Prop.
1990/91:39
Regeringen förelägger riksdagen vad som har upptagits i bifogade ut-
drag ur regeringsprotokollet den 4 oktober 1990 för de åtgärder och de
ändamål som framgår av föredragandens hemställan.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Allan Larsson
I propositionen behandlas den ekonomiska politiken på medellång sikt
bl.a. mot bakgrund av 1990 års långtidsutredning.
Regeringens syn på utvecklingen i den internationella och svenska eko-
nomin redovisas. Vidare redogörs för den ekonomiska politik som rege-
ringen avser att föra under de närmaste åren i syfte att uppnå balans i
ekonomin samt en långsiktig stabil tillväxt och förbättrad välfärd.
I propositionen bereds riksdagen tillfälle att ta del av en beskrivning av
den förväntade ekonomiska utvecklingen under åren 1990-1992. Vidare
föreslås dels att riksdagen godkänner inriktningen på den ekonomiska
politik som förordas för att stabilisera ekonomin, dels godkänner de an-
givna riktlinjerna för den ekonomiska politiken på medellång sikt.
1 Riksdagen 1990191. 1 saml. Nr 39
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 4 oktober 1990
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden
Engström, Hjelm-Wallén, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson,
Hellström, Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén,
Freivalds, Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Asbrink
Föredragande: statsrådet Larsson
I propositionen redovisas regeringens syn på den ekonomiska politiken
på medellång sikt.
Regeringens ställningstaganden grundas bl.a. på Långtidsutredningen
1990, som publicerades i mars och på den remissomgång som därefter
följt (se bil. 2). Underlag för de riktlinjer som läggs fast finns också i en
bedömning av den ekonomiska utvecklingen 1990-1992 som gjorts inom
finansdepartementet (se bil. 1).
I propositionen anges riktlinjer för
inflationsbekämpningen
reformer inom den offentliga sektorn
tillväxtpolitiken.
Ett antal propositioner om reformer inom den offentliga sektorn
kommer att föreläggas i dag riksdagen. De innehåller förslag som avser
skolan, äldreomsorgen, barnomsorgen samt sjukvården. Senare kommer
förslag till reformer för att förbättra arbetsmiljön och rehabiliteringen.
Reformerna syftar till att förbättra hushållningen med offentliga medel
och samtidigt hävda välfärden.
I linje med vad som förutsågs i den reviderade nationalbudgeten
försvagas nu den svenska konjunkturen. Som en följd av de oljeprishöj-
ningar som krisen vid Persiska viken medfört har dock situationen
förvärrats. Avmattningen i industrin har blivit tydligare. Även på
arbetsmarknaden kan man se ett omslag till en mera dämpad efterfrågan.
På grund av de ändrade internationella förutsättningarna har de
bedömningar av den svenska ekonomin som nu kan redovisas reviderats
ned i förhållande till de bedömningar som gjordes i den reviderade Prop. 1990/91:39
nat i onal budgeten.
Avgörande för den ekonomiska utvecklingen är om pris- och lönekost-
nadsutvecklingen nu kan brytas. Med fortsatt höga nominella löneök-
ningar uteblir tillväxten och arbetslösheten stiger. Genom åtgärder för att
stabilisera ekonomin och dämpa kostnadsutvecklingen kan produktion,
investeringar och export i stället stimuleras och 1991 bli en vändpunkt.
Till följd av framförallt skattereformen kan köpkraften förbättras under
de närmaste åren även vid en prolongering av nuvarande avtal.
Det centrala stabiliseringspolitiska problemet i dag är inflationen.
Inflationstakten i Sverige är betydligt högre än i övriga OECD-länder.
Det är i längden inte möjligt att trygga sysselsättningen i en ekonomi
med prisstegringar, som är snabbare än i omvärlden. Inflationen leder
också till stora och godtyckliga omfördelningar av förmögenheter. I en
politik för rättvisa och full sysselsättning måste inflationsbekämpningen
därför sättas i första rummet.
För att värna sysselsättning och välfärd måste den ekonomiska politiken
de närmaste åren med all kraft inriktas på att varaktigt nedbringa
inflationen. Denna uppgift måste överordnas andra ambitioner och krav.
Det innebär att mycket starka restriktioner framgent måste läggas på
statens liksom på kommunernas och landstingens utgifter samtidigt som
den konkurrensutsatta sektorn måste förstärkas.
Finans- och penningpolitiken måste vara fortsatt mycket stram. För
innevarande budgetår är statsbudgeten balanserad genom de åtgärder
som vidtagits. I arbetet med 1991/92 års statsbudget skall detta arbete
fullföljas. Den kommunala sektorns volymtillväxt måste begränsas till
högst 1 % per år. Målet för budgetpolitiken är att hävda välfärden och
samtidigt minska de offentliga utgifternas andel av BNP för att på sikt
sänka skattetrycket.
De nuvarande problemen i den svenska ekonomin måste lösas genom
en intern anpassning av utbud och efterfrågan och genom att ekonomins
funktionssätt förbättras. Att göra avsteg från valutapolitikens mål är
uteslutet. Sverige har ett starkt intresse av att delta i det internationella
ekonomiska samarbetet och det ligger i vårt eget intresse att handla så att
vi förblir en trovärdig samarbetspartner. Regeringen följer utvecklingen
vad gäller det europeiska monetära samarbetet och bevakar Sveriges
möjligheter till ett närmande till detta samarbete.
Penningpolitiken beslutas av riksdagen och verkställs av riksbanken. En
tioårsperiod med inhemska avregleringar på det finansiella området och
stora förändringar i vår omvärld är starka skäl för att närmare utreda
riksbankens ställning i syfte att skapa en klar och ändamålsenlig ram för
den framtida penningpolitiken. En utgångspunkt för utredningen skall
vara att riksbanken även fortsättningsvis skall ha riksdagen som
huvudman.
Lönebildningen är det mest kritiska området när det gäller inflationsbe-
kämpningen. Det är nu nödvändigt att växla om från inflationslöner till Prop. 1990/91:39
reallöner. Förutsättningarna för att få till stånd en sådan växling 1991 är
unika. Den förhandlingsgrupp som regeringen har utsett har i uppdrag att
undersöka förutsättningarna för ett stabiliseringsavtal för i första hand
1991. Syftet är att underlätta för parterna att träffa avtal i linje med de
förutsättningar, som nu gäller vad avser tillväxt, konkurrenskraft m.m.
Ansvaret for att avtal kommer till stånd, för avtalens innehåll och för
konsekvenserna av avtalen vilar på arbetsmarknadens parter.
Regeringen kommer inte att försöka motverka en uppgång i arbetslös-
heten med generell efterfrågestimulans. Dylika försök är dömda att
misslyckas, vilket såväl våra egna som utländska erfarenheter från
1970-talet visar. De arbetsmarknadspolitiska insatserna skall vara
inriktade på individerna. Målet för arbetsmarknadspolitiken ligger fast;
aktiva insatser måste prioriteras och varje person som blir arbetslös skall
ges allt stöd för att komma tillbaka i arbetslivet. Insatserna skall också
i fortsättningen vara inriktade på förmedling, utbildning och rehabilite-
ring.
Det är regeringens bedömning att ökad konkurrens mellan företagen är
av avgörande betydelse för arbetet med att förbättra produktiviteten och
därmed bekämpa inflationen. Regeringen har gett en kommitté i uppdrag
att kartlägga konkurrenssituationen. Kommittén skall göra en översyn av
konkurrenslagen och lägga fram förslag om hur konkurrenshämmande
inslag i näringslivet, t.ex. prissamverkan eller marknadsdelning, kan
förebyggas. Utgångspunkten bör vara att principen om förbud mot
konkurrensbegränsningar skall tillämpas, inte att åtgärder måste påvisas
vara skadliga för att föranleda ett ingripande. Kommittén skall uppmärk-
samma den roll som kommunala beslut spelar för näringsfrihet och
konkurrens. Kommitténs arbete kommer att följas upp av regeringen
under det kommande året. Att öppna gränserna för handel och ekono-
miskt samarbete och därmed främja konkurrens är ett viktigt inslag i den
ekonomiska politiken vilket kommer till uttryck i de handelsförhandlingar
som för närvarande pågår inom ramen för GATT.
Regeringens ambition är att hävda välfärden inom ramen för en politik
som leder till att de offentliga utgifternas andel av BNP minskar. Detta
ställer stora krav på ökad produktivitet och effektivitet samt på ompröv-
ningar av existerande utgiftsprogram.
Det förslag till nytt system för bostadsfinansiering som bostadsmini-
stem senare i dag lägger fram är uttryck för den ambitionen. Ett
utgiftsprogram med dålig fördelningspolitisk effekt och med starka inslag
av automatik omprövas och ersätts med ett nytt som minskar belastningen
på statsbudgeten.
De stora och för medboigama viktiga verksamheterna som bedrivs i
offentlig regi - skolan, äldreomsoigen, bamomsoigen och sjukvården -
kostar årligen ca 250 miljarder kr. Regeringen har inlett ett omfettande
förändringsarbete inom dessa verksamheter.
Statsrådet Persson lägger nu fram förslag till en förnyelse av skolan. Prop. 1990/91:39
Förslagen innehåller en ny skollag, ett nytt statsbidragssystem, ett system
för uppföljning och utvärdering samt en förändring och minskning av den
statliga skoladministrationen. Genom att lägga ansvaret hos kommunerna
kommer verksamheten lättare att kunna anpassas till lokala förhållanden
samtidigt som resurserna kan utnyttjas mer effektivt.
Statsrådet Lindqvist lägger fram förslag om hur ansvaret för långvarig
service och vård för äldre och handikappade skall fördelas mellan
huvudmännen. Genom att kommunerna får ett samlat ansvar inom detta
område skapas en mera ändamålsenlig organisation. Samordningen bör
kunna bana väg för rationaliseringar och kostnadsbesparingar. Servicen
till den enskilde kan förbättras genom att de tillgängliga resurserna
utnyttjas på ett mera effektivt sätt.
För att utveckla barnomsorgen föreslås i en särskild proposition att
statsbidrag skall kunna ges även till dag- och fritidshem som ägs och
drivs av personalen i kooperativ form. Därigenom underlättas utbyggna-
den till full behovstäckning samtidigt som fler alternativ erbjuds
föräldrarna.
Inom sjukvårdens område pågår ett omfattande arbete för att utveckla
verksamheten. Civilministern lämnar förslag avsedda att underlätta den
försöksverksamhet som organiseras i Kopparbergs läns landsting.
Socialministern kommer inom kort att föreslå riksdagen lättnader i
regleringen av patientavgiften. Inom ramen för ett högkostnadsskydd på
högst 1 500 kr. föreslås landstingen få avgöra omfattning och struktur på
avgifterna.
Som ett led i strävan att få till stånd en bättre hushållning inom
socialförsäkringen vill regeringen förbättra arbetsmiljön, utveckla
rehabiliteringsverksamheten och reformera försäkringssystemen.
Regeringen har som mål för försäkringskassorna angett att ohälsotalet
skall sänkas med två dagar under innevarande budgetår vilket innebär en
besparing på 2,8 miljarder kr. På längre sikt är målet att ohälsotalet skall
minska med två dagar per år i fem år, vilket innebär minskade resursan-
språk på över 10 miljarder kr.
I syfte att förbättra resultatet av den statliga förvaltningens verksamhet
ges målstyrningen en allt större betydelse. Detta kommer till uttryck i
den nya treåriga budgetprocessen. För att stödja utvecklingen av
målstyrningen har en systematiserad mål- och resultatdialog mellan
departements- och verksledningarna inletts.
Debatten om den offentliga sektorn handlar ofta om dess löpande
inkomster och utgifter. Staten förvaltar emellertid också betydande
förmögenhetstillgångar. Enbart fastighetsbeståndet beräknas har ett
nukostnadsvärde av ca 250 miljarder kr. Regeringen eftersträvar en
effektivare förvaltning av dessa tillgångar. En utredning har tillsatts med
uppgift att föreslå en aktivare ekonomisk hantering av statens fastighets-
bestånd.
Vidare behövs en precisering av de krav som av affärsmässiga skäl bör
ställas pä statens verk och företag. En utredning kommer att tillkallas.
Syftet är skapa underlag för en enhetlig strategi för den statliga kapital-
hanteringen och for att ange vilken roll staten skall ha som ägare av olika Prop. 1990/91:39
företag.
Utvecklingen i vår omvärld kommer under 1990-talet att ställa höga krav
på en fortsatt snabb omvandling av den svenska ekonomin. Det gäller
inte minst den pågående integrationen i Västeuropa och det ökade utbytet
med Östeuropa. Regeringens tillväxtpolitik kommer att inriktas på att
skapa förutsättningar för en smidig anpassning av ekonomin till nya
villkor och förändrade förutsättningar. Ineffektiv verksamhet måste lämna
plats för att ersättas med ny, effektiv och efterfrågad produktion.
Industristöd som konserverar föråldrade strukturer kommer att avvisas
liksom generella efterfrågestimulanser som ger bränsle åt inflationen.
Skattereformen är den enskilt viktigaste reformen för ökad tillväxt. Den
ger Sverige ett enklare och rättvisare skattesystem och medför att
hushållens och företagens agerande i större utsträckning kommer att
styras av vad som är samhällsekonomiskt rationellt. Den leder till en mer
effektiv användning av arbetskraft och kapital och till en ökning av det
samlade utbudet av arbete och kapital.
Vid beslut om energipolitikens inriktning måste stor hänsyn tas till den
industri som är beroende av energins pris för sin konkurrenskraft. De
kommande energipolitiska besluten måste stå sig över valperioderna för
att ge goda planeringsförutsättningar för industri, hushåll, kraftproducen-
ter och myndigheter. Det är därför angeläget att omställningen av
eneigisystemet kan genomföras i ett brett och stabilt parlamentariskt
samförstånd.
Ett framgångsrikt resultat av de pågående förhandlingarna mellan
EFTA och EG utgör en värdefull byggsten i det nya Europa. Regering-
ens ambition är att få till stånd en bred uppgörelse om fri rörlighet för
varor, tjänster, kapital och personer. På sikt eftersträvar regeringen ett
så omfattande och djupgående samarbete med EG som är förenligt med
neutralitetspolitiken. Utvecklingen i Central- och Östeuropa innebär en
gigantisk omställning. De västeuropeiska länderna måste medverka till att
en sådan omställning underlättas. Samtidigt innebär utvecklingen nya
möjligheter för den svenska ekonomin.
Avgörande för investeringstillväxten i näringslivet är den förväntade
lönsamheten i Sverige jämfört med utlandet. En snabb kostnadsanpass-
ning är därför nödvändig om en god grund skall kunna läggas för
framtida tillväxt. Regeringen har tagit ett antal initiativ för att kartlägga
behov och initiera åtgärder på infrastrukturområdet. Regeringen avser
vidare att förelägga riksdagen förslag om finansiering för att möjliggöra
insatser för att förbättra storstädernas miljö och trafik.
Åtgärder för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt kommer att
få ökad strategisk betydelse de närmaste åren. Den ökning av arbetslös-
heten som ägt rum under den senaste tiden har skett från en mycket låg
nivå. Ökade anslag för arbetsmarknadspolitiska åtgärder är därför inte
motiverade för närvarande. En hög beredskap måste emellertid hållas för
att kunna möta en snabb förändring av läget. Regeringen avser att inom Prop. 1990/91:39
kort föreslå riksdagen vissa åtgärder för att öka effektiviteten i använd-
ningen av de medel som redan står till arbetsmarknadsverkets förfogande.
Detta bör ske genom omdisponering av medlen för sysselsättningsskapan-
de åtgärder till främst arbetsmarknadsutbildning.
På lång sikt är forskning och utbildning avgörande för produktivitetstill-
växten. Regeringen har i den forskningspolitiska proposition som lades
fram under våren föreslagit åtgärder för att öka och förbättra den
vetenskapliga produktionen inom en rad områden. Strukturomvandling
och demografiska förändringar kommer att ställa stora krav på utbild-
ningssystemet under 1990-talet. Regeringen kommer att ta ytterligare steg
för att anpassa forsknings- och utbildningssystemet till framtida krav.
Sparandet i den svenska ekonomin är för lågt för att trygga framtida
tillväxt och välfärd. Det är troligt att hushållens sparande ökar under de
närmaste åren främst till följd av skattereformen. Det är dock inte
sannolikt att hushållens sparande kommer upp i samma nivå som i övriga
industriländer. Detta sammanhänger bl.a. med det i Sverige väl utbyggda
offentliga välfärdssystemet. När förändringar i välfärdssystemet prövas
skall därför behoven av att stimulera ett ökat totalt sparande i ekonomin
vägas in. Vidare skall det offentliga sparandet stärkas inom ramen för ett
på sikt minskande skattetryck. Regeringen kommer mot denna bakgrund
att låta utreda frågan om en fondering av den statliga sektorns avtalspen-
sioner.
I linje med vad som förutsågs i den reviderade nationalbudgeten
försvagas nu den svenska konjunkturen. Som en följd av krisen i
Mellanöstern, och de oljeprisökningar den medfört, har dock situationen
förvärrats. Avmattningen i industrin har blivit allt tydligare. Även på
arbetsmarknaden kan man se ett omslag till en mer dämpad efterfrågan.
På grund av de ändrade internationella förutsättningarna har de bedöm-
ningar av den svenska ekonomin 1990-1992 som nu kan redovisas
reviderats ned i förhållande till de bedömningar som gjordes i den
reviderade nationalbudgeten.
Prisuppgången på olja får en rad negativa konsekvenser för världsekono-
min. Tillväxten i industriländerna dämpas och inflationen stiger. En
ökning av oljepriserna med 10 dollar per fat kan beräknas reducera
tillväxten i världsekonomin med drygt en halv procentenhet sammantaget
fram till slutet av 1991. Konsumentpriserna ökar med ca en procentenhet
under samma period.
Avsättningsmarknaderna för svensk industri växer därmed långsamma-
re, vilket hämmar vår export. Vid en oljeprishöjning om 10 dollar per fat
försämras handelsbalansen med 6-7 miljarder kr. samtidigt som konsu-
mentprisema stiger med knappt en procentenhet. Prisstegringen medför Prop. 1990/91:39
att den privata konsumtionen och så småningom investeringsaktiviteten
dämpas. Den samlade effekten på BNP är vansklig att uppskatta. Det är
dock rimligt att anta att Sverige nu, till skillnad mot vad som var fallet
vid första oljeprischocken år 1974, knappast drabbas mer än andra
industriländer, eftersom vårt oljeberoende snarast är lägre än genom-
snittet.
Enligt tidigare bedömningar av den internationella ekonomin förvänta-
des en relativt stark tillväxt inom OECD-cmrådet, knappt 3 % under
både 1990 och 1991. Dessa bedömningar måste nu revideras ned till följd
av oljeprishöjningama. Härtill kommer att avmattningen i den amerikan-
ska ekonomin blivit mer markerad än väntat. Risken för en regelrätt
lågkonjunktur i Förenta staterna är betydande. Fortfarande är emellertid
konjunkturen stark i Japan och i det kontinentala Europa. Sammantaget
bedöms tillväxten inom OECD-området stanna vid ca 2 % i år och bli
något högre nästa år.
I ett längre tidsperspektiv framstår förutsättningarna för den internatio-
nella ekonomiska utvecklingen som förhållandevis gynnsamma. BNP-
tillväxten i OECD-området bedöms av långtidsutredningen komma att
uppgå till ca 3 % per år fram till sekelskiftet, vilket är mer än den
genomsittliga ökningen under de senaste två decennierna. Världshandeln
förväntas då fortsätta att växa med 5-6 % per år. En markant uppgång
i världshandeln har ägt rum mot slutet av 1980-talet. Flera faktorer -
bl.a. utvecklingen inom EG och i Östeuropa - talar för att de senaste
årens uppgång kommer att vidmakthållas. Ett framgångsrikt resultat av
de pågående handelspolitiska förhandlingarna inom ramen för det
allmänna handels- och tullavtalet (GATT) kan förstärka denna tendens.
Av skäl som berörts kan inflationen i OECD-området förväntas bli
något högre under de närmaste åren än vad som tidigare beräknats. Det
mesta talar dock för att den inom några år kommer att ånyo ha anpassat
sig till den lägre nivå som nåtts under slutet av 1980-talet, dvs. ca 4 %
per år. Regeringarna i de större industriländerna synes reagera tidigt och
kraftfullt för att motverka inflationstendenser.
Särskilt utvecklingen i Europa kan komma att få stora effekter för den
svenska ekonomin under 1990-talet. Den pågående integrationsprocessen
i EG-ländema och det omvälvande reformarbete som har påbörjats i
Central- och Östeuropa, kan förväntas medföra en högre ekonomisk
tillväxt. Den förstärkta integrationen med det övriga Europa ökar
möjligheterna för svensk ekonomi att tillgodogöra sig denna tillväxt.
Den ekonomiska aktiviteten har dämpats i Sverige. Inom den konkurrens-
utsatta sektorn har avmattningen varit tydligast. Industrins orderingång
har fallit, både från export- och hemmamarknaden. Produktionen har
gradvis avtagit från den topp som nåddes redan i början av fjolåret.
Industrins sysselsättning har under de tre första kvartalen i år gått ned
med ca 2 %, dvs. med knappt 20 000 arbetstillfällen. Den överhettning
som rått på stora delar av arbetsmarknaden har nu ersatts med en vikande
efterfrågan på arbetskraft främst från industrin och från den offentliga
sektorn. I vissa regioner, framfor allt storstadsområdena, är dock
överhettningstendenserna fortfarande starka.
Den samlade privata konsumtionen ökade med ca 1 % under första
halvåret, men med stora skillnader för olika områden. Detaljhandelns
omsättning steg medan bilköpen föll kraftigt. Den tidigare långsiktigt
stabila ökningen av tjänstekonsumtionen bröts. Eftersom hushållens
inkomster ökat snabbare än konsumtionen, har sparkvoten gått upp. Den
offentliga konsumtionen har stigit med ca 2 % under det första halvåret
i år. Kommunernas sysselsättning som under årets första hälft ökade med
24 000 personer har minskat något på senare tid.
Investeringarna ökar fortfarande, men i allt långsammare takt. Särskilt
gäller detta för industrin, där en markerad nedgång är att vänta.
Byggaktiviteten i Sverige är fortsatt stark, inte minst när det gäller
bostadsbygggandet. Även om överhettningssymptomen inte längre är lika
påtagliga, är kapacitetsutnyttjandet högt.
Handelsbalansen uppvisade fram till och med augusti ett ungefär lika
stort överskott som förra året. Detta är ett något bättre resultat än väntat,
vilket sammanhänger med att importökningen blev långsammare än
förutsett. Oljeprishöjningama har emellertid ännu inte hunnit slå igenom
i någon större utsträckning, varför en försämring av handelsbalansen är
att vänta. Bytesbalansen belastas av gradvis växande underskott i posterna
avkastning på kapital och resevaluta.
Efterfrågan på arbetskraft har dämpats inom såväl näringslivet som den
offentliga sektorn. Antalet kvarstående lediga platser har sjunkit och
arbetslösheten har stigit något.
Konsumentprisernas ökningstakt har stigit under de senaste månaderna.
Oljeprishöjningama slår nu gradvis igenom. Konsumentprisindex har
under de senaste tolv månaderna ökat med 11 %. Av dessa kan 2,9
procentenheter hänföras till effekterna av skattereformens finansiering
och ca 1 procentenhet till den tillfälliga momshöjning som trädde i kraft
den 1 juli i år. Den underliggande inflationstakten stannade alltså vid ca
7 %. Preliminära uppgifter tyder på att timlönerna kommer att stiga med
ca 10 % från 1989 till 1990.
Under det senaste halvåret har den svenska ekonomin kylts av betydligt
bl.a. till följd av ekonomisk-politiska åtgärder. En markant nedgång i de
svenska räntorna ägde också rum under våren och sommaren. Nedgången
bröts emellertid i och med Iraks invasion av Kuwait. Både de långa och
de korta räntorna har därefter rört sig uppåt. Även om räntehöjningarna
är ett internationellt fenomen har skillnaden mellan räntorna i Sverige och
omvärlden ökat något. Den finansiella oron till följd av krisen i
Mellanöstern har också manifesterat sig i en markerad nedgång på
världens börser. Även Stockholmsbörsen har påverkats starkt.
Prop.1990/91:39
Prop.1990/91:39
I den nu aktuella prognosen för svensk ekonomi är tillväxten 1990 knappt
1 %, vilket inte skiljer sig nämnvärt från vad som redovisades i
kompletteringspropositionen i april. Visserligen har exporttillväxten
reviderats ned, men detsamma gäller för importen. Den tydligaste
försvagningen av efterfrågan har skett i de starkt importberoende delarna
av ekonomin, framför allt på investeringsområdet.
I den prognos som redovisas för 1991 görs däremot en betydande
nedrevidering mot bakgrund av oljeprishöjningama och de allmänt något
sämre konjunkturutsiktema. Hur stora förändringarna blir avgörs av
vilket antagande som görs beträffande lönebildningen. En prolongering
av de löneavtal som gäller för 1990 skulle göra det möjligt att få till
stånd en betydande nedgång i lönekostnadsökningen. Med hänsyn taget
till eftersläpningseffekter från 1990 samt löneglidning 1991 beräknas
timlönekostnadema stiga ca 4 % från 1990 till 1991.
I början av 1991 stiger konsumentprisindex som en följd av skatterefor-
men. Därefter bedöms prisstegringstakten falla gradvis. Under loppet av
1991 skulle den underliggande inflationstakten stanna vid ca 3 1/2 %,
vilket ligger i nivå med konkurrentländernas inflation. Detta skulle få en
gynnsam effekt på i första hand den konkurrensutsatta sektom och göra
det möjligt att uppnå en svagt stigande BNP. Sysselsättningen kommer
då att vara fortsatt hög och arbetslösheten vid en internationell jämförelse
fortsatt mycket låg.
Skulle lönerna i stället öka med 7 % bedöms det leda till en svagt
fallande BNP. Den underliggande inflationstakten väntas med den högre
löneökningstakten bli drygt 5 %, men inkluderas finansieringen av
skattereformens andra steg stiger konsumentprisindex under loppet av
1991 med inemot 9 %. Underskottet i bytesbalansen fortsätter att växa
och denna tendens blir mer markerad i alternativet med högre löneök-
ningar. Arbetslösheten stiger successivt till 2 1/2 % som årsgenomsnitt.
Under 1992 väntas inflationstakten dämpas ytterligare. Det är
huvudsakligen ett resultat av att ekonomin kyls av, vinsterna pressas och
att överhettningen på arbetsmarknaden avtar. Härtill kommer att den
tillfälliga momshöjningen faller bort. Sammantaget skulle detta innebära
att konsumentpriserna under loppet av 1992 endast skulle stiga med
1,6 % i alternativet med långsamma löneökningar och med 3 % i det
högre alternativet.
Tillväxten 1992 beräknas bli ca 1-1 1/2 % om avtalen prolongeras. Vid
en löneökningstakt om 5 % 1992 förväntas den bli knappt 1/2 %.
Skillnaderna i arbetslöshet blir också betydande mellan alternativen,
2 1/2 % resp, knappt 3 1/2 % i genomsnitt för året. Anpassningen av
den svenska inflationstakten till omvärldens kan alltså bli betydligt
mindre smärtsam om en överenskommelse träffas om att prolongera nu
gällande avtal.
En snabb dämpning av kostnadsökningstakten har också tydliga positiva
effekter på den inhemska investeringsutvecklingen. De svenska direktin-
vesteringama i utlandet kan också förväntas bli lägre. Därmed läggs
under de närmaste åren en betydligt bättre grund för ekonomisk tillväxt Prop. 1990/91:39
och välfärd på 1990-talet.
I långtidsutredningen analyserades utvecklingen under de närmaste fem
åren med hjälp av fyra olika scenarier. I samtliga dessa sker en
anpassning av lönerna ned till den ökningstakt som är förhärskande i
omvärlden. Det som i huvudsak skiljer alternativen åt är den takt med
vilken anpassningen sker. När analysen utsträcks till en så lång period
som fem år framstår behovet av en snabb löneanpassning än tydligare.
Alternativen med en långsam löneanpassning leder till betydligt lägre
tillväxt och sysselsättning. Reallöneutvecklingen på 1990-talet blir då
väsentligt sämre.
Den svenska ekonomin bör enligt långtidsutredningen kunna växa med
ca 2 % per år under 1990-talet. Detta förutsätter att resurserna i
samhällsekonomin är fullt utnyttjade under en stor del av decenniet och
att en snabb kostnadsanpassning uppnås. Med fortsatt höga pris- och
löneökningar fäller kapacitetsutnyttjandet samtidigt som arbetslösheten
stiger och den ekonomiska tillväxten blir lägre.
När resurserna är fullt utnyttjade bestäms tillväxten i ekonomin
väsentligen av den takt med vilken arbetskraften och produktiviteten
växer.
