talet nådde den tekniska utvecklingen dithän att
telesatelliter kunde skjutas upp i rymden. Sedan dess har utvecklingen
fortsatt i en sådan takt att satellitförmedlad radiotrafik av skilda slag nu
hör till vardagen.
45
Satellittekniken
Prop. 1990/91:64
Förmedlingen av radiosändningar via satellit böljar vid en radiostation på
jorden. Från den sänds radiosignalerna till satelliten. Sändningen utgör
den s. k. upplänkningen. Den kan ske från en plats utanför det område som
täcks av sändningarna från satelliten.
Upplänkningen riktas till satellitens radiomottagare. Mottagaren utgör
tillsammans med frekvensomvandlare och radiosändare satellitens huvud-
sakliga radioutrustning, den s. k. transpondern. Genom transpondern för-
medlas upplänkningen till en sändning som riktas tillbaka till jorden. Det
är nedlänkningen.
Nedlänkningen kan genomföras med olika effekt. Den signal som når
jorden får därför olika styrka. Mottagningen sker följaktligen med an-
tenner av olika storlek.
Hittills har merparten av de telesatelliter som tagits i bruk sänt med
relativt låg effekt. För att fånga upp deras signaler har det därför krävts
mycket stora antenner. Den förmedlingstekniken bygger på att signalerna
vidaresänds till mottagarna från speciella antennstationer på jorden. Sänd-
ningarna blir då till en del markbundna.
Satellittekniken har inordnats under den internationella radiorättsliga
regleringen
De positioner i rymden som är särskilt lämpade för telesatelliter ligger i
den s. k. geostationära satellitbanan. Den är cirkelformad och belägen ca
36 000 km över havet i ekvatorplanet. En satellit som rör sig ett varv i
denna bana på 24 timmar uppfattas från jordens yta som stillastående,
förutsatt att den rör sig åt samma håll som jorden. Fördelen med detta är
att antenner på jorden, med vilkas hjälp radiovågor från satelliten tas
emot, kan vara fast inriktade. Men om satelliterna placeras för tätt i banan
stör deras sändningar varandra.
Satellitanvändning som bygger på att radiosignalerna vidaresänds i
markbundna sändningar hänförs vid fördelningen av radiofrekvensspekt-
rum till s. k. fast trafik (fixed-satellite service). Den internationella tele-
konventionen räknar emellertid också med att sändningar kan förmedlas
direkt till allmänheten via satellit, dvs. utan att signalen behöver återut-
sändas från en markstation. I sådana fall rör det sig enligt konventionen
om rundradiosatelliter eller direktsändande satelliter (broadcasting-satelli-
te service).
Radiotrafik via satellit tar alltså i anspråk knappa resurser på två sätt,
dels genom användningen av radiofrekvenser, dels genom användningen
av särskilt lämpliga satellitpositioner i rymden. Båda resurserna fördelas
numera genom det internationella radioreglementet.
Till förfogande för upplänkningar till satelliter står enligt internationella
telekonventionen ett visst antal radiofrekvenser. Detsamma gäller för
nedlänkning i fast trafik. Dessa frekvenser är inte på förhand bestämda för
ianspråktagande av någon viss stat. Användningen bestäms i stället efter
internationella förhandlingar från fall till fall.
46
Vid världsradiokonferensen år 1977 tilldelades Sverige fem kanaler for Prop. 1990/91: 64
rundradiosändningar från satelliter, tre för nationell täckning och två för
östnordisk (Danmark, Finland, Norge, Sverige). Den tilldelningen innebär
att Sverige har anvisats banpositioner för satelliter och radiofrekvenser för
sändning från satelliterna.
Gränserna mellan olika satellittyper suddas ut
De satellittyper som har nämnts i det föregående är de vilka man i ett
tidigare skede av utvecklingen har haft anledning att räkna med för prak-
tiska syften. Såväl den internationella regleringen av frekvensfördelningen
som svensk lagstiftning har tagit fasta på skillnaden mellan direktsändande
satelliter och satelliter i fast trafik. Den internationella telekonventionen
anvisar skilda frekvenser för trafik av de två slagen. Lagen (1985:677) om
lokala kabelsändningar (omtryckt 1985:1056) gäller vidaresändning av
programkanaler från satelliter i fast trafik, men omfattar inte programka-
naler som förmedlas vidare från direktsändande satelliter (4 § jämförd
med 2 §).
Utvecklingen på teknikens område har emellertid lett till att även satel-
litsändningar med relativt begränsad effekt (ca 50 w) kan tas emot direkt
av allmänheten. Sådana s. k. medeleffektsatelliter begagnar radiofrekven-
ser som är avsatta för satelliter i fast trafik. Den begreppsapparat som
utvecklats i syfte att möjliggöra en reglering av hur radiofrekvensspektrum
tas i anspråk för satellitsändningar förlorar härigenom något i relevans. I
själva verket har utvecklingen på satellitteknikens område fört med sig att
det numera torde kunna sättas i fråga om rättsliga distinktioner gällande
satellitanvändningen i fortsättningen alls kan byggas på uppdelningen
mellan direktsändning och fast trafik. I vart fall får det antas att lagen om
lokala kabelsändningar i allmänhet inte kan tillämpas på programkanaler
som förmedlas via satelliter av medeleffekttyp. Såvitt gäller den s. k. Astra-
satelliten, som förmedlar programkanalen TV-3, har kabelnämnden redan
konstaterat detta genom ett beslut i februari 1989.
I enlighet med den översikt av satellittekniken som nu har lämnats
kommer i det följande att göras skillnad mellan upplänkning, nedlänkning
och vidaresändning samt mellan direktsändande satelliter, medeleffektsa-
telliter och satelliter i fast trafik.
YFU.s förslag
Vid tiden för YFU:s arbete gällde inte några särskilda föreskrifter i fråga
om användningen av satelliter för förmedling av program till allmänheten
utöver vad som kunde utläsas av radiolagen och radioansvarighetslagen.
Jag redogör för den nu gällande rätten efter det att jag redogjort för YFU:s
förslag och 1986 års lagrådsremiss.
Möjligheterna att få till stånd ett yttrandefrihetsrättsligt skydd i grund-
lag som omfattade även satellitsändningar behandlades av YFU i samband
med frågan om etableringsfrihet för trådsändningar. YFU konstaterade att
flera länder stod i begrepp att från mitten av 1980-talet skicka upp satelli-
47
ter för bl. a. TV-sändningar som skulle komma att kunna tas emot i Prop. 1990/91:64
Sverige.
YFU:s direktiv gav kommittén i uppdrag att överväga rätten till etable-
ring beträffande alla slag av radio- och trådsändningar. Med början år
1983 upptogs emellertid ett arbete med frågan om vilka etableringsregler
som skulle gälla för kabel-TV också inom massmediekommittén (U
1982:07, dir. 1983:19). YFU såg i denna situation som sin uppgift att
formulera de konstitutionella förutsättningarna for en reglering. YFU:s
förslag blev att en frihet för var och en att bedriva verksamhet för sändning
av ljud, bilder eller text genom tråd skulle slås fast i grundlag.
Såvitt gällde vidaresändningar i trådnät konstaterade YFU att sådana
skulle komma att förmedla bl. a. utländska TV-program. YFU förklarade
att detta reste särskilda rättsliga problem som aktualiserats på senare tid
och därför inte tagits upp i direktiven. YFU förutsatte att massmediekom-
mittén skulle komma att penetrera de rättsliga aspekterna.
För egen del uttalade YFU följande om de problem som var förknippade
med vidaresändningar av satellitprogram (SOU 1983:70 s. 114): ”Ett
grundläggande problem är den oklarhet som nu råder i frågan huruvida
olika former av vidaresändningar är att betrakta som nya sändningar från
svensk botten eller inte. Den oklarheten besvärar också vårt förslag till
grundlagsreglering av trådsändningar. Den måste undanröjas för att en
reglering skall kunna ske. Vi begränsar oss till att ange ståndpunkten att
även vidaresändningar bör omfattas av den grundlagsfästa sändningsfrihe-
ten. I den mån särskilda regler måste införas i vanlig lag bör de möjliggöras
genom preciserade undantag i grundlag. I väntan på att en sådan precise-
ring kan åstadkommas har vi avstått från förslag på hur vidaresändningar-
na skall grundlagsregleras.”
1986 års lagrådsremiss m. m.
I 1986 års lagrådsremiss förklarade föredragande departementschefen att
vissa sändningar liksom dittills inte borde omfattas av ett krav i grundlag
på att utgivare skulle finnas. Det gällde bl. a. satellitsändningar och vidare-
sändningar från satelliter i fast trafik. Sådana sändningar borde enligt
departementschefen undantas från det speciella ansvarighetssystemet och
över huvud taget från huvudparten av de grundlagsregler som enligt försla-
get skulle gälla för eter- och trådsändningar (prop. 1986/87:151 s. 81).
Departementschefens ståndpunkt kom till uttryck i det förslag till nya
grundlagsföreskrifter som lades fram i lagrådsremissen. Enligt förslaget
skulle huvuddelen av de nya bestämmelserna i TF inte gälla etersändning-
ar från satelliter och inte heller samtidig och oförändrad återutsändning av
sådana sändningar genom eter- eller trådsändning. Ett undantag var att
reglerna om meddelarskydd och anskaffarfrihet skulle vara tillämpliga
även i fråga om satellitsändningar.
Som grund för att det yttrandefrihetsrättsliga skyddet inte skulle omfatta
satellitsändningar och vidaresändningar anförde departementschefen att
ett system med utgivare som råder över vad som sänds och ansvarar för
innehållet inte kan upprätthållas i fråga om satellitsändningar. Departe-
48
mentschefen uttalade vidare att begränsningen inte nödvändigtvis behöv- Prop. 1990/91:64
de gälla svenska sändningar som förmedlas hit via satellit. Inget hindrade
enligt hans uppfattning att man i fråga om sådana sändningar genom
vanlig lag föreskrev ett skydd som motsvarade det i TF (prop. 1986/87:151
s. 166).
Lagrådet gav i sitt yttrande över förslaget uttryck åt den uppfattningen
att samtidig och oförändrad vidaresändning av satellitkanaler i fast trafik
borde omfattas av den tilltänkta grundlagsregleringens föreskrifter om rätt
att sända radioprogram och av dess grundläggande föreskrifter till skydd
för yttrandefriheten (prop. 1986/87:151 s. 298 f.).
Nu gällande rätt
Möjligheterna att få placera en satellit i rymden regleras i svensk rätt av
lagen (1982:963) om rymdverksamhet. Lagen föreskriver att rymdverk-
samhet inte får äga rum utan tillstånd av regeringen.
Upplänkningar tar i anspråk utrymme i radiofrekvensspektrum. De
förutsätter därför tillstånd enligt radiolagen om de sänds från radiosändare
här i riket eller på svenskt fartyg eller luftfartyg. Det förbud mot censur av
radiosändningar som föreskrivs i radiolagen (8 §) är tillämpligt på upp-
länkningar. I övrigt gäller emellertid inte några särskilda föreskrifter för
upplänkning från Sverige.
Nedlänkningar anses inte äga rum från sändare här i riket eller ske från
luftfartyg. De faller därför inte under kravet på tillstånd enligt radiolagen.
Till följd av rymdlagens föreskrifter kan emellertid svenska banpositioner
i den geostationära satellitbanan inte utnyttjas utan svenskt tillstånd. Och
de radiofrekvenser som tilldelats Sverige för nedlänkning från direktsän-
dande satelliter får användas endast från de banpositioner som anvisats
samtidigt med frekvenstilldelningen. Det betyder att tillstånd till satel-
litverksamheten reglerar rätten till nedlänkning.
Vidaresändning förutsätter tillstånd enligt radiolagen, om den sker ge-
nom radiosändning.
I det föregående (5.1.1) har nämnts att rundradioprogram, dvs. i princip
program i sändningar som är avsedda att tas emot direkt av allmänheten,
när de har tagits emot i en s. k centralantennanläggning fritt får sändas
vidare till mottagare inom fastigheter som är anslutna till anläggningen.
Lagen anger inte någon gräns för anläggningens storlek. Det innebär att
program som länkas ned från direktsändande satelliter utan tillstånd kan
spridas i svenska kabelnät.
I fråga om nedlänkningar från satelliter i fast trafik förutsätter däremot
vidaresändning genom tråd numera tillstånd av staten om vidaresändning-
en når fler än 100 bostäder. Såvitt gäller lokala kabelnät framgår villkoren
för tillståndsgivningen av lagen om lokala kabelsändningar. I andra fall
tillämpas radiolagen. Möjligheterna till ingripanden regleras i lagen om
ansvarighet för lokala kabelsändningar och radioansvarighetslagen
(1966:756).
Radioansvarighetslagen har föreskrifter om skydd för dem som lämnar
meddelanden för publicering eller anskaffar uppgifter i sådant syfte även 49
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
för fall då offentliggörandet är avsett att ske i program som anordnas av Prop. 1990/91:64
utländska programföretag. I övrigt är lagen tillämplig endast på sändning-
ar från programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen (1 §).
Enligt lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar kan vidaresänd-
ning av programkanaler från satelliter i fast trafik förbjudas om innehållet
gått utöver vissa i lagen angivna gränser för vad som kan tolereras i fråga
om pornografi, våldsskildringar eller framställningar med rasistiskt eller
liknande innehåll (11 §). Frågor av detta slag skall prövas av domstol i
yttrandefrihetsrättslig ordning. Förbud mot fortsatta sändningar får gälla i
högst ett år.
Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television m. m.
De ökade möjligheterna till internationell spridning av TV-program har
tagits upp till behandling inom Europarådet. Ett förslag till konvention om
gränsöverskridande television godkändes av rådets ministerkommitté den
24 april 1989. Konventionen lades fram för undertecknande den 5 maj
1989. Enligt artikel 29 i konventionen skall den ratificeras. Konventionen
träder i kraft tre månader efter det att den har ratificerats av sju stater, av
vilka minst fem skall vara medlemmar av Europarådet.
Konventionen är öppen för undertecknande av Europarådets medlems-
stater och de övriga stater som har anslutit sig till den europeiska kultur-
konventionen samt den europeiska gemenskapen, EG. Regeringen besluta-
de den 3 maj 1989 att konventionen skulle undertecknas.
För svenskt vidkommande förutsätter ratificering att vår lagstiftning
uppfyller de åtaganden som en anslutning till konventionen innebär. Rege-
ringen har därför den 27 april 1989 genom tilläggsdirektiv (dir. 1989:21)
gett radiolagsutredningen (U 1985:05) i uppdrag att belysa konsekvenser-
na av ett svenskt tillträde till konventionen och lägga fram förslag till den
lagstiftning som behövs. I det sammanhanget har regeringen pekat på att
de stater som tillträder konventionen bl. a. måste kunna se till att konven-
tionens regler är uppfyllda för alla slag av gränsöverskridande sändningar
för vilka de enligt konventionen blir ansvariga. Det förklaras innebära
t. ex. att det måste finnas regler för innehållet i satellitsändningar som
vänder sig till allmänheten. Konventionen leder enligt direktiven också till
att de svenska reglerna för vidaresändning i kabelnät behöver ändras.
Konventionen innebär att staterna åtar sig att inte hindra gränsöverskri-
dande TV-sändningar som uppfyller vissa minimikrav i fråga om innehål-
let. Den innebär också att staterna åtar sig att se till att utsändningar som
omfattas av deras jurisdiktion uppfyller konventionens krav. Det gäller
även återutsändning av program som ursprungligen utsänts från stater som
inte är anslutna till konventionen.
De krav som konventionen ställer på programmens innehåll innebär att
de skall respektera människans värdighet och andras grundläggande rättig-
heter (”respect the dignity of the human being and the fundamental rights
of others”).
Särskilt gäller att programmen inte får vara oanständiga (”indecent”)
eller innehålla pornografi eller otillbörligt framhäva våld eller vara ägnade
50
att uppväcka rashat (”give undue prominence to violence or be likely to Prop. 1990/91: 64
incite to racial hatred”). Ytterligare klausuler syftar till att skydda barn
från olämpliga program och att säkerställa en rättvisande nyhetsförmed-
ling och främjande av en fri opinionsbildning. Konventionen innebär
också att reklam i gränsöverskridande TV-program skall tolereras inom
vissa ramar. Detsamma gäller sponsring.
Konventionen innehåller regler för hur överträdelser skall hanteras.
Huvudregeln är att tvister om överträdelser av konventionsreglerna skall
lösas genom förlikning mellan staterna. I andra hand skall skiljedom
kunna påkallas. I vissa fall får ett mottagande land tillfälligt avbryta
vidaresändning av en programkanal vars innehåll strider mot konventio-
nens regler.
EG.s TV-direktiv
EG:s ministerråd antog den 3 oktober 1989 direktivet 8774/89 ” on the co-
ordination of certain provisions laid down by law, regulation or admini-
strative action in member States concerning the pursuit of television
broadcasting activities”.
I enlighet med de överenskomna förutsättningarna for EG/EFTA-samta-
len utgör EG-direktivet en del av det resultat i fråga om integration som
EG-länderna har kommit fram till.
I de pågående integrationssamtalen mellan EG och EFTA diskuteras för
närvarande i vad mån TV-direktivet skall vara grundläggande i det kom-
mande samarbetet.
Innehållet i direktivet överensstämmer i långa stycken med den europe-
iska konventionen om gränsöverskridande television. Vissa skillnader
finns dock. Direktivet ger den mottagande staten mindre möjligheter att
ingripa mot kommersiell reklam och annan annonsering och mot vuxen-
program som otillbörligt framhäver våld.
Kabellagstiftningen ses över
Radiolagsutredningen har till uppgift att se över den radiorättsliga lagstift-
ningen. Utredningen har avgett flera delbetänkanden. Av uppdraget åter-
står att dels göra en allmän översyn av radiolagstiftningen i systematiskt,
terminologiskt och lagtekniskt hänseende, dels behandla vissa särskilda
problemområden, bland dem sändningar till satelliter, dvs. upplänkar.
1 de nyss nämnda tilläggsdirektiven till radiolagsutredningen sägs att
den tolkning av kabelsändningslagstiftningen som kommer till uttryck i
kabelnämndens beslut angående satelliten Astra innebär att vidaresänd-
ning i kabelnät av sändningar från s. k. medeleffektsatelliter kan ske utan
tillstånd av nämnden. Eftersom man kan vänta sig att de flesta satellitsän-
da programkanalerna om några år kommer att utnyttja sådana satelliter
skulle enligt direktiven en oförändrad lagstiftning kunna medföra att ka-
belsändningar av satellitprogram normalt kommer att kunna ske utan
tillstånd. En sådan utveckling skulle enligt direktiven leda till att verksam-
heten med kabelsändningar i stor utsträckning skulle vara oreglerad.
51
Mot denna bakgrund sägs i de nya direktiven att radiolagsutredningen
bör föreslå en så utformad kabelsändningslagstiftning att regler for vidare-
sändning av satellitprogram blir tillämpliga oberoende av från vilken
kategori av satelliter programmen sänds ut. Utredningen bör vidare enligt
direktiven vara oförhindrad att också föreslå andra ändringar i lagstift-
ningen som bedöms vara befogade med hänsyn till erfarenheterna av
tillämpningen. Reglerna i den europeiska konventionen om gränsöverskri-
dande television bör beaktas.
För egen del vill jag inledningsvis peka på att som framgått den snabba
utvecklingen av satellittekniken har gett anledning till en utveckling också
av rättsliga regler, nationellt såväl som internationellt. Denna utveckling
är fortfarande i full gång. Det säger sig självt att förutsättningarna för
grundlagsstiftning i ett sådant skede kan te sig vanskliga.
Å andra sidan ser jag det självfallet som angeläget att så långt möjligt
förse friheten att begagna den nya tekniken med bästa möjliga konstitutio-
nella skydd i yttrandefrihetens tjänst. Satellitsändningarnas växande bety-
delse särskilt for TV-sändningar talar starkt för det.
En bedömning av förutsättningarna for att genom grundlagsreglering
bereda ett yttrandefrihetsrättsligt skydd åt satellitsändningar underlättas
om de skilda leden i en sådan sändning behandlas var för sig. I det följande
skall jag därför i olika avsnitt behandla upplänkning, nedlänkning och
vidaresändning utifrån frågeställningen i vad mån det är möjligt att nu låta
TF:s principer gälla for de olika momenten i en satellitsändning. Såvitt
gäller möjligheterna att få placera en satellit i rymden är det nu gällande
tillståndskravet betingat av Sveriges folkrättsliga åtaganden enligt 1967 års
rymdfördrag. Denna aspekt på satellitsändningsverksamheten lämnas där-
för åt sidan i det följande. Med tanke på det utredningsarbete som återstår
på det radiorättsliga området vill jag vidare framhålla att det nu på samma
sätt som när YFU behandlade frågorna endast blir fråga om att ange de
konstitutionella förutsättningarna for en reglering av de olika rättsliga
frågor som uppkommer i samband med satellitsändningarna.
Upplänkning
Endast sändningar som är underkastade den svenska statens jurisdiktion i
straffrättsligt hänseende kan beredas ett yttrandefrihetsrättsligt skydd ge-
nom svensk grundlag. Ett svenskt grundlagsskydd kan givetvis inte skydda
från annat än ”svenska” ingripanden.
Som förut har konstaterats innebär upplänkning att utrymme i radiofre-
kvensspektrum tas i anspråk. På samma sätt som annan radiosändning
måste därför upplänkssändningar inordnas i de ramar som gäller för
frekvensfördelningen. Det är alltså inte möjligt att genom grundlag tillför-
säkra var och en frihet att etablera verksamhet för upplänkningar till
telesatelliter.
Å andra sidan finns det inte anledning att föreskriva något krav på
Prop. 1990/91:64
52
tillstånd för just det programföretag som sprider sina program med hjälp Prop. 1990/91:64
av en satellitkanal. Det är fullt möjligt för sådana företag att ingå avtal
med en tillståndshavare om befordran av programmen. För sådana fall
kan statliga tillstånd till programverksamheten vara överflödiga.
Såvitt gäller de övriga bärande principerna i TF förefaller möjligheterna
till ett genomförande i fråga om upplänkningar betydligt större. Censurför-
bud, ensamansvar och källskydd, begränsning av möjligheterna att straff-
belägga yttranden genom vanlig lag och tillgång till juryprövning av åtal
m. m. kan grundlagsfästas i fråga om sådan massmediai sändningsverk-
samhet via satellit som inleds med en sändning som utgår från Sverige. För
att inte utländska programföretag som tillfälligt genomför sändningar från
Sverige skall behöva utse en utgivare som bär ensamansvaret och i övrigt
inordna sig under den svenska yttrandefrihetsrättsliga ordningen bör det
dock vara möjligt att genom lag föreskriva om undantag från grundlagens
tillämplighet helt eller delvis i sådana fall. Den möjligheten bör dock inte
omfatta förbudet mot censur eller skyddet för uppgiftslämnare m. fl. Den
närmare avgränsningen av den svenska regleringens tilllämplighet på den-
na punkt bör i övrigt göras genom vanlig lag.
Nedlänkning
Nedlänkningarna har som framgått indelats i direktsändningar och sänd-
ningar i fast trafik.
Såvitt gäller direktsändande satelliter i den geostationära satellitbanan
kan frågan bedömas på motsvarande sätt som beträffande upplänkningar-
na. Det innebär att de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna kan tillämpas
i fråga om sådana satelliter som sänder från svenska positioner i satellitba-
nan. Endast etableringsfriheten är inte genomförbar.
I fråga om nedlänkningar som når Sverige från andra satelliter än
direktsändande sådana som placerats i en svensk position i den geostatio-
nära satellitbanan torde det inte finnas några större möjligheter att genom-
föra våra tryckfrihetsrättsliga principer i andra fall än då upplänkningen
sker under förhållanden som gör att den faller under svensk jurisdiktion.
För de senare fallen bör samma regler gälla som för upplänkningen.
Det hittills anförda leder till slutsatsen att det i en stor del av de från
svensk synpunkt viktiga fallen inte finns någon anledning att förbinda
några särskilda yttrandefrihetsrättsliga föreskrifter med nedlänkningen.
Skyddet för yttrandefriheten kan i dessa fall åstadkommas genom regler
som anknyter till upplänkningen.
Den fråga som återstår blir om det finns anledning att försöka få till
stånd ett skydd för nedlänkningar i fast trafik som vidareförmedlar ut-
ländska upplänkssändningar. En sådan reglering skulle möjligen kunna
tänkas gälla satelliter som sänts upp i rymden med svenskt medgivande.
Med hänsyn till ändamålet med ett svenskt grundlagsskydd för yttrandefri-
heten framstår det dock som mindre angeläget att låta reglerna få en så
vidsträckt tillämpning, i vart fall om inte sändningarna är särskilt avsedda
för Sverige. I frågan om vad som bör gälla för sändningar som är avsedda
för Sverige gör sig behovet av yttrandefrihetsrättsligt skydd märkbart
53
beträffande rätten till vidarespridning av programmen. Denna fråga be- Prop. 1990/91:64
handlas i följande avsnitt.
Slutsatsen av det anförda blir att det yttrandefrihetsrättsliga skyddet
inte bör omfatta nedlänkningarna särskilt.
Vidaresändningar
Möjligheterna att i fråga om vidaresändningar genomföra de tryckfrihets-
rättsliga principerna skiljer sig i viss mån beroende på om det är fråga om
eter- eller trådsändningar.
Såvitt gäller vidareförmedling genom etersändning kan någon etable-
ringsfrihet inte skrivas in i grundlag. Nödvändigheten av en ordnad an-
vändning av radiofrekvensspektrum gör det uteslutet.
I övrigt torde skillnad få göras mellan samtidig och oförändrad återut-
sändning å ena sidan och övriga fall å den andra.
Vid omedelbar vidareförmedling av en satellitsändning saknar den som
ombesörjer vidaresändningen möjlighet att påverka innehållet i vad som
vidareförmedias (förutsatt givetvis att han inte också står för den ur-
sprungliga sändningen). Hans enda möjlighet att ingripa i sändningen är
att avbryta vidareförmedlingen. Under sådana förhållanden skulle en vä-
sentlig del av syftet med ett ansvarssystem efter TF:s mönster inte uppnås
genom att den som genomför vidaresändningen insattes i en utgivares
ansvariga ställning.
Eftersom den som ombesörjer vidaresändningen inte kan publicera nå-
got själv skulle ett ensamansvar for honom nämligen inte innebära någon
ökning av möjligheterna att bringa känsliga eller obekväma upplysningar
från andra till offentligheten. Det skulle inte vara till honom som de
obekväma uppgifterna kunde lämnas for publicering. Ett viktigt syfte med
ett ensamansvar bortfaller därför här. Därtill kommer att ingen bör kunna
hållas ansvarig för innehållet i en sändning som han inte kan kontrollera i
förväg. Det särskilda ansvarighetssystemet bör följaktligen inte gälla for
samtidig och oförändrad vidaresändning.
Om varken etableringsfrihet eller ensamansvar kan gälla, infinner sig
frågan om samtidig och oförändrad vidareförmedling av satellitsändning-
ar genom etersändning från marken över huvud taget bör omfattas av ett
nytt grundlagsskydd för yttrandefriheten. Önskemålet att åstadkomma en
enkel reglering talar närmast mot det. Men det går givetvis inte att bortse
från lagrådets ställningstagande i 1987 års yttrande att åtminstone vissa av
grundlagens föreskrifter bör bli tillämpliga på sådana sändningar.
Enligt det förslag som hade remitterats till lagrådet skulle skyddet för
uppgiftslämnare gälla även för meddelanden som publicerades via satellit-
sändningar. Lagrådets yttrande gick som förut nämnts ut på att även vissa
andra grundläggande föreskrifter om skydd för yttrandefriheten borde bli
tillämpliga på vidaresändningar. Det är möjligt att förverkliga en sådan
ordning främst såvitt avser förbudet mot censur, fördelningen av radiofre-
kvenser och tillgång till domstolsprövning i frågor om rätt att sända. Dessa
frågor behandlas strax med tanke på möjligheterna att utforma generella
föreskrifter i grundlagen.
54
Beträffande vidareförmedling genom etersändning som inte sker ofor- Prop. 1990/91:64
ändrat och omedelbart ter sig frågan om ett grundlagsskydd mindre kom-
plicerad. Sådan vidaresändning kan behandlas på samma sätt som inhems-
ka etersändningar. Det betyder att ett fullständigt yttrandefrihetsrättsligt
skydd kan upprätthållas med undantag for etableringsfriheten.
När det gäller vidaresändning i tråd bör hållas i minnet vad som förut
anförts om att utvecklingen på satellitteknikens område väntas leda till att
en allt större del av satellitkanalema kan vidareförmedias i svenska tråd-
nät utan att de syften som bär upp lagen om lokala kabelsändningar
tillgodoses. Av den tidigare redogörelsen har framgått att denna utveckling
ligger bakom tilläggsdirektiven som ger radiolagsutredningen i uppgift att
föreslå en så utformad kabelsändningslagstiftning att regler för vidare-
sändning av satellitprogram blir tillämpliga oberoende av från vilken
kategori av satelliter programmen sänds ut.
Tilläggsdirektiven till radiolagsutredningen ger uttryck åt tanken att
samma regler bör gälla för vidaresändning i tråd av satellitsändningar av
alla olika slag. När det nu gäller att belysa möjligheterna att få till stånd ett
yttrandefrihetsrättsligt skydd i grundlag kan det ändå för överskådlighe-
tens skull vara lämpligt att inledningsvis behandla förutsättningarna för
olika sändningstyper enligt de hittills vanliga indelningsgrunderna var för
sig. Det är därvid tillräckligt att röra sig med de två kategorierna direkt-
sändning och fast trafik.
I fråga om direktsändning har en rätt till fri vidaresändning i trådnät
ansetts grundläggande (SOU 1984:65 s. 277). Denna uppfattning rubbas
enligt min mening inte av att gränsen mellan olika satellittyper blivit
mindre skarp (jämför prop. 1984/85:199 s. 29 f.). Rätten till vidaresänd-
ning i trådnät bör nu kunna säkerställas i grundlag. En sådan grundlagsfö-
reskrift bör dock kunna lämna utrymme för reglering av vidaresändning i
vissa avseenden genom vanlig lag. Frågan behandlas vidare i avsnitt 6.2
som handlar om möjligheterna att överföra den tryckfrihetsrättsliga etab-
leringsfriheten till de medier som skall skyddas av den nya grundlagen.
I övrigt torde vidaresändning genom tråd av direktsändning från satellit
få bedömas på samma sätt som vidareförmedling genom etersändning.
Det betyder att omedelbar och oförändrad vidaresändning i viktiga hänse-
enden inte bör regleras enligt TF:s principer. Det gäller särskilt ansvarssy-
stemet. Emellertid kan ett skydd enligt TF:s principer i andra avseenden
vara värdefullt. På samma sätt som i fråga om vidaresändningarna genom
etern får frågan om grundlagsskyddets omfattning i det nu aktuella hänse-
endet bedömas även med hänsyn till önskemålet om en överskådlig regle-
ring. Samma grundläggande regler om skydd för yttrandefriheten som kan
tillämpas på eterburna vidaresändningar bör dock i princip kunna gälla
även i fråga om samtidig och oförändrad vidarespridning genom tråd.
När det sedan gäller vidaresändning av program från satelliter i fast
trafik bör givetvis de hänsyn som bär upp lagen om lokala kabeisändningar
beaktas när man bedömer frågan om en tillämpning av TF:s principer. De
synpunkterna hänför sig i första hand till etableringsfriheten. I det avseen-
det föreslår jag i avsnitt 6.2 att det nu gällande tillståndssystemet skall
ersättas av en principiell sändningsfrihet. Grundlagen skall dock lämna
55
utrymme för att inom vissa ramar lagstifta om vidaresändningarna. Den Prop. 1990/91: 64
revision av kabelsändningslagstiftningen som nu pågår kommer enligt vad
jag har erfarit att leda till förslag om sådan lagstiftning.
I övriga avseenden bör vidaresändning i tråd av programkanaler från
satelliter i fast trafik när det gäller skyddet för yttrandefriheten kunna
bedömas på samma sätt som övriga vidaresändningar. Samtidig och oför-
ändrad vidaresändning bör alltså i vart fall inte inordnas under alla delar
av det tryckfrihetsrättsliga mönstret. Vidaresändning i andra fall bör kun-
na behandlas på samma sätt som ”ursprungliga” sändningar.
Generella regler om vidaresändningar
De slutsatser som jag drar av det anförda är följande.
Det kan starkt sättas i fråga om rättsliga distinktioner rörande satellitan-
vändningen längre kan bygga på uppdelningen i direktsändning och fast
trafik. Det uppdrag som radiolagsutredningen nyligen har fått genom
tilläggsdirektiv innebär också att den bör föreslå en så utformad kabel-
sändningslagstiftning att regler för vidaresändning av satellitprogram blir
tillämpliga oberoende av från vilken kategori av satelliter programmen
sänds ut.
Reglerna om vidareförmedling av satellitsändningar i trådnät bör då bli
desamma oavsett olika egenskaper hos satelliterna. De grundlagsföreskrif-
ter genom vilka det tryckfrihetsrättsliga mönstret överförs till satellitsänd-
ningarna bör med tanke på detta avfattas så att de kan tillämpas generellt.
Som förut framgått bör de så långt möjligt tillämpas på alla vidaresänd-
ningar som äger rum omedelbart och utan ändring av innehållet, oavsett
om vidaresändningen sker i etern eller genom tråd.
Sammanfattningsvis anser jag alltså att upplänkningar som utgår från
Sverige kan ges ett fullständigt grundlagsskydd enligt de tryckfrihetsrättsli-
ga principerna med undantag för att det inte går att grundlagsfästa en fri
tillgång till radiofrekvensspektrum. Det bör dock öppnas en möjlighet att
genom vanlig lag undanta upplänkningar som är avsedda väsentligen för
en utländsk publik från grundlagens tillämpningsområde. Vidare bör skyd-
det mot censur gälla även i fråga om samtidig och oförändrad vidaresänd-
ning av satellitförmedlade program genom eter- eller trådsändning. En i
grundlag fastställd frihet att sända program till allmänheten genom tråd
bör omfatta även vidaresändningar. Därtill bör rätten till domstolspröv-
ning avse frågor om vidaresändningar såväl i etern som genom tråd.
Också i denna del kräver ämnet en ganska ingående behandling.
I det föregående har antytts att vissa nya medieformer bjuder särskilda
svårigheter från lagstiftningssynpunkt. Det gäller användningen av datorer
56
och ny teleteknik. Den nya tekniken kan användas i former som delvis Prop. 1990/91:64
liknar den traditionella rundradion men också har drag av en mera avgrän-
sad kommunikation från person till person.
De framväxande medierna bryter mönstret
Tekniken for radio- och trådsändning kan som förut har framgått använ-
das för trafik av flera olika slag. Väl kända sedan länge är å ena sidan
rundradiosändningarna, å den andra medel för en mera personligt riktad
kommunikation, främst telefonen. I ett följande avsnitt (6.2.2) beskrivs
vad som i teknisk bemärkelse avses med termerna radio- och trådsänd-
ning.
Skillnaderna mellan de nyss angivna huvudtyperna av radio- och tråd-
medier är lätta att se. Olika regler har också utvecklats för medietyperna.
För rundradio och jämförbara trådsändningar gäller föreskrifter som,
bortsett från tillståndskravet, ansluter till TF:s mönster. De rättsliga före-
skrifter som berör telefon och liknande trafik företer större likheter med
vad som gäller i fråga om kommunikation från person till person genom
posten.
De huvudtyper av radio- och trådmedier som nu angetts har vuxit fram
ur de tekniska och ekonomiska förutsättningar som varit för handen under
olika skeden. Behovet av rättsliga regler rörande verksamheten har visat
sig efter hand och tillgodosetts genom föreskrifter som anslutits till de
former för utnyttjande av radio- och trådsändningstekniken som utveck-
lats.
Den invanda typindelningen rubbas nu av den nya utveckling som äger
rum inom elektroniken. Den har gått i riktning mot mindre komponenter
med fler funktioner och större kapacitet. Nya möjligheter till kommunika-
tion har blivit mera allmänt tillgängliga för tillämpning i större skala.
De nya tillämpningar av tekniken för radio- och trådsändning som
utvecklingen frambringar kan skapa medieformer för enkelriktad sänd-
ning men kan också medge en mer eller mindre utvecklad dubbelriktad
kommunikation. Nya möjligheter att kombinera skilda tekniker kan upp-
stå. Terminologin på området framstår knappast som stabiliserad. Väsent-
ligen likartad trafik torde kunna förekomma under olika benämningar.
Den begreppsbildning som har kommit till stånd har i vart fall till väsentli-
ga delar andra ändamål än att möjliggöra rättsliga distinktioner.
Efterfrågan på nya tjänster som förmedlas genom elektroniska medier
har hittills till stor del gällt kommunikation inom grupper, mer eller
mindre fast sammanhållna. Det kan röra sig om kommunikation inom
företag. Det kan också vara fråga om kommunikation inom delar av
befolkningen som förenas av något gemensamt behov eller intresse, t. ex.
handikappade eller pensionärer. Gruppernas storlek kan skifta inom vida
ramar. Tekniken sätter knappast några gränser för vilka samband som kan
upprättas.
De nya kommunikationsformerna kan bestå av grupptelefoni, datamö-
ten, telefaxnät m. m. De är svåra att klassificera enligt gängse uppfattning-
ar om olika medietypers kännetecken. Frågan uppkommer om trafiken
57
skall anses som förmedlad från person till person eller om den i rättsligt Prop. 1990/91:64
hänseende skall jämställas med massmedierna.
I det följande beskrivs de tillämpningar av tekniken för radio- och
trådsändning som har kommit att framstå som de viktigaste nya kommu-
nikationsformerna. De behandlades av YFU under benämningarna text-
TV, teledata och telefaksimil. Som nyss antyddes förekommer emellertid
också åtskilliga andra varianter och benämningar.
Så här fungerar de nya medieformerna
Text-TVär ett elektroniskt sätt att presentera text eller enkel grafik på en
TV-skärm. Informationen förmedlas i en riktning, från sändaren till mot-
tagaren. Mottagning kan äga rum hos många samtidigt. Det som distribue-
ras hämtas från en dator och förmedlas genom radio- eller trådsändning. I
regel används outnyttjat utrymme i TV-signalen, det s. k. bildsläckningsin-
tervallet. I andra fall kan en hel kanal eller delar av en sådan tas i anspråk.
Sändningsformen används på två sätt. Ett avser information som är
avsedd att underlätta för särskilda grupper att följa det vanliga TV-pro-
grammet. Det kan gälla t. ex. hörselskadade eller personer med bristande
språkfärdigheter. Informationen består då av programtextning, översatt
eller på samma språk som det talade. Också andra upplysningar kan
lämnas genom text-TV på detta sätt. Informationen presenteras hos titta-
ren samtidigt som den vanliga TV-sändningen och på samma skärm. Den
uppfattas alltså som integrerad i TV-programmet. Men den särskilda sig-
nal som förmedlar text-TV kan väljas bort av tittaren. Då presenteras
endast det vanliga TV-programmet på skärmen. Text-TV skiljer sig på
detta sätt från vanlig programtextning av TV-program som förmedlas
genom samma signal som programmet i övrigt och därför inte kan väljas
bort från mottagningen.
Det andra sättet att använda text-TV är att sända information oberoen-
de av de vanliga TV-programmen. Informationen distribueras då i form av
fristående textsidor som fyller hela TV-rutan. De framträder alltså inte
som en del av det vanliga TV-programmet. Denna variant benämns ibland
egentlig text-TV.
Mottagning av text-TV sker som regel med hjälp av en speciellt utrustad
TV-mottagare med en minnesenhet, en dekoder och en knappsats för
sidval m.m. Dekodern omvandlar signalen till tecken och sammanställer
dessa till informationssidor. Såväl egentlig text-TV som den tillämpning
som består i programtextning m. m. formas till sidor. Sidorna sänds i ett
cykliskt förlopp, tidsmässigt efter varandra. Tittaren får tillgång till den
information han önskar genom att välja sida.
Programtextningen framkommer genom att tittaren väljer den text-TV-
sida som kompletterar den vanliga TV-sändningen. Den sida som innehål-
ler programtextning återkommer mer frekvent än andra i den cykliska
sändningen. Den sänds med förtur och kräver i praktiken inte någon
väntetid innan den presenteras hos tittaren. Eftersom dess innehåll hela
tiden förnyas under sändningens gång framstår sändningen för tittaren
som ett kontinuerligt förlopp, integrerat i den vanliga TV-sändningen.
58
Vid mottagning av egentlig text-TV lagras den sida, som tittaren har Prop. 1990/91:64
valt, i mottagarens minne och presenteras på bildskärmen så länge använ-
daren önskar. Överföringssättet innebär att användaren väljer bland de
sidor som sänds ut. Tittaren påverkar inte sändningen.
Det som YFU avsåg med teledata benämns numera vanligen videotex.
Därmed avses överföring av databaslagrad information i form av text och
andra grafiska meddelanden via speciella ledningar eller det allmänna
nätet av telefontråd eller andra kablar, radiolänkar och satelliter. Motta-
garna är vanligen billiga datorterminaler. Det kan också vara vanliga TV-
mottagare, försedda med en viss tillsatsutrustning. I Sverige är det än så
länge främst televerket som tillhandahåller nättjänster för videotex. Anta-
let privata system växer dock. Genom videotex får abonnenten tillgång till
mycket stora informationsmängder, som han efter fritt val kan söka sig
fram i. Också tjänster av annat slag än presentation av information kan
förmedlas i videotexsystem. Viktiga exempel är beställning av varor och
tjänster samt förmedling av personliga meddelanden.
Möjligheten till dubbelriktad trafik skiljer videotex från text-TV. I vi-
deotex kommunicerar användaren med en eller flera datorer. Både sända-
re och mottagare kan påverka kontakten. Kommunikation av detta slag
benämns ofta interaktiv.
Telefaksimil innebär att man kan framställa en kopia av en handling på
annan plats än den där sändaren och originalet befinner sig. Utrustningen
består av apparater som är konstruerade för att sända och ta emot infor-
mation på papper. Tekniken benämns numera ofta telefax.
En telefaxapparat kan normalt både sända och ta emot dokument.
Innehavaren av telefaxapparaten ringer upp den avsedda mottagaren med
en telefon till vilken telefaxapparaten är kopplad. Mottagaren behöver inte
vara närvarande och svara. Mottagarapparaten kan nämligen ställas in för
automatisk mottagning. När uppkopplingen är klar placerar sändaren sin
förlaga i sändarapparaten. Dokumentet kan innehålla bild såväl som text.
Överföringen kan förmedlas till flera mottagare samtidigt.
YFU.s förslag
Enligt YFU:s mening var det uppenbart att den för rundradiosändningar
gällande ansvarsordningen borde införas i en yttrandefrihetsgrundlag i
fråga om sådana sändningar som i dagligt tal avses med radio och TV, dvs.
överföringar av program som är avsedda att tas emot av allmänheten.
Sändningar med annan adressat var enligt YFU inte offentliga framställ-
ningar och borde därför inte omfattas av yttrandefrihetslagstiftningen.
YFU konstaterade att även vissa överföringar genom ny teknik kan vara
att anse som rundradiosändningar. Det gällde enligt kommittén närmast
det vi nu talar om som text-TV, videotex och telefax.
YFU utgick i sina bedömningar från att det inte var klart hur de nya
medierna skulle komma att användas i framtiden. Det gällde i varierande
grad för alla de huvudformer av nya medier som kommittén behandlade.
Enligt YFU:s mening var det sannolikt att text-TV väsentligen skulle
komma att utnyttjas som ett komplement till TV-programmen, även om
59
det också var möjligt att text-TV skulle komma att sändas fristående, t. ex. Prop. 1990/91: 64
via tråd. Oavsett hur utvecklingen blev borde text-TV enligt YFU inord-
nas i det yttrandefrihetsrättsliga mönstret.
Såvitt gällde videotex konstaterade YFU att stora delar av det tänkbara
användningsområdet avsåg intemkommunikation inom företag, institu-
tioner och dylikt samt överföring av meddelanden mellan enskilda eller
privata meddelanden mellan en enskild och ett allmänt organ eller ett
foretag. Till den del mediet fick sådana funktioner krävdes enligt YFU inte
någon särskild reglering från yttrandefrihetsrättslig synpunkt. Det var
nämligen inte fråga om yttranden som riktar sig till allmänheten, offentliga
framställningar med den terminologi YFU använde.
Beträffande de överföringar som riktar sig till allmänheten ansåg YFU
att någon yttrandefrihetsrättslig reglering i och for sig inte behövdes för
sådan verksamhet som i första hand bestod av en telefonupplysningstjänst
i databasform. Det kunde gälla information om tidtabeller för allmänna
kommunikationer, innehållet i telefonkatalogen, adressuppgifter, lediga
platser, allmän samhällsinformation och liknande kortfattade meddelan-
den.
Men det kunde enligt YFU ingalunda uteslutas att mediet skulle komma
att användas för att förmedla nyheter med kommentarer och andra mer
eller mindre åsiktsbildande yttranden. YFU framhöll också möjligheten
att få fram t. ex. ledare och recensioner i ett och samma ämne från olika
tidningar.
YFU:s slutsats blev att framställningar i videotex mycket väl kunde bli
av den arten att de hade betydelse för åsiktsbildningen och upplysningen i
samhället. En särskild ansvarsordning och regler om anonymitetsskydd
borde därför om möjligt införas efter TF:s mönster. YFU kom fram till att
en sådan reglering var möjlig, både i fråga om databaser med uppgifter
från en enda källa och beträffande sådana där uppgifter samlades från
många håll. Det särskilda ansvar som borde gälla skulle vara ett utgivaran-
svar. I fråga om databaser med uppgifter från många källor fick utgivaren
på samma sätt som på en stor dagstidning förlita sig på sina medarbetare
när det gällde tillsynen över vad som publicerades.
Beträffande telefax fann YFU att det måste antas att uttrycksformen
inte inom överskådlig tid kommer att spela någon större roll som förmed-
lare av offentliga framställningar. Behovet av en särskild ansvarsordning
för yttranden i den formen tedde sig därför mindre framträdande. Å andra
sidan kunde det enligt YFU inte uteslutas att utvecklingen skulle leda fram
till att telefax blev ett komplement till den normala distributionen av
dagstidningar.
Om telefax skulle komma i bruk som ett medel för kommunikation med
allmänheten, var det alltså enligt YFU:s bedömning troligt att det blev på
ett område som är särskilt intressant från yttrandefrihetssynpunkt, nämli-
gen för spridning av nyheter och åsikter. Med hänsyn till att de yttranden
som framfördes i en tidning om möjligt borde ha samma rättsliga skydd
oavsett distributionsformen framstod det enligt YFU som motiverat att
låta ensamansvaret och de därtill kopplade principerna om meddelarfrihet
60
och anonymitetsskydd gälla också framställningar i telefax, låt vara att en
sådan ordning fick karaktär av lagstiftning för eventuellt framtida bruk.
YFU:s överväganden mynnade ut i förslaget att alla program i eter- eller
trådsändningar till allmänheten skulle omfattas av det nya grundlagsskyd-
det för yttrandefriheten. Detta förslag omfattade de moderna överförings-
former som har berörts i det föregående.
1986 års lagrådsremiss
I 1986 års lagrådsremiss berördes möjligheterna att få till stånd ett yttran-
defrihetsrättsligt skydd för de nya medier som nu är aktuella främst med
tanke på ansvarighetssystemet. Det föredragande statsrådet konstaterade
att sändningar i de nya framställningsformer som åsyftades i YFU:s förslag
kunde få betydelse för nyhetsförmedlingen och opinionsbildningen. Han
fann därför goda skäl att låta det speciella yttrandefrihetsrättsliga ansva-
righetssystemet gälla för dem (prop. 1986/87:151 s. 82).
Föredraganden fann också möjligheterna att genomföra det speciella
ansvarighetssystemet goda när det gällde text-TV och telefax. I fråga om
dessa medier kunde även behovet av ett yttrandefrihetsrättsligt skydd
framträda särskilt påtagligt. Han konstaterade att text-TV redan nu an-
vänds som ett komplement till vanlig TV och att sändningarna i sådana
fall bör följa samma principer i fråga om ansvarighet. I den mån text-TV
fungerade som videotex borde enligt föredraganden framställningsformen
följa samma regler som detta medium i övrigt. Beträffande telefax i form
av förlagetrogna versioner av en periodisk skrift borde gälla detsamma
som i fråga om motsvarande slag av radio- och kassettidningar.
Beträffande videotex fann föredragande statsrådet det inte lika lätt att ta
ställning för ett ensamansvar. Mediet kunde enligt honom antas komma
att till stor del användas för att ge allmänheten tillgång till sådant som
normalt är utan större intresse från yttrandefrihetssynpunkt, t. ex. tidtabel-
ler, prisuppgifter och adresser.
I den mån uppgifter i videotex sprids från mycket stora databaser kunde
man vidare enligt föredraganden komma till en gräns där det inte längre
var rimligt att låta ansvaret bäras av en person ensam, även med hänsyn
tagen till att en utgivare i praktiken ofta är hänvisad till att i ganska
betydande utsträckning förlita sig på medarbetares kunskaper och omdö-
me när det gäller att undvika lagbrott i en publicistisk verksamhet. Som
särskilt betänkligt framstod ett ensamansvar för databaser där också utom-
stående får föra in uppgifter. Därtill kom att vissa svårigheter mötte i fråga
om videotex också när det gällde behovet av att i efterhand kunna ta del av
vad som har förmedlats. En skyldighet att för efterhandsgranskning bevara
inaktuellt material i en databas, vars innehåll förnyas med korta intervall,
kunde medföra kostnader som påtagligt skulle försvåra verksamheten.
Sammantagna gjorde de nu anförda förhållandena att föredraganden
inte fann förslaget att genomföra det speciella yttrandefrihetsrättsliga an-
svarighetssystemet för videotex självklart. Samtidigt måste enligt honom
erkännas att önskemålet att skapa goda förutsättningar för nyhetsförmed-
ling och opinionsbildning var angeläget även i fråga om videotex.
Prop. 1990/91:64
61
Med utgångspunkt i remissyttrandena och massmediekommitténs for- Prop. 1990/91:64
slag diskuterade därför föredraganden möjligheterna att inordna videotex
i det yttrandefrihetsrättsliga mönstret med ett ansvar för vad som förmed-
lades från en databas som vilade på den som lämnat uppgiften till basen
för spridning eller som var frivilligt.
Han konstaterade att en ordning som lade ansvaret på den som hade
lämnat en uppgift för spridning från databasen skulle leda till att en
databas kunde få ett stort antal utgivare. I själva verket skulle man då ha
avlägsnat sig från ensamansvaret i så hög grad att det blev oegentligt att
tala om ett sådant ansvar.
I fråga om tanken på ett frivilligt ensamansvar kunde invändas att det
gjorde meddelarskyddet mindre effektivt. Den som sitter inne med känsli-
ga upplysningar kan tänkas dra sig för att meddela dem för publicering, om
han först måste kontrollera att förutsättningarna för meddelarskydd är
uppfyllda beträffande mediet. Man kunde inte heller bortse från risken att
en meddelare felaktigt förlitar sig på att ensamansvar gäller i fråga om en
viss databas. Sådana misstag kunde undergräva hela videotexteknikens
ställning som nyhetsmedium och kanal för förmedling av obekväma eller
känsliga upplysningar.
De överväganden om ensamansvaret för videotex som redovisades i
lagrådsremissen år 1986 ledde föredraganden till den slutsatsen att osäker-
heten om hur mediet skulle komma att användas i framtiden var så stor att
man inte då borde i grundlag låsa fast något visst ansvarssystem. Förslaget
i lagrådsremissen innebar följaktligen att videotexmediet lämnades utan-
för grundlagsregleringen. Möjligheten framhölls dock att ta upp frågan på
nytt, om behovet gjorde det påkallat, t. ex. genom att man kom att förmed-
la innehållet i tidningar genom videotex.
Lagrådsremissens förslag i fråga om videotex låg i linje med YFU.s förslag
Som förut framgått byggde YFU:s förslag på tanken att det konstitutionel-
la skyddet för yttrandefriheten i eter- och trådsändningar skulle avse
användningen av sådan teknik för sändningar till allmänheten. Andra
sändningar borde enligt YFU inte omfattas av yttrandefrihetslagstiftning-
en.
Enligt YFU:s förslag var ett program i eter- eller trådsändning en offent-
lig framställning när sändning till allmänheten ägt rum. Det var alltså
endast användningen av radio- och trådsändningsteknik för massmediala
ändamål som skulle omfattas av det nya grundlagsskyddet. Det förslag
som lades fram i 1986 års lagrådsremiss bars upp av samma tanke.
Enligt det lagförslag som lades fram i lagrådsremissen avsågs med offent-
lig framställning bl. a. en framställning som sänts som ett program i eter-
eller trådsändning. Med program avsågs enligt förslaget innehållet i en
sådan eter- eller trådsändning av ljud eller bilder som riktas till allmänhe-
ten och som är avsedd att tas emot av denna med tekniska hjälpmedel.
Genom denna avfattning av lagtexten särskildes de sändningar som
skulle omfattas av grundlagsskyddet från andra på två sätt.
Det första var att sändningarna skulle riktas till allmänheten. Därmed
62
menades att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar Prop. 1990/91:64
sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det typiska fallet
var enligt lagrådsremissen givetvis rundradio. En sådan sändning kan tas
emot av alla som skaffar sig en mottagare. På ett i princip likartat sätt
riktas enligt remissen också trådsända radio- och TV-program till allmän-
heten. I båda fallen är det den som sänder som svarar för den huvudsakliga
aktiviteten. Mottagaren varken kan eller behöver påverka sändningen.
Hans medverkan kan begränsas till att koppla på mottagarapparaten och
välja kanal.
Beträffande videotextekniken framhölls i remissen (prop. 1986/87:51 s.
164) att den skiljer sig från de typiska rundradiosändningarna genom att
den som önskar ta del av sändningen själv tar kontakt med sändaren och
begär en viss information. ”Han har på så sätt en möjlighet att påverka
sändningen genom att välja bland olika meddelanden som samtidigt är
tillgängliga för honom hos samma källa. Det kan inte sägas att en sändning
som på detta sätt styrs av mottagaren riktas till allmänheten på samma sätt
som en rundradiosändning.” På detta sätt klargjordes att de föreslagna
grundlagsreglerna inte skulle bli tillämpliga på överföringar genom video-
tex.
Det andra sätt på vilket de grundlagsskyddade sändningarna särskildes
genom den i lagrådsremissen föreslagna lagtexten var att grundlagens
tillämplighet endast skulle omfatta sändningar som var avsedda att tas
emot av allmänheten med egna tekniska hjälpmedel. Denna begränsning
var avsedd att särskilja de skyddade sändningarna från andra som också
kan begagna radio- eller trådsändningsteknik men inte har sådan karaktär
av massmedium att de behöver skyddas av ett detaljerat grundlagssystem
med utgivaransvar m.m. Vad som åsyftades var bl. a. användningen av
högtalaranläggningar på estrader och idrottsarenor och användningen av
TV-monitorer för att en estraddebatt eller ett scenframträdande skall
kunna följas av en publik också utanför den lokal där framträdandet äger
rum.
Innebörden av 1986 års lagrådsremiss kan sägas ha legat väl i linje med
vad YFU föreslog. Lagrådsremissens uppdelning i sändningar som riktas
till allmänheten och sådana där mottagaren medverkar genom att välja i
ett material som är tillgängligt för honom vid ett och samma tillfälle kan
ses närmast som en precisering av YFU:s tanke att grundlagsskyddet skulle
omfatta endast offentliga framställningar, dvs. sändningar till allmänhe-
ten. Den huvudsakliga skillnaden mellan förslagen bestod i att föredragan-
den vid lagrådsremissen räknade med att all videotex var interaktiv —
dvs. ger möjligheter för mottagaren att påverka sändningen -och att även
text-TV kunde ha denna egenskap. YFU:s förslag tog inte någon särskild
hänsyn till att vissa av de tillämpningar som omnämnts som teledata eller
text-TV kunde vara interaktiva.
För de syften som nu är aktuella torde det vara ändamålsenligt att ta fasta
på den begreppsbildning som använts av radiolagsutredningen i betänkan-
63
det (SOU 1989:7) Vidgad etableringsfrihet för nya medier. Den bygger på Prop. 1990/91:64
samma sätt som 1986 års lagrådsremiss på att en skiljelinje mellan olika
medier kan dras vid mottagarens möjlighet att påverka sändningen, inter-
aktiviteten. En interaktiv tillämpning är videotex, en enkelriktad är text-
TV. Andra överföringsformer som utvecklas under olika namn kan för
rättsliga syften grupperas på ömse sidor om en sådan skiljelinje.
Som ett ytterligare särskiljande kännetecken på olika typer av medier
har radiolagsutredningen framhållit nödvändigheten av att lagra den infor-
mation som förmedlas genom en överföring innan den presenteras för
adressaten. I sådana fall inträder enligt radiolagsutredningen en möjlighet
för den mottagande att själv avgöra om och i så fall när lagringen skall
upphöra. Vidare inträder ofta möjligheten att bland det som finns lagrat
välja önskad information.
Det finns i detta sammanhang anledning att framhålla att syftet med
radiolagsutredningens förslag är att begränsa det område som omfattas av
koncessionssystemet för radio- och trådsändningar. Den bakomliggande
tanken är att radiolagens tillståndskrav skall omfatta endast det som var
avsikten när radiolagen tillkom år 1966, nämligen det man i dagligt tal
menar med radio och TV. Den tekniska utvecklingen har gjort gränserna
för det i radiolagen förankrade koncessionssystemet oskarpa.
En sådan begränsning står inte i strid med de tankar som ligger till grund
för arbetet på att få till stånd ett utvidgat skydd i grundlag för friheten att
yttra sig i andra medier än tryckta skrifter. Den betyder inte att de medier
som lösgörs från radiolagens tillståndskrav och koncessionssystem också
skall ställas utanför ett nytt grundlagsskydd för yttrandefriheten.
Radiolagsutredningen pekar själv i sitt betänkande på nödvändigheten
av att överväga ett yttrandefrihetsrättsligt ansvarssystem för sådan sprid-
ning av information som får ske utan tillstånd om utredningens förslag
antas, t. ex. distribution av innehållet i dagstidningar från sätteridatorer
via videotex eller text-TV.
För att bedöma den fråga som nu diskuteras, nämligen hur skiljelinjen i
grundlag bör dras mellan överföringsformer som skall omfattas av grund-
lagens detaljerade skydd och andra, är det emellertid tillräckligt att konsta-
tera att nödvändigheten av att lagra informationen innan den presenteras
för den mottagande inte utesluter ett skyddssystem enligt TF:s mönster.
Som illustration till detta kan pekas på de s. k. radiotidningarna. Rådighe-
ten över innehållet i överföringarna kan samlas hos en utgivare, informa-
tionen överförs i en tekniskt fixerad form och kan dokumenteras. Detta
gäller så länge inte mottagaren kan påverka innehållet i sändningen.
Den från grundlagssynpunkt betydelsefulla skillnaden mellan olika
framställningsformer ligger alltså i möjligheten för mottagaren att påverka
vilken information han får del av i en interaktiv kommunikation. Med
tanke på de små tekniska skillnaderna mellan olika interaktiva s. k. teknis-
ka format skulle det kunna hävdas att skiljelinjen mellan grundlagsskydda-
de medier och andra på samma sätt som i 1986 års lagrådsremiss bör dras
så att all interaktiv kommunikation faller utanför. En sådan gränsdragning
skulle under dagens förhållanden stå i samklang med grundlagsregle-
64
ringens ändamål, som är att säkerställa yttrandefriheten i de överförings- Prop. 1990/91: 64
former som mera typiskt kan betecknas som massmedier.
En sådan gränsdragning skulle emellertid innebära att möjligheterna för
massmedieföretag att sprida sitt redaktionella material genom videotex
bleve i viss mån begränsade. I synnerhet för pressen rymmer den moderna
tekniken möjligheter att utveckla verksamheten genom distribution av
redaktionellt material via text-TV och videotex. En sådan verksamhet kan
inte utvecklas på ett fruktbart sätt med mindre än att spridningssättet får
samma yttrandefrihetsrättsliga skydd som tryckta skrifter. Om inte detta
är fallet kan såväl utgivarens ställning som skyddet för nyhetskällorna gå
förlorade i fråga om en del av företagets verksamhet. Detta talar för att
gränsen för den nya grundlagens tillämpningsområde bör dras på så sätt att
endast sådan interaktiv kommunikation vid vilken mottagaren kan ändra
innehållet i den källa från vilken information hämtas faller utanför.
Den lösning som nu har antytts innebär att det yttrandefrihetsrättsliga
skyddet blir mer omfattande än vad som föreslogs i 1986 års lagrådsre-
miss. På samma sätt som lagrådsremissens förslag omfattar den text-TV
och telefax som sänds till allmänheten. Men grundlagens skydd skulle
också komma att omfatta andra överföringar till allmänheten, förutsatt att
de inte lämnar någon möjlighet för mottagaren att ändra innehållet i den
källa från vilken informationen hämtas. Videotex kan ordnas på sådant
sätt. Lösningen öppnar följaktligen möjligheter för bl. a. tidningsföretagen
att ta ny teknik i anspråk. Den stämmer också i princip överens med
YFU:s förslag. En sådan lösning är dock inte utan problem.
Problemet består framför allt i att det obligatoriska ensamansvaret blir
gällande inte bara för sådana överföringar som jag nu talat om utan också
för överföringar från många andra typer av databaser, vilkas innehåll
normalt inte motiverar några särskilda regler till skydd för yttrandefrihe-
ten. Den skyldighet att dokumentera överföringarnas innehåll som hänger
samman med det tryckfrihetsrättsliga mönstret kan bli onödigt betungan-
de. För YFU:s del ledde dessa betänkligheter till ett förslag om möjlighet
till dispens från dokumentationsskyldigheten i okontroversiella fall (Ds Ju
1986:4 s. 100 ff.).
Såvitt gäller distribution av tryckta skrifter genom telefax eller andra
överföringar, som innebär att innehållet i en periodisk skrift helt eller
delvis sprids till allmänheten i form av ett program i radio- eller trådsänd-
ning, föreslogs i 1986 års lagrådsremiss att samma regler skulle gälla för
den distributionen som för den tryckta skriften i den mån innehållet var
oförändrat. Förslaget överensstämde i sak med YFU:s, som på denna
punkt inte hade mött några invändningar. Det finns inte nu anledning att
inta någon annan ståndpunkt i denna fråga (se förslaget till ändring av 1
kap. 7 § tryckfrihetsförordningen).
En sådan reglering öppnar en ny möjlighet för distribution av dagstid-
ningar. På så sätt löser den en viktig del av de svårigheter som det innebär
att bereda ett yttrandefrihetsrättsligt skydd åt massmediai verksamhet som
utvecklas i de nya former som jag nu diskuterar. Men den skulle inte
komma att omfatta all verksamhet som ett modernt massmedieföretag kan
vilja bedriva. I det hittillsvarande lagstiftningsarbetet har denna särskilda 65
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
variant av det tryckfrihetsrättsliga ensamansvaret endast gällt spridning av Prop. 1990/91:64
material som också distribueras i tryckt form.
Till en dagstidningsredaktion strömmar varje dag in åtskilliga upplys-
ningar som inte kan få plats i tidningen. Det kommer också in uppgifter
som utan tvivel kommer att publiceras i den tryckta tidningen, men som i
den formen inte kan nå läsarna förrän i nästa dags utgåva. I båda dessa fall
kan distribution genom nya medier innebära utvecklingsmöjligheter för
moderna massmedieföretag. Med tanke på sådana former av överföringar
av meddelanden till allmänheten gör sig frågan om gränsdragningen kring
det grundlagsskyddade området påmint som den förut beskrivits. Det
framstår mot denna bakgrund inte som tillräckligt att skapa ett yttrandefri-
hetsrättsligt skydd endast för nya sätt att sprida material som också trycks.
En möjlighet att undvika de nackdelar som är förenade med ett generellt
verkande yttrandefrihetsrättsligt skydd även för interaktiv kommunika-
tion som inte påverkar källan skulle kunna vara att införa ett sådant skydd
på det område där det framstår som särskilt angeläget. Behovet av ett
yttrandefrihetsrättsligt skydd består i att medierna bör kunna tas i bruk i
nyhetsförmedlingens och opinionsbildningens tjänst på samma villkor
som det tryckta ordet. Det syftet kan givetvis till en väsentlig del uppnås
genom att skyddet anknyts till den användning av den moderna kommuni-
kationstekniken som förekommer hos tidningsföretag och nyhetsbyråer
m. fl. som är verksamma på området.
En viktig del av motivet för ett längre gående skydd för yttrandefriheten
än som finns i dag i fråga om de nya kommunikationsformerna är hänför-
lig till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor. Det framstår
därför som följdriktigt om en lösning av det slag som nu diskuteras skulle
innebära att skyddet fick gälla samma krets som den till vilken källskyddet
nu är anknutet enligt TF och den radiorättsliga lagstiftningen. Det skulle
betyda att interaktiv kommunikation som är tillgänglig för allmänheten
men inte innebär någon möjlighet för mottagaren att påverka vilken infor-
mation som lagras i källan inordnades under det yttrandefrihetsrättsliga
skyddet i en ny grundlag när verksamheten bedrivs av författare m. fl.
upphovsmän, utgivare, redaktioner eller nyhetsbyråer.
En annan möjlighet att undvika de svårigheter som är förenade med att
genom grundlagstiftning bereda ett starkare skydd för friheten att yttra sig
med hjälp av de nya kommunikationsformerna skulle kunna vara att låta
rättsutvecklingen på området inledas genom beslut om vanlig lagstiftning.
Den möjligheten nämndes i fråga om videotex av departementschefen i
1986 års lagrådsremiss (prop. 1986/87:151 s. 84).
Dess givna fördel är att den gör det möjligt att på ett enklare sätt låta
lagstiftningen anpassas till erfarenheterna av den nya kommunikationstek-
nikens utveckling. Nackdelen är självfallet att det lämnas öppet om en
viktig kanal för förmedling av upplysningar och åsikter kommer att skyd-
das av samma konstitutionella garantier som andra medier.
Mot denna bakgrund förordar jag att videotex nu ges samma skydd som
övriga grundlagsskyddade medier när kommunikationssättet används un-
der sådana förhållanden som jag nyss har beskrivit. Informationsförmed-
ling till allmänheten genom videotex från redaktioner och nyhetsbyråer
66
m.fl. kommer alltså att kunna ske i yttrandefrihetsrättsligt skyddade for- Prop. 1990/91:64
mer så länge mediets interaktiva karaktär inte innebär att mottagaren kan
påverka innehåller i de uppgifter som finns lagrade i informationskällan.
Utgivaren kan då råda över innehållet.
Sammanfattningsvis konstaterar jag i fråga om de nya elektroniska
medierna att text-TV, telefax och videotex som distributionsform för
periodiska skrifter, i samtliga fall under förutsättning att de sänds till
allmänheten, kan ges ett rättsligt skydd i grundlag i samma utsträckning
som ljudradio och television i allmänhet. Därutöver kan text-TV och
telefax ges ett skydd i den mån de används för sändningar som står öppna
för allmänheten. Om informationen i dessa medier överbringas med hjälp
av radiosändning, kan visserligen någon fullständig etableringsfrihet inte
uppnås. Men i övrigt kan de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna göras
tillämpliga. Detsamma gäller videotex som används i sådana former som
nyss nämndes.
Upptagningar av rörliga bilder förekommer i dag i många former. Filmen
är sedan länge väl känd. En senare utvecklad teknik har gjort spridning av
videogram i stor skala möjlig. Den tekniska och industriella utvecklingen
kan göra fler sätt att lagra och återge rörliga bilder tillgängliga för massdi-
stribution.
Offentlig visning av filmer och videogram spelar för närvarande en
underordnad roll som nyhetsmedium. Detsamma gäller annan direkt
spridning av bildupptagningar till enskilda. Medierna har inte i dag sam-
ma betydelse för den fria åsiktsbildningen och det fria informationsflödet i
dagsaktuella frågor som tryckta skrifter, radio och TV. För opinionsbild-
ningen i mera vidsträckt bemärkelse är bildupptagningarna dock uppen-
barligen av stor betydelse. Konstnärliga och kulturella framställningar har
i bildupptagningarna viktiga medier. Bildupptagningarna rymmer också
en möjlighet för nyhetsförmedling och opinionsbildning med mera direkt
politiska syften.
Det finns alltså goda skäl att ett nytt yttrandefrihetsrättsligt grundlags-
skydd som bygger på principerna i TF skall gälla också filmer, videogram
och andra upptagningar av rörliga bilder.
Inte heller en sådan reglering kan emellertid genomföras helt efter TF:s
mönster. Frågan vilket utrymme en grundlagsreglering skall lämna för
åtgärder i syfte att motverka våldsskildringar m. m. i filmer och videogram
tas i det följande upp i samband med behandlingen av censurförbudets
omfattning (avsnitt 6.1).
Också ljudupptagningar, dvs. bandinspelningar, grammofonskivor och lik-
nande, spelar i dag en underordnad roll som nyhetsmedium. På samma
sätt som bildupptagningarna är de dock av väsentlig betydelse för opini-
67
onsbildningen i vidare bemärkelse, samtidigt som de rymmer en möjlighet Prop. 1990/91:64
för nyheter att nå spridning på nya vägar. För de konstnärliga framställ-
ningsformerna är de självfallet av mycket stor betydelse.
I sitt yttrande över det grundlagsförslag som regeringen överlämnade för
granskning i november 1986 anförde lagrådet att det var svårt att se något
riktigt bärande motiv för att ta med ljudupptagningarna i grundlagen.
Emellertid ansåg lagrådet att det gick att finna en godtagbar lagteknisk
lösning. Lagrådet fann sig därför inte ha anledning att avstyrka förslaget
(prop. 1986/87:151 s. 292).
Från de utgångspunkter som enligt det förut anförda bör gälla för be-
dömningen av frågan vilken räckvidd ett nytt grundlagsskydd skall ges
framstår ljudupptagningarna inte som mindre skyddsvärda än något annat
medium. Den tveksamhet som kommit till uttryck i lagrådets yttrande bör
därför inte leda till att sådana upptagningar undantas från regleringen.
De tyngst vägande betänkligheterna mot YFU:s förslag att sträcka ut det
detaljerade grundlagsskyddet för yttrandefriheten till andra medier än
tryckta skrifter gäller möjligheterna att låta skyddet omfatta sceniska fram-
ställningar och utställningar. Å ena sidan rymmer dessa framställningsfor-
mer naturligtvis viktiga möjligheter till påverkan på opinionen i vitt skif-
tande avseenden.
Å andra sidan skiljer sig framställningsformerna i betydelsefulla avseen-
den så starkt från de tryckta skrifterna att de inte utan svårigheter kan
inordnas under ett skyddssystem som bygger på principerna i TF. Skillna-
derna består främst i att framställningsformerna lämnar möjlighet att
ändra innehållet från ett framförande till nästa och att det saknas rimliga
praktiska möjligheter att dokumentera innehållet i vad som framförts vid
ett visst tillfälle.
En av de grundläggande fri- och rättigheter som i regeringsformen till-
försäkras varje medborgare är mötesfriheten. Den innebär enligt 2 kap. 1 §
RF frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning, menings-
yttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt
verk. Den får enligt 2 kap. 14 § första stycket RF begränsas av hänsyn till
ordning och säkerhet vid sammankomsten eller till trafiken. I övrigt får
den begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka
farsot. Möjligheterna att begränsa mötesfriheten gäller vidare endast inom
de allmänna ramar som föreskrivs i 2 kap. 12 § RF. Dessa innebär bl. a. att
sådana begränsningar i princip skall ske genom lag.
Närmare föreskrifter om mötesfriheten finns i lagen (1956:618) om
allmänna sammankomster. Den är tillämplig bl. a. på allmänna teaterföre-
ställningar, konserter och andra allmänna sammankomster för framföran-
de av konstnärliga verk.
Enligt lagen krävs tillstånd för att någon skall få använda allmän plats
till sådana sammankomster som omfattas av lagen. Tillstånd får vägras
endast om det är nödvändigt med hänsyn till trafik eller allmän ordning.
Prövningen i tillståndsärenden får inte avse innehållet i föredrag, tal eller
68
annan muntlig framställning som avses förekomma vid sammankomsten. Prop. 1990/91: 64
En allmän sammankomst for framförande av konstnärligt verk får hållas
på allmän plats även utan tillstånd, om den med hänsyn till det väntade
deltagarantalet, den utvalda platsen och tiden för sammankomsten m. m.
kan antas äga rum utan fara för trafik eller allmän ordning.
Om det är påkallat av hänsyn till krig, krigsfara eller andra sådana
utomordentliga förhållanden eller farsot, kan regeringen enligt lagens 2 §
förordna att allmänna sammankomster inte får hållas inom ett visst län
eller del av länet. Regeringen kan överlåta denna befogenhet till länsstyrel-
sen.
Polisen får inställa eller upplösa en allmän sammankomst, om den hålls
i strid mot ett förbud enligt 2 § eller mot ett beslut att den ej får äga rum
eller har föranlett svårare oordning eller avsevärd fara för de närvarande
och andra åtgärder har visat sig otillräckliga för att återställa ordningen
eller skydda de närvarande. Polismyndighetens möjligheter att förbjuda
ett förnyande av sammankomsten är i linje härmed begränsade till fall då
den visat sig föranleda svårare oordning eller avsevärd fara för de tillstä-
desvarande och detta ej kan förebyggas genom ordningsföreskrifter eller
andra åtgärder.
Utöver vad som nu har beskrivits gäller inte några särskilda föreskrifter
till skydd för teater eller utställningar. Allmänna regler om straff och
skadestånd är alltså tillämpliga, liksom vanliga regler om rättegången i
sådana mål.
Även om de sceniska framställningarna alltså inte står helt utan rättsligt
skydd är det klart att ett längre gående skydd i grundlag skulle kunna
innebära en förstärkning av yttrandefriheten. Olikheterna gentemot det
tryckta ordet har emellertid vållat svårigheter för tanken på ett detaljerat
grundlagsskydd efter TF:s mönster för sceniska framställningar och utställ-
ningar ända sedan den först togs upp av YFU.
I sitt huvudbetänkande Värna yttrandefriheten behandlade YFU frågan
om möjligheterna att inordna sceniska framställningar och utställningar i
ett nytt grundlagsverk främst med avseende på det yttrandefrihetsrättsliga
ensamansvaret. YFU framhöll i detta sammanhang bl. a. att sceniska
framställningar och utställningar inte sällan användes i samhällskritiskt
eller opinionsbildande syfte. Värdet från yttrandefrihetssynpunkt av ett
gott skydd för medierna kunde därför inte bestridas. YFU pekade dock på
de svårigheter som från yttrandefrihetsrättslig synpunkt hängde samman
med möjligheten att från ett framförande till ett annat ändra innehållet i
en scenisk framställning eller en utställning. Dessa svårigheter föranledde
YFU att föreslå att sceniska framställningar och utställningar skulle omfat-
tas av yttrandefrihetsgrundlagens skydd endast om arrangören hade valt
att utse en utgivare för framställningen.
Remissutfallet i fråga om YFU:s förslag var oenhetligt. Flera instanser
tillstyrkte förslaget eller lämnade det uttryckligen utan erinran. Några
remissinstanser förordade ett obligatoriskt ensamansvar för teater och
utställningar. Andra ansåg att frågan måste utredas ytterligare. Åter andra
var uttalat kritiska och ansåg att teatrar och utställningar inte alls skall
69
omfattas av en ny grundlagsreglering. En redogörelse för remissutfallet Prop. 1990/91:64
finns i Ds Ju 1985:4 s. 85 ff.
Vid lagrådsremissen avstyrkte föredragande statsrådet att YFU:s förslag
om grundlagsreglering till skydd för sceniska framställningar och utställ-
ningar skulle läggas till grund för lagstiftning. Föredraganden pekade på att
flera av de remissinstanser som företrädde de aktuella medierna ansåg att
dessa inte alls borde omfattas av grundlagsskyddet. Vidare framhöll han
de svårigheter som hängde samman med framställningsformernas förän-
derliga karaktär och de bristande möjligheterna att dokumentera deras
innehåll. Beträffande tanken att grundlagsskyddet skulle bero av om ar-
rangören valt att utse en utgivare anförde departementschefen att en sådan
ordning gjorde meddelarnas ställning osäker. Departementschefen anför-
de också att det torde vara betydligt svårare att avgränsa vad som är
sceniska framställningar och utställningar från andra företeelser än det är
att avgöra vad som är tryckta skrifter, radio- eller TV-sändningar eller
filmer, videogram eller fonogram. Det var därför enligt föredraganden inte
möjligt att åstadkomma en grundlagsreglering som var så klar och otvety-
dig som krävs (prop. 1986/87:151 s. 32).
För egen del anser jag som förut har antytts att en förstärkning av det
konstitutionella skyddet för friheten att yttra sig genom sceniska framställ-
ningar och utställningar i och för sig skulle vara önskvärd; inte minst gäller
det med tanke på krav på ingripanden som kan uppstå i kristider. Men
även under lugnare förhållanden kan sceniska framställningar och utställ-
ningar givetvis chockera, oroa och utmana. Det saknas inte exempel på att
den offentliga makten i vårt land och på andra håll har lagt ut hinder för
offentliggörande av framställningar med ett som förgripligt ansett innehåll.
Teatercensuren behölls hos oss långt efter det att tryckfriheten blivit verk-
ligt etablerad. Först år 1872 blev teatern i Sverige fri från den statliga
censuren. Dröjsmålet torde inte ha berott på någon tillfällighet.
Det är självfallet inte lätt att i efterhand ange de skadeverkningar som
censuren kan ha orsakat. Att varje sådan inskränkning i yttrandefriheten
kan verka återhållande på den sceniska konstartens utvecklingsmöjligheter
och verkningsförmåga är emellertid självklart. Avsaknaden av ett mera
fullständigt konstitutionellt skydd för friheten att yttra sig i dessa former
är därför inte något som bör accepteras utan vidare.
Det skulle alltså innebära en viktig förstärkning av skyddet för yttrande-
friheten, om de tryckfrihetsrättsliga principerna kunde göras tillämpliga
också på sceniska framställningar och utställningar. Men en sådan ordning
kan inte utan problem genomföras inom ramen för det tryckfrihetsrättsliga
mönstret. Och den tidigare behandlingen av frågan har givit vid handen att
man måste räkna med vissa svårigheter i tillämpningen.
Såvitt gäller de sceniska framställningsformerna framkom vid remissbe-
handlingen av YFU:s förslag farhågor för att det konstnärliga oberoendet
skulle minska till förmån för ett starkare inflytande över repertoarval
m. m. för andra instanser än de konstnärliga. Farhågorna hängde samman
med YFU:s förslag att utgivaren skulle utses av den som bedriver verksam-
heten. Visserligen torde det inte vara omöjligt att utforma föreskrifter om
detta på ett sätt som förebygger missförstånd. Inte desto mindre måste det
70
medges att det inte går att helt överblicka vilka följder en ordning med Prop. 1990/91:64
ensamansvar för sceniska framställningar skulle få.
Ett skäl att befara att den konstnärliga friheten skulle lida men av en
ändring ligger i att den som utser utgivaren i enlighet med de tryckfrihets-
rättsliga principerna bör vara ansvarig for skadestånd vid sidan av utgiva-
ren. Inte så få teatersällskap torde vara organiserade i sådana former att
detta moment i det tryckfrihetsrättsliga mönstret skulle kunna påverka
friheten för de egentliga konstutövarna i frågor om repertoarval m. m. I de
fall där det allmänna står bakom verksamheten framstår en sådan föränd-
ring som särskilt ömtålig, för att inte säga betänklig. Betänkligheterna blir
inte mindre i fråga om utställningarna. En annan svårighet i fråga om den
rättsliga utformningen av ett i detalj utfört konstitutionellt skydd för
yttrandefriheten i fråga om sceniska framställningar och utställningar visar
sig när det gäller att bestämma vilka framställningar skyddet skall omfatta.
Det är inte givet vad som skall anses som en scenisk framställning, ej heller
vad som menas med en utställning. Svårigheterna har påpekats bl. a. i
några remissyttranden.
Ett yttrandefrihetsrättsligt ensamansvar för sceniska framställningar och
utställningar för också med sig svårigheter i fråga om en ordning för
utkrävande av ansvar som utformas efter det tryckfrihetsrättsliga mönst-
ret.
I rättegångar om ansvar för innehållet i tryckta skrifter är behovet av att
ta ställning till bevisning i allmänhet begränsat. Juryns prövning av den
talan som förs kan i princip begränsas till frågan huruvida det yttrande
som föreligger i tryck är straffbart som något av de tryckfrihetsbrott som
anges i TF.
Yttranden som fälls från scenen är flyktiga till formen, även om de
normalt återfinns i manuskript m. m. En skådespelare eller annan scenar-
tist åstadkommer kanske en dagsaktuell anspelning eller någon annan
avvikelse från manuskriptet med små medel, verksamma endast i ögon-
blicket. Hur fastställer man i ett sådant fall vad som har yttrats, och skall
utgivaren hållas ansvarig också för andras ingivelser i ett sådant konstnär-
ligt inspirerat ögonblick? YFU tvingades på denna punkt till ett avsteg från
det vanliga tryckfrihetsrättsliga mönstret.
1 fråga om yttranden utanför manuskriptet innebar YFU:s förslag att
utgivaren i princip skulle vara ansvarig för yttrandet i den form det fått.
Men för extrema situationer, då något sådant inte skulle vara rimligt,
hänvisade YFU till allmänna rättsgrundsatser. Extremfallen torde enligt
YFU alltid kunna få en tillfredsställande lösning med tillämpning av
sådana.
Den kritik mot YFU:s förslag som på denna punkt anfördes är svår att
bortse ifrån. Den gick ut på att YFU:s förslag inte var förenligt med
straffrättsliga legalitetshänsyn och att oklarheten kunde medföra att man
måste göra vidlyftiga utredningar som hotade anonymitetsskyddet. Visser-
ligen finns det knappast några skäl att befara att fall av det slag som
kritiken syftar på skulle bli vanliga. Å andra sidan kan det sannolikt visa
sig svårt att vidmakthålla förtroendet för en yttrandefrihetsrättslig regle-
ring, om det visar sig att den har svagheter som t. ex. kan ställa en
71
uppgiftslämnare utan det skydd som gjort det möjligt att lämna uppgiften. Prop. 1990/91: 64
1 fråga om rättegången fastslog YFU i överensstämmelse med den
tryckfrihetsrättsliga förebilden bl. a. att frågan om en framställnings
brottslighet skulle prövas av en jury, om inte parterna på båda sidor
avstått från detta. Med tanke på mål i vilka det inte alltid kunde antas vara
oomtvistligt vad som yttrats, dvs. i huvudsak mål om straff eller skade-
stånd för vad som offentliggjorts från scen eller i en utställning, föreslog
dock YFU en avvikelse från TF:s mönster. I sådana mål skulle frågan om
vad som yttrats prövas enbart av rätten.
Möjlighet skulle finnas att begära prövning i högre instans av vad rätten
fann vara det yttrande som den fortsatta rättegången skulle gälla. Förslaget
innebar att ett mål enligt YGL kunde delas upp på två stadier. Under det
första stadiet, som skulle gå ut på att fastställa vad som hade yttrats t. ex. i
en scenisk framställning, skulle korta frister for handläggningen gälla såväl
i första instans som i hovrätten. Hovrättens beslut skulle inte kunna
överklagas. Det andra stadiet skulle motsvara den nuvarande tryckfri-
hetsprocessen. YFU utvecklade sitt förslag närmare i betänkandet (Ds Ju
1986:4) med förslag till följdlagstiftning till en grundlagsreform angående
yttrandefriheten.
Flera remissinstanser riktade kritik mot YFU:s förslag i fråga om rätte-
gången. Handläggningsordningen uppfattades som alltför komplicerad och
utdragen. Kritiken bidrog starkt till att förslaget att det detaljerade grund-
lagsskyddet för yttrandefriheten skulle omfatta även sceniska framställ-
ningar och utställningar inte fördes vidare i 1986 års lagrådsre-
miss.
Av de invändningar mot att låta ett utvidgat grundlagsskydd för yttran-
defriheten omfatta även sceniska framställningar och utställningar som nu
har berörts träffar åtminstone den som avser svårigheter i fråga om rätte-
gången både en ordning enligt vilken alla sceniska framställningar och
utställningar skulle omfattas av den nya grundlagen och ett system där
ensamansvaret skulle vara frivilligt så som YFU föreslog. En annan in-
vändning gäller en sådan ordning särskilt. Det är den som avser uppgifts-
lämnarnas ställning.
Som YFU själv har påpekat innebär en ordning med ett frivilligt ensam-
ansvar för sceniska framställningar och utställningar att den som lämnar
ett meddelande för publicering i en sådan framställningsform inte kan vara
säker på att offentliggörandet sker utan risk för honom själv. YFU pekade
på att detta problem redan finns i fråga om stenciler och liknande skrifter,
som genom 1976 års tryckfrihetsrättsliga reform beretts ett skydd enligt TF
på villkor att uppgifter om mångfaldigandet sätts ut på skriften (1 kap. 5 §
TF). Enligt YFU:s förslag skulle uppgiftslämnaren på samma sätt som i
fråga om de nyss nämnda skrifterna vara skyddad från straff om han
lämnat sin uppgift med avsikt att den skulle publiceras under ensaman-
svar.
Emellertid kan det i fråga om sceniska framställningar och utställningar
i högre grad än i fråga om de skrifter som jämställs med tryckalster sättas i
fråga om fördelarna med ett meddelarskydd, som är försett med en sådan
svaghet, uppväger de nackdelar som måste anses vara förenade med att
72
bereda uttrycksformen ett detaljerat skydd i grundlag. Fördelarna skulle Prop. 1990/91:64
bestå av tillgång till obekväma eller kontroversiella uppgifter att lägga till
grund för vad som offentliggörs i ett sceniskt verk eller en utställning. En
uppgiftslämnare kan dock förmodas dra sig för att lämna sitt meddelande
om det råder någon oklarhet om hans ansvar vid en publicering och om
anonymiteten inte är säker.
En samlad bedömning av frågan huruvida grundlagsskyddet bör omfatta
även sceniska framställningar och utställningar leder enligt min mening
inte till någon annan slutsats än den som framfördes i 1986 års lagråds-
remiss. Dessa uttrycksformer bör alltså lämnas utanför den nya grundla-
gen.
Mitt förslag: De tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna skall gälla
för de medier som omfattas av den nya grundlagen. Det skall dock
finnas möjlighet att förhandsgranska offentligt visade filmer och vi-
deogram. Etableringsfriheten för radiosändningar skall vidare kunna
vara begränsad.
Bakgrund till mina överväganden
En kärnpunkt i TF är det s. k. censurförbudet i 1 kap. 2 § första stycket som
lyder: ”Någon tryckningen föregående granskning av skrift eller något
förbud mot tryckning därav må ej förekomma”. I andra stycket förbjuds
myndigheter och andra allmänna organ att på grund av en skrifts innehåll
hindra att den trycks, utges eller sprids bland allmänheten, om inte en
sådan åtgärd har stöd i TF.
Förbudet mot censur är grundläggande för tryckfriheten. I likhet med
etableringsfriheten och rätten att sprida tryckta skrifter utgör det en direkt
verkande spärr mot sådana åtgärder från det allmännas sida som skulle
hindra ett offentliggörande.
Vid sidan om TF finns motsvarande förbud mot censur i lagstiftningen
på radioområdet (8 § radiolagen /1966:755/ m.fl. författningar). Också i
fråga om sammankomster som skyddas av mötesfriheten finns ett skydd i
vanlig lag mot förhandsgranskning av framställningar som avses förekom-
ma (5 § tredje stycket lagen /1956:618/ om allmänna sammankomster). En
likartad föreskrift gäller enligt allmänna ordningsstadgan (1956:617) i
fråga om offentliga tillställningar (14 § fjärde stycket).
Endast på ett område föreskrivs i vår lagstiftning att förhandsgranskning
skall ske av framställningar som är avsedda för spridning bland allmänhe-
ten. Det gäller filmer och videogram.
Enligt lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och video-
73
gram får sådana bildupptagningar inte visas vid allmänna sammankomster Prop. 1990/91:64
eller offentliga tillställningar utan att ha granskats och godkänts av statens
biografbyrå. Biografbyrån får inte godkänna en film eller ett videogram
eller en del därav om händelserna skildras på ett sådant sätt och i sådana
sammanhang att framställningen kan verka förråande. Vid bedömningen
skall särskilt beaktas om framställningen innehåller närgångna eller ut-
dragna skildringar av grovt våld mot människor eller djur, skildrar sexuellt
våld eller tvång eller skildrar barn i pornografiska sammanhang.
Vid sidan om förhandsgranskningen av filmer och videogram som skall
visas offentligt är det i dag möjligt att ingripa mot oacceptabla våldsskild-
ringar i filmer och videogram med stöd av brottsbalkens föreskrifter om
olaga våldsskildring och otillåten utlämning av film eller videogram (16
kap. 10 b och 10 c §§). Straffet för olaga våldsskildring skärptes genom
beslut av riksdagen på våren 1990 till fängelse i högst två år (prop.
1989/90:70, KrU 30, rskr. 309, SFS 1990:894).
Ett förbud mot censur är ett grundläggande inslag i ett konstitutionellt
skydd för yttrandefriheten efter TF:s mönster. Att ett sådant förbud införs
och utan undantag gäller i fråga om alla former av radio, TV och liknande
överföringar samt ljudupptagningar får anses givet. När det gäller filmer,
videogram och andra bildupptagningar gör sig emellertid vissa särskilda
hänsyn gällande som jag nu skall gå in på. Jag skall därefter ta upp en fråga
som är anknuten till frågan om censur och andra hinder, nämligen rätten
att inneha mottagar- och uppspelningsutrustning.
Särskilt om våldsskildringar i rörliga bilder
Framväxten av en marknad för spridning av videogram till hemmen eller
för annat enskilt bruk innebär att det har uppstått en ny möjlighet till
spridning av framställningar till en vid och obestämd krets. Det nya
mediet kan på ett betydelsefullt sätt öka möjligheterna att ta del av ange-
lägna framställningar. Men det har också kommit att användas på ett sätt
som väckt oro.
Under 1980-talet har spridningen av videogram satts i fråga inom opini-
onen, framför allt på grund av farhågor för att spekulativa våldsskildringar
kan utöva en skadlig påverkan, särskilt på barn och ungdomar. Frågan har
vid upprepade tillfallen behandlats av statsmakterna. En åtgärd som har
påyrkats från flera håll är en allmän granskning av videogram före offent-
liggörandet. Statens åtgärder mot våldsvideogrammen har emellertid in-
riktats på ingripanden i efterhand.
Den långvariga diskussionen kring problemet med våldsskildringar i
videogram förde under våren 1990 fram till riksdagens beslut att anta den
förut nämnda lagen om granskning och kontroll av filmer och videogram.
Lagen innebär att framställningar i filmer och videogram som skall visas
offentligt även i fortsättningen skall granskas och godkännas i förväg av
statens biografbyrå. Såvitt gäller filmer och videogram som inte skall visas
74
offentligt bygger lagen på en starkt intensifierad tillsyn över marknaden i Prop. 1990/91:64
syfte att komma till rätta med det problem som orsakats av spridningen av
våldsskildringar. Samtidigt med den nya lagens tillkomst gjordes som
nämnts en väsentlig skärpning av straffskalan för olaga våldsskildring
enligt brottsbalken.
Bakom utformningen av de åtgärder mot skador av våldsskildringar i
film och videogram som nu alltså har beslutats ligger bl. a. överväganden
om olika tänkbara åtgärders effektivitet. I regeringens proposition i ären-
det anfördes (prop. 1989/90:70 s. 33 f.) att det för att komma till rätta med
de problem som hela utbudet av våldsskildringar på biograf, video och
TV, däri inbegripet satellit- och kabel-TV, behövdes andra insatser än
censur av extrema våldsskildringar. Den begränsade verkan som censur av
videogram avsedda för den enskilde konsumenten skulle ha medförde att
en sådan åtgärd inte kunde anses motiverad mot bakgrund av grundlagens
bestämmelser om utrymmet för begränsningar av yttrandefriheten (2 kap.
12 och 13 §§ RF).
I ett yttrande till kulturutskottet över propositionen (1989/90:KU 7y)
anförde konstitutionsutskottet bl. a. att det skulle innebära ett betydande
avsteg från de principer som gäller på det yttrandefrihetsrättsliga området
att införa obligatorisk förhandsgranskning av filmer och videogram som är
avsedda för privat bruk. För en sådan censur skulle enligt utskottet således
krävas mycket starka skäl. Utskottet uttalade att det inte är förenligt med
regeringsformen att införa förhandsgranskning för att komma till rätta
med problemet med våldsskildringarna, om det finns någon annan lika
effektiv och mindre ingripande metod. Utskottet ansåg att det åtgärdspro-
gram som lades fram i propositionen hade goda förutsättningar att få
större effekt än obligatorisk förhandsgranskning. I likhet med regeringen
fann därför konstitutionsutskottet att det inte borde införas en lagstiftning
om obligatorisk förhandsgranskning av videogram som sprids till den
enskilde konsumenten. Utskottet förklarade att det var viktigt att utvärde-
ra de effekter som åtgärdsprogrammet skulle få och utgick från att rege-
ringen noga följde utvecklingen och återkom till riksdagen med nya förslag,
om de åtgärder som föreslogs i propositionen skulle visa sig otillräckliga.
Kulturutskottet instämde vid sin behandling av propositionen i de nu
återgivna uttalandena av konstitutionsutskottet (1989/90 KrU30).
Den nya lagstiftningen träder i kraft den 1 januari 1991.
För min del vill jag till en början framhålla att det — i enlighet med vad
som förutskickats i regeringens proposition i ärendet om våldsskildringar i
rörliga bilder — skall genomföras ett omfattande åtgärdsprogram i sam-
band med den nya lagstiftningen i syfte att komma till rätta med proble-
met med våldsskildringar i videogram. Som ett centralt statligt organ med
ansvar för att samordna verksamheten har redan inrättats ett råd mot
skadliga våldsskildringar. En väsentlig intensifiering av tillsynen över
marknaden genomförs med olika medel i syfte att spåra upp otillåtna
skildringar och utkräva straffansvar.
Under behandlingen av det ärende som lett fram till det nu beslutade
programmet för åtgärder mot skador av våldsskildringar i filmer och
videogram har uttalats att det finns anledning att räkna med att åtgärds-
75
programmet skall få en större effekt än vad en obligatorisk förhandsgransk- Prop. 1990/91:64
ning skulle kunna få. Från konstitutionell synpunkt finns det anledning att
fästa avseende vid denna bedömning. En förhandsgranskning skulle san-
nolikt inte i längden kunna göras effektiv. Den skulle inte kunna hindra att
det finns en marknad utanför den etablerade handeln. Och i förhållande
till det totala utbudet av våldsskildringar i olika bildmedier skulle en
censur av videogram med extremvåld för den enskilde konsumenten ha en
obetydlig effekt. Därtill kommer att den skulle fora med sig en besvärande
byråkrati och inte obetydliga ingrepp, t. ex. för kontroller av inresande vid
landets gränser.
Det är självfallet inte möjligt för mig att nu förutsäga hur snart verkning-
arna av åtgärdsprogrammet mot skadliga våldsskildringar kommer att visa
sig. Sakligt sett finns det goda skäl att hoppas att det kommer att ske
ganska snart. Det är å andra sidan inte orealistiskt att räkna med att den
fulla effekten av de olika åtgärderna kommer att visa sig först när verksam-
heten hunnit pågå en tid och utvecklat sina former. Det finns därför nu
anledning att avvakta den något mera långsiktiga utvecklingen på video-
grammarknaden innan frågan om eventuella ytterligare åtgärder mot
våldsvideogrammen tas upp till nya överväganden. I detta läge saknas det
enligt min mening tillräckligt starka skäl för att en ny grundlag skall medge
censur i vidare omfattning än den som existerar i dag.
Den nya grundlagen bör däremot lämna utrymme för sådana åtgärder
som har beslutats mot våldsskildringarna. Det gäller i första rummet vissa
möjligheter att använda tvångsmedel. Jag återkommer till detta i special-
motiveringen ( se under 3 kap. 9 och 14 §§ samt 7 kap. 5 §).
Särskilt om rätten att inneha teknisk utrustning
I ett år 1979 publicerat debattbetänkande (SOU 1979:49) Grundlagsskyd-
dad yttrandefrihet konstaterade YFU att flera uttrycksformer är så beskaf-
fade att själva yttrandet är fixerat vid ett föremål, t. ex. en bok, en gram-
mofonskiva eller en film. Åtskilliga kräver hjälpmedel i form av teknisk
apparatur för att nå mottagaren, som grammofon, bandspelare eller film-
projektor. YFU ansåg att informationsfriheten inte borde kunna angripas
bakvägen genom att man inskränker medborgarnas möjligheter att ha och
använda sådana föremål och hjälpmedel.
I huvudbetänkandet (SOU 1983:70) föreslog YFU en regel i grundlag
om rätt att inneha föremål som bär eller förmedlar yttranden avsedda för
spridning bland allmänheten. Grundlagsregelns funktion skulle vara att
förhindra att restriktioner infördes i vanlig lag. Den skulle höja tröskeln
för ingrepp i informationsfriheten. YFU föreslog att regeln skulle placeras
i RF.
Endast ett relativt fåtal remissinstanser uttalade sig om denna del av
YFU:s förslag. En majoritet bland dem ställde sig avvisande till förslaget.
De ansåg att en generell författningsreglering enligt YFU:s förslag skulle
vara både onödig och missvisande. Förslaget avstyrktes också av föredra-
gande statsrådet i 1986 års lagrådsremiss.
76
För egen del vill jag peka på att det för att ta del av en tryckt skrift Prop. 1990/91:64
normalt inte fordras några hjälpmedel. Det anses därför, som framhölls
vid 1986 års lagrådsremiss, att det följer av grundlagsbestämmelserna om
tryckfriheten att rätten att inneha tryckta skrifter inte får begränsas annat
än av ordnings- och säkerhetsskäl e. d. på sådana institutioner som t. ex.
sjukhus, militärförläggningar och kriminalvårdsanstalter. Det kan också
på goda grunder hävdas att detsamma skulle bli fallet med tekniska hjälp-
medel som behövs för att ta del av framställningar i andra medier som
förses med ett grundlagsskydd som bygger på de tryckfrihetsrättsliga prin-
ciperna (jämför prop. 1986/87:151 s. 63 f.).
Som YFU menade är givetvis möjligheten till ett fritt informationsflöde
genom moderna tekniska massmedier beroende av rätten att inneha sådan
utrustning som behövs för att informationen skall kunna bli tillgänglig för
allmänheten. Den rättsliga regleringens innebörd i frågan om rätten att
inneha sådan utrustning bör därför i och för sig vara den som enligt det
nyss anförda torde följa av de principer den nya grundlagen bygger på. För
att undanröja varje osäkerhet av innebörd att det skulle kunna finnas en
skillnad jämfört med TF bör detta dock uttryckligen framgå av grundla-
gen. En sådan bestämmelse skulle motsvara den regel i den radiorättsliga
lagstiftningen som garanterar rätten att inneha radiomottagare (3 § första
stycket radiolagen). Den bestämmelsen har kommit till i informationsfri-
hetens intresse. Jag återkommer till den närmare utformningen av en
grundlagsregel i specialmotiveringen (se under 1 kap. 3 §).
Enligt 4 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare eller svensk juridisk
person rätt att genom tryckpress framställa tryckalster. Rätt att salu- hålla,
försända eller på annat sätt sprida tryckta skrifter gäller på samma sätt
enligt 6 kap. 1 §. Även rätten att importera tryckta skrifter är säkerställd i
TF (13 kap. 5§ tredje stycket). Dessa regler om etableringsfrihet, sprid-
ningsrätt och införselrätt innebär tillsammans med censurförbudet att det
allmänna inte kan hindra ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning
som förmedlas genom tryckta skrifter.
Någon motsvarighet till TF:s föreskrifter om etableringsfriheten m.m.
finns inte i fråga om andra uttrycksformer vare sig i grundlag eller annan
författning. Rätten att driva verksamhet för att sprida åsikter och informa-
tion genom andra medier än tryckta skrifter har visserligen ett visst skydd i
grundlag genom reglerna i 2 kap. RF. Men det skyddet går inte lika långt
som föreskrifterna i TF.
Å andra sidan krävs på ett undantag när inte heller något särskilt
tillstånd för att enskilda skall få driva verksamhet som går ut på att sprida
åsikter och information till offentligheten genom andra medier än tryckta
skrifter. Undantaget föreskrivs i 5 § radiolagen (1966:755) och avser rät-
ten att sända radioprogram i rundradiosändningar samt vissa trådsänd-
ningar.
Enligt YFU:s förslag skulle var och en i grundlag tillförsäkras rätt gent-
emot det allmänna att framställa och importera ljudupptagningar och
77
upptagningar av rörliga bilder samt att sprida sådana upptagningar bland Prop. 1990/91:64
allmänheten. Samma rätt skulle gälla i fråga om trådsändare, mottagare
för eter- eller trådsändning samt apparatur för inspelning eller återgivning
av ljudupptagningar eller upptagningar av rörliga bilder. Var och en skulle
vidare tillförsäkras rätt gentemot det allmänna att bedriva verksamhet för
trådsändningar till allmänheten, offentlig visning av filmer och videogram
samt offentlig uppspelning av ljudupptagningar.
Remissutfallet över YFU:s förslag i frågorna om etableringsfrihet var
ganska splittrat. Ett övervägande antal remissyttranden var positiva. In-
vändningar gjordes dock i flera frågor. Vissa remissinstanser uttalade sig
till förmån för en friare etableringsrätt i fråga om etersändningar. Andra
förordade ett koncessionssystem även för trådsändningar.
I det följande behandlar jag först möjligheterna att i grundlag föreskriva
etableringsfrihet för bildupptagningar och ljudupptagningar och därefter
frågan om etableringsfrihet för radio- och trådsändningar.
YFU:s förslag att genom föreskrifter i grundlag säkerställa etableringsfri-
heten i fråga om bildupptagningar och ljudupptagningar mötte inte någon
allvarligare kritik under remissbehandlingen. Det lades också till grund för
det förslag som 1986 års lagrådsremiss innehöll. Lagrådets yttrande över
förslaget innehöll inte några invändningar i sak.
Vid lagrådsremissen anförde föredragande statsrådet att det självklart är
av värde från yttrandefrihetssynpunkt att det införs en rätt att framställa
och sprida ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder. Vidare
uttalades att en motsvarande etableringsfrihet bör finnas i fråga om offent-
lig visning av rörliga bilder och uppspelning av ljudupptagningar.
Det saknas anledning att nu göra någon annan bedömning än den som
låg till grund för 1986 års förslag. Det innebär att ett förslag om rätt att
driva verksamhet för framställande och spridande av ljudupptagningar
och upptagningar av rörliga bilder nu bör läggas fram och att lagtexten bör
ges en utformning som i huvudsak svarar mot den tidigare lagrådsremis-
sens förslag (prop. 1986/87:151 s. 65 f., 271 f.).
Som nyss nämndes skiljer sig villkoren för rundradiosändningar från vad
som gäller för andra uttrycksformer genom att det inte råder någon princip
om etableringsfrihet. Detsamma gäller vissa trådsändningar. Skillnaden
har följande bakgrund.
Radiofrekvensspektrum omfattar frekvensområdet upp till 3000 giga-
hertz. Den del av frekvensspektrum som med dagens tekniska och ekono-
miska förutsättningar kan utnyttjas i praktiken sträcker sig från något
under 10 kilohertz till 300 gigahertz.
Radiosändning sker genom alstring och utsändning av elektromagneti-
ska vågor i den del av det fria rummets elektromagnetiska spektrum, där
sådana vågor utbreder sig med samma hastighet som ljuset. Antalet ra-
78
diovågor eller svängningar per sekund betecknas som en frekvens och Prop. 1990/91:64
uttrycks i enheten hertz. En hertz betecknar en svängning per sekund. Vid
högre frekvens än 3 000 gigahertz blir det fråga om vågor av annat slag än
radiovågor; infraröd strålning, ljus, ultraviolett ljus, röntgenstrålning.
Tekniken for radiosändning kan användas for att förmedla trafik av flera
olika slag. Dit hör t. ex. telefoni och telegrafi. Dit hör självfallet också
sändningar till allmänheten av program i radio och TV. I den svenska
radiolagen definieras radiosändning som ljud, bild eller annat meddelande
som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilkas frekvenser är lägre
än 3000 gigahertz och vilka utbreder sig i rymden utan särskilt anordnad
ledare.
Radiokommunikation är möjlig endast om de berörda radioanlägg-
ningarna använder samma frekvens. Två radiosändare som använder sam-
ma frekvens kan störa varandra. För att radiofrekvensspektrum skall
kunna utnyttjas på bästa sätt överallt på jorden krävs regler av internatio-
nell räckvidd.
Dessa förhållanden gav tidigt upphov till mellanstatliga överenskom-
melser i syfte att ordna och fördela möjligheterna till radiotrafik av skilda
slag. Den nu gällande regleringen återfinns i den internationella tele-
konventionen, avslutad i Nairobi den 6 november 1982. Den kompletteras
av särskilda tillämpningsföreskrifter för radio, telegrafi och telefoni, s. k.
reglementen.
Radioreglementet lägger fast uppdelningen av frekvensspektrum mellan
olika användningssätt, t. ex. rundradio från sändare på marken, satellit-
rundradio, mobilradio etc. Inom dessa ramar tilldelas staterna radiofre-
kvenser för olika ändamål. Det sker genom beslut inom internationella
teleunionen, som är FN:s fackorgan för telekommunikationer. Den inter-
nationella telekonventionen och radioreglementet är bindande folkrätt för
de stater som har ratificerat konventionen, bland dem Sverige (SÖ
1985:66).
Det torde råda full enighet om att de förhållanden som nu har redovisats
gör det nödvändigt att någon kontroll utövas över hur radiofrekvensspekt-
rum tas i anspråk. Redan i sitt debattbetänkande konstaterade YFU att det
begränsade sändningsutrymmet utesluter en fullständig etableringsfrihet
när det gäller etersändningar av radio- och TV-program (SOU 1979:49 s.
62). Den svenska radiorättsliga regleringen innebär att inte någon radio-
trafik får äga rum utan statligt tillstånd i någon form.
Enligt vår nuvarande radiorättsliga lagstiftning är huvudregeln att rege-
ringen bestämmer vem som har rätt att här i landet sända radioprogram i
rundradiosändning (5 § radiolagen, 1 § lagen /1986:3/ om rundradiosänd-
ning av finländska televisionsprogram). I andra fall ger en förvaltnings-
myndighet tillstånd (2 § närradiolagen, 2 § lagen /1981:508/ om radiotid-
ningar).
Det koncessionssystem som gäller har alltså sin grund i nödvändigheten
att fördela radiofrekvenserna. Samtidigt har det funnits en önskan att låta
den centrala radio-och TV-verksamheten handhas av ett enda företag i
allmänhetens tjänst (prop. 1966:149 s. 29, jämför prop. 1977/78:91
79
s. 162). Denna önskan torde också vara orsaken till att reglerna i radio- Prop. 1990/91:64
lagen har gjorts tillämpliga även på trådsändningar.
Även i fråga om andra sändningar än sådana som kan räknas till den
centrala radio- och TV-verksamheten gäller koncessionssystemet. När det
gäller radiosändningar har funnits behovet att fördela utrymmet. Bakom
kravet på tillstånd för lokala kabelsändningar har legat bedömningen att
ett koncessionssystem ger bättre förutsättningar för en vid yttrandefrihet
(3 § lagen om lokala kabelsändningar, prop. 1984/85:199 s. 28).
Det som nu har anförts visar att frågan vilka regler som skall gälla om
användningen av radiofrekvensspektrum för massmediala ändamål är be-
roende dels av vissa ofrånkomliga fysikaliska begränsningar, dels av
önskemål som i demokratisk ordning kommer till uttryck i politiska be-
slut. I fråga om trådsändningarna bestäms gränserna för vad som är
genomförbart av ekonomiska och andra praktiska realiteter snarare än av
naturliga hinder. Beträffande båda sändningstyperna finns skiftande upp-
fattningar om vilken ordning som är önskvärd.
Förutsättningarna är alltså inte helt likartade när det gäller att bedöma
möjligheterna att föreskriva etableringsfrihet för radiosändningar och för
trådsändningar. Frågorna behandlas därför i det följande var för sig. En
sådan uppdelning underlättas av att den svenska radiorättsliga terminolo-
gin numera håller radiosändningar och trådsändningar helt isär. Sedan den
1 februari 1987 innefattas inte längre några trådsändningar i begreppet
rundradiosändning (SFS 1986:1209).
Radiosändningar
Av det förut anförda har framgått att radiosändningar kan användas för
olika slags trafik. Såväl vanliga telefonsamtal som telegrafi och olika
former av datatransmissioner förmedlas ofta helt eller delvis genom radio-
sändning. Andra viktiga tillämpningar är kommunikationsradio för olika
verksamheter, t. ex. sjöfarten och flyget. Som har framgått av avsnitt 5.1
används ofta uttrycket etersändning som synonym till radiosändning.
En särskild tillämpning av radiosändningstekniken är rundradiosänd-
ningarna. De motsvarar vad som i internationell terminologi betecknas
som ”broadcasting” eller ”radiodiffusion”. 1 svensk rätt avser termen
rundradiosändning i princip en radiosändning som är avsedd att tas emot
direkt av allmänheten. Rundradion är vad vi i det dagliga livet möter som
radio och TV. I det följande åsyftas med radio trådlösa elektromagnetiska
sändningar oavsett om de förmedlar ljudradio, television eller någon an-
nan form av massmedium.
Rundradiosändningar förekommer i vårt land dels inom ramen för
Sveriges Rad io-koncernens verksamhet, dels med stöd av närradiolagen,
lagen om rundradiosändning av finländska televisionsprogram och lagen
om radiotidningar. Vidare kan rundradiosändningar från många utländs-
ka stationer nå Sverige.
Radiolagens krav på tillstånd för radiosändningar från sändare här i
riket gäller sändningar av alla slag, rundradiosändningar såväl som andra.
Som förut nämnts konstaterade YFU i sitt debattbetänkande att det
80
begränsade utrymmet utesluter en fullständig etableringsfrihet när det Prop. 1990/91:64
gäller etersändningar av radio-och TV-program. I huvudbetänkandet gjor-
des inte något avsteg från den bedömningen. YFU fann inte någon anled-
ning att gå ifrån det rådande koncessionssystemet (SOU 1983:70 s. 110).
YFU:s förslag innebar att radiosändningar till allmänheten skulle bere-
das skydd enligt den nya yttrandefrihetsgrundlagen i alla avseenden utom
så tillvida att någon etableringsfrihet inte kunde gälla. Undantaget skulle
enligt YFU:s förslag framgå av grundlagen endast motsättningsvis genom
att etersändningar utelämnades vid uppräkningen av de uttrycksformer
som omfattas av etableringsfriheten.
I 1986 års lagrådsremiss frångicks YFU:s förslag i lagtekniskt hänseen-
de. Enligt lagrådsremissen borde undantaget från etableringsfriheten fram-
gå av en uttrycklig bestämmelse i grundlagen. Därtill föreslogs att grundla-
gen skulle slå fast vissa andra förutsättningar för regleringen av radio- och
trådsändningsverksamheten i landet. Dit hörde bl. a. statens möjligheter
att träffa avtal med tillståndshavare om sändningsverksamheten. Dessa
förslag berörs närmare i det följande efter behandlingen av frågan om
etableringsfrihet för trådsändningar.
Det koncessionssystem vi nu har baseras delvis på avtal mellan staten
och programföretagen. Den i lagrådsremissen år 1986 framlagda tanken på
att i grundlag klargöra att ett sådant system är tillåtet kan sägas ha legat väl
i linje med en strävan som på skilda sätt kom till synes i remissen. Den
strävan gick ut på att grundlagen skulle bli i viss mening neutral.
Neutraliteten skulle avse den utveckling av möjligheterna till rundra-
dioverksamhet som kunde komma att äga rum i landet. Grundlagen skulle
inte innebära ett ställningstagande till förmån för någon av de olika upp-
fattningar som förekommer i frågor om hur sådan radioverksamhet bör
vara ordnad. Härigenom skulle en debatt om radions framtida användning
kunna fortgå utan inslag av argumentering på konstitutionella grunder
därför att grundlagen inte föreskrev en viss ordning.
För egen del kan jag först slå fast att någon etableringsfrihet i tryckfri-
hetsrättslig mening inte går att införa för radiosändningar av skäl som har
framgått. Vad som kräver närmare överväganden är därför hur grundlagen
bör utformas för att tillåta ett system för fördelning av frekvensutrymmet.
Det skulle i och för sig vara möjligt att nu gå tillbaka till den av YFU
föreslagna grundlagsutformningen. Kravet på tillstånd för radiosändning-
ar har hittills inte ansetts stå i strid med regeringsformen. En ny grundlag
till skydd för yttrandefriheten i andra medier än tryckta skrifter kan inte
medföra någon ändring i det hänseendet. Om den nya grundlagen inte
heller föreskriver etableringsfrihet i fråga om radiosändningar, skulle mot-
sättningsvis — till skillnad från vad som uttryckligen anges gälla för andra
medier — slutsatsen vara att något konstitutionellt hinder mot att genom
vanlig lag upprätthålla kravet på tillstånd för radiosändningar inte finns.
Med hänsyn till kravet att grundlagen skall kunna överblickas kan det
dock inte anses särskilt tillfredsställande att med tystnad förbigå ett så
betydelsefullt undantag från det tryckfrihetsrättsliga mönstret som avsak-
naden av etableringsfrihet för radiosändningar. Slutsatsen blir att den nya
6 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
grundlagen bör avfattas så att den klart anger att ett tillståndssystem är
tillåtet i fråga om radiosändningar. I sak innebär detta inte någon skillnad i
förhållande till YFU:s förslag.
Däremot bör den nya grundlagen inte lägga fast någon viss ordning for
hur ljudradio- och TV-verksamheten i landet skall organiseras. Det inne-
bär att grundlagen bör lämna öppet för sådana särskilda regler som bör
kunna finnas när verksamheten bedrivs av ett företag med en sådan
särställning som i dag tillkommer Sveriges Radio. Grundlagen bör följakt-
ligen bl. a. ge utrymme för lagstiftning som gäller avtal mellan staten och
dem som får tillstånd till radiosändningar och granskning i efterhand av
pvogram som har sänts. Den bör också säkerställa det redaktionella obero-
endet hos dem som sänder radioprogram.
Särskilt om fördelningen av radiofrekvenser
Av den tidigare redogörelsen har framgått att utrymmet i radiofrekvens-
spektrum inte är obegränsat. Åtminstone någon fördelning av frekvenser-
na är nödvändig för att möjligheterna till radiotrafik av skilda slag skall
kunna tas till vara fullt ut. Den fördelningen är givetvis av betydelse för
möjligheterna att göra bruk av yttrandefriheten genom trådlösa sändning-
ar till allmänheten av ljudradio och television m. m.
Det är givetvis av stor vikt för den fria opinionsbildningen att radiofre-
kvensspektrum tas i anspråk för sändningar till allmänheten. Från konsti-
tutionell synpunkt finns det därför goda skäl att söka omgärda frekvensför-
delningen med vissa grundläggande regler.
Dessa kan inte ange i detalj hur fördelningen skall gå till. Att närmare
ange hur frekvenser skall fördelas kräver ett omfattande arbete och kom-
plicerade hänsynstaganden till olika faktorer. Regeringen bemyndigade i
februari 1990 chefen för kommunikationsdepartementet att tillkalla en
särskild utredare (Kl990:02) för att bl. a. utarbeta förslag till föreskrifter i
lag om fördelningen av radiofrekvenser (dir. 1990:4). Utredarens uppdrag
skall vara slutfört senast den 31 mars 1991.
På konstitutionell nivå kan en reglering för närvarande inte gärna gå
längre än att uttryckligen framhäva den grundläggande betydelse som
måste tillmätas yttrandefrihetens intresse vid alla överväganden om för-
delningen av radiofrekvenser. En föreskrift av sådan innebörd skulle ha till
syfte att utgöra en spärr mot obehöriga inskränkningar eller ett undergrä-
vande av den frihet att begagna radiomediet för sändningar till allmänhe-
ten som är möjlig och rimlig med hänsyn till andra anspråk på utrymme
för radiotrafik. Den skulle inte heller hindra sådana överväganden och
hänsynstaganden som även i ett demokratiskt samhälle är ofrånkomliga
vid fördelningen av radiofrekvenser.
Det sätt på vilket radiofrekvensspektrum tas i anspråk för massmediala
ändamål i vårt land har under den tid som gått sedan de första rundradio-
sändningarna inleddes utvecklats i flera avseenden. Flera rikstäckande
kanaler har startats och eterburna televisionssändningar har kommit till
stånd. Inte minst betydelsefull är den utveckling som inleddes genom
tillkomsten av närradion på 1970-talet. Närradiolagen öppnar tillgång till
Prop. 1990/91:64
82
ljudradiomediet for sändningar med lokal räckvidd. Sådana får bedrivas Prop. 1990/91:64
av lokala ideella föreningar m. fl. sammanslutningar efter tillstånd av
närradionämnden. Nämnden fördelar tiden för utnyttjande av det till-
gängliga utrymmet i radiofrekvensspektrum enligt sammanslutningarnas
önskemål så långt det är möjligt. Om önskemålen inte kan förenas, skall
förtur ges åt den sammanslutning som bedöms ha störst intresse av att få
sända vid viss tidpunkt (8 §).
Den utveckling som har kommit till stånd genom framväxten av närra-
diosystemet innebär en betydande vidgning av möjligheterna att komma
till tals i ljudradio. Med sin lokala karaktär innebär närradion ett viktigt
tillskott till det fria informationsflödet. Den framstår nu som ett etablerat
inslag bland massmedierr.-a på lokal nivå.
Den strävan att gagna yttrandefriheten och informationsfriheten som
bör prägla fördelningen av radiofrekvenser bör komma till ett allmänt
uttryck i en sådan föreskrift av närmast målsättningskaraktär som jag nyss
berörde. För att ytterligare markera att fördelningen av radiofrekvenser
skall ske under vederbörlig hänsyn till behovet av utrymme för sändningar
till allmänheten bör i yttrandefrihetsgrundlagen föreskrivas att fördelning-
en alltid skall leda till att det finns utrymme för ett system av det slag som
närradion nu utgör.
Med hänvisning till det nu anförda förordar jag alltså att vissa grundläg-
gande regler rörande fördelningen av radiofrekvenser tas in i grundlagen
till skydd för yttrandefrihetens och den fria opinionsbildningens intressen.
Trådsändningar
Med trådsändning avses enligt radiolagen ljud, bild eller annat meddelan-
de som sänds med hjälp av elektromagnetiska vågor vilka är bundna vid
särskilt anordnad ledare. Sändningsformen ger betydelsefulla kommunika-
tionsmöjligheter från markstationer, inte minst för vidareförmedling av
radiosändningar. Särskilt i fråga om vidareförmedling av sändningar från
satelliter har trådnäten kommit att spela en viktig roll.
Möjligheterna till trådsändningar begränsas inte av naturliga förhållan-
den på samma sätt som radiosändningarna. I sitt huvudbetänkande år
1983 konstaterade YFU att dagens teknik och än mer morgondagens ger
starkt ökade sändningsmöjligheter på tråd.
Under sådana förhållanden ledde YFU:s syn på yttrandefriheten till att
kommittén ansåg att det i princip borde stå var och en fritt att rikta
sändningar till allmänheten genom tråd. YFU föreslog därför en grund-
lagsregel om sändningsfrihet. Grundlagen skulle dock medge att vissa
begränsningar av sändningsfriheten föreskrevs genom vanlig lag.
YFU medgav att förslaget inte innefattade någon fullständig lösning av
de yttrandefrihetsrättsliga problem som hänger samman med sändningar
som förmedlas via satellit och kabel. Kommittén påpekade att frågan om
etableringsfrihet för trådsändningar i själva verket består av två delfrågor
och YFU:s förslag utgick från en distinktion mellan rätten att etablera
trådnät och rätten att bedriva sändningsverksamhet.
Den som vill anlägga ett trådnät måste beakta åtskilliga förhållanden för 83
att kunna genomfora företaget. Han kan behöva tillgång till annans mark, Prop. 1990/91: 64
enskild eller allmän. Hänsyn till bebyggelseplanering, försvarssynpunkter,
den allmänna samfärdseln m. m. kan också behöva tas. Förutsättningarna
för att anlägga ett ledningsnät kan följaktligen vara beroende av regler i
olika lagar, t. ex. jordabalken och byggnadslagstiftningen. Men något sär-
skilt tillstånd att anlägga ett trådnät behövs inte. I den bemärkelsen råder
etableringsfrihet redan i dag.
Någon grundlagsregel till skydd för denna etableringsfrihet har inte
föreslagits, vare sig av YFU eller i lagrådsremissen år 1986. Inte heller jag
anser att det finns något behov av en sådan regel. Den del av frågan om
etableringsfrihet för trådsändningar som de fortsatta övervägandena bör
inriktas på är rätten att bedriva sändningsverksamhet.
Utgångspunkten för YFU:s förslag om sändningsfrihet var att den tek-
niska utvecklingen öppnar ökade praktiska möjligheter att begagna trådnät
för sändningar av skilda slag. Trådmediet framstår i det perspektiv som
YFU anlade inte som någon i egentlig mening begränsad resurs.
En i viss mån avvikande syn framfördes av massmediekommittén i
betänkandet (SOU 1984:65) Via satellit och kabel. I en sammanfattande
bedömning antog kommittén att det skulle kunna uppstå trängsel också i
kabelnäten även om dessa byggdes ut. Skillnaden i förhållande till det
utrymme som kan användas för etersändning skulle inte komma att bli så
stor att den kunde anföras som skäl för sändningsfrihet i trådsändning.
Vid tiden för massmediekommitténs arbete krävdes tillstånd enligt ra-
diolagen för såväl trådsändningar som radiosändningar. Massmediekom-
mittén föreslog en reglering som skulle öppna möjlighet för en ny typ av
lokala kabelsändningar. Sådana skulle få bedrivas efter tillstånd av en statlig
myndighet. Det skulle gälla såväl om sändningarna kom från en lokal sän-
dare på marken som om de förmedlades från annat håll via satellit. Tillstånd
skulle dock inte krävas för viss vidaresändning av program från direktsän-
dande satelliter.
Det förslag som massmediekommittén lade fram kom att ligga till grund
för lagstiftningen om lokala kabelsändningar. I propositionen om radio-
och TV-sändningar i kabelnät (prop. 1984/85:199) anslöt sig föredragande
statsrådet i allt väsentligt till kommitténs argumentering för ett konces-
sionssystem. Riksdagen godtog principen om krav på tillstånd för lokala
kabelsändningar när den med anledning av propositionen beslutade lagen
om lokala kabelsändningar (KU 1984/85:37 s. 13, rskr. 398).
Till grund för statsmakternas beslut att införa ett särskilt koncessions-
system för vissa lokala kabelsändningar låg bedömningen att en fri sänd-
ningsrätt skulle ge nätägaren en monopolställning som i praktiken kunde
begränsa yttrandefriheten och yttrandemöjligheterna avsevärt. Med ett
koncessionssystem kan nätägarfunktionen skiljas från ansvaret för pro-
gramsändningen. Därmed kan man undvika att operatören skaffar sig en
monopolställning utan möjlighet för andra att påverka utbudet av pro-
gram.