Enligt långtidsutredningens bedömningar kan arbetskraftsutbudet växa
med 0,7 % om året under 1990-talet. Detta är ett resultat av flera delvis
motstridiga tendenser. Befolkningen i arbetsför ålder ökar, liksom
kvinnornas förvärvsfrekvens. Skattereformen ökar utbudet av arbetskraft
överlag. I motsatt riktning skulle reformen att införa en sjätte semester-
vecka och att förlänga föräldraledigheten verka. Kalkylerna förutsätter
också att trenden i riktning mot fler sjukskrivna och förtidspensionerade
bryts under årtiondet.
Produktiviteten i näringslivet antas växa i samma takt som genomsnittet
för perioden 1974-1988, dvs. med ca 1,8 % per år. Produktiviteten är
emellertid mycket svårbedömd och dessutom svår att mäta. En ökad
ekonomisk integration i Västeuropa, liksom skattereformen och andra
åtgärder som syftar till att förbättra marknadernas effektivitet, talar för
en ökad produktivitet. Samtidigt finns tendenser som verkar i motsatt
riktning. Det kan också ta tid innan de nya skattereglernas positiva
effekter slår igenom. Tjänstesektorn fortsätter att växa på industrins
bekostnad, och den har en betydligt lägre uppmätt produktivitetstillväxt.
En tredje viktig faktor är kapitalstocken. Dess tillväxt är beroende av
investeringsvolymen och den takt med vilken äldre kapital förslits. Om
vinsterna mot slutet av 1990-talet närmar sig de höga nivåerna från 1980-
talets sista år, kan investeringarna förväntas växa något även i förhållan-
de till den historiskt sett höga nivå som rått i näringslivet åren 1988-
1989. Väsentligt i denna bedömning är emellertid lönsamhetsutveckling-
en. Om inte avkastningen på investeringar i Sverige kan hållas på samma
nivå som i omvärlden kommer inte de redovisade möjligheterna att kunna
förverkligas.
11
De offentliga investeringarna bedöms öka med ca 1,5 % per år. Det
sammanhänger bl.a. med att infrastrukturinvesteringama förutsatts öka.
Därmed bryts de senaste decenniernas mycket svaga investeringsutveck-
ling i den offentliga sektorn.
Sammantaget innebär de bedömningar långtidsutredningen gör att den
ekonomiska tillväxten under 1990-talet i huvudsak bärs upp av ökade
resursinsatser. Produktivitetens tillväxt väntas bli låg i ett historiskt
perspektiv. Utredningen grundar denna pessimism i det sena 1980-talets
utveckling. Det finns dock ett antal faktorer som kan påverka utveckling-
en i en mer positiv riktning. Den enskilda faktor som kan tänkas ha
störst effekt är den skattereform som nu genomförs. Den är av avgörande
betydelse för tillväxtförutsättningama under 1990-talet. Men utvecklingen
bör också kunna påverkas positivt av de många strukturella reformer som
genomförts, exempelvis när det gäller jordbruket och de finansiella
marknaderna och av den ökade integrationen med omvärlden.
Prop.1990/91:39
Det centrala stabiliseringspolitiska problemet är i dag inflationen. Den
medför att konkurrenskraften urholkas, osäkerheten ökar och ekonomin
fungerar sämre. Detta leder till att tillväxten och sysselsättningen
försvagas. Det är i längden inte möjligt att trygga sysselsättningen i en
ekonomi där prisstegringarna är snabbare än omvärldens.
Inflationen leder också till stora och godtyckliga omfördelningar av
förmögenheter. I en politik för rättvisa och full sysselsättning måste
inflationsbekämpningen sättas i första rummet.
Inflationen i Sverige har under lång tid ökat snabbare än i våra
konkurrentländer. Höga lönekostnadsökningar och en svagare produktivi-
tetstillväxt har lett till att arbetskraftskostnaderna per producerad enhet
årligen ökat med omkring 5 % mer i Sverige än i konkurrentländerna
under den senaste treårsperioden. Konkurrensläget för det svenska
näringlivet har därmed försvagats på ett mycket allvarligt sätt.
De konkurrensfördelar som devalveringarna i böijan av 1980-talet
medförde är nu förbrukade. En för svensk ekonomi avgörande fråga de
kommande åren är hur lönekostnader och produktivitet utvecklas i
förhållande till omvärlden. Om den nuvarande löneutvecklingen fortsätter
kommer marknadskrafterna i form av stigande räntor och hög inflation
att leda till en åtstramning av ekonomin och en i flera avseenden mycket
oförmånlig utveckling. Produktion, investeringar och sysselsättning
kommer att drabbas. Företagens investeringar kommer i ökad utsträck-
ning att göras utomlands. Hushållens ekonomi kommer att utsättas för
stora påfrestningar. Särskilt kommer det att gälla de hushåll som lever
med knappa marginaler.
Hur utdragen processen blir går i dagsläget inte att fastställa. Av
långtidsutredningens scenarier framgår emellertid att det kan komma att
12
röra sig om flera år med stagnation i ekonomin. I första hand drabbas då Prop. 1990/91:39
den konkurrensutsatta sektorn. Men också den offentliga sektorns
finanser försvagas, vilket kommer att skärpa kraven på nedskärningar i
både statens och kommunernas verksamhet.
Ett grundläggande drag i det som har kallats den svenska modellen har
varit strävan att åstadkomma både en låg inflation och full sysselsättning.
Kombinationen av en stram finanspolitik, aktiva arbetsmarknadspolitiska
insatser och en solidarisk lönepolitik fungerade länge mycket väl.
Löntagarna fick under 1950- och 1960-talen en god reallöneutveckling
vid en låg inflation, samtidigt som sysselsättningen var hög och
inkomstfördelningen jämn i ett internationellt perspektiv.
Ambitionen att förena låg inflation med full sysselsättning kvarstår
oförändrad. Förutsättningarna har dock förändrats i flera väsentliga
avseenden. Framför allt påverkar den ekonomiska integrationen med
omvärlden i allt högre grad villkoren för den ekonomiska politiken i
Sverige.
Internationella pris- och ränterörelser och förändringar i valutakurserna
får direkta återverkningar även i den svenska ekonomin. Det är inte
möjligt att i längden ha en pri ssteg ringstakt som kraftigt avviker från
omvärldens. Det skulle leda till ett försvagat förtroende för den svenska
ekonomin och ställa krav på högre räntor för att skapa balans i valutaflö-
dena, samtidigt som ekonomin skulle fungera sämre och tillväxten
hämmas.
Samtidigt är välståndet i Sverige helt beroende av ett nära ekonomiskt
samarbete och ett omfattande utbyte med omvärlden. Avgörande för våra
möjligheter att förena låg inflation och full sysselsättning är till syvende
og sidst vår egen förmåga att kontrollera den inhemska kostnadsutveck-
lingen. Om vi skall kunna hålla arbetslösheten lägre än i omvärlden får
inte vår inflation vara högre. Samtidigt måste vår arbetsmarknad och
lönebildning fungera bättre.
Ett antal faktorer har medverkat till att den svenska ekonomin under
senare år blivit överhettad. De höga nominella löneökningarna har spätt
på den privata konsumtionen. Samtidigt har hushållens sparande fallit
snabbt under flera år, vilket bl.a. sammanhänger med avregleringen av
kreditmarknaden i mitten av 1980-talet. Transfereringssystemen har tagit
alltmer av tillväxtutrymmet under 1980-talet och kommunernas expansion
har varit större än statsmakterna avsett och väntat sig. Vidare medförde
den internationella börskrisen i slutet av 1987 förväntningar om en
dämpning av tillväxten. Någon omläggning av den ekonomiska politiken
i restriktiv riktning genomfördes därför inte då. Den internationella
tillväxten har också under senare år varit högre än väntat, vilket medfört
en kraftig stimulans för Sverige. Under 1989 och 1990 har olika
åtstramningsförslag från regeringens sida avvisats eller givits en mindre
restriktiv inriktning av riksdagen. Den ekonomiska politiken har under
dessa omständigheter inte fått en tillräckligt stram inriktning.
Statsmakterna har det övergripande ansvaret för inflationsbekämpning-
en. Den ekonomiska politiken måste de närmaste åren med all kraft
inriktas på att nedbringa inflationen och att återställa balansen i samhälls-
13
ekonomin. Denna uppgift måste överordnas andra ambitioner och krav. Prop. 1990/91:39
Detta innebär att mycket starka restriktioner framgent måste läggas på
statens liksom på kommunernas och landstingens utgifter samtidigt som
den konkurrensutsatta sektorn förstärks. En restriktiv finans- och
penningpolitik skall lägga grunden till en lönebildning inom ramen för
vad samhällsekonomin tillåter.
Regeringen kommer inte att motverka en uppgång i arbetslösheten med
generell efterfrågestimulans. Dylika försök är dömda att misslyckas,
vilket såväl våra egna som utländska erfarenheter under 1970-talet visar.
Sådana åtgärder minskar förtroendet för den ekonomiska politiken, leder
till högre inflation som ytterligare försämrar konkurrenskraften och
urholkar förutsättningarna för att på sikt upprätthålla full sysselsättning.
Skadeverkningarna av en sådan politik skulle bli kännbara. Det skulle ta
lång tid och bli en smärtsam process att restaurera den svenska ekono-
min.
De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna skall vara inriktade på
individerna. Målet för arbetsmarknadspolitiken ligger fast; varje person
som blir arbetslös skall ges samhällets stöd för att komma in i eller
komma tillbaka till arbetslivet. Insatserna skall också i fortsättningen vara
inriktade på aktiva åtgärder som förmedling, utbildning och rehabilite-
ring. På så sätt skall insatserna samtidigt underlätta för företagen att klara
sin rekrytering.
Under 1980-talet har det skett en mycket snabb förbättring av statsfinan-
serna. Denna förstärkning har i hög grad möjliggjorts av utvecklingen på
statsbudgetens inkomstsida. Utgifternas ökningstakt har emellertid också
begränsats. Under de kommande åren blir det betydligt svårare att
förstärka statens finanser. När tillväxten avtar ökar skatteintäkterna
långsammare. Samtidigt innebär skattereformen att de mekanismer som
tidigare medförde automatiska skatteökningar i huvudsak har avlägsnats.
I kompletteringspropositionen (1989/90:150) redovisade regeringen ett
brett handlingsprogram för tillväxt, sysselsättning och välfärd. Detta
handlingsprogram ställde sig riksdagen bakom. Sammantaget medförde
handlingsprogrammet en förstärkning av statens budget med ca 8
miljarder kr. budgetåret 1990/91. För att säkerställa skattereformen och
för att anpassa den kommande expansionen till det samhällsekonomiska
utrymmet infördes ett kommunalt skattestopp för 1991 och 1992. Den av
riksdagen godkända budgeten var också balanserad, dvs. utgifter och
inkomster var lika stora.
Till följd av oljeprisstegringama har sedan dess inflationen ökat.
Behovet av en restriktiv politik har därmed skärpts. Erfarenheterna från
1970-talet i Sverige och i andra länder understryker behovet av att ge
politiken denna inriktning. Detta gäller särskilt som det råder en stor
enighet bland industriländerna om att inte genom ekonomisk-politiska
åtgärder försöka motverka effekter av oljeprisstegringama på tillväxt och
inflation.
14
Riksdagen har emellertid vid behandlingen av budgetförslaget fettat ett
antal beslut om utgifter utöver regeringens budgetförslag. Riksdagen har
inte anvisat finansiering för dessa utgifter. Det är ytterst angeläget att alla
nya utgifter är ansvarsfullt finansierade. I annat fell försvagas statsbudge-
ten. För innevarande år krävs därför särskild återhållsamhet med utgifter.
Av särskild betydelse är möjligheterna till besparingar i transfereringarna
till hushållen genom en effektivare målstyrning av försäkringskassorna.
För att skapa förutsättningar för låg inflation, återvunnen tillväxt och
växande sysselsättning måste finanspolitiken vara fortsatt mycket stram.
I arbetet med förslaget till 1991/92 års statsbudget skall detta arbete
fullföljas. Det är nödvändigt att den årliga budgetprövningen sker i ett
långsiktigt perspektiv och ges den stadga som följer av genomarbetade
normer och riktlinjer. Målet bör vara att hävda välfärden och samtidigt
sänka de offentliga utgifternas andel av bruttonationalprodukten för att på
sikt sänka skattetrycket. Det är bara om en sänkning av skattetrycket
föregås av en utgiftsneddragning som den blir långsiktigt hållbar. Dessa
riktlinjer måste utgå från de förutsättningar som följer av den allmänna
ekonomiska utvecklingen.
Utvecklingen i den kommunala sektorn är av stor betydelse för
samhällsekonomin. I långtidsutredningens perspektiv antas den kommuna-
la konsumtionen öka med 2 % per år under 1990-talet. En tillväxt av
denna storleksordning är emellertid inte förenlig med balans i ekonomin
under de närmaste åren. Regeringen bedömer därför att den kommunala
sektorns volymtillväxt tills vidare måste begränsas till högst 1 % per år.
För 1991 och 1992 har ett kommunalt skattestopp införts. Samtidigt har
den kommunalekonomiska utredningen fått i uppdrag att redovisa olika
lösningar som innebär att kommunernas och landstingens verksamhet kan
finansieras inom ramen för en kommunal utdebitering på högst 30 kr.
Under perioden 1976-1982 devalverades kronan vid fem tillfällen. Snabba
kostnads- och prisstegringar medförde att delar av den konkurrensutsatta
sektorn slogs ut under perioder med pressade vinster, för att sedan
expandera efter devalveringarna. Sådana omflyttningar av resurser mellan
sektorer och utslagning av produktivt kapital medför stora samhällsekono-
miska kostnader. Återkommande devalveringar försämrar också
investeringsklimatet och förutsättningarna för en god tillväxt. Samtidigt
medför förväntningar om en upprepning att devalveringarna för vaije
gång blir allt mindre effektiva.
En av hörnstenarna i den ekonomiska politiken sedan 1982 är den fasta
växelkursen. Den skall tjäna som ett ankare för den inhemska prisutveck-
lingen. Med en fest växelkurs blir rollfördelningen i den ekonomiska
politiken tydligare, samtidigt som disciplin i löne- och prisbildningen
framtvingas.
Penningpolitikens huvudsakliga uppgift är att upprätthålla den fasta
växelkursen. Den festa växelkursen ställer också krav på finanspolitiken.
Endast med en stram finanspolitik kan förväntningar om framtida
växelkursjusteringar motverkas.
Prop.1990/91:39
15
Regeringen har med olika åtgärder markerat sin beslutsamhet att hävda Prop. 1990/91:39
den festa växelkursen. Staten nettolånar inte i utländsk valuta. Genom
utlandslånenormen fastställs ett minimikrav på penningpolitiken. Denna
bör vara så stram att valutaflödena balanserar. I den utsträckning som
inhemska hänsyn motiverar en stramare penningpolitik och större
inflöden av valuta uppstår skall en därtill svarande amortering ske på
statens skuld i utländsk valuta. Den finanspolitiska åtstramningen under
våren 1990 är också exempel på beslut ägnade att understödja strävande-
na att upprätthålla den festa växelkursen.
En bindning till en växelkursnorm är ett sätt att skapa trovärdighet i
inflationsbekämpningen. Det under senare år mest uppmärksammade
exemplet är det europeiska valutasamarbetet, som varit i funktion sedan
1979. Växelkursmekanismen inom European Monetary System (EMS) är
ett system med ”festa men justerbara" växelkurser. Sedan Storbritannien
nu anslutit sig till växelkursmekanismen inom systemet omfettar denna
alla EG-länder utom två. Det är inte möjligt för ett medlemsland att
ändra sin växelkurs på egen hand. Växelkursstabiliteten har successivt
ökat och sedan 1987 har ingen kursändring ägt rum.
Erfarenheterna av detta system är övervägande positiva. Genom att
utgöra en fest "norm" för den ekonomiska politiken tycks EMS ha
medverkat till en sänkning av den genomsnittliga inflationstakten och ett
närmande av olika länders inflationstakt till varandra. En viktig lärdom
är emellertid att den festa växelkursnormen inte ensam fått inflationstak-
ten att gå ned. Förutsättningen har genomgående varit inhemska
ekonomisk-politiska åtgärder ägnade att pressa ned inflationen, främst en
stram penning- och finanspolitik. Inom de europeiska gemenskaperna går
man nu i det ekonomiska samarbetet vidare mot en ekonomisk och
monetär union (EMU).
Det är regeringens uppfettning att de nuvarande problemen i den
svenska ekonomin skall lösas genom en intern anpassning av utbud och
efterfrågan och genom att ekonomins funktionssätt förbättras. Det är på
detta sätt som den ekonomiska politikens trovärdighet skall förstärkas.
Att göra avsteg från valutapolitikens mål är uteslutet. Sverige har ett
starkt intresse av att delta i det internationella ekonomiska samarbetet och
det ligger i vårt eget intresse att handla så att vi förblir en trovärdig
samarbetspartner. Detta understryks av den breda uppslutning som råder
om ett utvidgat samarbete med EG genom ett EES-avtal. Regeringen
följer utvecklingen vad gäller det europeiska monetära samarbetet och
bevakar Sveriges möjligheter till ett närmande till detta samarbete.
Inom EG har utvecklingen mot en ekonomisk och monetär union
initierat en livlig diskussion om målen för centralbankernas politik och
centralbankernas ställning, främst i förhållande till regeringar och
parlament. Även i Sverige förs en liknande diskussion.
Under 1980-talet har de finansiella marknaderna förändrats snabbt.
Både i Sverige och i flertalet andra industrialiserade länder har en
avreglering kommit till stånd. 1989 avskaffades i stort sett hela den
återstående valutaregleringen. Detta har förändrat villkoren för penning-
politiken. Nya instrument har tillkommit och tidigare använda medel har
16
blivit ineffektiva och övergetts. De penningpolitiska instrumenten har Prop. 1990/91:39
anpassats till marknaden. Riksbankschefens mandatperiod har förlängts
och har gjorts oberoende av valperioden till riksdagen.
Dessa förändringar har skett successivt och utan att riksbankens
ställning och funktion prövats i sin helhet. Statsskuldspolitiska kom-
mitténs utredningsarbete, som resulterade i att riksbankens ställning
förstärktes och att riksgäldskontoret fick regeringen som huvudman,
behandlade några av dessa frågor men hade inte i uppdrag att ge en
helhetssyn på dagens förutsättningar for penningpolitiken. Valutaregle-
ringens avskaffande och utvecklingen på det monetära området i Europa
är också förändringar som inträffat efter det att kommittén avlämnade sitt
betänkande 1986.
En tioårsperiod med inhemska avregleringar på det finansiella området
och stora förändringar i vår omvärld är starka skäl för att utreda
riksbankens ställning närmare i syfte att skapa en klar och ändamålsenlig
ram för den framtida penningpolitiken.
Regeringen avser att utreda denna fråga. En utgångspunkt för
utredningen skall vara att riksbanken även fortsättningsvis skall ha
riksdagen som huvudman.
Den ogynnsamma utvecklingen av lönekostnaderna har fortsatt under
1990. Timlönerna beräknas i år stiga med omkring 10 %. Härav utgörs
närmare 4 procentenheter av löneglidning. Omförhandlingarna avseende
1990 års löner, till följd av prisklausuler i tidigare avtal, är ännu inte
avslutade på alla områden.
Som en följd av den snabba prisutvecklingen har reallönetillväxten
under senare år varit begränsad trots stora nominella lönehöjningar.
Under treårsperioden 1987-1989 ökade de reala disponibla inkomsterna
årligen med endast ca 1 %. Genom framför allt skattereformen beräknas
dock ökningen i år - trots uppgången i inflationstakten - uppgå till
närmare 2 1/2 %.
Utrymmet för reala löneförbättringar bestäms på sikt av produktivite-
tens tillväxt. Lönestegringar därutöver ger försämrad konkurrenskraft och
ökad inflation. Lönerna måste öka i betydligt lägre takt än under senare
år för att det överhuvudtaget skall finnas något reallöneutrymme under
någon längre period.
Det är nu nödvändigt att växla om från inflationslöner till reallöner för
att trygga sysselsättningen och skapa förutsättningar för en bättre tillväxt
och högre välfärd. Ansvaret för detta ligger på arbetsmarknadens parter.
Regeringen skall inte delta i det nu förestående löneförhandlingsarbetet.
Förutsättningarna för att bryta trenden i den svenska kostnadsutveck-
lingen de närmaste åren är unika. Flera faktorer medverkar till detta.
1. För den övervägande delen av inkomsttagarna medför skatteomlägg-
ningen 1991 en betydande höjning av de realt disponibla inkomster-
na. Den genomsnittliga ökningen från 1990 till 1991 beräknas uppgå
till 2 %. Hushållens reala disponibla inkomster kommer sålunda att
17
2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 39
öka även vid oförändrade löner. Därtill kommer att det tillfälliga Prop. 1990/91:39
obligatoriska sparandet upphör med utgången av 1990 och betalas
tillbaka under 1992 resp. 1993.
2. Möjligheterna att uppnå en god reallöneutveckling vid låga nominella
lönelyft förbättras vidare av att prisstegringstakten påtagligt kommer
att falla så snart skattereformens finansiering genomförts i januari
1991. Nedgången i inflationstakten förstärks ytterligare när den
tillfälliga momshöjningen upphör vid utgången av 1991.
3. Överhettningen på arbetsmarknaden avtar nu successivt. Dessutom
sjunker näringslivets vinster. Sammantaget torde detta medföra att
särskilt löneglidningen dämpas.
För 1991 finns det ingen tillväxt att fördela. Om ekonomin belastas
med ökade kostnader försämras produktionsförutsättningama ytterligare.
Höjda kostnader leder enbart till ökad inflation och förlorade arbetstillfäl-
len.
Mot denna bakgrund har regeringen givit den förhandlingsgrupp som
tillsattes i början av innevarande år i uppdrag att ta kontakt med parterna
för att undersöka förutsättningarna för ett stabiliseringsavtal för i första
hand 1991. Syftet är att underlätta för parterna att träffa avtal i linje med
de ekonomiska förutsättningarna. Avtalet måste ha ett sådant innehåll att
det förbättrar kostnadsläget. Förhandlingsgruppen inledde sitt arbete
tidigare i höst och har nyligen redovisat sin bedömning av det ekonomi-
ska läget. Det är nu parternas sak att ge besked om huruvida de är
beredda att medverka i arbetet.
Förväntningar har stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen.
Inte minst gäller detta inflationen. Kalkyler och budgetar inom såväl
näringslivet som staten, kommunerna och landstingen styrs av förvänt-
ningar om priser och löner, vilka sedan får genomslag på marknaden.
Om aktörerna i ekonomin i sin planering och budgetering räknar med
fortsatt höga kostnadsstegringar anpassar de sitt beteende till detta.
Förväntningarna blir då självuppfyllande och risken ökar för en
kostnadskris. Företagen, kommunerna och landstingen har liksom staten
ett stort ansvar för att i budgetarbetet ange förutsättningarna för
lönebildningen. Även i detta arbete måste inflationsförväntningarna
brytas.
En lönebildning i samklang med samhällsekonomin förutsätter att den
konkurrensutsatta sektorn är löneledande. Där kan hänsyn lättast tas till
vilken löneutveckling som är möjlig med hänsyn till produktiviteten och
förutsättningarna på den internationella marknaden. De andra sektorernas
lönepolitik - den offentliga sektorn och den skyddade privata sektorn -
måste i huvudsak syfta till att skapa en väl fungerande service och
produktion.
Även om förhållandet mellan utbud och efterfrågan på arbetskraft har
en avgörande inverkan på lönebildningen är regelsystem, förhandlingsfor-
mer, informationsspridning och institutionella förhållanden på arbets-
marknaden också av betydelse. Ingångna avtal måste hållas.
Det är angeläget att konfliktvapnet används med varsamhet och först efter
att förhandlingsvägen definitivt visat sig oframkomlig. Om så inte sker
18
försämras ekonomins funktionssätt, vilket till slut i huvudsak drabbar
löntagarna.
Ansvaret för att en mer realistisk lönebildning kommer till stånd vilar
på arbetsmarknadens parter. Det är främst genom deras försoig som den
svenska modellen för lönebildning kan anpassas till de nya förhållandena
och leva vidare. Regeringen har gett direktiv till en utredning för att
belysa vilka institutionella åtgärder som kan främja framväxten av ett
bättre fungerande system för lönebildningen.
Åtgärder för att främja effektiviteten i ekonomin är viktiga för inflations-
bekämpningen. Effektiviteten kan öka genom att marknadernas funktions-
sätt förbättras. När den privata koncentrationen är alltför hög kan
åtgärder för att förstärka konkurrensen behövas. Olika typer av mark-
nadsmisslyckanden kan också motivera både offentliga ingrepp och en
ökad användning av ekonomiska styrmedel. Men ibland är det just de
offentliga regelsystemen som skapar problem med bristande konkurrens
och låg effektivitet.
Väl fungerande marknader är en förutsättning för att konsumenternas
önskemål skall komma till uttryck i vad som produceras. Effektiva
marknader är också en förutsättning för en hög produktivitets- och
reallönetillväxt. Samtidigt kan de bidra till att inflationen dämpas.
Åtgärder för att förbättra marknadens funktionssätt - såväl på faktor- som
varu- och tjänstemarknaderna - är därför ett grundläggande inslag i
struktur- och konkurrenspolitiken.
Betydande delar av dagens varu- och tjänsteproduktion är avskärmade
från marknadens signaler. Detta är ofta till nackdel för konsumenter och
skattebetalare. Avsaknad av konkurrens lämnar utrymme för alltför höga
priser och vinster. Det är regeringens bedömning att ökad konkurrens är
av avgörande betydelse för arbetet med att höja produktivitetstillväxten
och ekonomins tillväxt överhuvudtaget.
Under de senaste åren har ett omfattande arbete med att avreglera den
svenska ekonomin inletts. De mest genomgripande förändringarna har
hittills skett på de finansiella marknaderna. Men beslut av betydelse för
hela ekonomin har också fattats avseende jordbruket, transporterna och
teko-industrin.
En kommitté har tillsatts (dir. 1989:12) med uppdrag att kartlägga
konkurrenssituationen i Sverige och se över den svenska konkurrenspoli-
tiken. Till de sektorer som är i särskilt behov av åtgärder hör livsmedels-
sektorn, bostads- och byggsektorerna samt trafiksektorn, speciellt
inrikesflyget. Inom dessa sektorer är koncentrationen stor och olika
regleringar hämmar en effektiv konkurrens. En avreglering behövs som
bl.a. kan medföra en förstärkt konkurrens från utländska företag.
Konkurrenskommitténs arbete kommer att följas upp av regeringen
under det kommande året. Hittills har kommittén presenterat tre
delförslag för avreglering och ökad konkurrens inom livsmedelssektorn,
bostads- och byggsektorerna samt trafiksektorn. Arbetet fortsätter nu med
Prop.1990/91:39
19
en analys av konkurrensförhållandena på övriga områden. Här spelar Prop. 1990/91:39
konkurrenslagen och dess tillämpning en avgörande roll. Kommittén har
därför i uppdrag att göra en översyn av konkurrenslagen och överväga
hur regelverket kan förstärkas så att det mer effektivt kan användas för
att förebygga konkurrenshämmande inslag i näringslivet, såsom t.ex.
prissamverkan eller marknadsdelning. Utgångspunkten bör vara att
förbudsprincipen tillämpas, inte att åtgärder måste påvisas vara skadliga
för att föranleda ett ingripande.
Koncentrationen är stark inom livsmedelsområdet när det gäller både
insatsvaror, förädlingsindustri, distribution och detaljhandel. I detalj-
handelsledet påverkas konkurrensen av den prövning av etableringstill-
stånd som kommunerna gör enligt plan-och bygglagen. Konkurrenskom-
mitténs uppgift är bl.a. att klaigöra hur denna prövning kan ske på ett
sätt som gynnar ökad konkurrens inom detaljhandeln, både i fråga om
livsmedel och andra varor, utan att servicenivån äventyras. Kommittén
skall även mer generellt uppmärksamma den roll kommunala beslut
spelar för näringsfrihet och konkurrens. Kommittén skall i detta
sammanhang också belysa konkurrensmyndighetemas uppgifter och
befogenheter.
Konkurrenspolitiken omfattar också åtgärder som stärker konsumentens
ställning på marknaden. Det sker bl.a. genom väl fungerande system för
information om varornas kvalitet och pris samt en effektiv övervakning
av olika marknader.
På flera marknader försvåras konkurrensen av handelshinder mot
utlandet. Redan blotta möjligheten att andra företag kommer in kan ha
en hälsosam inverkan på beteendet på koncentrerade marknader. När
prisbildningen skärmas av med tullar, tekniska handelshinder och andra
gränsskydd reduceras denna möjlighet, och därmed utsätts konsumenterna
ofta för en prisstegringstakt som är högre än på andra områden.
Att så långt möjligt öppna gränserna för konkurrens är ett viktigt inslag
i regeringens politik för att främja en effektiv ekonomi. Detta återspeglas
i de förhandlingar som förs mellan EFTA-EG men också i beslutet att
avskaffa hindren för tekoimporten och i de åtgärder som förbereds på
bygg materiel o mrådet.
De pågående förhandlingarna inom det allmänna tull- och handels-
avtalet (GATT) syftar till att ytterligare öppna gränserna för konkurrens.