En annan bidragande orsak till koncessionssystemet låg i behovet av en
rationell och effektiv organisation av kabelsändningsverksamheten. Vida-
re ansågs det böra skapas garantier för att kabelnäten skulle bli tillgängliga
84
for sådan verksamhet som inte i första hand kan bedrivas med lönsamhets- Prop. 1990/91: 64
mål. Därtill kom behovet att kunna ställa upp vissa villkor för sändnings-
rätt i syfte att skapa garantier för att Sveriges Radios sändningar och andra
program än satellitkanaler når ut till alla som är anslutna till kabelnäten.
De nu återgivna motiven för koncessionssystemet kan sägas vara grun-
dade i en omsorg om möjligheterna till att trådnäten skall få en allsidig
användning. Från början anfördes också andra skäl till stöd för tanken på
ett koncessionssystem. Önskemålet att upprätthålla regler för innehållet i
de program som sänds i trådnäten ansågs tala för koncessionssystemet
(prop. 1984/85:199 s. 26, 28-29, 40ff., 49 ff).
Enligt förslaget skulle den tillståndsgivande förvaltningsmyndigheten,
kabelnämnden, i vissa fall få förbjuda vidaresändning av en programkanal
från satellit för viss tid. Likartade regler skulle gälla för lokala egensänd-
ningar. Riksdagen beslutade emellertid att frågor om återkallelse av sänd-
ningstillstånd eller sändningsförbud på grund av programmens innehåll i
princip skulle prövas i yttrandefrihetsrättslig ordning (dvs. av domstol
med jury) vid sidan av koncessionssystemet (KU 1985/86:7, rskr. 74).
Lagen om lokala kabelsändningar började gälla den 1 januari 1986. Den
bygger som som jag tidigare har redogjort för på en från den internationel-
la radiorättsliga regleringen hämtad distinktion mellan direktsändande
satelliter och satelliter i fast trafik. Endast vidaresändning av programka-
naler från det senare slaget av satelliter omfattas av lagens krav på tillstånd
för lokala kabelsändningar. Direktsändande satelliter har från böljan upp-
fattats som rundradio. Rätten att ta emot sådana sändningar har ansetts
inte böra göras beroende av tillstånd.
Beträffande rundradiosändningar innebar också massmediekommitténs
förslag att de liksom förut skulle få tas emot och sändas vidare utan
tillstånd under förutsättning att det var fråga om en samtidig och oföränd-
rad vidaresändning (SOU 1984:65 s. 277). Det skulle som nyss nämnts
gälla om sändningarna kom från direktsändande satelliter lika väl som
genom markbundna sändningar.
I den förut nämnda prop. 1984/85:199 om radio- och TV-sändningar i
kabelnät instämde föredragande statsrådet i massmediekommitténs för-
slag att tillstånd inte skulle fordras för att vidaresända program från
direktsändande satelliter. Statsrådet anförde vidare bl. a. att en utjämning
av de tekniska skillnaderna mellan olika typer av satelliter kunde leda till
problem med att avgränsa tillståndspliktiga sändningar från sådana som
inte kräver tillstånd.
Den utveckling av tekniken för satellitsändningar som har ägt rum sedan
lagen om lokala kabelsändningar trädde i kraft har inneburit att nya
satellittyper har kunnat tas i bruk. Mycket tyder på att fler och fler
sändningar efter hand kommer att utgå från satelliter som inte kan anses
sända i fast trafik i kabellagens mening. Det innebär att en allt större del av
satellitkanalerna kan vidareförmedias i svenska trådnät utan att de syften
som bär upp lagen om lokala kabelsändningar tillgodoses. Utvecklingen
har med andra ord gjort en översyn av reglerna om lokala kabelsändningar
påkallad.
Översynen har som förut nämnts uppdragits åt radiolagsutredningen.
85
Som framgått har den i första hand föranletts av utvecklingen i fråga om Prop. 1990/91: 64
sändningar av TV-program från satelliter. Men också frågan vilka villkor
som bör gälla för lokala kabelsändningar från sändare på marken omfattas
av uppdraget.
När det gäller trådsändningar kan möjligheterna att i en ny grundlag
efterlikna TF:s föreskrifter om etableringsfrihet enligt min uppfattning nu
sammanfattas på följande sätt.
Moderna trådsändningar bygger på en avancerad teknik. Den kan tas i
bruk för massmediala ändamål i ett ekonomiskt högt utvecklat samhälle. I
ett sådant sätts gränserna för vilken trådsändningskapacitet som kan stäl-
las till förfogande främst av hur stark efterfrågan på trådförmedlade tjäns-
ter visar sig vara.
Riksdagens omarbetning av de föreslagna reglerna om ansvarighet för
lokala kabelsändningar kan sägas ha inneburit att möjligheterna att tillgri-
pa sanktioner på grund av innehållet i trådförmedlade program i stort sett
har förlorat sin betydelse som grund för kravet på tillstånd för lokala
kabelsändningar. Det torde vara fullt möjligt att ha föreskrifter om förbud
mot fortsatt sändning av en kanal, även om sändningarna från början fått
inledas utan särskilt tillstånd.
En koncession enligt det nuvarande systemet är förenad med skyldighet
att vidarebefordra Sveriges Radio-koncernens sändningar av rundradio-
program i trådnätet. För en nätinnehavare innebär en koncession också en
skyldighet att kostnadsfritt tillhandahålla en kanal i kabelnätet till ett
lokalt kabelsändningsföretag för s. k. egensändningar. Frågan är om såda-
na regler anses önskvärda och om de i så fall kan upprätthållas även om
trådsändningsverksamhet får bedrivas utan tillstånd.
Såvitt gäller Sveriges Radio-koncernens sändningar har inte någon an-
nan mening gjorts gällande än att en skyldighet att vidarebefordra dem i
trådnät bör kunna föreskrivas. YFU föreslog att en sådan reglering utan
hinder av den grundlagsfästa sändningsfriheten skulle kunna intas i vanlig
lag.
Beträffande skyldigheten att kostnadsfritt tillhandahålla en kanal för
lokala egensändningar föreligger knappast heller någon anledning att inte
behålla en möjlighet att genom vanlig lagstiftning upprätthålla den ord-
ning som råder nu. Denna skyldighet fyller en betydelsefull uppgift för att
öppna en tillgång till trådmediet för mindre resursstarka aktörer. Även här
bör regler kunna ges i vanlig lag.
Över huvud taget är det angeläget att vara uppmärksam på risken att
nätinnehavaren får ett monopol som utesluter andra från inflytande över
programsättningen. Det starkaste motivet för att ge det allmänna ett
inflytande över rätten att etablera verksamhet för trådsändning kan sägas
ligga i detta. Där ett trådnät redan har etablerats minskar sannolikheten
för att ännu ett skall byggas. Nätinnehavaren får lätt ett faktiskt monopol
på trådsändningskapaciteten inom ett visst område. Även om kravet på
tillstånd tas bort, är det dock inte uteslutet att genom lag ålägga nätägarna
förpliktelser att lämna utrymme för vissa sändningar av det slag som redan
i dag åvilar dem enligt lagen om lokala kabelsändningar. Frågan blir om de
risker för monopol som ändå kan finnas skall motivera att ett koncessions-
86
system för trådsändningar upprätthålls. Bedömningen av den frågan under- Prop. 1990/91:64
lättas, om man betraktar olika tänkbara nätinnehavare var för sig.
Det nu befintliga allmänna telenätet upprätthålls av staten genom te-
leverket. En betydande del av den utbyggnad av trådsändningskapaciteten
som kan väntas torde också komma att genomforas av televerket.
I den mån televerket upplåter sändningsutrymme i trådnäten kan de
allmänna krav på saklighet och opartiskhet som enligt 1 kap. 9 § RF vilar
på alla som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen vara vägle-
dande. Det bör vidare vara möjligt att utforma grundlagen så att den
lämnar utrymme för föreskrifter i lag som närmare reglerar förutsättning-
arna för tillträde till televerkets trådnät. Denna möjlighet bör kunna
begagnas på ett sätt som gör det omöjligt att hävda att det allmänna
missbrukar sin ställning som nätinnehavare.
När det gäller enskilda nätinnehavare är frågan möjligen mera proble-
matisk. Två möjligheter tycks finnas, om man inte vill acceptera att
nätinnehavaren, bortsett från skyldigheten att vidarebefordra vissa pro-
gram och att kostnadsfritt upplåta en kanal för lokala sändningar, får hela
rådigheten över vad som skall sändas i trådnätet. Den ena är att genom lag
föreskriva skyldighet för nätinnehavaren att upplåta sändningsutrymme
till den som önskar begagna trådnätet. Den andra är att någon genom
utbyggnad av ett konkurrerande nät bereder väg för andra sändningar i
sådana fall där en nätinnehavare inte upplåter möjligheter att begagna ett
trådnät.
Ingen enskild kan åläggas att bygga ut ett nät för att tillgodose behovet
av kapacitet för trådsändningar till allmänheten. Att det allmänna skulle
svara för utbyggnaden där ingen enskild vill göra det framstår knappast
som en möjlig lösning från ekonomiska utgångspunkter.
Det är alltså, i vart fall från praktisk mediepolitisk synpunkt, inte
tillfredsställande att se bort från risken för faktisk monopolisering med en
hänvisning till att det råder frihet att etablera konkurrerande trådnät. Då
återstår att diskutera frågan om det bör vara möjligt att genom lag ålägga
nätägarna att upplåta utrymme i sina kabelnät, om någon annan önskar
begagna dem för sändningar till allmänheten.
Skyldighet att ingå avtal strider mot den civilrättsliga principen om
avtalsfrihet. Sådan skyldighet är dock inte någonting okänt i vår rättsord-
ning. Den förekommer i åtskilliga sammanhang, t. ex. inom fastighetsrät-
ten, patenträtten och konkurrensrätten, låt vara att förhållandena inte
alltid är fullt jämförbara med den situation som gäller för en nätinnehava-
re. En sådan skyldighet kan ha olika motiv, t. ex. behovet av rationell
hushållning med en knapp tillgång.
Eftersom kabelnäten skapas i syfte att utrymmet skall upplåtas mot
betalning torde i praktiken möjligheterna att få tillgång till ett kabelnät
främst vara beroende av förmågan att skaffa medel till att bekosta alla led i
en sändningsverksamhet. Problemet gäller därför i första hand dem som
har begränsade möjligheter att betala. Om en skyldighet för nätägare att
utan kostnad upplåta utrymme för lokala sändningar även i fortsättningen
upprätthålls genom lag, torde detta problem till största delen vara löst.
87
Det kan emellertid inte helt uteslutas att sändningsutrymme av ett eller Prop. 1990/91:64
annat skäl förvägras också den som kan betala kostnaderna. Behovet av att
säkra allas tillgång till trådnäten kan inte förnekas.
En föreskrift om skyldighet för innehavare av kabelnät att upplåta
tillgängligt utrymme åt den som begär det skulle ha till ändamål att
säkerställa tillgång till trådnäten för alla. Den skulle därmed undanröja en
invändning mot tanken på etableringsfrihet för trådsändningar.
En sådan skyldighet kan emellertid inte vara utan begränsningar. Den
bör inte kunna innebära en förpliktelse att öka sändningskapaciteten, om
denna inte räcker till. Den bör inte heller innebära att alla slags nät måste
kunna rymma trafik från utomstående. Det är fullt tänkbart att trådnät
utvecklas t. ex. för ett företags interna bruk. Syftet med upplåtelseskyldig-
heten skulle vara att säkerställa att trådmediet blir tillgängligt för alla på
ett sätt som så långt möjligt gör det likvärdigt med tryckta skrifter som
massmedium.
Det nu anförda talar för att förpliktelserna för en trådinnehavare att
vidarebefordra Sveriges Radio-koncernens sändningar och att kostnads-
fritt upplåta sändningsutrymme till andra borde föreskrivas genom lag.
Även en längre gående upplåtelseskyldighet är tänkbar.
Svårigheterna med en sådan lagstiftning hänför sig i första hand till
kontraheringsskyldigheten, dvs. skyldigheten att träffa avtal. Den närmare
utformningen av en sådan reglering bjuder flera problem. Till vilket pris
skall nätinnehavaren vara skyldig att upplåta en kanal? Vem skiljer mellan
flera som har konkurrerande önskemål om tillgång till trådnätet när inte
alla kan tillgodoses? Hur sanktioneras nätinnehavarens upplåtelseskyldig-
het? Risken finns att kontraheringsskyldigheten för med sig fler problem
än den undanröjer.
Man kan vidare inte bortse från att koncessionssystemet är den lösning
som i allmänhet har valts i andra med Sverige jämförbara länder. Som
framhållits i 1986 års lagrådsremiss bör man inte heller fasta överdriven
vikt vid skillnaden mellan etableringsfrihet och koncessionssystem när det
gäller trådsändningama (prop. 1986/87:151 s. 70). Det nu gällande re-
gelverket i fråga om lokala kabelsändningar grundas främst på nödvändig-
heten att åstadkomma en praktisk ordning som ger möjlighet för även
andra än nätägarna att sända. På ett sätt som närmast liknar det som gäller
för närradion öppnar systemet i princip möjlighet för vem som helst att
begagna ett trådnät för att förmedla sändningar till allmänheten. Till-
ståndsreglerna är inte avsedda att bära upp någon ensamrätt för ett enda
företag att bedriva lokala trådsändningar. Samtidigt innehåller regleringen
viktiga garantier för yttrandefriheten. Konstitutionsutskottet har konstate-
rat att reglerna om lokala kabelsändningar ligger i linje med YFU:s förslag
till lösning av de aktuella frågorna (KU 1985/86:7 s. 9). Det bör också
framhållas att konstitutionsutskottet vid behandlingen av propositionen
om ändringar i tryckfrihetsförordningen, m.m. uttalat att grundlagsregle-
ringen bör medge att ett krav på tillstånd för trådsändningar upprätthålls
genom vanlig lag (KU 1987/88:36 s. 37).
Även om det alltså kan göras gällande att de praktiska skillnaderna
mellan olika lösningar inte är alltför betydelsefulla framstår det icke desto
88
mindre som angeläget från principiell synpunkt att i en ny grundlag slå fast
att det står var och en fritt att hän vända sig till allmänheten med sändning-
ar genom tråd. En sådan frihet är av stort värde med tanke såväl på
inhemska sändningar som på vidaresändningar av utländska sändningar,
satellitförmedlade såväl som markbundna. Mitt förslag är därför att var
och en genom grundlagen skall vara tillförsäkrad en sådan frihet.
Rätt till domstolsprövning m. m.
I 1986 års lagrådsremiss föreslogs att vissa grundläggande krav på utform-
ningen av ett koncessionssystem på radio- och TV-området skulle anges i
grundlag. Bl. a. skulle frågor om rätt att sända program i eter- eller tråd-
sändningar kunna prövas av domstol eller en sådan nämnd som kan
jämställas med domstol. Om det gällde ingripanden på grund av missbruk
av yttrandefriheten, skulle prövningen göras av domstol under medverkan
av jury. Det sistnämnda gällde dock inte i fråga om överträdelse av förbud
mot reklam. Också det förut nämnda förslaget om ett klargörande av att
villkor för viss sändningsverksamhet skulle få bestämmas genom avtal
lades fram i detta sammanhang. Hit hörde även föreskrifter till skydd för
de s. k. public-serviceföretagens publicistiska oberoende och om radio-
nämndens ställning.
I avsnitt 6.2.2 har jag behandlat frågan om utrymme för avtal mellan
staten och dem som får tillstånd till radiosändningar. Också skyddet för
tillståndshavarnas redaktionella oberoende och utrymmet för lagstiftning
om granskning i efterhand av program som har sänts har berörts där.
Kvar att behandla är frågan om tillgång till domstolsprövning i frågor
om rätt att sända program i radio- eller trådsändningar. Även om en frihet
att begagna trådmediet kan fastslås i grundlag, kan föreskrifter om rätt till
domstolsprövning innebära att skyddet för yttrandefriheten stärks. Etable-
ringsfriheten skall nämligen enligt mitt förslag inte hindra att den som gör
sig skyldig till missbruk av yttrandefriheten tas ifrån rätten att fortsätta sin
sändningsverksamhet.
Som förut nämnts (avsnitt 6.2.2 ) föreslog YFU att yttrandefrihets-
grundlagen skulle medge att vissa begränsningar av sändningsfriheten
föreskrevs genom vanlig lag. Det skulle gälla bl. a. om föreskrifternas
ändamål var att möjliggöra ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud
som är ensidigt inriktat på våldsframställningar eller pornografiska skild-
ringar. Frågan om möjligheterna till sådana ingripanden skall beröras
närmare i samband med behandlingen av reglerna om ansvarighet för
innehållet i radio- och trådsändningar.
En i grundlag fastslagen rätt att få frågor om rätt att sända program i
radio- och trådsändningar prövade av domstol skulle utan tvivel innebära
en värdefull förstärkning av det konstitutionella skyddet för yttrandefrihe-
ten. Med domstol bör jämställas en sådan nämnd som avses i 2 kap. 9 § RF
och som enligt lag skall ha en ordförande som är eller har varit ordinarie
Prop. 1990/91:64
89
domare. En sådan rätt till domstolsprövning skulle självfallet omfatta alla
sådana radio- och trådsändningar, dvs. även närradio och tillståndsfria
trådsändningar till allmänheten. Den skulle också innebära ett säkerstäl-
lande av att svensk lagstiftning överensstämmer med den europeiska kon-
ventionen angående skydd for de mänskliga rättigheterna och de grundläg-
gande friheterna.
Det finns alltså goda skäl att nu skriva in en sådan rätt i grundlag.
Föreskriften kan utformas i huvudsaklig överensstämmelse med 1986 års
forslag. De närmare övervägandena angående avfattningen av föreskriften
redovisas i specialmotiveringen.
Regleringen av reklam i radio och TV
I avsnitt 3.4 har jag nämnt att det kan finnas olika uppfattningar om i vad
mån det utrymme som grundlagen lämnar för vanlig lagstiftning bör
utnyttjas och om hur grundlagen kan behöva utvecklas i framtiden. Jag
skall nu något närmare beröra en fråga där sådana meningsskiljaktigheter
finns.
Distributionen av varor och tjänster bygger i vårt samhälle bl. a. på en
långt driven marknadsföring genom massmedier. Efter hand har den kom-
mersiella reklamen fått en mycket stor betydelse också som ekonomisk
grund för massmedierna själva. Samtidigt har den föranlett en tämligen
omfattande offentlig reglering till skydd för konsumenterna. Det är inte
förvånande att frågan i vad mån skyddet för yttrandefriheten även bör
omfatta reklamen har gett anledning till återkommande diskussioner.
I själva verket står vi här inför en fråga av internationell räckvidd.
Möjligheterna att reglera reklamens utformning och innehåll utan hinder
av vad yttrandefriheten kan anses kräva har vållat meningsskiljaktigheter
även på andra håll än hos oss. Bl. a. har dessa avsatt spår i den rättspraxis
som utvecklas av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna
i Strasbourg (se SOU 1990:7, s. 51 — 54).
I vår egen konstitutionella lagstiftning är två moment av betydelse i
detta sammanhang. Det är dels möjligheterna att begränsa yttrandefrihe-
ten enligt RF, dels avgränsningen av TF:s tillämpningsområde.
Enligt 2 kap. 13 § första stycket RF får yttrandefriheten och informa-
tionsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen,
allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller
förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i
näringsverksamhet begränsas. I bestämmelsen föreskrivs slutligen att ytt-
randefriheten i övrigt får begränsas endast om särskilt viktiga skäl föranle-
der det.
TF:s tillämpningsområde bestäms av förordningens ändamål. I 1 kap.
3 § andra stycket TF anges det vara att säkerställa ett fritt meningsutbyte
och en allsidig upplysning. Tryckfrihetssakkunniga uttalade i sitt betän-
kande att tryckfrihetsförordningen icke har tagit som sin uppgift att i alla
avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. ”Begagnandet av trycket
såsom ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst kräver ej
grundlagsskydd” (SOU 1947:60 s. 120).
Prop. 1990/91:64
90
Innebörden av den nu angivna svenska regleringen torde i korthet kunna Prop. 1990/91:64
uttryckas så att den kommersiella reklamen visserligen åtnjuter ett tryck-
och yttrandefrihetsrättsligt skydd, men att detta är mera begränsat än det
som gäller för andra yttranden. Vårt konstitutionella skydd för yttrandefri-
heten har inte hindrat den moderna konsumentlagstiftningens regler om
marknadsföring från att växa fram.
Den svenska rättens ståndpunkt är förenlig med den europeiska konven-
tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna. Enligt den anses ”commercial speech” falla under det skydd för
yttrandefriheten som framgår av artikel 10, men skyddet är inte lika starkt
som det som tillkommer den för konventionen mera centrala friheten att
yttra sig i ”politiska” ämnen. Vår rättsliga ordning torde också i huvudsak
svara mot vad som gäller i andra länder som är jämförbara med vårt.
Frågan vilket utrymme hänsynen till yttrandefriheten skall anses lämna
för reglering av reklamen har i Sverige behandlats i flera tidigare lagstift-
ningsärenden. YFU redogjorde i sitt huvudbetänkande för den tidigare
behandlingen av ämnet (SOU 1983:70 s. 218 — 231). För egen del lade
YFU fram ett förslag som byggde på tanken att reklamen skulle anses i
princip likvärdig med andra yttranden och alltså falla under TF:s och den
nya yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser. Men grundlagarna skulle
öppna möjlighet för ingripanden med stöd av regler i vanlig lag mot vissa
effekter av kommersiella yttranden. Den kommersiella reklamen skulle
alltså vara underkastad två skilda regelsystem. Oavsett att ett yttrande i
vissa hänseenden kunde vara straffbart på grund av bestämmelser i vanlig
lag, skulle därigenom den opinionsbildande och informativa effekten av
yttrandet skyddas genom grundlagen.
YFU föreslog också en grundlagsregel som möjliggjorde ett förbud i
vanlig lag för reklam i radio och TV. Ett sådant undantag från grundlagens
huvudprinciper var enligt YFU med dåvarande regler nödvändigt om
radio och TV skulle omfattas av grundlagen. De regler YFU syftade på,
förbudet mot reklam i marksänd radio och TV, gäller fortfarande.
I 1986 års lagrådsremiss avvisades den av YFU föreslagna lösningen av
frågan om grundlagsskyddets betydelse för reklamen. Det föredragande
statsrådet uttalade att en samlad bedömning inte hade övertygat honom
om att det var sådana fördelar förenade med YFU:s förslag att det borde
genomföras i sina huvudsakliga delar. Ställningstagandet innebar att pro-
blem som kunde finnas på detta område fick finna sin lösning i den
rättstillämpning som bl. a. marknadsdomstolen svarar för.
Såvitt gällde möjligheten att genom lag förbjuda reklam i radio och TV
innebar lagrådsremissen inte någon avvikelse från vad YFU föreslagit.
Lagrådet anförde i sitt yttrande över det remitterade förslaget att alla
förslag som i skilda sammanhang lagts fram i frågor om yttrandefriheten
och reklamen hade fått rätt mycket kritik. Rättsläget var enligt lagrådet
tillräckligt klart för att man även fortsättningsvis skulle kunna klara sig
utan närmare regler i TF. Men enligt lagrådets mening blev det här
onekligen fråga om en brist i grundlagsregleringen som gärna borde rättas
till i framtiden (prop. 1986/87:151 s. 297).
Vid riksdagens behandling av den proposition (prop. 1986/87:151) som
91
följde på lagrådsremissen väcktes en motion med yrkanden om grundlags- Prop. 1990/91: 64
skydd for reklam i enlighet med YFU:s förslag (mot. 1986/87:K123).
Motionen avstyrktes av konstitutionsutskottet som inte fann skäl att från-
gå den bedömning som redovisats av departementschefen. Enligt utskottet
fanns därför ej skäl att låta frågan omfattas av det av utskottet förordade
fortsatta beredningsarbetet (KU 1987/88:36 s. 38).
Frågan om reklamens förhållande till grundlagens skydd för yttrandefri-
heten har inte tagits upp till närmare behandling under de överläggningar
med företrädare för de politiska partierna i riksdagen som i enlighet med
KU:s uttalanden har ägt rum i lagstiftningsärendet. Vad som har förekom-
mit under överläggningarna har ändå gett vid handen att det inte torde
finnas någon enhetlig syn på frågan hos de politiska partierna.
Meningsskiljaktigheterna synes inte i första hand avse möjligheterna att
genom lagstiftning ställa vissa krav på den kommersiella reklamens ut-
formning och innehåll. I detta avseende torde accepteras att i huvudsak
likartade regler skall gälla för all reklam oavsett i vilket medium den
sprids.
Vad som orsakar oenigheten är i stället frågan huruvida och i vilken
utsträckning reklam skall få förekomma i svensk radio och TV. Som även
YFU ansåg är ett uttryckligt undantag från det tryckfrihetsrättsliga mönst-
ret nödvändigt, om den nuvarande ordningen med en reklamfri svensk
allmänradio och -TV skall kunna upprätthållas samtidigt som det rättsliga
skyddet för yttrandefriheten i dessa medier upphöjs till grundlag (jämför
prop. 1986/87:151 s. 53).
Det kan givetvis på goda grunder hävdas att tillgången till de ekonomis-
ka resurser som behövs för en massmedieverksamhet är av väsentlig
betydelse för möjligheterna att göra ett effektivt bruk av yttrandefriheten.
Det kan av det skälet anses att en grundlag om yttrandefriheten som ett av
sina syften borde ha att säkerställa att sådan tillgång finns. I fråga om radio
och TV har tanken att grundlagen bör säkra tillgången till resurserna tagit sig
den formen att grundlagen bör utesluta förbud mot reklam.
Denna tanke ges emellertid inte fullt genomslag. Såvitt gäller de s. k.
public service-företagen, dvs. företagen inom Sveriges Radio-koncernen,
anses att ett förbud riiot reklam även med en ny grundlag bör förbli
rättsenligt. I överensstämmelse med den uppfattning som framförts av
YFU måste en sådan ordning anses kräva ett uttryckligt stöd i form av ett
undantag i grundlagstexten, som tillåter att förbudet upprätthålls genom
lag. Det är nämligen inte godtagbart med utgångspunkt i TF:s principer att
staten i här aktuella fall skulle träffa avtal med enskilda om generella
förbud mot yttranden av visst slag. Det skulle också i lika mån strida mot
RF.
Det nu anförda leder till slutsatsen att den nya grundlag som jag föreslår
bör innehålla ett uttryckligt medgivande till att regler ges i lag eller avtal
om förbud mot och villkor för reklam i svensk radio och TV. Samtidigt
kan det inte förnekas att frågan om reklam i radio och TV är av betydelse
för möjligheterna att göra bruk av yttrandefriheten i dessa medier. Som
bekant har den tekniska utvecklingen lett till en situation där hela frågan
om sådan reklam kan komma att omprövas. Enligt TV-utredningens be-
92
tänkande (SOU 1989:73) TV-politiken är det inte längre realistiskt att Prop. 1990/91:64
räkna med ett fortsatt förbud mot reklam i svensk television. Radiolagsut-
redningen har i betänkandet (SOU 1990:7) Lagstiftning for reklam i
svensk TV lagt fram förslag om den lagstiftning som skulle behövas om
sådan reklam blir tillåten.
Som jag förut har berört kan det på goda grunder hävdas att tillgången
till de ekonomiska och andra resurser som behövs för en massmedieverk-
samhet är av väsentlig betydelse for möjligheterna att göra ett effektivt
bruk av yttrandefriheten. I ett samhälle som vårt, där de stora massmedi-
erna utan tvivel hör till de viktigaste faktorer som är av betydelse for
opinionsbildningen, vore det inte realistiskt att bortse från främst de
ekonomiska resursernas betydelse i sammanhanget. Under dagens förhål-
landen är mångfalden i den dagliga spridningen av upplysningar och
åsikter beroende av tillgången till kostsamma medier.
Mot en sådan bakgrund kan det som jag förut har berört inte avfärdas
som verklighetsfrämmande att grundlagen skulle utformas med tanke även
på att den bör innebära någon garanti för möjligheten att bekosta en mera
omfattande massmediai verksamhet. I ett annat sammanhang (avsnitt 3.1)
har jag berört att man inte kan ta ställning till frågorna om ett grundlags-
skydd för yttrandefriheten utan att beakta de reella möjligheterna för var
och en att ta medierna i bruk. Det kan sägas med tanke bl. a. på fördelning-
en av radiofrekvenser. Som framgår av vad jag nu har anfört kan det även
gälla andra resurser. Som också torde ha framgått är det främst möjlighe-
ten till finansiering genom reklam jag nu har i tankarna.
De fortsatta överväganden som kan visa sig påkallade i frågan om
reklamens ställning enligt den nya grundlagen bör ske med utgångspunkt
från den viktiga realitet som ligger bakom ett sådant synsätt. De bör också
innefatta hänsynstagande till de lösningar som har uppnåtts i andra länder.
Jag vill i sammanhanget nämna att överläggningar om bl. a. den mediepo-
litiska frågan om var reklam skall förekomma i TV har inletts.
Samtidigt som man kan anlägga de nyss anförda synpunkterna på frågan
om reklamens ställning enligt den nya grundlagen bör det emellertid inte
glömmas bort att tanken på att utvidga det konstitutionella skyddet för
yttrandefriheten ursprungligen formulerades så att det gällde att söka
överföra de principer som ligger till grund för TF också till de nyare
medieformerna. Som jag nyss har berört ligger de praktiska möjligheterna
att göra bruk av de grundläggande fri- och rättigheterna i princip utanför
det område som skyddas av vår konstitutionella reglering. Även om gene-
rella förbud mot reklam i tryckta skrifter inte anses tillåtna utan medgivan-
de i TF, kan det nog knappast sägas att TF har till ändamål att säkerställa
tillgången till reklammarknaden som en finansieringskälla för utgivning av
tryckta skrifter.
Till sist vill jag framhålla att en grundlag inte kan komma till först när
den verkligen behövs. Den skall också kunna gälla under lång tid. Det är
bl. a. mot denna bakgrund som jag i dag förordar att frågan om en ny
grundlag till skydd för yttrandefriheten nu skall bringas till en lösning i
enlighet med riksdagens önskemål. Det är vidare självklart att en rättslig
reglering av mediernas villkor får betydelse för hur de utvecklas. Det är
93
följaktligen inte önskvärt att frågan om grundlagens mer definitiva ut- Prop. 1990/91:64
formning på en viktig punkt hålls svävande under någon längre tid. Det
bör därför vara en bestämd målsättning att den mediepolitiska berednings-
gruppens resultat skall föreligga i sådan tid att det finns möjlighet för
riksdagen att vid behov fatta ett första beslut i den här aktuella frågan
under nästa mandatperiod.
Det tryckfrihetsrättsliga ensamansvaret innebär att endast en person är
straffrättsligt ansvarig för innehållet i en tryckt skrift. Vem som skall anses
ansvarig är för olika fall angivet i TF. Det närmare innehållet i ansvarig-
hetsreglerna framgår av 8 kap. TF. För periodiska skrifter skall finnas en
särskild ansvarig utgivare (5 kap. 2 §, 8 kap. 1 §). För andra skrifter svarar
i första hand författaren (8 kap. 5 §).
När ett tryckfrihetsbrott misstänks ha blivit begånget krävs till följd av
den särskilda ansvarighetsordningen inte några sådana överväganden om
vem som skall anses ansvarig som gärningsman som annars kan vara
nödvändiga i straffrättsliga sammanhang. Något ansvar för brottet kan i
princip inte utkrävas av andra medverkande än den som är ansvarig enligt
TF. Ensamansvaret för i motsvarande mån med sig att efterforskningar av
uppgiftslämnare och andra som medverkat till utgivningen av en tryckt
skrift blir överflödiga.
Den straffrättsligt ansvarige svarar också för skadestånd i anledning av
brottet. Skadestånd kan dock även utkrävas av ägaren till en periodisk
skrift och i andra fall av förläggaren.
I 1986 års lagrådsremiss föreslogs att ensamansvaret skulle genomföras
för alla de medier som skulle omfattas av det nya grundlagsskyddet. Såvitt
avsåg radio och TV innebar detta att den ordning som redan gällde skulle
föreskrivas i grundlag. I övrigt innebar förslaget en nyordning av ansvarig-
hetsförhållandena. Ansvaret skulle i fråga om radio, TV, filmer och video-
gram alltid bäras av en utgivare. I fråga om ljudupptagningar föreslogs en
ordning som innebar att de medverkande själva kunde bära ansvaret (se
prop. 1986/87:151 s. 79-81).
Det saknas anledning att nu föreslå ansvarighetsregler med någon annan
saklig innebörd än enligt 1986 års lagrådsremiss. De skäl som då anfördes
som motivering till förslagen är i princip fortfarande giltiga (prop.
1986/87:151 s. 75 — 84). Den reglering jag nu förordar omfattar dock som
framgått av avsnitt 5.1.2 och 5.2 även satellitsändningar som utgår från
Sverige och videotex i redaktionell användning.
Det innebär bl. a. att det i fråga om videogram kommer att vara klart på
förhand vem som skall anses ansvarig t. ex. för en framställning som
innefattar olaga våldsskildring. Därigenom underlättas ingripanden mot
sådana framställningar.
Det tryckfrihetsrättsliga ansvarighetssystemet innebär att utgivaren för
en periodisk skrift ensam råder över vad som får införas i skriften. Denna
bestämmanderätt gäller också i fråga om kommersiell reklam.
Som påpekades av det föredragande statsrådet vid 1986 års lagrådsre-
94
miss (prop. 1986/87:151 s. 51 f.) har denna ordning satts i fråga när det Prop. 1990/91:64
gäller s. k. annonsvägran, dvs. vägran av utgivaren av en periodisk skrift
att infora en kommersiell annons i skriften. Näringsfrihetsombudsmannen
(NO) föreslog i sitt remissyttrande över YFU:s huvudbetänkande att det
skulle göras möjligt att utan hinder av TF besluta om åläggande enligt
konkurrenslagen att införa en kommersiell annons i en periodisk skrift.
Det föredragande statsrådet konstaterade att det uppenbarligen var ett
problem att annonsvägran inte kan angripas enligt konkurrenslagstiftning-
en. Å andra sidan var det enligt föredraganden en av hörnpelarna i det
tryckfrihetsrättliga systemet som skulle rubbas, om man skulle tillmötesgå
näringsfrihetsombudsmannens önskemål om en undantagsregel för dessa
fall. Enligt föredragandens mening hade det inte visats på sådana olägen-
heter med den gällande ordningen att man borde överväga en ändring av
denna. Föredraganden uttalade att han utgick från att fallen av annonsväg-
ran skulle komma att vara klara undantagsfall även i fortsättningen efter-
som han viste att pressens egna organisationer hade uppmärksamheten
riktad på denna fråga. Skulle denna förmodan visa sig felaktig och skadlig
konkurrensbegränsning genom annonsvägran bli ett verkligt allvarligt pro-
blem kunde emellertid frågan enligt föredraganden behöva tas upp till
förnyad diskussion.
Frågan om att tillåta reklam i svensk television har numera behandlats
av TV-utredningen. Enligt dess betänkande (SOU 1989:73) TV-politiken
är det självklart att ett reklam-TV-företag skall ge alla som begär att få
annonsera likvärdig behandling. Företaget bör alltså enligt utredningen
inte få diskriminera en viss produkt eller en viss annonsör.
De förändringar som bör göras i gällande regelverk för radio och TV, om
det införs reklam i en eller flera marksända TV-kanaler, har senare utretts
av radiolagsutredningen. I betänkandet (SOU 1990:7) Lagstiftning för
reklam i svensk TV, som innefattar bl. a. ett förslag till lag om annonser i
TV, föreslår utredningen en bestämmelse som innebär att ett programföre-
tag inte får diskriminera någon som begär att företaget skall sända en
annons. Följden av en diskriminerande behandling kan enligt förslaget bli
att programföretaget åläggs att i programverksamheten redogöra för ett
beslut av radionämnden i vilket det slås fast att programföretaget har gjort
sig skyldigt till diskrimineringen.
I ett remissyttrande över radiolagsutredningens förslag har NO som sin
uppfattning uttalat att annonsvägran i TV i framtiden kan komma att bli
ett både ofta förekommande och i många fall även allvarligt problem.
Enligt NO framstår det som än viktigare i framtiden att annonsvägran
skall kunna förhindras på konkurrensrättsliga grunder. NO förordar en
översyn av frågan i syfte att finna ett sätt som kan tillgodose det allmänna
intresset både av skydd för yttrandefriheten och av en fungerande konkur-
rens.
I likhet med vad det föredragande statsrådet uttalade i 1986 års lagråds-
remiss finner jag, när det gäller frågan om skadlig konkurrensbegränsning
genom annonsvägran, det önskvärt att i första hand sätta tilltro till den
normbildning som kan utvecklas inom ramen för massmediernas yrkes-
sammanslutningar och övriga organisationer. En liknande inställning har
95
for övrigt även NO nyligen givit uttryck åt i ett beslut i ett enskilt ärende Prop. 1990/91: 64
(1990:262). Inte heller jag vill emellertid förneka att det är ett problem att
det inte går att angripa annonsvägran enligt konkurrenslagstiftningen och
att det kan tänkas att detta problem blir mera accentuerat i framtiden. En
sådan översyn som NO har föreslagit kan då ge underlag för överväganden
om hur man genom lagstiftningsåtgärder skall komma till rätta med pro-
blemet.
I 7 kap. 4 och 5 §§ TF anges vissa gärningar som skall anses som tryckfri-
hetsbrott. Uppräkningen omfattar ett antal grova brott mot rikets säker-
het, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott, olaga våldsskildring i bild,
förtal och förolämpning samt vissa publiceringsbrott som innebär åsido-
sättande av sekretess. Straff för tryckfrihetsbrott förutsätter enligt TF att
gärningarna är brottsliga också enligt vanlig lag (7 kap. 4 § TF).
Den särskilda brottskatalogen i TF innebär att det såvitt gäller tryckta
skrifter dras en gräns i grundlagen för det område som får beläggas med
straff genom vanlig lagstiftning. Eftersom en gärning skall vara straffbelagd
också genom vanlig lag för att kunna föranleda straffrättsligt ansvar när
den begåtts genom ett yttrande i en tryckt skrift, kan en kriminalisering på
det tryckfrihetsrättsliga området inskränkas eller upphävas genom ett van-
ligt lagstiftningsbeslut, medan en ny straffbestämmelse eller en utvidgning
av en gammal normalt kräver grundlagsändring. Detta brukar uttryckas så
att ansvar för tryckfrihetsbrott kräver dubbel täckning.
I prop. 1986/87:151 föreslogs vissa ändringar i TF:s brottskatalog. De
innebar dels att principen om dubbel täckning gavs en fastare förankring i
TF såvitt gällde de yttrandefrihetsbrott som består i åsidosättande av
sekretess, dels vissa redaktionella ändringar m. m. Riksdagen har numera
fattat beslut om ändring i TF i enlighet med propositionen (KU
1987/88:36, rskr. 290, 1988/89:KU2, rskr. 11). I 1986 års lagrådsremiss
föreslogs motsvarande reglering även för andra grundlagsskyddade medier
än tryckta skrifter.
När ett förslag om att förverkliga tanken på ett vidare grundlagsskydd
för yttrandefriheten nu läggs fram saknas det anledning att överväga några
avvikelser i sak från innebörden av 1986 års lagrådsremiss.
I avsnitt 4 har jag redogjort för de regler i TF som har till ändamål att
skydda den som medverkar till tillkomsten av en tryckt skrift genom att
lämna uppgifter för offentliggörande. Regleringen består av bestämmelser
om meddelarfrihet och anonymitetsskydd. Ett likartat skydd gäller för
dem som anskaffar uppgifter för offentliggörande. Den radiorättsliga an-
svarighetslagstiftningen innehåller en reglering av samma innebörd som
den i TF.
De olika frågor som hänger samman med meddelarskyddet behandlades
ingående av YFU. Den lagrådsremiss som beslutades år 1986 innefattade
96
ställningstaganden i dessa olika frågor vilka underställdes riksdagens såvitt Prop. 1990/91:64
gällde deras betydelse för TF (prop. 1986/87:151). Den beredning av
lagstiftningsärendet som har förekommit därefter har inte givit anledning
att nu gå närmare in på frågorna om källskyddet i vidare mån än vad som
följer av tanken att de tryckfrihetsrättsliga principerna skall sträckas ut till
att omfatta även vissa andra uttrycksformer. Frågan om en reglering som
innebär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i
grundlag särskilt såvitt gäller förhållandet mellan enskilda har behandlats i
avsnitt 4.
I det nu aktuella ärendet innebär mitt förslag att de regler i TF som gäller
källskyddet skall få motsvarigheter i den nya grundlagen. Detta kan ske på
ett sätt som i princip innebär ett likvärdigt skydd för alla uttrycksformer.
Jag återkommer till vissa förtydliganden i TF:s regler om rätt till anony-
mitet och en förstärkning av skyddet för dem som meddelar eller anskaffar
uppgifter för offentliggörande i skrifter som trycks utomlands (avsnitt 7.2).
Den nya grundlagen bör ha motsvarande innehåll.
En viktig beståndsdel i TF:s regelsystem är den särskilda rättegångsord-
ning som gäller för tryckfrihetsmål. Den innebär att sådana mål skall
handläggas med tillgång till jury. I princip samma rättegångsordning gäller
även enligt de radiorättsliga ansvarighetslagarna.
Det utvidgade grundlagsskydd som föreslogs i 1986 års lagrådsremiss
byggde på att den tryckfrihetsrättsliga rättegångsordningens principer
skulle göras tillämpliga i mål om innehållet i alla skyddade medier. Som
påpekades i lagrådsremissen innebär en sådan ordning bl. a. den fördelen
att bedömningen av om en våldsskildring i en film eller ett videogram
innefattar olaga våldsskildring i princip kommer att göras av en domstol,
nämligen tryckfrihetsdomstolen i utgivarens hemlän.
Den tryckfrihetsrättsliga rättegångsordningens principer skulle enligt
1986 års lagrådsremiss gälla inte endast för mål om ansvar eller andra
rättsföljder av yttrandefrihetsbrott utan även i andra mål om rättsföljder
av innehållet i vad som offentliggjorts i skyddade medier. Enligt förslaget
skulle frågor om ingripande på grund av missbruk av tryckfriheten på talan
av justitiekanslem prövas av domstol under medverkan av jury enligt de
närmare bestämmelser som meddelades i lag. Det skulle dock inte gälla om
frågan rörde överträdelse av föreskrifter eller villkor i fråga om reklam i
eter- eller trådsändning. Det föredragande statsrådet förklarade att den
föreslagna ordningen i viss mån innebar ett grundlagsfästande av några
viktiga grunddrag i det ansvarssystem som riksdagen lade fast när den
antog lagen om ansvarighet för lokala kabelsändningar (prop. 1986/87:151
s.70).
Det saknas anledning att ge det nu aktuella förslaget någon annan saklig
innebörd än vad som framgick av 1986 års lagrådsremiss.
Den år 1987 tillkallade kommissionen mot rasism och främlingsfientlig-
het har framfört vissa förslag som berör rättegången i närradiofrågor (se
betänkandena SOU 1989:13 och 14 Mångfald mot enfald, del I och II, s. 97
7 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
100—102 resp. 227 — 231). Kommissionen uttalade att överträdelser av Prop. 1990/91:64
gränserna för yttrandefriheten i ett etermedium av närradions typ borde
övervägas särskilt allvarligt under den politiska beredningen av ärendet
om ett ökat skydd for yttrandefriheten och föreslog dels att en motsvarig-
het till TF:s föreskrifter om beslag och konfiskation borde införas på det
närradiorättsliga området, dels att yttrande- och tryckfrihetsmål borde
handläggas snabbare i domstolarna.
TF:s föreskrifter om beslag och konfiskation avser tryckta skrifter. Vad
kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet åsyftat med sitt förslag
torde emellertid vara beslag och konfiskation av den utrustning som be-
hövs för sändning av närradioprogram. Det skulle på TF:s område mot-
svaras av regler om beslag och konfiskation av tryckpressar. Några sådana
regler finns inte. Tvärtom ligger det i TF:s grundläggande principer att de
ingripanden som får förekomma normalt inte hindrar en fortsatt verksam-
het för utgivning av tryckta skrifter. Endast för krigsförhållanden finns ett
undantag från denna huvudprincip.
Det är alltså inte möjligt att motivera ett förslag om beslag och konfiska-
tion av närradioutrustning med en jämförelse med TF. När det nu gäller
att grundlagsfästa de tryckfrihetsrättsliga grundreglerna även för andra
medier kan ett sådant avsteg från dessa principer som kommissionens
förslag förutsätter inte anses tillräckligt starkt motiverat. Inte heller finns
det anledning att i detta sammanhang närmare diskutera den straffrättsliga
värderingen av det yttrandefrihetsbrott som kommissionen närmast haft i
tankarna, nämligen hets mot folkgrupp. I den mån mera systematiska
överträdelser av yttrandefrihetens gränser förekommer bör sådana reak-
tionsformer som redan tillämpas komma till användning även i fortsätt-
ningen. Dit hör bl. a. möjligheten att frånta en tillståndshavare rätten till
fortsatt sändningsverksamhet.
Som kommissionen framhållit är det av vikt att yttrande- och tryckfri-
hetsrättsliga mål handläggs skyndsamt. Det gäller inte minst i fråga om
närradion, där risken för fortsatta överträdelser av gränserna för det tillåt-
na någon gång kanske kan vara särskilt stor. Den nya grundlag jag nu
förordar innehåller också en föreskrift av vilken det följer att samma krav
på skyndsam handläggning som gäller för tryckfrihetsmål skall skrivas in i
grundlagen även i fråga om yttrandefrihetsmål.
98
Mitt förslag: Bestämmelsen i 3 kap. 3 § TF om tystnadsplikt för
journalister m. fl. förtydligas. Vidare införs en särskild handlingsre-
gel för domstolen. Den innebär att rätten vid vissa förhör noga skall
vaka över att frågor inte ställs som kan inkräkta på tystnadsplikten
utöver vad som i varje särskilt fall är medgivet. Massmedieföretaget
skall genom ändring i rättegångsbalken ges — liksom fallet nu är vid
förhör enligt 3 kap. 3 § 5 TF — tillfälle att yttra sig innan förhör
hålls enligt 3 kap. 3 § 4 TF. Ordningen med särskild besvärstalan i
fråga om beslut om förhör som avses i 3 kap. 3 § 5 TF skall införas
även vid förhör enligt 3 kap. 3 § 4 TF.
Kommitténs förslag överenstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Remissinstanserna ställer sig i huvudsak positiva till
kommitténs förslag. Dock anser en del instanser, främst sådana med
anknytning till olika massmedier, att vittnesplikten bör inskränkas bl. a. så
att tystnadsplikten aldrig viker i tvistemål. Flertalet av dessa remissinstan-
ser anser också att frågan bör göras till föremål för mera förutsättningslösa
överväganden. Den föreslagna handlingsregeln för domstolen anser justi-
tiekanslern och Svea hovrätt onödig.
Bakgrunden till mitt förslag: Enligt 3 kap. 3 § TF råder ett förbud för
vissa personer att röja vad de erfarit om vem som är författare eller har
lämnat meddelanden för publicering i en tryckt skrift eller är utgivare till
en skrift som inte är periodisk. Personer som avses är sådana som har tagit
befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckta skrifter eller med
framställningar som varit avsedda att införas i en tryckt skrift och sådana
som har varit verksamma inom företag för utgivning av tryckta skrifter
eller för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till
periodiska skrifter.
Tystnadsplikten gäller inte i alla situationer utan paragrafen innehåller
under fem olika punkter undantag från tystnadsplikten. Av intresse i detta
ärende är främst punkterna 4 och 5.
I punkt 4 regleras vissa fall då tystnadsplikten får vika vid misstanke om
brott av personer som lämnat uppgifter för offentliggörande eller av andra
som medverkat till en framställning. Det rör sig i denna punkt om mål
angående en del brott som en sådan ”meddelare” eller någon annan som
medverkat till framställningen kan fällas till ansvar för, nämligen uppsåt-
ligt utlämnande av hemlig handling eller uppsåtlig överträdelse av kvalifi-
cerad tystnadsplikt. I dessa fall rör det sig således inte om ansvar för
tryckfrihetsbrott utan om straffrättsligt ansvar för brott mot tystnadsplikt.
Vidare omfattar punkt 4 mål angående brott som avses i 7 kap. 2 § TF,
dvs. publicerat annonsmeddelande eller liknande som är straffbart på
grund av omständighet som inte omedelbart framgår av dess innehåll, s. k.
svårbegripliga publiceringsmeddelanden.
Prop. 1990/91:64
99
Tystnadsplikten enligt TF får åsidosättas med stöd av punkt 4 endast vid Prop. 1990/91: 64
förhandling inför domstol, efter det att rätten fattat beslut därom. Vidare
gäller att den som har tystnadsplikt bara får uttala sig om huruvida en viss
utpekad person är identisk med meddelaren eller inte. Han får således inte
upplysa om vem som i annat fall är meddelare. Den som är utpekad skall
vara antingen tilltalad eller skäligen misstänkt under förundersökningen.
Innan det över huvud taget kan bli aktuellt med förhör enligt denna
punkt måste således annan utredning ha lett till att en viss person kan
utpekas som skäligen misstänkt eller som tilltalad. Kravet på skälig miss-
tanke överensstämmer med vad som gäller för att vittnesförhör skall få
hållas under förundersökning i brottmål i allmänhet. Genom den utred-
ning som föranlett en begäran om förhör som avses i punkten skall alltså
inte bara en viss person utpekas utan måste också ”brottet”, dvs. den
brottsliga gärningen preciseras. En allmän hänvisning till ett straffstadgan-
de är här inte tillräckligt.
Om en domstol tillåter förhör med t. ex. en journalist enligt denna
punkt, är journalisten skyldig att besvara frågan om den person som
utpekas som tilltalad eller skäligen misstänkt för en konkret, brottslig
gärning, är identisk med den som t. ex. är meddelare. Besvarar journalis-
ten frågan jakande, kan man säga att det inte längre finns något intresse
rörande meddelaren att skydda. Identiteten är ju röjd.
Men för förhöret gäller också den begränsningen att förhöret skall röra
”brottet”, dvs. den brottsliga gärningen. Förhöret får således avse bara den
gärning eller de gärningar som föranlett förhöret.
Som nämnts ovan får förhöret dessutom bara röra den person som är
utpekad. Om frågor beträffande annan person tillåts, leder det till att
kravet på skälig misstanke mot en viss person kringgås.
Enligt allmänna regler i rättegångsbalken (se 36 kap. 17 § sista stycket)
har rätten att vaka över att det inte ställs otillbörliga frågor till ett vittne.
Vid förhör som avses i fjärde punkten ställs ytterligare krav på domstolens
processledning. Rätten skall se till att förhöret inte går utöver de ramar
som gäller enligt TF. Kan det antas att flera personer deltagit men har bara
en utpekats som skäligen misstänkt, får frågor således inte ställas som kan
röja de andras identitet. Gäller misstanken att den utpekade personen
lämnat ut vissa kvalificerat hemliga uppgifter blir frågor som kan röja att
han lämnat ut andra uppgifter inte tillåtna. Beträffande dessa uppgifter
finns det ju inte någon skälig misstanke. Det är inte heller säkert att de
omfattas av något undantag från meddelarfriheten. Vidare får frågor inte1
ställas som kan avslöja att den utpekade personen begått en annan gärning,
som faller inom TF:s tillämpningsområde, än den han redan är misstänkt
för. Är han misstänkt för att ha lämnat ut vissa kvalificerat hemliga
uppgifter muntligen, kan en fråga som avser huruvida uppgiftslämnandet
skett genom att en hemlig handling lämnats ut leda till att svaret avslöjar
att han lämnat också andra uppgifter. Även sättet för utlämnande av
uppgifterna kan således behöva preciseras i åklagarens gärningsbeskriv-
ning. Det kan annars finnas en risk för att rätten inte kan vaka över att
förhöret inte går utöver vad grundlagen tillåter.
Om journalisten besvarar frågan huruvida den utpekade personen är
100
identisk med uppgiftslämnaren nekande, gäller fortfarande hans tyst- Prop. 1990/91:64
nadsplikt i förhållande till uppgiftslämnaren. Om denne inte är tilltalad
eller misstänkt på sätt som förutsätts, får frågor som kan leda till att hans
identitet röjs inte ställas. Någon principiellt hinder mot att ställa frågor
som rör vittnets allmänna trovärdighet finns däremot inte.
Det kan naturligtvis vara svårt att i praktiken avgöra vilka frågor som
kan leda till att en okänd uppgiftslämnare avslöjas. Om det t. ex. vid den
tidpunkt då en uppgift lämnades fanns bara ett fåtal personer som kände
till uppgiften eller som hade tillgång till aktuella handlingar kan ett svar
som anger denna tidpunkt leda till att en viss person utpekas. Eftersom
domstolen inte i förväg kan veta vad svaret på de ytterligare frågorna
kommer att innehålla innebär ett nekande svar att domstolen i praktiken
inte bör tillåta fler frågor.
Vad som nu sagts om mål mot meddelare gäller också i fråga om
författare och andra som åtnjuter anonymitetsskydd men som kan ådra sig
ansvar enligt 7 kap. 3 § TF.
I punkt 5 finns en bestämmelse som reglerar vilka avvikelser från tyst-
nadsplikten som får göras i andra mål än sådana som faller under TF. Det
är således fråga om sådana mål som handläggs vid t. ex. allmän domstol
eller förvaltningsdomstol och i vilka det åberopas förhör med någon per-
son som har tystnadsplikt enligt TF. Målen har normalt ingen annan
tryckfrihetsrättslig aspekt än just denna tystnadsplikt. Det kan röra sig om
ett vanligt tvistemål eller om ett brottmål.
Någon fast regel om när vittnesplikten får vika för anonymitetsskyddet
uppställs inte men för att anonymiteten skall få brytas vid vittnes- eller
partsförhör krävs att det är av verklig betydelse i målet att uppgift om
meddelaren eller författaren lämnas. Dessutom krävs att bevisningen inte
lämpligen kan föras på annat sätt. I lagtexten uttrycks detta så att det av
hänsyn till allmänt eller enskilt intresse skall vara av synnerlig vikt att
uppgift lämnas i saken. Tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 § TF avser som jag
tidigare nämnt den skyddade personens identitet. Att uppgift i saken skall
lämnas innebär således även i detta sammanhang att uppgift skall lämnas i
fråga om identiteten.
I tvistemål skall domstolen vid sin prövning enligt punkt 5 beakta
parternas intresse av målets utgång, såvitt denna kan påverkas av den
ifrågasatta bevisningen. I brottmål bör hänsyn tas till hur allvarligt det
brott är som åtalet avser. Under i övrigt likartade förhållanden bör det
enligt lagförarbetena (prop. 1975/76:204 s. 111 f.) vidare ligga närmare till
hands att medge bevisning som bryter anonymiteten om bevisningen kan
antas vara till en tilltalads förmån än om motsatsen är fallet. Beslut om att
hänsynen till anonymiteten skall vika får fattas endast om mycket starka
skäl kan åberopas.
I punkten 5 finns inte angiven någon begränsning rörande vilka frågor
som får ställas efter det att domstolen tillåtit förhöret. Den som begär att
en person skall höras som vittne eller under sanningsförsäkran skall emel-
lertid enligt rättegångsbalkens regler ange vad förhöret skall avse och vad
som skall styrkas med bevisningen. Bevistemat måste alltså redan enligt
allmänna regler noga preciseras. Detta är naturligtvis nödvändigt också för
101
att rätten skall kunna avgöra om det är av synnerlig vikt att uppgift om Prop. 1990/91:64
identiteten lämnas.
Enligt meddelarskyddskommitténs betänkande torde det inte stå i över-
ensstämmelse med grunderna för den tryckfrihetsrättsliga regleringen att
rätten med ett svepande beslut medger att tystnadsplikten hävs. För att
inte riskera att frågor som ställs kan röja t. ex. annan persons identitet har
rätten att så detaljerat som möjligt i sitt beslut ange vilka frågor som får
ställas eller att i vart fall så noga som möjligt precisera omfattningen av
förhöret. Rätten skall därefter i sin processledning verka för att ramen för
förhöret inte överskrids.
Frågor som sträcker sig utöver vad rätten medgivit i sitt beslut får inte
ställas. De höga krav som ställs på domstolens processledning vid förhör
som avses i 3 kap. 3 § 4 TF ställs också på domstolen vid förhör som avses
i punkten 5.
En part eller ett vittne har enligt 49 kap. 4 § rättegångsbalken möjlighet
att särskilt överklaga beslut varigenom underrätt enligt punkt 5 funnit det
vara av synnerlig vikt att tystnadsplikten till skydd för den tryckfrihets-
rättsliga anonymiteten skall stå tillbaka vid förhör infor domstol. 1 avvak-
tan på hovrättens beslut skall förhöret anstå (prop. 1977/78:62 s. 46).
Vidare gäller att rätten före sitt ställningstagande i anonymitetsfrågan
enligt punkt 5 om möjligt bör inhämta yttrande från det företag till vilket
den som är ålagd tystnadsplikten är knuten (36 kap. 8 § andra stycket
rättegångsbalken).
1 den radiorättsliga regleringen finns motsvarande bestämmelser (se 9 §
radioansvarighetslagen (1966:756), 1 § lagen (1982:460) om ansvarighet
för närradio, 11 § lagen (1982:521) om ansvarighet for radio- och kasset-
tidningar (omtryckt 1985:373) och 2 § lagen (1985:1057) om ansvarighet
för lokala kabelsändningar.)
Skälen för mitt förslag: Tolkningen av reglerna i 3 kap. 3 § TF om
tystnadsplikt aktualiserades i slutet av år 1988 då justitiekanslern begärde
att under ed få höra en journalist vid en dagstidning om vem som lämnat
vissa uppgifter som publicerats i tidningen. I den debatt som uppstod efter
detta gjordes gällande att de nuvarande föreskrifterna på området inte är
lämpligt utformade. Från flera håll uttalades det önskemål om en översyn
av föreskrifterna.
Detta var bakgrunden till det tilläggsuppdrag som gavs till meddelar
skyddskommittén. Uppdraget innebar att kommittén skulle undersöka i
vad mån det är oklart vilka frågor som får ställas vid förhör enligt 3 kap.
3 § 4 TF. Samtidigt skulle punkten 5 i paragrafen uppmärksammas. Någon
ny avvägning mellan de två samhällsintressen — intresset av att kunna
beivra allvarlig brottslighet och intresset av att skydda massmediernas
källor — som här står emot varandra skulle kommittén inte göra utan
endast överväga om det i klarhetens intresse fanns ett behov av att justera
de aktuella bestämmelserna.
Kommittén har funnit det tveksamt om bestämmelsen i 3 kap. 3 § TF är
utformad på ett tillräckligt tydligt sätt och föreslagit vissa förändringar och
tillägg.
Jag delar kommitténs uppfattning att ett förtydligande behövs. De av
102
kommittén framlagda förslagen är väl avvägda och bör genomföras. Vis-
serligen kan man, som justitiekanslern och Svea hovrätt gjort, tycka att
den föreslagna handlingsregeln för domstolen är onödig. 1 ljuset av de
händelser som föranledde uppdraget till kommittén finns emellertid anled-
ning att här sträcka sig längre i fråga om tydlighet än som annars anses
nödvändigt. Jag förordar därför att förslaget även i detta avseende genom-
förs. Också förslagen att massmedieföretaget skall ges tillfälle att yttra sig
före beslut om förhör enligt punkt 4 och att ett beslut om sådant förhör
skall kunna överklagas särskilt bör genomföras.
Mina överväganden föranleder ändringar i 3 kap. 3 § TF. Jag föreslår
även vissa ändringar i 3 kap. 5 § TF. Jag återkommer till dessa i specialmo-
tiveringen.
Kommittén har också föreslagit ändringar i radioansvarighetslagen och
lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar. De förslagen,liksom
frågan om ändring i rättegångsbalken, tar jag upp i samband med att jag
anmäler frågor om följdlagstiftning.
Som nämnts anser en del remissinstanser inom massmedieområdet att
frågan om tystnadsplikt bör övervägas mera förutsättningslöst och att den
avvägning mellan de i sammanhanget motstående intressena, som bestäm-
melsen ger uttryck för, skall göras om och då på ett sätt som utvidgar
tystnadsplikten. Flera av de remissinstanser som har denna uppfattning
menar att man, i avvaktan på att sådana överväganden skall hinna genom-
föras, redan nu bör vidta en del förändringar i den angivna riktningen.
För egen del anser jag att det inte finns tillräckliga skäl att gå dessa
remissinstanser till mötes. Den bedömning som regeringen gjorde när
tilläggsdirektiven gavs till meddelarskyddskommittén — att den aktuella
avvägningen är riktig — är enligt min mening alltjämt hållbar.
Mitt förslag: Skyddet stärks för den som lämnar eller anskaffar
uppgifter för publicering i skrifter som huvudsakligen är avsedda för
spridning inom landet och till periodiska skrifter, som inte huvud-
sakligen är avsedda för spridning i Sverige men som sprids här och
för vilka utgivningsbevis utfärdats och ansvarig utgivare anmälts.
Det skydd som författare till artiklar i skrifter, som över huvud taget
inte sprids i Sverige, har enligt ett motivuttalande i ett tidigare
lagstiftningsärende lagfästs.
Kommitténs förslag överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Remissinstanserna ställer sig positiva till kommit-
téns förslag. Endast överbefälhavaren har uttalat sig mot att förslaget läggs
till grund för lagstiftning. Enligt överbefälhavaren medför det förhållandet
att en meddelare eller en anskaffare kan ha en utländsk arbetsgivare eller
uppdragsgivare — särskilt i kristider — en risk för att uppgifter som har
betydelse för rikets säkerhet sprids.
Prop. 1990/91:64
103
Bakgrunden till mitt förslag: När det gäller källskyddet kan de skrifter Prop. 1990/91:64
som trycks utomlands indelas i tre grupper.
Den första gruppen utgörs av periodiska skrifter som huvudsakligen är
avsedda för spridning inom riket. För sådana skall enligt 13 kap. 2 § TF
finnas utgivningsbevis och ansvarig utgivare. Till denna grupp kan hänfö-
ras också periodiska skrifter som inte huvudsakligen är avsedda för sprid-
ning i Sverige men som sprids här och för vilka utgivningsbevis utfärdats
och ansvarig utgivare anmälts.
Den andra gruppen utgörs av skrifter som inte har sin huvudsakliga
spridning i Sverige och för vilka utgivningsbevis inte utfärdats men som
ändå sprids här.
Den tredje gruppen slutligen utgörs av skrifter som över huvud taget inte
sprids i Sverige.
Den första gruppen följer i huvudsak samma regler som periodiska
skrifter tryckta i Sverige.
Författare till artiklar i periodiska skrifter och till framställningar i
skrifter som inte är periodiska ansvarar, i den mån skrifterna sprids i
Sverige och författarna inte omfattas av ansvarighetsordningen i 8 kap.
TF, för sina framställningar med de begränsningar som anges i 7 kap. 3 §
TF. För dessa gäller alltså vanliga regler enligt TF. Författare till framställ-
ningar som inte sprids inom riket faller emellertid i princip helt utanför
TF:s skydd. Detta gäller dock inte undantagslöst. Om framställningen
utgörs av en artikel i en periodisk skrift kan författaren enligt förarbetena
till 1978 års ändringar i TF (prop. 1975/76:204 s. 192) vara att betrakta
som meddelare och då få det skydd som enligt 13 kap. 5 § första stycket TF
gäller meddelare i allmänhet.
När det gäller meddelare och anskaffare finns ett skydd i TF oberoende
av om skriften sprids inom riket och av om skriften är periodisk. Detta
följer av 13 kap. 5§ första stycket TF. Meddelare och anskaffare till
utomlands tryckta skrifter har emellertid en mindre långt gående frihet än
den som gäller enligt 7 kap. 3 § TF för i Sverige tryckta skrifter. Detta
gäller i två avseenden. För det första är friheten att lämna meddelanden
och att anskaffa uppgifter för publicering inskränkt i fråga om alla brott
mot rikets säkerhet och inte bara de som anges i 7 kap. 3 § TF. Denna
reglering har motiverats av att viktiga intressen kan äventyras om medde-
landen som gäller rikets säkerhet får sändas utanför landets gränser. För
det andra undantas från meddelarfriheten alla meddelanden som utgör
uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt. Till skillnad från motsvarande
inskränkning i 7 kap. 3 § behöver tystnadsplikten alltså inte röra uppgifter
som är föremål för kvalificerad sekretess enligt 16 kap. sekretesslagen för
att gälla framför meddelarfriheten.
Skälen för mitt förslag: I fråga om skrifter som trycks utomlands men
som huvudsakligen är avsedda för spridning inom riket bör meddelare och
anskaffare enligt min uppfattning ha samma skydd enligt 7 kap. 3 § TF
som skulle ha gällt om skriften trycktes i Sverige. Det är inte rimligt att
tryckeritekniska och ekonomiska förhållanden — som ofta torde ligga
bakom en tryckning utomlands — skall få avgöra omfattningen av med-
delar- och anskaffarfriheten.
104
I dessa fall finns det någon som är ansvarig för skriften och kan påverka Prop. 1990/91:64
dess innehåll. 1 motsats till överbefälhavaren anser jag därför att någon
risk för ökad spridning av hemliga uppgifter som rör rikets säkerhet inte
finns. Beträffande både dessa och andra sorters uppgifter bör en avvägning
mellan intresset av en fri och allsidig debatt i Sverige och det sekretessin-
tresse som åsidosätts genom meddelar- och anskaffarfriheten därför leda
till att gränsdragningen for den nu aktuella gruppen av skrifter görs på
samma sätt som för skrifter som både trycks och utges i Sverige.
Även andra skrifter som hör till den första gruppen, dvs. periodiska
skrifter som inte har sin huvudsakliga spridning i Sverige men for vilka
utgivnings-bevis har utfärdats och ansvarig utgivare anmälts, torde gene-
rellt sett ha en stark anknytning till Sverige. Med hänsyn härtill och då det,
i fall av tryckfrihetsbrott, finns en ansvarig utgivare att väcka talan emot,
saknas det enligt min mening skäl att göra en annan bedömning för denna
typ av skrifter än for andra sådana som tillhör den första gruppen.
Beträffande den andra gruppen av skrifter — utomlands tryckta skrifter
som inte huvudsakligen sprids i Sverige men som ändå i någon omfattning
förekommer på den svenska marknaden — kan knappast motsvarande
resonemang foras.
För dessa skrifter ansvarar, i de fall de är periodiska, inte någon ansvarig
utgivare utan endast den som kan påverka skriftens spridning. Denne har
emellertid inte något inflytande över skriftens innehåll.
När det gäller icke periodiska skrifter som hör till andra gruppen är
författaren normalt ansvarig för skriftens innehåll. Man kan emellertid
anta att denne ofta är omöjlig att nå for svensk rättskipning. I stället blir
det utgivaren eller förläggaren eller i sista hand den som har spritt skriften
som blir ansvarig. Ingen av dessa personer kan normalt sett påverka
skriftens innehåll.
Med ett utökat skydd för meddelare och anskaffare till skrifter som hör
till den andra gruppen kan man befara att risken ökar for att skador
uppstår genom spridning av hemliga uppgifter av betydelse for rikets
säkerhet. Detta är något som jag inte kan ställa mig bakom.
Beträffande andra uppgifter än sådana som har anknytning till rikets
säkerhet kan följande sägas. Skrifterna i den andra gruppen torde genom-
gående ha en svag anknytning till Sverige. I fråga om skrifter med sådan
svag anknytning hit bör enligt min mening en intresseavvägning leda till
att sekretessintresset får väga över. Det är ju här inte fråga om att värna
den inhemska debatten.
För den andra gruppen av skrifter bör således de nuvarande reglerna,
med en mera inskränkt meddelar- och anskaffarfrihet, gälla även i fortsätt-
ningen.
Vad slutligen gäller den tredje gruppen av skrifter — sådana som över
huvud taget inte sprids i Sverige — ansluter jag mig till det tidigare
nämnda motivuttalandet (prop. 1975/76:204 s. 192) om att författare till
artiklar i periodiska skrifter skall ha samma mera begränsade skydd som
meddelare och anskaffare. Det rör sig i första hand om korrespondenter till
utländska tidningar och nyhetsbyråer. Av samma skäl som anförts i fråga
om skrifter som hör till den andra gruppen finns det inte skäl att beträffan-
105
de denna typ av skrifter förstärka skyddet sakligt sett. Det mera inskränkta Prop. 1990/91: 64
skyddet enligt nuvarande 13 kap. 5 § första stycket TF bör alltså även i
fortsättningen gälla beträffande skrifter som varken trycks eller utges i
Sverige. En ordning som innebär att dessa artikelförfattare kan synas
sakna skydd enligt TF — vilket f. n. är fallet — är emellertid inte bra. Jag
föreslår därför att det införs en uttrycklig regel om skydd i dessa fall.
Det sagda har gällt främst det materiella innehållet i skyddet för medde-
lare, anskaffare och andra som medverkar till tillkomsten av utrikes tryck-
ta skrifter. Men också reglernas lagtekniska utformning behöver ändras.
Det torde inte vara någon överdrift att påstå att reglerna i 13 kap. TF är
svåra att förstå. I inte ringa utsträckning beror detta på lagtekniken.
Meddelarskyddskommittén har lagt fram ett förslag till förbättringar i
redaktionellt avseende. Kommitténs förslag bör genomföras med vissa
redaktionella justeringar.
I enlighet med vad jag nu har anfört har inom justitiedepartementet
upprättats förslag till
1. yttrandefrihetsgrundlag
2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
3. lag om ändring i regeringsformen
Förslagen bör fogas till regeringsprotokollet i detta ärende som bilaga 4.
Den nya grundlagens disposition följer i görligaste mån mönstret från TF.
I sak är avsikten att uppnå ett yttrandefrihetsrättsligt skydd som i princip
stämmer överens med det som redan gäller för tryckta skrifter. För avfatt-
ningen av de enskilda paragraferna har i första hand YFU:s förslag tjänat
som förlaga. Emellertid har hänsynen till remisskritiken och främst lagrå-
dets yttrande över 1986 års lagrådsremiss gjort det motiverat att på åtskil-
liga punkter välja en annan lydelse. En viss ytterligare anpassning av
ordalagen efter det uttryckssätt som används i 2 kap. regeringsformen har
också skett. Grundlagen bygger på ett visst bruk av hänvisningar till TF.
YFU:s sammanfattning och lagförslag samt en förteckning över remiss-
instanserna finns intagna i prop. 1986/87:151 s. 189 — 245. Lagrådets
yttrande över det år 1986 dit remitterade förslaget återfinns i samma prop.
s. 290-317.
I enlighet med lagrådets rekommendation (prop. 1986/87:151 s. 293)
används i grundlagen inte någon sammanfattande term för de framställ-
ningar av olika slag som skall omfattas av grundlagsskyddet. Inte heller
innehåller grundlagen något sådant särskilt kapitel med begrepp och av-
gränsningar som YFU föreslog (2 kap. i YFU:s lagförslag, YGL).
106
Det får till följd att grundlagen inte innehåller någon bestämmelse som Prop. 1990/91: 64
särskilt syftar till att göra klart när en framställning skall anses offentlig-
gjord och alltså det allmännas möjligheter att ingripa mot framställningen
inträder. Det framgår likväl av avfattningen av bestämmelserna i 1 kap. 6,
8 och 10 §§ samt 7 kap. 1 § andra stycket hur grundlagen skall förstås i
detta hänseende. Någon saklig skillnad gentemot 1986 års lagrådsremiss är
inte avsedd.
Som närmare framgår av specialmotiveringen till 1 kap. 1 § används i
lagtexten av redaktionella skäl uttrycket radioprogram så att det kan
uppfattas ha en vidare bemärkelse än i det allmänna språkbruket, där
radio har kommit att beteckna den traditionella ljudradion. När det i
grundlagstexten talas om radioprogram jämställs med sådana också TV-
program och innehållet i andra sändningar som omfattas av grundlags-
skyddet. Även uttrycket film används i grundlagen på motsvarande sätt i
en mera vidsträckt betydelse än ordet har i allmänt språkbruk.
Lagens rubrik är den som föreslogs av YFU. Den har tidigare mött kritik
(jämför prop. 1986/87:151 s. 319). Yttrandefriheten har ju redan ett
generellt skydd i regeringsformen (2 kap. 1 §). Och även tryckfriheten är en
form av yttrandefrihet. Någon rubrik som är både kort och fullt adekvat
torde emellertid inte stå att finna.
1 kap.
1§
Bestämmelsen har avfattats i huvudsaklig överensstämmelse med YFU:s
förslag (1 kap. 1 och 2 §§ YGL), dock med angivande av de uttrycksformer
som skall omfattas av grundlagsskyddet. Tillägget betingas av den i grund-
lagsförslaget använda systematiken. Vidare har ordalagen anpassats efter
det uttryckssätt som används i 2 kap. 1 § regeringsformen.
Av första stycket framgår att grundlagens skydd för yttrandefriheten om
inget annat sägs gäller gentemot det allmänna på samma sätt som TF. Av
bestämmelsen följer inte någon rätt att använda medier som disponeras av
andra.
Andra stycket anger grundlagens ändamål. Det är att säkerställa den
kommunikation mellan människor som sker offentligen i de uttrycksfor-
mer som grundlagen gäller. I uttrycket ”ett fritt konstnärligt skapande”
inbegrips offentliggörandet av produkter av konstnärlig verksamhet. And-
ra meningen i stycket uttrycker den från TF hämtade principen att inga
inskränkningar i den yttrandefrihet som slås fast i grundlagen får förekom-
ma utöver vad grundlagen medger.
Till skillnad från YFU:s förslag nämner paragrafen inte rätten att offent-
liggöra allmänna handlingar. Denna rätt framgår av TF, och det saknas
anledning att omnämna den också i den nya grundlagen, som saknar en
motsvarighet till TF:s 2 kap. om allmänna handlingars offentlighet.
I tredje stycket klargörs innebörden av vissa termer som används i
grundlagen. När det i det följande i lagtexten talas om radioprogram avses
107
såväl ljudradio som television och innehållet i vissa andra överföringar av Prop. 1990/91: 64
information till allmänheten som telefax och videotex (jämför avsnitt
5.2.). Uttrycket används av redaktionella skäl i enlighet med lagrådets
rekommendation (prop. 1986/87:151 s. 298, 311). 1 radiorättslig lagstift-
ning omfattar uttrycken radiosändning och radioprogram normalt även
television utan hinder av att ordet radio som beteckning på ett massmedi-
um i vardagsspråket kommit att betyda detsamma som ljudradio. I grund-
lagens inledande paragraf förekommer uttrycken ljudradio och television.
1 stället för eter- och trådsändning används i grundlagstexten uttrycken
sändning, förmedling och tillhandahållande med hjälp av elektromagneti-
ska vågor. Genom detta uttryckssätt uppnås att grundlagen blir tillämplig
på alla kända varianter av radio- och trådsändningar oberoende av om de
förmedlar yttranden genom ljudradio, television, videotex, telefax eller i
andra moderna tekniska format och oberoende av om digital teknik kom-
mer till användning. Såvitt gäller trådlös sändning avses uttrycket ha
samma innebörd som det av YFU använda ”etersändning”.
Med uttrycket radioprogram avses i överensstämmelse med de tidigare
förslagen innehållet i varje sändning. Något undantag görs alltså inte för
s. k. enkla meddelanden i radiolagens mening (jämför SOU 1983:70 s.
293, prop. 1986/87:151 s. 164, 293).
1 1 kap. 6 § anges närmare vilka sändningar grundlagen är tillämplig på.
Tredje stycket innebär vidare att när det i grundlagen talas om film även
avses videogram m. m. Också detta uttryckssätt är betingat av redaktionel-
la hänsyn (jämför prop. 1986/87:151 s. 161, 269, 311).
2§
Paragrafen svarar mot 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena TF. Avfatt-
ningen följer nära 1 kap. 5 § första stycket i YFU:s förslag. Såvitt gäller
sättet för anskaffande av uppgifter gäller enligt hänvisningen i 1 kap. 12 §
vad som sägs i TF om möjligheten att meddela föreskrifter genom vanlig
lag.
3§
De två första meningarna i första stycket har avfattats i huvudsaklig
överenstämmelse med vad som föreslogs i 1986 års lagrådsremiss och i
lagrådets yttrande däröver (prop. 1986/87:151 s. 269, 311). Innebörden
svarar mot 1 kap. 2 § TF. Grundlagens censurförbud är något snävare än
det nuvarande i radiolagen, som omfattar även andra radiosändningar än
sådana som riktas direkt till allmänheten. Skillnaden beror på att grundla-
gen tar sikte bara på sändningar till allmänheten (1 kap. 6 § andra stycket).
I första stycket sista meningen har den regel som är utformad med 1 kap.
2 § TF som förebild kompletterats med en föreskrift om att det allmänna
inte kan förbjuda innehav av sådana tekniska hjälpmedel som erfordras
för att ta del av radioprogram och ljudupptagningar. Skyddet gäller —
liksom enligt stycket i övrigt — mot åtgärder som grundas på innehållet i
vad som förmedlas med hjälp av utrustningen.
108
Det innebär bl. a. att innehav av radioantenner eller mottagare inte kan Prop. 1990/91: 64
förbjudas i syfte att hindra spridning av vissa program, t. ex. utländska
sådana. Bestämmelsen innebär att det inte är möjligt att utan grundlagsän-
dring förbjuda innehav av radio- och TV-apparater, bandspelare och lik-
nande teknisk utrustning annat än i sådana undantagsfall som bestämmel-
sen lämnar utrymme för.
Det är alltså tillåtet att av ordnings- och säkerhetsskäl förbjuda eller
begränsa innehav eller användning av utrustning av nu aktuellt slag på
kriminalvårdsanstalter, vårdhem, sjukhus, militärförläggningar och lik-
nande institutioner. Vidare kan t. ex. kulturskyddsskäl få medföra att
parabolantenner inte får sättas upp i känsliga byggnadsmiljöer. Avfatt-
ningen medger också, genom begränsningen av bestämmelsens tillämp-
ningsområde till sådana tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta
emot sändningar som förmedlar radioprogram i grundlagens mening, att
det finns särskilda föreskrifter om förbud mot radarvarnare (jämför SFS
1988:15). Likaledes medger bestämmelsens avfattning att restriktioner
införs mot s. k. piratdekodrar eftersom grundlagen inte skyddar den som
kringgår ett villkor om betalning för att få tillgång till ett radioprogram.
Andra stycket gäller filmer av alla slag, dvs. med grundlagens terminolo-
gi även videogram m. m. (jämför 10 § ). Bestämmelsen sträcker ut det
censurförbud som gäller enligt första stycket till att i princip omfatta även
filmer. Dock tillåts genom andra meningen en censur av filmer som skall
visas offentligt. Genom hänvisningen till första stycket omfattar andra
stycket även rätten att inneha sådan teknisk utrustning som erfordras för
att ta del av bildupptagningar.
4§
Bestämmelsen uttrycker den i tryckfrihetsrätten gällande s. k. exklusivi-
tetsgrundsatsen. Den svarar mot 1 kap. 3 § TF. Avfattningen bygger på
YFU:s förslag (1 kap. 7 § YGL), men har förtydligats genom att andra
meningen lagts till.
5§
Bestämmelsen motsvarar den s. k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF. Avfatt-
ningen överensstämmer med 1 kap. 8 § första stycket i YFU:s förslag.
Föreskriften bärs upp av samma hänsyn som ligger till grund för dess
motsvarighet i TF. Regeln kan också sägas gälla även annars (jämför t. ex.
29 kap. 1 § andra stycket och 3 § andra stycket brottsbalken samt prop.
1986/87:151 s. 163).
6§
Bestämmelsen lägger i första stycket fast grundlagens tillämpningsområde i
fråga om radio- och TV-program m. m. Avfattningen bygger på 2 kap. 2 § i
YFU.s förslag samt 15 kap. 5§ andra stycket i 1986 års lagrådsremiss
(prop. 1986/87:151 s. 270, jämför lagrådets förslag s. 311).
109
Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som riktas till Prop. 1990/91: 64
allmänheten, om de är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel.
Denna beskrivning särskiljer de sändningar som omfattas av grundlags-
skyddet från andra på samma sätt som det förslag som remitterades till
lagrådet år 1986 (jämför prop. 1986/87:151 s. 164). Grundlagens huvudre-
gel om radioprogram gäller alltså inte interaktiva medier eller användning
av högtalaranläggningar på estrader och idrottsarenor etc. Det typiska fall
som avses är rundradiosändning genom etern. Även likvärdiga sändningar
genom tråd avses. Bestämmelsen är tillämplig oavsett om sändningen är
avsedd att tas emot i Sverige eller utomlands. I vissa fall skyddas interaktiv
medieanvändning enligt 9 §.
Det kan förekomma tillfälliga utsändningar från Sverige av utländska
programföretag. Inte minst den moderna satellittekniken för med sig att
sådana sändningar kan bli vanligare än förut. Det är inte alltid rimligt att
kräva att sådana sändningar skall förses med en utgivare och i övrigt
inordnas under svenska yttrandefrihetsrättsliga regler. Andra meningen
öppnar en möjlighet att för sådana situationer föreskriva om undantag helt
eller delvis från grundlagen.
Många trådnät är mycket små. De kan finnas i ett bostadsområde, på ett
hotell etc. Deras betydelse som medium för nyhetsförmedling och opini-
onsbildning är begränsad. Det bör därför inte krävas att sändningar i
sådana nät alltid skall ha en utgivare. Frågan hur omfattande ett nät får
vara innan dess betydelse som massmedium påkallar ett mera utvecklat
yttrandefrihetsrättsligt skydd lämpar sig dock i vart fall för närvarande
inte för reglering genom grundlag. I andra meningen av första stycket
medges därför att vanlig lag undantar trådsändningar som inte är avsedda
för någon större allmänhet från grundlagens tillämpningsområde.
Sändningar som riktas till en satellit för vidare förmedling är inte
riktade till allmänheten i den bemärkelse som avses i första stycket. I den
mån sådana sändningar är avsedda att slutligt tas emot av allmänheten bör
de dock i yttrandefrihetsrättsligt avseende behandlas på samma sätt som
andra radioprogram. Detta uppnås genom föreskriften i andra stycket.
Satellitförmedlade sändningar av radioprogram i grundlagens bemärkel-
se som utgår från Sverige faller enligt andra stycket under grundlagen. Det
gäller enligt huvudregeln oavsett om de är avsedda för den svenska allmän-
heten eller skall tas emot på annat håll. För upplänkar som är svenska i den
i grundlagen avsedda bemärkelsen blir alltså censurförbudet, ensamansva-
ret, meddelarskyddet och de övriga tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna
tillämpliga med etableringsfriheten som det ofrånkomliga undantaget. Av
första stycket framgår dock att vissa undantag kan föreskrivas genom
vanlig lag.
En sändning utgår från Sverige om upplänkningen äger rum från svenskt
jurisdiktionsområde eller från utlandet efter programtransport från Sveri-
ge genom tråd eller radiolänk. Den bör också efter omständigheterna
kunna anses ha utgått från Sverige om programtransporten avser ett fär-
diginspelat program i form av en upptagning som inte är avsedd för
mångfaldigande eller eljest för spridning i annan form än genom upplänk-
ningen och den efterföljande utsändningen.
110
7§
Paragrafen säkerställer friheten från censur och spridningshinder samt
rätten till vidarespridning och tillämpningen av vissa andra tryckfrihets-
rättsliga grundsatser även i fråga om sändningar av radioprogram som når
Sverige från utlandet. Den gäller både markbundna programsändningar
och satellitförmedlade.
Friheten från censur och spridningshinder framgår av hänvisningen till
3 § första stycket i detta kapitel.
Rätten till vidarespridning säkerställs genom hänvisningen till 3 kap. 1 §
första stycket. De möjligheter till lagstiftning som öppnas i 3 kap. 1 § andra
stycket innefattar föreskrifter om ingripanden som syftar till att hindra
fortsatt vidaresändning av programkanaler på grund av överträdelser.
Genom hänvisningen till 1 kap. 4 och 5 §§ görs förbudet mot ingripan-
den som inte har stöd i grundlagen och den s. k. instruktionen tillämpliga
även i fråga om vidaresändningarna. Vilket utrymme grundlagen lämnar
för ingripanden mot vidaresändningar framgår av hänvisningarna i para-
grafen och av att grundlagen i övrigt inte är tillämplig i fråga om vidare-
sändningar. Instruktionen kan på detta område bli av betydelse t. ex. vid
överväganden om sådana ingripanden mot gränsöverskridande televi-
sionssändningar som är tillåtna enligt den europeiska konventionen om
gränsöverskridande television.
Eftersom enbart de bestämmelser i grundlagen som räknas upp i första
stycket gäller i fråga om vidaresändningarna finns inte något hinder mot
att föreskriva restriktioner mot kommersiell reklam för alkohol och tobak
(jämför 1 kap. 12 § första stycket).
En betydelsefull begränsning av möjligheterna att genom lagstiftning i
övrigt inskrida mot reklam m. m. ligger emellertid i att enligt andra stycket
sådana föreskrifter som avses i 12 § andra stycket inte får hindra vidare-
sändning av radioprogram från utlandet av andra skäl än som är förenliga
med internationell överenskommelse om radioprogram som riksdagen har
godkänt. En sådan överenskommelse är den europeiska konventionen om
gränsöverskridande television, som godkändes av europarådets minister-
kommitté den 24 april 1989 och lades fram för undertecknande den 5 maj
samma år. Sverige har undertecknat konventionen, men ännu inte ratifi-
cerat den. Radiolagsutredningen har inlett sitt arbete på att göra klart
vilken svensk lagstiftning som måste till för att Sverige skall kunna ratifice-
ra konventionen.
Den begränsning av möjligheterna att lagstifta om reklamens villkor
som ligger i anknytningen till en konvention som riksdagen har godkänt
förestavas av informationsfrihetens intresse. Avsikten är att skapa ett
skydd på konstitutionell nivå mot åtgärder som syftar till att utestänga
information som sprids från andra länder. Sådan information skall alltså
kunna spridas vidare i hela vårt land i form av radioprogram även om
programmen innehåller reklam. Regleringen innebär att mottagning och
vidarespridning av radioprogram i trådnät inte kan hindras därför att de
innehåller reklam. Tillsammans med den i 3 § första stycket föreskrivna
rätten att inneha tekniska hjälpmedel för mottagning innebär den föreslag-
Prop. 1990/91:64
111
na regleringen ett reellt skydd för friheten att ta emot information från Prop. 1990/91:64
andra länder via radio och TV.
Genom hänvisningen i tredje stycket till 10 kap. 2 § erinras om att
sändningar från utlandet jämställs med andra sändningar i fråga om skyd-
det för uppgiftslämnare m. m.
8§
Paragrafen undantar vissa direktsändningar från delar av grundlagsskyd-
det, jämför 15 kap. 6 § andra stycket i 1986 års lagrådsremiss. Undantaget
motsvarar gällande rätt (1 § andra stycket andra meningen radioansvarig-
hetslagen, RAL). Undantaget innebär att yttranden som förmedlas genom
direktsändning av en dagshändelse eller av en sådan gudstjänst eller offent-
lig tillställning som anordnas av någon annan än den som bedriver pro-
gramverksamheten skall bedömas enligt allmänna straffrättsliga regler och
i vanlig rättegång. I fråga om skadestånd
gäller dessutom vissa särskilda regler.
9§
Genom denna paragraf görs det möjligt för massmedieföretag att i yttran-
defrihetsrättsligt skyddade former erbjuda allmänheten informationsser-
vice också genom andra moderna medier än de som mera direkt liknar de
traditionella rundradiosändningarna. Vad som åsyftas är videotex och
andra liknande medier som kan användas för informationsförmedling i
former som gör det möjligt för en ensam ansvarig utgivare att råda över
innehållet på ett sätt som är likvärdigt med vad som gäller tryckta skrifter.
Motiven för denna bestämmelse har berörts i avsnitt 5.2.
10§
Begränsningen av grundlagens tillämplighet till upptagningar som sprids
till allmänheten följer av grundlagsskyddets ändamål att säkerställa frihe-
ten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen.
H§
Paragrafen motsvarar 15 kap. 1 § tredje stycket andra meningen i lagförsla-
get i 1986 års lagrådsremiss. Den bygger på ett förslag av YFU, jämför 2
kap. 1 § andra stycket YGL. Innebörden är att TF:s regler om periodiska
tryckta skrifter blir tillämpliga på distribution av tidningars innehåll även
genom sådana medier som skyddas av den nya grundlagen. Regleringens
innebörd berörs även i specialmotiveringen till förslaget till ändring i 1
kap. 7 § TF.
12 §
Första stycket svarar mot 2 kap. 6 — 7 §§ i YFU:s förslag, jämför 15kap. 7 §
andra stycket i lagrådsremissen (prop. 1986/87: 151 s. 271,312). 112
Hänvisningen till 1 kap. 9 § TF innebär bl. a. att det är möjligt att Prop. 1990/91:64
föreskriva om förbud mot fotografering och fonetiska upptagningar i rätts-
salar. På samma sätt som i fråga om fotografering av skyddsobjekt enligt
lagen (1990:217) om skydd for samhällsviktiga anläggningar m.m. är det i
sådana fall fråga om skydd enligt föreskrifter som i första hand gäller sättet
för anskaffande av uppgifter for offentliggörande (jämför prop.
1986/87:151 s. 161 f„ prop. 1989/90:54 s.56, FöU 6 s. 24, 40-41).
I andra stycket öppnas en möjlighet för riksdagen att genom lag förbjuda
kommersiell reklam i radio och TV och att, för det fall att reklam är
tillåten, i lag föreskriva betingelserna för reklamen. Motsvarande möjlig-
heter öppnas i fråga om annan annonsering och sändning av program som
har bekostats av någon annan än den som bedriver en programverksam-
het, dvs. vad som brukar kallas sponsrade program.
1 väsentliga hänseenden saknas vatje utrymme för reglering, t. ex. i
frågan om censur. Sådan får inte förekomma, vare sig beträffande reklam
eller i fråga om meddelanden med något annat innehåll. Även i fråga om
det straffrättsliga ansvaret för yttrandefrihetsbrott saknas helt utrymme för
reglering vid sidan av TF. Ansvaret vilar på den som enligt TF ensam
ansvarar för innehållet. Därmed sammanhänger att utgivarens ensamrå-
dighet över innehållet i periodiska tryckta skrifter även gäller annonser.
Men i vissa andra avseenden anses TF inte lägga hinder i vägen för
lagstiftning som syftar till att reglera reklam. Så har en marknadsrättslig
lagstiftning till skydd för konsumenterna kunnat växa fram utan att TF
behövt ändras (jämför prop. 1986/87:151 s. 46 ff).
Den reglering som finns i andra stycket första meningen syftar inte till
något annat än det som låg i YFU:s förslag. Meningen är alltså att öppna
en möjlighet att genom lag avgöra om reklam skall få förekomma i in-
hemsk radio och TV och att reglera villkoren för sådan reklam inom de
ramar som bestäms av grundlagens syfte.
Den lösning som föreslås skiljer sig från den som finns i TF i så måtto att
möjligheten till lagstiftning uttryckligen nämns i lagtexten och inte bara
framgår av en tolkning av grundlagen med hänsyn till dess syfte. Förkla-
ringen till skillnaden ligger i att medgivandet till lagstiftning gäller förbud
mot reklam såväl som reglering av reklamens villkor (jämför prop.
1986/87:151 s. 53).
Såvitt gäller könsdiskriminerande reklam innebär yttrandefrihetsgrund-
lagen på sitt tillämpningsområde inte något annat än det som redan gäller
enligt TF.
En illustration till andra stycket finns i radiolagsutredningens betänkan-
de (SOU 1990:7) Lagstiftning för reklam i svensk TV. I det betänkandet
föreslås vissa regler för reklam i svensk etersänd TV. Reglerna gäller bl. a.
mängden annonser och hur annonser får sättas in, hur annonser skall
skiljas från redaktionellt innehåll och hur marknadsföringslagens regler
blir tillämpliga på reklam i TV. I stort sett innebär förslaget i betänkandet
att en marknadsföringsrättslig ordning av samma slag som den som redan
gäller för andra medier skall göras tillämplig även på reklam i TV, om
sådan blir tillåten. De föreskrifter som föreslås i betänkandet skulle i
grundlagens mening utgöra villkor för reklam i radioprogram. 113
8 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 64
Lagrådet riktade i sitt yttrande över 1986 års lagrådsremiss invändning- Prop. 1990/91: 64
ar mot ett uttalande i remissprotokollet om att med begreppet reklam inte
bara avses kommersiell reklam utan också t. ex. åsiktsannonsering. Detta
torde enligt lagrådet inte vara förenligt med allmänt språkbruk.
Den exakta innebörden av uttrycken ”reklam”, ”kommersiell reklam”
och ”åsiktsannonsering” inte är helt klar. De har dock kommit att använ-
das i relativt stor utsträckning och det torde i praktiken inte råda några
större svårigheter att avgöra vad som åsyftas med begreppen även om
några fastställda definitioner inte finns.
Med kommersiell reklam brukar avses rent affärsmässiga meddelanden
som syftar till att främja avsättning av varor eller tjänster m. m.; däremot
faller under detta begrepp inte reklam som är inriktad på att bibringa
allmänheten vissa allmänna värderingar eller påverka människors beteen-
de i viss riktning (se t.ex. SOU 1972:49 s. 62 ff., prop. 1973:123 s. 46 f.,
SOU 1975:49 s. 179, SOU 1975:75 s. 204, SOU 1983:70 s. 242 och SOU
1990:7 s. 153—163). Till den senare sortens reklam, som alltså i dagligt tal
brukar kallas åsiktsannonsering, bör man kunna hänföra t. ex. meddelan-
den från politiska partier. Möjlighet bör finnas att i lag meddela föreskrif-
ter även om sådan reklam, jämför SOU 1990:7 s. 192—199.
Med anledning av vad lagrådet anfört används i paragrafen uttrycken
kommersiell reklam resp, annan annonsering. Det senare uttrycket bygger
på den begreppsbildning som ligger till grund för den europeiska konven-
tionen om gränsöverskridande television (Chapter III) och radiolagsutred-
ningens förslag i betänkandet Lagstiftning för reklam i svensk TV (SOU
1990:7).
Som lagrådet påpekat ligger det i och för sig inte i reklambegreppet att
meddelandet skall bekostas av någon annan än sändarföretaget och avse
dennes verksamhet. Och även om det är denna reklam som i första hand är
av intresse i sammanhanget är uttrycket i grundlagen avsett att innefatta
även andra former av särskilt gynnande av ett kommersiellt intresse.
Lagrådet föreslog också en uttrycklig bestämmelse om möjlighet att
förbjuda s. k. sponsring. Paragrafen lämnar samma utrymme för reglering
av sponsring som av kommersiell reklam och annan annonsering.
2 kap.
Kapitlet svarar i sak mot de regler som finns i TF med de ändringar som
föreslås i detta ärende.
1§
Bestämmelsen motsvarar 3 kap. 1 § TF. Den har en motsvarighet även i
9 § RAL.
2§
Bestämmelsen motsvarar 3 kap. 2 § TF och 7 § tredje stycket RAL.
114
3§
Bestämmelsen motsvarar 3 kap. 3 § TF och 9 § RAL. Jämför specialmo-
tiveringen till förslaget om ändring i 3 kap. 3 § TF.
4§
Bestämmelsen motsvarar 3 kap. 4 § TF och 9 a § första stycket RAL.
5§
Bestämmelsen motsvarar 3 kap. 5 § TF och 9 a § andra stycket RAL.
Jämför specialmotiveringen till förslaget om ändring i 3 kap. 5 § TF.
3 kap.
Radioprogram
1§
I första stycket slås fast en principiell frihet att sända radioprogram genom
tråd. Formuleringen innebär en principiell etableringsfrihet för verksam-
het för trådsändningar. Avfattningen bygger på YFU:s förslag (1 kap. 4 §
YGL, SOU 1983:70 s. 9).
Genom andra stycket öppnas en möjlighet att genom lagstiftning ordna
villkoren för trådsändningarna i två avseenden.
För det första är det möjligt att genom lag förplikta en nätägare att
förmedla t. ex. Sveriges Radio-företagens sändningar. Den gör det också
möjligt att lagstifta om en sådan kostnadsfri kanal som skall finnas enligt
nu gällande regler (jämför 20 § lagen om lokala kabelsändningar). Även en
sådan skyldighet att upplåta sändningsutrymme åt var och en som har
berörts i den allmänna motiveringen (6.2) kan föreskrivas. Vidare lämnas
ett visst utrymme för lagstiftning som syftar till ett inflytande för mottagar-
kollektivet över valet av program som distribueras i ett trådnät. Bestäm-
melsen tillåter sålunda bl. a. föreskrifter som ålägger nätinnehavare att
efterhöra mottagarkretsens önskemål i fråga om vilka program som skall
förmedlas i ett trådnät utöver dem som nätägaren kan vara skyldig att
bereda plats för. Medgivandet till lagstiftning om skyldigheter för nätinne-
havare innefattar vidare en möjlighet att föreskriva om ingripanden mot
åsidosättanden av sådana skyldigheter.
För det andra finns en motsvarighet till YFU:s förslag i fråga om
inskränkningar i sändningsfriheten i syfte att möjliggöra ingripanden mot
våld och pornografi (1 kap. 4 § andra stycket 2 YGL). Avfattningen bygger
också på den nu gällande regleringen i 11 och 12 §§ lagen om ansvarighet
för lokala kabelsändningar.
Bestämmelsen gör det möjligt för riksdagen att lagstifta om ingripanden
mot programkanaler som inriktat sitt utbud på våldsskildringar, pornogra-
Prop. 1990/91:64
115
fi eller rasistiska program. Sådana möjligheter måste finnas för att Sverige
skall kunna ansluta sig till den europeiska konventionen om gränsöverskri-
dande television. Såvitt gäller kommersiell reklam och annan annonsering
m.m. framgår de nödvändiga möjligheterna till lagstiftning redan av 1
kap. 12 § andra stycket. Vad som omfattas av förevarande paragraf är
därför endast föreskrifter om ingripanden av andra skäl.
2§
Paragrafen innehåller den grundläggande bestämmelsen om sändningar av
radioprogram på annat sätt än genom tråd, dvs. i praktiken genom radio-
sändning.
Som har framgått av den allmänna motiveringen (6.2.2) är det av
tekniska skäl omöjligt att uppnå en grundlagsfäst etableringsfrihet i tryck-
fri hetsrättslig mening när det gäller radiosändningar. Därför tillåts i första
stycket av paragrafen att det genom lag meddelas föreskrifter om tillstånd
för sändningar av eterburna radioprogram och om villkor för sådana
sändningar. 1 ordet villkor inbegrips ett sådant system med avtal mellan
staten och tillståndshavama som finns i dag. Att en sådan reglering skulle
få förekomma i fråga om radiosändningar bestreds inte av YFU, men
kommittén undvek att låta det komma till uttryck i sin grundlagstext
(jämför SOU 1983:70 s. 9, 1 kap. 4 § förslaget till yttrandefrihetsgrundlag,
s. 110, 289). I sådana fall då ett programföretag som sänder genom etern är
bundet av avtal rörande programverksamheten bör avtalets villkor givet-
vis gälla även i den mån programutsändningen till någon del samtidigt sker
genom trådsändning.
I syfte att så långt som möjligt låta de värderingar som bör vara vägle-
dande vid sådan lagstiftning som avses i första stycket komma till uttryck i
grundlagen föreskrivs i andra stycket särskilt att yttrande- och informa-
tionsfriheterna skall vara grundläggande mål vid normgivning som berör
fördelningen av det tillgängliga utrymmet i radiofrekvensspektrum, givet-
vis inom ramarna för Sveriges folkrättsliga förpliktelser i fråga om använd-
ningen.
Uttrycken yttrande- och informationsfrihet används här i samma bety-
delse som i RF. Därav följer det i och för sig självklara att bestämmelsen
inte syftar till att begränsa användningen av radiofrekvenser för andra
ändamål än programverksamhet eller att mera i detalj styra hur radiofre-
kvensspektrum tas i anspråk för programverksamhet. Sålunda måste hän-
syn kunna tas till behovet av frekvenser för t. ex. kommunikationsradio
och annan trafik från person till person. Hänsyn måste självfallet också
kunna tas till sådana behov som användning av radio vid sjö- och fjäll-
räddning m. m. samt för andra sådana användningar av tekniken för
radiosändningar som inte är av egentlig betydelse från yttrande- och infor-
mationsfrihetssynpunkt, t. ex. radar. Bestämmelsen har berörts i den all-
männa motiveringen (avsnitt 6.2.2).
De i RF nedlagda värderingarna skall givetvis vara vägledande också vid
förvaltningsbeslut som rör frekvensfördelningen. Bestämmelsen i andra
Prop. 1990/91:64
116
stycket är avfattad så att den omfattar även sådana beslut. Uttrycket ”det Prop. 1990/91: 64
allmänna” används i samma betydelse som enligt RF.
Innehållet i tredje stycket har berörts i den allmänna motiveringen,
avsnitt 6.2.2. Bestämmelsens avfattning innebär att grundlagens ändamål
kan uppfyllas genom lagstiftning som i likhet med dagens närradiolagstift-
ning närmare anger vissa slags sammanslutningar som skall kunna få
tillstånd att sända ljudradioprogram i lokala sändningar.
3§
Paragrafen innebär att de förutsättningar som enligt regeringsformen gäl-
ler i fråga om lagstiftning som begränsar den i 2 kap. 1 § tillförsäkrade
yttrandefriheten blir tillämpliga på sådan lagstiftning som med stöd av 1 —
2 §§ i detta kapitel antas i fråga om villkoren för radio-och trådsändningar.
Detta får betydelse såväl för sådana föreskrifter som syftar till att reglera
villkoren för trådsändningar, t. ex. genom förpliktelser för nätinnehavare
att vidarebefordra vissa program, som för föreskrifter om tillstånd och
villkor för eterburna sändningar, t. ex. villkor om innehållet i närradio-
sändningar, men däremot givetvis inte för sådana rena ordningsföreskrif-
ter som avses i 2 kap. 13 § tredje stycket RF.
4§
Föreskriften har en förebild i 5 § tredje stycket radiolagen. Enligt radiola-
gens regel avgör varje tillståndshavare ensam vad som skall förekomma i
en sändning som tillståndshavaren anordnar. Den föreskriften är i första
hand ett skydd i förhållande till tillståndsgivaren, dvs. staten. Den nu
tänkta grundlagsföreskriften är avsedd att lämna ett utrymme även för
normgivning som ålägger den som sänder radioprogram att värna sitt
oberoende gentemot andra. Det kan gälla t. ex. annonsörer.
Skyddet för det redaktionella oberoendet gentemot det allmänna gäller
den som sänder radioprogram. Därmed avses den som ligger bakom pro-
grammet, ej den som medverkar blott genom att ställa sändningskapacitet
till förfogande. Den redaktionella självständigheten tillkommer med andra
ord den som är skyldig att utse utgivare (jämför specialmotiveringen till 4
kap. 1 §).
Till skillnad från förebilden i radiolagen knyter bestämmelsen inte obe-
roendet till tillståndet att sända. Det hänger samman med att en sänd-
ningsverksamhet i vissa fall kan bedrivas utan eget tillstånd att använda
radiofrekvenser (jämför specialmotiveringen till 4 kap. 1 §) och att sänd-
ningar i tråd enligt grundlagen får bedrivas utan särskilt tillstånd. Bestäm-
melsen utgör inte någon begränsning i de befogenheter som tillkommer
utgivaren enligt 4 kap. 3 §.
Föreskriften har berörts i den allmänna motiveringen, avsnitt 6.2.2.
117
5§
I paragrafen fastslås rätten till prövning av domstol eller en därmed
jämställbar nämnd. Frågan har behandlats i den allmänna motiveringen,
avsnitt 6.2.3.
Regeln i andra meningen att frågor som gäller missbruk av yttrandefri-
heten skall prövas av domstol under medverkan av jury tar sikte på andra
ingripanden än straff och andra sådana rättsverkningar av yttrandefri-
hetsbrott som enligt 9 kap. skall behandlas i yttrandefrihetsmål, dvs. med
tillgång till jury. Vad som avses i denna paragraf är t. ex. förbud mot
fortsatt vidaresändning av radioprogram, t. ex. en viss s. k. programkanal,
från satellit i trådsändningar. Bestämmelsen innebär att alla sådana ingri-
panden skall prövas av domstol i yttrandefrihetsrättsliga processformer
om de grundas på missbruk av yttrandefriheten, oavsett vem som för det
allmännas talan. I samband med följdlagstiftningen får tas upp frågan i
vad mån den här föreslagna regeln påkallar ändringar i andra lagar, t. ex.
angående sändningar i närradio. Såvitt gäller sändningar som bedrivs av
programföretag som stöder sig på tillstånd eller avtal med staten innebär
den omprövning av förutsättningarna för verksamheten som görs vid
förnyelse av sändningstillståndet eller avtalet inte ett sådant ingripande på
grund av missbruk av yttrandefriheten som skall föranleda prövning i
juryrättegång enligt andra meningen. I stället finns den möjlighet att få en
sådan prövning till stånd som avses i första meningen.
Att frågor om överträdelser av regler om reklam enligt tredje meningen
inte skall prövas i juryrättegång har framgått av den allmänna motivering-
en, avsnitt 6.2.3. Samma ståndpunkt intogs av riksdagen när lagen om
ansvarighet för lokala kabelsändningar beslutades. Enligt den uppfattning
som då lades till grund för riksdagens ställningstagande rör det sig här
visserligen om sändningarnas innehåll, men några yttrandefrihetsrättsliga
frågor i egentlig mening som motiverar en juryprövning blir ej aktuella.
I frågor som ej skall prövas i yttrandefrihetsrättsliga processformer kan
domstolsprövningen komma att ske enligt vad som föreskrivs i lagen
(1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.
6§
Bestämmelser om en sådan skyldighet som avses här finns redan i gällande
föreskrifter (10 § andra stycket RAL, 6 — 7 §§ förordningen /1967:266/ om
tillämpningen av radioansvarighetslagen, 9 § lagen om ansvarighet för
lokala kabelsändningar, 8 § lagen om ansvarighet för närradio, 14 § närra-
diolagen, 13 och 23 §§ lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar,
12 § lagen /1978:487/ om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupp-
tagningar).
7§
Denna bestämmelse motsvarar 6 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförord-
ningen, jämför prop. 1986/87:151 s. 273, 169 (specialmotiveringen till 16
kap. 4 § i det remitterade förslaget).
Prop. 1990/91:64
118
Filmer och ljudupptagningar
8§
I denna paragraf fastslås etableringsfrihetens princip i fråga om filmer och
ljudupptagningar. Paragrafen säkerställer också den från det tryckfrihets-
rättsliga mönstret hämtade spridningsrätten, som sakligt sett är nära för-
bunden med etableringsfriheten. I andra meningen erinras dock om att
förhandsgranskning av filmer kan förekomma enligt 1 kap.
3 § andra stycket.
9§
Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av filmer och ljudupptag-
ningar och att lämna exemplar av dem till bibliotek eller arkiv finns i lagen
om pliktexemplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar. Det tryckfri-
hetsrättsliga mönstret för grundlagens skyddssystem bygger vidare på att
den som framställer en film eller en ljudupptagning skall vara skyldig att
bevara ett exemplar och att tillhandahålla det för granskning av justitie-
kanslem. Första meningen medger att föreskrifter om nu nämnda skyldig-
het meddelas i lag.
Genom paragrafens andra mening öppnas en möjlighet att genom lag
föreskriva om upplysningsskyldighet i anslutning till pliktleveranser av
filmer och ljudupptagningar. Avsikten är att lämna utrymme för en sådan
upplysningsskyldighet i fråga om videogram som nyligen beslutats av
riksdagen (jämför avsnitt 6.1). I den nya lydelse av 17 § lagen om pliktex-
emplar av skrifter och ljud- och bildupptagningar som antagits samtidigt
med lagen om granskning och kontroll av filmer och videogram föreskrivs
att pliktexemplar av videogram skall åtföljas av kortfattade skriftliga upp-
gifter om videogrammets innehåll. Sådana uppgifter skall särskilt avse
huruvida videogrammet innehåller våldsscener.
10§
Paragrafen motsvarar 6 kap. 4§ TF. Utformningen utgår från YFU:s
förslag (5 kap. 5 § YGL).
Första stycket innehåller motsvarigheten till den regel i TF genom vilken
s. k. transportförbud utesluts.
Andra stycket innebär att det yttrandefrihetsrättsliga ansvar som enligt 6
kap. kan falla på den som sprider en framställning inte gäller trafikinrätt-
ningar av det slag som avses i paragrafen.
U§
Paragrafen lämnar utrymme för lagstiftning mot sådan spridning av vålds-
skildringar till ungdom som för närvarande förbjuds genom bestämmelsen
i 16 kap. 10 c § brottsbalken.
Prop. 1990/91:64
119
12 §
Första stycket svarar mot 6 kap. 2 § första stycket 1 och 2 TF. Avfattningen
bygger på YFU:s förslag (5 kap. 4 § YGL).
Andra stycket lämnar utrymme för att meddela föreskrifter om sanktio-
ner i fråga om brott mot sådana föreskrifter om förhandsgranskning av
filmer som avses i 1 kap. 3 § andra stycket.
Tredje stycket svarar mot 6 kap. 2 § andra stycket TF. Avfattningen
bygger på YFU:s förslag (5 kap. 3 § YGL).
13§
Paragrafen innehåller föreskrifter om ursprungsmärkning av filmer och
ljudupptagningar. Den är avfattad efter mönster av 4 kap. 2 § första
stycket TF, jämför 5 kap. 1 och 6 — 7 §§ YGL i YFU:s förslag, SOU
1983:70 s. 14 samt 16 kap. 6 och 7 §§ i det till lagrådet år 1986 remitterade
förslaget (prop. 1986/87: föls. 273, jämför s. 170 samt lagrådets förslag, s.
313,302).
Enligt det förslag som remitterades till lagrådet år 1986 skulle filmer och
ljudupptagningar som framställs i riket och som är avsedda för spridning
här förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa dem samt
om när och var det har skett.
Lagrådet anmärkte att det inte framgick av lagtext och motiv efter vilka
kriterier man skall avgöra var en film är framställd. Lagrådet pekade på
några tänkbara möjligheter att finna vägledning för att avgöra var fram-
ställningen har skett och uttalade att frågan borde belysas närmare i
motiven. Även hänvisningen i det remitterade förslaget till den som har
låtit framställa en film framstod enligt lagrådet som något oklar. Av
sammanhanget i lagrådets yttrande framgick, att anmärkningarna gällde
även ljudupptagningar.
När det gäller de uppgifter som enligt det nu remitterade förslaget skall
anges på filmer och ljuduppupptagningar, kan följande anmärkas.
Enligt motsvarande regel i YFU:s förslag (5 kap. 1 § YGL) skulle det inte
krävas mer än en uppgift om vem som har framställt filmen eller ljudupp-
tagningen. Den fysiska eller juridiska person som har utfört framställandet
och vars namn skall anges kan, men behöver enligt motiven till YFU:s
förslag inte vara densamma som bedriver verksamheten för utgivning av
ljud- eller bildupptagningen. Syftet med regeln är i YFU:s förslag att
underlätta utkrävandet av det subsidiära ansvaret för yttrandefrihetsbrott
(SOU 1983:70 s. 303 f.).
Det syftet kan i och för sig uppnås genom en föreskrift om skyldighet att
på filmer och ljudupptagningar ange vem som har framställt dem. Den
som ombesöijer mångfaldigandet av en film, ett videogram eller en ljud-
upptagning behöver visserligen inte vara någon av dem som enligt ansva-
righetsreglema (4 kap. 1 och 7 §§) kan göras ansvariga för innehållet, men
en uppgift om framställaren kan ändå vara en ledtråd för att spåra den
ansvarige. En sådan utformning av regeln skulle också ha den fördelen att
det utan svårighet kan avgöras vems identitet som skall anges.
Prop. 1990/91:64
120
Den skiljer sig dock från det tryckfrihetsrättsliga mönstret i så måtto att Prop. 1990/91:64
den skyldighet att uppge vem som har tryckt eller eljest mångfaldigat en
skrift som föreskrivs i 4 kap. 2 § första stycket TF innebär en möjlighet att
direkt spåra en av dem som kan göras ansvariga för innehållet. Detta
föranledde att regeln gavs den utformning som fanns i 1986 års forslag.
Den utformningen av regeln torde inte endast stämma bättre överens med
TF utan också vara mer ändamålsenlig.
I den nu föreslagna lagtexten har följaktligen bestämmelsen i det nyss
berörda hänseendet utformats på samma sätt som i 1986 års lagrådsremiss.
Den uppgift som skall anges på en film eller en ljudupptagning skall alltså
avse vem som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen.
Uppgiften om när en film har framställts skulle inte behöva anges enligt
YFU:s förslag. En sådan uppgift är emellertid inte utan betydelse för
regleringen av frågorna om övergången till den nya ordningen enligt mitt
förslag. Vid spridning av en film eller ett videogram som har framställts
efter de nya grundlagsreglemas ikraftträdande men som saknar uppgifter
om ursprunget inträder nämligen yttrandefrihetsrättsligt ansvar för sprida-
ren först om det inte kan utredas vem som bär ansvaret före honom. Gäller
spridningen en äldre upptagning är avsikten att spridaren alltid skall bära
ett ansvar för innehållet i upptagningen. Den regeln har föreslagits med
tanke särskilt på spridningen av extrema våldsskildringar. Den gäller dock
alla brott som efter ikraftträdandet kan bestraffas som yttrandefrihets-
brott. Liksom i motsvarande bestämmelse i det tidigare remitterade försla-
get ställs därför i förevarande paragraf kravet att också tidpunkten för
framställningen av en film eller ett videogram skall anges.
Likaså innebär förevarande paragraf att en uppgift om var en upptag-
ning har framställts — dvs. framställningsorten inom landet och tillverk-
ningsstället där — skall anges. Uppgiften tjänar i fråga om filmer och
videogram syftet att göra det lättare att fastställa i vilken verksamhet
filmen har framställts. Detta kan vara nödvändigt för att man skall kunna
utkräva ansvar för framställningens innehåll. Den som har låtit framställa
upptagningen skall som nyss har berörts emellertid också anges på upptag-
ningen. Det är alltså för fall där detta inte har iakttagits som en uppgift om
var framställningen har skett blir av värde.
Beträffande ljudupptagningar tjänar uppgiften om var framställningen
har skett samma syfte som när det gäller filmer och videogram. Om en
utgivare funnits eller skolat finnas kan den i andra hand ansvarige behöva
spåras. Det kan ske med början hos den som har framställt upptagningen.
Motsvarande gäller om förstahandsansvaret legat på upphovsmannen och
den som framträder i upptagningen.
När det gäller att bedöma var en upptagning är framställd kan man
knappast utgå från redigeringen av materialet. Den kan tänkas ske under
vitt skiftande förhållanden. Vad som åsyftas i förslaget är i stället platsen
för tillverkningen av de för spridning avsedda kopiorna. Med anledning av
lagrådets påpekande har det nu remitterade förslaget kompletterats med
en föreskrift om att också den som utför denna tillverkning skall anges på
upptagningen.
Av det nu anförda följer att det straffansvar som skall gälla för underlå-
121
tenhet att ange de föreskrivna uppgifterna har lagts på den som framställer Prop. 1990/91:64
exemplar av en film eller en ljudupptagning. Denne kan på samma sätt
som YFU angett vara densamme som producenten, men det kan också
vara någon annan.
En förutsättning för att paragrafen över huvud taget skall vara tillämplig
är givetvis att de för spridning inom landet avsedda exemplaren också har
framställts här i landet. I fråga om filmer och ljudupptagningar från
utlandet gäller vad som föreskrivs i 10 kap.
14 §
Paragrafen lämnar utrymme för en sådan anmälningsplikt som föreskrivs i
17 § lagen om granskning och kontroll av filmer och videogram.
Radioprogram och filmer
1§
Beträffande grunderna för paragrafen hänvisas till den allmänna motive-
ringen, avsnitt 7.3.
Utgivaren skall utses av den som bedriver sändningsverksamheten eller
låter framställa filmen. Det kan i de flesta fall knappast antas vålla några
svårigheter att avgöra vem som är skyldig att utse utgivaren. I fråga om
radio- och TV-program kan det i allmänhet antas stå klart vem som i
grundlagens mening bedriver verksamheten. Detsamma kan sägas om
filmer. Att närmare regler om utseende av utgivare kan ges i vanlig lag
framgår av 4 §.
Beträffande sändningar av program med ljudradio eller TV via satelliter
kan det tänkas att frågan vem som skall utse utgivaren inte alltid är helt
självklar. Emellertid bör den kunna bedömas efter samma grundläggande
synsätt som ligger bakom den nuvarande ordningen i fråga om de traditio-
nella markbundna sändningarna, genom etern eller genom tråd. Dess
ledande princip kan sägas vara att det är den som ligger bakom själva
programmet som är ansvarig för att en utgivare utses.
I fråga om etersändningarna är det programföretaget eller, såvitt gäller
närradion, den sammanslutning som avser att sända som skall utse utgiva-
ren. Detta gäller oavsett att den tekniska distributionen av programmen
genom radiosändning ombesörjs av televerket. I fråga om lokala s. k.
egensändningar enligt lagen om lokala kabelsändningar utses utgivaren av
den som avser att bedriva egensändningar. Därmed avses den som fått en
hel kanal upplåten åt sig enligt 8 § lagen om lokala kabelsändningar och det
s. k. lokala kabelsändarföretaget i fall då detta enligt lagens 15 § ställt tid
till förfogande för annan (prop. 1984/85:208 s. 12—13). Det sistnämnda
fallet kan ses som en av praktiska skäl betingad modifiering av huvudprin-
cipen.
Motsvarande synsätt kan anläggas på satellitförmedlad programverk-
samhet. Det kan sägas även med tanke på fall då någon genom upplåtelse
122
får tid hos ett programföretag för att distribuera sitt material. I sådana fall Prop. 1990/91:64
är det tänkbart att ingen av parterna har ett eget tillstånd till radiosändning
utan att i stället sändningstid och -kapacitet hyrs hos en tillståndshavare.
Vem som i ett sådant fall är skyldig att utse utgivare skulle i och för sig
kunna avgöras genom grundlagstiftning på motsvarande sätt som i fråga
om det fallet att ett lokalt kabelsändarföretag har ställt tid till förfogande
för någon annan enligt 15 § lagen om lokala kabelsändningar. Det skulle
innebära att upplåtaren ålades att utse utgivaren.
En sådan ordning kan emellertid väcka betänkligheter när det gäller
satellitförmedlade sändningar till en vid krets på ett annat sätt än i fråga
om lokala egensändningar i trådnät. Det framstår därför som lämpligare
att frågan avgörs efter omständigheterna av det inbördes förhållandet
mellan parterna i upplåtelseavtalet. Frågan får då betydelse först om
skyldigheten att utse en utgivare har försummats. Den avgörs då med
ledning av allmänna straffrättsliga principer.
En viktig ledtråd för avgörandet kan komma att ges genom att det i
vanlig lag föreskrivs skyldighet för den som skall bedriva sändningsverk-
samheten att anmäla sig för registrering hos en myndighet. En sådan
skyldighet, som kan föreskrivas med stöd av 3 kap. 2 §, torde vara erfor-
derlig för att Sverige skall kunna åta sig de förpliktelser som följer med en
anslutning till den europeiska konventionen om gränsöverskridande tele-
vision.
2§
Kraven för behörighet att vara utgivare är desamma som för periodiska
skrifter.
Enligt andra stycket tredje meningen skall uppgift om vem som är
utgivare vara tillgänglig för allmänheten. Närmare bestämmelser om detta
får enligt 4 § meddelas i vanlig lag.
3§
Bestämmelsen motsvarar 5 kap. 3 § andra stycket TF.
4§
Paragrafen tillåter att det i vanlig lag föreskrivs om hur utgivare skall utses
m. m. Avfattningen medger att den som driver trådsändningsverksamhet
åläggs att ge sig till känna och låta anteckna sig i ett offentligt register. I
andra meningen klargörs att utgivare av radio- och TV-program kan utses
både för varje program och för hela eller delar av sändningsverksamheten.
Vilken ordning som skall gälla bestäms i vanlig lag.
5§
Paragrafen saknar motsvarighet i YFU:s förslag. Den svarar närmast mot
5 kap. 9 § TF.
123
Enligt lagstiftningen om ansvarighet for närradio och for lokala kabel- Prop. 1990/91:64
sändningar ankommer det på den som bedriver sändningsverksamheten
att utse ställföreträdare för utgivaren. Lagrådet förordade i sitt yttrande år
1986 att frågan om vem som skall utse ställföreträdare överlämnas till
reglering i vanlig lag. Eftersom ansvaret för yttrandefrihetsbrott avses
återfalla på utgivaren om det inte kan utkrävas av ställföreträdaren (6 kap.
2 § andra stycket), har dock i 5 § angetts att ställföreträdaren utses av
utgivaren (jämför SOU 1947:60 s. 238, prop. 1948:230 s. 160).
6§
Första stycket motsvarar första ledet av 5 kap. 12 § TF. Andra ansvarsbe-
stämmelser av det slag som återfinns i övriga delar av den paragrafen får
enligt andra stycket meddelas i lag, eftersom de sanktionerar regler i sådan
lag.
Ljudupptagningar
7§
I fråga om de allmänna grunderna för denna paragraf hänvisas till den
allmänna motiveringen, avsnitt 6.3.
Bestämmelsen innebär att en utgivare inte alltid behöver utses för ljud-
upptagningar, men att det tryckfrihetsrättsliga mönstret ändå följs genom
att den ansvarige anges på förhand i lagen. Denna konstruktion motivera-
des i 1986 års lagrådsremiss (prop. 1986/87:151 s. 79 —81).
Kapitlet motsvarar 7 kap. TF.
1§
I paragrafen anges, genom en hänvisning till motsvarande bestämmelser i
7 kap. TF, vad som skall anses som yttrandefrihetsbrott. Termen yttran-
defrihetsbrott svarar mot tryckfrihetsbrott. Även för yttrandefrihetsbrot-
ten gäller ett krav på dubbel täckning (jämför avsnitt 6.4).
I fråga om brottet olaga våldsskildring har brottskatalogen i 7 kap. 4 §
TF kompletterats med de moment som är straffbara endast såvitt gäller
rörliga bilder, dvs. extrema våldsskildringar i fall de förekommer i TV-
program eller i filmer, videogram e. d.
2§
Paragrafen innehåller en hänvisning till 7 kap. 2 § TF. Den innebär att
vissa brott genom annonser o. d. eller i chiffrerade meddelanden faller
124
utanför yttrandefrihetsbrotten och att samma undantag från ensamansva- Prop. 1990/91:64
ret i detta avseende som för tryckta skrifter skall gälla för framställningar i
radioprogram, filmer m. m.
3§
Bestämmelsen motsvarar 7 kap. 3 § TF.
4§
Första stycket svarar mot 7 kap. 6 § första stycket TF.
Andra stycket innehåller en hänvisning till den nya grundlagens kapitel
om skadestånd (jämför första meningen i 7 kap. 6 § andra stycket TF).
Tredje stycket ger domstol möjlighet att besluta att en fällande dom för
ärekränkningsbrott skall sändas i radio eller TV. Eftersom det ofta skulle
vara alltför betungande för sändarföretaget att återge hela domen kan
domstolen begränsa åläggandet till att gälla ett sammandrag av domen.