Regeringen medverkar aktivt i förhandlingarna för att få till stånd en
framgångsrik uppgörelse.
Den offentliga sektorn har en nyckelroll i den svenska ekonomin. Den
offentliga resursförbrukningen i form av konsumtion och investeringar
uppgår till ca 30 % aN BNP - den privata konsumtionen och investering-
20
ama utgör således ca 70 % av BNP. Den offentliga sektorn har därutöver Prop. 1990/91:39
en viktig inkomstomfördelande funktion i ekonomin. De offentliga
transfereringarna, främst till hushåll och kommuner motsvarar drygt 30
% av BNP. Totalt motsvarar de offentliga utgifterna drygt 60 % av BNP.
Den offentliga resursanvändningen har stor betydelse för möjligheterna
att främja den ekonomiska politikens mål. Samtidigt är den ekonomiska
utvecklingen avgörande för möjligheterna att långsiktigt hävda välfärden.
Detta samspel är viktigt både för att stabilisera ekonomin på kort sikt och
för att säkra en god och rättvist fördelad tillväxt framöver.
Det är väsentligt att dra lärdom av de erfarenheter som gjordes under
slutet av 1970- och början av 1980-talet. Oförmågan att anpassa den
offentliga sektorns åtaganden till den förändrade ekonomiska situationen -
i förening med dyrbara, i huvudsak uppehållande industristöd - ledde till
en kraftig försämring av de offentliga finanserna. Den konsoliderade
offentliga sektorns utgifter motsvarade 1976 52 1/2 % av BNP, men hade
1982 stigit till 66 1/2 %. Gapet mellan avstannande intäkter och växande
utgifter ledde till att den offentliga sektorns sparande som andel av BNP
vände från 1,7 % 1977 till -5,0 % 1983.
Under 1980-talet har de offentliga utgifterna minskat i förhållande till
BNP och underskottet från decenniets böijan förbytts i ett överskott.
Detta har åstadkommits genom en sträng prövning av utgifterna för den
statliga konsumtionen men är också ett resultat av att tillväxten och
löneinflationen har ökat de offentliga inkomsterna.
Statens ekonomi har påtagligt förbättrats under 1980-talet. Statens
finansiella sparande, som förändrades från 1 1/2 % av BNP 1976 till
-10 % 1982, beräknas för 1990 uppgå till 2 % av BNP.
Finanspolitikens avgörande betydelse i inflationsbekämpningen har
berörts i det föregående. Möjligheterna för olika sektorer och delar av
den statliga verksamheten att bidra till en långsammare utgiftstillväxt
kommer att behandlas i det följande.
Vikten av att effektivisera den statliga verksamheten och att ompröva
utgiftsprogram framgår bl.a. av de beräkningar som redovisades i vårens
långtidsbudget. Enligt dessa beräkningar var det endast statsbudgeten
som kunde förväntas ge ett positivt bidrag till den offentliga sektorns
finansiella sparande under den aktuella perioden. Mot denna bakgrund är
det naturligtvis angeläget att ge akt på och analysera stabiliteten i dessa
överskott.
Budgetutvecklingen är avhängig den allmänna ekonomiska utveckling-
en. Inkomstsidans utveckling är nära kopplad till ekonomins allmänna
tillväxt. En mycket stor del av utgifterna styrs av automatiska bindningar
till konsumentprisindex, lönenivå och ränteutveckling. Riksdagen har vid
olika tillfällen uppmärksammat denna utgiftsautomatik. Det är uppenbart
att i perioder av avsaktande tillväxt uppmärksamheten måste skärpas på
de finansieringsproblem som skapas av automatiskt stigande statliga
utgifter.
21
Bostadsministems forslag senare denna dag om ett nytt system för Prop. 1990/91:39
bostadsfinansiering skall ses mot denna bakgrund. Som en följd av
stigande produktion av bostäder och bostadsstödets koppling till den
allmänna räntenivån har utgifterna för stödet över statsbudgeten ökat
mycket snabbt under senare år.
Det nuvarande finansieringssystemet som har fungerat i femton år, har
med tiden fått alltmer framträdande brister i fråga om neutralitet mellan
olika upplåtelseformer och paritet i fråga om utgifter för bostäder av
olika ålder. Det nuvarande generella bostadsstödet kan också kapitaliseras
när egnahem och bostadsrätter byter ägare och således öka säljarens
förmögenhet. Därtill kommer den kraftigt ökande belastningen på
statsbudgeten. De automatiska kostnadsökningarna är detta budgetår 5
miljarder kr. högre än föregående budgetår.
Förslaget innebär att nuvarande låne- och räntebidragssystem vid ny-
och ombyggnad av bostadshus ersätts av ett system som bygger på en
grundsubvention på 30 % som är lika för alla upplåtelseformer. Hela
lånefinansieringen sker på den allmänna lånemarknaden. En del av
låneräntorna omfördelas över tiden med hjälp av räntelån.
Med detta nya system för bostadsfinansiering skulle de statliga
utgifterna för bostadsstödet minska. De statsfinansiella besparingar som
görs på kort- och medellång sikt med det nya systemet innebär emellertid
inte någon finanspolitisk åtstramning. Sparandet i ekonomin som helhet
kan inte heller förväntas öka i detta tidsperspektiv.
Tyngdpunkten i den offentliga verksamheten har förskjutits i riktning mot
kommunerna. Konsumtion och investeringar inom kommuner och
landsting uppgår idag till ca 300 miljarder kr., dvs. drygt 20 % av BNP.
Omkring 85 % av de totala kommunala utgifterna finansieras med
skattemedel - kommunalskatt eller statsskattefinansierade överföringar.
Inte minst därför är det viktigt att sektorns tjänster utförs på ett
professionellt och effektivt sätt.
I nationalräkenskaperna förutsätts produktiviteten i den offentliga
sektorn vara oförändrad år från år. Studier av olika delområden ger en
sammansatt bild, och det finns för närvarande inte några mått som
speglar produktivitetsutvecklingen för sektom som helhet. Det är viktigt
att kommuner och landsting utvecklar sin förmåga att mäta produktivitets-
utvecklingen. Sådana mätningar måste bli ett betydelsefullt hjälpmedel i
förändringsarbetet. Kommuner och landsting har i samband med årets
avtalsrörelse, tillsammans med vissa personaloiganisationer, formulerat
en gemensam målsättning om att förbättra produktiviteten med 2 % år
1990.
I Svenska kommunförbundets och Landstingsförbundets underlag till
långtidsutredningen redovisas en bedömning av kommunernas och
landstingens utveckling. Den visar att verksamheten skulle behöva byggas
ut med i genomsnitt ca 1,6 % per år fram till 1995 för att uppfylla
gjorda åtaganden. Kommunförbundets kalkyler visar vidare att de
22
nuvarande finansieringskällorna inte förslår för den beräknade volymut- Prop. 1990/91:39
vecklingen. I kalkylerna har dock inte fullt ut beaktats möjligheterna till
produktivitets- och effektivitetsförbättringar i verksamheterna.
Regeringen har i sin bedömning av de samhällsekonomiska resursernas
fördelning vägt in den kommunala sektorns förutsättningar att rationalise-
ra och ompröva befintlig verksamhet. En så kraftig utbyggnad av
verksamheten som kommun- och landstingsförbunden räknat med är
därför inte nödvändig för att tillgodose de behov som förbunden
redovisat. En utbyggnad av den omfattningen skulle inte heller vara
förenlig med samhällsekonomisk balans. Kommunernas och landstingens
sammanlagda volymtillväxt måste tills vidare begränsas till högst 1 % per
år.
En utredning har nyligen tillkallats för att belysa de kommunalekono-
miska problemen. Utredningen skall bl.a. redovisa olika lösningar som
innebär att kommuneras och landstingens verksamhet kan finansieras
inom ramen för en total kommunal utdebitering på högst 30 kr.
Utredningen skall behandla kommunernas samtliga finansieringskällor,
däribland avgifter. Okad avgiftstäckning kan vara en väg att reducera
storleken på de skattefinansierade offentliga utgifterna, öka effektiviteten
i resursanvändningen och därmed skapa utrymme för en sänkning av
skatterna.
Den kommunala sektorns finansiella problem måste framför allt lösas
genom omprövningar av befintlig verksamhet och förbättrad produktivi-
tet. Skattehöjning är ingen framkomlig väg för 1990-talet.
För att hävda välfärden under 1990-talet måste tillväxten öka.
Kommunerna har ett betydande ansvar i detta sammanhang. Investeringar
i utbildning och infrastruktur är viktiga grundstenar i den politik som
krävs. Bamomsoig samt hälso- och sjukvård är exempel på verksamheter
som bidrar till att ge människor goda förutsättningar att delta i arbetslivet
och samhällslivet i övrigt.
I sitt stöd till förnyelsen av den kommunala verksamheten bör följande
principer vara vägledande:
Kommunerna och landstingen åläggs inte nya uppgifter utan att de
samtidigt får möjlighet att finansiera eventuella nya åtaganden med
andra medel än höjda skatter.
Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna resp, landstingen
klargörs. Staten formulerar övergripande mål och decentraliserar
ansvaret för verkställigheten ytterligare.
Statliga riktlinjer som inte är nödvändiga för att trygga en likvärdig
service för medborgarna tas bort.
Statsbidragen ges en mer generell utformning.
Staten kommer alltmer att övergå till målstyrning av kommunal
verksamhet. Samtidigt ställs väsentligt större krav på uppföljning av
resultaten.
Genom de planerade reformerna för bl.a. äldreomsorgen och skolan får
kommunerna helt nya förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet.
En ny kommunallag kommer att ge kommunerna bättre förutsättningar
att oiganisera sina verksamheter på ett ändamålsenligt sätt. En särskild
23
arbetsgrupp undersöker om det finns statliga regler eller normer som Prop. 1990/91:39
utgör hinder för utbyggnaden av bamomsoigen.
Civilministern kommer senare i dag att föreslå vissa ytterligare
åtgärder för förnyelse av den offentliga sektorn. I ett planerat projekt i
Örebro län skall samtliga kommuner, landstinget och den statliga
regionala förvaltningen medverka för att pröva nya former för den
offentliga sektorns organisation och verksamhet.
Socialförsäkringarnas ekonomi är av strategisk betydelse för den
ekonomiska utvecklingen i ett längre perspektiv. Transfereringarna till
hushållen har under 1980-talet svarat för en stor del av de offentliga
utgifternas ökning, medan den offentliga konsumtionen och framför allt
de offentliga investeringarna stagnerat. Försäkringarnas utformning har
också stor betydelse för arbetskraftsutbudet. Generellt sett verkar
anknytningen till förvärvsinkomsterna stimulerande på arbetskraftsutbu-
det, men reglernas utformning och samspelet med andra ersättningar kan
i viktiga fall motverka den arbetslinje som är grundläggande för
välfärdspolitiken. Försäkringarna - inte minst det allmänna pensionssyste-
met - har också stor betydelse för det samhälleliga sparandet.
Socialförsäkringssektorns utgifter beräknas de närmaste åren öka som
andel av BNP. Det finansiella sparandet inom sektorn sker i stort sett i
allmänna pensionsfonden samt arbetsmarknadsfonden. Från 1982 till 1989
var pensionsutbetalningama större än avgiftsinkomsterna, och en del av
AP-fondens avkastning har fått tas i anspråk för att täcka de löpande
pensionsutgiftema. ATP-avgiften höjdes den 1 januari 1990 med två
procentenheter. Trots detta balanserar inte avgiftsinkomsterna och
utbetalningarna i år.
I ett längre perspektiv pekar långtidsutredningens beräkningar på
systemens växande anspråk. Huvudorsaken är den demografiska
utvecklingen. En åldrande befolkning kommer att ställa stora krav på
vård, omsorg och pensioner. Det ökade avgiftsbehov som denna
utveckling skulle medföra understryker behovet av en omprövning av de
offentliga utgifterna, inkl, socialförsäkringssektorns resursanspråk. Denna
utveckling understryker också behovet av att utveckla de socialförsäkring-
ar som är knutna till arbetet. Det krävs både för att få till stånd en bättre
arbetsmiljö och en effektivare rehabilitering.
Den offentliga sektorn spelar en avgörande roll för välfärden. Regering-
ens ambition är att hävda välfärden inom ramen för en politik som leder
till att de offentliga utgifternas andel av BNP minskar. Detta ställer stora
krav på ökad produktivitet och effektivitet samt på omprövningar av
existerande utgiftsprogram. Skolan, äldreomsorgen, bamomsoigen samt
hälso- och sjukvården är stora och för medborgarna viktiga verksamheter
som bedrivs i offentlig regi. Inom dessa verksamheter och inom
socialförsäkringsområdet pågår ett omfettande förnyelsearbete. Det
24
kommer att få betydande effekter både på resursanvändningen inom den Prop. 1990/91:39
offentliga sektorn och för utvecklingen i hela ekonomin.
Grundskolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna
är ett av de största verksamhetsområdena inom den offentliga sektorn.
Många medborgare är direkt berörda, som elever, personal eller
föräldrar. För dem blir skolans sätt att fungera ofta den mest påtagliga
värdemätaren på hur den offentliga sektorn fungerar.
Utbildning är viktig för att uppnå en rad olika samhällsmål. Utbildning
ger den enskilde ett rikare liv samt förutsättningar för ett meningsfullt
yrkesarbete och ett aktivt deltagande i samhällslivet. Genom att ge alla
människor tillgång till kunskaper och fortbildning under olika skeden i
livet bidrar utbildning till rättvisa och utjämning. Den rörlighet,
skicklighet och uppfinningsrikedom som grundas i skolning och
kompetens är en förutsättning för den svenska ekonomins möjligheter att
skapa välfärd i en allt hårdare internationell konkurrens.
Skolväsendet tyngs av en omfattande och detaljrik statlig reglering.
Skolpolitiken riskerar därmed att stelna i regler och former för hur
verksamheten skall utformas. Administrationen av skolan kan lätt komma
att framstå som viktigare än innehåll och resultat.
Ansvarsfördelningen inom skolan är oklar. Många som arbetar i
skolan, elever och föräldrar ställer sig frågan vem som har ansvaret för
förhållanden eller brister i skolan. Intresset för villkoren i skolarbetet
fokuseras ofta allt för lätt på storleken av och villkoren för det bidrag
som staten beviljar för skolverksamheten.
De senaste åren har ett omfattande arbete pågått för att förändra
styrningen av skolan. Syftet är att lägga ansvaret närmare verksamheten,
hos kommunerna och i skolorna. Föräldrar, elever, lärare, skolledare och
alla andra som arbetar i skolan skall få ett större inflytande, så att de kan
bidra till att arbetet ger bättre resultat. Målen och riktlinjerna skall vara
nationellt giltiga och garantera alla en likvärdig utbildning. Styrningen
skall vara mål- och resultatorienterad och ansvaret för verksamheten skall
vara tydligt.
Reformarbetet skall höja kvaliteten i skolans arbete och göra verksam-
heten effektivare. Behovet av förändringar och förbättringar har länge
kunnat tillgodoses genom expansion. Denna väg står inte längre öppen.
De resurser som redan finns måste därför användas bättre.
Statsrådet Persson kommer senare i dag att anmäla ett antal förslag
till åtgärder med denna inriktning. Dessa omfattar bl.a. förändringar av
skollagen, vilka tydliggör kommunernas ansvar, och ett nytt statsbidrags-
system som får formen av ett finansiellt stöd som inte styr skolans
organisation. Förslagen omfattar också riktlinjer för ett uppföljnings- och
utvärderingssystem som skall ge riksdagen och regeringen en samlad bild
av skolan, vilka resurser som satsas på den och vilka resultat som
uppnås. Dessutom föreslås förändringar av den statliga skoladministra-
tionen som innebär att kostnaderna för denna halveras.
25
Reformeringen av statsbidragssystemet innebär att man nu på lokal nivå Prop. 1990/91:39
kommer att kunna fatta mer rationella beslut om skoloiganisationen.
Statsbidragssystemet ger motiv till ett vardagligt rationaliseringsarbete på
kommunal nivå.
Förutsättningar skapas for samverkan över skolforms- och kommun-
gränserna samtidigt som hindren för att rationalisera den egna skolled-
ningsorganisationen och skolenhetsorganisationen avlägsnas.
Verksamhetsbesluten kommer således att tas av verksamhetsansvariga
politiker, rektorer, lärare eller andra tjänstemän som har möjlighet att
beakta de lokala förutsättningarna. Ett sådant decentraliserat beslutsfattan-
de leder till ett effektivare resursutnyttjande.
Förslagen innebär genomgripande förändringar av den svenska skolan.
Det kräver aktiva insatser från kommunerna själva. Genom att skapa
förutsättningar för kommunerna att förändra verksamheten och prioritera
insatser blir resultaten bättre.
Statsrådet Lindqvist har tidigare i dag lagt fram förslag om hur ansvaret
för långvarig service och vård till äldre och handikappade skall fördelas
mellan huvudmännen. Syftet med reformen är att skapa klara ansvarsför-
hållanden och ge organisatoriska förutsättningar för att, i enlighet med
de mål riksdagen tidigare lagt fest för service och vård till äldre och
handikappade, utveckla samhällets insatser inom dessa områden.
Samhällets utgifter för service och vård till äldre och handikappade är
stora. För år 1989 beräknas de totala utgifterna för hälso- och sjukvård,
hemtjänst, färdtjänst, kommunalt bostadstillägg m.m. till personer som
är 65 år och äldre uppgå till närmare 75 miljarder kr. Till detta belopp
kommer utgifterna för service och vård till yngre handikappade.
Genom att kommunerna nu föreslås få ett samlat ansvar för långvarig
service och vård till äldre och handikappade skapas en mera ändamålsen-
lig oiganisation där den enskilde kan erbjudas vård utifrån sina behov.
Genom att bygga ut stödet i det egna boendet bl.a. genom att kommuner-
na får en befogenhet att bedriva hemsjukvård i den enskildes hem, ges
den enskilde möjlighet att bo kvar i det egna hemmet längre och flyttning
till institution kan senareläggas eller undvikas. Att bo kvar i det egna
hemmet och undvika det uppbrott som en flyttning innebär är ofta mycket
positivt sett ur den enskildes perspektiv. Ur samhällets synvinkel är vård
i det egna hemmet dessutom oftast billigare än institutionsvård bl.a. som
en följd av att den enskilde själv svarar för kostnaderna för mat och
boende och för övriga levnadsomkostnader.
Samordningen av de olika insatserna för service och vård till äldre och
handikappade bör även kunna bana väg för rationaliseringar och
kostnadsbesparingar, t.ex. genom samordning av inköp, mathållning,
tvätt, festighetsskötsel och övriga stödfunktioner. Likaså bör vissa
rationaliseringar kunna göras inom administrationen.
De föreslagna förändringarna inom servicen och vården till äldre och
handikappade innebär således både att servicen till den enskilde förbättras
26
genom en ökad samordning av och kontinuitet i samhällets insatser och Prop. 1990/91:39
att tillgängliga resurser kan utnyttjas på ett mera effektivt sätt.
En av de viktigaste politiska uppgifterna under de närmaste åren inom
socialförsäkringsområdet är att förändra försäkringarna så att de
underlättar för individerna i deras strävan att delta i arbetslivet och leva
ett aktivt liv. En annan mycket viktig uppgift är att bryta den snabba
kostnadsutvecklingen.
Genom en aktiv rehabilitering som minskar behovet av långa sjukskriv-
ningar och förtidspensioner kan utgifterna for socialförsäkringarna
begränsas.
Det s.k. ohälsotalet (antalet ersatta dagar med sjukpenning, arbetsska-
desjukpenning och förtidspension i relation till antalet försäkrade) har en
avgörande betydelse för utgiftstrycket inom systemen. Ohälsotalet har
ökat dramatiskt under 1980-talet, från 39 dagar 1980 till drygt 49 dagar
1989. Detta har inneburit att en växande andel av samhällets resurser
används till utgifter för sjuka och förtidspensionärer, viket har inneburit
betydande välfärdsförluster både för den enskilde och samhället.
Regeringen är fast besluten att bryta denna utveckling.
En viktig förändring under 1989 är att sjuktalet har minskat, medan
antalet förtidspensioneringar har fortsatt att öka. Reviderade prognoser
pekar på en fortsatt nedgång i sjuktalet under de närmaste åren.
Arbetsmiljökommissionen har under året avlämnat sitt betänkande.
Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag i böljan av
nästa år, där också rehabiliteringsberedningens förslag kommer att
behandlas.
Sjuk- och arbetsskadeförsäkringama reformeras så att de bättre
medverkar till att ge människor hjälp att komma tillbaka till ett aktivt liv
efter sjukdom eller förtidspension.
I lagen om allmän försäkring finns bestämmelser om att försäkringskas-
san skall vidta åtgärder för rehabilitering av bl.a. personer som fatt
ersättning för sjukhusvård under 90 dagar i följd. Denna 90-dagarsregel
kan medverka till att det kan dra ut på tiden innan rehabiliteringsinsatser
sätts in. Socialministern kommer därför inom kort att föreslå regeringen
att i proposition till riksdagen föreslå att denna regel tas bort. Därigenom
kommer möjligheterna till snabbt insatta rehabiliteringsinsatser att
förbättras.
Från den 1 januari 1991 kommer försäkringskassorna att kunna utnyttja
400 milj. kr. för att i förening med en anpassning av landstingens
resurser och verksamhet minska väntetiderna för den medicinska
rehabiliteringen och därmed bidra till att uppfylla det mål som ställts upp
angående en sänkning av det s.k. ohälsotalet.
Redan fr.o.m. den 1 juli 1990 har försäkringskassorna möjlighet att
utnyttja 500 milj. kr. för att få till stånd en aktivare rehabilitering. Till
detta kommer de omfettande resurser som Arbetslivsfonden kommer att
förfoga över för insatser for förbättrad arbetsmiljö och rehabilitering.
27
Regeringens mål att ohälsotalet skall minska med två dagar budgetåret Prop. 1990/91:39
1990/91 jämfört med 1989/90 motsvarar en utgiftsminskning på 2,8
miljarder kr. På längre sikt är målet att ohälsotalet skall minska med två
dagar per år i fem år, vilket innebär en minskning av resursanspråken
med över 10 miljarder kr.
De offentliga kostnaderna för bamomsoigen uppgår till ca 27 miljarder
kr. årligen. Staten och kommunerna svarar för vardera 45 % av
kostnaderna, medan föräldrarna svarar för återstoden genom avgifter.
I dag finns ca 62 000 barn i den kommunala bamomsoigskön. Av dem
är 47 000 över tolv månader. Under senare delen av 1980-talet har
efterfrågan på plats i barnomsorgen ökat kraftigt. Den ökade invandringe-
n och den högre sysselsättningsgraden under högkonjunkturen är viktiga
förklaringar, men tyngst väger den oväntat stora ökningen av antalet
födda. Antalet födda barn beräknas öka med 11 000 mellan 1989 och
1990 och födelsetalen beräknas vara höga under den närmaste femårspe-
rioden. Detta får självklart stora effekter för efterfrågan på bamomsoigs-
platser.
Flertalet kommuner kommer trots detta att uppnå målet om full
behovstäckning 1991. Det vittnar om den vikt som lagts vid barnomsorg-
en vid statens och kommunernas beslut om resursanvändning.
Ett antal kommuner har emellertid inte kunnat fullfölja sina ansträng-
ningar inom den angivna tidsramen. Förklaringen har i några fäll
samband med instabila majoritetsförhållanden, men väl så viktiga har
praktiska hinder varit. Inte minst i storstäderna har de överhettade bygg-
och arbetsmarknaderna vållat lokal- och personalbrist.
Under 1990 har staten ökat sina insatser för att uppnå målet genom att
höja statsbidragen med 900 milj. kr. och genom att kraftigt öka antalet
platser inom fÖrskollärarutbildningen. Statsbidrag lämnas även till
kommuner för alternativ barnomsorg under förutsättning att daghemmen
drivs av en sammanslutning som antingen består av föräldrar, har
anknytning till en ideell organisation eller erbjuder en speciell form av
pedagogik.
Statsrådet Lindqvist har tidigare i dag förordat att regeringen skall
föreslå riksdagen att statsbidrag även skall kunna ges till kommunerna för
dag- och fritidshem som ägs och drivs av personalen i kooperativ form.
Därigenom underlättas utbyggnaden till full behovstäckning, samtidigt
som fler alternativ erbjuds föräldrarna.
Den viktigaste omedelbara uppgiften för insatserna på bamomsoigens
område är att alla som vill skall kunna få en barnomsorgsplats. Inom den
befintliga verksamheten är det emellertid viktigt att uppmärksamma
möjligheterna till bättre användning av resurserna. Den genomsnittliga
kostnaden för en plats i bamomsoigen är 70 000 kr., men genomsnittet
döljer stora variationer i kostnaderna mellan kommunerna och mellan
olika omsorgsformer. Variationerna pekar på stora möjligheter att
effektivisera resursanvändningen genom utbyte av erfarenheter mellan
kommuner och institutioner.
28
Sjukvården Prop.1990/91:39
Inom sjukvården har resursanspråken successivt ökat under flera
årtionden. Det är delvis en följd av befolkningens ändrade ålderssamman-
sättning, men den viktigaste drivkraften har varit önskemålet att tillvarata
de medicinsk-tekniska framstegen för att höja medborgarnas välfärd.
Krämpor och handikapp som förr ledde till en oundviklig sänkning av
medboigamas livskvalitet kan nu åtgärdas. Den offentliga sjukvårdens
ansträngningar att höja kvaliteten på sina tjänster har emellertid lett till
ökade offentliga kostnader. De offentliga kostnaderna för sjukvården
uppgår i dag till ca 90 miljarder kr.
Flera sjukvårdshuvudmän har inlett mer eller mindre omfattande
försöksverksamhet som berör en rad olika aspekter av sjukvården, från
förändringar av administrativa rutiner till nya former för samspelet
mellan primärvård och specialiserade institutioner. Statsrådet Johansson
har tidigare i dag lämnat förslag avsedda att underlätta den försöksverk-
samhet som organiseras i Kopparbergs läns landsting.
Regeringen har också för avsikt att möjliggöra försök med kommunalt
huvudmannaskap för primärvården i två till tre landsting.
Regeringen avser att inom kort föreslå riksdagen en avreglering av
patientavgifterna i den öppna vården. Inom ramen för ett högkostnads-
skydd på högst 1 500 kr. föreslås landstingen få avgöra omfattning och
struktur på avgifterna. Avgifterna bör därmed kunna användas som aktiva
styrmedel. Avgiftssystemet kan härigenom anpassas till lokala förhållan-
den.
En bärande tanke i den pågående reformeringen av den statliga budget-
processen har varit att intensifiera dialogen mellan statsmakterna och
myndigheterna om den statliga verksamhetens mål och resultat. Regering-
en skall ställa upp mål för verksamheten och följa upp resultaten.
Myndigheterna skall i sina anslagsframställningar för tre år framåt ge
underlag för statsmakterna att precisera inriktning, mål och krav för
verksamheten. Dessa mål fungerar som den måttstock gentemot vilken
de uppnådda resultaten och de framtida resursbehoven prövas.
Genomförandet av den nya budgetprocessen sker i tre etapper. I den
första etappen - budgetcykel 1 - ingår ca 40 myndigheter.
Koncentrationen på mål- och resultatstyrning samt uppföljning innebär
att myndigheterna får ökad frihet att välja hur verksamheten skall
bedrivas och att fördela medel för sin verksamhet. För att processen skall
fungera är det emellertid nödvändigt att myndigheterna utvecklar metoder
att redovisa vad de faktiskt uppnått. I denna process vilar också ett
ansvar på regeringen att ställa krav på den information myndigheterna
skall lämna. Myndigheterna kan också behöva metodstöd för att finna
meningsfulla mått att precisera och mäta.
En systematiserad mål- och resultatdialog har inletts mellan departe-
ments- och verksledningar. Tyngdpunkten i regeringens arbete med de
statliga verken kommer att förskjutas från behandling av myndigheternas
29
krav på ökade anslag till utformning och uppföljning av regeringens krav Prop. 1990/91:39
på förbättrade resultat.
Debatten och uppmärksamheten koncentreras ofta på den offentliga
sektorns löpande utgifter och inkomster och den verksamhet dessa
speglar. Den offentliga sektorn spelar emellertid också en väsentlig roll
i ekonomin som ägare och förvaltare av betydande tillgångar. Sammanta-
get rör det sig om hundratals miljarder kr. Enbart fastighetsbeståndet -
mark, byggnader och vägar - beräknas ha ett nukostnadsvärde av ca 250
miljarder kr. En effektivisering i förvaltningen av dessa tillgångar, vilken
höjer den genomsnittliga avkastningen med någon procentenhet, får
således påtagliga effekter för den offentliga sektorns finanser. Men
förvaltningen av tillgångarna påverkar också hela ekonomins utveckling,
både genom sin betydelse för det samhälleliga sparandet och genom den
infrastruktur som offentliga investeringar tillhandahåller eller bidrar med.