Det kan inte anses lämpligt att sändarföretaget självt skall göra ett sådant
sammandrag. Det är därför rätten som skall göra detta. Bestämmelsen har
en motsvarighet i 7 kap. 6 § andra stycket TF.
Det som sålunda föreskrivs i 7 kap. 6 § andra stycket TF kan ses som en
inskränkning i utgivarens rätt att ensam bestämma över innehållet i en
periodisk skrift utan att det har kommit till något särskilt uttryck i lagtex-
ten. På samma sätt kan skyldigheten att offentliggöra en fällande dom i
radio eller TV uppfattas som en begränsning i utgivarens bestämmande-
rätt. Den kan också betraktas som en begränsning av den självständighet
som enligt 3 kap. 4 § skall tillkomma programföretag. Det har dock ansetts
obehövligt att i lagtexten särskilt markera detta förhållande. Inte heller TF
har någon sådan markering.
5§
Bestämmelsen svarar mot 1 kap. 4 § andra stycket TF.
6§
Bestämmelsen svarar mot 7 kap. 7 § TF. I fråga om sanktioner mot brottet
olaga våldsskildring öppnar den dock genom andra meningen i första
stycket vissa särskilda möjligheter. I sådana fall har företagsbot ansetts
kunna vara en effektiv sanktion (jämför prop. 1989/90:70 s. 46).
Enligt andra stycket andra meningen skall ett beslut om konfiskering
medföra att alla föremål som kan användas ”uteslutande för mångfaldi-
gande” görs obrukbara för att framställa ytterligare exemplar. I 7 kap. 7 §
andra stycket TF finns en exemplifiering på de föremål som där avses:
”formar, stenar, stereotyper, plåtar och andra dylika uteslutande för tryck-
ningen av skriften använda materialier”. I fråga om filmer och ljudupptag-
ningar motsvaras detta av t. ex. matriser och s. k. masterband. Däremot
125
omfattas inte t. ex. inspelningsapparater, eftersom dessa kan användas Prop. 1990/91:64
även i andra sammanhang.
I den nya grundlagen anges att förstöring får ske av föremål som kan
användas särskilt for mångfaldigande i stället for som i TF ”uteslutande”.
Detta beror på att t. ex. band kan spelas av och användas på nytt och inte
på samma sätt som tryckplåtar o. d. är fixerade till innehållet.
Av lagtexten framgår att färdiga exemplar av den film eller ljudupptag-
ning som konfiskationsbeslutet gäller och som är avsedda for spridning
skall förstöras. Såvitt gäller de föremål som är till särskilt för att mångfal-
diga framställningen är det däremot tillräckligt att de behandlas så att de
inte kan användas för att framställa ytterligare exemplar av upptagningen.
Det öppnar en möjlighet att använda föremålen, om det brottsliga avsnit-
tet elimineras, t. ex. vid kopiering från ett masterband. En film eller en
ljudupptagning som mångfaldigas och sprids efter en sådan åtgärd är att
anse som en ny framställning.
Kapitlet motsvarar 8 kap. TF. De två första paragraferna gäller ansvarig-
heten för yttrandefrihetsbrott i radioprogram och filmer. Bestämmelserna
i 3 — 5 §§ avser ljudupptagningar. Sjätte och sjunde paragraferna är gemen-
samma.
Radioprogram och filmer
1§
Första stycket innehåller regler om vem som i första hand ansvarar för
yttrandefrihetsbrott i radio- och TV-program och filmer. Det är enligt
första stycket utgivaren (eller dennes ställföreträdare, om han beträffande
ett radioprogram har inträtt i utgivarens ställe). I fråga om direktsända
radio och TV-program kan enligt andra stycket det i lag föreskrivas en
ordning som motsvarar 4 § andra stycket radioansvarighetslagen. Denna
innebär att de som framträder i programmet själva får bära ansvaret för
yttrandefrihetsbrott som de gör sig skyldiga till under förutsättning att
detta har gjorts klart för dem i förväg.
2§
Paragrafen innehåller regler om det ansvar i andra hand som åvilar den
som bedriver verksamhet i fråga om radio- och TV-program och filmer.
Första stycket överensstämmer i sak med YFU:s förslag (8 kap. 3§
YGL). Regeln i punkt 3 innebär en avvikelse från mönstret i 8 kap. TF.
Den får anses motiverad med hänsyn till att de medier som avses här kan
begagnas under former som gör det svårare att spåra utgivaren än i fråga
om periodiska tryckta skrifter.
I andra och tredje styckena finns bestämmelser om ställföreträdares
ansvar och om spridaransvar. Ansvarigheten övergår inte på den som
126
sprider en film om endast en uppgift enligt 3 kap. 13 § om vem som har Prop. 1990/91: 64
framställt kopian fattas. 1 det fallet kan straff i stället ådömas spridaren
enligt 3 kap. 13 § tredje stycket.
Fjärde stycket har tillagts med anledning av att lagrådet i 1986 års
yttrande förordade en utvidgning av spridarens ansvar till att avse även
fall där en utomlands framställd film utlämnas för spridning här av någon
som själv har hemvist utomlands (20 kap. 3 § andra stycket i lagrådets
lagtextförslag, prop. 1986/87:151 s. 314).
Ljudupptagningar
3§
Beträffande de allmänna grunderna för denna paragraf hänvisas till den
allmänna motiveringen, avsnitt 7.3.
Om en utgivare för en ljudupptagning utses för skens skull eller om
uppgift om hans namn inte hålls tillgänglig bör samma regler gälla som i
motsvarande fall i fråga om övriga uttrycksformer. Detsamma gäller om
en utgivare har utsetts men han inte längre var behörig när framställningen
offentliggjordes eller hans uppdrag hade upphört. Ansvaret bör alltså falla
på den som har utsett utgivaren. Att låta upphovsmannen eller den ut-
övande konstnären bära ansvaret skulle inte vara rimligt, eftersom de kan
ha medverkat till utgåvan i förlitan på att ansvaret skulle falla på utgiva-
ren. Inte heller bör i de angivna fallen ansvaret läggas på den som sprider
ljudupptagningen, eftersom denne bör kunna ta fasta på uppgiften att en
utgivare har utsetts.
För det fall utgivarens namn inte har tillkännagetts enligt 4 kap. 2 §
andra stycket kunde övervägas att låta ansvaret falla på spridaren. Emel-
lertid kan i denna situation upphovsmannen och den som framträder i
upptagningen ha gått med på att låta sina namn framgå av upptagningen.
Då kan spridaren förledas tro att ansvaret faller på dem, trots att det enligt
vad som nyss anförts inte rimligen bör göra det. Följaktligen bör den vara
ansvarig som har utsett en utgivare även då utgivarens namn inte har
angivits. Det finns inte anledning att befara att det i praktiken vanligen
skulle möta några hinder att under en rättegång nå fram till ett klarläggan-
de av frågan om vem som bär ansvaret i en situation av det slag som nu har
berörts. Andra stycket har utformats i enlighet med det anförda.
4§
I paragrafen finns föreskrifter om förstahandsansvaret i fråga om ljudupp-
tagningar som varken har eller skall ha utgivare. Ansvaret vilar enligt
första stycket på upphovsmannen till det som framförs och på den som
framträder i upptagningen. En förutsättning för att de skall vara ansvariga
är att de är att betrakta som gärningsmän i allmänt straffrättslig mening.
Den som enligt straffrättsliga principer skulle vara att bedöma som anstif-
tare eller medhjälpare är alltså inte ansvarig enligt detta lagrum. Genom
att ange ensamansvaret på detta sätt utesluter grundlagen t. ex. en ackom-
127
panjerande orkester från ansvarigheten, när det brottsliga består i en
sångtext för vilken författaren och sångaren blir ansvariga. En annan
förutsättning är att uppgift om upphovsmannen och t. ex. den utövande
konstnären lämnas i överensstämmelse med 2 kap. 2 § andra stycket.
Paragrafens lydelse har avfattats med ledning av vad lagrådet har anfört
(kommentaren till 25 kap. 5 § i lagrådets förslag till lagtext, se prop.
1986/87:151 s. 306).
Paragrafen innehåller vidare i andra stycket regler om andrahandsansva-
ret för sådana ljudupptagningar som avses i första stycket. Om den eller de
som i första hand skulle bära ansvaret, dvs. upphovsmannen och den
utövande konstnären, inte kan göras ansvariga enligt första stycket eller
om de hade avlidit innan framställningen lämnades ut för spridning, skall
ansvaret i stället falla på den som har låtit framställa upptagningen, dvs.
den som driver den verksamhet i vilken utgivningen sker. Andrahandsan-
svaret inträder också på samma sätt som i fråga om framställningar för
vilka en utgivare skolat ansvara, om förstahandsansvaret inte kan utkrävas
därför att den ansvarige inte är bosatt i Sverige och inte heller kan påträffas
här under rättegången.
5§
Paragrafen anger den tredje nivån i ansvarskedjan för ljudupptagningar,
dvs. det ansvar som vilar på spridaren. Regleringen motsvarar 8 kap. 4 och
9 §§ TF. Enligt reglerna om ansvarighet för ljudupptagningar faller dock
ansvaret aldrig på framställaren, om denne är en annan än den som
bedriver verksamheten för spridning av upptagningen till allmänheten.
Ansvaret faller följaktligen alltid direkt på spridaren, om en ljudupptag-
ning utan vare sig känd utgivare eller ansvarig upphovsman eller utövande
konstnär sprids till allmänheten och ansvaret inte kan utkrävas av den som
har låtit framställa upptagningen. Det ansvar som enligt 8 kap. 3 § TF kan
utkrävas av en tryckare har alltså inte någon motsvarighet här. Detta kan
inte anses vara någon olägenhet. Det som från effektivitetssynpunkt är
viktigt i detta sammanhang torde vara att man kan vända sig mot den som
sprider upptagningar som har ett straffbart innehåll.
Gemensamma bestämmelser
6§
Bestämmelsen svarar mot 8 kap. 11 § TF.
7§
Bestämmelsen svarar mot 8 kap. 12 § TF.
Kapitlet motsvarar 9 och 10 kap. TF.
Prop. 1990/91:64
128
1§
Reglerna i 9 kap. TF om tillsyn och åtal skall tillämpas också på de
uttrycksformer som förs in under den nya grundlagen.
Den tid inom vilken åtal skall vara väckt i mål om ansvar för program
som sänts genom etern eller genom tråd är liksom för närvarande sex
månader.
När det gäller filmer och ljudupptagningar är preskriptionstiden i enlig-
het med YFU:s förslag ett år. Det är samma tid som enligt 9 kap. 3 § TF
gäller för tryckta skrifter som inte är periodiska. Efter den tiden skall det
alltså stå klart att en viss upptagning kan spridas utan risk för åtal eller
andra ingripanden.
Med tanke främst på olaga våldsskildring och barnpornografibrott är
dock en viss särreglering påkallad för filmer och videogram. Med en så
förhållandevis kort tid för åtalspreskription som ett år kan det inte uteslu-
tas att filmer med sådant innehåll som nyss nämnts offentliggörs under
former som väcker föga uppmärksamhet och att spridning i större skala
vidtar först när straff inte längre kan ådömas. För att hindra en sådan
utveckling har öppnats en möjlighet att genom vanlig lag föreskriva att
utlämnande för spridning vid tillämpning av denna paragraf inte skall
anses ha skett förrän filmen har lämnats till registrering hos en myndighet.
En bestämmelse om skyldighet att lämna pliktexemplar av videogram och
vissa uppgifter om videogrammet omgående när videogrammet har gjorts
tillgängligt för allmänheten finns i lagen (1978:487) om pliktexemplar av
skrifter och ljud- och bildupptagningar. Såsom framhölls i motiven till
bestämmelsen (prop. 1989/90:70) skulle registreringen av pliktexemplaren
bl. a. tjäna till att ge kontroll över vad som spritts i riket. Om preskrip-
tionstiden inte börjar löpa förrän denna leveransplikt fullgjorts är det sörjt
för att det finns reella möjligheter att ingripa mot otillåtna skildringar
innan ansvaret har preskriberats.
Genom hänvisningen till allmän lag beträffande tiden för väckande av
talan i fråga om olaga våldsskildring och barnpornografibrott uppnås
vidare att brottsbalkens regler om preskription av förverkandetalan blir
tillämpliga. Konfiskation kan i enlighet härmed beslutas på talan som
delgetts inom fem år från brottet även om åtal inte kan väckas därför att
någon ansvarig inte längre finns i livet (36 kap. 14 § brottsbalken).
De medel som grundlagen alltså ställer till förfogande för att motverka
spekulativa våldsskildringar och barnpornografi i film bör härigenom kun-
na bli effektiva. Under en tid av fem år bör rimligen de filmer som inte kan
tolereras ha hunnit uppmärksammas och föranleda ingripanden, i vart fall
genom konfiskation. I den mån spridningen av kopior fortsätter efter ett
beslut om konfiskation är det straffbart enligt 3 kap. 13 § fjärde stycket.
Det bör också hållas i minnet att den som driver utgivnings verksamheten
inte kan undgå ansvaret för innehållet i filmen genom att utse en bulvan
som utgivare (6 kap. 2 §). Avsikten är att utvecklingen på området emeller-
tid även i fortsättningen skall följas uppmärksamt. På det sätt paragrafen
avfattats kan en eventuell förlängning av preskriptionstiden göras utan
grundlagsändring.
Prop. 1990/91:64
129
9 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
2§
Reglerna i denna paragraf om konfiskation berör endast ljudupptagningar
och upptagningar av rörliga bilder. De gäller således inte program, vare sig
de sänds med eller utan hjälp av tråd. Upptagningar hos sändarföretag kan
inte bli föremål för tvångsmedelsanvändning enligt denna bestämmelse,
om de inte är avsedda för spridning på annat sätt än genom sändning.
Paragrafen motsvarar 9 kap. 5 § TF.
3§
Paragrafen hänvisar i stort sett till 10 kap. TF. I andra och tredje styckena
görs dock vissa nödvändiga modifikationer i förhållande till reglerna om
tryckta skrifter. I andra stycket nämns inte beslag av band, eftersom den
termen används beträffande tryckta skrifter i 10 kap. 6§ TF och där
givetvis avser något annat än vad som i fråga om ljudupptagningar eller
upptagningar av rörliga bilder skulle kunna åsyftas med uttrycket. Även
termen nummer, som används i TF, är mindre lämplig att använda här
eftersom dess huvudsakliga betydelseområde torde ha avseende endast på
tryckta skrifter. I stället används här termerna skivor och rullar, vilka
givetvis i första hand syftar på grammofonskivor och filmrullar men som
också torde kunna anses som adekvata beteckningar på ett antal bärare av
ljud- och bildupptagningar, t. ex. videoskivor och fonogramrullar.
Tredje stycket motsvarar 10 kap. 8 § andra stycket TF. Avvikelserna
motiveras av att ”tryckare” och ”skrift” i TF behöver ersättas med ord
som passar i sammanhanget.
4§
Paragrafen ger en förankring i grundlagen åt en sådan efterhandsgransk-
ning av radioprogram som idag utförs av radionämnden (jämför avsnitt
6.2.2). Det skulle vara främmande för den nya grundlagens bärande princi-
per att en sådan granskning skulle kunna ske utan ett sådant uttryckligt
stöd.
I andra meningen anges nämndens sanktionsmöjligheter. Lagtexten har
avfattats så att sanktionsmöjligheterna begränsas. Samtidigt lämnas ett
visst utrymme för förändring av nämndens uppgifter. En sådan förändring
kan komma att visa sig behövlig i framtiden, om mångfalden av radio- och
TV-kanaler tilltar och Sverige samtidigt skall kunna upprätthålla sina
folkrättsliga åtaganden enligt den europeiska konventionen om gränsöver-
skridande television utan att behöva tillgripa så långtgående sanktioner
som indragning av rätten till fortsatt sändningsverksamhet. Utrymmet för
föreskrifter som öppnar möjlighet att använda vite begränsas av att enligt
6 § föreskrifterna i RF om lagstiftning som begränsar yttrandefriheten
skall vara tillämpliga på sådan lagstiftning som antas med stöd av denna
paragraf. Vite kommer därför inte att kunna föreskrivas för andra fall än
sådana som är så allvarliga att sanktionen kan motiveras vid en prövning
enligt RF:s regler.
Prop. 1990/91:64
130
5§
Paragrafen lämnar utrymme for den tillsyn över videogrammarknaden
som föreskrivs i 10 — 14 §§ lagen om granskning och kontroll av filmer och
videogram.
6§
På motsvarande sätt som i 3 kap. 3 § föreskrivs i denna paragraf att RF:s
bestämmelser om inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna
skall gälla när det utrymme som yttrandefrihetsgrundlagen lämnar för
normgivning i vissa frågor tas i anspråk.
1§
Paragrafen motsvarar 11 kap. 1 § första stycket första meningen och tredje
stycket TF.
2§
Paragrafen motsvarar 11 kap. 1 § första stycket andra meningen och 2 §
TF.
3§
Paragrafen motsvarar 11 kap. 1 § första stycket tredje meningen TF.
4§
Uppsåtspresumtionen enligt 6 kap. 7 § i den nya grundlagen och de åter-
stående reglerna om skadestånd i 11 kap. TF kan tillämpas i fråga om
skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i framställningar som omfat-
tas av det nya grundlagsskyddet. Paragrafen hänvisar därför till dessa
lagrum.
Kapitlet motsvarar 12 kap. TF och hänvisar helt till detta.
I sitt yttrande över 1986 års lagrådsremiss undvek lagrådet att använda
uttrycket yttrandefrihetsmål. Denna term, som föreslagits av YFU, an-
vänds dock i den nu föreliggande grundlagstexten. Det redaktionella beho-
vet av en term framträder mera påtagligt när lagtexten skall bilda en
självständig grundlag och inte, såsom var fallet med den text som lagrådet
föreslog, utgöra en del av TF.
Den nya lagtexten skiljer sig från YFU:s förslag i så måtto att yttrande-
frihetsmål skall tas upp av tingsrätt inom vars domkrets länsstyrelsen har
sitt säte. Enligt YFU:s förslag (SOU 1983:70 s. 25) skulle yttrandefrihets-
Prop. 1990/91:64
131
mål tas upp av någon av tingsrätterna inom det län där framställningen Prop. 1990/91:64
offentliggjordes eller där brottet annars begicks. Någon saklig skillnad i
förhållande till regeln i 12 kap. 1 § TF torde inte vara åsyftad med YFU:s
förslag. Regleringen blir enklare om samma kompetensregler gäller i båda
grundlagarna.
I kapitlet, som motsvarar 13 kap. 1 — 6 §§ TF i den lydelse som föreslås i
detta ärende, finns bestämmelser om de nya grundlagsreglernas tillämplig-
het på utländska framställningar.
1§
1 1 § behandlas de filmer e. d. och ljudupptagningar som framställs utom-
lands och som offentliggörs här i landet. Dessa upptagningar jämställs i
princip med inhemska framställningar. De uppgifter och det ansvar som
för svenska upptagningar ligger på den som bedriver den verksamhet vari
offentliggörandet sker ligger i fråga om de importerade upptagningarna i
stället på den som här lämnar ut framställningen for spridning, dvs. på
importören.
Lagrådet ifrågasatte i sitt yttrande år 1987 om det finns fog for ett
obligatoriskt utgivaransvar för importerade filmer. Den som utses till
utgivare for en redan färdig produkt har enligt lagrådet i praktiken mycket
begränsade möjligheter att påverka dess innehåll. Lagrådet uttalade att de
hänsyn till upphovsmän och andra medverkande som utgör ett väsentligt
skäl för systemet med ensamansvar knappast gör sig gällande i sådana fall.
Lagrådet förordade därför att det inte skall vara obligatoriskt att utse
utgivare for importerade filmer.
Det främsta skälet för ett system med en ensam ansvarig utgivare är de
hänsyn till upphovsmän och andra medverkande som lagrådet pekar på.
Men utgivaransvaret underlättar också ingripanden mot framställningar
som överskrider yttrandefrihetens gränser. Det kan också framhållas att
ställningen som utgivare kan stärka den utseddes känsla av ansvar för
produkten.
Dessa synpunkter är av vikt inte minst när det gäller utomlands tillkom-
na filmer. Det förslag som nu läggs fram stämmer därför överens med det
tidigare remitterade förslaget på denna punkt.
I andra stycket av 1 § modifieras huvudregeln om likställdhet så till vida
att friheten att meddela och anskaffa uppgifter och rätten till anonymitet i
fråga om dessa utländska upptagningar får samma omfattning som enligt
motsvarande bestämmelser i 13 kap. TF (jämför förslaget till ändring i
TF).
2§
1 2 § finns föreskrifter om andra utländska framställningar än dem som
avses i 1 §. Det är alltså fråga om dels filmer e. d. och ljudupptagningar 132
som framställs utomlands men som inte offentliggörs här, dels program Prop. 1990/91:64
som sänds via eter eller tråd från sändare utomlands, t. ex. i direktsänd-
ning via satellit som saknar svensk anknytning. Beträffande dessa upptag-
ningar och program bör det särskilda svenska yttrandefrihetsrättsliga re-
gelsystemet inte tillämpas i vidare mån än som framgår av 1 kap. 7 § samt i
fråga om meddelar- och anskaffarfrihet och anonymitetsrätt. Regleringen
hänvisar till vad som gäller skrifter som tryckts utomlands och som inte
ges ut här i landet (13 kap. TF). Genom att paragrafen tillåter föreskrifter i
lag om undantag från meddelar- och anskaffarfriheten i fråga om radiopro-
gram som inte sänds från något annat land kommer den del av lagen
(1966:78) om förbud i vissa fall mot rundradiosändning på öppna havet
som kan sägas gälla rätten att lämna och anskaffa meddelanden för publi-
cering att vara förenlig med den nya grundlagen.
Av kapitlets enda paragraf följer att samma regler som i 14 kap. TF skall
tillämpas också i fråga om de medier som omfattas av det nya grundlags-
skyddet.
De nya bestämmelserna i TF föreslås enligt punkt 1 träda i kraft den 1
januari 1992, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år när förslagen kan
bli slutligt antagna av riksdagen.
När det gäller behovet av övergångsbestämmelser får det anses givet att
de nya grundlagsreglerna skall tillämpas på sådana program som sänds i
etern eller genom tråd efter ikraftträdandet. I fråga om filmer, videogram
o. d. och ljudupptagningar skall på motsvarande sätt de nya reglerna til-
lämpas på sådana upptagningar som offentliggörs efter samma tidpunkt.
Vad som kan vålla tvekan är om framställningar som har gjorts offentli-
ga före den 1 januari 1992 också skall falla under det nya grundlagsskyd-
det, helt eller delvis.
Såvitt gäller program i eter- eller trådsändning finns det knappast anled-
ning att låta de nya grundlagsbestämmelserna vara tillämpliga. I stället kan
nuvarande reglering gälla, eftersom den i sak ligger mycket nära den nya
ordningen. I punkt 2 i övergångsbestämmelserna föreskrivs därför att
gamla radio- och TV-program inte omfattas av den nya grundlagsreglering-
en. Det betyder visserligen att ett reprisprogram kan omfattas av andra
regler än det först sända. Några olägenheter av detta bör dock inte uppstå.
I samband med följdlagstiftningen får övervägas hur de nu angivna princi-
perna skall komma till uttryck i regleringen av övergången till ny lagstift-
ning om ansvarigheten på det radiorättsliga området.
Punkt 3 avser ”gamla” filmer, videogram o. d. och ljudupptagningar,
som det är svårare att avgöra hur man skall behandla. En nära till hands
liggande lösning skulle vara att på samma sätt som i fråga om sådana
program som sänds till allmänheten genom etern eller genom tråd förklara
att äldre regler fortfarande skall tillämpas på framställningar som har
133
gjorts offentliga före de nya grundlagsreglernas ikraftträdande. Det skulle Prop. 1990/91: 64
innebära att brott som begåtts genom framställningar i äldre upptagningar
fortfarande skulle kunna beivras enligt allmänna regler om straff och
skadestånd. Det skulle också innebära att det nu gällande förbudet mot
spridning av filmer och videogram med våldsinslag även i fortsättningen
skulle tillämpas på äldre sådana upptagningar. Spridningen av filmer och
andra upptagningar fortsätter emellertid under lång tid. Följaktligen skulle
det länge komma att finnas såväl ljudupptagningar som filmer, videogram
och andra upptagningar av rörliga bilder som faller under olika regelsy-
stem.
Den nu diskuterade lösningen är inte fullt tillfredsställande, låt vara att
de olägenheter som den skulle vålla i huvudsak torde vara begränsade till
frågan om ansvaret för spridning av filmer och videogram med våldsin-
slag. Om en upptagning saknar uppgift om när den har framställts, skulle
det inte utan vidare vara klart vilka regler som gäller beträffande den. Och
svårigheterna att uppnå en enhetlig bedömning av en viss våldsskildring
skulle bestå. Det kan också te sig mindre tillfredsställande att inte de nya
reglerna om juryrättegång m. m. får gälla även äldre upptagningar.
Tanken att låta äldre regler gälla i fråga om filmer o. d. samt ljudupptag-
ningar, om de har offentliggjorts före de nya grundlagsreglernas ikraftträ-
dande, möter alltså betänkligheter. Dessa får anses vara så starka att den
diskuterade lösningen inte bör väljas, om någon annan godtagbar möjlig-
het erbjuder sig.
Den andra utväg som står till buds är att göra de nya grundlagsreglerna
tillämpliga på äldre upptagningar. En sådan ordning kan visserligen inte
innebära att en utgivare får bära ansvaret. Någon sådan har ju inte utsetts
enligt yttrandefrihetsgrundlagens nya regler, och den bristen kan knappast
botas i efterhand. Men ansvaret för innehållet i upptagningarna bör kunna
bäras av dem som både är ansvariga enligt de nuvarande reglerna och har
ett ansvar enligt de nya bestämelserna i yttrandefrihetsgrundlagen. En
ordning enligt vilken yttrandefrihetsgrundlagen skall tillämpas på filmer,
videogram m.m. och ljudupptagningar, även om de har offentliggjorts
redan före ikraftträdandet, får emellertid inte öppna någon ny möjlighet
att utdöma straff för innehållet i äldre upptagningar och inte heller för
möjlighet att utdöma en svårare brottspåföljd (2 kap. 10 § RF, jämför 5 §
lagen /1964:163/ om införande av brottsbalken).
De brott som tas upp som yttrandefrihetsbrott i yttrandefrihetsgrundla-
gens brottskatalog i dess föreslagna lydelse är straffbara också enligt nu
gällande rätt. De kan begås genom framställningar i filmer och videogram
m. m. liksom i ljudupptagningar. Såväl upphovsmän som utövande konst-
närer kan vara straffbara som gärningsmän i fråga om brott som utförts på
sådant sätt. Både den som har lämnat ut upptagningen för spridning och
den som säljer eller på annat sätt sprider den i detaljistledet kan göras
ansvarig. Ett likadant ansvar som det, som de nu nämnda kategorierna
alltså kan bära för ett brott som består i en framställning i en ljud- eller
bjldupptagning, kan utkrävas också enligt de nya reglerna i yttrandefri-
hetsgrundlagen.
Som förut har anförts kan något ensamansvar för en särskilt utsedd
134
utgivare inte komma i fråga for olaga våldsskildring i äldre filmer och Prop. 1990/91:64
andra upptagningar av rörliga bilder. Däremot får det subsidiära ansvaret
enligt de nya reglerna i yttrandefrihetsgrundlagen i sak anses överensstäm-
ma med det ansvar som åvilar spridare på olika nivåer enligt brottsbalken.
De personer som kan straffas enligt brottsbalken bör alltså efter de nya
grundlagsreglernas ikraftträdande i stället kunna göras ansvariga för olaga
våldsskildring enligt de nya reglerna utan hinder av att dessa kriminali-
serar själva skildringen och inte spridningen. Vid bedömningen av brottets
straffvärde i det särskilda fallet bör självfallet utan hinder av en sådan
konstruktion hänsyn kunna tas till vilket slags spridning som gärningsman-
nen har gjort sig skyldig till och de omständigheter som i övrigt föreligger
på den objektiva och subjektiva sidan.
1 enlighet med det nu anförda står det klart att de nya reglerna i
yttrandefrihetsgrundlagen om ansvarighet för innehållet i framställningar i
princip bör kunna tillämpas också på filmer och ljudupptagningar som har
gjorts offentliga redan före den 1 januari 1992. Detta bör dock inte ske fullt
ut. Om man utan några begränsningar skulle tillämpa den ordning som
enligt de nya reglerna föreskrivs for det fall att utgivare saknas, skulle detta
nämligen innebära att särskilt de nu befintliga straffrättsliga spärrarna mot
spridning av bildupptagningar som innehåller grova våldsskildringar luck-
rades upp ganska avsevärt i detaljistledet. Ansvar for spridning av en äldre
upptagning med sådant innehåll skulle ju enligt de nya ansvarsreglerna
inte kunna utkrävas av någon annan än den som bedrivit den verksamhet i
vilken filmen framställts eller, såvitt gäller alster framställda i utlandet,
lämnats ut for spridning, om det av upptagningen framgår vem denne är.
Därtill kommer att det kan finnas en viss risk för svårigheter i tillämpning-
en av en sådan ordning, eftersom de ursprungsuppgifter som kan finnas på
äldre upptagningar inte har kommit till med tanke på att uppfylla de krav
som den nya ordningen innebär. Vid införandet av de nya reglerna bör
därför i fråga om äldre filmer och videogram det avsteget göras från
huvudprinciperna att den som sprider framställningen, vare sig det är i
grossist- eller detaljistledet, skall kunna straffas om framställningen inne-
håller olaga våldsskildring.
För sådan spridning av videogram med våldsinslag som har ägt rum före
ikraftträdandet och som varit straffbar enligt äldre bestämmelser bör dessa
och inte de nya reglerna tillämpas. Detta kan inte anses komma i konflikt
med de principer som har kommit till uttryck i 2 kap. 10 § RF eller med
grundtankarna bakom 5 § andra stycket lagen om införande av brottsbal-
ken. Den nya regleringen blir nämligen närmast en lagteknisk omgestalt-
ning av ansvarigheten och inte ett uttryck för en ändrad mening i fråga om
våldsskildringarnas straffvärde. Inte heller i övrigt kan den här föreslagna
övergångsordningen komma i konflikt med de angivna principerna.
Den övergångsordning som föreslås i enlighet härmed bör gälla inte bara
för filmer och videogram med våldsinslag utan även för andra brott som
kan begås genom filmer, videogram o. d. och ljudupptagningar.
Även i fortsättningen gäller att den som sprider en äldre film som har
godkänts av statens biografbyrå för visning vid biografföreställning eller
135
för spridning på annat sätt inte kan straffas för olaga våldsskildring. Det Prop. 1990/91: 64
följer av 16 kap. 10 b och 10 c §§ brottsbalken.
I övrigt bör de nya reglerna kunna tillämpas på äldre upptagningar med
de undantag som betingas av vad som sägs i det följande.
Upphovsmän och meddelare samt de som har framträtt i en film eller en
ljudupptagning skall enligt 2 kap. 1 § ha rätt att förbli anonyma. Någon
sådan rätt tillkommer dem inte på grund av nu gällande lag. Det är inte
godtagbart att i efterhand t. ex. ålägga dem som har tagit befattning med
tillkomsten eller utgivningen av ljud- eller bildupptagningar eller i nyhets-
förmedlande verksamhet enligt vad som sägs i 2 kap. 3 § en straffsanktio-
nerad tystnadsplikt till skydd för anonymitetsrätten. Reglerna om denna
bör därför inte gälla i fråga om äldre upptagningar.
Den ansvarsfrihet som enligt grundlagsreglerna tillkommer dem som
har anskaffat eller meddelat uppgifter för publicering bör däremot kunna
få gälla även om uppgifterna har offentliggjorts eller varit avsedda för
offentliggörande genom en äldre framställning. En sådan ordning innebär
visserligen att möjligheterna att beivra äldre gärningar går förlorade. Men
den konsekvensen torde i praktiken inte ha någon större betydelse. En
viktig fördel med en sådan ordning är att regleringen blir enklare, om de
nya föreskrifterna får gälla utan inskränkningar i detta hänseende. Den är
vidare bäst förenlig med det system med begränsning av ansvarigheten till
vissa särskilt utpekade personer som nu föreslås.
Enligt 3 kap. 13 § skall sådana exemplar av filmer och ljudupptagningar
som framställs i landet och som är avsedda för spridning här förses med
tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa dem samt om när, var,
och av vem exemplaren har framställts. Den som låter framställa en film
eller en ljudupptagning och åsidosätter vad som föreskrivs i 13 § skall
enligt tredje stycket i samma paragraf dömas till straff. Också den som
sprider en upptagning som saknar en föreskriven uppgift eller som sprida-
ren veterligt utvisar en oriktig sådan uppgift skall straffas. Dessa regler
saknar såvitt gäller de avsedda uttrycksformerna motsvarigheter i gällande
rätt. De kan därför inte göras tillämpliga på äldre filmer och ljudupptag-
ningar.
Det innebär att den som sprider filmer och ljudupptagningar inte sällan i
sin verksamhet kan få ta befattning med upptagningar som saknar sådana
uppgifter om ursprunget som är föreskrivna i de nya grundlagsreglerna. I
ett sådant fall bör detaljisten vara berättigad att utgå från att upptagningen
har offentliggjorts före den 1 januari 1992, om inte något annat framgår
eller kan anses allmänt veterligt. Det skulle betyda att han är fri från det
ansvar som föreskrivs i 3 kap. 13 § för spridning av upptagningar som
saknar korrekt ursprungsmärkning men att han enligt vad förut har sagts
bär det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret för innehållet.
Eftersom den straffrättsliga ansvarigheten för innehållet i äldre filmer
inte helt följer de nya reglerna bör vissa särskilda bestämmelser införas
också i fråga om skadestånd.
Som jag förut har berört kan enligt nu gällande regler straffrättsligt
ansvar göras gällande mot dem som, utan att själva vara gärningsmän i
fråga om ett brott som innefattas i framställningen i olika led medverkar i
136
spridningen av en film eller en ljudupptagning med ett brottsligt innehåll. Prop. 1990/91: 64
När det gäller äldre upptagningar torde ofta preskription ha inträtt i fråga
om ansvarstalan mot dem som i första hand kan antas vara att anse som
gärningsmän, dvs. upphovsmän, utövande konstnärer och andra som stått
resultatet av inspelningsarbetet nära. De nu gällande reglerna kan å andra
sidan knappast anses med säkerhet utesluta straff för spridning av upptag-
ningen som sker efter sådan preskription.
Enligt de nu gällande reglerna i brottsbalken är spridning av filmer och
videogram med vissa kvalificerade våldsskildringar kriminaliserad. Till
den del det är spridningen som är straffbelagd begås ett nytt brott vid varje
spridningstillfalle. När nu de nya grundlagsreglerna skall tillämpas på
äldre upptagningar som innehåller våldsskildringar av kvalificerat slag
innebär det att i fortsättningen endast själva skildringen i den grundlags-
skyddade filmen eller videogrammet är det som kriminaliseringen avser.
För att de äldre filmer och videogram som innehåller framställningar som
nu blir kriminaliserade endast i det nyss nämnda avseendet skall kunna
fogas in i det nya regelsystemet krävs alltså att en utgångspunkt för pre-
skriptionstiden fastställs.
Det nu anförda visar att den yttrandefrihetsrättsliga ansvarighet som
enligt de nya reglerna kommer att vila på dem som sprider äldre filmer,
videogram o. d. samt äldre ljudupptagningar måste begränsas i tiden ge-
nom en preskriptionsregel. Eftersom upptagningarna redan är i omlopp
framstår den dag då den nya regleringen börjar gälla som den naturliga
utgångspunkten för preskriptionstiden. Jag har i specialmotiveringen till 7
kap. 1 § berört den särskilda reglering som föreslås i fråga om preskription
av ansvars- och konfiskationstalan när det gäller filmer som innefattar
olaga våldsskildring.
Äldre regler bör fortsätta att gälla beträffande mål där talan redan har
väckts när de nya grundlagsreglerna träder i kraft. Det gäller i fråga om
ansvarigheten såväl som rättegången. Om den nya lagen skulle ha lett till
frihet från straff eller lindrigare straff för den tilltalade skall dock principen
i 5§ andra stycket andra meningen lagen (1964:163) om införande av
brottsbalken gälla.
Väcks talan för äldre brott först efter det att de nya grundlagsreglerna
har trätt i kraft bör däremot de nya reglerna tillämpas. Detta betyder bl. a.
att JK skall överta de förundersökningar som pågår vid ikraftträdandet
och pröva åtalsfrågan i stället för den allmänne åklagaren.
Enligt 10 kap. 1 § vilar skyldigheten att utse utgivare i fråga om importe-
rade framställningar på den som här i riket lämnar ut upptagningen för
spridning. Lika litet som när det gäller äldre inhemska upptagningar kan
emellertid en regel om skyldighet att utse utgivare tillämpas på utländska
upptagningar som redan har importerats och lämnats ut för spridning här i
landet när de nya reglerna träder i kraft. Därför kan inte 10 kap. 1 § första
stycket andra meningen göras tillämplig på äldre upptagningar.
137
7§
Det nya andra stycket skall i första hand bevara det enhetliga ansvar som
nu gäller när innehållet i en dagstidning eller annan periodisk skrift distri-
bueras också i form av en radio- eller kassettidning. Enligt lagen om
ansvarighet för radio- och kassettidningar är utgivaren för den tryckta
förlagan ansvarig även för den version som sprids genom radiosändning i
etern eller via tråd eller i form av en ljudupptagning. Som förlaga för
radiotidningar får enligt lagen om radiotidningar förekomma allmänna
nyhetstidningar som trycks, har dagspresskaraktär och ges ut här i landet
(1 § första stycket 2). Förlaga för en kassettidning kan vara vilken peri-
odisk skrift som helst, som ges ut här i landet (1 § andra stycket lagen om
ansvarighet för radio- och kassettidningar).
Eftersom radio- och kassettidningar sprids genom eterbuma eller tråd-
bundna sändningar eller genom ljudupptagningar skulle enligt de regler
om utgivarskap som föreslås i yttrandefrihetsgrundlagen (4 kap.) en sär-
skild utgivare behöva utses för sådana versioner av en periodisk skrift, om
inga särbestämmelser meddelas. Genom den regel som finns i förevarande
lagrum uppnås att ansvaret enligt grundlag skall falla på utgivaren för den
tryckta förlagan. Därmed hålls också rätten att bestämma över vad som
publiceras samlad hos utgivaren för den periodiska skriften (5 kap. 3 §
TF).
Regeln innebär att en förlagetrogen version av en periodisk skrift som
sprids på något av de sätt som anges i paragrafen skall behandlas på
samma sätt som en bilaga till den tryckta skriften. Den skall följaktligen
anses som en del av tryckalstret och omfattas av det skydd som TF ger
periodiska skrifter. De bestämmelser som finns i TF skall alltså tillämpas
på programmet eller upptagningen i fråga. Några särskilda tolkningspro-
blem bör inte uppkomma med denna ordning. Det kan anmärkas att
begreppet utgivning i t. ex. 1 kap. 6 § och 9 kap. 3 § TF får anses avse
sändningen av programmet eller utlämnandet av upptagningen för sprid-
ning.
I ett avseende gäller dock ett avsteg från TF:s tryckfrihetsrättsliga princi-
per. Det gäller etableringsfriheten. Distribution av periodiska skrifters
innehåll genom trådlösa sändningar kan inte ske helt fritt. Ordningen i
radiotrafiken kräver ett tillståndssystem. Spridning genom tråd bör kunna
ske under samma förutsättningar som i övrigt gäller för sådana sändning-
ar. Lagtexten innehåller därför en hänvisning till reglerna i 3 kap. yttrande-
frihetsgrundlagen.
Avfattningen av lagtexten ger principen om samlat ansvar för periodiska
skrifter och på annat sätt än genom tryck spridda versioner av dessa ett
vidare giltighetsområde än det som gäller i dag. Det sker genom att
principen görs tillämplig på spridning av innehållet i alla slags periodiska
skrifter med hjälp av sändningar genom etern eller genom tråd, även
sådana som saknar dagstidningskaraktär. I fråga om radiotidningar kom-
138
mer den vidare att gälla oavsett om det finns sändningstillstånd eller inte. Prop. 1990/91: 64
Inte heller krävs att det är fråga om en version som är avsedd for synskada-
de.
3§
Tystnadsplikten enligt paragrafen gäller författarens, meddelarens eller
utgivarens identitet. Denna får enligt paragrafen inte röjas annat än i vissa
särskilda undantagsfall. Vilka dessa är anges under fem olika punkter.
Det är alltså den aktuella personens identitet som skyddas. En skyddad
person kan bli avslöjad även om han inte blir direkt namngiven. Detta kan
inträffa när en journalist redogör för omständigheterna kring ett uppgifts-
lämnande. Tystnadsplikten innehåller ett förbud även mot ett sådant
röjande och innebär att inga upplysningar som direkt eller indirekt kan
avslöja uppgiftslämnarens identitet får lämnas.
För tydlighets skull har det nuvarande innehållet i paragrafen delats upp
i två stycken. Som ett nytt tredje stycke har en handlingsregel för domsto-
len tillfogats.
Ändringarna i första stycket är endast språkliga.
Inte heller ändringarna i andra stycket punkterna 1—3 innebär någon
ändring i sak. De syftar endast till att göra regleringen mera lättillgänglig.
I andra stycket punkterna 4 och 5 anges att domstol i vissa fall kan
besluta om avsteg från tystnadsplikten. Beträffande dessa punkter har
gjorts vissa förtydliganden som dock inte innebär ändring i sak. Om
punkten 4 kan följande sägas.
Punkten anger att tystnadsplikten enligt första stycket inte gäller i den
mån domstol finner det erforderligt att undantag görs. Naturligtvis gäller
att domstolen inte får tillåta intrång i tystnadsplikten om inte de förutsätt-
ningar som anges i punkten är uppfyllda. Med formuleringen ”i den mån”
avses att undantaget från tystnadsplikten så långt möjligt skall begränsas.
Detta gäller vid domstolens beslut att tillåta ett förhör. Men det gäller
också vid själva förhöret. Under pågående förhör skall domstolen alltså
fortlöpande pröva om de angivna förutsättningarna för intrång i tyst-
nadsplikten alltjämt är uppfyllda. Detta sistnämnda sägs uttryckligen i det
nya tredje stycket men framgår alltså redan här.
För att punkten 4 skall bli tillämplig måste det vid domstolen röra sig
om brott som anges i 7 kap. 2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3. Det är
således fråga om rättegång eller förundersökning beträffande antingen
brott som är undantagna från TF:s exklusivitet eller brott som är av så
allvarligt slag att TF inte ger något skydd för meddelare m. fl.
För att ett förhör skall få äga rum måste annan utredning ha lett till att
en viss person har blivit tilltalad eller skäligen misstänkt för att ha lämnat
meddelandet eller medverkat till framställningen. Utredningen måste
dessutom ha nått så långt att den brottsliga gärningen kan preciseras.
Om åtal har väckts är saken klar. Då finns ett påstående om en viss
brottslig gärning i åklagarens gärningsbeskrivning. Förhöret kommer i
detta fall i regel att äga rum vid huvudförhandling i målet.
139
Men vittnesförhör kan äga rum också utom huvudförhandling. Om åtal i Prop. 1990/91: 64
detta fall inte är väckt måste domstolen, innan den tillåter vittnesförhöret,
kunna konstatera att den brottsliga gärningen är tillräckligt preciserad. Det
räcker inte med en generell hänvisning till ett straffstadgande, t. ex. 20 kap.
3 § brottsbalken. Visserligen framgår detta redan av lagtexten där det talas
om meddelandet och framställningen i bestämd form. Men för att i lagtex-
ten ännu tydligare framhäva att gärningen måste vara preciserad har ordet
brott bytts ut mot ”den brottsliga gärningen”.
Frågor som kan röja att någon, som inte är tilltalad eller skäligen
misstänkt, har lämnat meddelandet eller medverkat till framställningen
får inte ställas. Dessutom gäller att frågor som ställs till den hörde får avse
endast den påstådda gärningen. Regleringen innebär alltså i praktiken att
den som hörs bara kan bekräfta en på annan utredning grundad misstanke.
Även punkt 5 i andra stycket inleds med orden ”i den mån domstol”.
Vad som beträffande denna anförts under punkten 4 gäller även här.
Intrånget i tystnadsplikten skall alltså så långt möjligt begränsas.
I punkten har det uttryckligen angivits att den är tillämplig endast i
andra fall än som avses i föregående punkter. Detta är ett förtydligande
och innebär ingen ändring i sak.
För att intrång i tystnadsplikten skall medges krävs att det är av synner-
lig vikt av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse att uppgift lämnas.
Gällande rätt innebär alltså att beslut om att hänsynen till den grundlags-
skyddade anonymiteten skall vika får fattas endast om mycket starka skäl
kan åberopas.
Tystnadsplikten enligt paragrafen gäller vissa personers identitet. Ut-
trycket ”uppgift i saken” i den nuvarande lydelsen syftar just på detta.
Domstolen är enligt allmänna processrättsliga regler skyldig att vid vitt-
nesförhör och vid förhör med part under sanningsförsäkran se till att något
ovidkommande inte förs in i processen. Detta innebär att domstolen skall
avvisa frågor som inte hör till saken, är förvirrande eller otillbörliga. Med
”saken” avses i detta senare sammanhang det som processen rör. Formule-
ringen i paragrafen att uppgift i saken får lämnas kan leda till missuppfatt-
ningen att det är detta som avses. Den föreslagna ändringen, som innebär
att uttrycket ”i saken” ersatts med ”om identiteten”, är avsedd att undan-
röja risken för missförstånd.
Paragrafens tredje stycke är nytt. Det innehåller en handlingsregel för
domstolen. Regeln innebär att domstolen noga skall vaka över att frågor
inte ställs som kan inkräkta på tystnadsplikten utöver vad som i varje
särskilt fall är medgivet. Domstolen måste alltså noga följa förhöret och
skall avvisa frågor som t. ex. rör annan än den som är utpekad. Denna
skyldighet följer som tidigare nämnts i och för sig redan av uttrycket ”i den
mån” i inledningen till punkterna 4 och 5. Men intresset att skydda
massmediernas källor är så starkt att detta alltså inskärps även i en uttryck-
lig handlingsregel för domstolen.
140
5§
I paragrafens första stycke har uttryckligen angivits vilket krav som ställs
på den subjektiva sidan för att någon som bryter mot vad som gäller om
bl. a. tystnadsplikt enligt 3§ skall kunna fällas till ansvar. I sak innebär
förslaget ingen ändring. Redan nu gäller alltså att även oaktsamhet är
straffbar (prop. 1975/76:204 s. 146).
Även i andra stycket har angivits kravet på subjektivt rekvisit. Inte
heller här är det fråga om någon ändring i sak (prop. 1975/76:204 s. 146).
I övrigt har paragrafen underkastats endast språkliga ändringar och en
justering till följd av ändringen av 3 §.
1§
I paragrafen har huvudregeln beträffande utrikes tryckta skrifter placerats.
Någon ändring i sak är det inte frågan om. Men principen att reglerna i TF
också gäller för skrifter som trycks utomlands men som utges i Sverige bör
anges först i kapitlet.
Ändringen får till följd att de nuvarande 1 — 5 §§ blir 2 —6 §§.
6§
I 1 § sägs bl. a. att huvudregeln är att 1 och 7 kap. är tillämpliga beträf-
fande skrifter som trycks utom riket men som utges här. Från detta görs i
paragrafen undantag för meddelande och anskaffande av uppgifter för
publicering i skrifter som inte huvudsakligen är avsedda för spridning
inom riket och som saknar utgivningsbevis. Beträffande meddelande och
anskaffande av uppgifter för publicering i sådana skrifter gäller längre
gående undantag än de som anges i 7 kap. 3 §. Skillnaden gentemot 7 kap.
3 § är dels att ansvarsfriheten inte gäller i något fall då meddelandet eller
anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet, dels att varje uppsåtligt
åsidosättande av tystnadsplikt genom publiceringsmeddelande är straff-
bart.
Den ändring som görs i paragrafen innebär inte någon förändring av
innehållet i skyddet för anskaffare och meddelare till utrikes tryckta skrif-
ter i sig. Den innebär en förändring endast i fråga om vilka skrifter som
skall ha det svagare skyddet för anskaffare och meddelare och vilka som
skall omfattas av det starkare skyddet i 7 kap. 3 §. För skrifter som trycks
utomlands men som har en stark anknytning till Sverige, antingen genom
att de huvudsakligen är avsedda för spridning här eller genom att de har
utgivningsbevis, kommer det mera omfattande skyddet för meddelare och
anskaffare i motsats till vad som nu är fallet att gälla.
Huvudregeln är, som framgår av 1 §, att TF är tillämplig endast på
skrifter som utges i Sverige. Från denna huvudregel gäller enligt andra
stycket ett undantag som avser anskaffande och meddelande för publice-
ring i skrift som inte utges i Sverige.
Den som anskaffat eller meddelat uppgifter, t. ex. till en tidningsredak-
Prop. 1990/91:64
141
tion i utlandet eller till en här placerad korrespondent till en utländsk Prop. 1990/91:64
tidning, är alltså i vissa fall skyddad enligt TF. Skyddets omfattning är
identiskt med det som gäller för anskaffare och meddelare till skrifter som
trycks utom riket men som utges här utan att dock ha någon starkare
svensk anknytning. Vad som nu sagts innebär inte någon ändring i sak.
Enligt andra stycket skall med meddelare jämställas den som medverkar
till framställning i periodisk skrift såsom författare eller annan upphovs-
man eller genom att tillhandahålla en skrift för tryckning och utgivning.
Regeln är ny men beskriver endast vad som redan kan anses gälla, nämli-
gen att främst journalister med anknytning till utländska tidningar också
skall vara skyddade av TF. Skyddet är konstruerat på samma sätt som för
anskaffare och meddelare till sådana utrikes tryckta skrifter som inte har
någon närmare anknytning till Sverige.
I paragrafens tredje stycke har endast följdändringar och språkliga änd-
ringar gjorts.
Den nya yttrandefrihetsgrundlagen ger anledning till några konsekvensän-
dringar i RF.
3§
Bland rikets grundlagar nämns yttrandefrihetsgrundlagen.
1§
I andra stycket tillkommer en ny andra mening, enligt vilken yttrandefri-
heten i vissa slag av framställningar regleras i yttrandefrihetsgrundlagen.
Den nya grundlagens ställning i förhållande till RF blir densamma som
TF:s.
18 §
Bland de ämnen i vilka yttrande av lagrådet bör inhämtas innan riksdagen
fattar beslut om lagstiftning nämns vid sidan av grundlag om tryckfriheten
grundlag om motsvarande frihet att yttra sig i vissa slag av framställningar.
Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över förslagen till
1. yttrandefrihetsgrundlag
2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
3. lag om ändring i regeringsformen. 142
Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.
Prop. 1990/91:64
143
Sammanfattning
Prop. 1990/91:64
Bilaga 1
I stor utsträckning kan en person lämna meddelanden till pressen eller till
en författare för publicering utan att drabbas av straff eller andra påfölj-
der, trots att sådana annars skulle ha följt, t. ex. därför att meddelaren har
brutit mot en tystnadsplikt. Man brukar beteckna denna rätt, som grundas
på tryckfrihetsförordningen (TF), som meddelarfrihet. Den gäller i förhål-
lande till det allmännas organ och har betydelse främst på den offentliga
sektorn.
Vårt huvuduppdrag har varit att utreda frågan om meddelarfrihet i
förhållandet mellan enskilda, t. ex. for anställda gentemot sina arbetsgiva-
re. Syftet är att öka möjligheterna till ett öppet meningsutbyte kring viktiga
företag, organisationer och andra organ utanför myndighetsområdet.
Vi har haft två tilläggsuppdrag. Dels har vi övervägt de regler i TF som
gäller tystnadsplikten för dem som är verksamma inom bl. a. tidningsföre-
tag och nyhetsbyråer i fråga om vem som har lämnat uppgifter för publice-
ring. Dels har vi på vissa punkter sett över de bestämmelser i TF som gäller
för skrifter som trycks utomlands.
En förutsättning för vårt huvuduppdrag är naturligtvis att det inte redan
råder meddelarfrihet utanför den offentliga sektorn. Hur det förhåller sig
med detta är emellertid inte helt klart. Vi har dock, i enlighet med utgångs-
punkten i direktiven och uttalanden i lagstiftningsärenden som berört
området, i vårt arbete utgått från att avtalsgrundade tystnadsplikter gene-
rellt bryter meddelarfriheten.
I betänkandet lanserar vi termen meddelarrätt som en sammanfattande
beteckning på de regler som gäller till skydd för personer som på olika sätt
medverkar till publicering i tryckt skrift utan att ha det tryckfrihetsrättsli-
ga ansvaret. Med meddelarrätt avses alltså både de friheter som ges i TF
att meddela uppgifter för publicering i tryckt skrift och att t. ex. bidra med
artiklar i en tidning där någon annan är ansvarig utgivare och det anony-
mitetsskydd som finns i TF i form av tystnadsplikt för journalister m. fl.
rörande källan till publicerade uppgifter och förbud mot efterforskning.
Den gamla termen meddelarskydd, som brukats med varierande innebörd,
använder vi inte.
Enligt,direktiven är det en huvuduppgift för oss att föreslå en reglering
som innebär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i
grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda. Vi har emellertid
uppfattat det så att det ingått i vårt uppdrag att överväga även om det är
lämpligt att införa en ordning av detta slag.
När det gäller dessa överväganden redovisar vi ett flertal regler som
innebär att det redan nu finns en betydande insyn i privat verksamhet.
144
Men vi konstaterar dels att möjligheterna till insyn trots allt är mindre i
enskilda organisationer än de är hos det allmänna, dels att det finns skäl,
främst intresset av att vidga yttrandefriheten och informationsfriheten för
att därigenom vitalisera vårt demokratiska samhällsskick, som talar för att
man bör öka möjligheterna till insyn i och allmän debatt om verksamheten
hos företag och andra privata organisationer.
De skäl som talar för en ökad öppenhet genom införandet av en medde-
larrätt på den privata sektorn måste naturligtvis vägas mot dem som talar i
motsatt riktning. Bl. a. finns det en risk för att en reglering som är avsedd
att leda till en ökad öppenhet motverkar sitt eget syfte genom att förorsaka
större hemlighetsmakeri. En annan negativ konsekvens kan bli att det
förtroendefulla samarbetet mellan ledning och anställda i företag rubbas.
Stor vikt måste också fästas vid farhågorna för att företagens konkurrens-
förmåga försvagas som följd av en bristande tilltro till deras möjlighet att
upprätthålla avtal om sekretess, inte minst i förhållande till utländska
samarbetsparter.
Vid vägningen av skälen för resp, mot införandet av meddelarrätt i
förhållandet mellan enskilda har vi utgått från att ett flertal undantag
måste göras från denna rätt. Bl. a. måste undantag göras för vissa typer av
företagshemligheter och för flertalet uppgifter om enskilds personliga eller
privata ekonomiska förhållanden. Vidare har vi antagit att en meddelar-
rätt, på grund av den lojalitet som råder inom många privata företag och
andra organisationer, skulle komma att utnyttjas i avsevärt mindre om-
fattning än den skulle ge utrymme för.
Vi har vid våra överväganden kommit fram till att en meddelarrätt i
förhållandet mellan enskilda, med de begränsningar och undantag som vi
funnit nödvändiga, skulle innebära en värdefull utbyggnad av den tryckfri-
hetsrättsliga och yttrandefrihetsrättsliga lagstiftningen i vårt land utan att
medföra några allvarligare publicitetsskador. Vi föreslår därför att en
lagstiftning härom införs.
Huvuddelen av den nya lagstiftningen föreslås bli upptagen i ett nytt
kapitel i TF, 13 kap.
Det är varken behövligt eller rimligt att meddelarrätt gäller i alla relationer
mellan enskilda. Vi har stannat för att de nya reglerna bör gälla endast i
förhållandet mellan enskilda arbetsgivare och arbetstagare och mellan
föreningar och deras medlemmar (13 kap. 1 § TF). Det är i dessa relationer
som avtalsgrundade tystnadsplikter har den ojämförligt största betydelsen.
Men alla enskilda anställningsförhållanden och alla medlemskap i för-
eningar omfattas inte av meddelarrätten enligt förslaget. Enligt 13 kap. 4 §
TF undantas dels arbetstagare som med hänsyn till arbetsuppgifter och
anställningsvillkor får anses ha en företagsledande eller därmed jämförlig
ställning, dels medlemmar i ideella föreningar i vilka medlemskapet sak-
nar ekonomisk betydelse för medlemmarna.
Det första undantaget grundar sig på tanken att det inte är rimligt att
personer som befinner sig i ett förtroendeförhållande av central betydelse
Prop. 1990/91:64
Bilaga 1
145
10 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
for t. ex. ett foretag skall ha rätt att röja hemliga uppgifter. Det andra Prop. 1990/91:64
undantaget vilar på samma grund som domstolarnas praxis rörande frågan Bilaga 1
i vilka fall rättsordningen får ingripa i föreningars inre liv. Innebörden är
att en ideell förening, i vilken medlemskapet saknar ekonomisk betydelse
för medlemmarna, har frihet att utesluta medlemmar efter eget gottfinnan-
de.
Enligt 13 kap. 2 § TF i förslaget får anställda och föreningsmedlemmar en
rätt att, utan hinder av enskilt åtagande, i tryckt skrift yttra sina tankar och
åsikter och meddela uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst
samt att till tidningsutgivare och författare m.fl. meddela uppgifter och
underrättelser för offentliggörande i tryckt skrift. De får vidare en rätt att
anskaffa uppgifter och underrättelser för att offentliggöra dem i tryckt
skrift eller för att lämna meddelande för sådant offentliggörande. Det är
fråga om samma tryckfrihetsrättsliga rättigheter som redan gäller gent-
emot det allmänna som får giltighet i förhållandet mellan enskilda. Det rör
sig alltså i själva verket inte bara om en meddelarrätt (se ovan) utan också
om en publiceringsrätt och en anskaffarfrihet.
Som vi nämnt ovan innefattas i meddelarrätten även ett anonymitets-
skydd. Hur detta är utformat återkommer vi till under rubrikerna Förbud
mot efterforskning och Tystnadsplikt för journalister m. fl.
En frihet att, oavsett enskilt åtagande, publicera uppgifter, meddela upp-
gifter för publicering och anskaffa uppgifter i publiceringssyfte måste
naturligtvis kombineras med ett skydd mot sanktioner riktade mot den
som utnyttjat sin frihet. Något skydd mot ådömande av ansvar behövs inte
eftersom avtalsbrott som sådana inte är straffbara. Däremot krävs ett
skydd mot åläggande av ersättningsskyldighet. I 13 kap. 3 § TF föreskrivs
därför att utnyttjande av meddelarrätten inte får föranleda ersättnings-
skyldighet.
Men det räcker inte att skydda mot åläggande av ersättningsskyldighet.
Den som är arbetstagare måste skyddas även mot arbetsrättsliga följder.
Alla följder för anställningsförhållandet bör vara uteslutna. I enlighet med
vad som gäller för kränkning av den på arbetsmarknaden gällande före-
ningsrätten har därför i 13 kap. 3 § TF föreskrivits att skyddet avser varje
åtgärd till skada för en arbetstagare.
En föreningsmedlem skyddas, förutom mot skadestånd, mot att bli
utesluten som medlem.
Som antytts ovan kan en meddelarrätt inte omfatta all sorts informa-
tion. Betydande undantag måste göras. I den mån en uppgift är undanta-
gen från meddelarrätten gäller inte det angivna skyddet.
146
Som nyss sagts måste vissa typer av information undantas från meddelar-
rätten. Vilka dessa är anges i en särskild lag om begränsning av rätten
enligt 13 kap. TF.
Först undantas (1 kap. 2 § i den särskilda lagen) sådana uppgifter som
utgör företagshemligheter och som skyddas enligt lagen om skydd för
företagshemligheter. (Vi bygger våra resonemang på det av riksdagen
vilandeförklarade lagförslaget.) Detta undantag är emellertid inte totalt.
Det gäller inte beträffande förhållanden som har så väsentlig betydelse för
miljön eller för människors hälsa eller annars ett sådant allmänintresse att
detta uppenbart väger tyngre än intresset av att skydda hemligheten. Att
mera exakt ange vad som är ett ”allmänintresse” är knappast möjligt. Det
skall dock vara fråga om uppgifter av stor betydelse för många människor
eller för grundläggande samhällsfunktioner eller vara sådant som berör
förhållanden av stor principiell betydelse. Allmänintresse är inte detsam-
ma som nyhetsvärde. Inte heller har det med ”det allmännas intressen”,
dvs. de intressen som företräds av stat och kommun, att göra.
Sedan undantas från meddelarrätten sådan information som part håller
hemlig under pågående förhandling rörande löne- eller andra anställnings-
villkor eller vid förberedelse för sådan förhandling (1 kap. 3§ i den
särskilda lagen) och information som hålls hemlig med stöd av 21 och
22 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller kollektiv-
avtal som sägs i 4 § andra stycket nämnda lag (1 kap. 4 § i den särskilda
lagen).
Ett viktigt undantag gäller för uppgifter om enskilds personliga förhål-
landen och enskilds privata ekonomiska förhållanden (1 kap. 5 § första
stycket i den särskilda lagen). Sådana undantas från meddelarrätten om
det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften kommer
ut. Undantaget är emellertid, i likhet med det som gäller för företagshem-
ligheter, inte absolut utan gäller endast i den mån det inte finns ett
allmänintresse av att uppgifterna lämnas ut som uppenbart väger tyngre än
den enskildes anspråk på skydd för egen del. Vidare undantas, med samma
reservation, uppgift om ekonomiska förhållanden hos leverantörer, kun-
der och andra som har trätt i affärsförbindelse eller annan liknande förbin-
delse med en arbetsgivare eller en förening, om denna håller uppgiften
hemlig.
Uppgifter om enskildas förhållanden och förhållanden hos kunder etc.
behöver ofta ett särskilt skydd. Vi föreslår därför att det vid intresseavväg-
ningen här — dvs. vid vägningen mellan skyddsintresset och allmänintres-
set — skall fästas särskilt avseende vid om det föreligger ett förtroendeför-
hållande mellan arbetsgivaren eller föreningen och den som uppgiften rör
(1 kap. 5 § tredje stycket i den särskilda lagen.)
Ett absolut undantag från meddelarrätten föreslås för uppgifter av sådan
art att ett röjande kan antas medföra fara för någons personliga säkerhet (1
kap. 5 § fjärde stycket i den särskilda lagen).
Slutligen gäller i princip undantag från meddelarrätten beträffande åt-
gärder som är avsedda att skydda mot brott samt i fråga om chiffer, koder
Prop. 1990/91:64
Bilaga 1
147
eller liknande metoder för att underlätta befordran av uppgifter och beträf-
fande uppgift som avser postförsändelser eller telefonmeddelanden 1 kap.
6 och 7 §§ i den särskilda lagen).
De nu uppräknade undantagen är inte några självständiga sekretessreg-
ler utan innebär endast att tystnadsplikter av denna art som grundar sig på
avtal kan göras gällande och således utan hinder av TF utgöra grund för
sanktioner mot arbetstagaren resp, föreningsmedlemmen.
I den mån någon undantagsregel inte är tillämplig gäller publiceringsrätten
och meddelarrätten fullt ut. Detta innebär bl. a. en frihet for den enskilde
att i tryckt skrift uttala kritik mot sin arbetsgivare eller mot den förening
som han är medlem i. Denna skyddade kritikrätt är en viktig del av den
nya regleringen. Visserligen finns det redan i dag enligt praxis en betydan-
de rätt för i vart fall en anställd att kritisera sin arbetsgivare. Men beträf-
fande tryckt skrift kommer den med vårt förslag både att sträcka sig längre
och att bli skyddad i grundlag.
Också denna rätt — som alltså principiellt är något annat än rätten att
avslöja hemligheter — bör emellertid ges en yttersta gräns. Ett undantag
görs därför i 13 kap. 6 § TF från skyddet enligt 13 kap. 3 § TF. Undantaget
innebär att om en anställd i en framställning eller i ett meddelande uppsåt-
ligen har lämnat oriktiga uppgifter om förhållanden som rör arbetsgivaren
till skada för denne så utgör inte grundlagen något hinder mot att han skiljs
från anställningen eller omplaceras. Det bör påpekas att det här inte rör sig
om något sekretessbrott.
Vi har vidare ansett att det inte vore rimligt att hindra en förening att
utesluta en medlem som uttryckligen framfört uppfattningar som uppen-
bart strider mot föreningens grundläggande värderingar. Detta gäller även
om personen i fråga framfört uppfattningarna i egenskap av författare eller
annan upphovsman till en framställning i tryckt skrift. Men detta undan-
tag från publicerings- och meddelarrätten kan knappast vara absolut. Om
framställningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig bör det
skydd gälla som meddelarrätten ger.
Ansvaret för ett överskridande av meddelarrätten drabbar den anställde
eller föreningsmedlemmen. Det vanliga tryckfrihetsrättsliga ansvarssyste-
met med ansvar för t. ex. den ansvarige utgivaren gäller alltså inte.
Om en arbetsgivare eller en förening träder meddelarrätten för när och
ingriper med en åtgärd mot någon som hållit sig inom gränserna för sin
meddelarrätt blir åtgärden ogiltig. Arbetsgivaren eller föreningen kan ock-
så bli skadeståndsskyldig. Detta framgår av 2 kap. 1 § i den särskilda lagen.
Som nämnts ovan under rubriken skyddet mot sanktioner är den anställ-
de som utnyttjat sin meddelarrätt skyddad på samma sätt som den som
utnyttjat sin föreningsrätt. En arbetsgivare kan alltså bli skyldig att utge
Prop. 1990/91:64
Bilaga 1
148
ersättning både for den förlust som uppkommit och för den kränkning som Prop. 1990/91: 64
den otillåtna åtgärden innebär. Bilaga 1
En betydelsefull del av ett meddelarrättsligt system är förbudet mot efter-
forskning av den som utnyttjat den rätt som systemet ger. Vårt förslag
innebär att en motsvarighet till det efterforskningsförbud som f. n. finns i 3
kap. 4 § TF, och som gäller ”myndighet eller annat allmänt organ”, införs
på den privata sektorn.
Efterforskningsförbudet riktar sig enligt 13 kap. 9§ första stycket TF
mot den som har en företagsledande eller därmed jämförlig ställning och
en arbetsledande ställning i ett företag eller en ledande ställning i en
förening. Men det sträcker sig längre än så. Det omfattar enligt 13 kap. 9 §
andra stycket TF även annan inom ett företag eller en förening om efter-
forskningen sker för företagets eller föreningens räkning. Förbudet mot
efterforskning är alltså tämligen omfattande. Men vi anser inte att det bör
träffa alla anställda i ett företag eller alla medlemmar i en förening.
Liksom det nuvarande efterforskningsförbudet gäller det förbud mot
efterforskning som vi föreslår inte i de fall ingripande mot någon är
förenligt med bestämmelserna i TF. Den som överskridit gränserna för
meddelarrätten får alltså efterforskas även av den som annars är förbjuden
att göra detta. Det sagda gäller dock med två undantag. En anställd som
uppsåtligen spritt oriktiga uppgifter om sitt företag och en föreningsmed-
lem som medverkat till en framställning som uppenbart strider mot för-
eningens grundläggande värderingar får inte efterforskas. En anledning
härtill är att förbudet mot efterforskning annars lätt nog skulle bli ihåligt.
Mål som rör fråga, huruvida någon överskridit de rättigheter som medde-
larrätten i förhållandet mellan enskilda innebär, skall handläggas som
tryckfrihetsmål. Ett sådant mål skall prövas av en jury om inte parterna på
båda sidor avstår från juryprövning.
Målen skall, oavsett om de innehåller någon fråga som annars skulle
prövas av arbetsdomstolen, handläggas i tryckfrihetsdomstol. Mål som
överklagas prövas i andra instans av hovrätt och i sista hand av högsta
domstolen.
F. n. gäller enligt 3 kap. 3 § TF tystnadsplikt bl. a. för journalister och
andra som tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av tryckt
skrift, i fråga om vem som är författare eller har lämnat meddelande för
publicering eller är utgivare av skrift som inte är periodisk. Denna regel,
som är ett viktigt inslag i anonymitetsskyddet, gäller över hela fältet och
alltså även till förmån för den som åsidosatt något enskilt åtagande genom
publicering i tryckt skrift.
149
Från regeln gäller ett antal undantag. Bl. a. kan domstol medge intrång i Prop. 1990/91: 64
tystnadsplikten vid vissa brott enligt TF om det är erforderligt att uppgift Bilaga 1
lämnas huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för brottet
har lämnat ett meddelande eller på annat sätt medverkat till framställning-
en.
Vårt förslag innebär att regeln i 3 kap. 3 § TF, som f. n. är något oklart
formulerad, förtydligas. Någon ändring i sak medför inte detta. Dock
föreslår vi vissa ändringar i rättegångsbalken som syftar till att något
förstärka skyddet för massmediernas källor.
Huvudregeln i TF är att dess bestämmelser gäller även skrifter som trycks
utom riket i den mån de utges här. Från denna regel finns vissa undantag.
Bl. a. gäller ett mindre långtgående skydd för den som meddelat eller
anskaffat uppgifter för publicering i utrikes tryckt skrift.
Vårt förslag innebär att skyddet för meddelare och anskaffare till skrifter
som visserligen trycks utom riket men som huvudsakligen är avsedda för
spridning i Sverige eller beträffande vilka utgivningsbevis finns skall vara
detsamma som för skrifter som trycks och utges i Sverige. Detta innebär
alltså en förstärkning av skyddet för meddelare och anskaffare.
Eftersom ett genomförande av förslagen förutsätter grundlagsändring före-
slår vi att huvuddelen av de nya reglerna får träda i kraft först den 1
januari 1992.
Vi föreslår att de regler som gäller på det radiorättsliga området anpassas
till de föreslagna reglerna om meddelarrätt i förhållandet mellan enskilda.
Vidare utgår vi från att meddelarrätt i enlighet med vårt förslag kommer
att införas på övriga fält där yttrandefriheten kan komma att få ett särskilt
skydd i grundlag.
150
Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen1
dels att 1 kap. 1, 3 och 9 §§, 3 kap. 3 — 5 §§, 7 kap. 6 §, 9 kap. 1 och 2 §§,
11 kap. 1 §, 12 kap. 1 och 14 §§ samt rubrikerna till 9 och 11 kap. skall ha
följande lydelse,
dels att nuvarande 13 kap. skall betecknas 14 kap.,
dels att det i förordningen skall införas ett nytt kapitel, 13 kap. av
följande lydelse,
dels att nya 14 kap. 1 — 5 §§ skall betecknas 2 — 6 §§,
dels att nya 14 kap. 6 § skall ha följande lydelse,
tfe/s att det i förordningen skall införas två nya paragrafer, 14 kap. 1 och
7 §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
1§2
Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att, utan några av
myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter,
att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll,
och att icke i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider
mot tydlig lag, given att bevara allmänt lugn, utan att återhålla allmän
upplysning.
I överensstämmelse med de i första stycket angivna grunderna för en
allmän tryckfrihet och till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en
allsidig upplysning skall det stå varje svensk medborgare fritt att, med
iakttagande av de bestämmelser som äro i denna förordning meddelade till
skydd för enskild rätt och allmän säkerhet, i tryckt skrift yttra sina tankar
och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar samt meddela uppgifter och
underrättelser i vad ämne som helst.
Det skall ock stå envar fritt att, i alla de fall då ej annat är i denna
förordning föreskrivet, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne
som helst för offentliggörande i tryckt skrift till författare eller annan som
är att anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens
utgivare eller, om för skriften finnes särskild redaktion, till denna eller till
företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till
periodiska skrifter.
Vidare skall envar äga rätt att, om ej annat följer av denna förordning,
anskaffa uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offent-
liggöra dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelande som avses i
föregående stycke.
Om rätt att, oavsett enskilt åta-
gande, i tryckt skrift yttra sina
tankar och åsikter samt meddela
och anskajfa uppgifter och underrät-
telser föreskrivs i 13 kap.
1 Omtryckt 1988:1448.
2 Senaste lydelse 1976:955.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
151
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
För missbruk av tryckfriheten el-
ler medverkan däri må ej någon i
annan ordning eller i annat fall än
denna förordning bestämmer kun-
na tilltalas eller dömas till ansvar
eller ersättningsskyldighet eller
skriften konfiskeras eller läggas un-
der beslag.
För missbruk av tryckfriheten el-
ler medverkan däri får inte någon i
annan ordning eller i annat fall än
denna förordning bestämmer tillta-
las eller dömas till ansvar eller er-
sättningsskyldighet eller utsättas för
åtgärd till skada för honom eller
skriften konfiskeras eller läggas un-
der beslag.
Om ersättningsskyldighet och
andra rättsföljder för den som ge-
nom tryckt skrift eller genom med-
delande eller anskaffande av uppgif-
ter eller underrättelser för publice-
ring i sådan skrift åsidosatt vad som
ålegat honom på grund av enskilt
åtagande finns bestämmelser i 13
kap.
9§3
Utan hinder av denna förordning gäller vad i lag är stadgat
1. om förbud mot kommersiell annons i den mån annonsen användes
vid marknadsföring av alkoholhaltiga drycker eller tobaksvaror;
2. om förbud mot offentliggörande i yrkesmässig kreditupplysnings-
verksamhet av kreditupplysning, som innebär otillbörligt intrång i en-
skilds personliga integritet eller som innehåller oriktig eller missvisande
uppgift, om ersättningsskyldighet för sådant offentliggörande samt om
rättelse av oriktig eller missvisande uppgift;
3. om ansvar och ersättnings-
skyldighet som avser det sätt på vil-
ket uppgift eller underrättelse an-
skaffats.
3. om ansvar, ersättningsskyl-
dighet och annan rättsföljd som av-
ser det sätt på vilket uppgift eller
underrättelse anskaffats.
3 kap.
3§4
Den som har tagit befattning
med tillkomsten eller utgivningen
av tryckt skrift eller med framställ-
ning som var avsedd att införas i
tryckt skrift och den som har varit
verksam inom företag för utgivning
av tryckta skrifter eller inom före-
tag för yrkesmässig förmedling av
nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter må icke röja
vad han därvid erfarit om vem som
är författare eller har lämnat med-
delande enligt 1 kap. 1 § tredje styc-
Den som har tagit befattning
med tillkomsten eller utgivningen
av tryckt skrift eller med framställ-
ning som var avsedd att införas i
tryckt skrift och den som har varit
verksam inom företag för utgivning
av tryckta skrifter eller inom före-
tag för yrkesmässig förmedling av
nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter får inte röja
vad han därvid erfarit om vem som
är författare eller har lämnat med-
delande enligt 1 kap. 1 § tredje styc-
3 Senaste lydelse 1976:955.
4 Senaste lydelse 1976:955.
152
Nuvarande lydelse
ket eller är utgivare av skrift som ej
är periodisk, om ej
1. denne har samtyckt därtill;
2. fråga därom får väckas enligt
2 § första stycket;
3. fråga är om brott som angives
1 7 kap. 3 § första stycket 1;
4. fråga är om brott enligt 7 kap.
2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3
och rätten finner det erforderligt att
vid förhandling uppgift lämnas, hu-
ruvida den som är tilltalad eller
skäligen misstänkt för brottet har
lämnat meddelandet eller medver-
kat till framställningen;
5. rätten av hänsyn till allmänt
eller enskilt intresse finner det vara
av synnerlig vikt att uppgift i saken
lämnas vid vittnesförhör eller för-
hör med part under sanningsförsäk-
ran.
Föreslagen lydelse
ket eller är utgivare av skrift som
inte är periodisk.
Tystnadsplikten enligt första styc-
ket gäller inte
1. om författaren, meddelaren el-
ler utgivaren har samtyckt till att
hans identitet röjs,
2. om fråga om identiteten får
väckas enligt 2 § första stycket,
3. om det rör sig om brott som
anges i 7 kap. 3 § första stycket 1,
4. i den mån domstol finner det
erforderligt, när det rör sig om brott
enligt 7 kap. 2 § eller 3 § första styc-
ket 2 eller 3, att vid förhandling
uppgift lämnas, huruvida den som
är tilltalad eller skäligen misstänkt
för den brottsliga gärningen har
lämnat meddelandet eller medver-
kat till framställningen, eller
5. i den mån domstol i andra mål
än sådana som handläggs som
tryckfrihetsmål av hänsyn till ett
allmänt eller enskilt intresse finner
det vara av synnerlig vikt att upp-
gift lämnas vid vittnesförhör eller
förhör med en part under sannings-
försäkran.
Vid förhör som avses i andra styc-
ket 4 eller 5 skall rätten noga vaka
över att frågor inte ställs som kan
inkräkta på tystnadsplikten utöver
vad som i varje särskilt fall är med-
givet.
Om undantag i övrigt från tyst-
nadsplikten enligt första stycket fö-
reskrivs i 13 kap. 8 §.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
4§5
Myndighet eller annat allmänt organ må ej efterforska författaren till
framställning som införts eller varit avsedd att införas i tryckt skrift, den
som utgivit eller avsett att utgiva framställning i sådan skrift eller den som
lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket, i vidare mån än som
erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som ej står i strid med
denna förordning. Får efterforskning förekomma, skall därvid beaktas den
i 3 § angivna tystnadsplikten.
Om förbud i övrigt mot efterforsk-
ning föreskrivs i 13 kap. 9 §.
5 Senaste lydelse 1976:955.
153
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
5 §5
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Utsätter någon mot författarens
eller, i fall som avses i 1 §, mot ut-
givarens eller meddelarens vilja å
tryckt skrift dennes namn, pseudo-
nym eller signatur eller åsidosätter
någon sin tystnadsplikt enligt 3 §,
straffes med böter eller fängelse i
högst ett år. Lag samma vare, om å
skriften såsom författare, utgivare
eller meddelare utsättes namnet å
eller pseudonymen eller signaturen
för annan person än den verkliga
författaren, utgivaren eller medde-
laren.
För efterforskning i strid med 4 §
första punkten dömes till böter eller
fängelse i högst ett år.
Allmänt åtal för brott som avses i
målsäganden anmält brottet till åtal.
Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet mot författarens eller, i
fall som avses i 1 §, mot utgivarens
eller meddelarens vilja på tryckt
skrift utsätter dennes namn, pseu-
donym eller signatur eller åsidosät-
ter sin tystnadsplikt enligt 3 §,
döms till böter eller fängelse i högst
ett år. Till samma straff döms den
som uppsåtligen eller av oaktsamhet
på skriften såsom författare, utgiva-
re eller meddelare utsätter namnet
på eller pseudonymen eller signatu-
ren för annan person än den verkli-
ga författaren, utgivaren eller med-
delaren.
Den som bedriver efterforskning i
strid med 4 § första meningen
döms, om det sker uppsåtligen eller
av oaktsamhet, till böter eller fäng-
else i högst ett år.
Har flera medverkat till gärning
som avses i första eller andra stycket
gäller om ansvar härför vad som fö-
reskrivs i lag.
första stycket må väckas endast om
7 kap.
6§6
Vad i lag är stadgat angående påföljd för brott, som avses i 4 och 5 §§,
gälle ock då brottet är att anse som tryckfrihetsbrott.
Angående enskilt anspråk på
grund av tryckfrihetsbrott stadgas i
11 kap. Fälles den tilltalade för
brott, som avses i 4§ 14 eller 15,
må ock, då fråga är om periodisk
skrift, på yrkande förordnas att do-
men skall införas i skriften.
Angående enskilt anspråk på
grund av tryckfrihetsbrott och talan
om annan rättsföljd i anledning av
sådant brott finns föreskrifter i 11
kap. Fälls den tilltalade för brott,
som avses i 4 § 14 eller 15, får ock-
så, då fråga är om periodisk skrift,
på yrkande förordnas att domen
skall införas i skriften.
5 Senaste lydelse 1976:955.
6 Senaste lydelse 1988:1448.
154
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Om tillsyn och åtal
9 kap.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Justitiekanslern skall vaka över att
de gränser för tryckfriheten som an-
givas i denna förordning ej överskri-
das.
2 § första stycket7
Justitiekanslern är ensam åklaga-
re i mål om tryckfrihetsbrott. Ej må
annan än justitiekanslern inleda
förundersökning rörande tryckfri-
hetsbrott. Endast justitiekanslern
och rätten äga besluta om tvångs-
medel med anledning av misstanke
om sådant brott, om ej annat är
föreskrivet i denna förordning.
2 § tredje stycket7
1 § första stycket
Justitiekanslern är ensam åklaga-
re i mål om tryckfrihetsbrott. Ingen
annan än justitiekanslern får inleda
förundersökning rörande tryckfri-
hetsbrott. Endast justitiekanslern
och rätten får besluta om tvångsme-
del med anledning av misstanke
om sådant brott, om inte annat är
föreskrivet i denna förordning.
1 § andra stycket
Justitiekanslern är tillika ensam åklagare i annat tryckfrihetsmål än mål
om tryckfrihetsbrott samt i mål som eljest avser brott mot bestämmelse i
denna förordning; om befogenhet för riksdagens ombudsman att vara
åklagare i mål som nu angivits gäller dock vad i lag är stadgat.
2 § andra stycket8
Regeringen äger hos justitiekans-
lern anmäla skrift till åtal för
tryckfrihetsbrott. I lag må föreskri-
vas att allmänt åtal för tryckfri-
hetsbrott må väckas endast efter re-
geringens medgivande.
2§
Regeringen får hos justitiekans-
lern anmäla skrift till åtal för
tryckfrihetsbrott. I lag får föreskri-
vas att allmänt åtal för tryckfri-
hetsbrott får väckas endast efter re-
geringens medgivande.
11 kap.
Om enskilt anspråk Om enskilt anspråk z anledning av
tryckfrihetsbrott, m. m.
1 §8
Enskilt anspråk i anledning av
missbruk av tryckfriheten må grun-
das allenast därå att den skrift, som
anspråket avser, innefattar tryckfri-
hetsbrott. Sådant anspråk må, om
ej annat nedan stadgas, icke göras
gällande mot annan än den som en-
ligt 8 kap. svarar för brottet. Har på
grund av omständighet, som avses i
8 kap. 10 §, ansvaret övergått å ho-
nom, må anspråket göras gällande
även mot den som före honom haft
Enskilt anspråk och annan rätts-
följd i anledning av missbruk av
tryckfriheten får grundas endast på
att den skrift, som anspråket avser,
innefattar tryckfrihetsbrott. Sådant
anspråk får, om inte annat före-
skrivs nedan, inte göras gällande
mot annan än den som enligt 8 kap.
svarar för brottet. Har på grund av
omständighet, som avses i 8 kap.
10 §, ansvaret övergått på honom,
får anspråket göras gällande även
7 Senaste lydelse 1976:955.
8 Senaste lydelse 1976:955.
8 Senaste lydelse 1976:955.
155
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
att svara, om och i den omfattning mot den som före honom haft att
sådant anspråk eljest enligt lag må svara, om och i den omfattning så-
göras gällande. dant anspråk annars enligt lag får
göras gällande.
Vad i 8 kap. 12 § är stadgat i fråga om ansvar gälle ock beträffande
enskilt anspråk.
Prop.1990/91:64
Bilaga 2
Om enskilt anspråk på grund av
brott enligt 7 kap. 2 eller 3 §§ gäller
vad i lag är stadgat.
Om enskilt anspråk på grund av
brott enligt 7 kap. 2 eller 3 § och om
annan rättsföljd i anledning av så-
dant brott gäller vad som är före-
skrivet i lag.
Om ersättningsskyldighet och
andra rättsföljder för den som ge-
nom tryckt skrift eller genom med-
delande eller anskaffande av uppgif-
ter eller underrättelser för publice-
ring i sådan skrift åsidosatt vad som
ålegat honom på grund av enskilt
åtagande finns bestämmelser i 13
kap.
12 kap.
1§9
Tryckfrihetsmål upptagas av tingsrätt inom vars domkrets länsstyrelse
har sitt säte. Förekommer anledning att även annan tingsrätt inom länet
skall äga upptaga tryckfrihetsmål, äger regeringen förordna därom.
Till tryckfrihetsmål hänföras mål
angående ansvar eller enskilt an-
språk på grund av tryckfrihetsbrott
så ock ansökningsmål, som avses i
9 kap. 5 §. Till tryckfrihetsmål hän-
föras även mål angående ansvar el-
ler enskilt anspåk på grund av brott
enligt 7 kap. 3 §. Är fråga om brott
enligt sistnämnda paragrafs andra
stycke och har den som anskaffat
uppgiften eller underrättelsen ej of-
fentliggjort denna i tryckt skrift el-
ler meddelat den till annan för så-
dant offentliggörande, skall dock
målet handläggas som tryckfrihets-
mål endast om det är uppenbart att
anskaffandet skett för offentliggö-
rande i tryckt skrift.
Till tryckfrihetsmål hänförs mål
angående ansvar på grund av
tryckfrihetsbrott, mål angående en-
skilt anspråk eller annan rättsföljd i
anledning av sådant brott samt an-
sökningsmål, som avses i 9 kap. 5 §.
Till tryckfrihetsmål hänförs även
mål angående ansvar på grund av
brott enligt 7 kap. 3 § och mål om
enskilt anspråk eller annan rätts-
följd i anledning av sådant brott. Är
fråga om brott enligt sistnämnda
paragrafs andra stycke och har den
som anskaffat uppgiften eller
underrättelsen inte offentliggjort
denna i tryckt skrift eller meddelat
den till annan för sådant offentlig-
görande, skall dock målet handläg-
gas som tryckfrihetsmål endast om
det är uppenbart att anskaffandet
skett för offentliggörande i tryckt
skrift.
Senaste lydelse 1976:955.
156
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Av 13 kap. 11 § framgår att även
vissa ytterligare mål hänförs till
tryckfrihetsmål.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
4§9
Föres i mål om ansvar jämväl talan om enskilt anspråk mot annan än
den tilltalade, skola de åtgärder av svarandepart, som avses i 2 § första
stycket, 10 § andra stycket och 12 § andra stycket, ankomma på den
tilltalade.
Då talan utan samband med åtal
föres om tryckt skrifts konfiskering
eller om enskilt anspråk gälle om
rättegången i sådant mål vad i 2 och
10— 13 §§ är föreskrivet; har frågan
huruvida brott föreligger tidigare
prövats i tryckfrihetsmål avseende
ansvar för brott, skall dock pröv-
ning av samma fråga ej ånyo äga
rum. I ansökningsmål skall den ute-
slutning av jurymän, som eljest an-
kommer på parterna, företagas av
rätten genom lottning.
Då talan utan samband med åtal
förs om tryckt skrifts konfiskering,
om enskilt anspråk eller om annan
rättsföljd gäller om rättegången i så-
dant mål vad som föreskrivs i 2 och
10— 13 §§. Har frågan huruvida
brott föreligger tidigare prövats i
tryckfrihetsmål avseende ansvar
för brott, skall dock prövning av
samma fråga inte äga rum på nytt. I
ansökningsmål skall den uteslut-
ning av jurymän, som annars an-
kommer på parterna, företas av rät-
ten genom lottning.
13 kap.
Vissa särskilda föreskrifter om för-
hållandet mellan enskilda
l§
Detta kapitel gäller i förhållandet
mellan enskilda arbetsgivare och ar-
betstagare och mellan föreningar
och deras medlemmar.
2§
En arbetstagare och en medlem i
en förening får, i alla de fall då inte
annat följer av detta kapitel, utan
hinder av att de därigenom åsido-
sätter vad de åtagit sig
1. genom tryckt skrift yttra sina
tankar och åsikter samt meddela
uppgifter och underrättelser i vad
ämne som helst,
2. meddela uppgifter och under-
rättelser i vad ämne som helst för
offentliggörande i tryckt skrift till
författare till framställning i skrif-
ten, till skriftens utgivare eller till
annan som avses i 1 kap. 1 § tredje
stycket samt
Senaste lydelse 1976:955.
157
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
3. anskaffa uppgifter och under-
rättelser i vad ämne som helst för att
offentliggöra dem i tryckt skrift eller
för att lämna meddelade som avses i
2.
3§
Att en arbetstagare eller en med-
lem i en förening genom att medver-
ka till framställning som avses i 2 §
1, lämna meddelande enligt 2§ 2
eller anskaffa uppgifter eller under-
rättelser enligt 2§ 3 åsidosatt vad
han åtagit sig får inte i någon an-
nan ordning eller i några andra fall
än som följer av detta kapitel föran-
leda ersättningsskyldighet. I vidare
mån än som nu sagts får inte heller,
med framställningen, meddelandet
eller anskaffandet som grund, den
som är arbetstagare utsättas för åt-
gärd till skada för honom eller den
som är medlem i en förening uteslu-
tas ur denna.
4§
Vad i 2 och 3 §§ sägs gäller inte
1. arbetstagare som med hänsyn
till arbetsuppgifter och anställnings-
villkor får anses ha en joretagsle-
dande eller därmed jämförlig ställ-
ning,
2. medlemmar i ideella förening-
ar i vilka medlemskapet saknar eko-
nomisk betydelse för medlemmar-
na.
5§
Rättigheterna enligt 2§ får in-
skränkas endast i den män det er-
fordras för att upprätthålla en tyst-
nadsplikt som är påkallad med hän-
syn till
1. intresset att skydda företags-
hemligheter,
2. intresset att skydda informa-
tion som part i anledning av för-
handling rörande löne- eller andra
anställningsvillkor håller hemlig,
3. intresset att skydda sådan in-
formation som hålls hemlig med
tillämpning av lag om medbestäm-
mande i arbetslivet eller kollektivav-
tal som ersätter bestämmelse i så-
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
158
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
dan lag,
4. intresset att skydda enskilds
personliga förhållanden eller en-
skilds privata ekonomiska förhål-
landen eller, i den mån de hålls
hemliga, ekonomiska förhålladen
hos kunder eller andra som har trätt
1 affärsförbindelse eller liknande för-
bindelse med en arbetsgivare eller
en förening,
5. intresset att skydda uppgifter
som hålls hemliga och som avser
åtgärder till skydd mot brott eller
6. intresset att skydda befordran
av uppgifter.
Inskränkning i rättigheten enligt
2 § skall anges i bestämmelse i en
särskild lag. Det som sägs i 2 kap.
12 § tredje stycket regeringsformen
skall gälla också i fråga om förslag
till sådan bestämmelse.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
6§
Utan hinder av vad som sägs i 2
och 3 §§ får en anställd som i en
framställning eller ett meddelande
uppsåtligen har lämnat oriktiga
uppgifter om förhållanden som rör
arbetsgivaren till skada för denne
skiljas från anställningen eller om-
placeras.
Vidare får, utan hinder av vad
som sägs i 2 och 3 §§, en medlem i
en förening uteslutas om han med-
verkat såsom författare eller annars
är att anse som upphovsman till en
framställning som till sitt innehåll
uppenbart strider mot föreningens
grundläggande värderingar. Ute-
slutning får dock inte ske om fram-
ställningen med hänsyn till omstän-
digheterna är försvarlig.
7§
Om ersättningsskyldighet och
andra tillåtna rättsföljder för över-
skridande av de rättigheter som
följer av detta kapitel gäller vad som
föreskrivs i lag.
159
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
8§
Vad som i 3 kap. 3 § andra styc-
ket 5 sägs gäller även uppgift om
vem som medverkat till framställ-
ningen enligt 2§ 1 eller lämnat
meddelandet enligt 2 § 2.
9§
Den som har en företagsledande
eller därmed jämförlig ställning el-
ler en arbetsledande ställning i ett
företag eller en ledande ställning i
en förening får inte efterforska för-
fattaren eller annan som är att anse
som upphovsman till en framställ-
ning rörande företaget eller för-
eningen, som införts eller varit av-
sedd att införas i tryckt skrift. Han
får inte heller efterforska den som
lämnat meddelande enligt 2 § 2 till
sådan framställning. Efterforskning
får dock ske i den mån det erfordras
för ingripande mot författaren, den
som annars är att anse som upp-
hovsman eller meddelaren som inte
står i strid med vad som följer av
detta kapitel.
Vad i första stycket sägs gäller
även annan inom företaget eller för-
eningen om efterforskningen sker
för joret agets eller föreningens räk-
ning.
Efterforskning får inte göras i fall
som avses i 6 §.
10§
Den som bedriver efterforskning i
strid med 9§ döms, om det sker
uppsåtligen eller av grov oaktsam-
het, till böter eller fängelse i högst
ett år.
Har flera medverkat till gärning
som avses i första stycket gäller om
ansvar härför vad som föreskrivs i
lag.
11 §
Mål som rör fråga huruvida nå-
gon är skyddad enligt vad som följer
av detta kapitel är tryckfrihetsmål.
Vad som föreskrivs i 12 kap. 1 §
andra stycket tredje meningen har
dock motsvarande tillämpning.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
160
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Målet skall prövas av en jury om
nio medlemmar om inte parterna
på båda sidor avstår från detta.
Prövningen skall avse frågan huru-
vida en arbetstagare eller en före-
ningsmedlem har åsidosatt något
åtagande och om rättsföljder i så
fall är tillåtliga.
Finner sex eller flera av juryns
ledamöter att ett åtagande har åsi-
dosatts och att rättsföljder är tillåtli-
ga, skall detta vara juryns utslag.
Detta utslag är inte bindande vid
den fortsatta handläggningen av
målet.
Finner fyra eller fler av juryleda-
möterna att det saknas grund for
rättsföljder, skall detta vara juryns
utslag. Detta utslag är bindande.
I övrigt gäller 12 kap. 3—16 §§ i
tillämpliga delar.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
13 kap.
5 § tredje stycket10
I övrigt skall i fråga om skrift,
som tryckts utom riket och här ut-
gives, i tillämpliga delar gälla vad i
1 kap., 3 kap., 6 kap., 7 kap., 8 kap.
1, 2, 5 — 7 och 10 — 12 §§ samt 9 —
12 kap. är föreskrivet.
13 kap.
5 § första och andra styckena11
Bestämmelserna i 1 kap. 1 § tred-
je och fjärde styckena angående
meddelande och anskaffande av
uppgifter och underrättelser för of-
fentliggörande i tryckt skrift skall
gälla även meddelande för offentlig-
görande i skrift, som tryckes utom
riket, samt anskaffande for sådant
meddelande, om ej
12 §
Bestämmelserna i detta kapitel
hindrar inte att sanktioner vidtas
mot någon i anledning av att han
har anskaffat uppgift på ett sätt som
är straffbart.
14 kap.
1§
I fråga om skrift som trycks utom
riket och utges här skall, om inte
annat sägs nedan, i tillämpliga de-
lar gälla vad som är föreskrivet i 1
kap., 3 kap., 6 kap., 7 kap., 8 kap.
1, 2, 5 — 7 och 10— 12 §§ samt 9 —
12 kap.
14 kap.
6§
I fråga om skrift om trycks utom
riket och som utges här men som
inte huvudsakligen är avsedd för
spridning inom riket och för vilken
inte heller utgivningsbevis finns gäl-
ler bestämmelserna i 1 kap. 1 § tred-
je och fjärde styckena angående
meddelande och anskaffande av
uppgifter och underrättelser för of-
fentliggörande, om inte
10 Senaste lydelse 1976:955.
" Senaste lydelse 1976:955.
161
11 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1. meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet;
2. meddelandet innefattar utlämnande eller tillhandahållande som av-
ses i 7 kap. 3 § första stycket 2;
3. meddelandet utgör uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Är meddelandet eller anskaffan-
det straffbart z angivet hänseende,
gäller vad därom är stadgat. Mål
angående ansvar eller enskilt an-
språk på grund av brott som nu
sagts skall handläggas som tryckfri-
hetsmål, när ej 12 kap. 1 § andra
stycket tredje punkten har motsva-
rande tillämpning. I fråga om rätt
till anonymitet för meddelaren gäl-
ler vad i 3 kap. är stadgat; bestäm-
melsen i 3 § 3 skall dock omfatta
även annat brott mot rikets säker-
het än som där avses.
Första stycket tillämpas också i
fråga om skrift som trycks utom ri-
ket och inte utges här. Härvid jäm-
ställs med meddelare den som med-
verkar till framställning i periodisk
skrift såsom författare eller annan
upphovsman.
Är meddelandet eller anskaffan-
det straffbart enligt vad som följer
av första eller andra stycket, gäller
vad som är föreskrivet därom. Mål
angående ansvar på grund av brott
som nu sagts samt mål rörande en-
skilt anspråk och annan rättsföljd i
anledning av sådant brott skall
handläggas som tryckfrihetsmål,
när inte 12 kap. 1 § andra stycket
tredje meningen har motsvarande
tillämpning. I fråga om rätt till ano-
nymitet för meddelaren gäller vad
som är föreskrivet i 3 kap; bestäm-
melsen i 3 § 3 skall dock omfatta
även annat brott mot rikets säker-
het än som där avses.
7§
Vad som följer av 13 kap. gäller
också i fråga om skrifter som trycks
utom riket.
Beträffande skrift som inte hu-
vudsakligen är avsedd för spridning
inom riket och för vilken det inte
heller finns utgivningsbevis får dock
längre gående begränsningar före-
skrivas än som medges i 13 kap. 5 §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
162
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 36 kap. 8 § och 49 kap. 4 § rättegångsbalken
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
36 kap.
8§‘
Rätten må förelägga den som skall höras som vittne att, innan han
infinner sig för avgivande av vittnesmål, uppliva sin kunskap om vad
vittnesförhöret gäller genom att granska för vittnet tillgängliga räkenskaps-
böcker, anteckningar eller andra handlingar eller besiktiga plats eller före-
mål, om sådant kan ske utan avsevärd olägenhet för vittnet.
Om rätten enligt 3 kap. 3 § 5
tryckfrihetsförordningen, 9 § första
stycket 5 radioansvarighetslagen
(1966:756) eller 11 § 5 lagen
(1982:521) om ansvarighet för ra-
dio- och kassettidningar skall pröva
om någon, som är skyldig att hem-
lighålla en uppgift som avses där,
ändå får höras som vittne därom,
skall rätten först, om inte särskilda
skäl föranleder annat, inhämta ytt-
rande från det företag, hos vilket
han har erhållit vetskap om uppgif-
ten.
Om rätten enligt 3 kap. 3 § andra
stycket 4 eller 5 tryckfrihetsförord-
ningen, 9 § andra stycket 4 eller 5
radioansvarighetslagen (1966:756)
eller 11 § andra stycket 4 eller 5
lagen (1982:521) om ansvarighet
för radio- och kassettidningar skall
pröva om någon, som är skyldig att
hemlighålla uppgift som avses där,
ändå får höras som vittne därom,
skall rätten först, om inte särskilda
skäl föranleder annat, inhämta ytt-
rande från det företag, hos vilket
han har erhållit vetskap om uppgif-
ten.
49 kap.
4§2
Talan mot underrätts beslut under rättegången skall föras särskilt, om
rätten
1. avvisat ombud, biträde eller försvarare eller ogillat ett yrkande här-
om;
2. ogillat tredje mans yrkande att få som intervenient deltaga i rätte-
gången;
3. förelagt en part eller någon
annan att förete skriftligt bevis eller
att tillhandahålla föremål för syn
eller besiktning eller också enligt 3
kap. 3 § 5 tryckfrihetsförordningen,
9 § första stycket 5 radioansvarig-
hetslagen (1966:756) eller 11 § 5
lagen (1982:521) om ansvarighet
för radio- och kassettidningar fun-
nit det vara av synnerlig vikt att en
3. förelagt en part eller någon
annan att förete skriftligt bevis eller
att tillhandahålla föremål för syn
eller besiktning eller enligt 3 kap.
3 § andra stycket 4 tryckfrihetsför-
ordningen, 9§ andra stycket 4 ra-
dioansvarighetslagen (1966: 756) el-
ler 11 § andra stycket 4 lagen
(1982:521) om ansvarighet för ra-
dio- och kassettidningar funnit det
1 Senaste lydelse 1983:497.
2 Senaste lydelse 1985:415.
163
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
uppgift som avses där lämnas vid vara erforderligt att uppgift som av-
vittnesförhör eller förhör med en ses där lämnas vid förhandling eller
part under sanningsförsäkran; också enligt 3 kap. 3 § andra styc-
ket 5 tryckfrihetsförordningen, 9 §
andra stycket 5 radioansvarighets-
lagen (1966:756) eller 11 § andra
stycket 5 lagen (1982:521) om an-
svarighet för radio- och kassettid-
ningar funnit det vara av synnerlig
vikt att uppgift som avses där läm-
nas vid vittnesförhör eller förhör
med en part under sanningsförsäk-
ran;
4. utlåtit sig angående ådömande av förelagt vite eller häkte eller om
ansvar for förseelse i rättegången eller angående skyldighet for någon, som
ej är part eller intervenient, att gottgöra i rättegången vållad kostnad;
5. utlåtit sig angående ersättning eller förskott av allmänna medel till
målsägande eller angående ersättning eller förskott till biträde, försvarare,
vittne, sakkunnig eller annan, som ej är part eller intervenient;
6. utlåtit sig i tvistemål angående kvarstad eller annan åtgärd enligt 15
kap. eller i brottmål angående häktning eller åtgärd, som avses i 25 — 28
kap.;
7. avslagit begäran om biträde eller försvarare eller till sådant uppdrag
förordnat annan än part föreslagit;
8. utlåtit sig i annat fall än som avses i 5 eller 7 i fråga som gäller allmän
rättshjälp; eller
9. avslagit begäran om rättshjälp åt misstänkt i brottmål eller om ersätt-
ning eller förskott till part, som åtnjuter sådan förmån.
Särskild talan skall foras genom besvär. Är fråga om beslut, som avses i
1,2, 3, 7, 8 eller 9, åligge den som vill fora talan att, om beslutet meddelats
vid sammanträde för förhandling, genast och eljest inom en vecka från den
dag, då han erhöll del därav, anmäla missnöje; försummas det, äge han ej
vidare rätt till talan. Rätten pröve genast, om anmälan rätteligen gjorts.
I fråga om missnöjesanmälan av myndigheter, som enligt lag eller för-
ordnande med stöd av lag är behöriga att överklaga beslut som avses i
andra stycket, gäller följande. Har beslutet meddelats vid sammanträde for
förhandling vid vilken myndigheten inte har varit företrädd, skall missnö-
je anmälas senast en vecka från dagen for beslutet.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
164
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ lagen (1990:00) om skydd för
företagshemligheter skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1§
Med företagshemlighet avses i denna lag sådan information om affärs-
eller driftförhållanden i en näringsidkares rörelse som näringsidkaren hål-
ler hemlig och vars röjande är ägnat att medföra skada för honom i
konkurrenshänseende.
Med information förstås både sådana uppgifter som har dokumenterats
i någon form, inbegripet ritningar, modeller och andra liknande tekniska
förebilder, och enskilda personers kännedom om ett visst förhållande,
även om det inte har dokumenterats på något särskilt sätt.
Information om ett förhållande
som innefattar brott eller som an-
nars är från allmän synpunkt oac-
ceptabelt utgör inte företagshemlig-
het.
2§
Lagen gäller endast obehöriga angrepp på företagshemligheter.
Som ett obehörigt angrepp anses
inte att någon anskaffar, utnyttjar
eller röjer en företagshemlighet hos
en näringsidkare för att offentliggö-
ra eller inför en myndighet eller an-
nat behörigt organ avslöja något
som skäligen kan misstänkas utgö-
ra brott, på vilket fängelse kan föl-
ja, eller som kan anses utgöra annat
allvarligt missförhållande i närings-
idkarens rörelse.
Som ett obehörigt angrepp anses
inte att någon anskaffar, utnyttjar
eller röjer en företagshemlighet hos
en näringsidkare för att offentliggö-
ra eller inför en myndighet eller an-
nat behörigt organ avslöja något
som han med fog antar utgör brott,
på vilket fängelse kan följa, eller
annat allvarligt missförhållande i
näringsidkarens rörelse.
Som ett obehörigt angrepp anses inte heller att någon utnyttjar eller röjer
en företagshemlighet som han eller någon före honom har fått del av i god
tro.
Om offentliggörande i tryckt
skrift, radioprogram och kassettid-
ningar finns särskilda bestämmel-
ser.
Denna lag träder i kraft den
165
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap.
1 § Detta kapitel anger i vilka fall sådana begränsningar som nämns i 13
kap. 5 § första stycket och 14 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordning-
en gäller i friheten enligt 13 kap. 2 § samma förordning att utan hinder av
enskilt åtagande anskaffa uppgifter eller lämna meddelanden eller på an-
nat sätt medverka till framställning i tryckt skrift.
2 § Begränsning enligt 1 § gäller beträffande sådan uppgift som utgör
företagshemlighet enligt lagen (1990:00) om skydd for företagshemligheter
och som skyddas enligt den lagen. Begränsningen gäller dock inte beträf-
fande förhållanden som har så väsentlig betydelse for miljön eller for
människors hälsa eller annars ett sådant allmänintresse att detta uppen-
bart väger tyngre än intresset av att skydda hemligheten.
Är fråga om utrikes tryckt skrift som inte huvudsakligen är avsedd för
spridning inom riket och för vilken utgivningsbevis inte finns gäller, i
stället för vad som anges i första stycket, begränsning enligt 1 § för vaije
uppgift som utgör företagshemlighet enligt lagen om skydd för företags-
hemligheter och som skyddas enligt den lagen.
3 § Begränsning enligt 1 § gäller beträffande information som part under
pågående förhandling rörande löne- eller andra anställningsvillkor eller
vid förberedelse för sådan förhandling håller hemlig.
4 § Begränsning enligt 1 § gäller beträffande information som hålls hem-
lig med tillämpning av 21 och 22 §§ lagen (1976:580) om medbestämman-
de i arbetslivet eller kollektivavtal som sägs i 4 § andra stycket nämnda lag.
5 § Begränsning enligt 1 § gäller beträffande uppgift om enskilds person-
liga förhållanden och enskilds privata ekonomiska förhållanden, om det
kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Uppgif-
ten får dock röjas, om det finns ett allmänintresse av att den enskildes
förhållande eller annat därmed förenat förhållande avslöjas som uppen-
bart väger tyngre än den enskildes anspråk på skydd för egen del.
Första stycket tillämpas också i övrigt beträffande uppgift om ekonomis-
ka förhållanden hos leverantörer, kunder och andra som har trätt i affärs-
förbindelse eller annan liknande förbindelse med arbetsgivaren eller för-
eningen, om denna håller uppgiften hemlig.
Vid intresseavvägningen enligt första och andra styckena skall särskilt
avseende fästas vid i vad mån det föreligger ett förtroendeförhållande
mellan arbetsgivaren eller föreningen och den som uppgiften rör.
Begränsning gäller vidare beträffande varje uppgift vars röjande kan
antas medföra fara för någons personliga säkerhet.
6 § Begränsning enligt 1 § gäller beträffande uppgift om sådan åtgärd
166
som avser att skydda mot brott och som en arbetsgivare eller en förening
håller hemlig. Begränsningen gäller dock endast i den mån ett röjande är
ägnat att motverka syftet med åtgärden.
7 § Begränsning enligt 1 § gäller beträffande uppgift om chiffer, kod eller
liknande metod för att underlätta befordran av uppgifter samt beträffande
uppgift under befordran såsom postförsändelse eller telefonmeddelande.
2 kap.
1 § En rättshandling som sker i strid med 13 kap. 3 § andra meningen
tryckfrihetsförordningen skall på begäran förklaras ogiltig.
En arbetsgivare eller en förening som bryter mot 13 kap. 3§ andra
meningen tryckfrihetsförordningen skall ersätta arbetstagaren eller före-
ningsmedlemmen för den skada som uppkommer och för den kränkning
av rätten enligt 13 kap. tryckfrihetsförordningen som har skett. Om det är
skäligt kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort.
2 § Förs talan med anledning av uppsägning eller avskedande skall 34, 35
och 37 §§, 38 § andra stycket andra meningen samt 39 och 40 §§ lagen
(1982:80) om anställningsskydd gälla i tillämpliga delar.
Den som vill begära ogiltigförklaring av en annan rättshandling än som
avses i första stycket eller yrka skadestånd skall underrätta motparten om
detta inom fyra månader efter det att han har fått kännedom om den
omständighet vartill yrkandet hänför sig och senast inom två år efter det
att omständigheten har inträffat. Har inom underrättelsetiden påkallats
förhandling enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet
eller med stöd av kollektivavtal, skall talan väckas inom fyra månader
efter det att förhandlingen har avslutats. I annat fall skall talan väckas
inom fyra månader efter det att tiden för underrättelse har gått ut.
Lämnas inte underrättelse eller väcks inte talan inom den tid som anges i
första eller andra stycket, är rätten till talan förlorad.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
167
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1949:164) med vissa bestäm-
melser om rättegången i tryckfrihetsmål1
dels att 13 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas fyra nya paragrafer, 14— 17 §§, av
följande lydelse,
dels att det närmast före 1 § skall införas en rubrik med lydelsen ”Före-
skrifter om tryckfrihetsmål i allmänhet”,
dels att det närmast före 14 § skall inforas en rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §2
Vad i denna lag är stadgat om
tryckfrihetsmål, vari talan föres om
ansvar, skall i tillämpliga delar gäl-
la beträffande tryckfrihetsmål, vari
utan samband med åtal talan föres
om skrifts konfiskering eller om en-
skilt anspråk; i mål om enskilt an-
språk gälle dock följande särskilda
bestämmelser.
Vid målets beredande skall utre-
das, huruvida anspråket enligt
tryckfrihetsförordningen må göras
gällande mot svaranden samt, om
så erfordras, beslut därom medde-
las. Om föreläggande för part att
komma tillstädes och om verkan av
parts utevaro gälle vad i rättegångs-
balken är stadgat angående sak, va-
rom förlikning ej är tillåten. Skall
jury ej medverka, varde målet utsatt
till huvudförhandling i den för
tvistemål i allmänhet gällande ord-
ningen.
Vad som ovan föreskrivs om
tryckfrihetsmål, i vilka talan förs
om ansvar, skall i tillämpliga delar
gälla beträffande sådana tryckfri-
hetsmål som avses i 12 kap. 1 § and-
ra stycket tryckfrihetsförordningen i
vilka utan samband med åtal talan
förs om skrifts konfiskering, enskilt
anspråk eller annan rättsföljd; i mål
om enskilt anspråk eller annan
rättsföljd i anledning av tryckfri-
hetsbrott skall dock följande särskil-
da bestämmelser gälla.
Vid målets beredande skall utre-
das, huruvida anspråket eller rätts-
följden enligt tryckfrihetsförord-
ningen får göras gällande mot sva-
randen samt, om så erfordras, be-
slut därom meddelas. Om föreläg-
gande för part att komma tillstädes
och om verkan av parts utevaro
skall gälla vad som i rättegångsbal-
ken är föreskrivet angående sak, va-
rom förlikning inte är tillåten.
Skall jury inte medverka i mål
om enskilt anspråk eller annan
rättsföljd, skall målet sättas ut till
huvudförhandling i den för tviste-
mål i allmänhet gällande ordning-
en.
1 Omtryckt 1977:1017.
2 Senaste lydelse 1977:1017.
168
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Särskilda föreskrifter om vissa
tryckfrihetsmål rörande förhållan-
det mellan enskilda
14§
Sådana tryckfrihetsmål som avses
i 13 kap. 11 § tryckfrihetsförord-
ningen prövas av den tingsrätt som
skall ta upp tryckfrihetsmål där den
anställde eller föreningsmedlem-
men har sitt hemvist.
År inte någon anställd eller före-
ningsmedlem part i tryckfrihetsmå-
let prövas detta av den tingsrätt som
skall ta upp tryckfrihetsmål där sva-
randen har sitt hemvist.
Har talan enligt lagen (1974:371)
om rättegången z arbetstvister
väckts vid tingsrätt eller arbets-
domstolen och finner domstolen att
målet skall handläggas som tryck-
frihetsmål skall målet överlämnas
till rätt domstol.
15 §
Tvistemål som har samband med
tryckfrihetsmål som avses i 13 kap.
11 § tryckfrihetsförordningen får
upptas av den tingsrätt som får upp-
ta tryckfrihetsmålet om rätten
finner det lämpligt att målen upptas
av samma domstol.
Tryckfrihetsmål som avses i för-
sta stycket och annat tvistemål får,
utan hinder av att samma rätte-
gångsform inte är tillämplig för må-
len, handläggas i en rättegång om
det på grund av målens samband
med varandra skulle vara till allvar-
lig olägenhet att målen handlades i
skilda rättegångar. Hålls huvudför-
handling i rättegången inför jury,
skall dock talan, som inte hänför sig
till tryckfrihetsmålet, prövas enbart
av rätten.
Fråga om förening av mål prövas
av rätten på framställning av part.
Över framställningen skall motpar-
ten beredas tillfälle att yttra sig. Ta-
lan mot rättens beslut angående för-
ening av mål förs särskilt.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
169
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
16 §
Vad som föreskrivs i 3 § första och
andra styckena, 4 — 6§§, 8, 9, 11
och 12 §§ skall i tillämpliga delar
gälla även i sådana mål som avses i
14 §. Skall jury inte medverka skall
målet, när beredandet slutförts, sät-
tas ut till huvudförhandling i den
ordning som föreskrivs för tvistemål
i allmänhet.
17§
Efter huvudförhandlingen skall
rätten genast till juryn skriftligen
framställa frågan huruvida rättsfölj-
der är tillåtliga. Om parterna inte är
ense därom, skall rätten också
skriftligen framställa frågor om i
vad mån den anställde eller före-
ningsmedlemmen har åsidosatt nå-
got åtagande. Innan frågorna till ju-
ryn slutligen avfattas, skall närva-
rande part beredas tillfälle att yttra
sig över dem.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
170
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs i fråga om radioansvarighetslagen (1966:756)
dels att 2, 5 —8 a §§ skall ha följande lydelse,
dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 9 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Missbruk av yttrandefriheten i
radioprogram medför ansvar och
skadeståndsskyldighet endast när
gärningen innefattar yttrandefri-
hetsbrott. Vad som sagts nu gäller
även förverkande av egendom och
annan särskild rättsverkan av brott.
Missbruk av yttrandefriheten i
radioprogram medför ansvar och
skadeståndsskyldighet endast när
gärningen innefattar yttrandefri-
hetsbrott. Vad som sagts nu gäller
även förverkande av egendom och
annan särskild rättsverkan av brott
samt andra åtgärder till skada för
någon.
Med yttrandefrihetsbrott i radioprogram avses i denna lag framställning
eller offentliggörande, som enligt 7 kap. 4 eller 5 § tryckfrihetsförordning-
en skulle ha varit att anse som tryckfrihetsbrott, om gärningen begåtts
genom tryckt skrift. Som yttrandefrihetsbrott i radioprogram anses också
sådan olaga våldsskildring i rörliga bilder som avses i 16 kap. 10 b § brotts-
balken. Yttrandefrihetsbrott föreligger endast om programmet blivit sänt.
Bestämmelse i brottsbalken eller annan lag om påföljd för brott, som
avses i andra stycket, eller om förverkande av egendom eller annan sär-
skild rättsverkan av sådant brott gäller även när brottet är att anse som
yttrandefrihetsbrott i radioprogram.
5§2
Ansvar för yttrandefrihetsbrott i radioprogram eller för medverkan till
sådant brott får ej ådömas annan än den som är ansvarig enligt 4 §.
Den som lämnat meddelande för
offentliggörande i radioprogram el-
ler anskaffat uppgift eller underrät-
telse för att offentliggöra den i ra-
dioprogram eller för att lämna
meddelande som nyss sagts är fri
från ansvar och skadeståndsskyl-
dighet. Om sådant förfarande un-
der motsvarande förhållanden skul-
le ha kunnat föranleda ansvar eller
skadeståndsskyldighet enligt tryck-
frihetsförordningen, må dock dö-
mas till ansvar eller skadestånds-
skyldighet.
Den som lämnat meddelande för
offentliggörande i radioprogram el-
ler anskaffat uppgift eller underrät-
telse för att offentliggöra den i ra-
dioprogram eller för att lämna
meddelande som nyss sagts är fri
från ansvar, skadeståndsskyldighet
och andra rättsföljder. Om sådant
förfarande under motsvarande för-
hållanden skulle ha kunnat föranle-
da ansvar, skadeståndsskyldighet
eller annan rättsföljd enligt 1 —
Ikap. och 14 kap. l — 6§§ tryckfri-
hetsförordningen, får dock dömas
till ansvar eller skadeståndsskyldig-
het eller genom dom fastställas an-
nan rättsföljd.
1 Senaste lydelse 1988:837.
2 Senaste lydelse 1977:1018.
171
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
6§
För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i radioprogram svarar den
som är ansvarig för brottet enligt 4 §. Om brottet hänför sig till program
eller del av program som består i sådan direktsändning som avses i 1 §
andra stycket, åligger skadeståndsskyldigheten gärningsmannen eller, om
flera medverkat till brottet, gärningsmannen och övriga medverkande i
förening.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Programföretaget är skyldigt att jämte den för brottet ansvarige ersätta
skadan.
Skadeståndsskyldighet får ej åläggas annan än den som är ansvarig för
skadan enligt första eller andra stycket.
Beträffande andra rättsföljder i
anledning av yttrandefrihetsbrott i
ett radioprogram än skadestånds-
skyldighet gäller att sådana får
åläggas endast den som enligt 4 § är
ansvarig för brottet.
7§3
Fråga som rör missbruk av yttrandefriheten i radioprogram bedömes
efter samma grunder som gälla för bedömningen av missbruk av tryckfri-
heten enligt 1 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen.
Den som är ansvarig för innehållet i radioprogram enligt 4 § första eller
tredje stycket skall anses ha haft kännedom om innehållet och medgivit att
programmet sändes.
1 mål om ansvar eller skadestånd
eller om förverkande av egendom
eller annan särskild rättsverkan på
grund av yttrandefrihetsbrott i ra-
dioprogram får fråga ej väckas om
vem som, utan att vara ansvarig för
brottet eller skadeståndsskyldig en-
ligt denna lag, författat eller fram-
ställt programmet, framträtt i detta
eller lämnat meddelande för offent-
liggörande i programmet.
I mål om ansvar eller skadestånd
eller om förverkande av egendom
eller annan särskild rättsverkan på
grund av yttrandefrihetsbrott i ra-
dioprogram och i mål om andra
rättsföljder i anledning av sådant
brott får fråga inte väckas om vem
som, utan att vara ansvarig för
brottet eller skadeståndsskyldig en-
ligt denna lag, författat eller fram-
ställt programmet, framträtt i detta
eller lämnat meddelande för offent-
liggörande i programmet.
Fråga om vem som är ansvarig för brott som avses i 5 § andra stycket
andra punkten får utan hinder av tredje stycket i förevarande paragraf
handläggas i samma rättegång som mål som angives där.
8
Mål om ansvar eller skadestånd
eller om förverkande av egendom
eller annan särskild rättsverkan på
grund av yttrandefrihetsbrott i ra-
i4
Mål om ansvar eller skadestånd
eller om förverkande av egendom
eller annan särskild rättsverkan på
grund av yttrandefrihetsbrott i ra-
3 Senaste lydelse 1977:1018.
4 Senaste lydelse 1977:1018.
172
Nuvarande lydelse
dioprogram upptages av Stock-
holms tingsrätt. Om det är lämpligt
med hänsyn till utredningen, kost-
nader och andra omständigheter,
kan sådant mål upptagas även av
annan tingsrätt som är behörig att
pröva tryckfrihetsmål.
Beträffande rättegången äga i öv-
rigt 12 kap. och 14 kap. 1 — 3 §§
tryckfrihetsförordningen samt la-
gen den 22 april 1949 (nr 164)
med vissa bestämmelser om rätte-
gången i tryckfrihetsmål, jämte an-
slutande föreskrifter, motsvarande
tillämpning. De som äro jurymän
för tryckfrihetsmål äro behöriga att
medverka även i mål som avses i
denna paragraf.
Bestämmelserna i första och and-
ra styckena gälla även mål angå-
ende ansvar eller skadeståndsskyl-
dighet på grund av brott som avses
i 5 § andra stycket andra punkten
och som ej gäller det sätt på vilket
uppgift eller underrättelse anskaf-
fats. Är fråga om brott, varigenom
någon anskaffat uppgift eller under-
rättelse men ej offentliggjort denna
i radioprogram eller meddelat den
till annan för sådant offentliggöran-
de skall dock vad nyss sagts gälla
endast om det är uppenbart att an-
skaffandet skett för offentliggöran-
de i radioprogram.
Föreslagen lydelse
dioprogram och mål om andra
rättsföljder i anledning av ett sådant
brott upptas av Stockholms tings-
rätt. Om det är lämpligt med hän-
syn till utredningen, kostnader och
andra omständigheter, kan sådana
mål upptas även av en annan tings-
rätt som är behörig att pröva tryck-
frihetsmål.
Beträffande rättegången tilläm-
pas i övrigt 12 kap. och 15 kap. 1 —
3 §§ tryckfrihetsförordningen samt
lagen (1949:164) med vissa be-
stämmelser om rättegången i
tryckfrihetsmål, jämte anslutande
föreskrifter. De som är jurymän för
tryckfrihetsmål är behöriga att
medverka även i mål som avses i
denna paragraf.
Bestämmelserna i första och and-
ra styckena gäller även mål angå-
ende ansvar eller skadeståndsskyl-
dighet på grund av brott som avses
i 5 § andra stycket andra punkten
och andra rättsföljder i anledning av
sådant brott och som inte gäller det
sätt på vilket uppgift eller underrät-
telse anskaffats. Är fråga om brott,
varigenom någon anskaffat uppgift
eller underrättelse men inte offent-
liggjort denna i radioprogram eller
meddelat den till annan för sådant
offentliggörande skall dock vad
nyss sagts gälla endast om det är
uppenbart att anskaffandet skett
för offentliggörande i radiopro-
gram.
Prop.1990/91:64
Bilaga 2
Allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott i radioprogram väckes av justitie-
kanslern. Sådant åtal skall väckas inom sex månader från det programmet
sändes. Justitiekanslern är åklagare även i annat mål som skall handläggas
i samma ordning som mål om yttrandefrihetsbrott i radioprogram.
9§5
Programutgivare, den som är el-
ler har varit anställd hos program-
företaget eller annan som har tagit
befattning med radioprogram eller
med nyhetsmeddelande för sådant
program får ej röja vad han därvid
Programutgivare, den som är el-
ler har varit anställd hos program-
företaget eller annan som har tagit
befattning med radioprogram eller
med nyhetsmeddelande för sådant
program får inte röja vad han där-
5 Senaste lydelse 1977:1018.
173
Nuvarande lydelse
erfarit om vem som författat eller
framställt program, framträtt i pro-
gram eller lämnat meddelande för
offentliggörande i program, om ej
1. denne har samtyckt därtill;
2. i mål som sägs i 7 § tredje
stycket fråga är, huruvida den, mot
vilken talan föres, enligt denna lag
är ansvarig för brottet eller är ska-
deståndsskyldig;
3. i fall som avses i 5 § andra
stycket fråga är om sådant brott
mot rikets säkerhet som angives i
7 kap. 3 § första stycket 1 tryckfri-
hetsförordningen;
4. i fall som avses i 5 § andra
stycket fråga är om brott enligt
7 kap. 3 § första stycket 2 eller 3
tryckfrihetsförordningen och rätten
finner det erforderligt att vid för-
handling uppgift lämnas, huruvida
den som är tilltalad eller skäligen
misstänkt för brottet har lämnat
meddelandet;
5. rätten av hänsyn till allmänt
eller enskilt intresse finner det vara
av synnerlig vikt att uppgift i saken
lämnas vid vittnesförhör eller för-
hör med part under sanningsförsäk-
ran.