Åtgärder för att effektivisera förvaltningen och ägandet spelar därför
en central roll i det statliga förnyelsearbetet. De värdemässigt största
tillgångarna i statlig fest egendom utgörs av fastigheter förvaltade av
domänverket, televerket och vattenfellsverket samt det statliga vägnätet.
Regeringen har bemyndigat mig att tillkalla en särskild utredare med
uppgift att ta fram underlag dels för att fastställa mål för statens innehav
och förvaltning av festigheter, dels för att bedöma hur ändamålsenligt
dessa frågor hanteras för närvarande. Utredaren skall vidare föreslå
åtgärder för hur man skall kunna få till stånd en effektivare och aktivare
ekonomisk hantering av fastighetsfrågor inom statsförvaltningen.
Syftet är att arbetet skall möjliggöra en formulering och precisering av
målen för statens festighetsinnehav. Vid sidan av de funktionella värden
festighetema representerar för staten som brukare måste en viktig
utgångspunkt för en sådan mål- och ansvarsbeskrivning vara att
fastighetskapitalets värde skall vidmakthållas och utvecklas samt att
värdetillväxten skall tas tillvara.
Inom regeringskansliet har inletts en översyn av styrningen av
affärsverken inom kommunikationsdepartementets område.
De statliga affärsverken och aktiebolagen äger och förvaltar också
betydande tillgångar, både reala och finansiella. Deras ansvarsområden
och verksamhetsvillkor är mångskiftande, från monopol till stark
internationell konkurrens, från att tillhandahålla kollektiva nyttigheter till
att producera tjänster och varor på utpräglat kommersiella marknader.
Uppgiften att förvalta medborgarnas gemensamma kapital innebär
emellertid att många företag och affärsverk ställs inför likartade frågor.
Det gäller bl.a. vilka krav på affärsmässighet och avkastning som skall
ställas och vilken ägarstruktur som bäst främjar en ändamålsenlig
förvaltning och ett rationellt utnyttjande av statens tillgångar.
Mångfelden i arbetsvillkor innebär att svaren på frågorna kan variera
beroende på företagens och verkens olika mål och uppgifter.
Regeringen har för avsikt att genom en utredning kartlägga de frågor
30
som har att göra med kraven på ökad effektivitet i statens förmögenhets- Prop. 1990/91:39
förvaltning. Syftet är i första hand att precisera vilka krav som av
affärsmässiga skäl bör ställas på affärsverk och företag inom olika
områden, samt vilken roll staten skall ha som ägare av olika företag. De
olika företagsformernas möjligheter och begränsningar bör prövas.
Därmed får statsmakterna underlag för att fastställa en enhetlig strategi
för den statliga kapitalhanteringen. En avvägning av denna mot relevanta
samhälleliga sektormål får göras i enskilda fall.
Välfärden beror inte bara på dagens konsumtion utan även på de framtida
konsumtionsmöjlighetema. För att god tillväxt och full sysselsättning
skall kunna upprätthållas måste vi vårda oss om samhällets samlade
tillgångar. Det gäller hushållens, företagens och den offentliga sektorns
reala och finansiella tillgångar, men det handlar också om mänskligt
kunnande, forskningsresultat, miljö- och naturresurser samt hälsotillstånd.
Ett sammanfattande begrepp för dessa tillgångar är nationalförmögenhet-
en.
Tillväxtpolitiken måste vara långsiktig till sin karaktär. Den är
emellertid beroende av den kortsiktiga utvecklingen. Den låga tillväxt
som svensk ekonomi för närvarande uppvisar är i väsentlig grad en följd
av en alltför hög inflation. En generell ekonomisk politik inriktad på en
effektiv bekämpning av inflationen är därför ett grundläggande inslag i
regeringens tillväxtpolitik. Om inte kostnadsanpassningen fungerar och
om inte förtroendet för den svenska växelkursen bevaras kan inte en
tillräckligt stabil grund läggas för den långsiktiga utvecklingen. Omvänt
sätter tillväxtperspektivet gränser för vilka kortsiktiga åtgärder som är
möjliga att använda. Industristöd som konserverar föråldrade strukturer
och generella efterfrågestimulanser som ger ytterligare bränsle åt
inflationen är exempel från 1970-talet som inte manar till efterföljd.
Den svenska ekonomin har under efterkrigstiden genomgått en snabb
strukturell omvandling. Kraven på en fortsatt strukturell anpassning
kommer att vara starka under 1990-talet. Det sammanhänger bl.a. med
den teknologiska utvecklingen och förändringarna i vår omvärld, inte
minst den pågående integrationen i Västeuropa och det ökade ekonomiska
utbyte med Östeuropa som sannolikt kommer till stånd. Men också
behovet att höja produktiviteten och de tilltagande ambitionerna att värna
miljön utgör starka drivkrafter.
En god ekonomisk tillväxt förutsätter att ekonomin smidigt anpassar sig
till nya villkor och förändrade förutsättningar. Ineffektiv verksamhet
måste få lämna plats för ny, effektiv och efterfrågad produktion. För att
detta skall ske krävs bl.a. väl fungerande marknader. Också en väl
fungerande offentlig sektor är som tidigare framhållits av stor betydelse
för en god ekonomisk tillväxt.
31
Centrala element i regeringens tillväxtpolitik utgörs av:
ett aktivt svenskt deltagande i den europeiska integrationen,
insatser för avreglering och konkurrens i ekonomin och för att
stimulera nyskapande och företagande,
en eneigipolitik som gör det möjligt att långsiktigt trygga eneigiför-
söijningen till konkurrenskraftiga priser,
en väl utbyggd infrastruktur,
en aktiv arbetsmarknadspolitik som underlättar anpassningen på
arbetsmarknaden och är inriktad på att ta vara på individernas vilja
och förmåga till arbete,
en god arbetsmiljö, som tar tillvara arbetstagarnas resurser och
motverkar utslagning från arbetslivet,
stimulans till teknisk forskning och utveckling,
ett bra utbildningssystem,
ett rättvist skattesystem, som undanröjer snedvridningar och
stimulerar en effektiv användning av arbete och kapital,
en miljöpolitik som värnar människors hälsa och säkrar en uthållig
användning av naturresurser,
en aktiv regionalpolitik som bidrar till ett effektivt utnyttjande av
produktiva resurser i hela landet,
åtgärder för att stimulera sparandet så att ekonomins framtida
produktionskapacitet kan säkras.
Välfärdens långsiktiga utveckling är beroende av hur nationalförmögen-
heten förvaltas. Begreppet nationalförmögenhet är värdefullt därför att det
kan bidra till att vidga uppmärksamheten från årliga förändringar i
ekonomisk tillväxt etc. till vad vi gör med våra samlade tillgångar. En
hög och stabil tillväxt tillför landet nya resurser. Därmed förbättras
möjligheterna att utveckla välfärden och öka nationalförmögenheten. De
nya resurserna kan användas för de ändamål medborgarna bedömer mest
angelägna, vare sig det gäller att bättre värna miljön, bygga för
framtiden, öka den privata konsumtionen och fritiden eller att stärka de
offentligt producerade tjänsterna i form av sjukvård, undervisning etc.
För att trygga den framtida konsumtionen kan det vara nödvändigt att
begränsa den i dag. En hög konsumtion som finansieras med upplåning
i utlandet eller genom en kraftig förslitning av realkapitalet eller av de
arbetande och miljön är inte långsiktigt hållbar. Den kommer att kräva
åtgärder för att återställas i framtiden.
Nationalförmögenhetens utveckling är därför viktig för den ekonomiska
politikens utformning. En hållbar utveckling kan beskrivas som en
utveckling där framtida generationer får ta över en nationalförmögenhet
inkl, miljö- och naturresurser, som är minst lika stor som i dag, och som
tillfredsställer dagens behov utan att äventyra möjligheterna för framtida
generationer att tillfredsställa sina. Att mäta storleken på nationalförmö-
genheten i denna vida bemärkelse är emellertid förenat med stora
svårigheter. Regeringen avser mot denna bakgrund att utreda möjligheter-
na att närmare följa nationalförmögenhetens utveckling. Regeringen har
tagit initiativ till att komplettera det ekonomiska beslutsunderlaget med
information om vad som händer med naturen och miljön. Det har bl.a.
Prop. 1990/91:39
32
skett genom tillsättandet av utredningen om miljöräkenskaper (dir. Prop. 1990/91:39
1990:31).
I långtidsutredningen görs, mot bakgrund av erfarenheterna från 1980-
talet, en relativt försiktig bedömning av den framtida produktivitetstill-
växten. Även på 1990-talet är det tillskott av produktiva resurser - inte
en mer effektiv användning av befintliga resurser - som i första hand
bedöms komma att bära upp tillväxten.
Det framgår emellertid av utredningens analys att det finns möjligheter
att nå en högre produktivitetstillväxt. Detta markeras bl.a. av att
produktiviteten i omvärlden beräknas öka påtagligt snabbare än i Sverige.
Ett aktivt svenskt deltagande i den europeiska integrationen, skatterefor-
men och tekniska landvinningar som mognar ut är alla faktorer som kan
ge förutsättningar för högre produktivitetstillväxt.
Att främja en högre ekonomisk tillväxt är ett centralt mål för regering-
ens ekonomiska politik. Dels måste produktiva resurser mobiliseras och
skapas. Dels måste ekonomin fungera på ett sådant sätt att resurserna kan
komma till effektiv användning.
Mellan produktivitetsutvecklingen och lönebildningen finns ett viktigt
samspel. Den kostnadsanpassning som kan uppnås genom stabiliserings-
avtal på arbetsmarknaden skapar förutsättningar för de investeringar och
den framgångsrika strukturomvandling som krävs för att förbättra
produktiviteten. Denna produktivitetsutveckling är i sin tur en förutsätt-
ning för att avtalen skall kunna ge reala förbättringar av de arbetandes
köpkraft.
För att studera produktivitetens utveckling i svenskt näringsliv och
komma med förslag till åtgärder för att höja denna tillsatte regeringen
hösten 1989 en produktivitetsdelegation (dir. 1989:19). I delegationens
uppgifter ingår bl.a. att studera hur arbetsorganisation och arbetsmiljö
påverkar produktiviteten.
Regeringen har uppdragit åt delegationen och arbetslivsfondens styrelse
att i samarbete utforma förslag till riktlinjer för produktivitetsbefrämjande
aktiviteter som når ut brett i hela arbetslivet. Regeringen har för avsikt
att återkomma till frågan om produktivitetsfrämjande åtgärder med
utgångspunkt i vad som framkommit i detta arbete.
Ett rättvist och enkelt skattesystem
Sverige genomför nästa år en mycket genomgripande skattereform. Den
ger oss ett enklare och mer rättvist skattesystem och medför att hushåll-
ens och företagens agerande i större utsträckning kommer att styras av
vad som är samhällsekonomiskt rationellt. Samtidigt minskar reformen
påtagligt utrymmet för skatteplanering och skatteflykt. Reformen kommer
att bidra dels till en samhällsekonomiskt mer effektiv användning av
arbetskraft och kapital, dels - och särskilt på längre sikt -till en ökning
33
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 39
av det samlade utbudet av arbete och kapital. Därmed bidrar skatterefor- Prop. 1990/91:39
men till en högre tillväxt.
Skattereformen är också en avgörande förutsättning för ett trendbrott
i lönebildningen 1991 och 1992. Genom att progressiviteten dämpas
krävs en väsentligt mindre ökning av de nominella lönerna för att uppnå
en given löneökning efter skatt. Ett ökat utbud och en mer effektiv
användning av arbete och kapital bidrar till att dämpa prisökningarna.
Även på detta sätt bidrar skattereformen till lägre löneökningar och lägre
inflation, vilket förstärker de positiva effekterna på den ekonomiska
utvecklingen.
Ekonomins långsiktiga utveckling är beroende av att skattepolitiken
utformas med hänsyn till den internationella integrationen. Oavsett vad
de pågående handelspolitiska förhandlingarna inom GATT och mellan
EFTA och EG leder till kommer denna integration att öka. Nationsgräns-
erna blir allt mindre betydelsefulla ur ekonomisk synvinkel. Kapital,
arbete, varor och tjänster kan i allt större utsträckning anpassa sina
rörelser till skatteförhållanden i olika länder. Skattereglerna i ett litet
land som Sverige måste därför utformas med hänsyn till sina internatio-
nella återverkningar.
Den nya företagsbeskattningen skapar goda skattemässiga villkor för
företagandet i Sverige, utan att intäkterna från beskattningen minskar.
Skattesatsen på 30 % hör till de lägsta inom OECD-området. Företagen
behåller därtill vissa reserveringsmöjligheter baserade på storleken på det
egna kapitalet, vilket normalt inte förekommer i omvärlden. Företagsbe-
skattningen bör därför bidra till att företagen i högre grad förlägger sin
produktion till Sverige. Därtill kan den låga skattesatsen medföra att
vinstmedel redovisas i Sverige i ökad utsträckning.
Den nya beskattningen av arbete är väsentligt bättre anpassad till
förhållandena i omvärlden än de tidigare reglerna. Den förhållandevis
stora sänkningen av marginalskatterna i Sverige är en förändring i linje
med förhållandena i andra länder. Genom skattereformen sänks den
högsta marginalskatten från uppskattningsvis ca 72 % 1989 till ca 50 %
1991.
Regeringen anser det angeläget att skattereformen inte urholkas genom
höjningar av skatten på arbete. Regeringen har därför gett den kommu-
nalekonomiska utredningen i uppdrag att redovisa lösningar som innebär
att kommunernas och landstingens verksamhet kan finansieras inom
ramen för en total utdebitering (exkl. församlingsskatt) på högst 30 kr.
per skattekrona.
Den nya kapitalbeskattningen innebär att den tidigare höga beskattning-
en av banksparande och utdelningsinkomster väsentligt sänks. Samtidigt
blir det avsevärt mindre fördelaktigt att låna. Kapitalbeskattningen
kommer också att behandla alla typer av kapitalavkastning på ett
förhållandevis likvärdigt sätt. Därmed undviks skatteplanering och andra
snedvridningar som orsakas av olikformiga regler. Skattesatsen för
34
hushållens kapitalinkomster på 30 % är dock alltjämt relativt hög i ett Prop. 1990/91:39
internationellt perspektiv.
Skatteuttaget bestäms på sikt av omfattningen på de offentliga utgifterna.
Sedan 1982 har de offentliga utgifterna sjunkit som andel av BNP.
Skattetrycket har samtidigt ökat mätt som skatters och avgifters andel av
BNP. Den offentliga sektorns finanser har därmed förstärkts. Sedan 1982
har trenden med snabbt ökande underskott i statens budget brutits.
Det samlade skatteuttaget motsvarar i år ca 56 % av BNP i Sverige.
Under 1991 beräknas det minska något. I EG är det genomsnittliga
skatteuttaget kring 40 %. Att skatteuttaget i Sverige är högre än i andra
länder är främst ett uttryck för våra höga ambitioner när det gäller
välfärd och fördelning samt det sätt på vilket vi valt att oiganisera och
finansiera välfärdspolitiken.
Det samlade skattetrycket bör inte höjas ytterligare, eftersom det skulle
försvåra våra möjligheter att återskapa styrka i den svenska ekonomin
och försämra betingelserna för en god ekonomisk tillväxt. På sikt bör
skatteuttaget minskas.
En förutsättning för ett sänkt skatteuttag är att den offentliga utgiftskvo-
ten pressas ned. Detta förutsätter att de offentliga utgifterna växer i
långsammare takt än bruttonationalprodukten. Finanspolitiken har under
1980-talet bidragit till en sådan nedpressning och återställt balansen i
statens finanser. Regeringens ekonomiska politik är inriktad på att
ytterligare minska de offentliga utgifternas andel av bruttonationalproduk-
ten. Tillkommande offentliga utgifter vid nya åtaganden eller som en
följd av befintliga regelsystem måste finansieras genom ökad effektivitet
och genom omprövningar inom den offentliga sektom.
Tillgång på billig energi har varit en viktig förutsättning för den svenska
ekonomins snabba tillväxt under 1900-talet. För delar av den svenska
industrin är beroendet av energi mycket stort. Energifrågorna spelar
också en avsevärd roll för hushållens ekonomi.
Produktionen och användningen av energi har betydande miljöeffekter.
Riksdagen har fettat beslut om att avveckla kärnkraften med böljan år
1995, att skydda de outbyggda norrlandsälvarna samt att inte öka
koldioxidutsläppen. De samhällsekonomiska effekterna av dessa beslut
har belysts i bl.a. långtidsutredningen. Regeringen bedömer att de tre
besluten sammantagna inte är förenliga med de övergripande mål
riksdagen uppställt.
Sambandet mellan förutsättningarna för energitillförsel och den svenska
industristrukturens utveckling är påtagligt. Vid beslut om energipolitikens
inriktning måste stor hänsyn tas till den industri som är beroende av
energins pris för sin konkurrenskraft. Dessa hänsyn måste vara av två
slag. I ett kort perspektiv gagnar det varken industrin eller energiprodu-
centema att föregripa marknadens förändringar i kostnadsstrukturen. I ett
35
längre perspektiv bör näringslivets struktur anpassas så att produktionen Prop. 1990/91:39
inriktas på varor och tjänster för vilka Sverige har goda förutsättningar
att konkurrera med andra länder.
Energins nyckelroll på olika områden understryker vikten av en
fungerande energimarknad utan direkt statlig inblandning i prisbildningen.
Då kommer prisbildningen liksom hittills att ske på marknadens villkor,
så att eneigin utnyttjas på ett samhällsekonomiskt rationellt sätt. Genom
en marknadsprissättning som återspeglar kostnadsutvecklingen får
kraftföretagen täckning för sina långsiktiga kostnader och en rimlig
avkastning på sina investeringar. Priset på energi måste även ge
användarna besked om de olika energislagens belastning på miljön.
Priset spelar också en nyckelroll för en effektiv användning och
hushållning. En fungerande marknad ger användarna impulser att vidta
energibesparande åtgärder.
När det gäller energipolitikens inriktning måste vidare de diskussioner
som förs om en ökad integration av de europeiska elmarknaderna
beaktas.
Kämkraftavvecklingen skall genomföras till år 2010 och framtidens
energisystem byggas upp genom ett långsiktigt arbete, som kräver bred
samverkan i samhället. Det kommande energipolitiska beslutet måste stå
sig över valperioderna for att ge goda planeringsförutsättningar för
industri, hushåll, kraftproducenter och myndigheter. Det är därför enligt
regeringens uppfattning angeläget att omställningen av energisystemet kan
genomföras i ett brett och stabilt parlamentariskt samförstånd.
En av de viktigaste förutsättningarna för den svenska ekonomins
långsiktiga utveckling är den ökade integrationen i Europa.
Förhandlingarna mellan EFTA och EG om ett gemensamt europeiskt
ekonomiskt samarbetsområde befinner sig i ett intensivt skede. Målet är
att nå en bred uppgörelse om fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och
personer samt om angränsande samarbetsområden som miljö, sociala
aspekter och forskning. Sverige eftersträvar en överenskommelse om
åtgärder som syftar till att utjämna sociala och regionala skillnader inom
hela EFTA-EG-området. Det är väsentligt att förhandlingarna bedrivs
så att ett avtal kan träda i kraft den 1 januari 1993, samtidigt som EG
etablerar den inre marknaden.
Integrationen kommer att få avsevärda följder både för den svenska
ekonomin och för vår lagstiftning. Det svenska regelsystemet är på
många punkter redan i dag väl förenligt med EGs regler, men ett
betydande lagstiftningsarbete återstår.
Viktigast ur ekonomisk synvinkel är den kraftiga impuls till den
ekonomiska utvecklingen som en nära anknytning till den västeuropeiska
marknaden kommer att ge. Ett avtal mellan EFTA och EG kommer att
få starkt positiva effekter på den svenska ekonomin. Den allmänt ökade
36
konkurrensen på både varu- och faktormarknadema tvingar fram ett Prop. 1990/91:39
bättre utnyttjande av produktionsmedlen. Konkurrensen kommer också
att utöva ett starkt tryck på inhemska priser och kostnader.
Den svenska varuproduktionen har vunnit sin konkurrenskraft genom
att under lång tid hävda sig gentemot utländska konkurrenter, både på
export- och hemmamarknaderna. Tjänstesektorn har däremot i stor
utsträckning varit skyddad. Integrationen har förutsättningar att leda till
särskilt stora effektivitetsvinster just i denna sektor. Enligt EG-kommis-
sionens beräkningar kommer t.ex. integrationen av de finansiella
marknaderna att kunna ge ett betydande bidrag till ekonomiernas tillväxt.
Det finns anledning att räkna med liknande effekter för svenskt vidkom-
mande.
En bred majoritet i Sveriges riksdag är enig om att ett svenskt
medlemskap inte är ett mål för de förhandlingar med EG som nu pågår.
EG har också i olika sammanhang uttalat att någon utvidgning inte kan
aktualiseras förrän efter 1993, dvs. efter det att den inre marknaden är
genomförd.
De snabba förändringarna i Europa som helhet kan emellertid öppna
perspektiv för nya ekonomiska och andra samarbetsformer i framtiden.
Möjligheterna till avspänning och de säkerhetspolitiska alliansformemas
utveckling hör till de faktorer som i en samlad bedömning påverkar
förutsättningarna för ett svenskt medlemskap i EG.
Omvälvningen i Central- och Östeuropa har under loppet av ett år
väsentligt förändrat perspektiven på det ekonomiska samarbetet inom
Europa. Centralplaneringen har inte bara lett till en svag välståndsutveck-
ling i öst utan även till reglerade och begränsade ekonomiska relationer
såväl inom östblocket som över blockgränsen. På längre sikt kommer
frigörelsen i Central- och Östeuropa att leda till ökad konkurrens och
produktivitet, vilket bidrar till högre välstånd för Europa i dess helhet.
I detta längre perspektiv är det sannolikt att förändringarna kommer att
få stor betydelse för arbetsdelningen och specialiseringen i Europa. De
lägre arbetskraftskostnaderna i Central- och Östeuropa kommer att göra
sig gällande, vilket skärper kraven på strukturomvandling i väst. När
reformeringen väl kommit igång kommer det också att krävas en mycket
omfattande import av realkapital. Detta torde skapa möjligheter även för
svenskt vidkommande.
Utvecklingen i Central- och Östeuropa öppnar nya möjligheter för den
svenska ekonomin. En ökad roll för östeuropeisk lågprisproduktion
betyder billigare varor för konsumenterna. Samtidigt skapar de stora
omställningsbehoven marknader för svensk export. Hur stora dessa
effekter blir är emellertid svårt att avgöra. De är beroende av hur snabbt
och framgångsrikt de forna planekonomiernas anpassning till marknaden
går, men också av hur svensk industri kan hävda sin konkurrenskraft och
anpassa sig till de nya förhållandena.
Själva övergången till marknadsekonomi kommer dock att bli smärt-
37
sam. Redan under 1989 inleddes omfattande hjälpinsatser från OECD- Prop. 1990/91:39
länderna. Denna hjälp avsåg i första hand Polen och Ungern men
utsträcktes under 1990 även till Tjeckoslovakien, Bulgarien, Jugoslavien
och Östtyskland. I budgetpropositionen 1990/91 föreslog regeringen ett
treårigt program för insatser i Central- och Östeuropa. Programmet
uppgår till en miljard kr. Medlen skall i första hand gå till kunskapsöver-
föring och insatser för miljön och skall utformas så att insatsen stöder
strävanden till demokratisering och ekonomiska reformer. Sverige
kommer också att lämna bidrag till utvecklingen i Central- och Östeuropa
genom medlemsskapet i den nya Europeiska banken för återuppbyggnad
och utveckling, vars grundkapital kommer att uppgå till 10 miljarder
ECU.
De totala bruttoinvesteringarna i Sverige har ökat med över 25 % sedan
1986. Denna kraftiga tillväxt i bruttoinvesteringarna nådde sin kulmen
1989 då investeringarna ökade med 9 1/2 %. I år beräknas ökningstakten
dämpas till 3 %. Utvecklingen av de statliga affärsverkens investeringar
går dock åt motsatt håll. Bakgrunden till den dämpade investeringsut-
vecklingen är att vinstmarginalerna i näringslivet nu pressas. Det beror
i huvudsak på den pågående konjunkturförsvagningen, orsakad främst av
de höga löneökningarna, men också på den svaga produktivitetsutveck-
lingen.
Avgörande för investeringarnas långsiktiga utveckling är den förvänta-
de lönsamheten. I en allt mer intemationaliserad ekonomi är det
lönsamheten för investeringar i Sverige i jämförelse med avkastningen på
investeringar i andra länder som har betydelse. I längden kan inte
lönsamheten i det svenska näringslivet vara lägre än i omvärlden. Det
huvudscenario för utvecklingen på 1990-talet som skisseras i långtidsut-
redningen - och som innebär en genomsnittlig årlig tillväxt på drygt 2 %
- förutsätter att näringslivets investeringar relativt snabbt återhämtar sig
och att den höga investeringsvolymen från 1980-talets slut bibehålls. En
nedgång med drygt 2 % i de samlade investeringarna kan nu förutses för
1991. Industrins investeringar beräknas minska med avsevärt mer. Även
1992 bedöms investeringstillväxten i industrin vara svag eller negativ.
Ökade infrastrukturinvesteringar utgör en viktig del i den tillväxtfrämj-
ande politiken. Regeringen har tagit initiativ till ett betydande arbete för
att kartlägga behoven på området och initiera åtgärder.
Omfettande investeringar har gjorts för att bygga ut och modernisera
telekommunikationssystemet. I de övergripande mål som festställdes för
trafikpolitiken 1988 festslog riksdagen att en effektiv konkurrens mellan
trafikutövare och transportsystem skall förenas med en ökad samverkan
mellan olika transportmedel och trafikslag. En ny jämvägspolitik lades
fest. Den innebar att statens järnvägar (SJ) delades upp i ett affärsverk -
SJ - med ansvar för tågtrafiken och en myndighet - banverket - med
ansvar för infrastrukturen. För SJ festställdes en rekonstruktionsplan med
sikte på att verket skall uppnå en vinst på 500 milj.kr. år 1992.
38
Sammantaget innebar det trafikpolitiska beslutet ett resurstillskott till Prop. 1990/91:39
vägar-, järnvägar och kollektivtrafik på ca 3,5 miljarder kr. under
budgetåren 1988/89 och 1989/90. Genom riksdagens beslut våren 1990
om anslag till järnvägar, vägar och kollektivtrafik ökade dessa anslag
med närmare 1,7 miljarder kr. till totalt närmare 15,8 miljarder kr. för
budgetåret 1990/91.
Regeringen tillkallade tidigare i år tre förhandlare - en för
Stockholms-, en för Göteboigs- och en för Malmöregionen - med
uppdrag att med berörda parter utarbeta överenskommelser som skall
syfta till att genom åtgärder i det samlade trafiksystemet i dessa regioner,
förbättra deras miljösituation och skapa bättre förutsättningar för deras
utveckling. Överenskommelserna skall i första hand omfatta perioden
fram till år 2000 och skall redovisas senast den 15 januari 1991.
Det är regeringens bedömning att omfattande investeringar och
moderniseringar snabbt kommer att bli nödvändiga; det gäller inte minst
kollektivtrafikens kvalitet och kapacitet. Regeringen avser att förelägga
riksdagen förslag om finansiella insatser för att möjliggöra sådana
åtgärder. Finansieringen bör utformas så att storstädernas problem löses
med storstädernas egna resurser och inte belastar övriga delar av landet.
Finansieringen bör vidare vara sådan att den understöder den eftersträva-
de regionala utvecklingen och minskar överhettningsproblemen i
storstadsområdena.
I den näringspolitiska propositionen våren 1990 föreslog regeringen
inrättandet av en infrastrukturfond. Syftet med fonden var att åstadkom-
ma en snabbare utbyggnad av angelägen infrastruktur inom järnvägs- och
kollektivtrafikområdena än vad som är möjligt inom ramen för ordinarie
anslag. Riksdagen ansåg att regeringen borde återkomma med bl.a.
närmare precisering av användningen och administrationen av anslaget.
Regeringen kommer att till vårriksdagen lämna förslag om hur investe-
ringarna i infrastrukturen skall kunna stärkas och utnyttjas till gagn för
konkurrenskraften.
För att undersöka möjligheterna till jämvägsutbyggnad i Mälardalen
har legeringen tillsatt en särskild förhandlingsman. Vidare har regeringen
gett banverket i uppdrag att utarbeta ett förslag till finansiering av
Arlandabanan. Förhandlingar genomförs med Danmarks regering om
festa förbindelser över Öresund.
Besluts- och planeringssystemet för transportsektorns infrastruktur är
i dag sektorindelat. En bättre samordning av investeringsplaneringen är
nödvändig. Transportrådet kommer under hösten att lämna förslag om
hur detta skall kunna ske. Planeringen behöver genomföras på ett sätt
som gör det möjligt att identifiera och genomföra större sammanhållna
projekt med utgångspunkt från att en viss transportsträcka täcks. En
sådan planering bör också kunna ge förutsättningar för att skapa ett ökat
engagemang i projekten från andra intressenter än staten.