Föreslagen lydelse
vid erfarit om vem som författat
eller framställt program, framträtt i
program eller lämnat meddelande
för offentliggörande i program.
Tystnadsplikten enligt första styc-
ket gäller inte
1. om författaren, den som fram-
ställt programmet, framträtt i pro-
grammet eller lämnat meddelande
för offentliggörande i programmet
har samtyckt till att hans identitet
röjs,
2. i mål som sägs i 7 § tredje
stycket då fråga är, huruvida den,
mot vilken talan förs, enligt denna
lag är ansvarig för brottet eller är
skadeståndsskyldig,
3. i fall som avses i 5 § andra
stycket då fråga är om sådant brott
mot rikets säkerhet som anges i
7 kap. 3 § första stycket 1 tryckfri-
hetsförordningen,
4. i den mån domstol, i fall som
avses i 5 § andra stycket och fråga
är om brott enligt 7 kap. 3 § första
stycket 2 eller 3 tryckfrihetsförord-
ningen, finner det erforderligt att
vid förhandling uppgift lämnas, hu-
ruvida den som är tilltalad eller
skäligen misstänkt för den brottsli-
ga gärningen har lämnat meddelan-
det eller
5. i den mån domstol i andra mål
än sådana som handläggs som ytt-
randefrihetsmål av hänsyn till ett
allmänt eller enskilt intresse finner
det vara av synnerlig vikt att upp-
gift lämnas vid vittnesförhör eller
förhör med en part under sannings-
försäkran.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Brott mot denna paragraf bestraffas med böter eller fängelse i högst ett
år. Åtal får väckas av åklagare endast om målsäganden angiver brottet till
åtal. Åklagare är justitiekanslern.
9a §6
Myndighet eller annat allmänt organ får ej efterforska den som författat
eller framställt radioprogram, framträtt i sådant program eller lämnat
meddelande för offentliggörande i radioprogram i vidare mån än som
erfordras för åtal eller annat ingripande mot honom som ej står i strid med
Senaste lydelse 1977:1018.
174
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
denna lag. Får efterforskning förekomma, skall därvid beaktas den i 9 §
första stycket angivna tystnadsplikten.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
För efterforskning i strid med
första stycket första punkten dömes
till böter eller fängelse i högst ett år.
Åklagare är justitiekanslern.
För efterforskning i strid med
första stycket första punkten döms,
om efterforskningen har gjorts upp-
såtligen eller av oaktsamhet, till bö-
ter eller fängelse i högst ett år. Åkla-
gare är justitiekanslern.
9b§
Vadsom följer av 13 kap. tryckfri-
hetsförordningen beträffande tryck-
ta skrifter gäller också i fråga om
radioprogram.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
175
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1982:521) om ansvarighet för
radio- och kassettidningar1
dels att 2, 7, 9—11, 14, 15, 21 och 22 §§ skall ha följande lydelse,
dels att i lagen skall införas en ny paragraf, 24 §, samt närmast före 24 §
en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2§2
Missbruk av yttrandefriheten i
en radio- eller kassettidning medför
ansvar och skadeståndsskyldighet
endast när gärningen innefattar ytt-
randefrihetsbrott. Vad som har
sagts nu gäller också förverkande
av egendom och annan särskild
rättsverkan av brott.
Missbruk av yttrandefriheten i
en radio- eller kassettidning medför
ansvar och skadeståndsskyldighet
endast när gärningen innefattar ytt-
randefrihetsbrott. Vad som har
sagts nu gäller också förverkande
av egendom och annan särskild
rättsverkan av brott samt andra åt-
gärder till skada för någon.
Med yttrandefrihetsbrott avses i denna lag framställning eller offentlig-
görande som enligt 7 kap. 4 eller 5 § tryckfrihetsförordningen skulle ha
varit att anse som tryckfrihetsbrott, om gärningen hade begåtts genom en
tryckt skrift. Yttrandefrihetsbrott föreligger endast om radiotidningen har
blivit sänd eller kassettidningen har blivit spridd.
Som yttrandefrihetsbrott anses inte tillkännagivanden i annonser eller
liknande meddelanden i en radio- eller kassettidning, om det inte av
meddelandets innehåll omedelbart framgår att ansvar för ett sådant brott
kan komma i fråga. Är ett meddelande straffbart i förening med omstän-
digheter, som inte omedelbart framgår av meddelandets innehåll, gäller
vad som är föreskrivet i allmänhet. Detsamma gäller i fråga om meddelan-
den genom chiffer eller på något annat sätt som är hemligt för allmänhe-
ten.
7§2
För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i en radio- eller kassettidning
svarar den som enligt 5 § är ansvarig för brottet.
Svarar utgivaren av den periodiska skrift som utgör en radio- eller
kassettidnings förlaga eller en ställföreträdare för denne för ett yttrandefri-
hetsbrott i radio- eller kassettidningen, är den periodiska skriftens ägare
skyldig att ersätta skadan tillsammans med utgivaren eller ställföreträda-
ren.
Skadeståndsskyldighet får inte åläggas någon annan än den som är
ansvarig för skadan enligt första eller andra stycket. Om skadeståndsskyl-
dighet på grund av brott som avses i 2 § tredje stycket eller 6 § andra
stycket gäller dock vad som är föreskrivet i allmänhet.
Beträffande andra rättsföljder i
anledning av yttrandefrihetsbrott i
Omtryckt 1985:373.
Senaste lydelse 1983:496.
176
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
en radio- eller kassettidning än ska-
deståndsskyldighet gäller att sådana
får åläggas endast den som enligt
5 § är ansvarig för brottet.
9 §3
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
I mål om ansvar eller skadestånd
eller om förverkande av egendom
eller annan särskild rättsverkan på
grund av yttrandefrihetsbrott i en
radio- eller kassettidning får fråga
inte väckas om vem som, utan att
vara ansvarig för brottet eller ska-
deståndsskyldig enligt denna lag,
I mål om ansvar eller skadestånd
eller om förverkande av egendom
eller annan särskild rättsverkan på
grund av yttrandefrihetsbrott i en
radio- eller kassettidning och i mål
om andra rättsföljder i anledning av
sådant brott får fråga inte väckas
om vem som, utan att vara ansvarig
för brottet eller skadeståndsskyldig
enligt denna lag,
1. är författare eller annan upphovsman till innehållet i radio- eller
kassettidningen,
2. har framställt radio- eller kassettidningen, eller
3. har lämnat meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihets-
förordningen till den periodiska skrift som utgör radio- eller kassettid-
ningens förlaga.
Handläggs ett sådant mål som avses i första stycket i samma rättegång
som ett tryckfrihetsmål, hindrar det stycket inte att en fråga, som enligt 3
kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen får väckas i tryckfrihets-
målet, tas upp i den gemensamma rättegången.
10 §3
Beträffande mål om ansvar eller
skadestånd eller om förverkande av
egendom eller annan särskild rätts-
verkan på grund av yttrandefri-
hetsbrott i en radio- eller kassettid-
ning gäller vad som är föreskrivet
om motsvarande mål angående
tryckfrihetsbrott genom den perio-
diska skrift som utgör radio- eller
kassettidningens förlaga.
I fråga om mål angående ansvar
eller skadestånd på grund av brott
som avses i 6 § andra stycket första
meningen gäller vad som är före-
skrivet om motsvarande tryckfri-
hetsmål.
Beträffande mål om ansvar eller
skadestånd eller om förverkande av
egendom eller annan särskild rätts-
verkan på grund av yttrandefri-
hetsbrott i en radio- eller kassettid-
ning och beträffande mål om andra
rättsföljder i anledning av sådant
brott gäller vad som är föreskrivet
om motsvarande mål angående
tryckfrihetsbrott genom den perio-
diska skrift som utgör radio- eller
kassettidningens förlaga.
I fråga om mål angående ansvar
eller skadestånd på grund av brott
som avses i 6 § andra stycket första
meningen och i fråga om mål om
andra rättsföljder i anledning av så-
dant brott gäller vad som är före-
skrivet om motsvarande tryckfri-
hetsmål.
3 Senaste lydelse 1983:496.
177
12 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
H§4
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Den som har tagit befattning
med tillkomsten eller med sänd-
ningen eller spridningen av en ra-
dio- eller kassettidning får inte röja
vad han därvid har fått veta om
vem som är författare eller annan
upphovsman till innehållet i radio-
eller kassettidningen, vem som har
framställt denna eller vem som har
lämnat meddelande som anges i 9 §
första stycket 3, om inte
1. denne har samtyckt till det,
2. det i ett sådant mål som anges
1 9 § första stycket är fråga om hu-
ruvida den, mot vilken talan förs,
enligt denna lag är ansvarig för
brottet eller skadeståndsskyldig,
3. det i ett fall som avses i 6 §
andra stycket första meningen är
fråga om ett sådan brott mot rikets
säkerhet som anges i 7 kap. 3 § för-
sta stycket 1 tryckfrihetsförord-
ningen,
4. rätten i ett fall, som avses i 2 §
tredje stycket, eller i ett fall, som
avses i 6 § andra stycket första me-
ningen och där det är fråga om ett
brott enligt 7 kap. 3 § första stycket
2 eller 3 tryckfrihetsförordningen,
anser det behövligt att det vid för-
handling lämnas uppgift om huru-
vida den som är tilltalad eller skä-
ligen misstänkt för brottet har läm-
nat meddelandet eller medverkat
till framställningen i radio- eller
kassettidningen,
5. rätten av hänsyn till ett all-
mänt eller enskilt intresse anser det
vara av synnerlig vikt att uppgift i
saken lämnas vid vittnesförhör el-
ler förhör med en part under san-
ningsförsäkran, eller
Den som har tagit befattning
med tillkomsten eller med sänd-
ningen eller spridningen av en ra-
dio- eller kassettidning får inte röja
vad han därvid har fått veta om
vem som är författare eller annan
upphovsman till innehållet i radio-
eller kassettidningen, vem som har
framställt denna eller vem som har
lämnat meddelande som anges i 9 §
första stycket 3.
Tystnadsplikten enligt första styc-
ket gäller inte
1. om författaren, upphovsman-
nen, framställaren eller meddelaren
har samtyckt till att hans identitet
röjs,
2. om det i mål som anges i 9 §
första stycket är fråga om huruvida
den, mot vilken talan fors, enligt
denna lag är ansvarig for brottet el-
ler skadeståndsskyldig,
3. om det i ett fall som avses i 6 §
andra stycket första meningen är
fråga om ett sådant brott mot rikets
säkerhet som anges i 7 kap. 3 § för-
sta stycket 1 tryckfrihetsförord-
ningen,
4. i den mån domstol i ett fall,
som avses i 2 § tredje stycket, eller i
ett fall, som avses i 6 § andra styc-
ket första meningen och där det är
fråga om ett brott enligt 7 kap. 3 §
första stycket 2 eller 3 tryckfrihets-
förordningen, anser det erforder-
ligt, att det vid förhandling lämnas
uppgift om huruvida den som är
tilltalad eller skäligen misstänkt för
den brottsliga gärningen har lämnat
meddelandet eller medverkat till
framställningen i radio- eller kas-
settidningen,
5. i den mån domstol i andra mål
än sådana som handläggs som ytt-
randefrihetsmål av hänsyn till ett
allmänt eller enskilt intresse anser
det vara av synnerlig vikt att upp-
gift lämnas vid vittnesförhör eller
förhör med en part under sannings-
Senaste lydelse 1983:496.
178
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
försäkran, eller
6. uppgiftslämnandet i annat fall 6. om uppgiftslämnandet i annat
är tillåtet enligt 3 kap. 3 § tryckfri- fall är tillåtet enligt 3 kap. 3 § tryck-
hetsförordningen. frihetsförordningen.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
14 §5
Allmänt åtal för yttrandefrihets-
brott i en radio- eller kassettidning
väcks av justitiekanslern. Åtalet
skall väckas inom sex månader från
det att radiotidningen sändes eller
kassettidningen lämnades ut för
spridning. Vad som är föreskrivet i
9 kap. 2 § andra stycket tryckfri-
hetsförordningen och annan lag an-
gående åtal för tryckfrihetsbrott
skall tillämpas också i fråga om ytt-
randefrihetsbrott i en radio- eller
kassettidning.
Allmänt åtal för yttrandefrihets-
brott i en radio- eller kassettidning
väcks av justitiekanslern. Åtalet
skall väckas inom sex månader från
det att radiotidningen sändes eller
kassettidningen lämnades ut för
spridning. Vad som är föreskrivet i
9 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen
och annan lag angående åtal för
tryckfrihetsbrott skall tillämpas
också i fråga om yttrandefrihets-
brott i en radio- eller kassettidning.
Justitiekanslern är åklagare även i mål om ansvar för brott som avses i
6 § andra stycket första meningen.
15 §
1 fråga om ansvar för den som bryter mot 11 § gäller 20 kap. 3 §
brottsbalken. Åtal för ett sådan brott får väckas av åklagare endast om
målsäganden anger brottet till åtal.
Den som bryter mot 12 § första
meningen döms till böter eller fäng-
else i högst ett år.
Den som bryter mot 12 § första
meningen döms, om efterforskning-
en har gjorts uppsåtligen eller av
oaktsamhet, till böter eller fängelse
i högst ett år.
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att fullgöra någon
av sina skyldigheter enligt 13 § döms till böter eller fängelse i högst ett år.
Justitiekanslern är åklagare i mål om ansvar för brott som avses i denna
paragraf.
21 §6
För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i den del av en radio- eller
kassettidning som utgörs av en sammanställning svarar den som enligt
20 § är ansvarig för brottet.
Svarar den särskilde utgivaren eller dennes ställföreträdare för ett ytt-
randefrihetsbrott i den del av en radio- eller kassettidning som utgörs av en
sammanställning, är ägarna till de periodiska skrifterna skyldiga att ersätta
skadan tillsammans med utgivaren eller ställföreträdaren.
Skadeståndsskyldighet får inte åläggas någon annan än den som är
ansvarig för skadan enligt första eller andra stycket. Om skadeståndsskyl-
dighet på grund av brott som avses i 2 § tredje stycket eller 6 § andra
stycket gäller dock vad som är föreskrivet i allmänhet.
Beträjfande andra rättsföljder än
5 Senaste lydelse 1983:496.
6 Senaste lydelse 1985:373.
179
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:64
. , ....... ... Bilaga 2
skadeståndsskyldighet i anledning
av yttrandefrihetsbrott i den del av
en radio- eller kassettidning som ut-
görs av en sammanställning gäller
att sådana får åläggas endast den
som enligt 20 § är ansvarig för brot-
tet.
22 §6
I fråga om mål om ansvar eller
skadeståndsskyldighet eller om
förverkande av egendom eller an-
nan särskild rättsverkan på grund
av ett yttrandefrihetsbrott i den del
av en radio- eller kassettidning som
har mer än en förlaga gäller samma
bestämmelser som beträffande
motsvarande mål angående tryck-
frihetsbrott genom den periodiska
skrift som är den huvudsakliga för-
lagan till tidningen.
I fråga om mål om ansvar eller
skadeståndsskyldighet eller om
förverkande av egendom eller an-
nan särskild rättsverkan på grund
av ett yttrandefrihetsbrott i den del
av en radio- eller kassettidning som
har mer än en förlaga och beträffan-
de mål om andra rättsföljder i an-
ledning av sådant brott gäller sam-
ma bestämmelser som beträffande
motsvarande mål angående tryck-
frihetsbrott genom den periodiska
skrift som är den huvudsakliga för-
lagan till tidningen.
24 §
Vadsom följer av 13 kap. tryckfri-
hetsförordningen beträffande tryckt
skrift gäller också i fråga om radio-
och kassettidningar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
180
Härigenom föreskrivs att 2, 7 och 21 §§ lagen (1985:1057) om ansvarig-
het för lokala kabelsändningar skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2§
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Föreskrifterna i 2 §, 5 § andra
stycket, 7 § första, tredje och fjärde
styckena samt 8 — 9 a §§ radio-
ansvarighetslagen (1966:756) är
tillämpliga på radioprogram som
anges i 1 § andra stycket. Därvid
skall vad som sägs om radiopro-
gram, programföretag och radio-
ansvarighetslagen i stället avse pro-
gram som anges i 1 § andra stycket,
den som bedriver egensändningar
respektive denna lag.
Föreskrifterna i 2 §, 5 § andra
stycket, 7 § första, tredje och fjärde
styckena samt 8 — 9 b §§ radio-
ansvarighetslagen (1966:756) är
tillämpliga på radioprogram som
anges i 1 § andra stycket. Därvid
skall vad som sägs om radiopro-
gram, programföretag och radio-
ansvarighetslagen i stället avse pro-
gram som anges i 1 § andra stycket,
den som bedriver egensändningar
respektive denna lag.
Första stycket gäller inte program eller delar av program som består i en
direktsändning av en dagshändelse eller av en sådan gudstjänst eller offent-
lig tillställning som anordnas av någon annan än den som bedriver egen-
sändningen. Inte heller gäller 5, 6 och 8 §§ denna lag sådana program eller
delar av program.
I frågor som inte behandlas i de angivna föreskrifterna i radioansvarig-
hetslagen eller i denna lag gäller vad som föreskrivs i andra författningar.
7§
För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram svarar den
som enligt 6 § är ansvarig för brottet. Om ett yttrandefrihetsbrott har
begåtts i ett sådant program eller en sådan del av ett program som avses i
2 § andra stycket, åligger skadeståndsskyldigheten gärningsmannen eller,
om flera har medverkat till brottet, gärningsmannen och övriga medver-
kande i förening.
Den som har bedrivit egensändningen är skyldig att ersätta skadan
tillsammans med den som är ansvarig för brottet.
Skadeståndsskyldighet får inte åläggas någon annan än den som är
ansvarig för skadan enligt första eller andra stycket.
Beträffande andra rättsföljder i
anledning av yttrandefrihetsbrott i
ett radioprogram än skadestånds-
skyldighet gäller att sådana får
åläggas endast den som enligt 6 § är
ansvarig för brottet.
21 §
De som är jurymän för tryckfrihetsmål är behöriga att medverka i juryn.
Bestämmelserna i 12 kap. 10 —
12 §§ och 14 kap. 1— 3 §§ tryckfri-
hetsförordningen och i 4 — 9 och
Bestämmelserna i 12 kap. 10 —
12 §§ och 15 kap. 1— 3 §§ tryckfri-
hetsförordningen och i 4 — 9 och
181
Nuvarande lydelse
11 §§ lagen (1949:164) med vissa
bestämmelser om rättegången i
tryckfrihetsmål skall tillämpas ock-
så i mål om åtgärd enligt 11 eller
12 §. Vad som där sägs om frågan,
om brott föreligger, skall därvid i
stället avse frågan, om justitiekans-
lerns framställning bör bifallas.
Föreslagen lydelse
11 §§ lagen (1949:164) med vissa
bestämmelser om rättegången i
tryckfrihetsmål skall tillämpas ock-
så i mål om åtgärd enligt 11 eller
12 §. Vad som där sägs om frågan,
om brott föreligger, skall därvid i
stället avse frågan, om justitiekans-
lerns framställning bör bifallas.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Kallelser och andra meddelanden i mål om förbud enligt 11 § behöver
inte tillställas andra tillståndshavare än dem som har avgett förklaring
eller som på annat sätt särskilt har begärt detta. Underrättelse om utgång-
en i målet skall dock lämnas alla tillståndshavare.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
182
Prop. 1990/91:64
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 1 och 6 §§ lagen (1982:460) om ansvarighet for
närradio skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1§
Denna lag gäller yttrandefriheten i ljudradioprogram som sänds med
stöd av närradiolagen (1982:459).
Föreskrifterna i 2 §, 5 § andra
stycket, 7 § första, tredje och fjärde
styckena samt 8 — 9 a §§ radio-
ansvarighetslagen (1966:756) är
tillämpliga på radioprogram som
anges i första stycket. Därvid skall
vad som sägs om radioprogram,
programföretag och radioansvarig-
hetslagen i stället avse program
som anges i första stycket, sam-
manslutningar som har tillstånd att
sända närradio samt denna lag. I
frågor som inte behandlas i de an-
givna föreskrifterna i radioansva-
righetslagen eller i denna lag gäller
vad som föreskrivs i andra författ-
ningar.
Föreskrifterna i 2 §, 5 § andra
stycket, 7 § första, tredje och fjärde
styckena samt 8 — 9 b §§ radio-
ansvarighetslagen (1966:756) är
tillämpliga på radioprogram som
anges i första stycket. Därvid skall
vad som sägs om radioprogram,
programföretag och radioansvarig-
heteslagen i stället avse program
som anges i första stycket, sam-
manslutningar som har tillstånd att
sända närradio samt denna lag. I
frågor som inte behandlas i de an-
givna föreskrifterna i radioansva-
righetslagen eller i denna lag gäller
vad som föreskrivs i andra författ-
ningar.
6§
För skada på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram svarar den
som enligt 5 § är ansvarig för brottet.
Sammanslutningen är skyldig att ersätta skadan tillsammans med den
som är ansvarig för brottet.
Skadeståndsskyldighet får inte åläggas någon annan än den som är
ansvarig för skadan enligt första eller andra stycket.
Beträffande andra rättsföljder i
anledning av yttrandefrihetsbrott i
ett radioprogram än skadestånds-
skyldighet gäller att sådana får
åläggas endast den som enligt 5 § är
ansvarig för brottet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
183
Bilaga 3
Över meddelarskyddskommitténs betänkande (SOU 1990:12) Meddelar-
rätt har remissyttranden efter anmodan avgetts av justitiekanslern (JK),
Svea hovrätt, hovrätten for Västra Sverige, kammarrätten i Sundsvall,
riksåklagaren (RÅ), datainspektionen, Stockholms tingsrätt, Göteborgs
tingsrätt, Malmö tingsrätt, Luleå tingsrätt, kommerskollegium, Sveriges
exportråd, överbefälhavaren, försvarets civilförvaltning, överstyrelsen för
civil beredskap, styrelsen för psykologiskt försvar, försvarets forsknings-
anstalt, televerket, bankinspektionen, försäkringsinspektionen, juridiska
fakulteten vid Stockholms universitet, juridiska fakulteten vid Uppsala
universitet, handelshögskolan i Stockholm, institutionen för journalistik,
medier och kommunikation vid Stockholms universitet, arbetsdomstolen,
statens invandrarverk, styrelsen för teknisk utveckling, patent- och regi-
streringsverket, rikspolisstyrelsen, marknadsdomstolen, näringsfrihetsom-
budsmannen och statens pris- och konkurrensverk.
Vidare har remissyttranden inkommit från riksdagens ombudsman
(JO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorgani-
sation (TCO), centralorganisationen SACO/SR, Svenska arbetsgivareför-
eningen (SAF), kooperationens förhandlingsorganisation (KFO), Sveriges
advokatsamfund, landstingsförbundet, Svenska kommunförbundet, Lin-
köpings kommun, Gävle kommun, kooperativa förbundet (KF), Sveriges
industriförbund, läkemedelsindustriföreningen, företagens uppgiftsläm-
nardelegation, Sveriges kemiska industrikontor, Stockholms handelskam-
mare, Svenska Industriens Patentingenjörers förening, pressens opinions-
nämnd, allmänhetens pressombudsman (PO), Svenska tidningsutgivare-
föreningen, Svenska journalistförbundet, Publicistklubben, föreningen
Grävande Journalister, Sveriges författarförbund, Svenska bokförläggare-
föreningen, Tidningarnas telegrambyrå AB, Sveriges Radio AB, Sveriges
Riksradio AB, Sveriges Television AB, Litterära Yrkesutövares Samar-
betsnämnd (KLYS), Stockholms fondbörs, Svenska bankföreningen,
Svenska sparbanksföreningen, Svenska försäkringsbolags riksförbund,
Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Småföretagens riksorganisation, HSB
riksförbund, Sveriges Fastighetsägareförbund, Sveriges riksidrottsför-
bund, Röda korset och Medborgarrättsrörelsen.
Härutöver har yttranden inkommit från LO-förbundens rättsskydd AB,
Fackförbundspressens samorganisation och grossistförbundet Svensk
Handel.
184
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt
enligt denna grundlag att i program i ljudradio, television och vissa liknan-
de överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga
bilder samt ljudupptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och
känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst.
Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt
meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt
skapande. 1 den får inga andra begränsningar göras än de som följer av
denna grundlag.
Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom program i
ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra sändning-
ar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor.
Vad som sägs om filmer avser även videogram och andra upptagningar av
rörliga bilder.
2 § Varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att till författare och
andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner och nyhetsbyråer lämna
uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram,
filmer och ljudupptagningar1. Han har också rätt att anskaffa uppgifter i
vilket ämne som helst för sådant uppgiftslämnande eller offentliggörande.
I dessa rättigheter får inga andra begränsningar göras än de som följer av
denna grundlag.
3 § Det får inte förekomma att något som är avsett att framföras i ett
radioprogram eller en ljudupptagning först måste granskas av en myndig-
het eller något annat allmänt organ. Inte heller är det tillåtet för myndighe-
ter och andra allmänna organ att utan stöd i denna grundlag, på grund av
det kända eller väntade innehållet i ett radioprogram eller en ljudupptag-
ning, förbjuda eller hindra dess offentliggörande eller spridning bland
allmänheten. Motsvarande gäller i fråga om förbud eller annat hinder mot
innehav eller användning av sådana tekniska hjälpmedel som behövs för
att kunna ta emot radioprogram eller för att kunna uppfatta innehållet i
ljudupptagningar.
Vad som sägs i första stycket gäller även filmer. Genom lag får dock
meddelas föreskrifter om granskning och godkännande av filmer som skall
visas offentligt.
4 § Myndigheter och andra allmänna organ får inte utan stöd i denna
grundlag ingripa mot någon på grund av att han i ett radioprogram, en film
eller en ljudupptagning har missbrukat yttrandefriheten eller medverkat
till ett sådant missbruk. Inte heller får de utan stöd av denna grundlag göra
några ingripanden mot själva framställningen av sådan anledning.
5 § Den som skall döma över missbruk av yttrandefriheten eller på annat
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
185
sätt vaka över att denna grundlag efterlevs bör betänka att yttrandefrihe-
ten är en grundval för ett fritt samhällsskick. Han bör alltid uppmärksam-
ma syftet mera än framställningssättet. Om han är tveksam, bör han hellre
fria än fälla.
6 § Grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är
riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpme-
del. I lag får föreskrivas om undantag från denna grundlag i fråga om
radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och
radioprogram som sänds genom tråd men inte är avsedda att tas emot av
någon större allmänhet. Sådant undantag får dock inte gälla vad som
föreskrivs i 2 och 3 §§.
I fråga om radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som
utgår från Sverige gäller vad som i denna grundlag föreskrivs om radio-
program i allmänhet.
7 § I fråga om samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av
radioprogram som kommer från utlandet och radioprogram som förmed-
las hit genom satellitsändning men inte utgår från Sverige gäller enbart vad
som föreskrivs i
3 § första stycket om förbud mot förhandsgranskning och andra hinder,
4 § om förbud mot ingripanden utan stöd i grundlagen,
5 § om det förhållningssätt som skall iakttas vid tillämpningen av denna
grundlag,
3 kap. 1 § om rätt att sända radioprogram i tråd,
3 kap. 3 och 5 §§ om särskilda regler för lagstiftning och rättslig pröv-
ning.
Har riksdagen godkänt en internationell överenskommelse om radio-
program får sådana föreskrifter som avses i 12 § andra stycket inte hindra
vidaresändning av radioprogram i strid med överenskommelsen.
1 10 kap. 2 § finns föreskrifter om rätt att meddela och anskaffa uppgif-
ter och underrättelser för offentliggörande i radioprogram från utlandet.
8 § I fråga om radioprogram eller delar av program som består i direkt-
sändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga
tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver pro-
gramverksamheten tillämpas inte bestämmelserna i
2 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande,
4 § om förbud mot ingripanden,
5 § om förhållningssättet vid tillämpning av denna grundlag,
2 kap. om rätt till anonymitet,
5 — 7 kap. om yttrandefrihetsbrott, ansvarighet samt åtal och särskilda
tvångsmedel,
9 kap. om rättegången i yttrandefrihetsmål samt
10 kap. 2 § om rätt att meddela och anskaffa uppgifter for offentliggö-
rande i radioprogram från utlandet.
9 § Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när
en redaktion for en tryckt periodisk skrift eller for en verksamhet for
framställning av radioprogram, filmer eller ljudupptagningar eller en ny-
hetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på begäran tillhandahåller
allmänheten upplysningar direkt ur en upptagning för automatisk databe-
handling. Det gäller dock endast om den mottagande inte kan ändra
innehållet i upptagningen.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
186
10 § Grundlagen är tillämplig på sådana filmer och ljudupptagningar
som sprids till allmänheten genom att spelas upp offentligt eller genom att
säljas eller tillhandahållas på annat sätt.
11 § Att vissa radioprogram, filmer och ljudupptagningar skall jämställas
med periodiska skrifter framgår av 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihets-
förordningen.
12 § Vad som sägs i 1 kap. 8 och 9 §§ tryckfrihetsförordningen om att
föreskrifter i lag får meddelas i fråga om upphovsmäns rättigheter, annon-
ser om alkohol eller tobak, kreditupplysningsverksamhet och tillväga-
gångssätt för anskaffande av uppgifter utan hinder av grundlagen skall
gälla också i fråga om radioprogram, filmer och ljudupptagningar.
Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det i lag meddelas
föreskrifter om förbud i övrigt mot kommersiell reklam i radioprogram
eller om villkor för sådan reklam. Detsamma gäller föreskrifter om förbud
mot och villkor för annan annonsering och sändning av program, som helt
eller delvis bekostas av annan än den som bedriver programverksamheten.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
1 § Upphovsmannen till en framställning i ett radioprogram, i en film
eller i en ljudupptagning är inte skyldig att röja vem han är. Detsamma
gäller den som har framträtt i en sådan framställning och den som har
lämnat en uppgift enligt 1 kap. 2 §.
2 § I mål om ansvar, skadestånd eller särskild rättsverkan på grund av
yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning får
ingen ta upp frågan om vem som är framställningens upphovsman, vem
som har framträtt i den, vem som har tillhandahållit den för offentliggö-
rande eller vem som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.
Om någon person har angetts som upphovsman till framställningen eller
som den som har framträtt i denna, är det dock tillåtet att i målet pröva
om han är ansvarig. Detsamma skall gälla, om någon i målet uppger sig
vara upphovsmannen eller den som har framträtt.
Första stycket hindrar inte att det i en och samma rättegång handläggs
både mål om yttrandefrihetsbrott och mål om brott som avses i 5 kap. 3 §.
3 § Den som har tagit befattning med tillkomsten eller spridningen av ett
radioprogram, en film eller en ljudupptagning eller med en framställning
som varit avsedd att ingå i ett radioprogram, en film eller en ljudupptag-
ning och den som har varit verksam på en nyhetsbyrå får inte röja vad han
därvid har fått veta om vem som är upphovsman till radioprogrammet,
filmen eller ljudupptagningen eller till framställningen eller har tillhanda-
hållit den för offentliggörande eller vem som har framträtt i den eller
lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.
Tystnadsplikten enligt första stycket gäller inte
1. om den till vars förmån tystnadsplikten gäller har samtyckt till att
hans identitet röjs,
2. om fråga om identiteten får väckas enligt 2 § andra stycket,
3. om det rör sig om brott som anges i 5 kap. 3 § första stycket 1,
4. i den mån domstol, när det där rör sig om brott enligt 5 kap. 2 § eller
3 § första stycket 2 eller 3, finner det erforderligt att vid förhandling
uppgift lämnas, huruvida den som är tilltalad eller skäligen misstänkt för
187
den brottsliga gärningen är den till vars förmån tystnadsplikten enligt
första stycket gäller, eller
5. i den mån domstol, i annat fall, av hänsyn till ett allmänt eller enskilt
intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift om identiteten lämnas
vid vittnesförhör eller förhör med en part under sanningsförsäkran.
Vid förhör som avses i andra stycket 4 eller 5 skall rätten noga vaka över
att frågor inte ställs som kan inkräkta på tystnadsplikten utöver vad som i
varje särskilt fall är medgivet.
4 § Ingen myndighet eller något annat allmänt organ får efterforska
1. upphovsmannen till en framställning som har offentliggjorts eller
varit avsedd att offentliggöras i ett radioprogram, en film eller en ljudupp-
tagning eller den som har framträtt i en sådan framställning,
2. den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställ-
ning för offentliggörande i ett radioprogram, en film eller en ljudupptag-
ning, eller
3. den som har lämnat uppgifter enligt 1 kap. 2 §.
Förbudet hindrar inte efterforskning i fall då denna grundlag medger
åtal eller något annat ingripande. I sådana fall skall dock den i 3 § angivna
tystnadsplikten beaktas.
5 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sin tystnadsplikt
enligt 3 § skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma
gäller den som i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning uppsåt-
ligen eller av oaktsamhet lämnar felaktiga uppgifter om vem som är
framställningens upphovsman eller som har tillhandahållit den för offent-
liggörande, vem som framträder i den eller vem som har lämnat uppgifter i
den.
För efterforskning i strid med 4 § döms, om efterforskningen har skett
uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst ett år.
Allmänt åtal för brott som avses i första stycket får väckas endast om
målsäganden har anmält brottet till åtal.
Radioprogram
1 § Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att
sända radioprogram genom tråd.
Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas
föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för
vissa program eller om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud
som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot
folkgrupp.
2 § Rätten att sända radioprogram enligt denna grundlag på annat sätt än
genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd
och villkor för att sända.
Det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett
sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.
Det skall finnas möjlighet för sammanslutningar att få tillstånd att sända
ljudradioprogram i lokala radiosändningar i den utsträckning som tillgäng-
liga radiofrekvenser medger. Närmare föreskrifter härom meddelas i lag.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
188
3 § I fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten som avses i 1 och Prop. 1990/91:64
2 §§ gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och Bilaga 4
rättigheter i 2 kap. 12 § andra —femte styckena och 13 § regeringsformen.
4 § Den som sänder radioprogram avgör självständigt vad som skall
förekomma i sändningarna.
5 § Frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av dom-
stol eller av en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars
ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Gäller saken fråga
om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten, skall frågan
prövas av domstol under medverkan av jury enligt de närmare bestämmel-
ser som meddelas i lag. Det sist sagda gäller dock inte om frågan rör
överträdelse av sådana föreskrifter eller villkor i fråga om kommersiell
reklam eller annan annonsering eller sändning av radioprogram som avses
i 1 kap. 12 § andra stycket.
6 § Föreskrifter om skyldighet att spela in radioprogram samt att bevara
och tillhandahålla sådana inspelningar för granskning och att lämna dem
till arkiv får meddelas i lag.
7 § I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning av
kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och
innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.
Filmer och ljudupptagningar
8 § Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att
bedriva verksamhet för framställning och spridning av filmer och ljudupp-
tagningar. För rätt att offentligt förevisa en film kan det dock krävas
granskning och godkännande i enlighet med 1 kap. 3 § andra stycket.
9 § Föreskrifter om skyldighet att bevara exemplar av filmer och ljud-
upptagningar och att tillhandahålla dem för granskning får meddelas i lag.
I lag får också meddelas föreskrifter om skyldighet att lämna exemplar av
sådana upptagningar till en myndighet och att tillhandahålla upplysningar
i anslutning till sådan skyldighet.
10 § Varken postverket eller någon annan allmän trafikinrättning får
underlåta att befordra filmer eller ljudupptagningar på grund av deras
innehåll i annat fall än då befordran skulle innebära överträdelse av 13 §
tredje eller fjärde stycket.
En allmän trafikinrättning som för befordran tar emot en film eller en
ljudupptagning skall inte anses som spridare av framställningen
enligt 6 kap.
11 § Utan hinder av denna grundlag gäller det som föreskrivs i lag för det
fall att någon i förvärvssyfte till den som är under femton år lämnar ut
filmer med ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär som återger
våld eller hot om våld mot människor eller djur.
12 § Bestämmelserna i denna grundlag hindrar inte att det meddelas
föreskrifter i lag om straff och särskild rättsverkan för den som
1. förevisar pornografiska bilder på eller vid allmän plats genom skylt-
189
ning eller något liknande förfarande på ett sätt som kan väcka allmän
anstöt,
2. utan föregående beställning med post eller på annat sätt tillställer
någon pornografiska bilder, eller
3. bland barn och ungdom sprider filmer som genom sitt innehåll kan
verka förråande eller medföra annan allvarlig fara för de unga.
Detsamma gäller i fråga om straff och särskild rättsverkan mot den som
bryter mot föreskrifter om granskning och godkännande av filmer som
skall visas offentligt.
I lag får meddelas föreskrifter med syfte att förebygga spridning av
kartor, ritningar eller bilder som återger Sverige helt eller delvis och
innehåller upplysningar av betydelse för rikets försvar.
13 § Sådana exemplar av filmer och ljudupptagningar, som framställs i
landet och är avsedda för spridning här, skall förses med tydliga uppgifter
om vem som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen samt om
när, var och av vem exemplaren har framställts. Närmare bestämmelser
om detta får meddelas i lag.
Den som framställer en film eller en ljudupptagning och därvid uppsåt-
ligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som
avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.
Den som sprider en film eller ljudupptagning som saknar någon uppgift
som är föreskriven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av
oaktsamhet, dömas till böter, högst ettusen kronor. Detsamma skall gälla
om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.
Den som sprider en film eller en ljudupptagning trots att han vet att den
enligt denna grundlag har tagits i beslag eller konfiskerats skall dömas till
böter eller fängelse i högst ett år.
14 § Föreskrifter om skyldighet för den som yrkesmässigt säljer eller hyr
ut filmer att anmäla sig för registrering hos en myndighet får meddelas i lag
eller med stöd av lag.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
Radioprogram och filmer
1 § Radioprogram och filmer skall ha en utgivare. Utgivaren utses av den
som bedriver sändningsverksamheten eller låter framställa filmen.
2 § Utgivaren skall vara svensk medborgare. I lag får föreskrivas att även
utlänningar får vara utgivare.
Den som är utgivare skall ha hemvist här i riket. Den som är underårig
eller i konkurs eller som har förvaltare enligt särskilda bestämmelser i lag
får inte vara utgivare. Uppgift om vem som är utgivare skall vara tillgäng-
lig för allmänheten.
3 § Utgivaren skall ha befogenhet att utöva tillsyn över framställningens
offentliggörande och att bestämma över dess innehåll så att ingenting får
införas i den mot hans vilja. Varje inskränkning i den befogenheten skall
vara utan verkan.
4 § Ytterligare bestämmelser om hur utgivare skall utses och om hur
uppgift om utgivaren skall hållas tillgänglig för allmänheten får meddelas i 190
lag. I fråga om radioprogram får föreskrivas att utgivare skall utses för
varje program eller för hela eller delar av programverksamheten.
5 § Utses en utgivare för en del av radioprogramverksamheten eller för
hela denna, får utgivaren utse en eller flera ställföreträdare för sig. Vad
som sägs om utgivare i 2 — 4 §§ skall gälla också ställföreträdare. Om
utgivarens uppdrag upphör, upphör även uppdraget att vara ställföreträda-
re.
6 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § skall dömas
till böter eller, om omständigheterna är synnerligen försvårande, till fäng-
else i högst ett år.
I lag får föreskrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som
meddelats med stöd av 4 eller 5 §.
Ljudupptagningar
7 § Utgivare får utses för ljudupptagningar.
I lag får föreskrivas skyldighet att utse utgivare för vissa ljudupptagning-
ar.
För utgivare av ljudupptagningar gäller i övrigt det som föreskrivs i 1 —4
och 6 §§ om utgivare av filmer.
1 § De gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§
tryckfrihetsförordningen skall anses som yttrandefrihetsbrott, om de begås
1 ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning och är straffbara enligt
lag.
Under samma förutsättningar skall som yttrandefrihetsbrott anses även
sådan olaga våldsskildring varigenom någon genom rörliga bilder när-
gånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med
uppsåt att framställningen sprids, om inte gärningen med hänsyn till
omständigheterna är försvarlig.
2 § Gärningar som enligt 7 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen inte skall
anses som tryckfrihetsbrott, därför att de begås genom meddelanden där
det brottsliga är dolt, skall inte heller anses som yttrandefrihetsbrott.
3 § Om någon lämnar ett meddelande, som avses i 1 kap. 2 §, eller, utan
att svara enligt 6 kap., medverkar till en framställning som är avsedd att
offentliggöras i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning, som
författare eller annan upphovsman eller genom att framträda i radiopro-
grammet och därigenom gör sig skyldig till
1. högförräderi, spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift,
uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling
till sådant brott;
2. oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar
eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll
vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller
3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild
lag,
gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för sådant brott.
Om någon anskaffar en uppgift eller underrättelse i sådant syfte som
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
191
avses i 1 kap. 2 § och därigenom gör sig skyldig till brott som anges i första
stycket 1, gäller vad som föreskrivs i lag om ansvar för brottet.
Det som sägs i 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen om särskilt
lagstiftningsförfarande skall gälla också i fråga om förslag till föreskrifter
som avses i första stycket 3.
4 § Vad som är föreskrivet i lag om påföljd för brott som avses i 1 § skall
gälla också när brottet är att anse som ett yttrandefrihetsbrott.
Om skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott finns bestämmelser i 8
kap.
När någon döms för förtal eller förolämpning i enlighet med 1 § första
stycket, kan domstolen, om brottet begåtts i ett radioprogram, på yrkande
av motparten besluta att domen skall återges helt eller delvis i ett radio-
program i samma sändningsverksamhet. Rätten får besluta att skyldighe-
ten att återge domen skall avse ett av rätten gjort sammandrag av denna.
5 § När en domstol bestämmer påföljd för ett yttrandefrihetsbrott, skall
domstolen särskilt ta hänsyn till om en rättelse har offentliggjorts.
6 § En film eller ljudupptagning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott
får konfiskeras. Är brottet olaga våldsskildring gäller om särskild rättsver-
kan i övrigt vad som föreskrivs i lag.
Vid konfiskering skall alla exemplar som är avsedda för spridning för-
störas. Dessutom skall tillses att föremål som kan användas särskilt för att
mångfaldiga filmen eller ljudupptagningen inte skall kunna användas för
framställande av ytterligare exemplar av den.
Radioprogram och filmer
1 § Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram eller en film
ligger på utgivaren. Har en ställföreträdare inträtt som utgivare, har han
ansvaret.
I fråga om andra direktsända radioprogram än sådana som avses i 1 kap.
8 § får i lag föreskrivas att den som framträder i programmet skall ansvara
för sina yttranden själv.
2 § Det ansvar för yttrandefrihetsbrott som annars skulle åvila utgivaren
ligger på den som är skyldig att utse utgivare, om
1. det inte fanns någon behörig utgivare när brottet förövades,
2. utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde
utöva den befogenhet som anges i 4 kap. 3 § eller
3. uppgift om utgivaren inte har hållits tillgänglig för allmänheten på
föreskrivet sätt.
Har en ställföreträdare inträtt som utgivare, men var han inte längre
behörig när brottet förövades, eller hade hans uppdrag upphört eller före-
låg det beträffande honom något förhållande som anges i första stycket 2
eller 3, ligger ansvaret för yttrandefrihetsbrott på utgivaren.
I stället för den som anges i första stycket ansvarar den som sprider en
film för yttrandefrihetsbrott i denna, om filmen saknar den i 3 kap. 13 §
första stycket föreskrivna uppgiften om vem som har låtit framställa den
och det inte kan klarläggas vem denne är eller han saknar känd hemorts-
adress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången.
Vad som sägs i första stycket för det fall att en uppgift saknas gäller
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
192
också om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa Prop. 1990/91:64
filmen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och den som Bilaga 4
sprider filmen känner till detta.
Ljudupptagningar
3 § Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i en ljudupptagning, som har en
utgivare, ligger på denne.
Är i lag föreskrivet att en ljudupptagning skall ha en utgivare,
gäller vad som sägs i 2 §. Om i annat fall en ljudupptagning har en utgivare
som inte längre var behörig när brottet förövades, eller vars uppdrag
annars upphört eller beträffande vilken det förelåg något sådant förhållan-
de som anges i 2 § första stycket 2 eller 3, ligger ansvaret för yttrandefri-
hetsbrott på den som har utsett utgivaren.
4 § Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i en sådan ljudupptagning som inte
har eller skall ha en utgivare ligger på upphovsmannen till framställningen
och den som framträder i upptagningen, om de är att anse som gärnings-
män och uppgift om dem har lämnats enligt 2 kap. 2 § andra stycket. Den
som inte har samtyckt till att upptagningen lämnas ut för spridning eller
till att uppgift lämnas om vem han är ansvarar dock inte för yttrandefri-
hetsbrott i upptagningen.
Den som har låtit framställa en ljudupptagning som avses i första stycket
ansvarar för yttrandefrihetsbrott i denna, om
1. varken upphovsmannen eller den som framträder i upptagningen kan
hållas ansvarig,
2. båda var avlidna när upptagningen lämnades ut för spridning, eller
3. båda saknar känd hemortsadress i landet och ingen av dem kan
påträffas här under rättegången.
5 § I stället för den som avses i 3 § eller 4 § andra stycket ansvarar den
som sprider en ljudupptagning för yttrandefrihetsbrott i upptagningen, om
denna saknar den i 3 kap. 13 § första stycket föreskrivna uppgiften om vem
som har låtit framställa den och det inte kan klarläggas vem denne är eller
han saknar känd hemortsadress i landet och inte heller kan påträffas här
under rättegången.
Vad som sägs i första stycket gäller också om en lämnad uppgift innebär
att den som har låtit framställa ljudupptagningen har hemvist utomlands
eller om uppgiften är oriktig och den som sprider upptagningen känner till
detta.
Gemensamma bestämmelser
6 § Om åtal väcks för ett yttrandefrihetsbrott och den tilltalade anser att
det finns någon omständighet som medför att han inte skall vara ansvarig,
skall han åberopa denna omständighet före huvudförhandlingen. Om han
inte gör det, skall han betraktas som ansvarig.
7 § Den som ansvarar enligt detta kapitel för ett yttrandefrihetsbrott i en
framställning skall anses ha haft kännedom om innehållet i framställning-
en. Han skall också anses ha medgett dess offentliggörande.
193
13 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
1 § Bestämmelserna i 9 kap. 1 —4 §§ tryckfrihetsförordningen om tillsyn
och åtal skall gälla också i fråga om radioprogram, filmer och ljudupptag-
ningar och i fråga om yttrandefrihetsmål.
Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas är
1 fråga om radioprogram sex månader från det att programmet sändes.
Beträffande filmer och ljudupptagningar är tiden ett år från det att upptag-
ningen lämnades ut för spridning. Dock får i lag föreskrivas att filmer inte
skall anses ha lämnats ut för spridning förrän de har lämnats för registre-
ring hos en myndighet. I fråga om olaga våldsskildring och barnpornogra-
fibrott gäller vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan.
2 § Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en film eller en ljudupptag-
ning utan att det finns någon som enligt 6 kap. är ansvarig för brottet, får
åklagaren eller målsäganden i stället för att väcka åtal ansöka om konfiske-
ring av filmen eller ljudupptagningen. Detsamma gäller, om stämning i
Sverige inte kan delges den som är ansvarig för brottet.
3 § Vad som sägs i 10 kap. tryckfrihetsförordningen om beslag av tryckta
skrifter på grund av tryckfrihetsbrott skall gälla också i fråga om beslag av
filmer och ljudupptagningar på grund av yttrandefrihetsbrott. I stället för
10 kap. 6 § och 8 § andra stycket gäller dock vad som föreskrivs i andra och
tredje styckena i denna paragraf.
Varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställningen
som har föranlett beslaget. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar
eller liknande delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer.
Bevis om att beslag har beslutats skall utan kostnad tillställas den som
beslaget verkställs hos samt den som har låtit framställa filmen eller
ljudupptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i
framställningen som har föranlett beslaget.
4 § I lag får föreskrivas att en nämnd vars sammansättning är bestämd i
lag och vars ordförande skall vara eller ha varit ordinarie domare skall
granska om radioprogram, som någon har sänt på annat sätt än genom
tråd, står i överensstämmelse med de föreskrifter eller andra villkor som
gäller för sändningarna. En sådan nämnd får endast uttala sin mening och
förelägga den sändande att följa föreskrifterna eller villkoren. Ett föreläg-
gande får förenas med vite. Frågor om ansvar för yttrandefrihetsbrott och
om utdömande av vite prövas alltid av domstol enligt 3 kap. 5 §.
5 § Genom lag får föreskrivas om särskild tillsyn över att yttrandefrihe-
ten i filmer inte missbrukas genom olaga våldsskildring och över att filmer
med våld eller hot om våld inte i förvärvssyfte sprids till den som är under
femton år. Därvid får föreskrivas om befogenhet för en tillsynsmyndighet
att tillfälligt ta hand om ett exemplar av en film som kan antas innehålla en
framställning som innefattar olaga våldsskildring.
6 § I fråga om sådana föreskrifter som avses i 4 och 5 §§ gäller vad som
föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap.
12 § andra —femte styckena och 13 § regeringsformen.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
194
1 § Skadestånd får inte dömas ut på grund av innehållet i ett radiopro-
gram, en film eller en ljudupptagning i andra fall än när framställningen
innefattar ett yttrandefrihetsbrott.
Om skadestånd på grund av brott som avses i 5 kap. 2 och 3 §§ gäller vad
som är föreskrivet i lag.
2 § Den som enligt 6 kap. bär det straffrättsliga ansvaret ansvarar även
för skadestånd. Skadeståndet kan krävas ut också av den som bedriver
programverksamheten eller har låtit framställa filmen eller ljudupptag-
ningen.
I fall som avses i 1 kap. 8 § ansvarar gärningsmannen för skadestånd på
grund av brott som han begår i sändningen. Skadeståndet kan krävas ut
även av den som bedriver programverksamheten.
3 § Om den som skulle bära det straffrättsliga ansvaret inte har någon
känd hemortsadress i landet när brottet förövas och inte heller kan påträf-
fas här under rättegången och ansvaret därför övergår på någon annan
enligt 6 kap. 2 § tredje stycket eller 5 §, får skadestånd ändå krävas ut även
av den förre, i den mån det medges i lag.
4 § Vad som sägs i 6 kap. 7 § denna grundlag skall gälla också i fråga om
skadestånd på grund av yttrandefrihetsbrott i ett radioprogram, en film
eller en ljudupptagning. I fråga om sådant skadestånd skall också gälla vad
som sägs i 11 kap. 3 — 5 §§ tryckfrihetsförordningen om enskilt anspråk i
vissa fall.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
1 § Vad som sägs i 12 kap. tryckfrihetsförordningen om rättegången i
tryckfrihetsmål skall gälla också i fråga om motsvarande mål som avser
radioprogram, filmer och ljudupptagningar (yttrandefrihetsmål). Hänvis-
ningen i 12 kap. 2 § till 8 kap. tryckfrihetsförordningen skall därvid avse 6
kap. denna grundlag.
De som utsetts till jurymän för tryckfrihetsmål skall också vara jurymän
i yttrandefrihetsmål.
1 § Bestämmelserna i 1—9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana
filmer och ljudupptagningar som har tillkommit utomlands och som läm-
nas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit
framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet
lämnar ut den för spridning.
I fråga om rätten att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser
för offentliggörande och om rätten till anonymitet gäller dock i tillämpliga
delar vad som sägs i 13 kap. 6§ tryckfrihetsförordningen. Därvid skall
hänvisningarna till 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena, 3 kap. samt 3 kap.
3 § och 7 kap. 3 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen i stället avse 1
kap. 2 §, 2 kap. och 2 kap. 3 § och 5 kap. 3 § första stycket 2 denna
grundlag. Vidare skall vad som sägs om tryckfrihetsmål avse yttrandefri-
hetsmål.
195
2 § Det som enligt 1 § gäller i fråga om rätt att meddela och anskaffa
uppgifter och underrättelser och att vara anonym gäller också radiopro-
gram som sänds från sändare utanför Sverige och i fråga om andra filmer
och ljudupptagningar, som framställs utomlands, än dem som avses i den
paragrafen. I fråga om radioprogram som inte sänds från annat land får
dock i lag föreskrivas undantag från rätten att meddela och anskaffa
uppgifter.
1 § Vad som sägs i 14 kap. 1 — 3 §§ tryckfrihetsförordningen om resning,
högre rätts prövning av tryckfrihetsmål och skyndsam behandling av såda-
na mål skall gälla också i fråga om yttrandefrihetsmål.
I alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i denna grundlag eller i
lag som har beslutats med stöd av den gäller vad som är föreskrivet i lag
eller annan författning.
Utlänningar är i fråga om yttrandefriheten enligt denna grundlag lik-
ställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av lag.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
1. Denna grundlag träder i kraft den 1 januari 1992.
2. De nya föreskrifterna skall inte tillämpas på radioprogram som har
sänts före ikraftträdandet.
3. I fråga om filmer och ljudupptagningar som har lämnats ut för
spridning före ikraftträdandet skall de nya föreskrifterna tillämpas med
följande undantag:
a) En film eller en ljudupptagning skall anses ha lämnats ut för spridning
den dag denna grundlag trätt i kraft.
b) Föreskrifterna i 2 kap., 3 kap. 13 § första —tredje styckena, 4 kap., 6
kap. 1— 5 §§ och 10 kap. 1 § första stycket andra meningen skall inte
tillämpas.
c) Den som sprider en film är ansvarig för yttrandefrihetsbrott i filmen,
om spridningen skulle ha varit straffbar även enligt äldre bestämmelser.
d) Ansvaret för yttrandefrihetsbrott i en ljudupptagning ligger på upp-
hovsmannen till framställningen och den som framträder i upptagningen,
om de är att anse som gärningsmän, samt på den som har låtit framställa
upptagningen och på den som sprider den, allt under förutsättning att
deras handlande skulle ha varit straffbart även enligt äldre bestämmelser.
e) I stället för vad som föreskrivs i 8 kap. 2 § första stycket gäller att
skadestånd kan krävas ut av den som enligt c) och d) bär det straffrättsliga
ansvaret för innehållet i en film eller en ljudupptagning.
f) De nya föreskrifterna gäller inte i fråga om spridning som före ikraft-
trädandet har skett av filmer med skildringar av sexuellt våld eller tvång
eller närgångna eller utdragna skildringar av grovt våld mot människor
eller djur.
g) De nya föreskrifterna tillämpas inte vid prövning av talan som har
väckts före ikraftträdandet. Skulle en tillämpning av de nya föreskrifterna
ha lett till frihet från påföljd, får någon sådan dock inte ådömas.
196
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen
dels att nuvarande 13 kap. 1 — 5 §§ skall betecknas 13 kap. 2 — 6 §§,
dels att 1 kap. 7 §, 3 kap. 3 och 5 §§ samt den nya 13 kap. 6 § skall ha
följande lydelse,
dels att det i förordningen skall inforas en ny paragraf, 13 kap. 1 §, av
följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
7§
Med periodisk skrift förstås tidning, tidskrift eller annan sådan tryckt
skrift, som enligt utgivningsplanen är avsedd att under bestämd titel
utgivas med minst fyra å särskilda tider utkommande nummer eller häften
årligen, samt därtill hörande löpsedlar och bilagor. Sedan utgivningsbevis
för skriften meddelats skall denna,
periodisk.
till dess beviset återkallas anses som
Om ägaren till en periodisk skrift
sprider eller låter sprida skriftens in-
nehåll eller delar av detta i form av
ett radioprogram, en film eller en
ljudupptagning som avses i yttran-
defrihetsgrundlagen, skall i fråga
om tillämpning av 1 — 14 kap. pro-
grammet, filmen eller upptagningen
jämställas med en bilaga till skrif-
ten i den utsträckning den i sådan
form spridda versionen återger inne-
hållet i skriften oförändrat samt an-
ger hur innehållet har disponerats. I
lag får föreskrivas om särskild skyl-
dighet att spela in sådana program
och bevara filmer och upptagningar
samt att tillhandahålla dessa. Be-
stämmelser om rätt till sändningar
finns i 3 kap. yttrandefrihetsgrund-
lagen.
3 kap.
3§
Den som har tagit befattning
med tillkomsten eller utgivningen
av tryckt skrift eller med framställ-
ning som var avsedd att införas i
tryckt skrift och den som har varit
verksam inom företag for utgivning
av tryckta skrifter eller inom före-
tag för yrkesmässig förmedling av
Den som har tagit befattning
med tillkomsten eller utgivningen
av tryckt skrift eller med framställ-
ning som var avsedd att införas i
tryckt skrift och den som har varit
verksam inom företag för utgivning
av tryckta skrifter eller inom före-
tag för yrkesmässig förmedling av
Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1988: 1448.
197
Nuvarande lydelse
nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter må icke röja
vad han därvid erfarit om vem som
är författare eller har lämnat med-
delande enligt 1 kap. 1 § tredje styc-
ket eller är utgivare av skrift som ej
är periodisk, om ej
1. denne har samtyckt därtill;
2. fråga därom får väckas enligt
2 § första stycket;
3. fråga är om brott som angives
1 7 kap. 3 § första stycket 1;
4. fråga är om brott enligt 7 kap.
2 § eller 3 § första stycket 2 eller 3
och rätten finner det erforderligt att
vid förhandling uppgift lämnas, hu-
ruvida den som är tilltalad eller
skäligen misstänkt för brottet har
lämnat meddelandet eller medver-
kat till framställningen;
5. rätten av hänsyn till allmänt
eller enskilt intresse finner det vara
av synnerlig vikt att uppgift z saken
lämnas vid vittnesförhör eller för-
hör med part under sanningsförsäk-
ran.
Utsätter någon mot författarens
eller, i fall som avses i 1 §, mot ut-
givarens eller meddelarens vilja å
tryckt skrift dennes namn, pseudo-
nym eller signatur eller åsidosätter
någon sin tystnadsplikt enligt 3 §
straffes med böter eller fängelse i
högst ett år. Lag samma vare, om å
skriften såsom författare, utgivare
eller meddelare utsätter namnet å
eller pseudonymen eller signaturen
för annan person än den verkliga
Föreslagen lydelse
nyheter eller andra meddelanden
till periodiska skrifter får inte röja
vad han därvid erfarit om vem som
är författare eller har lämnat med-
delande enligt 1 kap. 1 § tredje styc-
ket eller är utgivare av skrift som
inte är periodisk.
Tystnadsplikten enligt första styc-
ket gäller inte
1. om den till vars förmån tyst-
nadsplikten gäller har samtyckt till
att hans identitet röjs,
2. om fråga om identiteten får
väckas enligt 2 § första stycket, ?u
3. om det rör sig om brott som
anges i 7 kap. 3 § första stycket 1,
4. i den mån domstol, när det där
rör sig om brott enligt 7 kap. 2 §
eller 3 § första stycket 2 eller 3,
finner det erforderligt, att vid för-
handling uppgift lämnas, huruvida
den som är tilltalad eller skäligen
misstänkt för den brottsliga gär-
ningen har lämnat meddelandet el-
ler medverkat till framställningen,
eller
5. i den mån domstol, i annat
fall, av hänsyn till ett allmänt eller
enskilt intresse finner det vara av
synnerlig vikt att uppgift om identi-
teten lämnas vid vittnesförhör eller
förhör med en part under sannings-
försäkran.
Vid förhör som avses i andra styc-
ket 4 eller 5 skall rätten noga vaka
över att frågor inte ställs som kan
inkräkta på tystnadsplikten utöver
vad som i varje särskilt fall är med-
givet.
§
Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet mot författarens eller, i
fall som avses i 1 §, mot utgivarens
eller meddelarens vilja på tryckt
skrift sätter ut dennes namn, pseu-
donym eller signatur eller åsidosät-
ter sin tystnadsplikt enligt 3 §,
döms till böter eller fängelse i högst
ett år. Till samma straff döms den
som uppsåtligen eller av oaktsamhet
på skriften såsom författare, utgiva-
re eller meddelare sätter ut namnet
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
198
Nuvarande lydelse
författaren, utgivaren eller medde-
laren.
För efterforskning i strid med 4 §
första punkten dömes till böter eller
fängelse i högst ett år.
Föreslagen lydelse
på eller pseudonym eller signaturen
för annan person än den verkliga
författaren, utgivaren eller medde-
laren.
För efterforskning i strid med 4 §
första meningen döms, om efter-
forskningen har skett uppsåtligen,
till böter eller fängelse i högst ett år.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
Allmänt åtal för brott som avses i första stycket må väckas endast om
målsäganden anmält brottet till åtal.
13 kap.
(5 § tredje stycket)
I övrigt skall i fråga om skrift,
som tryckts utom riket och här ut-
gives, i tillämpliga delar gälla vad i
1 kap., 3 kap., 6 kap., 7 kap., 8 kap.
1, 2, 5 — 7 och 10— 12 §§ samt 9 —
kap. är föreskrivet.
(5 § första och andra styckena)
Bestämmelserna i 1 kap. 1 § tred-
je och fjärde styckena angående
meddelande och anskaffande av
uppgifter och underrättelser för of-
fentliggörande i tryckt skrift skall
gälla även meddelande för offentlig-
görande i skrift, som tryckes utom
riket, samt anskaffande för sådant
meddelande, om ej
1 §
I fråga om skrift som tryckts
utom riket och som utges här skall
om inte annat sägs nedan, i tillämp-
liga delar gälla vad som är föreskri-
vet i 1 kap., 3 kap., 6 kap., 7 kap., 12
kap. 1, 2, 5 — 7 och 10 — 12 §§ samt
9—12 kap.
6§
I fråga om annan skrift, som
trycks utom riket, än sådan som hu-
vudsakligen är avsedd för spridning
inom riket eller periodisk skrift för
vilken utgivningsbevis finns gäller
bestämmelserna i 1 kap. 1 § tredje
och fjärde styckena angående med-
delande och anskaffande av uppgif-
ter och underrättelser för offentlig-
görande om inte
1. meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet;
2. meddelandet innefattar utlämnande eller tillhandahållande som av-
ses i 7 kap. 3 § första stycket 2;
3. meddelandet utgör uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt.
Är meddelandet eller anskaffan-
det straffbart i angivet hänseende,
gäller vad därom är stadgat. Mål
angående ansvar eller enskilt an-
språk på grund av brott som nu
sagts skall handläggas som tryckfri-
hetsmål, när ej 12 kap. 1 § andra
stycket tredje punkten har motsva-
rande tillämpning. I fråga om rätt
till anonymitet för meddelaren gäl-
Första stycket gäller även den
som har lämnat meddelande för of-
fentliggörande i egenskap av förfat-
tare eller annan upphovsman till
framställning i periodisk skrift eller
genom att tillhandahålla en skrift
för tryckning och utgivning.
Är meddelandet eller anskaffan-
det straffbart enligt vad som följer
av första och andra styckena, gäller
vad som är föreskrivet därom. Mål
angående ansvar eller enskilt an-
språk på grund av brott som nu
sagts skall handläggas som tryckfri-
hetsmål, när inte 12 kap. 1 § andra
stycket tredje meningen har mot-
svarande tillämpning. 1 fråga om
199
Nuvarande lydelse
ler vad i 3 kap. är stadgat; bestäm-
melsen i 3 § 3 skall dock omfatta
även annat brott mot rikets säker-
het än som där avses.
Föreslagen lydelse
rätt till anonymitet för meddelaren
gäller vad som är föreskrivet i 3
kap.; bestämmelsen i 3 § 3 skall
dock omfatta även annat brott mot
rikets säkerhet än som där avses.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
200
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 3 §, 2 kap. 1 § och 8 kap. 18 § regerings-
formen' skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
3§
Regeringsformen, successions-
ordningen och tryckfrihetsförord-
ningen är rikets grundlagar.
Regeringsformen, successions-
ordningen, tryckfrihetsförordning-
en och yttrandefrihetsgrundlagen är
rikets grundlagar.
2 kap.
1 §
Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad
1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt
meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor,
2. informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar
samt att i övrigt taga del av andras yttranden,
3. mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomst för upplys-
ning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av
konstnärligt verk,
4. demonstrationsfrihet: frihet att anordna och deltaga i demonstration
på allmän plats,
5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna
eller enskilda syften,
6. religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammanst med andra utöva
sin religion.
Beträffande tryckfriheten gäller
vad som är föreskrivet i tryckfri-
hetsförordningen. I denna finns
också bestämmelser om rätt att
taga del av allmänna handlingar.
Beträffande tryckfriheten gäller
vad som är föreskrivet i tryckfri-
hetsförordningen. I tryckfrihetsför-
ordningen finns också bestämmel-
ser om rätt att taga del av allmänna
handlingar. Motsvarande bestäm-
melser i fråga om friheten att yttra
sig i vissa slag av framställningar
finns i yttrandefrihetsgrundlagen.
8 kap.
18 §
För att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd, vari ingår
domare i högsta domstolen och regeringsrätten. Yttrande från lagrådet
inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare angives i riksdags-
ordningen, av riksdagsutskott.
Yttrande av lagrådet bör inhäm- Yttrande av lagrådet bör inhäm-
tas innan riksdagen beslutar grund- tas innan riksdagen beslutar grund-
Regeringsformen omtryckt 1988:1444.
201
Nuvarande lydelse
lag om tryckfriheten, lag om be-
gränsning av rätten att taga del av
allmänna handlingar, lag som avses
i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § för-
sta stycket, 17— 19 §§ eller 20 §
andra stycket eller lag som ändrar
eller upphäver sådan lag, lag om
kommunal beskattning, lag som av-
ses i 2 eller 3 § eller lag som avses i
11 kap., om lagen är viktig för en-
skilda eller från allmän synpunkt.
Vad nu har sagts gäller dock icke,
om lagrådets hörande skulle sakna
betydelse på grund av frågans be-
skaffenhet eller skulle fördröja lag-
stiftningsfrågans behandling så att
avsevärt men skulle uppkomma.
Föreslår regeringen riksdagen att
stifta lag i något av de ämnen som
avses i första meningen och har lag-
rådets yttrande dessförinnan inte
inhämtats, skall regeringen samti-
digt för riksdagen redovisa skälen
härtill. Att lagrådet icke har hörts
över ett lagförslag utgör aldrig hin-
der mot lagens tillämpning.
Föreslagen lydelse
lag om tryckfriheten eller om mot-
svarande frihet att yttra sig i vissa
slag av framställningar, lag om be-
gränsning av rätten att taga del av
allmänna handlingar, lag som avses
i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § för-
sta stycket, 17 — 19 §§ eller 20 §
andra stycket eller lag som ändrar
eller upphäver sådan lag, lag om
kommunal beskattning, lag som av-
ses i 2 eller 3 § eller lag som avses i
11 kap., om lagen är viktig for en-
skilda eller från allmän synpunkt.
Vad nu har sagts gäller dock icke,
om lagrådets hörande skulle sakna
betydelse på grund av frågans be-
skaffenhet eller skulle fördröja lag-
stiftningsfrågans behandling så att
avsevärt men skulle uppkomma.
Föreslår regeringen riksdagen att
stifta lag i något av de ämnen som
avses i första meningen och har lag-
rådets yttrande dessförinnan inte
inhämtats, skall regeringen samti-
digt för riksdagen redovisa skälen
härtill. Att lagrådet icke har hörts
över ett lagförslag utgör aldrig hin-
der mot lagens tillämpning.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 4
Lagrådets granskning skall avse
1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i öv-
rigt,
2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,
3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,
4. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna
syften,
5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.
Närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och tjänstgöring
meddelas i lag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
202
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1990-11-15
Närvarande: f. d. regeringsrådet Eskil Hellner, justitierådet Fredrik
Sterzel, regeringsrådet Björn Sjöberg.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 25 okober 1990 har rege-
ringen på hemställan av statsrådet Laila Freivalds beslutat inhämta lagrå-
dets yttrande över forslag till yttrandefrihetsgrundlag, lag om ändring i
tryckfrihetsförordningen och lag om ändring i regeringsformen.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorerna Bertil
Wennberg och Martin Borgeke.
Förslagen föranleder följande yttrande av lagrådet:
Remissen innehåller förslag till en ny, fjärde grundlag och har därmed en
ovanlig och betydelsefull karaktär. Bakom den ligger ett jämnt tjugoårigt
arbete. Detta har omfattat utredningar genom två parlamentariska kom-
mittéer, en första lagrådsremiss för fyra år sedan och därefter ytterligare
beredning under medverkan av företrädare för riksdagens partier i syfte att
säkerställa en bred politisk enighet.
Genom ett utbyggt grundlagsskydd åt framför allt etermedia med deras
utomordentliga genomslagskraft och betydelse för upplysning och opini-
onsbildning i dagens samhälle skapas en balans i rättsordningens vaktslag-
ning kring yttrandefriheten och informationsfriheten. Det hittillsvarande
tillståndet med ett utbyggt grundlagsskydd endast för det tryckta ordet
speglar närmast det medialäge som rådde för mer än ett halvsekel sedan. I
det perspektivet och med erfarenheterna av de auktoritära samhällssyste-
mens utnyttjande av etermedia för sina syften är det egentligen förvånande
att det nya grundlagsskyddets tillkomst varit en så utdragen process och
förenad med sådana födslovåndor.
Lagrådet konstaterar att den största avvikelsen i förhållande till 1986 års
remiss ligger i förslagets tekniska utformning. I stället för en särskild
grundlag föreslogs förra gången en lösning inom tryckfrihetsförordningens
ram. I de olika sakfrågor som behandlades då är ståndpunkterna i stort sett
oförändrade, och de skillnader som förekommer ligger nästan genomgåen-
de i linje med vad som anfördes i det förra lagrådsyttrandet. Bland nyhe-
terna märks främst en utvidgning av grundlagsskyddet på radioområdet, i
fråga om satellit- och trådsändningar.
Mot denna bakgrund är det knappast överraskande att granskningen
inte gett anledning till några större invändningar mot remissens förslag.
Även denna gång kan redan inledningsvis anmärkas att lagrådet i huvud-
sak ansluter sig till de sakliga ställningstagandena i remissen.
Innan lagrådet går in på granskningen av förslagets enskildheter, skall
några frågor av mera allmän natur beröras, främst de lagtekniska princip-
frågorna.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 5
203
Med den rättstradition och de grundläggande värderingar som kommer
till uttryck genom tryckfrihetsförordningen är det följdriktigt att tillskapa
ett mera detaljerat grundlagsskydd än det som regeringsformen erbjuder
även för andra medier än det tryckta ordet. Grundtanken bakom förslaget
har i stort sett inte heller mött några invändningar under ärendets gång.
Problemen har varit av mera teknisk art och gällt hur en ny grundlagsregle-
ring skall avgränsas och hur den skall genomföras med hänsyn särskilt till
tryckfrihetsförordningen.
Utgångspunkten är att regeringsformen genom första punkten i 2 kap.
1 § skyddar yttrandefriheten och definierar den som frihet att i tal, skrift
eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar,
åsikter och känslor. Beträffande tryckfriheten, som alltså är en del av
yttrandefriheten, gäller enligt andra stycket vad som föreskrivs i tryckfri-
hetsförordningen. Om detta mera ingående grundlagsskydd skall utvidgas
föreligger i princip tre möjligheter. Det kan ske inom ramen för tryckfri-
hetsförordningen eller genom att denna ersätts med en helt ny grundlag
eller genom att en ny grundlag stiftas vid sidan av den.
Samtliga de tre nämnda alternativen har varit föremål för ingående
överväganden i ärendet. I det föregående lagrådsyttrandet antecknades att
inte mindre än fyra fullständiga förslag hade lagts fram. Det nu föreliggan-
de förslaget ansluter nära till yttrandefrihetsutredningens huvudalternativ.
Den lösning inom tryckfrihetsförordningens ram, som föreslogs i den
förra remissen, godtogs då av lagrådet, som ansåg att starka skäl kunde
anföras mot alternativet med två parallella grundlagar. Av yttrandet kan
utläsas att lagrådet inte skulle ha motsatt sig en lösning med en ny, samlad
grundlag, om en sådan hade förordats i remissen. Det alternativet hade
enligt lagrådet ett klart företräde från allmänna, systematiska synpunkter,
men viktiga skäl hade också anförts i annan riktning.
Efter den förra lagrådsbehandlingen har den lagtekniska frågan behand-
lats av riksdagen, som har tagit ställning för det alternativ som den nya
remissen innehåller. Att således både riksdagen, som ensam har att stifta
lag enligt regeringsformen, och regeringen har intagit en bestämd hållning
fritar inte lagrådet från dess skyldighet att anföra sakskäl som talar för en
annan ståndpunkt.
Granskningen har i och för sig inte gett anledning att gå ifrån vad det
förra lagrådet uttalade. Den har emellertid inte heller gett bärande skäl för
att motsätta sig det val mellan de tre vart för sig tänkbara alternativen,
som riksdagen har uttalat sig för. Lagrådet tar också hänsyn till riksdagens
klart markerade önskan att nu få fram ett positivt resultat av detta långva-
riga reformarbete samt till den parlamentariska beredning som har före-
kommit under tre års tid efter den föregående remissen.
Lagrådet har gjort bedömningen, att den lagtekniska diskussionen inte
behöver förlängas med upprepning av tidigare anförda argument för eller
emot den ena eller andra lösningen. Remissens uppläggning bör alltså
godtas.
I fråga om grundlagsregleringens avgränsning, alltså vilka medier som
bör täckas in, överensstämmer remissens förslag i princip med det som
lades fram i det förra ärendet. Sakligt sett betydelsefulla nyheter föreslås
Prop. 1990/91:64
Bilaga 5
204
dock som nämnts på radioområdet genom att skyddet för satellitsändning-
ar utsträcks och tillståndskravet för trådsändningar ersätts med en princip
om etableringsfrihet. Dessa förslag innebär enligt lagrådets mening värde-
fulla förstärkningar av grundlagsregleringen. Någon tvekan kan däremot
hysas beträffande den nya grundlagens förhållande till nya medier.
I det följande kommer lagrådet sålunda att anföra vissa synpunkter i
fråga om videotex. Lagrådet godtar emellertid remissens ställningstagan-
den i fråga om grundlagsregleringens avgränsning.
Lagtekniskt har väsentliga förbättringar åstadkommits under den fort-
satta beredningen efter 1986 års remiss. Bl. a. har de önskemål rörande
begreppsbildningen tillgodosetts som framfördes vid det förra lagrådsytt-
randet. Grundlagsförslaget uppfyller nu enligt lagrådets bedömning klart
de krav som kan ställas i fråga om lättillgänglighet.
Lagrådet kan emellertid inte underlåta att påpeka, att lagens föreslagna
rubrik är vilseledande. På en grundlag som betecknas yttrandefrihets-
grundlag borde kunna ställas kravet, att den ger skydd för det mest grund-
läggande i sammanhanget, den enskildes yttrandefrihet i allmänhet och
inte bara yttrandefriheten i massmedier. Denna vidare frihet har dock —
vilket lagrådet accepterar — lämnats utanför förslaget.
Det måste också anmärkas att en motsättning som är främmande för
regeringsformen uppkommer mellan ”yttrandefrihet” och ”tryckfrihet”.
En mera rättvisande benämning på den nya grundlagen skulle sannolikt
bli omständligare genom att den skulle få mera exakt ange vad regleringen
avser. Lagrådet lägger inte fram något eget förslag utan begränsar sig till
det gjorda påpekandet.
Vad som nu sagts i anslutning till grundlagens rubrik leder till att det blir
särskilt viktigt för statsmakterna att uppmärksamma sådana frågor som
har en direkt anknytning till de enskilda medborgarna. Det är t. ex. angelä-
get att inte släppa ur sikte de frågor om skydd för de enskildas integritet
och privatlivets helgd som framhölls vid den förra lagrådsgranskningen.
Dessa frågor får en särskild tyngd då grundlagsskyddet utsträcks till radio
och television, genom att skadorna vid övertramp kan bli större samtidigt
som remediema blir bristfälligare än då det gäller tryckta skrifter.
Lagrådet vill också erinra om den i 1986 års remiss upptagna frågan om
offentlighetsprincipens utsträckning till att gälla även inom viss offentlig
verksamhet i andra former än de vanliga offentligrättsliga, exempelvis i
bolags- eller stiftelseform. Lagrådet tillstyrkte då de framlagda förslagen
och uttalade sig positivt om en sådan fortsatt utveckling som förutskicka-
des i remissen. Någon fortsättning har emellertid ännu inte kommit till
stånd. Lagrådet finner anledning att påminna om den viktiga frågan om
ökad insyn i sådan statlig och kommunal verksamhet som nu är undandra-
gen offentlighetsprincipen.
I fråga om de nya grundlagsreglernas utformning ansluter förslaget så
nära som ansetts möjligt till tryckfrihetsförordningens principer om cen-
surförbud, etableringsfrihet, rätt till anonymitet osv. Detta har varit en
förutsättning för reformarbetet, och de resonemang som förs i hithörande
frågor är i stort sett realistiska och förtjänta av instämmande. Eftersom det
Prop. 1990/91:64
Bilaga 5
205
tryckfrihetsrättsliga systemet inte utan vidare kan foras över till de nu
aktuella medierna, uppkommer emellertid en del komplikationer.
Med tanke på syftet att främja och skydda yttrandefriheten med grund-
lag som instrument ser lagrådet det som en svaghet att grundlagstexten
enligt remissens förslag i så stor utsträckning tillåter närmare reglering i
vanlig lag. På en rad punkter innebär förslaget att det forst lägger fast en
grundläggande princip i anslutning till tryckfrihetsförordningens regelsys-
tem och därefter föreskriver att i lag får görs undantag, meddelas närmare
bestämmelser etc. Även om det torde vara ofrånkomligt att denna lagstift-
ningsteknik kommer till användning i viss utsträckning, måste det betonas
att den med den nya grundlagens allmänna ambition är otillfredsställande.
Lagrådet har därför vid sin granskning fäst särskild uppmärksamhet vid
möjligheterna att begränsa undantagen eller åtminstone strama åt dem.
Allmänt bör framhållas att den nya grundlagen till följd av den här
berörda lagstiftningstekniken kommer att ge ökad praktisk betydelse åt
begränsningsreglema i 2 kap. 12 och 13 §§ regeringsformen. Bestämmel-
serna om att de medborgerliga fri- och rättigheterna får begränsas endast
för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle,
om krav på särskilt viktiga skäl för begränsningar av yttrandefriheten och
informationsfriheten osv. måste tillmätas en reell betydelse av lagstiftaren.
Lagrådet övergår härefter till enskildheter i de framlagda förslagen.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 5
1 kap. 1 och 10 §§
Portalstadgandena i den nya grundlagens första paragraf kommer enligt
remissens förslag att i sina första två stycken slå fast grundlagens syfte och
yttrandefrihetens princip i nära anslutning till vad som sägs i regeringsfor-
men och i tryckfrihetsförordningen. Lagrådet har ingen invändning i sak
mot dessa bestämmelser. De ger en fullt tillfredsställande inledning.
Emellertid kan det sägas att 1 § första stycket kommer att ge intryck av
ett vidsträcktare skydd för filmer och ljudupptagningar än som i själva
verket åsyftas. Endast sådana som sprids till allmänheten omfattas av
grundlagen enligt 10 §. Enligt lagrådets mening skulle det innebära en
lagteknisk förbättring om regeln i 10 § flyttas till grundlagens början, i
närmare anslutning till portalstadgandena.
Enligt remissens förslag kommer 1 § att i ett tredje stycke innehålla vissa
preciseringar beträffande begreppen radioprogram och film. Bestämmel-
sen i 10 § skulle kunna få en naturlig placering efter det stycket. Antingen
kan den införas som ett fjärde stycke i 1 § eller kan den jämte tredje stycket
brytas ut till en ny 2 §. Lagrådet föredrar det senare alternativet. Som en
konsekvens av detta får 2 —9 §§ numreras om till 3 — 10 §§.
Avfattningen av bestämmelsen i förslagets 10 § bör vidare enligt lagrå-
dets mening jämkas något. I stället for att tala om filmer och ljudupptag-
ningar som ”sprids” till allmänheten bör den hänföra sig till sådana som
”är avsedda att spridas”.
Ett andra stycke i en ny 2 § — med det remitterade förslagets 1 § tredje
206
stycket som första stycke — skulle i anslutning till det sagda kunna ges
följande lydelse:
”Grundlagen är tillämplig på sådana filmer och ljudupptagningar som är
avsedda att spridas till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller
tillhandahållas på annat sätt.”
I kap. 7 andra stycket
Här föreslås en regel som skall säkra tillämpningen av en internationell
överenskommelse om kommersiell reklam i och s. k. sponsring av radio-
program som sänds över gräns, om överenskommelsen blivit bindande för
Sverige. I fall då svensk lag i ämnet innehåller hinder som inte är förenliga
med den internationella regleringen skall sålunda med det föreslagna
grundlagsstadgandet hindret inte gälla.
I vart fall på grundlagsnivå är den föreslagna tekniken en nyhet. Öve-
rensstämmelse mellan svensk lag och internationella regler som Sverige
åtagit sig att tillämpa brukar åstadkommas genom att den svenska lagens
bestämmelser anpassas efter de internationella eller genom att dessa för-
klaras gälla som svensk rätt. Inget antyder att en annan ordning kan
förutses på det nu aktuella området. Det kan därför sättas i fråga om den
föreslagna bestämmelsen behövs.
1 kap. 9 §
Vid avgränsningen av de medier som skall komma i åtnjutande av grund-
lagsskyddad yttrandefrihet från sådana medier som skall falla utanför
vållar på det elektroniska medieområdet mångfalden av tekniska lösningar
och kombinationer speciella problem. När det gäller videotex, den nu
brukliga benämningen på den medieform som avses i denna paragraf, har
den informationssökandes möjligheter att ändra innehållet i det register av
upptagningar (databas), ur vilket han vill hämta information, gjorts till det
avgörande kriteriet. Kan han ändra upptagningens innehåll — underför-
stått genom sändning med samma utrustning som han använder för sin
mottagning — faller mediet utanför skyddet, kan han det inte faller det
inom det skyddade området.
Det förekommer emellertid att ett register av upptagningar kan ändras i
vissa delar medan andra delar inte är på detta sätt öppna för den informa-
tionssökande. Fråga uppkommer då om man skall betrakta varje enhet av
registret som ett självständigt register alltefter enhetens egenskap av att
vara öppen eller stängd för ändring. Men svårigheter kan också uppkom-
ma därav att ett registers omfattning kan variera genom skiftande
sammankopplingar, och det kan bero på en från yttrandefrihetssynpunkt
helt irrelevant tillfällighet vilken omfattning ett register skall anses ha vid
en viss tidpunkt.
De antydda problemen synes emellertid inte vara av den karaktären att
de kan lösas genom någon enkel lagregel, allra minst som erfarenhetsmäs-
sigt den tekniska utvecklingen ständigt förändrar bilden. Med detta kons-
taterande av problemens förhandenvaro finner lagrådet att lösningen av
Prop. 1990/91:64
Bilaga 5
207
problemen åtminstone för närvarande måste överlämnas till rättstillämp- Prop. 1990/91:64
ningen. En naturlig utgångspunkt synes härvid vara att grundlagsskyddet Bilaga 5
bör gälla för sådana delar av ett register som inte kan ändras av den
informationssökande.
3 kap. 1 §
Paragrafen behandlar frågan om radiosändning genom tråd. Man rör sig
här på ett från olika synpunkter vanskligt område. Ämnet ägnas en utförlig
diskussion i den allmänna motiveringen. Lagrådet kan för sin del i stort
sett ansluta sig till de överväganden och slutsatser som redovisas där. Det
hittillsvarande koncessionstvånget är uttryck för en restriktiv attityd eller i
vart fall en skepsis mot mediet och dess utbredning, medan etableringsfri-
heten klart svarar mot den eljest vägledande värderingen av åsiktsbildning
på grundval av ett så stort och fritt informationsflöde som möjligt.
Även om remissen sålunda godtas i huvudsak, vill lagrådet förorda
avvikelser på ett par punkter av begränsad saklig räckvidd. Syftet är i båda
fallen att strama upp grundlagsskyddet genom lagtekniska förstärkningar.
Som framhålls i remissen består frågan om etableringsfrihet för tråd-
sändningar i själva verket av två delfrågor: rätten att etablera trådnät och
rätten att bedriva sändningsverksamhet. Om den förstnämnda delfrågan
föreslogs inte någon grundlagsregel vare sig av yttrandefrihetsutredningen
eller i 1986 års lagrådsremiss, och det framhålls nu helt kortfattat att något
behov inte anses föreligga av en sådan regel.
Lagrådet vill framhålla att det inte har anförts några egentliga sakskäl för
att avstå från en grundlagsregel. Det förefaller som om man här har en
möjlighet att ganska enkelt åstadkomma en förstärkning av grundlagsskyd-
det. 1 stället för ett kort första stycke om sändningsrätt och ett mer än
dubbelt så långt stycke om möjliga begränsningar genom lag kan man få en
bättre lagteknisk balans mellan huvudprincip och undantag. Lagrådet
föreslår därför att ett nytt andra stycke får utsäga, att det inte får föreskri-
vas förbud mot anläggande av trådnät. Med denna formulering utesluts
även ett koncessionssystem.
Lagrådet har vidare funnit att avfattningen av undantagsbestämmelsen i
andra stycket i remissens förslag inte är tillfredsställande. Mot den andra
punkten, om våldsframställningar m.m., finns ingen invändning. Den
första punkten däremot kan ge ett felaktigt intryck genom att den är
avfattad som en generell fullmakt att i lag föreskriva skyldighet för nätin-
nehavare att ge utrymme för vissa program. En sådan fullmakt skulle
kunna användas till förfång för yttrandefriheten, som i princip innebär en
rätt att uttrycka egna tankar, åsikter och känslor, utan skyldighet att
förmedla andras. Motiveringen för regeln om sändningsplikt är också, som
klart framgår av remissen, att garantera yttrande- och informationsfrihe-
terna mot möjliga negativa monopoleffekter som etableringsfriheten kan
ge upphov till. Det är fråga om en avvägning av två mot varandra stående
intressen av yttrandefrihet i vid mening.
Lagrådet finner det angeläget att den aktuella regeln formuleras om så
208
att det positiva syftet framgår. Det kan ske t. ex. genom en hänvisning till
allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning.
Det bör också övervägas vad regeln bör omfatta. Frågan är enligt lagrå-
dets mening om man, då en ny grundlag stiftas, utan vidare skall behålla de
avvikelser från huvudprinciperna som förekommer i dagens lagstiftning.
Sådana överväganden bör enligt lagrådets uppfattning leda till att regeln
begränsas till att avse de vanliga rikstäckande ljudradio- och televisions-
programmen. Även beträffande dessa bör givetvis förmedlingsskyldighe-
tens omfattning begränsas till vad som kan anses tillgodose kravet på
allsidig upplysning. Om lagrådets förslag godtas, skulle paragrafen kunna
ges följande lydelse:
”Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända
radioprogram genom tråd.
Förbud mot anläggande av trådnät för sändning av radioprogram får
inte föreskrivas.
I lag får föreskrivas skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för
program som sänds med inriktning på hela riket, i den utsträckning det
behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upp-
lysning.
Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas
föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett program, utbud
som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder och hets mot
folkgrupp.”
3 kap. 2 §
Erfarenheten har visat att radiofrekvensema inte varit en så knapp och för
etermedia så begränsande resurs som man tidigare utgått från. En realis-
tisk utgångspunkt för lagstiftningen om yttrandefrihet med utnyttjande av
etermedia är dock uppenbarligen att det inte heller i framtiden kan stå
envar fritt att ta en radiofrekvens i anspråk. På samma sätt som på det
internationella planet frekvensutnyttjandet underkastats en reglering mås-
te en ordnad fördelning ske av de frekvenser om tilldelats Sverige dels
mellan olika användningsområden, dels mellan dem som vill utnyttja de
tillgängliga frekvenserna inom dessa.
Det effektivaste fördelningsinstrumentet är otvivelaktigt ett till-
ståndstvång. Ett förbud mot användning av en radiofrekvens som inte
blivit anvisad i föreskriven ordning är enligt remissen att anse som en
inskränkning i yttrandefriheten. Detta är utgångspunkten för den diskus-
sion som förs om hur intresset att främja och skydda yttrandefriheten skall
kunna förenas med behovet av en reglering av frekvensutnyttjandet. En
konsekvens av denna uppfattning, till vilken lagrådet ansluter sig, blir att
handlingsfriheten är beskuren när tillståndstvånget skall utformas. Sålun-
da blir föreskrifterna i 2 kap. 12 och 13 §§ regeringsformen tillämpliga.
Dessa innebär att det i formellt hänseende krävs lag samt att restriktioner
gäller i fråga om det materiella innehållet.
I det remitterade förslaget innehåller 3 kap. 2 § första stycket den före-
skrift som skall utgöra den konstitutionella grunden för tillståndstvånget.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 5
209
14 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 64
Samma paragrafs andra stycke ger en generell anvisning om att det allmän-
na skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder
till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.
I remissprotokollet uttalas (avsnitt 6.2.2) att på konstitutionell nivå en
reglering för närvarande inte gärna kan gå längre. Enligt lagrådets mening
kan man i och för sig tänka sig en något längre gående konkretisering i
grundlagen av de principer som skall tillämpas vid frekvensfördelnigen. Så
skulle här kunna skrivas in grunder på vilka tilldelning av frekvens för
rundradio exklusivt skall få vägras såsom att ingen frekvens är ledig eller
att grundad anledning finns att anta att den sökta frekvnsen inte kommer
att utnyttjas av sökanden. Vidare skulle man kunna lägga fast en ram för
de villkor, med vilka frekvenstilldelning eller sändningstillstånd skall kun-
na förenas, exempelvis i fråga om sändarstyrka, sändningstid och utnytt-
jandegrad. På detta sätt skulle i grundlagen redan från början utrymmet
för allmänna lämplighetsöverväganden i fördelningsförfarandet snävas in.
Under 5 § föreslås att frågor om rätt att sända radioprogram — vari
tilldelning av radiofrekvens ingår som en betydelsefull del — skall kunna
prövas av domstol eller en på visst sätt kvalificerad nämnd. Systemet
förutsätter därmed att fördelningen sker efter regler som i princip till-
handahåller underlag för en materiellrättslig prövning.
1 remissprotokollet anmärks att en särskild utredare har uppdraget att
utarbeta förslag till lag om fördelningen av radiofrekvenser. Innan uppdra-
get är slutfört saknas material för ett ställningstagande i frågan om och i så
fall i vilken utsträckning konkreta regler för frekvensfördelningen bör tas
in i grundlagen. Till följd härav får man såsom skett i det remitterade
förslaget också enligt lagrådets mening nöja sig med allmänna riktlinjer i
ämnet. Lagrådet utgår från att man vid den aviserade lagstiftningen om
frekvensfördelningen tar upp frågan vilka regler som kan vara ägnade att
verksamt tillvarata yttrandefrihetsintresset och därför förtjänar inflyta i
yttrandefrihetsgrundlagen.
Lagrådet finner emellertid att grundlagen redan i nuvarande läge, fram-
för allt med hänsyn till innehållet i 5 § om möjlighet till domstolsprövning,
bör tillföras en föreskrift om att den särskilda lagen om tillståndstvång
skall innehålla grunderna för tillståndsgivningen. Därjämte kan en refe-
rens till förbudet i remissens 1 kap. 3 § (i lagrådets förslag 4 §) mot att
hindra offentliggörande eller spridning av radioprogram på grund av det
kända eller väntade innehållet understryka yttrandefrihetsintresset vid
utformningen av regler för tillståndsgivning.
Lagrådet föreslår att första och andra styckena av 2 § bildar ett stycke av
följande lydelse:
”Rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får regleras
genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända
samt grunderna för tillståndsgivningen. Utöver vad som stadgas i 1 kap.
4 § första stycket andra meningen skall vid tillståndsgivningen iakttas att
tillgängliga radiofrekvenser tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste
möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.”
Prop.1990/91:64
Bilaga 5
210
3 kap. 5 §
Paragrafen gäller den rättsliga prövningen av frågor om rätt att sända
radioprogram. Bland sådana frågor får anses ingå också frågor enligt 3 kap.
1 § andra stycket om skyldighet för en nätinnehavare att ge utrymme för
vissa program, s. k. must-carryprogram. Den i informationsfrihetens in-
tresse föreskrivna skyldigheten innebär nämligen samtidigt en inskränk-
ning i nätinnehavarens yttrandefrihet, som innefattar bl. a. rätten att be-
stämma vilka program som skall spridas i nätet.
De frågor som paragrafen avser skall enligt remissförslaget kunna prövas
av domstol eller av en nämnd med sådan sammansättning som avses i 2
kap. 9 § regeringsformern. En möjlighet är därvid att saken redan i första
instans prövas av domstolen eller nämnden. Den andra möjligheten är att
domstolen eller nämnden efter överklagande överprövar en administrativ
myndighets beslut.
För bägge fallen innebär den föreslagna lagtextens avfattning att dom-
stolen eller nämnden skall pröva saken i hela dess vidd. I specialmotive-
ringen anges emellertid att domstolsprövningen (i frågor som inte skall
prövas i yttrandefrihetsrättsliga processformer) kan komma att ske enligt
vad som föreskrivs i lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvalt-
ningsbeslut. Lagrådet anmärker att den prövning som regeringsrätten skall
göra enligt den angivna lagen enbart avser frågan ”om avgörandet strider
mot någon rättsregel” (1 §). Det är således inte någon fullständig prövning.
Enligt vad som framgår av 1986 års lagrådsremiss (avsnitt 3.4), till vilken
motiveringen i förevarande remiss knyter an, avser hänvisningen till rätts-
prövningsinstitutet i realiteten frågor där regeringen beslutar i första in-
stans. Mot bakgrunden av det sagda bör ett förtydligande rörande rätts-
prövningen göras i lagtexten.
Lagrådet föreslår att paragrafen, som lämpligen kan delas upp i två
stycken, ges följande lydelse:
”Frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av domstol
eller av en nämnd, vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordfö-
rande skall vara eller ha varit ordinarie domare. Prövningen av beslut av
regeringen skall göras av domstol och behöver endast avse beslutets laglig-
het.
Gäller saken en fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrande-
friheten, skall frågan prövas av domstol under medverkan av jury enligt de
närmare bestämmelser som meddelas i lag. Detta gäller dock inte om
saken rör överträdelse av sådana föreskrifter eller villkor i fråga om kom-
mersiell reklam, annan annonsering eller sändning av radioprogram som
avses i 1 kap. 12 § andra stycket.”
Prop. 1990/91:64
Bilaga 5
3 kap. 14 §
Enligt paragrafens föreslagna lydelse får föreskrifter om skyldighet för den
som yrkesmässigt säljer eller hyr ut filmer att anmäla sig för registrering
hos en myndighet meddelas i lag eller med stöd av lag.
Motivet för bestämmelsen är att lämna utrymme för en sådan anmäl-
211
ningsplikt som föreskrivs i första stycket av 17 § lagen (1990:886) om
granskning och kontroll av filmer och videogram. Anledningen till att
föreskrifterna skall kunna meddelas inte bara i lag utan också med stöd av
lag har under lagrådsforedragningen angetts vara, att det nämnda lagrum-
met i ett andra stycke bemyndigar regeringen eller myndighet att meddela
närmare föreskrifter om de uppgifter som skall lämnas till registret.
Med den föreslagna formuleringen blir emellertid 3 kap. 14 § otydlig till
sin innebörd. 1 realiteten är anmälningsplikt nu föreskriven i lagen om
granskning och kontroll av filmer och videogram. Genom regerings- eller
myndighetsföreskrifter kan enligt den lagen inte bestämmas någon ytterli-
gare anmälningsplikt utan endast anges vilka närmare uppgifter som skall
lämnas i anmälan for registrering. Ledet i den föreslagna paragraftexten
”eller med stöd av lag” är därför olämpligt och onödigt och bör strykas ur
paragraftexten.
4 kap. 1 och 4 §§
Bestämmelserna om utgivare är av central betydelse for tillämpningen av
det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. Det bereder inga större problem att
föra över ordningen med utgivare från tryckta skrifter till radioprogram.
Mot de lösningar som föreslagits i den delen har lagrådet ingen invänd-
ning. En annan är situationen beträffande filmer och ljudupptagningar.
Bestämmelsen i 4 §, som avser filmer men som enligt 7 § blir tillämplig
även på ljudupptagningar för vilka utgivare utses, kan få en betydelse som
ger upphov till principiella betänkligheter. Genom regler i lag kan enligt
ordalydelsen föreskrivas även en ordning med formaliteter som i sämsta
fall medför praktiska hinder mot att sprida kontroversiella budskap genom
filmer och ljudupptagningar och därmed omintetgör det åsyftade grund-
lagsskyddet. De enda begränsningar som kommer att gälla är de i 2 kap. 12
och 13 §§ regeringsformen, som lagrådet har berört inledningsvis. Även
om dessa får en sådan ökad tyngd som lagrådet förutsatt, kan de i ett fall
som detta inte anses ge ett tillräckligt skydd.
Enligt lagrådets mening är det angeläget att försöka snäva in räckvidden
av 4 § så att skyddet för filmer och ljudupptagningar förbättras. Det borde
räcka med att utgivarens namn sätts ut på produkten och att han åläggs att
se till att varje exemplar har en sådan uppgift. En bestämmelse av denna
innebörd bör föras in som ett första stycke.
Om lagrådets förslag genomförs behövs inga ytterligare bestämmelser
om filmer och ljudupptagningar i 4 § utan det som remissens förslag
innehåller skulle avse endast radioprogram. Emellertid lär det inte vara
nödvändigt med några föreskrifter utöver 1 § om hur utgivare skall utses.
En regel om att utgivare utses antingen för varje program eller för hela eller
delar av sändningsverksamheten bör enligt lagrådets mening tas in direkt i
1 § som en andra mening. Den nuvarande andra meningen, som avser en
annan sakfråga, kan lämpligen bli ett andra stycke. Av 4 § enligt remissen
skulle därmed återstå endast punkten om hur uppgift om utgivare av
radioprogram skall hållas tillgänglig för allmänheten.
Prop. 1990/91:64
Bilaga 5
212
Med lagrådets förslag skulle 1 och 4 §§ få följande lydelse, som till följd Prop. 1990/91: 64
av 7 § även blir gällande för ljudupptagningar: Bilaga 5
”1 § Radioprogram och filmer skall ha en utgivare. Utgivare av radio-
program skall utses för varje program eller för hela eller delar av program-
verksamheten.
Utgivaren utses av den som bedriver sändningsverksamheten eller låter
framställa filmen.
4 § Av en film skall framgå vem som är utgivare. Utgivaren skall se till
att varje exemplar av filmen har en sådan uppgift.
Bestämmelser om hur uppgift om utgivaren av radioprogram skall hållas
tillgänglig för allmänheten meddelas i lag.”
Lagrådet har inga erinringar mot det sakliga innehållet i ändringarna. En
under föredragningen aviserad redaktionell överarbetning av 13 kap. 6 §
tillstyrks.
2 kap. 1§
Mot avfattningen av bestämmelsen i andra stycket måste invändas både
att den är onödigt omständlig och att den inför uttrycket ”framställning-
ar”. Det är en väsentlig vinning att man har fått bort detta uttryck i dess
samlingsbetydelse enligt 1986 års remiss ur förslaget till yttrandefrihets-
grundlag. Det tidigare lagrådet fäste särskild vikt vid att uttrycket använ-
des i en ändrad bemärkelse, och lagrådet ansluter sig nu till samma
mening. Uttrycket i fråga bör inte införas i regeringsformen där det endast
skulle leda till oklarhet.
Lagrådet kan således för sin del inte godta förslaget till lydelse av andra
stycket. Lagrådet föreslår följande avfattning som säger i sak detsamma
som remissens förslag men är kortare och inte begagnar uttrycket fram-
ställningar:
”Beträffande yttrandefriheten finns särskilda bestämmelser i tryckfrihets-
förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.
Om rätt att taga del av allmänna handlingar finns bestämmelser i tryck-
frihetsförordningen.”
8 kap. 18 §
Även här möter uttrycket framställningar. Det bör enligt lagrådets mening
utgå även i denna bestämmelse. En enkel lösning är att hänvisa till 2 kap.
1 § andra stycket. Orden ”grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande
frihet att yttra sig i vissa slag av framställningar” bör ersättas med orden
”grundlag om yttrandefriheten som avses i 2 kap. 1 § andra stycket”.
213
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 november 1990.
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Eng-
ström, Hjelm-Wallén, S. Andersson, Göransson, Gradin, Dahl, R.Carls-
son, Johansson, Lindqvist, Lönnqvist, Thalén, Freivalds, Wallström,
Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Åsbrink
Föredragande: statsrådet Freivalds
Föredraganden anmäler lagrådets yttrande (beslut om lagrådsremiss fattat
vid regeringssammanträde 1990-10-25) över förslag till
1. yttrandefrihetsgrundlag
2. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
3. lag om ändring i regeringsformen.
Föredraganden redogör för lagrådets yttrande och anför.
Lagrådets granskning har inte gett anledning till några större invändningar
mot remissens förslag. I huvudsak ansluter sig lagrådet alltså till de sakliga
ställningstaganden som redovisades i remissen. Den lagtekniska princip-
lösning med en särskild från TF fristående grundlag som lagts till grund för
utformningen av remissen har lagrådet funnit kunna godtas.
Även såvitt gäller avgränsningen av den nya grundlagens tillämpningsom-
råde har lagrådet godtagit de ställningstaganden som framgick av remis-
sen. Vidare har lagrådet ansett att väsentliga lagtekniska förbättringar har
åstadkommits efter 1986 års remiss och att grundlagsförslaget nu klart
uppfyller de krav som kan ställas på lättillgänglighet. Lagrådets påpekan-
den gäller huvudsakligen enskildheter i förslaget, till stor del av övervägan-
de lagteknisk betydelse.
Jag kan då konstatera att ett samlat förslag i grundlagsfrågan kan läggas
fram inför riksdagen. Jag räknar med en bred uppslutning i riksdagen
kring den valda uppläggningen av grundlagsförslaget som stämmer över-
ens med vad som förordades av riksdagen vid 1988 års behandling av
ärendet. Detta innebär att friheten att yttra sig i de nyare medierna kan ges
ett skydd som i allt väsentligt blir likvärdigt med det hävdvunna skyddet
för tryckfriheten. Samtidigt förblir tryckfrihetsförordningen orubbad och
utgör en utgångspunkt också för förståelsen av det nya skyddet för yttran-
214
defriheten. Förslaget kan i allt väsentligt utformas i överensstämmelse Prop. 1990/91:64
med lagrådsremissen. Jag begränsar mig i det följande i huvudsak till de
kommentarer som lagrådets yttrande ger anledning till.
Lagrådet har pekat på de nackdelar som kan anses förenade med den
nya grundlagens föreslagna benämning. Enligt lagrådet borde på en grund-
lag som betecknas yttrandefrihetsgrundlag kunna ställas kravet att den ger
skydd för det mest grundläggande i sammanhanget, den enskildes yttran-
defrihet i allmänhet, och inte bara yttrandefriheten i massmedier. Även
lagrådet har emellertid funnit att en mera rättvisande benämning sanno-
likt skulle bli omständligare. Lagrådet lägger därför inte fram något eget
förslag utan begränsar sig till det gjorda påpekandet.
Som framgick av lagrådsremissen (s. 107) är jag medveten om att den
benämning som föreslagits för den nya grundlagen inte fullt ut svarar mot
de krav som systematiken i vårt nuvarande konstitutionella regelverk
egentligen skulle ställa. För att den nya grundlagen skall kunna omnämnas
på ett kort och enkelt sätt har jag dock varit beredd att godta detta och
förorda den av YFU föreslagna benämningen yttrandefrihetsgrundlag.
Vad lagrådet har anfört ger mig inte anledning att frångå detta ställningsta-
gande.
I sammanhang med frågan om den nya grundlagens benämning har
lagrådet också framhållit vikten av att statsmakterna uppmärksammar
sådana frågor rörande yttrandefriheten som har en direkt anknytning till
de enskilda medborgarna. Det är enligt lagrådet t. ex. angeläget att inte
släppa ur sikte de frågor om skydd för de enskildas integritet och privat-
livets helgd som framhölls vid lagrådets granskning av 1986 års lagrådsre-
miss. Dessa frågor får enligt lagrådet en särskild tyngd då grundlagsskyd-
det utsträcks till radio och television, genom att skadorna vid övertramp
kan bli större samtidigt som remedierna blir bristfälligare än då det gäller
tryckta skrifter.
För min del anser jag att det utan tvivel är angeläget att vara uppmärk-
sam på vilka verkningar en reglering till skydd för friheten att begagna
moderna medier för att sprida yttranden till allmänheten får. Det gäller
inte minst de aspekter som lagrådet särskilt har pekat på. Lagrådet har
dock inte låtit sina erinringar leda till några förslag om ändringar i det
remitterade grundlagsförslaget. Inte heller jag anser att det i detta sam-
manhang finns anledning att närmare ta upp frågan om en reglering till
skydd för yttrandefriheten i vidare bemärkelse än som avses i yttrandefri-
hetsgrundlagen eller att föreslå några andra avsteg från det tryckfrihets-
rättsliga mönster som ligger till grund för den nya grundlagen.
Lagrådet har påmint om önskemålet om ökad insyn i sådan statlig och
kommunal verksamhet som bedrivs i andra former än de vanliga offentlig-
rättsliga, exempelvis i bolags- eller stiftelseform, och därför nu är undan-
tagna från offentlighetsprincipen. Med anledning av vad lagrådet anfört
vill jag erinra om att frågan om en ny kommunallag för närvarande bereds
i civildepartementet. Enligt vad jag har inhämtat tas därvid de av lagrådet
åsyftade frågorna upp såvitt gäller kommunal verksamhet.
Med tanke på syftet att främja och skydda yttrandefriheten med grund-
lag som instrument har lagrådet sett det som en svaghet att grundlagstex-
215
ten enligt remissens förslag i så stor utsträckning tillåter närmare reglering
i vanlig lag. Utöver de synpunkter som jag förut har kommenterat har
lagrådets granskning gett anledning till yttrande rörande vissa av de enskil-
da bestämmelserna i det remitterade förslaget. Lagrådet har i detta sam-
manhang fäst särskild uppmärksamhet vid möjligheterna att begränsa eller
åtminstone strama åt utrymmet för reglering genom vanlig lag. Av mina
kommentarer i det följande framgår i vilken mån jag är beredd att gå
lagrådets synpunkter till mötes.
Jag går nu över till att redogöra för mina ställningstaganden i de enskilda
frågor som lagrådet har tagit upp. Även vissa ytterligare frågor berörs i det
följande.
Lagrådets förslag att flytta innehållet i 1 kap. 10 § till grundlagens början
har lagtekniska fördelar. Det är dock också förenat med vissa nackdelar.
Den föreslagna ändringen rubbar det systematiska samband mellan före-
skrifterna i 1 kap. 1 §, 6 — 9 §§ samt 10 och 11 §§ som det remitterade
förslaget bygger på. Om ändringen genomfördes, skulle därför fler bestäm-
melser än 10 § behöva placeras om.
Redan den av lagrådet föreslagna ändringen skulle innebära ett avsteg
från den princip för dispositionen av reglerna som följer av strävan att i
görligaste mån följa mönstret från TF. En mer omfattande ändring av
dispositionen av 1 kap. skulle göra denna nackdel mera påtaglig. Jag är
därför inte beredd att tillstyrka den av lagrådet föreslagna ändringen.
Vad lagrådet i övrigt anfört om utformningen av föreskriften i 1 kap.
10 § i det remitterade förslaget torde i sak inte innebära något annat än det
som ligger i lagrådsremissens förslag. Eftersom den förslagna jämkningen
av lagtexten i likhet med en flyttning av bestämmelsen till grundlagens
början skulle innebära ett avsteg från det tryckfrihetsrättsliga mönstret
anser jag att det remitterade förslaget även i detta hänseende bör behållas.
Lagrådet har pekat på att den teknik som bestämmelsen bygger på i vart
fall på grundlagsnivå är en nyhet. I fall då svensk lag innehåller hinder mot
kommersiell reklam m. m. i radioprogram som sänds över gräns och hind-
ren inte är förenliga med den internationella regleringen skall med det i
remissen föreslagna grundlagsstadgandet hindret inte gälla. Eftersom öve-
rensstämmelse mellan svensk lag och internationella regler som Sverige
åtagit sig att tillämpa brukar åstadkommas genom att den svenska lagens
bestämmelser anpassas efter de internationella eller genom att dessa för-
klaras gälla som svensk rätt kan det enligt lagrådet sättas i fråga om
bestämmelsen behövs.
Jag vill instämma i vad lagrådet har anfört om det förfaringssätt som
vanligen brukar tillämpas i frågor rörande överensstämmelsen mellan
Prop. 1990/91:64
216
Sveriges folkrättsliga åtaganden och våra interna rättsregler. Icke desto Prop. 1990/91:64
mindre kan det enligt min mening i en fråga som den nu aktuella, där det
rör friheten att ta emot information från andra länder, ligga ett värde i att
förpliktelsen att respektera informationsfriheten läggs fast även på natio-
nell nivå genom en föreskrift i grundlag.
Den föreslagna bestämmelsen torde i första hand få sin betydelse i fråga
om sådana ingripanden mot utländska sändningar som kan komma i fråga
enligt den europeiska konventionen om gränsöverskridande television.
Beslut om sådana ingripanden torde komma att föregås av ett förfarande
som regleras av svensk nationell lagstiftning. Betydelsen av den föreslagna
grundlagsbestämmelsen visar sig i ett sådant sammanhang genom att den
beslutande instansen får en möjlighet att i enlighet med 11 kap. 14 § RF
underlåta att tillämpa en föreskrift i svensk lag på den grund att föreskrif-
ten inte är förenlig med Sveriges konventionsåtaganden.
Lagrådet har konstaterat att de tekniska förhållandena vid sådan kommu-
nikation som åsyftas i denna paragraf kan ge upphov till vissa gränsdrag-
ningsfrågor. Lagrådet har dock godtagit remissens ställningstagande i fråga
om grundlagens avgränsning och ansett att de nämnda problemen åtmins-
tone för närvarande måste överlämnas till rättstillämpningen.
Även jag är medveten om de svårigheter som lagrådet har pekat på. Som
jag uttalade vid remissen kan dock videotex ordnas på det sätt som avses i
den föreslagna bestämmelsen. Den praktiska betydelsen av de svårigheter
lagrådet har pekat på torde också minskas av att det uppenbarligen ligger i
databasinnehavarens eget intresse att ordna verksamheten på ett sådant
sätt att inte någon tvekan kan uppkomma om i vad mån den faller under
det yttrandefrihetsrättsliga skydd som grundlagen ger. Beträffande skyddet
för meddelare kan förhållandena jämföras med vad som gäller i dag i fråga
om tryckta skrifter. Skyddet anses där gälla till förmån för den som lämnat
en uppgift i förlitan på att en publicering skulle ske i tryckfrihetsrättsligt
skyddad form (jämför prop. 1975/76:204 s. 130). Det bör också hållas i
minnet att yttrandefrihetsgrundlagen lämnar utrymme för lagstiftning om
skyldighet att dokumentera den information som tillhandahållits i yttran-
defrihetsrättsligt skyddade former (3 kap. 6 §). I samband med följdlag-
stiftningen till den nu aktuella grundlagsregleringen får jag anledning att
återkomma till de frågor som lagrådet har berört.
En redaktionell omarbetning av bestämmelsen har gjorts. Någon skillnad i
sak gentemot det remitterade förslaget, vars lydelse skulle svara mot inne-
börden av 3 kap. 3 § TF, är inte avsedd. Tystnadsplikten omfattar alltså
var och en som tagit befattning med en framställning som varit avsedd att
ingå i ett radioprogram, en film eller en ljudupptagning oavsett på vilket
sätt det har skett. Också den som medverkar i den tekniska produktionen
och distributionen omfattas således.
217
Lagrådet har föreslagit att etableringsfriheten i fråga om att begagna tråd-
nät skall säkerställas även i så måtto att det i yttrandefrihetsgrundlagen
sägs ut att det inte får föreskrivas förbud mot att anlägga trådnät. Enligt
lagrådets förslag skall föreskriften bilda ett nytt andra stycke i 3 kap. 1 §.
Jag kan ansluta mig till huvudtanken bakom lagrådets förslag. Enligt
min mening bör dock bestämmelsen inordnas i 1 kap. 3 §, som samtidigt
bör justeras i redaktionellt hänseende. En sådan lagteknisk lösning har den
fördelen framför den som lagrådet har föreslagit att det inte behöver
uppstå någon osäkerhet om att det är tillåtet att reglera anläggandet av
trådnät av hänsyn till motstående intressen som kulturminnesvården,
försvarshänsyn etc.
Lagrådet har vidare föreslagit att undantagsbestämmelsen i andra styc-
ket i det remitterade förslaget skall formuleras om så att dess positiva syfte
att främja yttrandefriheten i en vidare mening framgår. Enligt lagrådets
mening skall sålunda förmedlingsskyldighet kunna föreskrivas endast i
den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens tillgång till
allsidig upplysning. Jag ansluter mig i denna del till vad lagrådet har
anfört.
Enligt lagrådets mening bör därtill möjligheten att föreskriva skyldighet
för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program begränsas till att avse
endast de vanliga rikstäckande ljudradio-och televisionsprogrammen. Ytt-
randefrihetsgrundlagen skulle med andra ord innebära att den nu gällande
skyldigheten att ge utrymme för lokal spridning av program från vissa
sändarföretag inte skulle kunna upprätthållas i framtiden.
Mot lagrådets förslag kan invändas att det inte självklart ligger i linje
med yttrandefrihetsgrundlagens allmänna ändamål. Om en grundlagsreg-
lering för med sig faktiska svårigheter för olika kategoriers användning av
trådnät för lokala sändningar, har den knappast bidragit vare sig till att
allmänheten får tillgång till en så allsidig upplysning som möjligt eller till
att den av grundlagen skyddade yttrandefriheten blir till en praktisk reali-
tet för var och en. Även om jag kan hysa förståelse för den principiella
utgångspunkten för lagrådets resonemang, är jag följaktligen inte beredd
att tillstyrka den ändring som lagrådet har föreslagit på denna punkt.
Lagrådet har ansett att yttrandefrihetsgrundlagen redan i nuvarande läge
bör tillföras en föreskrift om att grunderna för tillståndsgivningen i fråga
om användning av radiofrekvenser skall anges i vanlig lag. Skälet är främst
att säkerställa att den prövning av frågor om rätt att sända radioprogram
som enligt 3 kap. 5 § i det remitterade förslaget skall kunna påkallas kan
ske efter regler som i princip tillhandahåller underlag för en materiell
rättslig prövning.
Som lagrådet i detta sammanhang nämner har en särskild utredare för
närvarande i uppdrag att utarbeta förslag till lag om fördelningen av
radiofrekvenser. Lagrådet har med hänvisning härtill konstaterat att det
Prop. 1990/91:64
218
saknas material för att ta ställning i frågan om och i så fall i vilken Prop. 1990/91:64
utsträckning konkreta regler for frekvensfördelningen bör tas in i grundla-
gen. Till följd härav får man också enligt lagrådet, såsom skett i det
remitterade förslaget, nöja sig med allmänna riktlinjer i ämnet. Lagrådet
utgår från att man vid den aviserade lagstiftningen om frekvensfördelning-
en tar upp frågan vilka regler som kan vara ägnade att verksamt tillvarata
yttrandefrihetsintresset och därför förtjänar att inflyta i yttrandefrihets-
grundlagen.
För egen del vill jag anmärka att det av det sagda framgår att det även
enligt lagrådets mening finns anledning att avvakta resultatet av det nu
pågående utredningsarbetet innan frågan om att närmare precisera yttran-
defrihetsgrundlagens föreskrift om frekvensfördelning kan tas upp. Den
bör också ses i ett större sammanhang. Tanken att grunderna för frekvens-
fördelningen av hänsyn till möjligheterna till prövning enligt 3 kap. 5 § bör
anges i vanlig lag synes nämligen ha en större räckvidd än blott vad som
gäller den nu aktuella paragrafen.
Min slutsats blir att vad lagrådet har anfört inte bör föranleda någon
ändring i lagrådsremissens förslag.
Jag ansluter mig till vad lagrådet har förordat.
Lagtexten har omarbetats redaktionellt i avsikt att undvika missuppfatt-
ningen att bestämmelsen skulle omfatta föreskrifter om skyldighet att
producera radioprogram för sändning.
Lagrådet har funnit att orden ”eller med stöd av lag” är onödiga och
olämpliga och därför bör strykas ur lagtexten. Enligt min mening bör
emellertid en viss möjlighet att meddela föreskrifter i förordningsform
behållas på detta område. Jag förordar därför att syftet med lagrådets
förslag tillgodoses genom att de citerade orden ersätts med ”eller, i fråga
om anmälans innehåll och hur anmälan närmare skall ske, med stöd av
lag.”
Jag kan i huvudsak ansluta mig till vad lagrådet har anfört beträffande
dessa paragrafer. Enligt min mening bör dock föreskrifterna om utgivare
för radioprogram inte helt överlämna åt det enskilda programföretaget att
på egen hand avgöra om utgivare skall utses för hela eller delar av program
eller för varje enstaka program. Frågor av denna art bör i stället liksom
hittills avgöras genom vanlig lag för olika typer av programverksamhet.
Detta bör komma till uttryck genom att orden ”enligt vad som närmare
219
föreskrivs i lag” förs in i 1 § första stycket andra meningen i den av Prop. 1990/91:64
lagrådet föreslagna lagtexten. En motsvarande justering bör företas i 4 kap.
4 § andra stycket i lagrådets förslag. I samband med följ dlagstiftningen får
jag anledning att ta upp frågorna om de närmare föreskrifter som kan
behövas i fråga om utgivare för radioprogram. Bestämmelsen i 4 § andra
stycket lämnar utrymme för en sådan skyldighet för den som skall bedriva
trådsändningsverksamheten att ge sig till känna som avsågs i 4 § i det
remitterade förslaget. En motsvarande skyldighet för nätinnehavare kan
om det behövs föreskrivas för de syften som ligger till grund för 1 kap. 12 §
andra stycket och 3 kap. 1 § andra stycket.
Den av lagrådet föreslagna lydelsen av 2 kap. 1 § andra och tredje styckena
har onekligen fördelen att vara kort och enkel. Andra stycket har emeller-
tid i sin gällande lydelse en funktion i fråga om förutsättningarna för
normgivningsmaktens utövning på TF:s område (jämför prop.
1975/76:160 s. 80). Det remitterade förslaget var avsett att låta denna
funktion komma till uttryck för båda de yttrandefrihetsrättsliga grundla-
garnas område. Lagrådets förslag tillgodoser inte detta ändamål. Jag anser
mig därför inte kunna tillstyrka lagrådets förslag i fråga om lydelsen av
andra stycket.
Jag kan emellertid ha förståelse för att lagrådet har funnit anledning att
rikta en invändning mot avfattningen av det remitterade förslaget. Jag
anser därför att den remitterade lagtexten bör ändras i den riktning som
lagrådet har föreslagit.
Den föreslagna lydelsen av föreskriften om lagrådsgranskning i 8 kap.
18 § bör jämkas i enlighet med vad som följer av vad jag nyss föreslagit
beträffande 2 kap. 1 § andra stycket.
Regeringen beslutade den 1 november 1990 att inhämta lagrådets yttrande
över förslag till lag om ändring i brottsbalken och rättegångsbalken. Lag-
rådsremissen innehåller förslag om ändringar av bötesstraffets utformning
och tillämpningsområde. Lagrådet har den 7 novemer 1990 avgett yttran-
de och därvid i huvudsak lämnat förslagen utan erinran. Jag kommer att
anmäla yttrandet i annat sammanhang.
Som framgick av den åsyftade lagrådsremissen ger de förestående änd-
ringarna i fråga om bötesstraffet anledning till vissa närmast lagtekniska
följdändringar i tryckfrihetsförordningen (5 kap. 12 och 14 §§, 6 kap. 3 §).
Motsvarande ändring bör göras också i förslaget till yttrandefrihetsgrundlag
(3 kap. 13 §). Förslagen bör läggas fram i detta lagstiftningsärende. De är av
den beskaffenheten att lagrådets hörande skulle vara utan betydelse.
Förutom de ändringar som jag nu har förordat bör vissa ytterligare
redaktionella justeringar göras i de remitterade förslagen.
220
Prop. 1990/91:64
Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att anta
de av lagrådet granskade lagförslagen med vidtagna ändringar.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden
har lagt fram.
221
Innehållsförteckning
Proposition.................................................. 3
Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 3
Propositionens lagförslag...................................... 4
Lagrådsremiss om grundlagsskydd för yttrandefriheten i radio, televi-
sion, filmer, videogram och ljudupptagningar m. m................ 23
1 Inledning ................................................ 23
1.1 De frågor som tas upp.................................. 23
1.2 En bakgrund till ärendet................................ 23
1.3 Beredningen efter riksdagsbehandlingen år 1988 ........... 25
2 Reformsträvandena ....................................... 26
2.1 Tidigare utredningsarbete och förslag .................... 26
2.2 Behandlingen av yttrandefrihetsutredningens förslag....... 27
3 Frågan om en ny grundlag.................................. 27
3.1 Allmänna utgångspunkter för ett grundlagsskydd .......... 28
3.2 Principer för en ny grundlag om mediebundna yttranden ... 31
3.3 Lagtekniska krav på en ny grundlag...................... 32
3.4 En ny grundlag bör införas.............................. 33
3.5 Huvudpunkterna i en ny grundlag ....................... 33
4 Meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda................. 34
5 Vilka medier skall omfattas av en yttrandefrihetsgrundlag? ..... 43
5.1 Ljudradio och television................................ 43
5.1.1 Markbundna sändningar.......................... 44
5.1.2 Satellitsändningar ................................ 45
5.2 Vissa nya elektroniska medieformer...................... 56
5.3 Filmer och videogram m. m............................. 67
5.4 Ljudupptagningar ..................................... 67
5.5 Sceniska framställningar och utställningar ................ 68
6 Närmare om möjligheterna att överföra TF:s principer till andra
medier................................................... 73
6.1 Förbudet mot censur................................... 73
6.2 Etableringsfrihet ...................................... 77
6.2.1 Bildupptagningar och ljudupptagningar............. 78
6.2.2 Radio- och trådsändningar........................ 78
6.2.3 Den närmare regleringen i grundlag av radio- och tråd-
sändningsverksamhet ............................. 89
6.3 Ensamansvar ......................................... 94
6.4 Brottskatalog ......................................... 96
6.5 Källskyddet........................................... 96
6.6 Rättegången .......................................... 97
7 Vissa frågor om källskyddet enligt TF........................ 99
7.1 Tystnadsplikten för journalister m. fl. enligt TF............ 99
7.2 Källskyddet för skrifter som trycks utomlands............. 103
8 Upprättade lagförslag...................................... 106
9 Specialmotivering......................................... 106
9.1 Förslaget till yttrandefrihetsgrundlag..................... 106
9.2 Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen ..... 138
9.3 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen ............ 142
10 Hemställan............................................... 142
11 Beslut ................................................... 143
Bilagal Meddelarskyddskommitténs sammanfattning .......... 144
Bilaga 2 Meddelarskyddskommitténs lagförslag ................ 151
Bilaga 3 Remissinstanser.................................... 184
Prop. 1990/91:64
222
Bilaga 4 De remitterade lagförslagen.......................... 185 Prop. 1990/91.64
Lagrådets yttrande............................................203
Proposition om yttrandefrihetsgrundlag m. m.....................214
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1990
223