De stora behoven på området reser frågan om hur en finansiering
som är förenlig med den ekonomiska politikens krav skall kunna
utformas. I den näringspolitiska propositionen våren 1990 konstaterade
regeringen att resursbehovet för vägar, järnvägar och kollektivtrafik
39
under 1990-talet vida överstiger de resurser som kan erhållas via
statsbudgeten. Satsningar på infrastruktur ger emellertid positiva effekter
för fler än dem som genomför investeringen. Dessa investeringar kan
därför inte överlåtas helt åt privat finansiering, utan offentlig finansiering
måste också komma ifråga. Den strama finanspolitiken förutsätter dock
att utrymme skapas för sådana satsningar genom en omprövning av andra
offentliga utgifter.
Å andra sidan kan enskilda objekt ha en sådan företagsekonomisk
lönsamhet att det är rimligt att finna former för att låta näringslivet bidra
till infrastrukturens utveckling. Regeringen har beslutat utreda formerna
för avgiftsfinansiering och näringslivsmedverkan på vägarnas och
järnvägarnas område.
De utredningsuppdrag som redovisats ovan ger underlag för regeringen
att under våren 1991 lämna en samlad redovisning av vad som kan
åstadkommas under de närmaste åren och hur detta skall finansieras.
Under senare år har svenska företags investeringar i utlandet vuxit
kraftigt, särskilt inom tjänstesektorn. Någon motsvarande ökning av
utländska företags investeringar i Sverige har inte ägt rum. Denna
utveckling är till viss del ett uttryck för att svenska företag stärker sin
position på den internationella marknaden, vilket på sikt gagnar även den
hemmabaserade verksamheten. Den höga investeringsnivån de senaste
åren är också en "engångsanpassning" till följd av avvecklingen av
valutaregleringen i kombination med att brist på arbetskraft försvårat
expansion inom landet.
Men det kan inte uteslutas att obalansen i investeringsflödena har
förklaringar som är mer bekymmersamma. Den snabba kostnadsökningen
är en sådan faktor. Det finns också betydande asymmetrier mellan de
svenska och internationella regelverken och villkoren i övrigt vad gäller
utländska etableringar och förvärv. Dessa asymmetrier medför risker för
stora och bestående flöden under lång tid.
De regelverk som påverkar var investeringarna sker måste utformas så
att de motverkar risken för att stora bytesbalansunderskott kombineras
med betydande kapitalutflöden under en lång tid. Ingående investeringar
i Sverige kan dessutom utgöra ett värdefullt bidrag till industriell
kunskapsuppbyggnad. De svenska reglerna avseende utlänningars köp och
förvärv av svenska företag bör anpassas till den internationella utveck-
lingen. Därigenom undanröjs också risken för att den svenska lagstift-
ningen kan åberopas som grund för diskriminering av svenska företag
utlomlands.
Sysselsättningen inom byggsektorn har ökat kontinuerligt de senaste
åren. Denna bransch svarar nu för ca 6 1/2 % av den totala sysselsätt-
ningen i landet. Byggnadsinvesteringarna utgör drygt hälften av de totala
bruttoinvesteringarna. Den markanta konjunkturnedgången inom industrin
har hittills inte haft någon motsvarighet i byggsektorn. Mot bakgrund av
den överhettning som under flera år präglat byggsektorn har ett antal
åtgärder vidtagits för att begränsa den totala efterfrågan på byggande och
samtidigt bereda utrymme för nyproduktion av bostäder. En viss
avmattning av näringslivets byggverksamhet har ägt rum. Bristen på
arbetskraft, som varit påtaglig inom denna sektor, har avtagit något.
Prop. 1990/91:39
40
Det finns emellertid ingen anledning att i dag genomföra några generella Prop. 1990/91:39
lättnader i de regler som gäller.
I Stockholms län med undantag av Norrtälje och Södertälje kommuner
utgår i dag en investeringsskatt på 30 % för annat byggande än bostäder
och industrier. Det finns anledning att vidga detta undantag till att gälla
även Nynäshamns kommun fr.o.m. den 1 januari 1991. En sådan ändring
kommer därför inom kort att föreslås riksdagen.
Överhettningstendensema på arbetsmarknaden har mattats av under loppet
av 1990. Antalet kvarstående lediga platser, som är en indikator på hur
bristen på arbetskraft utvecklas, har sjunkit. Arbetslösheten har ökat,
men är alltjämt mycket låg. I vissa delar av landet, främst inom
storstadsområdena, är överhettningstendensema fortfarande påtagliga. Det
står emellertid klart att efterfrågan på arbetskraft nu dämpas inom såväl
näringslivet som den offentliga sektom.
Arbetsmarknadspolitiken är en viktig del av den ekonomiska politiken
i stort. En ekonomisk politik som är inriktad på att dämpa inflationen och
stimulera produktiviteten och tillväxten kräver en väl fungerande
arbetsmarknad.
Arbetsmarknadspolitikens traditionella uppgift är att mildra målkonflik-
ten mellan inflation och arbetslöshet. Det sker genom att arbetsmarknads-
politiken, men även arbetslivspolitiken, påverkar arbetskraftsutbudet,
utnyttjandet av arbetskraften och anpassningen på arbetsmarkanden.
Inom arbetslivspolitiken kommer åtgärder att vidtas for att förbättra
arbetsförhållandena och arbetsmiljön för de anställda. En förändrad
arbetsoiganisation och ett vidgat arbetsinnehåll gör att arbetstagarnas
resurser tas till vara på ett bättre sätt. Detta innebär också att utslagning-
en från arbetslivet minskar. En god arbetsmiljö med mindre sjukfrånvaro
och färre arbetsskador ökar inte bara produktiviteten på arbetsplatsen
utan stärker också individens välfärd och bidrar därmed till en ökad
välfärd i samhället.
Arbetsmarknadspolitiken har under 1980-talet i ökad utsträckning
inriktats på att underlätta näringslivets expansion och tillväxten i
ekonomin. Ansträngningarna har avsett att ytterligare öka flexibiliteten
på arbetsmarknaden för att på så sätt motverka den tilltagande bristen på
arbetskraft. Ytterligare insatser har också gjorts under det senaste året för
att förbättra arbetsmiljön, förnya arbetslivet och minska utslagningen från
arbetsmarknaden. Arbetslinjen har betonats kraftigt.
Tyngdpunkten i de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har förskjutits
från efterfrågepåverkande till förmedlande och utbudsstimulerande
åtgärder. Insatserna har i ökad utsträckning inriktats på att öka arbets-
kraftsutbudet, höja arbetskraftens kompetens och förbättra den yrkesmäs-
siga rörligheten på arbetsmarknaden. Det betyder att platsförmedling,
arbetsmarknadsutbildning och yrkesinriktad rehabilitering fatt ökad vikt.
De utbudsstimulerande åtgärderna har också vidtagits för att motverka
inflationsdrivande brist på arbetskraft och för att höja produktiviteten.
41
Skattereformen är i detta sammanhang mycket viktig. Åtgärder som Prop. 1990/91:39
flexibel semester, rörlighetsstimulanser, snabbare "utslussning" av
flyktingar, kraftigt ökade insatser för rehabilitering, effektivare sjukför-
säkring, slopande av förtidspension av arbetsmarknadsskäl, lönebidrag för
förtidspensionärer och radikalt minskade marginaleffekter för ålderspen-
sionärer som väljer att arbeta extra kan också sammantagna förväntas ha
starkt positiva effekter på arbetskraftsutbudet. Åtgärderna kommer att öka
de redan sysselsattas arbetsutbud, öka antalet sysselsatta (bl.a. bland
sjukskrivna, förtids- och ålderspensionärer samt flyktingar) och frigöra
arbetskraft från lågproduktiv verksamhet.
För att öka arbetskraftsutbudet och stimulera den ekonomiska
tillväxten, men också för att motverka arbetslöshet och utslagning på
arbetsmarknaden, kommer åtgärder som kan förbättra arbetsmarknadens
funktionssätt att få en ökad strategisk betydelse de närmaste åren.
Den ökning av arbetslösheten som ägt rum under den senaste tiden
har skett från en mycket låg nivå. Ökade medel för arbetsmarknadspoliti-
ska åtgärder är därför inte motiverade för närvarande. En hög beredskap
måste emellertid hållas för att kunna möta en snabb förändring av läget.
Regeringen avser att inom kort föreslå riksdagen vissa åtgärder för att
öka effektiviteten i användningen av de medel som står till arbetsmark-
nadsverkets förfogande. Detta bör ske genom omdisponeringar av medlen
för sysselsättningsskapande åtgärder till främst arbetsmarknadsutbildning.
Åtskilliga friställningar bör kunna undvikas genom att utveckla de
anställdas kompetens. Därigenom förbättras deras ställning inom företaget
och på arbetsmarknaden samtidigt som företagets samlade kunnande
förbättras. Bidraget till utbildning i företag vid risk för permittering eller
uppsägning bör därför återinföras. Detta kan ske inom ramen för
existerande resurser.
På lång sikt är forskning och utbildning avgörande för produktivitetstill-
växten. För att kunna tillgodogöra sig ny teknologi och tekniska
landvinningar samt för att möjliggöra en specialisering i Sverige gentemot
utlandet spelar kunskapsnivån en avgörande roll. Ett exempel är de stora
infrastrukturinvesteringar som gjorts på telekommunikationernas område.
För att dessa skall kunna nyttiggöras i näringslivet, och ge god avkast-
ning, är det väsentligt att de framsteg som fortlöpande görs inom
informationsteknologin omedelbart tas tillvara inom både naturvetenskap-
lig och teknisk utbildning.
Regeringen har i den forskningspolitiska propositionen (1989/90:90)
föreslagit åtgärder för att öka och förbättra den vetenskapliga produktion-
en inom olika områden. En viktig utgångspunkt i propositionen är att
statens stöd till forskning och utveckling i första hand skall avse
grundforskning. Den grundläggande kunskapsbildningen är ett samhälls-
intresse som utan en betydande offentlig finansiering kommer att bli
underdimensionerad. Näringslivets roll gäller framför allt den mer
tillämpade forskningen och utvecklingsarbetet.
42
En viktig del i regeringens forskningspolitik är en väl fungerande och Prop. 1990/91:39
rätt avvägd forskarutbildning. Den har betydelse för såväl forskning inom
olika områden som för högskoleutbildningens kvalitet.
Kvaliteten inom delar av sektorforskningen behöver höjas. Ett område
som har högsta prioritet är miljöinriktad forskning för att trygga
industriell tillväxt och en ekologiskt hållbar samhällsutveckling.
Materialteknik är ett nyckelområde i den tekniska och industriella
utvecklingen. Forskning inom detta område skall stimuleras bl.a. genom
tvärvetenskapliga konsortier omfattande flera högskolor.
Det är av särskilt intresse att internationell samverkan kan öppna nya
vägar till en högre kunskapsnivå och snabbare idéutveckling. En
tyngdpunkt i regeringens forskningspolitik för 1990-talet är forsknings-
samarbetet med EG.
Sverige har i kvantitativa termer ett väl utbyggt utbildningssystem. Det
finns dock brister. Många ungdomar måste gå igenom en arbetsmark-
nadsutbildning kort efter att de lämnat ungdomsskolan. Inte heller inom
den högre utbildningen har dimensioneringen svarat mot samhällets
behov. Analyser för långtidsutredningen talar om en brist på civilingenjö-
rer under praktiskt taget hela efterkrigstiden.
UHÄ fick genom beslut i maj 1988 och mars 1989 regeringens
uppdrag att utreda behovet av högskoleutbildade fram till år 2000. I
oktober 1989 överlämnade UHÄ sin slutrapport Högskoleutbildningens
framtida dimensionering och sina förslag med anledning av rapporten. I
budgetpropositionen 1990 angav regeringen att dess ställningstaganden till
de långsiktiga förslagen till högskolans dimensionering fick anstå tills
vidare. Utbildningsutskottet anförde i sitt betänkande (1989/90:UbU18)
att dimensioneringen är av stor betydelse för den framtida utvecklingen
och att ytterligare analys bör göras i så god tid som möjligt.
I propositionen 1988/89:65 om Utformningen av högskolepolitiken
redovisade regeringen förslag om styrning och planering av högskolans
verksamhet. I propositionen föreslogs bl.a. övergång till treårsbudgete-
ring och ändringar till flexiblare anslags- och dimensioneringssystem.
Inom högskolan pågår för närvarande ett omfattande utvecklingsarbete för
att besluten skall kunna genomföras inför budgetåret 1993/94.
I propositionen fastslogs också som mål för högskoleutbildningens
kvalitet att den skall vara hög och likvärdig. Med hög kvalitet avses i
detta sammanhang "av god internationell standard" och med likvärdig
"samma utbildning skall ha samma höga kvalitet vid samtliga högskoleen-
heter". Uppföljning och utvärdering av kvaliteten i dessa avseenden blir
en av de viktigaste uppgifterna för UHÄ inför nästa treårsproposition för
högskolan 1993.
Det är angeläget att ompröva planeringssystemet och styrningen av
högskolan liksom dimensioneringen av olika utbildningar mot bakgrund
av samhällets behov i vid mening. I långtidsutredningen uppmärksamma-
des frågan om kunskapsbildningens betydelse för den samhällsekonomi-
ska utvecklingen på medellång sikt. Strukturomvandling och demografi-
ska förändringar ställer nya krav på utbildningssystemets struktur och
kvalitet. Regeringen har tidigare gett direktiv till en utredare för att
43
föreslå åtgärder i syfte att höja den högre utbildningens kvalitet. Prop. 1990/91:39
Ytterligare steg kommer att tas för att anpassa forsknings- och utbild-
ningssystemet till framtida krav. Frågan om utbildningssystemets funktion
och kvalitet kommer att spela en viktig roll för arbetsmarknadens och
ekonomins långsiktiga utveckling. I utredningsarbetet skall det svenska
utbildningssystemet belysas ur ett internationellt perspektiv.
Den demografiska utvecklingen i Sverige under 1990-talet talar för att
sparandet kommer att öka. De yrkesverksamma sparar mest, och deras
andel av befolkningen växer. Det är dock långtifrån säkert att en
sparandeökning kommer till stånd. I långtidsutredningen görs bedömning-
en att bruttosparandet kan komma att uppgå till i genomsnitt 17 % av
BNP. Det är ungefär i nivå med sparandet under 1980-talet, men
väsentligt lägre än tidigare.
Efter sekelskiftet kommer befolkningsutvecklingen att vara mindre
gynnsam for hushållens sparande. Andelen pensionärer kommer att öka
relativt kraftigt mellan 2005 och 2015, samtidigt som andelen yrkesverk-
samma enligt långtidsutredningen minskar och försöijningsbördan för
dessa därmed växer, särskilt markant efter år 2010.
Om inga andra förändringar sker kommer denna utveckling också att
leda till att de offentliga utgifterna växer och minskar utrymmet för
offentligt sparande.
I de remissvar till långtidsutredningen som behandlar sparandet görs
bedömningen att utredningen snarast är väl optimistisk när det gäller det
totala sparandets utveckling. Det understryker behovet av att söka vägar
för att stimulera sparandet i ekonomin.
Hushållens sparkvot har under senare delen av 1980-talet fallit kraftigt.
Den var redan tidigare låg i ett internationellt perspektiv. Under de
senaste åren har sparkvoten förbättrats och en fortsatt uppgång är trolig
även under de närmaste åren. Det är dock inte troligt att hushållens
sparande kommer upp i samma nivå som i övhga industriländer.
Hushållens sparande påverkas i hög grad av det offentliga välfärdssys-
temet. De offentliga insatserna är ofta motiverade av en önskan att
utjämna levnadsvillkoren för olika medboigare. Ibland är dock motiven
andra. En hög utbildningsnivå kan t.ex. förväntas bidra till en bättre
ekonomisk utveckling som kommer alla i landet tillgodo. Det offentliga
stödet till utbildningens finansiering är därför utformat så att det
stimulerar fler att fortbilda sig jämfört med om kostnaderna helt och
hållet varit den enskildes ensak.
Samtidigt kan det offentliga engagemanget ofta härledas till hur
behoven såg ut vid tiden för de nuvarande systemens konstruktion.
Därför är det angeläget att kontinuerligt pröva om förändringar är
önskvärda och möjliga, och därvid även väga in behovet att stimulera till
ett ökat totalt sparande i ekonomin. Det gäller särskilt vid behandlingen
44
av förslag på områden som rymmer potentiellt viktiga sparobjekt för Prop. 1990/91:39
hushållen, t.ex. bostäder och pensioner.
Den skattereform som nu genomförs medför väsentliga förbättringar i
villkoren för hushållens sparande. Skatten på ränteinkomster kommer att
sänkas samtidigt som aktiesparandet gynnas av lägre skatt på aktieutdel-
ningar och slopandet av tvåårsregeln. Genom förändringar i kapitalbe-
skattningen uppmuntras sålunda sparande. Den avdragsbegränsning för
skuldräntor som införs kommer att göra det dyrare att låna. Skatterefor-
mens betydelse för hushållssparandet kommer troligen, åtminstone
inledningsvis, att avspeglas främst i en minskad benägenhet att ta nya lån
och i ökade amorteringar. Skattereformen förväntas samtidigt få till
resultat att hushållens disponibla inkomster kommer att öka.
Allemansparandet har sedan det infördes 1984 blivit den viktigaste
sparformen för många hushåll. Under de senaste åren har reglerna för
allemanssparandet successivt förbättrats. Överföringar mellan allemans-
spar och allemansfond får nu ske utan begränsningar. Statsrådet Åsbrink
kommer senare i dag att lägga ett förslag om att den högsta tillåtna
månadsinsättningen höjs till 1 200 kr. Samtidigt föreslås maximigränsen
för nettoinsättningama bli höjd till 150 000 kr.
Inom ramen för skattereformen kommer ränta och realiserad värdesteg-
ring inom allemanssparandet att beskattas med 20 % fr.o.m. 1991.
Därmed bibehålls en viss skattemässig favör gentemot t.ex. vanligt
banksparande. Den skattemässiga förmånsbehandlingen kommer dock att
minska. I det avseendet avspeglar skattereformen en långsiktig strävan att
successivt ersätta selektiva sparstimulanser med generellt verkande
sparvänliga villkor.
Det låga hushållssparandet understryker behovet av ett offentligt
sparande. Det offentliga sparandet har starkt förbättrats under 1980-
talet. Det har ökat från -7,0 % 1982 till +5,0 % 1989. Samtidigt står det
klart att denna utveckling äventyras av den kostnadskris som svensk
ekonomi nu är på väg in i. Skatteintäkterna blir väsentligt lägre när
tillväxten i ekonomin sjunker.
Regeringens ambition att inte ytterligare höja skattetrycket i ekonomin
påverkar möjligheterna att upprätthålla ett positivt offentligt sparande. Ett
högre offentligt sparande kan vid avstannande tillväxt bara komma till
stånd genom begränsningar i de offentliga utgifternas ökningstakt.
De allmänna pensionssystemen finansieras huvudsakligen med
skattemedel eller pensionsavgifter som de förvärvsarbetande betalar in.
En viss fondering sker i AP-fonden, men under perioden 1982 till 1989
fylldes dessa inte på med avgiftsmedel. Tvärtom användes en del av
avkastningen för de årliga utbetalningarna. Endast genom en avgiftshöj-
ning 1990 har det varit möjligt att tillfälligt hejda den nedåtgående
trenden i AP-fondens sparande.
Lagstiftningen på det finansiella området har under 1980-talet
kännetecknats av liberalisering, internationalisering och en inriktning mot
likartade villkor för olika finansiella aktörer. De senaste årens avregle-
45
ring har medfört att stora institutioner som försäkringsbolag agerar Prop. 1990/91:39
betydligt friare på de internationella marknaderna. Ett undantag utgör
dock AP-fonden. Endast en begränsad del av dess förmögenhet får
placeras i aktier, och en ännu mindre del får placeras utomlands. Dessa
undantag ter sig i dag alltmer otidsenliga. Placeringsbegränsningama för
stora aktörer snedvrider prisbildningen på tillgångsmarknadema. På sikt
leder detta till sämre ekonomisk effektivitet och ett lägre totalt sparande
i ekonomin. Regeringen avser att utreda och senare komma med förslag
i syfte att liberalisera AP-fondens placeringsregler.
Ur sparandesynvinkel utgör de allmänna ålderspensionerna emellertid
bara en del av en större helhet. Under senare år har pensionssparandet
vid sidan om den allmänna socialförsäkringen fått en ökande betydelse.
Hushållens intresse för det privata pensionssparandet ökade snabbt under
1980-talet och det förblir även efter skattereformen en gynnad sparform.
Flertalet löntagare omfattas av olika avtalspensionssystem, som ökar i
betydelse i takt med att allt fler har löner som ligger ovanför det
maximala kvalifikationsbeloppet i ATP-systemet. Såväl de individuella
pensionsförsäkringarna som den privata sektorns avtalsförsäkringar är
konstruerade som fonderade system enligt premiereserv- eller kapitaltäck-
ningsprincipen.
Enligt spardelegationens beräkningar uppgick de samlade förpliktelser-
na i de olika systemen till 2 218 miljarder kr. 1985. AP-fonden uppgick
samma år till 254 miljarder kr. medan det fonderade pensionssparandet
utanför socialförsäkringssystemet uppgick till omkring 450 miljarder kr.
Omkring 1 500 miljarder kr. av förpliktelserna motsvarades således inte
av några fonderade medel.
Utöver den allmänna försäkringen hänför sig skillnaden mellan
förpliktelser och fonder främst till den offentliga sektorns avtalspension-
er. Varken för staten eller kommunerna sker någon fondering för de
avtalade pensionerna. Både i den allmänna försäkringens och de
offentliga avtalspensionernas fäll kan detta underskott leda till allvarliga
finansiella påfrestningar när de demografiska förhållandena förändras och
förpliktelserna skall infrias.
Långtidsutredningens beräkningar visar att belastningen på pensions-
systemen kommer att öka kraftigt under de första decennierna på 2000-
talet. Även viktiga delar av den offentliga konsumtionen är emellertid
beroende av befolkningens ålderssammansättning. Denna slutsats
understryks av en nyligen publicerad rapport (Ds 1990:39) till expert-
gruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) om åldersfaktorns
betydelse för sjukvårdens finansiering. Författarna betonar att sjukvårdens
ökade resursbehov inte bara beror på att de äldsta ökar sin andel av
befolkningen, utan förstärks av att det är vårdkostnaderna för just denna
åldersgrupp som ökar snabbast. Inom detta och liknande områden innebär
avsaknaden av fondering att belastningen på den offentliga sektorn
kommer att öka kraftigt framöver. Regeringen kommer mot denna
bakgrund att låta utreda frågan om en fondering av den statliga sektorns
avtalspensioner.
46
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
1. till riksdagen överlämnar den inom finansdepartementet upprättade
promemorian Svensk ekonomi,
2. bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört om den
ekonomiska utvecklingen under åren 1990-1992,
3. föreslår riksdagen att godkänna inriktningen av den ekonomiska
politik som förordas för att stabilisera ekonomin,
4. föreslår riksdagen att godkänna riktlinjerna för den ekonomiska
politiken på medellång sikt.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för
de åtgärder och de ändamål han har hemställt om.
47
Bilaga 1 Prop. 1990/91:39
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 39
Prop.1990/91:39
Bilaga 1
Föreliggande bilaga har utarbetats inom finansdepartementet. Den inne-
håller en bedömning av den internationella och den svenska ekonomins
utveckling t.o.m. 1992. Beskrivningen av utvecklingen under 1990 och
1991 bygger i tillämpliga delar på konjunkturinstitutets höstrapport.
Bedömningarna av utvecklingen under 1992, vilka har en mer översikt-
lig karaktär, har gjorts helt inom finansdepartementet. Ansvarig för
bilagan är statssekreteraren Gunnar Lund. Arbetet har letts av departe-
mentsrådet Anders Palmér och avslutades den 5 oktober 1990.
Som förutsågs i den reviderade nationalbudgeten håller nu aktiviteten i
den svenska ekonomin på att mattas av. Som en följd av krisen vid
Persiska viken har bilden mörknat ytterligare. Det är främst den
konkurrensutsatta sektorn som drabbas, men nedgången sprider sig
successivt till övriga delar av ekonomin. Tillväxten i BNP väntas
understiga 1% i år. Under 1991 sker ytterligare en uppbromsning. Om
lönerna fortsätter att stiga snabbare i Sverige än i omvärlden kan det då
t.o.m. bli frågan om att BNP minskar. Arbetslösheten stiger och
underskottet i bytesbalansen förvärras. Inflationstakten förblir hög ännu
ett tag, även om en klar dämpning kommer under 1991. Om lönesteg-
ringstakten kan pressas ned markant nästa år, finns förutsättningar för en
klar vändning uppåt i ekonomin 1992 med export och investeringar som
drivkrafter. Dessutom läggs i detta alternativ en betydligt bättre grund för
framtida tillväxt, eftersom kapitalbildningen blir väsentligt starkare. Aven
i ett alternativ med högre löner sker en viss anpassning av svensk
ekonomi. Processen blir dock mer smärtsam med högre arbetslöshet,
snabbare prisstegringar och lägre tillväxt.
Konflikten vid Persiska viken medför att den internationella tillväxten
Prop. 1990/91:39
Bilaga 1
bromsas upp och att inflationen ökar. Den amerikanska ekonomin var
redan innan konfliktens utbrott på väg in i en mer dämpad utveckling,
som nu blir ännu tydligare. 1 Kontinentaleuropa och Japan förblir dock
konjunkturen relativt stark. Sammantaget väntas produktionen inom
OECD-området stiga med knappt 2 1/2% i år, drygt 2% nästa år och ca
2 1/2% 1992. Bedömningarna är baserade på ett tekniskt antagande om
att oljepriserna fäller från nuvarande nivå till 27 dollar per tät vid slutet
av 1990 för att sedan ligga kvar på den nivån under 1991 och 1992.
Vidare antas att läget på de finansiella marknaderna runt om i världen
stabiliseras.
Överhettningen på arbetsmarknaden i Sverige resulterar i snabba
nominella löneökningar i år, av storleksordningen 10%. Förde komman-
de åren görs två alternativa prognoser. I den ena antas att en prolon-
gering av gällande avtal kommer till stånd. Timlönerna bedöms då öka
med ca 4% 1991, beroende på kostnadseffekter av tidigare avtal och
löneglidning, och med 3% 1992. 1 det andra alternativet antas lönerna
helt bli bestämda av marknadsläget. Konjunkturavmattmngen får
tillsammans med den gradvis lägre inflationen och inkomstskatterna en
dämpande inverkan. Timlöneökningama beräknas därmed uppgå till 7%
resp. 5% för de båda åren, också det betydligt lägre tal än vad som varit
vanligt under 1980-talet.
De höjda oljepriserna slår nu gradvis igenom i konsumentledet. Under
loppet av året väntas inflationen uppgå till ca 11%, varav 2,9 procenten-
heter kan hänföras till finansieringen av skattereformen och ca 1
procentenhet till den tillfälliga höjningen av mervärdesskatten. Nästa år
avtar inflationen, trots att finansieringen av skattereformen ger ett bidrag
på ca 3,5 procentenheter till konsumentprisindex. Särskilt markant blir
nedgången i alternativet med låga löner. Under 1992 fäller effekterna av
den tillfälliga höjningen mervärdesskatten och av skattereformen bort, Prop. 1990/91:39
vilket tillsammans med förväntade lägre löneökningar kraftigt drar ned Bilaga 1
prisstegringarna, mätt som tolvmånaderstal. Om man i stället ser på hur
prisnivån utvecklas månad för månad kommer dämpningen att inträffå
tidigare, redan i början av 1991.
Hushållens realinkomster beräknas öka med drygt 2% i år, bl.a. till
följd av den snabba sysselsättningstillväxten. Sparkvoten stiger emeller-
tid, varför konsumtionsuppgången stannar på knappt 1%. Nästa år får
hushållen ett köpkraftstillskott på ca 2% genom skattereformen.
Realinkomstema stiger än mer till följd av utvecklingen av löner,
sysselsättning, pensioner m.m. Även för 1992 förutses en relativt god
utveckling av hushållens inkomster. Eftersom sparandet förutses fortsätta
att stiga, begränsas dock konsumtionstillväxten.
Den offentliga konsumtionen beräknas öka med knappt 2,5% i år. Däri
ligger en tillfällig kraftig uppgång av statens inköp. Under de kommande
åren väntas den offentliga konsumtionen stiga med upp mot 1 % per år.
Prognosen bygger på antagandet att de statliga inköpen normaliseras och
att skattestoppet för kommunerna dämpar tillväxten i deras verksamhet.
Tabell 1 Försörjningsbalans
|
Miljarder 1989 |
Procentuell volymförändring | ||||||
|
1989 |
1990 |
1991 Alt.l |
Alt.2 |
1992 Alt.l |
Alt.2 | ||
|
BNP |
1221,2 |
2,1 |
0,8 |
0,3 |
-0,2 |
1,4 |
0,4 |
|
Import |
390,4 |
6,8 |
2,7 |
3,0 |
2,0 |
3,8 |
2,5 |
|
Tillgång |
1611,6 |
3,4 |
1,3 |
1,1 |
0,4 |
2,1 |
1,0 |
|
Privat konsumtion |
634,0 |
0,7 |
0,8 |
1,0 |
1,5 |
1,5 |
1,5 |
|
Offentlig |
319,9 |
1,9 |
1,7 |
1,0 |
0,5 |
1,2 |
0,8 |
|
Stat |
89,0 |
0,8 |
2,3 |
0,7 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
|
Kommuner |
230,9 |
2,3 |
1,5 |
1,1 |
0,6 |
1,5 |
1,0 |
|
Bruttoinvesteringar |
256,8 |
9,5 |
1,6 |
0,0 |
-3,3 |
2,0 |
-1,8 |
|
Lagerinvesteringar1 |
3,3 |
0,6 |
-0,1 |
-0,2 |
-0,2 |
0,0 |
0,0 |
|
Export |
397,5 |
3,4 |
1,9 |
2,4 |
1,5 |
3,6 |
2,1 |
|
Användning |
1611,6 |
3,4 |
1,3 |
1,1 |
0,4 |
2,1 |
1,0 |
1 Förändring i procent av föregående års BNP.
Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet samt finansdepartementet.
Efter fjolårets kraftiga expansion mattas nu investeringsaktiviteten. För
industrins del torde en en volymminskning inträffa redan i år. Denna
förstärks sedan under 1991, ifall inte en prolongering av löneavtalen kan
skapa ett gynnsammare investeringsklimat. Bostadsbyggandet hålls
fortfarande väl uppe, men en försvagning är sannolik i takt med att
gradvis höjda boendekostnader dämpar efterfrågan på bostäder och
därmed kyler av marknaden.
Svensk industri fortsätter att göra betydande andelsförluster på
världsmarknaden, vilket hämmar exporten. I takt med att lönekostnadsök-
ningama bromsas upp förbättras dock situationen något, särskilt i
prolongeringsaltemativet. Avmattningen i ekonomin leder till en lägre
importefterfrågan. Genom oljeprishöjningama fördyras dock importen,
vilket försvagar handelsbalansen. Tillsammans med växande underskott
i kapitalavkastningen och resevalutanettot medför detta att bytesbalansen
ytterligare försämras. Underskottet beräknas uppgå till över 4% av BNP
1992.
Bytesbalansens försvagning kan också uttryckas som en motsvarande
nedgång av det finansiella sparandet i ekonomin. Den offentliga sektoms
finansiella överskott beräknas minska något 1991 och 1992 till följd av
en långsammare inkomsttillväxt. Även i företagssektorn förväntas ett
lägre sparande, medan det förbättras för hushållen.
Arbetsmarknadsläget blir nu successivt mindre stramt. Arbetslösheten
stiger gradvis och väntas i slutet av 1990 uppgå till närmare 2% och ett
år senare till nära 3%, såvida inte en prolongering av avtalen kommer till
stånd. Även i ett sådant alternativ stiger dock arbetslösheten. Skillnaden
i arbetslöshet beräknas likväl bli ca 40 000 personer mellan alternativen
1992.
Prop.1990/91:39
Bilaga 1
Tabell 2 Nyckeltal
Årlig procentuell förändring (om ej annat anges)
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 | |||
|
Alt.l |
Alt.2 |
Alt.l |
Alt.2 | |||
|
Timlön, kostnad |
9,1 |
9,9 |
4 |
7 |
3 |
5 |
|
KPI, dec. - dec. |
6,7 |
11.1 |
7,2 |
8,7 |
1,6 |
3,0 |
|
KPI, årsgenomsnitt |
6,5 |
10,3 |
9,0 |
10,0 |
2,0 |
3,5 |
|
Disponibel inkomst |
2,1 |
2,2 |
2,3 |
3,2 |
2,3 |
2,2 |
|
Sparkvot (nivå, %) |
-3,6 |
-2,2 |
-0,9 |
-0,5 |
-0,2 |
0,2 |
|
Industriproduktion |
2,3 |
-1,7 |
0,0 |
-1,0 |
2,5 |
1,0 |
|
Arbetslöshet (nivå, %) |
1,4 |
1,5 |
2,1 |
2,5 |
2,4 |
3,3 |
|
Handelsbalans (mdr.kr) |
14,8 |
11,2 |
5,9 |
7,5 |
1,6 |
5,2 |
|
Bytesbalans (mdr.kr) |
-21,8 |
-39,6 |
-51,1 |
-53,4 |
-63,5 |
-65,4 |
|
Bytesbalans (% av BNP) |
-1,8 |
-2,9 |
-3,6 |
-3,7 |
-4,3 |
-4,3 |
Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet samt finansdepartementet
Den internationella ekonomiska utvecklingen företer en splittrad bild.
Tillväxten är fortsatt stark i Kontinentaleuropa och Japan, medan en klar
avmattning inträtt i Nordamerika, Storbritannien och Norden. Bland
annat som en följd av den tidigare åtstramningen av penningpolitiken
visade tillväxten i OECD-området tecken på en försvagning redan före
konflikten vid Persiska viken. Den därmed förknippade uppgången av
oljepriset kommer att leda till en ytterligare dämpning av tillväxten och
en uppgång i inflationen.
Prognosen är baserad på ett tekniskt antagande om ett oljepris på 27
dollar per fat under 1991 och 1992. Priset under återstoden av 1990 har
antagits falla från ca 40 dollar i slutet av september till 27 dollar vid
årsskiftet.
För OECD-ländema sammantagna beräknas tillväxten uppgå till drygt
2% 1991 och ca 2 1/2% 1992. Inflationen under samma period beräknas
uppgå till 5 1/4 respektive 4 3/4%.
1 Förenta Staterna har en dämpning av ekonomin skett sedan våren
1989. Under våren och sommaren accentuerades avmattningen samtidigt
som inflationen var fortsatt hög. Oljeprisuppgången har förvärrat
situationen, och risken har ökat för en regelrätt lågkonjunktur. En rad
faktorer talar för en fortsatt svag tillväxt av den inhemska efterfrågan
under resten av detta år och nästa. En fortsatt expansiv finanspolitik samt
den uppmjukning av penningpolitiken som genomförts sedan våren 1989
väntas bidra till att aktiviteten i ekonomin gradvis tilltar under loppet av
1991 och därefter. Sammantaget förutses den årliga tillväxten i år och
1991 uppgå till ca 1% och till 2% 1992.
I Japan fortsätter expansionen, främst ledd av en stark inhemsk
efterfrågan. Överhettningstendensema har ökat under senare tid. Framför
allt har brist på arbetskraft åtföljts av ett ökat löne- och pristryck.
Penningpolitiken har fortsatt att stramas åt i syfte att bekämpa inflatio-
nen. Det höjda ränteläget och en kraftig nedgång i aktiekurserna väntas
bidra till en dämpning av tillväxten till knappt 4% 1991 och 1992.
Den ekonomiska utvecklingen i Västeuropa stimuleras av den pågående
integrationsprocessen inom EG, vilken bl.a. bidrar till en stark investe-
ringstillväxt. En annan viktig stimulansfaktor är den ökade efterfrågan
som omstruktureringen av ekonomierna i Östeuropa medför.
Tyskland fortsätter att fungera som motor i den europeiska konjunk-
turen. Ledd av privat konsumtion och investeringar ökade BNP med
drygt 4% under första halvåret i år. Invandringen från Östeuropa,
återföreningen mellan de båda tyska staterna samt en expansiv finans-
politik är faktorer som bidrar till en fortsatt gynnsam utveckling de
närmaste åren. Tillväxten 1991 och 1992 väntas uppgå till drygt 3%.
I de nordiska länderna är tillväxten svagare och inflationen högre än
i övriga OECD-området. I Finland väntas en ekonomisk-politisk
åtstramning som genomförts leda till en kraftig avmattning i tillväxten.
Danmarks och Norges tillväxt däremot är på väg ur den vågdal de
befunnit sig i under de senaste åren.
Det största osäkerhetsmomentet i bedömningen knyter sig till oljeprisut-
vecklingen. En utvidgning av konflikten vid Persiska viken kommer att
leda till kraftigt höjda oljepriser - med åtföljande negativa konsekvenser
för världsekonomin. Sannolikt skulle den redan svaga amerikanska
ekonomin drabbas värst i en sådan situation.
Noteras bör dock att effekterna av ett högre oljepris sannolikt blir
betydligt lindrigare än fallet var vid oljeprishöjningama under 1970-
talet. Oljeberoendet i industriländerna har minskat, energianvändningen
är effektivare och mer flexibel, lagren är större och konjunkturen i
utgångsläget är starkare. Effekterna av en oljeprisuppgång beror också
i hög grad på vilken ekonomisk politik som förs och här har viktiga
erfarenheter vunnits av de misstag som begicks under 1970-talet. De
flesta regeringar är idag inställda på att inte vidta några ekonomisk-
politiska åtgärder i syfte att parera oljeprishöjningamas effekter på
Prop.1990/91:39
Bilaga 1
aktiviteten och inflationen utan att snarare låta prishöjningar slå igenom Prop. 1990/91:39
fullt ut i ekonomierna. Bilaga 1
Ett annat viktigt osäkerhetsmoment i bedömningen är effekterna av den
tyska återföreningen. Med ett högt kapacitetsutnyttjande i det tidigare
Västtyskland kan den ökade efterfrågan som följer av återföreningen leda
till en ytterligare press uppåt på priser och räntor med åtföljande
ekonomisk-politisk åtstramning.
Tabell 3 Internationella förutsättningar
Årlig procentuell förändring
|
1989 |
1990 |
1991 |
1992 | |
|
BNP Förenta staterna |
2,5 |
1 |
1 |
2 |
|
Japan |
4,9 |
4 3/4 |
3 3/4 |
3 3/4 |
|
Tyskland |
4,0 |
3 3/4 |
3 1/4 |
3 |
|
Norden |
3,0 |
1 1/2 |
1 |
1 1/2 |
|
OECD Europa |
3,5 |
2 3/4 |
2 1/2 |
2 1/2 |
|
OECD totalt |
3,6 |
2 1/2 |
2 1/4 |
2 1/2 |
|
Nyckeltal |
4,8 |
5 1/2 |
5 1/4 |
4 3/4 |
|
Dollarkurs i kr. |
6,45 |
5,97 |
5,77 |
5,77 |
|
Råoljepris, |
18,2 |
24 |
27 |
27 |
Källor: OECD och finansdepartementet.
Prisökningarna på olja under den senaste tiden förklaras främst av
marknadens nervositet. Det höga råoljepriset beror således inte på någon
fysisk brist på olja. Under vintermånaderna finns dock en risk för att
marknaden blir mer stram, trots att lagren dras ned, produktionen från
OPEC exklusive Irak och Kuwait ökar och efterfrågan troligen blir lägre.
Möjligheterna till produktionsökning är dock begränsade, vilket betyder
att en kallare vinter än normalt eller produktionsstömingar kan leda till
höjda priser.
Det högre oljepriset kommer att medföra en inkomstöverföring från de
oljeimporterande till de oljeexporterande länderna. Eftersom de senare
sannolikt inte förmår att direkt absorbera de ökade exportintäkterna
kommer inkomstöverföringen att leda till en totalt sett lägre efterfrågan.
Oljeprisstegringar höjer också den allmänna prisnivån i importländerna.
Effekten blir att konsumtionsefterfrågan dämpas och lönekraven skärps.
Det högre oljepriset1 väntas i jämförelse med bedömningen i april
medföra en dämpning av den internationella tillväxten med ca 1/2
1 I den reviderade nationalbudgeten antogs oljeprisernas genomsnittsnivå ligga på 18
USD/fat 1990 att jämföra med 24 USD/fat i denna prognos. För 1991 är motsvarande
siffror 19 resp. 27 USD/fat.
procentenhet nästa år. Inflationen inom OECD området 1991 väntas bli Prop. 1990/91:39
mellan 1/2 till 1 procentenhet högre till följd av oljeprisstegringen. Bilaga 1
Den lägre tillväxten utomlands medför att marknadstillväxten blir
omkring 1 procentenhet lägre 1991 än vad som armars hade blivit fallet.
Importnotan för olja blir högre, men samtidigt medför den svagare
utländska efterfrågan och en med tiden minskad aktivitet på hemmamark-
naden en lägre importvolym. Jämfört med aprilprognosens oljeprisan-
tagande försämras handelsbalansen drygt fyra miljarder i år och
ytterligare drygt två nästa år.
Till detta skall dock läggas det positiva bidrag till handelsbalansen på
knappt en miljard kr. 1990 som följer av att vi nu räknar med en lägre
dollarkurs, 5,77 SEK/USD jämfört med 6,19 SEK/USD i den tidigare
bedömningen.
De högre oljepriserna påverkar prisnivån i Sverige. Vårt låga
oljeberoende bör dock medföra att vi inte drabbas mer än OECD-
området i genomsnitt. Oljeimporten som andel av BNP ligger under 2%.
Drygt 1 % av privat konsumtion utgörs av import av olja och petroleum-
produkter. Andelen i offentlig konsumtion är ännu lägre. I förhållande
till den reviderade nationalbudgeten bör BNP-deflatom stiga med knappt
1/2 procentenhet i år och något mer 1991. Konsumentpriserna ökar något
mindre i genomsnitt, men under loppet av 1990 stiger KPI ca 1 procent-
enhet jämfört med föregående prognos, som en följd av oljeprisök-
ningen. Priserna på investeringar och export ökar däremot sammantaget
mer än BNP-deflatom, allt annat lika. Till detta kommer indirekta
effekter via priser på övriga importvaror. Den kortsiktiga effekten på de
nominella lönerna bedöms bli marginell.
Tillväxten i Sverige dämpas genom att exportnettot försämras och
konsumtions- och investeringsefterfrågan blir lägre. BNP-tillväxten
beräknas bli omkring 1/2 procentenhet lägre 1990 och 1991 jämfört med
vad som annars blivit fallet. På kort sikt antas företagen anpassa
produktionen i större utsträckning än sysselsättningen. Detta innebär att
produktiviteten fäller och uppgången i arbetslösheten endast blir
marginell.
En kraftig ökning av oljepriserna kommer dock inte enbart ge effekter
på priser, löner, bytesförhållanden samt nationalinkomsten. Även mer
indirekta och svårkvantifierade verkningar kan uppstå. Fallande
aktiekurser och oro på de övriga finansiella marknaderna med åtföljande
förmögenhetseffekter och följdverkningar på konsumtion, företagens
finansieringskostnader och därmed deras investeringsvilja är exempel på
detta.
Den avmattning i efterfrågan på bearbetade varor i OECD-området som
inleddes under 1989 fortsätter och fördjupas under det kommande året.
Den allt svagare amerikanska ekonomin drar ned marknadstillväxten. I
motsatt riktning verkar den starka tillväxten i f.d. Västtyskland. Krisen
vid Persiska viken och den oljeprisuppgång den medfört förvärrar Prop. 1990/91:39
konjunkturnedgången i oljeimporterande industriländer, medan oljeex- Bilaga 1
portörer, inklusive Storbritannien och Norge, gynnas av oljeprisutveck-
lingen. Marknaden för svensk export av bearbetade varor inom OECD-
området växer med knappt 5 1/2% under 1990, med nära 5% 1991 och
med drygt 5% 1992. Under högkonjunkturen 1984-1986 växte marknaden
i genomsnitt med nära 11 % per år.
Den allt svagare marknadstillväxten på för Sverige viktiga exportmark-
nader medför att svensk export av bearbetade varor stiger ännu lång-
sammare i år än förra året, med 1,5% i volym. Uppgången i export-
priserna för dessa varor är emellertid klart lägre i år än den samman-
vägda uppgången av importpriset i OECD-ländema. Sveriges relativpris
för dessa varor minskar därför för första gången sedan 1983. Ytterligare
en förklaring till denna utveckling är att konkurrentländernas valutor
effektivt apprecieras i förhållande till den svenska kronan, som en följd
av att den amerikanska dollarkursen sjunker med 7,5% mellan 1989 och
1990 (dollarn antas rent tekniskt ligga kvar på stoppkursen 5,77 svenska
kronor resten av prognosperioden). Till följd av den svenska valuta-
korgens konstruktion med dubbel vikt för dollarn, följer kronan i viss
mån dollarkursens utveckling. Därigenom stiger D-marken med drygt 6 %
i år, vilket gör att Tyskland tappar konkurrenskraft i förhållande till
Sverige. A andra sidan sjunker yen-kursen relativt kraftigt, med drygt
13%, vilket betyder att konkurrensen från japansk export ökar.
Tabell 4 Export och import av varor
|
Miljarder |
Procentuell |
Procentuell | ||
|
1989 1990 |
1991 |
1989 1990 |
1991 | |
|
Alt.l |
Alt.2 |
Alt.l Alt.2 | ||
|
Varuexport | |||||||||
|
Bearbetade varor |
276,2 |
1,7 |
1,5 |
3,2 |
2,2 |
6,1 |
3,0 |
3,5 |
4,5 |
|
Fartyg |
3,4 |
-2,6 |
-7,5 |
-7,1 |
-7,1 |
8,4 |
6,0 |
7,0 |
7,0 |
|
Petroleumprodukter |
8,1 |
15,6 |
-2,5 |
-8,0 |
-8,0 |
17,0 |
12,0 |
5,5 |
5,5 |
|
Övriga råvaror |
44,5 |
2,3 |
1,8 |
-1,2 |
-1,2 |
8,8 |
-0,8 |
0,8 |
0,8 |
|
Summa varuexport |
332,1 |
2,4 |
1,2 |
1,9 |
1,1 |
6,3 |
2,8 |
3.6 |
4,4 |
|
Varuimport |
250,1 |
7,6 |
1,8 |
3,0 |
1,7 |
3,7 |
3,1 |
3,7 |
4,4 |
|
Fartyg |
4,7 |
82,4 |
4,7 |
12,8 |
12,8 |
4,1 |
6,8 |
8,1 |
8,1 |
|
Råolja |
13,4 |
9,3 |
6,4 |
2,5 |
2,5 |
28,7 |
21,9 |
8,7 |
8,7 |
|
Petroleumprodukter |
9,4 |
-5,5 |
10,0 |
6,3 |
7,0 |
18,2 |
13,0 |
6,5 |
6,5 |
|
Övriga råvaror |
38,5 |
3,0 |
-0,4 |
-0,5 |
-0,5 |
3,9 |
-3,7 |
5,8 |
5,8 |
|
Summa varuimport |
316,1 |
6,9 |
2,5 |
2,9 |
2,0 |
5,4 |
3,0 |
4,3 |
4,8 |
Källor: Konjunkturinstitutet och finansdepartementet.
Trots att svensk export gynnas av ett förmånligare relativpris i år
förlorar industrin drygt 4% av sina andelar på världsmarknaden för
bearbetade varor. Förlusterna var redan förra året kraftiga, och det tar
tid att återvinna andelar. De fortsatt relativt stora andelsförlustema i år
kan delvis förklaras av att exporten från Sverige har en oförmånlig
varusammansättning. Massa- och pappersindustrin möter exempelvis
mycket hård konkurrens från nordamerikanska massa- och pappersexpor- Prop. 1990/91:39
törer, som gynnas av dollarkursnedgången. Bilaga 1
Konkurrentländerna har i år nu hämtat in det kostnadsförsprång som
svensk exportindustri vann till följd av devalveringarna 1981 och 1982.
Den relativt snabba kostnads- och prisutvecklingen för svensk industri har
successivt sedan 1984 försämrat konkurrensläget. Följden blir att
företagens vinstmarginaler krymper. De följande åren väntas vinsterna
inte försämras lika mycket i prognosaltemativ 1 med relativt långsam
kostnadsutveckling. I alternativ 2 bedöms däremot exportpriserna, p.g.a.
högre arbetskraftskostnader, stiga något snabbare än i OECD-ländema.
Det medför marknadsandelsförluster och lägre vinstmarginaler.
Marknadsandelsförlustema blir i alternativ 1 endast ca 2% respektive
1 1/2% 1991 och 1992. I alternativet med snabbare kostnadsökningar blir
förlusterna omkring 3%. De något avtagande andelsförlustema från
föregående år i båda alternativen beror främst på dämpningen i Sveriges
exportpriser.
Efterfrågan på importvaror avtar markant i år som en följd av att
konjunkturen viker. Både den långsamma tillväxten i privat konsumtion,
export och investeringar gör att varuimporten ökar med endast 2,5% i år,
jämfört med nära 7 % förra året. Importen av bearbetade varor dämpas
framför allt vad gäller insats- och investeringsvaror till industrin.
Importen av bilar minskar kraftigt medan importen av s.k. mindre
varaktiga konsumtionsvaror fortsätter att stiga relativt starkt (bl.a. kläder,
skor, leksaker, grammofon- och CD-skivor m.m.). Det senare gäller
även byggvaror.
Importen av råolja steg i volym kraftigt under perioden januari-
augusti, med 13%. Under den resterande delen av året bedöms tillväxt-
takten minska och för helåret blir ökningstalet ca 6 1/2% i volym jämfört
med drygt 9% föregående år.
Varuimporten de kommande två åren bedöms öka i alternativ 1 som en
följd av den starkare ekonomiska tillväxten, framför allt i exporten.
Importen blir däremot fortsatt dämpad i prognosaltemativ 2.
De kraftiga oljeprishöjningama, som inleddes i samband med Iraks
invasion av Kuwait, hade ännu inte slagit igenom på Sveriges handels-
balans för augusti. Den preliminära handelsstatistiken t.o.m. augusti visar
ett handelsöverskott på 12,3 miljarder kr. De kraftigt höjda oljepriserna
under andra halvåret förutses försämra handelsbalanen markant jämfört
med tidigare år, och för helåret 1990 beräknas handelsbalansöverskottet
uppgå till 11,2 miljarder kr. Sveriges lägre relativpriser bidrar också till
att försvaga överskottet i handelsbalansen.
Också nettot för räntebetalningar samt resevaluta bidrar till att försämra
bytesbalansen. Underskottet i räntenettot ökar med ca 14 miljarder kr. i
år, vilket är en följd av de växande räntebetalningarna på utlandslån för
finansiering av bl. a. stora direktinvesteringar utomlands. Posten
avkastning på kapital försämras emellertid inte i motsvarande grad till
följd av att företagens återinvesterade vinstmedel i dotterbolag utomlands
respektive i Sverige nu räknas in i statistiken. Dessa vinstmedel bedöms
växa markant under prognosperioden (se tabell 5).
Resevalutanettot försämras i år med nära 5 miljarder kr. Den höga Prop. 1990/91:39
svenska inflationen bidrar till att resevalutainkomstema t.o.m. minskar Bilaga 1
i volym och stagnerar i värdetermer. Den svagare internationella
konjunkturen inverkar också negativt på turismen. Resevalutautgiftema
har dessutom fortsatt att stiga ungefär lika mycket som förra året trots att
antalet charterresenärer från Sverige har minskat.
Underskottet i bytesbalansen, enligt det nya sättet att räkna, uppskattas
till nära 40 miljarder kr. i år, vilket motsvarar -2,9% av BNP. De
kommande två åren växer underskottet ytterligare, dels beroende på en
märkbart försämrad handelsbalans, men även till följd av en fortsatt
försämring i tjänstenettot samt i avkastning på kapital. Bytesbalansunder-
skottet är omkring 2 miljarder kr. mindre i alternativ 1 än i alternativ 2.
Tabell 5 Bytesbalans
Miljarder kr. löpande priser
|
1988 |
1989 |
1990 |
1991 | ||
|
Alt.l |
Alt.2 | ||||
|
Export |
305,1 |
332,1 |
345,8 |
365,0 |
365,0 |
|
Import |
280,6 |
316,1 |
333,7 |
358,2 |
356,6 |
|
Korrigeringspost |
-0,9 |
-1,3 |
-0,9 |
-0,9 |
-0,9 |
|
Handelsbalans |
23,5 |
14,8 |
11,2 |
5,9 |
7,5 |
|
Tjänstenetto |
-7,8 |
-10,1 |
-14,4 |
-15,4 |
-17,1 |
|
Avkastning på kapital |
-10,4 |
-13,7 |
-22,6 |
-26,5 |
-28,7 |
|
vinstmedel |
8,4 |
12,8 |
17,4 |
24,9 |
24,9 |
|
T ransfereringsnetto |
-9,9 |
-12,7 |
-13,9 |
-15,1 |
-15,1 |
|
Bytesbalans |
-4,6 |
-21,8 |
-39,6 |
-51,1 |
-53,4 |
|
Andel av BNP |
-0,4 |
-1,8 |
-2,9 |
-3,6 |
-3,7 |
Anm. P.g.a. avrundning summerar inte alltid delarna till totalerna.
Källor: Riksbanken och finansdepartementet.
Under 1989 var arbetsmarknadsläget fortfarande överhettat, även om
tecken på en avmattning kunde noteras under loppet av andra halvåret.
Främst var det efterfrågan på arbetskraft som dämpades. Antalet
sysselsatta steg 1989 med 67 000 personer, vilket t.o.m. är mer än året
innan, och arbetslösheten sjönk ytterligare till 1,4%. Läget på arbets-
marknaden har nu dämpats ytterligare.
Avmattningen har först under de senaste månaderna givit utslag i en
uppgång av arbetslösheten. Under sommarmånaderna har arbetslösheten
stigit, från en mycket låg nivå på 1,3% under första kvartalet 1990, till
1,5% i augusti. Samtidigt har antalet varsel om uppsägningar och
permitteringar stigit markant. Från och med andra kvartalet har nivån
fördubblats jämfört med samma period förra året.
Efterfrågan på arbetskraft har fortsatt att fälla. I industrin har
nedgången sedan tidigare varit markant, men nu noteras också en
minskning av antalet lediga platser inom den offentliga sektorn. Antalet
10
kvarstående lediga platser, som är en indikator på hur bristen på Prop. 1990/91:39
arbetskraft utvecklas, har också sjunkit under samma period. Bristen på Bilaga 1
arbetskraft inom industrin har nu också avtagit starkt i förhållande till de
mycket höga nivåer som uppnåddes under 1989. Bara hälften så många
företag uppger nu brist på yrkesarbetare samtidigt som bristen på andra
arbetare uppgår till en tredjedel av nivån 1989. Därmed har bristtalen
sjunkit tillbaka till den nivå som rådde 1985 och 1986.
Sysselsättningen har stigit relativt kraftigt, med 53 000 personer i
genomsnitt under perioden januari-augusti, jämfört med samma period i
fjol. Den säsongrensade sysselsättningstillväxten har dock dämpats och
är nu lägre än under första kvartalet i år. Uppgången i genomsnittet
hittills i år är därför till viss del en effekt av att antalet sysselsatta steg
starkt under loppet av 1989.
Det är främst inom de skyddade sektorerna på arbetsmarknaden som
en uppgång av sysselsättningen skett medan en markant minskning
inträffat inom industrin. Den privata tjänstesektorns sysselsättning har
expanderat starkt under en följd av år, men säsongrensat kan en
stagnation noteras under loppet av 1990. Den är främst orsakad av en
nedgång inom handeln. Även den offentliga sektorn, främst den
kommunala delen, samt byggnadsverksamheten uppvisar en stark
sysselsättningsutveckling. Säsongrensat har dock den starkt uppåtgående
trenden stagnerat inom kommunerna de senaste månaderna. Den
nedåtgående trenden inom jord- och skogsbruk fortsätter.
Tabell 6 Arbetsmarknad
Tusental personer (i åldrarna 16-64 år)
|
Nivå 1989 |
Förändring från föregående år | |||||
|
1988 |
1989 |
1990 |
1991 | |||
|
Alt.l |
Alt.2 | |||||
|
Sysselsättning Jord- och skogsbruk |
159 |
-3 |
-9 |
-9 |
-3 |
-4 |
|
Industri |
1025 |
5 |
7 |
-17 |
-9 |
-17 |
|
Byggnadsverksamhet |
290 |
3 |
11 |
16 |
-4 |
-8 |
|
Privata tjänster |
1618 |
42 |
52 |
30 |
13 |
11 |
|
Kommunal verksamhet |
1182 |
20 |
8 |
17 |
10 |
6 |
|
Statlig verksamhet |
192 |
-7 |
_2 |
4 |
_2 |
_2 |
|
Totalt |
4466 |
60 |
67 |
41 |
5 |
-14 |
|
Arbetskraft, totalt |
4527 |
49 |
56 |
50 |
32 |
32 |
|
Arbetslösa |
61 |
-12 |
-Il |
9 |
27 |
46 |
|
% av arbetskraften |
1.4 |
1.6 |
1.4 |
1,5 |
2,1 |
2,5 |
Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och finansdepartementet.
Försvagningen på arbetsmarknaden med en stigande arbetslöshet väntas
fortsätta under resten av 1990. Även länsarbetsnämndernas bedömningar
pekar på att uppgången av arbetslösheten som i flera län skett tidigare än
väntat förutses fortgå resten av 1990 och 1991. Bristen på utbildad
arbetskraft väntas dock kvarstå på en relativt hög nivå. Antalet arbetslösa
beräknas stiga med 9 000 personer 1990 till 1,5% av arbetskraften, mätt
som årsgenomsnitt. I slutet av året väntas arbetslösheten ligga på en nivå Prop. 1990/91:39
av närmare 2%. Antalet sysselsatta beräknas stiga med 41 000 personer. Bilaga 1
Antalet arbetade timmar stiger nästan lika mycket som produktionen,
vilket innebär att produktivitetstillväxten blir marginell.
Till följd av den svaga produktionstillväxten under 1991 och 1992
väntas sysselsättningen minska. Produktivitetstillväxten förblir svag även
1991 medan den förbättras något 1992 p.g.a. att företagen i ett sent
skede av konjunkturnedgången förväntas hålla kvar arbetskraften i
minskad utsträckning. Om löneökningstakten växlas ned (alternativ 1)
kommer sysselsättningen att stiga med 5 000 respektive 14 000 personer
1991 och 1992. Därmed begränsas arbetslösheten till 2,1% 1991 och
2,4% 1992. I alternativet med snabbare lönestegringar försämras
arbetsmarknaden ytterligare. Sysselsättningen beräknas då minska 1991
och 1992 med 14 000 respektive 18 000 personer. Den genomsnittliga
arbetslösheten stiger från 2,5% 1991 till 3,3% 1992. I alternativet med
fortsatt höga löner finns ca 40 000 fler arbetslösa 1992 än i alternativet
med låga löneökningar.
Diagram 1 Arbetslöshet
Prognos i höglöne- resp, låglönealternativet
Anm.: Säsongrensade kvartalsdata.
Källor: Statistiska centralbyrån (AKU) och finansdepartementet.
Lönerna ökade med drygt 9% förra året. Genomsnittet för OECD-
området var 5%. 1 Tyskland, som är Sveriges viktigaste konkurrent på
världsmarknaden, steg lönerna endast med knappt 4%. Anda sedan 1983
har lönerna stigit betydligt snabbare i Sverige än i industriländerna i
allmänhet. Det var framför allt under 1984, 1988 och 1989 som
kostnadsökningarna var snabbare än i omvärlden. Om dessutom hänsyn
12
tas till att produktiviteten utvecklats sämre i Sverige än i OECD- Prop.1990/91:39
länderna blir skillnaden i kostnad per producerad enhet ännu större. Bilaga 1
Diagram 2 Nominell timlönekostnad inom industrin
Kronor per timme
135
45
35
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Anm.: De 13 OECD-länderna är sammanvägda enligt varje lands betydelse som
konkurrent till Sverige på världsmarknaden.
Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet, SAF och finansdepartementet.
Bedömningen för 1990 måste ses i ljuset av inkommen statistik över
lönesumman, omförhandlingar av årets löner och arbetsmarknadsläget.
Timlönehöjningen i år beräknas uppgå till ca 10%.
Kalkylerna över utvecklingen för perioden 1991-1992 utgår från två
olika utvecklingsbanor. I det första alternativet förutsätts att ett stabili-
seringsavtal träffås, vilket innebär en väsentlig nedväxling av löneök-
ningarna. I det andra alternativet antas att lönerna i huvudsak bestäms av
arbetsmarknadsläget. Processen att anpassa det svenska kostnadsläget blir
då mer långdragen och väsentligt smärtsammare.
Tabell 7 Timlön för samtliga löntagare
Årlig procentuell förändring
|
1988 |
1989 |
1990 |
1991 | ||
|
All. 1 |
Alt.2 | ||||
|
Avtal |
4,2 |
6,4 |
6,2 | ||
|
Löneglidning |
2,3 |
2,7 |
3,7 | ||
|
Summa |
6,5 |
9,1 |
9.9 |
4.0 |
7.0 |
Anm. Uppgifterna baserar sig på lönesummestatistik.
Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet samt finansdepartementet.
En rad faktorer verkar nu i riktning mot en lägre löneökningstakt.
Arbetslösheten stiger och antalet lediga platser sjunker, vilket medför att
överhettningen på arbetsmarknaden avtar. Produktivitetstillväxten är låg
och företagens vinstmarginaler pressas påtagligt. Kommunernas och
landstingens utrymme för att ta på sig ökade kostnader begränsas av
13
deras ekonomiska ställning. Det mesta tyder på att de lönedämpande Prop. 1990/91:39
krafterna blir än starkare under 1991 och 1992. Den underliggande Bilaga 1
inflationstakten avtar och det råder kommunalt skattestopp. Dessutom
kommer skattereformen att medföra en mycket märkbar förstärkning av
disponibelinkomstema. Därutöver kommer priserna att stiga långsammare
när finansieringen av skattereformen har genomförts. Detta kommer att
märkas redan i böljan av 1991, se diagram 3.
Förutom timförtjänsten påverkas också de totala lönekostnaderna av
arbetsgivaravgifterna. Lagstadgade och avtalade arbetsgivaravgifter inkl,
breddad bas för avgifterna drar upp timkostnaden ytterligare 0,9% 1990.
I år och kommande år omperiodiceras vissa avtalade arbetsgivaravgifter,
utan att löneutrymmet skall påverkas. Förlängningen av semestern med
två dagar för vissa grupper fr.o.m. 1991 motsvarar en lönekostnadsök-
ning på 0,6% för hela ekonomin. Denna effekt är inberäknad i löneprog-
nosen för 1991. Nästa år breddas basen för arbetsgivaravgifter påtagligt
samtidigt som arbetsmiljöavgiften försvinner. Sammantaget innnebär detta
att kostnaden per timme ökar med drygt 1%. Arbetsgivarna övertar
kostnaden för sjuklön under de första två veckorna fr.o.m. 1 juni 1991.
Kostnadsökningen neutraliseras genom att arbetsgivaravgifterna i övrigt
sänks.
Hittills i år (t.o.m. augusti) har konsumentpriserna ökat med drygt
8,7%. Nästan hälften, eller 4 procentenheter, förklaras av skatterefor-
men, den tillfälliga momshöjningen och andra förändringar i den
indirekta beskattningen.
Varor har hittills i år ökat långsammare i pris än privata tjänster och
boende. Skälen är flera, bl.a. att dessa påverkas relativt sett kraftigare av
skatteomläggningen och att produktivitetsutvecklingen inom varuproduk-
tionen är högre. Dessutom är varumarknaden - exklusive livsmedel - mer
konkurrensutsatt och efterfrågekänslig än tjänstemarknaden. Priserna på
offentliga tjänster har ökat minst. Ett undantag utgör dock järnvägs- och
lokaltrafik.
Bedömningen för 1990 påverkas till stor del av krisen vid Persiska
viken. Höjda oljepriser bidrar med ungefär 1 procentenhet till uppgången
av konsumentprisindex under loppet av året. Då höjningarna kommer
under slutet av året medför detta kraftiga överhängseffekter till 1991.
Overhänget anger hur mycket priserna ökar i genomsnitt ett år givet att
prisnivån från december året innan är oförändrad. Overhänget från 1990
till 1991 är drygt 3%. Arbetskraftskostnaden och underliggande priser
ökar med ca 10 resp. 7% i år. Prognosen innebär fortsatt försämring av
vinstmarginalerna inom den skyddade sektorn.
Nästa år påverkas KPI påtagligt av skatteomläggningens andra steg.
Detta kommer att medföra stora månadsvisa förändringar och höga 12-
månaderstal i början av året. Därefter kommer konsumentpriserna att
stiga betydligt långsammare, se diagram 3. I mars och juli kommer
prisförändringstakten över 12 månader att falla kraftigt som en följd av
att helårstakten inte längre påverkas av skattereformens första steg
respektive den tillfälliga momshöjningen. Skillnaden mellan alternativen
förklaras främst av olika arbetskraftskostnader. I alternativet med låga
14
löneökningar förutses en mer gynnsam utveckling av vinstmarginalerna Prop. 1990/91:39
och en lägre nominell räntenivå. Bilaga 1
Diagram 3 Konsumentprisutvecklingen
Index 1980 = 100
Anm.: Konsumentprisutvecklingen är icke säsongrensad.
Källor: Statistiska centralbyrån och finansdepartementet.
Tabell 8 Konsumentpriser
Årlig procentuell förändring och bidrag därtill
|
1988 |
1989 |
1990 |
1991 | ||
|
Alt.l |
Alt. 2 | ||||
|
KPI dec.-dec. |
6,1 |
6,7 |
11.1 |
7,2 |
8,7 |
|
Därav hänförs till: | |||||
|
Importpriser |
0,5 |
0,7 |
1,6 |
0,4 |
0,4 |
|
Bostäder |
1,7 |
1,7 |
2,2 |
1,1 |
1,7 |
|
Indirekta skatter |
0,9 |
0,7 |
4,0 |
3,5 |
3,5 |
|
Övriga inhemska | |||||
|
kostnader |
3,0 |
3,6 |
3,3 |
2,2 |
3,1 |
|
KPI årsgenomsnitt |
5,8 |
6,5 |
10,3 |
9,0 |
10,0 |
|
D:o exkl. skattereform |
7,7 |
5,2 |
6,2 | ||
Anm. Skattereformens direkta prispåverkan redovisas under posten indirekta
skatter.
Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet, statens pris- och konkurrens-
verk samt finansdepartementet.
1 början av 1992 faller prisökningstakten med ca 4,5 procentenheter
som en följd av att skattereformen 1991 inte längre påverkar 12-
månaderstalen och att den tillfälliga mervärdesskattehöjningen försvin-
ner. Lägre lönekostnadsutveckling medför att inflationstakten successivt
sjunker under året. Därtill kommer i alternativ 1 att overhänget blir
mindre samt att de lägre nominella räntor som bör följa av den lång-
sammare inflationstakten under 1991 även får en kostnadsdämpande
effekt 1992. Nedväxlingen av inflationstakten 1992 baseras i alternativ
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 39
15
1 på att inflationsförväntningarna bryts på ett tidigt stadium till följd av
att ett stabiliseringsavtal sluts. I det andra alternativet dämpas aktiviteten
1991 snabbare, arbetslösheten ökar markant, vinstmarginalerna pressas
ytterligare och konkurrenskraften fortsätter att försämras. Tillsammans
måste detta leda till en dämpning av löneökningstakten. En ökning av
arbetskraftskostnaden understigande 5 %, en ännu lägre importprisutveck-
ling i kombination med den svaga efterfrågesituationen gör att prisök-
ningsutrymmet blir synnerligen begränsat. De genomsnittliga prisök-
ningarna hamnar på 2,0% resp. 3,5% i de båda alternativen. Den
underliggande takten är dock 1 procentenhet högre. Under loppet av året
väntas priserna öka med drygt 1,5% resp. 3%. Även här är den
underliggande takten 1 procentenhet högre. Den underliggande inflations-
takten 1992 skulle därmed ha kommit ner till omvärldens, eller strax
därunder.
Prop.1990/91:39
Bilaga 1
Efter avregleringen av kreditmarknaden hösten 1985 kom en kraftig
ökning av den privata konsumtionen. Under perioden 1986 t.o.m. 1988
steg konsumtionen med i genomsnitt nära 4% per år. Avregleringen
sammanföll i tiden med en cyklisk uppgång i bilförsäljningen, som
kulminerade 1988 då antalet nyregistrerade bilar uppgick till rekordhöga
350 000. Hushållens skulder ökade med 60% och sparkvoten föll med 7
procentenheter mellan 1985 och 1988. År 1989 avtog konsumtionsök-
ningen till under 1%. Då realinkomsterna samtidigt steg med ca 2%
förbättrades sparandet något, se diagram 4.
I år väntas de realt disponibla inkomsterna öka med drygt 2%, se tabell
9. Okad sysselsättning och stora löneökningar medför att löneinkomsterna
stiger med 12%. Barnbidraget höjdes med 900 kr. per barn och år den
1 januari 1990. Den statliga inkomstskatten har sänkts med 7 procenten-
heter och den kommunala utdebiteringen har höjts med 36 öre per
skattekrona.
Den privata konsumtionen ökade första halvåret 1990 med ca 1 %. En
mycket stark försäljning av s.k. sällanköpsvaror i detaljhandeln höll uppe
konsumtionen medan bilförsäljningen rasade. För andra halvåret väntas
en avmattning i sällanköpsvaruhandeln. Att inkomstökningarna var som
störst första halvåret och att mervärdeskatten höjdes den 1 juli har
sannolikt bidragit till att öka försäljningen under våren. Raset i bilförsälj-
ningen har fortsatt under hösten. Andra delar av den privata konsum-
tionen kan dock komma att bidraga till att konsumtionen bara blir något
svagare andra halvåret och för hela 1990 beräknas den privata konsum-
tionen öka med knappt 1 %.
För 1991 ger skattereformen ett bidrag till realinkomsterna med ca 2%.
Att reformen får denna effekt trots att sänkningen av inkomstskatten är
totalfmansierad beror på att delar av finansieringen inte påverkar
hushållens inkomster på kort sikt, t.ex. den ökade beskattningen av
pensionssparande. Med de förutsättningar om sysselsättning, löner,
16
basbelopp och priser som redovisas i andra avsnitt beräknas de realt Prop. 1990/91:39
disponibla inkomsterna öka med knappt 2,5% i alternativ 1 och med Bilaga 1
drygt 3% i alternativ 2. En ytterligare förstärkning av köpkraften
uppkommer genom att det tillfälliga obligatoriska sparandet upphör nästa
år.
Diagram 4 Disponibel inkomst och privat konsumtion
Miljarder kr., 1985 års priser
Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.
Tabell 9 Ilushållssektorns disponibla inkomster, konsumtion och sparande
|
Miljarder kr. |
Förändring, % | ||
|
1989 1990 |
1991 |
1989 1990 |
1991 |
|
Alt.l |
Alt.2 |
Alt.l Alt.2 |
Löpande priser
|
Löner Inkomstöverföringar från |
528,1 |
591,5 |
621,5 |
635,7 |
11,1 |
12,0 |
5,1 |
7,5 |
|
offentlig sektor |
249,7 |
278,8 |
303,5 |
308,1 |
10,0 |
11,6 |
8,8 |
10,5 |
|
Övriga inkomster, netto |
126,4 |
139,8 |
148,1 |
150,3 |
8,1 |
10,7 |
5,9 |
7,5 |
|
Direkta skatter, avgifter m.m. |
292,6 |
319,8 |
302,0 |
308,7 |
13,9 |
9,3 |
-5,6 |
-3,5 |
|
Disponibel inkomst |
611,7 |
690,4 |
771,0 |
785,4 |
8,8 |
12,9 |
11,7 |
13,8 |
|
Privat konsumtion |
634,0 |
705,5 |
778,1 |
789,1 |
7,3 |
11,3 |
10,3 |
11,9 |
|
1985 års priser Disponibel inkomst |
490,5 |
501,5 |
512,9 |
517,8 |
2,1 |
2,2 |
2,3 |
3,2 |
|
Privat konsumtion |
508,4 |
512,5 |
517,6 |
520,2 |
0,7 |
0,8 |
1,0 |
1,5 |
|
Sparkvot, nivå i % |
-3,6 |
-2,2 |
-0,9 |
-0,5 |
Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån samt finansdepartementet.
En fortsatt relativt god tillväxt av hushållens realinkomster förutses för
1992; drygt 2% i båda alternativen. En högre sysselsättningsnivå och
lägre inflation i det första alternativet kompenserar de högre löneök-
ningarna i det andra alternativet. Detta är en ackumulerad effekt av att
den i alternativ 1 antagna kraftiga nedgången av löneökningstakten
kommer redan 1991. Det nya skattesystemet bidrar till att realinkomster-
17
na kan stiga även vid de relativt låga löneökningar som förutses för Prop. 1990/91:39
1992. Genom att gränserna för den statliga inkomstskatten justeras upp Bilaga 1
med den historiska inflationen med tillägg av två procentenheter
uppkommer en real skatteminskning vid fällande löneökningstakt.
En förstärkning av hushållens inkomster erhålls också genom en
ytterligare höjning av barnbidraget och köpkraften späds på av att det
tillfälliga sparandet från 1989 återbetalas 1992.
Mot bakgrund av den låga sparkvoten och att skattereformen gör
hushållen mer räntekänsliga förväntas en fortsatt uppgång i sparandet de
kommande åren. Nedgången på aktiebörsen under augusti och september
och en lugnare prisutveckling på fastighetsmarknaden bidrar sannolikt
också till mindre lånefinansiering av konsumtionsutgifter. Den privata
konsumtionen 1991 beräknas öka med 1% i alternativ 1 och med 1,5%
i alternativ 2. För 1992 förutses konsumtionen stiga med 1,5% i båda
alternativen. Prognoserna över inkomster och konsumtion innebär att
sparkvoten åter blir positiv 1992 efter att hushållen i fem år i rad haft en
konsumtionsnivå som överstigit inkomsterna.
Bruttoinvesteringarna har de senaste åren stigit kraftigt. Under 1989
ökade investeringarna i fäst realkapital med närmare 10%. De tre senaste
åren har därmed expansionen varit så stark att investeringarna 1989 låg
hela 25% över 1986 års nivå.
Under 1990 blir tillväxten i bruttoinvesteringarna betydligt mer
dämpad. Ökningen beräknas uppgå till knappt 2% och i stora drag jämnt
fördelad mellan maskin- och byggnadsinvesteringar. Det är främst det
fortsatt starka nybyggandet av bostäder som bidrar till att investeringarna
ökar. Detta innebär också att aktiviteten inom byggnadssektorn blir
fortsatt hög den närmaste tiden även om överhettningssymptomen gradvis
försvinner. Näringslivets investeringsverksamhet förväntas stagnera helt
trots en stark utveckling inom de statliga affärsverken.
1991 fäller investeringarna kraftigt i alternativet med fortsatt höga
löneökningar. För näringslivet totalt väntas nedgången bli ca 4% men
med ett betydligt kraftigare fall för industrin. Om en nedväxling i
löneökningstakten kommer till stånd nästa år förutses bruttoinvesteringar-
na i näringslivet bli oförändrade jämfört med 1990.
Industriinvesteringarna ökade starkt under 1989. Nu tyder mycket på
att en period inleds med en betydligt mer dämpad investeringsaktivitet.
Investeringsenkäten för industrin i maj pekade på en svag uppgång 1990
men de allt klarare tecknen på en konjunkturavmattning väntas innebära
en viss neddragning i förhållande till planerna i maj. Prognosen innebär
därför en nedgång med 2% för 1990.
Investeringarna inom basindustrin väntas fälla med ca 5% för såväl
skogsindustrin som den övriga basindustrin. Inom verkstadsindustrin är
bilden mer splittrad. Transportmedelsindustrin minskar sina investeringar
kraftigt medan t.ex. elektroindustrin planerar betydande ökningar. Bland
18
övriga delbranscher är det främst den kemiska industrin som bryter Prop. 1990/91:39
mönstret och redovisar expansiva planer för 1990. Bilaga 1
Tabell 10 Bruttoinvesteringar efter näringsgren
|
Miljarder 1989 |
Årlig procentuell volymförändring | ||||
|
1989 |
1990 |
1991 | |||
|
Alt.l |
Alt.2 | ||||
|
Näringslivet |
165,4 |
12,5 |
0,7 |
0,3 |
-4,1 |
|
Industri |
52,5 |
16,5 |
-2,0 |
-3,0 |
-13,0 |
|
Övrigt näringsliv |
112,9 |
10,6 |
2,0 |
1,9 |
0,0 |
|
Bostäder |
62,0 |
5,0 |
4,2 |
-2,2 |
-2,2 |
|
Nybyggnad |
41,3 |
14,8 |
14,0 |
1,0 |
1,0 |
|
Ombyggnad |
20,7 |
-9,5 |
-14,0 |
-10,0 |
10,0 |
|
Offentliga myndigheter |
29,4 |
1,9 |
1,5 |
2,7 |
-0,6 |
|
Totalt |
256,8 |
9,5 |
1,6 |
0,0 |
-3,3 |
|
Maskiner |
118,1 |
15,4 |
1,7 |
0,7 |
-4,5 |
|
Bygg och anläggningar |
138,1 |
4,4 |
1,4 |
-0,6 |
-2,1 |
Källor: Statistiska centralbyrån, konjunkturinstitutet och finansdepartementet.
Under 1991 väntas en kraftig nedgång av industriinvesteringarna om
inte det ogynnsamma mönstret i lönebildningen kan brytas. Vikande
lönsamhet, höga räntor, ett minskat kapacitetsutnyttjande samt en
ytterligare försämrad konkurrenskraft gör att investeringsklimatet
märkbart försämras. Bedömningen är att industriinvesteringarna faller
med ca 13%. Detta innebär trots allt en något högre investeringsnivå än
1988, ett år som kännetecknades av en god lönsamhet och ett mycket
högt kapacitetsutnyttjande. Mot bakgrund av detta kan därför en ännu
kraftigare nedgång inte uteslutas. I alternativet med nedväxling i
löneökningstakten väntas nedgången stanna vid 3 %.
För det övriga näringslivet blir svängningen i investeringsaktivitet inte
lika markant som för industrin.
Även här blir det dock en kraftig uppbromsning i tillväxttakten under
1990. Olika delsektorer visar emellertid vitt skilda utvecklingsmönster.
Inom restaurang- och hotellsektom sker en klar nedgång. Även inom
varuhandeln och finanssektom kommer investeringarna att minska under
1990, om än i måttlig takt. Nedgången här är delvis en följd av de
regleringar som införts för att dämpa överhettningen på byggmarknaden.
Inom de statliga affärsverken väntas däremot en fortsatt expansion, detta
framför allt inom statens järnvägar, banverket och postverket. Även
investeringarna i handelsflottan ökar kraftigt under året.
I höglönealtemativet stagnerar investeringarna i det övriga näringslivet
nästa år. Nedgången inom varuhandeln och finanssektom väntas fortsätta,
medan en viss uppgång sker inom samfärdseln och energisektorn. I
låglönealtemativet, som ger ett gynnsammare investeringsklimat, väntas
en ökning av ungefär samma storlek som under 1990.
Bostadsinvesteringama kommer att utvecklas starkare under 1990 än
vad som förväntades i den reviderade nationalbudgeten. Detta beror på
19
att nybyggandet ökar mer än väntat. Antalet påbörjade lägenheter under Prop. 1990/91:39
första halvåret 1990 var drygt 30 000 vilket var ca 8% fler än under Bilaga 1
första halvåret 1989. Totalt beräknas ca 60 000 lägenheter påbörjas under
helåret 1990. Boverkets lånestatistik samt kommunernas redovisade
planer pekar på ett fortsatt starkt nybyggande även kommande år. De
snabba kostnadsstegringama inom byggandet samt relativprishöj niningar
för bostäder genom skattereformen gör dock bilden osäker. Prognosen
för 1991 är att antalet påbörjade lägenheter minskar något från 1990 års
höga nivå. Investeringsvolymen blir dock något större.
Ombyggnadsinvesteringama sjunker 1990 i något snabbare takt än
1989. Restriktionerna som infördes hösten 1988 har under året fått
starkare genomslag. Under antagande om oförändrad regelstruktur väntas
denna nedgång fortsätta 1991.
Under 1992 väntas ytterligare fall i investeringsaktiviteten i höglöne-
altemativet. Nedgången i näringslivets investeringar blir dock inte lika
kraftig som 1991. Industriinvesteringarna faller med ca 5% medan
investeringarna i övrigt näringsliv blir oförändrade. Detta innebär att
investeringarna i näringslivet totalt minskar med drygt 1 %. Bostadsin-
vesteringama väntas dock fälla varför nedgången i totala bruttoinveste-
ringarna blir 2,2%. I låglönealtemativet väntas de två åren med mycket
måttliga löneökningar medföra en återhämtning i näringslivets investe-
ringar. Tillväxten blir ca 4% för hela näringslivet och 6% för industrin.
Totalt ökar bruttoinvesteringarna med 2% i detta alternativ 1992.
Under första halvåret 1990 skedde en kraftig lageruppbyggnad. Det var
främst färdigvarulagren inom verkstadsindustrin samt handelns lager av
varor som ökade. Däremot har industrins insatsvarulager minskat
avsevärt. Neddragningen av insatsvarulagren väntas fortsätta under resten
av året samtidigt som färdigvarulagren i viss mån justeras ned. Totalt sett
väntas en viss lageruppbyggnad under 1990. Denna blir dock inte lika
stor som under 1989 varför lagren ger ett svagt negativt bidrag till BNP-
tillväxten. Man bör dock notera att nationalräkenskaperna för 1989 lagt
en korrektionspost på 1,4 miljarder under lagerposten. Exkluderat för
denna väntas lageruppbyggnaden 1990 bli ungefär densamma som för
1989.
Den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick 1989 till ca 62
miljarder kr. motsvarande 5% av BNP. Det är en förbättring sedan 1982
med över 100 miljarder kr. eller med 12 procentenheter av BNP.
Skattekvoten (skatterna och avgifternas andel av BNP) steg mellan 1982
och 1989 med drygt 7 procentenheter medan utgifternas andel av BNP
minskade med ca 6 procentenheter.
I år väntas en viss försvagning av den offentliga sektoms finanser. Det
finansiella sparandet beräknas till 50 miljarder kr. eller 3,7% av BNP.
För 1991 beräknas det finansiella sparandet gå ned till motsvarande 2,5 %
av BNP, se tabell 11.
20
I år stiger utgiftskvoten med drygt 1 procentenhet, främst till följd av Prop. 1990/91:39
att kostnaderna för den offentliga konsumtionen ökar kraftigt på grund Bilaga 1
av de höga löneavtalen på det offentliga området, medan skattekvoten blir
i stort sett oförändrad.
Tabell 11 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter
|
Löpande priser |
Förändring, % | |||
|
1989 1990 |
1991 |
1989 1990 |
1991 | |
|
Alt.l |
Alt.2 |
Alt. 1 |
Alt.2 |
Miljarder kronor
|
Inkomster |
803,8 |
890,4 |
914,0 |
927,6 |
14,0 |
10,8 |
2,6 |
4,2 |
|
Skatter |
513,5 |
571,6 |
584,0 |
592,7 |
13,3 |
11,3 |
2,2 |
3,7 |
|
Social försäkringsavgifter |
176,5 |
198,4 |
203,2 |
207,6 |
14,7 |
12,4 |
2^4 |
4,6 |
|
Övriga inkomster |
113,7 |
120,4 |
126,9 |
127,3 |
16,0 |
5,9 |
5,4 |
5,7 |
|
Utgifter |
742,1 |
839,8 |
877,4 |
889,8 |
11,2 |
13,2 |
4,5 |
6,0 |
|
Transfereringar till hushåll |
249,7 |
278,8 |
303,5 |
308,1 |
10,0 |
11,6 |
8,8 |
10,5 |
|
Ränteutgifter |
67,3 |
69,4 |
71,0 |
72,5 |
8,1 |
3,2 |
2,2 |
4,4 |
|
Övriga transfereringar |
73,6 |
84,6 |
91,3 |
92,2 |
17,8 |
15,0 |
7,9 |
8,9 |
|
Konsumtion |
319,9 |
369,4 |
372,7 |
378,3 |
10,7 |
15,5 |
0,9 |
2,4 |
|
Investeringar1 |
31,6 |
37,5 |
38,9 |
38,7 |
19,9 |
18,9 |
3,6 |
3,1 |
|
Finansiellt sparande |
61,6 |
50,6 |
36,6 |
37,8 | ||||
|
därav stat |
38,2 |
25,6 |
-3,8 |
-0,6 | ||||
|
socialförsäkring |
32,7 |
44,7 |
41,3 |
43,1 | ||||
|
kommuner |
-9,3 |
-19,7 |
-1,0 |
-4,7 | ||||
|
Procent av BNP | ||||||||
|
Skatter och avgifter |
56,5 |
56,8 |
54,8 |
55,2 | ||||
|
Utgifter |
60,8 |
62,0 |
61,1 |
61,4 | ||||
|
Finansiellt sparande |
5,0 |
3,7 |
2,5 |
2,6 |
1 I investeringar ingår investeringar i personalbostäder, lagerinvesteringar samt nettot av köp och
försäljning av fastigheter och mark.
Källor: Konjunkturinstitutet, statistiska centralbyrån, riksrevisionsverket och finansdepartementet.
År 1991 sjunker både skatternas och de offentliga utgifternas andel av
BNP. Orsakerna bakom detta är främst, dels att en arbetsgivarperiod
införs i sjukförsäkringen den 1 juni nästa år, dels att de offentliga
myndigheternas inköp fr.o.m. 1991 inte längre kommer att belastas av
mervärdeskatt. Inkomster och utgifter minskar lika mycket till följd av
dessa förändringar.
Det stabiliseringspolitiska åtgärdspaket som beslutades av riksdagen i
juni 1989 bidrar till den offentliga sektorns sparande med drygt 10
miljarder kr. för kalenderåret 1990. Bland åtgärderna ingick en
arbetsmiljöavgift och ett tillfälligt obligatoriskt sparande under perioden
1 september 1989 - 31 december 1990. Detta sparande som beräknas
uppgå till ca 10 miljarder kr. inräknas emellertid inte i den offentliga
sektorns inkomster. De ytterligare ekonomisk-politiska åtgärder som
vidtagits i år får sin största effekt först 1991. Den tillfälliga höjningen av
mervärdeskatten och den uteblivna förlängningen av föräldraförsäkringen
förbättrar den offentliga sektorns finanser, med ca 3 miljarder kr. i år
och med 10 miljarder kr. nästa år, jämfört med en situation där dessa
åtgärder inte vidtagits. Inkomsterna av arbetsmiljöavgiften bortfaller
1991.
21
Ett första steg i skattereformen har genomförts i år och det nya Prop. 1990/91:39
skattesystemet träder i kraft 1991. Inkomstbortfallet till följd av Bilaga 1
sänkningen av den statliga inkomstskatten och ökade transfereringar till
hushållen finansieras fullt ut med höjd indirekt beskattning, huvudsak-
ligen i form av breddade baser för mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter.
Den kommunala utdebiteringen har höjts med 36 öre i år. För 1991 och
1992 råder kommunalt skattestopp.
Statens finasiella sparande minskar i år med ca 13 miljarder kr. medan
AP-fondens överskott ökar i samma storleksordning. En avgiftsväxling
på 2% mellan folkpensionsavgiften och ATP-avgiften genomfördes den
1 januari 1990. Därigenom överförs inkomster på ca 12 miljarder kr.
från staten till AP-fonden i år. För 1991 beräknas en betydande nedgång
av det statliga finansiella överskottet. Det beror främst på att den
nedväxling av löneökningstakten som förutses i båda alternativen
kombinerat med en kraftig ökning av utbetalningar av kommunalskatte-
medel minskar statens skatteinkomster.
Den statliga konsumtionen ökar i volym med drygt 2% i år, därav
svarar en kraftig ökning av statliga inköp för 1,5 procentenheter. För
1991 och 1992 beräknas konsumtionen öka med ca 0,5% per år.
Den kommunala sektorns finansiella sparande beräknas visa ett
underskott på nära 20 miljarder kr. i år. År 1991 och 1992 förbättras
kommunernas ekonomiska situation trots det kommunala skattestoppet.
Skatteinkomsterna ökar kraftigt samtidigt som kostnadsutvecklingen
beräknas avta. Det finansiella underskottet kvarstår dock 1991. Mot
denna bakgrund beräknas den kommunala konsumtionen stiga med 1 %
1991 och 1,5% 1992 i alternativ 1. 1 alternativ 2 väntas konsumtionsök-
ningen bli 1/2% lägre per år.
Den pågående krisen vid Persiska viken har under hösten bidragit till en
pessimistisk stämning på de internationella kapitalmarknaderna. Stigande
oljepriser har medfört högre inflationsförväntningar samtidigt som
tillväxtprognosema reviderats ned. Den ökade osäkerheten har lett till att
placerare sålt ut obligationer och aktier.
Obligationsräntorna har stigit med närmare en procentenhet. För
räntepapper med kortare löptid har ränteuppgången varit mindre.
Undantaget är Japan där penningpolitiken stramats åt ytterligare. Sett
över en längre tidsperiod har räntorna i Förenta staterna stigit betydligt
mindre än i omvärlden. Räntenivån i Förenta staterna är f.n. lägre än i
Japan. De internationella kapitalflödena har därigenom i viss utsträckning
sökt sig från Förenta staterna, med resultatet att den amerikanska dollarn
successivt försvagats. I Förbundsrepubliken Tyskland förstärks oron över
de verkliga kostnaderna av sammanslagningen med f.d. Tyska Demokra-
tiska Republiken.
Aktiekurserna på de stora aktiebörserna, New York, Tokyo, London
och Frankfurt, har i genomsnitt fallit med i storleksordningen 20 procent
under augusti och september. Den största nedgången har registrerats i Prop. 1990/91:39
Tokyo och Frankfurt. Bilaga 1
Den internationella händelseutvecklingen har medfört att vårens och
sommarens kursåterhämtning på de svenska ränte- och aktiemarknaderna
har hejdats, och förbytts i nya kursnedgångar. Aktiemarknaden har
vidkänts den största nedgången. I genomsnitt har aktiekurserna fallit med
närmare 30 procent under augusti och september. En viss återhämtning
ägde dock rum under de första dagarna i oktober. Nedgången på
Stockholmsbörsen har varit större än på flertalet andra börser. Förutom
Irak-Kuwaitkonflikten har de svenska aktieplacerama reviderat ned de
svenska företagens vinstutsikter för de närmaste åren samt reagerat
negativt på turbulensen kring finansbolagen vid månadsskiftet september-
oktober.
Diagram 5 Ränteutvecklingen 1989-1990
Enkla årsräntor
Procent
10-
14 -
12
| Statsskuldväxlar fr
Statsobli
8
1989
1990
Anm.: 6 månaders statsskuldväxlar, 5 åriga statsobligationer och 6 månaders korgvägd
euroränta. Veckogenomsnitt. Sista observationen avser 28 sept. 1990.
På den svenska marknaden har räntorna stigit med ca 0,75 procenten-
heter. Till skillnad från utlandet har även de korta räntoma stigit
betydligt. Under augusti registrerades ett betydande valutautflöde,
uppgående till 6,4 miljarder kr. varvid kronan försvagades gentemot
valutakursindex. Valutaflödena stabiliserades efter att räntedifferensen
mellan statsskuldsväxelräntan med sex månaders löptid och korgräntan
med samma löptid vidgades med en halv procentenhet till drygt tre
procentenheter. Dagslåneräntan har inte ändrat sig under sommaren och
hösten. Den största uppgången har i stället registrerats för värdepapper
med en löptid mellan ett och två år.
Ett omfattande kapitalutflöde genereras av det växande bytesbalans-
underskottet, köp av utländska aktier samt direktinvesteringar i utländska
23
industriföretag och fastigheter. Detta utflöde har uppvägts av utlandets
köp av svenska kronpapper och en betydande privat upplåning utomlands.
Under de senaste tolv månaderna t.o.m. juli uppgick inflödet från dessa
poster i kapitalbalansen till 194 miljarder kr. jämfört med 87 miljarder
kr. för motsvarande period år 1989. Totalt har ett valutainflöde på ca 25
miljarder kr. registrerats under årets nio första månader.
Prop.1990/91:39
Bilaga 1
Diagram 6 Börsutvecklingen i Stockholm och New York 1989-1990
Index v 1/90 = 100
Anm.: Ultimo vecka. Sista observationen avser 28 sept. 1990.
Hushållens agerande under 1990 karaktäriseras av ökad försiktighet,
vilket bl.a uttryckts i en dämpad kreditexpansion. Under de senaste tolv
månaderna t.o.m. augusti har nettoutlåningen från banker och bostadsin-
stitut ökat med 48 miljarder kr. Motsvarande ökningstal under åren 1988
och 1989 var 88 respektive 58 miljarder kr. Den utestående lånestocken
uppgick per den sista augusti till 580 miljarder. De stigande räntorna
under året och effekterna av skattereformen, med bl.a. lägre kapitalin-
komstskatt och åtföljande ytterligare avdragsbegränsningar för skuldräntor
medför att många hushåll väljer att amortera sina lån. Den processen
kommer sannolikt att fortgå under de närmaste åren.
24
Bilaga 2 Prop. 1990/91:39
Remissyttranden över
Långtidsutredningen 1990
Bilaga 2
Inledning
Långtidsutredningen 1990 (LU 90) publicerades i mars 1990. Utrednin-
gen består av en huvudrapport (SOU 1990:14) och 26 bilagor. Huvudrap-
porten har utarbetats inom finansdepartementets strukturpolitiska enhet.
Bilagorna har genomgående utarbetats av myndigheter eller författare,
som självständigt ansvarar för de bedömningar som görs. Bilagorna har
således en oberoende ställning i förhållande till huvudrapporten.
Utredningens huvudrapport har remissbehandlats. En förteckning över
de myndigheter, institutioner och organisationer som inkommit med
yttranden återfinns i ett appendix till denna sammanställning.
1 det följande presenteras en sammanfattning av remissyttrandena. Med
hänsyn till att utredningen täcker ett vitt område och att remissinstanserna
lämnat en mångfald synpunkter har det inte varit möjligt att ge en
fullständig översikt av remissinstansernas åsikter. Ambitionen har fått
inskränka sig till att lyfta fram några av de centrala tankarna i remissva-
ren. De ställningstaganden regeringen gjort med anledning av långtidsut-
redningen och remissvaren redovisas i propositionens huvudtext.
Fullmäktige i riksbanken anser att den förändrade ansatsen i långtidsut-
redningen 1990 gentemot dess föregångare - från kravanalys till
beskrivning av den framtida utvecklingen - är lovvärd. Om kalkylerna
baseras på realistiska beteendeantaganden kan de användas som grund för
en analys av den ekonomiska politikens inriktning. Fullmäktige framhål-
ler att utredningen innehåller en omfattande och ambitiös diskussion av
olika strukturella problem som är knutna till bl.a. lönebildningen,
sparandet, skatterna och den offentliga sektorn. Det saknas emellertid en
tydlig koppling till kalkylerna över de närmaste årens utveckling liksom
en diskussion av den ekonomiska politikens roll.
LU 90 skiljer sig från tidigare långtidsutredningar då den tar upp
frågor rörande konflikten mellan ekonomisk utveckling och andra
välfärdsmått som t.ex. god miljö. Tjänstemännens Centralorganisation
(TCO) är positiv till denna förändring. Införandet av begreppet national-
förmögenhet i debatten kan ge möjlighet att kvantifiera kostnader av
ingrepp i miljö och natur och ställa dessa kostnader mot intäkter av olika
åtgärder.
TCO är liksom flera andra remissinstanser kritisk till att inte alla
bilagor och det bakgrundsmaterial på vilket utredningen baseras gjorts
tillgängliga före remisstidens utgång. Denna omständighet har gjort det
svårt för remissinstanserna att ta ställning till analyserna på flera viktiga
områden. TCO anser det vidare otillfredsställande att de fackliga
organisationerna inte beretts möjlighet att delta eller följa framtagandet
av underlaget för LU 90. Organisationen anser att de fackliga organi-
sationerna vid framtida långtidsutredningar skall ges denna möjlighet på
för dem centrala politikområden.
Statens energiverk noterar att långtidsutredningen under senare tid Prop. 1990/91:39
ändrat arbetsinriktning åt den mer problemorienterade analysen i Bilaga 2
förhållande till de tidigare utredningarnas detaljerade beskrivningar av
ekonomiska utvecklingsförlopp i det svenska samhället. Att långtidsutred-
ningen koncentrerar sina insatser på att gå igenom och analysera de
strukturella problem i ekonomin och de utvecklingstendenser som kan
skönjas med hänsyn till den förda ekonomiska politiken är en enligt
verket önskad utveckling. Verket påpekar att långtidsutredningen
därutöver fyller ytterligare en viktig funktion, nämligen att deras resultat
utgör en välbehövlig gemensam bas i analysarbetet inom det övriga
utredningsväsendet.
Det finns behov av den typ av ekonomisk-politiska analyser som
långtidsutredningen representerar, konstaterar Svenska Arbetsgivare-
föreningen (SAF). SAF påpekar dock att samhällsekonomiska bedöm-
ningar ofta rymmer värderingsfrågor. Det finns ett objektivitetsproblem
kring vilken en omfattande litteratur förekommer. SAF gör självfallet sin
granskning av LU 90 utifrån ett näringslivsperspektiv. För finansdeparte-
mentet, som ansvarar för långtidsutredningsarbetet, gäller också ett
partsförhållande. Till en betydande del är en långtidsutredning en
utvärdering av den ekonomiska politik som finansdepartementet haft
ansvar för. LU 90s partsförhållande återspeglas enligt SAFs bedömning
såväl i utvärderingen av den hittillsvarande ekonomiska utvecklingen som
i analysen av den svenska ekonomins problem inför framtiden.
Enligt SAFs uppfattning finns det anledning att inför framtida
långtidsutredningar pröva möjligheten att ge LU-arbetet en friare ställning
i förhållande till finansdepartementet.
Svenska Bankföreningen anser att långtidsutredningen 1990 liksom
flera av dess föregångare inte kan tillmätas någon större betydelse. Enligt
bankföreningens mening borde arbetet med långtidsutredningarna mera
inriktas på att analysera och motivera vilka konkreta åtgärder som behövs
i den ekonomiska politiken för att de uppställda målen skall uppnås.
Bankföreningen upprepar sitt förslag från tidigare remissyttranden att låta
långtidsutredningen utföras av ett fristående organ.
Sveriges Industriförbund anser att finansdepartementets långtidsutred-
ningar genomgående har varit av hög kvalitet. Att döma av deras
massmediala effekter har de varit av stor relevans för den samhälls-
ekonomiska debatten i Sverige. De har med tiden blivit oerhört omfatt-
ande och därmed har de, enligt Industriförbundet, tyvärr också blivit mer
svåröverskådliga. Kopplingen mellan delutredningar och planerings/-
prognosmodeller är inte heller glasklar. Förbundet har i kommentarer till
tidigare långtidsutredningar föreslagit att de traditionella planeringsmodel-
lema överges.
Även om ekonomin inte går att styra på det sätt som tidigare genera-
tioner av politiker tänkt sig behöver den då och då genomlysas, anser
förbundet. Därför borde långtidsutredningarna ha en fortsatt stor roll i
den svenska debatten. Enligt förbundets mening bör de dock koncentrera
analysen till ett mindre antal huvudproblem och anpassa modellerna till
dessa.
Statens arbetsgivarverk saknar en ingående behandling av arbets- Prop. 1990/91:39
marknaden och personalpolitiska frågor i LU 90. Det vore önskvärt att Bilaga 2
dessa områden belystes i särskilda bilagor till kommande långtids-
utredningar.
I LU 90 har en tyngdpunktförskjutning skett från detaljerade kalkyler
till bredare analyser av olika strukturella problem i den svenska
ekonomin. Svenska Kommunförbundets styrelse menar att denna för-
ändrade inriktning är konstruktiv. Valen av problemområden är relevanta.
Metoden att arbeta med många fristående bilagor ger möjlighet till
fördjupningar och till att olika perspektiv kan göra sig gällande. Styrelsen
är dock kritisk till att den offentliga sektorn i huvudbetänkandet
huvudsakligen redovisas utan nedbrytning på sektorer. Målkonflikterna
och de krav och restriktioner som kommunerna står inför under 1990-
talet suddas ut i beskrivningen i huvudbetänkandet, när den offentliga
sektorn redovisas utan uppdelning.
Landstingsförbundets styrelse anser det vara en brist att långtids-
utredningen inte närmare behandlar utvecklingen på regional nivå.
Styrelsen påpekar att de insatser som behövs för att uppnå regional
balans även kan påverka kalkylerna för samhällsekonomin som helhet.
Expertgruppen för forskning om regional utveckling (ERU) saknar ett
rumsligt perspektiv i LUs grundläggande analys. Enligt ERU medför
detta en överförenkling av strukturomvandlingens problemställningar.
Genom att lyfta fram det regionala perspektivet kan beskrivningarna av
olika anpassningskrav fördjupas. Trots att samtliga huvudmodeller som
använts i beräkningsarbetet i LU är nya har den geografiska fördelnings-
problematiken inte inkluderats. Konsekvensen av att inte integrera den
rumsliga dynamiken i de sammanhållna kalkylerna för den svenska
ekonomin blir enligt ERU att resultaten präglas av en bristande realism.
Den tillväxtpotential som beräknas över- eller underskattas när inte
regionala balansmål ingår i restriktionssystemet för strukturom-
vand 1 i ngsprocessen.
Statistiska centralbyrån (SCB) anser att hanteringen av statistiken skett
på ett korrekt och relevant sätt i LU 90. Utredningen präglas av
varsamhet och ödmjukhet vid behandlingen av det statistiska materialet.
Den är för övrigt välgörande fri från tvärsäkra bedömningar och
slutsatser. 1 stället framhåller SCB att det på flera ställen förekommer
reservationer för osäkerhet i grunddata och kalkyler bl.a. till följd av
olika brister som av naturliga skäl förekommer i ett så omfattande och
ofta komplicerat statistiskt material som det här är fråga om.
Styrelsen för teknisk utveckling (STU) anser att bedömningar av svensk
ekonomis framtidsutsikter utöver en analys av vår konkurrensförmåga i
nuläget även måste baseras på analyser av vår förmåga att anpassa oss
till snabbt föränderliga omvärldsförutsättningar. STU framhåller att det
inom den forskningstradition som brukar benämnas evolutionär teori eller
"industrial dynamics" i dag finns en omfattande kunskapsmassa som kan
läggas till grund för sådana analyser av svensk industris anpassnings-
förmåga. De centrala resultat som föreligger inom denna forskningstradi-
tion har viktiga konsekvenser inte minst för kopplingen mellan ekono-
misk politik, industri- och forskningspolitik. Enligt STU understryker Prop. 1990/91:39
dessa resultat behovet av en vidgad analys i kommande långtidsutred- Bilaga 2
ningar.
Länstyrelsen i Jämtlands län anser att långtidsutredningen 1990 utgör
ett intressant och värdefullt underlag även för den regionala planeringen.
Länsstyrelsen framhåller att det vore önskvärt att regionalpolitiska
frågeställningar integrerades i LUs diskussioner och bedömningar i högre
utsträckning än i dag. Syftet skulle vara att dels åstadkomma ett större
hänsynstagande till regionala fördelningsfrågor vid utformandet av den
ekonomiska politiken, dels att utredningen skulle kunna tjäna som ett mer
direkt planeringsunderlag för sektorpolitik och regional utvecklings-
planering.
Landsorganisationen i Sverige (LO) framhåller att den ekonomiska
politiken ytterst syftar till att ge medborgarna en hög välfärd. Hittills har
dock inte detta övergripande mål formulerats i ett entydigt och mätbart
begrepp. I tidigare långtidsutredningar har välfärdsmålet angetts i ett
antal delmål som varken är sidoordnade eller oberoende av varandra. De
av tradition uppsatta delmålen har varit full sysselsättning, hög eko-
nomisk tillväxt, fast penningvärde, jämn fördelning av levnadsstandarden,
regional balans och jämvikt i bytesbalansen. LO har vid flera tillfallen
hävdat att de av tradition uppsatta delmålen inte direkt är relaterade till
ett övergripande väl färdsmål.
LO noterar att det inte finns samma anledning till kritik av den nu
presenterade långtidsutredningen. I LU 90 har man sökt finna andra
kriterier på en framgångsrik ekonomisk politik i ett långsiktigt perspektiv.
Det har skett genom att man teoretiskt definierat nationalförmögenheten
som ett mer adekvat och övergripande välfärdsmått. LO konstaterar att
det enbart är inkomstfördelningsmålen som inte ryms i en målformulering
i national förmögenhetstermer.
LO konstaterar vidare att LU 90 av praktiska skäl valt att behålla de
traditionella delmålen i sina analyser p.g.a. svårigheten att direkt mäta
storleken på nationalförmögenheten. LO kritiserar LU 90 för att, som
man anser, ange prisstabilitet som det övergripande målet för den
ekonomiska politiken. I stället bör penning- och valutapolitiken, vid sidan
av uppgiften att stabilisera valutakursen, syfta till en lågräntepolitik som
skapar drivkrafter för investeringar och ekonomisk omvandling samt
begränsar kapitalavkastningen i ekonomin. Arbetarrörelsen har av
tradition satt full sysselsättning, hög ekonomisk tillväxt och rättvis
fördelning som de främsta ekonomisk-politiska målen. Av dessa har den
fulla sysselsättningen varit det prioriterade målet, både på kort och lång
sikt.
Även för Tjänstemännens Centralorganisation är målet om full
sysselsättning centralt. Måluppfyllelsen kan dock enligt TCO inte enkelt
mätas med andelen sysselsatta respektive arbetslösa i befolkningen. Det
är istället nödvändigt att tillämpa ett mycket vidare begrepp där hänsyn
tas till all ofrivillig utestängning från arbetsmarknaden. Enligt TCO är Prop. 1990/91:39
det stora antalet förtidspensionerade, deltidsarbetslösa eller på annat sätt Bilaga 2
utestängda från arbetsmarknaden inte förenligt med målet full syssel-
sättning, lika lite som en betydande undersysselsättning bland flyktingar.
Sysselsättningspolitiken kan därför inte begränsas till de traditionella
ekonomisk-politiska medlen utan måste omfatta hela det arbetsliv som
genererar utslagning och arbetslöshet. TCO saknar denna analys i LU 90
och anser att detta måste bli en av 1990-talets viktigaste frågor.
Socialstyrelsen välkomnar den ändrade målformulering som årets
långtidsutredning redovisar. I denna ges begrepp som national-
förmögenhet, naturresurser, hälso- och kunskapskapital en betydande vikt
samtidigt som de traditionella målen som tillväxt och externbalans tonas
ned. Socialstyrelsen påpekar att stora delar av styrelsens arbets- och
bevakningsområde inom socialsektorn i korthet kan definieras som att
bibehålla och helst öka det mänskliga kapitalet i termer som hälsa och
välfärd. Områden som befolkningens hälsostandard, barn och ungdomars
uppväxtvillkor och de äldres och handikappades levnadsförhållanden kan
svårligen förstås eller åtgärdas utan ett mycket långsiktigt, tillgångs-
baserat perspektiv.
Styrelsen är dock kritisk mot att denna ändrade syn i så liten grad
påverkat de traditionella modellbaserade makroekonomiska beräkningar
som fortfarande utgör långtidsutredningens kärna. Enligt socialstyrelsens
mening kan man också ifrågasätta LU:s uppfattning att vi i dag saknar
empiriskt underlag för att göra en samlad bedömning av hur välfärden
utvecklats under 1980-talet.
Tjänstemännens Centralorganisation konstaterar att utrymmet för en
nationell stabiliseringspolitik begränsas av det ökade internationella
beroendet. I en ekonomi där produktionsresurserna är lättrörliga över
gränserna går det inte att i väsentlig grad skilja sig från omvärlden.
Enligt TCO är det därför nödvändigt att statsmakten för en ekonomisk
politik som underlättar en anpassning av löneökningstakten till om-
världen. En stram finanspolitik måste kombineras med utbuds-
stimulerande åtgärder i syfte att dämpa överhettning där den uppstår.
Politiken måste garantera ett utbud av välutbildad arbetskraft till
ekonomins trånga sektioner.
Som ett väsentligt inslag i en politik för att få ner kostnadsöknings-
takten framhåller TCO fasta normer i den svenska växelkurspolitiken.
Det måste bli helt klart för företag, förvaltningar och arbetsmarknadens
parter att framtida mer eller mindre automatiska växelkursjusteringar inte
kommer att "ta hand om” en alltför snabb kostnadsutveckling.
Landsorganisationen i Sverige fastslår att den ekonomiska politiken
behöver normer. Sverige bör i första hand utveckla egna trovärdiga
normer för den ekonomiska politiken och inte acceptera de normer som
följs i omvärlden. En anslutning till EMS är inte längre aktuell när det
nu ombildas till en ekonomisk monetär union. LO kan vidare inte
6 Riksdagen 1990 91. 1 sand. Sr 39
acceptera att det finns starka maktgrupper utanför demokratisk kontroll
som fastlägger den penningpolitiska inriktningen. Därför skall riksbanken
vara underställd riksdag och regering och inte fungera som ett oberoende
organ.
I en ny ram för den ekonomiska politiken vill LO särskilt peka på tre
områden. För det första måste det strukturella underskottet i bytes-
balansen hävas genom att sparandet ökar i ATP-systemet. LO menar att
underskottet i bytesbalansen långsiktigt främst kan förklaras med att
hushållen i en utbyggd välfärdsstat får för lite drivkrafter att spara. Då
måste ATP-systemet utformas så att det bidrar till ett väsentligt ökat
sparande.
För det andra anser LO att den ekonomiska politiken måste läggas om
så att den stimulerar produktiviteten. Det kan ske genom åtgärder som
gör att marknaderna fungerar effektivare, dvs. fördelningen av resurser
mellan arbetsplatser sker mer effektivt och krav ställs på ökad resurs-
användning. LO framhåller vidare att en ökad produktivitet också kan
komma till stånd genom utveckling av arbetsplatserna.
Det tredje området LO framhåller gäller lönebildningen. LO anser att
den fungerar bättre än i de flesta länder, men att det skulle gå att
förbättra den genom samordning.
Fullmäktige i riksbanken anser att en stram budget- och finanspolitik
och strukturella reformer som ökar sparandet och det totala utbudet är en
förutsättning för att dämpa inflationsförväntningarna och påskynda
anpassningen. Detta skulle också ge en bättre arbetsfördelning mellan
penning- och finanspolitiken.
Fullmäktige framhåller att den fasta växelkursen utgör en hörnsten i
den ekonomiska politiken. Den fungerar som ett ekonomisk-politiskt
ankare som syftar till att hålla Sveriges pris- och löneutveckling i linje
med omvärlden, vilket också framhålls i LU 90. Att ge avkall på den
fasta växelkurspolitiken skulle inte lösa problemen i svensk ekonomi. Det
skulle tvärtom underminera förutsättningarna för att komma till rätta med
obalanserna. En växelkursjustering skulle oundvikligen tolkas som ett
tecken på att ett fastkurssystem inte är förenligt med den svenska
ekonomins funktionssätt i allmänhet och lönebildningen i synnerhet.
Fullmäktige anser vidare att en fast växelkurs i sin tur förutsätter en
konsistent ekonomisk politik, dvs. en politik som är i linje med de
långsiktiga målen och som bidrar till att göra växelkursen trovärdig på
lång sikt. Det är därför nödvändigt att vidta åtgärder som riktar sig mot
de strukturella problem som ligger bakom den höga inflationstakten och
låga tillväxttakten. Det innebär också att stabiliseringspolitiken måste
utformas i ett långsiktigt perspektiv så att den bidrar till att förstärka den
fasta växelkursens trovärdighet. Fullmäktige anser att en svensk EMS-
anknytning skulle kunna ge positiva effekter och stärka tilltron till den
fasta växelkursen, men påpekar att varken formella eller informella
bindningar är tillräckliga. Även i Sverige måste åtagandena kombineras
med kraftfulla och uthålliga ekonomisk-politiska åtgärder inriktade på
inflationsproblemen.
Fullmäktige i riksgäldskontoret konstaterar att den ökade integrationen
Prop. 1990/91:39
Bilaga 2
har betydelse för hur penningpolitiken utformas. Dessa förändringar Prop. 1990/91:39
understryker att Sverige är en liten öppen ekonomi i vilken endast ett mål Bilaga 2
kan sättas för penningpolitiken, exempelvis penningmängden, räntan eller
växelkursen. LU 90 anser att fast växelkurs är en lämplig målvariabel för
en liten utrikeshandelsberoende ekonomi som den svenska. Fullmäktige
i riksgäldskontoret delar denna uppfattning.
Riksgäldsfullmäktige anser vidare att det kan finnas skäl att öka
bindningsgraden i växelkursmålet. LU 90 diskuterar olika sätt att uppnå
sådana bindningar. Ett sätt är att låta bli att devalvera i ett läge när
konkurrenskraften försämras. I stället kan man låta anpassningen ske via
fallande efterfrågan och ökande arbetslöshet. Den genomförda valuta-
avregleringen kan också betraktas som ett sätt att skapa förtroende för
politiken. Denna effekt kan förstärkas genom anslutning till internationellt
valutasamarbete, typ EMS. En annan typ av bindning är att ytterligare
stärka riksbankens ställning, i enlighet med beslutet under 1989 att
förlänga mandatperioden för riksbankschefen. På så vis ökar bankens
oberoende gentemot regeringen.
Fullmäktige i riksgäldskontoret finner att metoden med att konstitu-
tionellt underbygga penningpolitiken bör prövas ytterligare. Samtidigt bör
dock penningpolitiken definieras till att avse just växelkurspolitiken.
Fullmäktige anser att de medel som behövs för att vidmakthålla
trovärdigheten i växelkurspolitiken tydligt bör anges. Det är riksgälds-
kontorets uppfattning att om man konkretiserar penningpolitiken på detta
sätt kan man också lättare definiera vad som inte ingår i den och
därigenom dra gränserna bl.a. gentemot statsskuldspolitiken. Trovärdig-
heten i växelkurspolitiken skulle därmed öka.
Sveriges ekonomiska framtid påverkas starkt av landets förhållande till
den gemensamma europeiska marknaden. Förhandlingar pågår om ett
avtal mellan EG och EFTA-ländema. Enligt Svenska Arbetsgivareföre-
ningen måste ett sådant avtal säkerställa att svenska företag och
medborgare inte blir diskriminerade i förhållande till företag och
medborgare inom EG. Annars kan Sverige inte räkna med att fullt ut få
del av tillväxten i Västeuropa. Enligt SAF måste Sverige på sikt bli
fullvärdig medlem i EG för att få full nytta av den inre marknaden. Om
EFTA-ländema nöjer sig med ett frihandelsavtal med EG kommer de inte
nämnvärt att kunna påverka de beslut som fattas inom EG.
Handelns Utredningsinstitut (HUI) konstaterar att den ogynnsamma
relativa kostnadsutvecklingen naturligtvis är en av de faktorer som drivit
fram den kraftiga ökningen av de svenska företagens investeringar i
utlandet under senare år. Samtidigt har utlandets intresse för investeringar
i Sverige i stort sett stagnerat. Men bakom denna utveckling finns också
oklarheter beträffande Sveriges framtida EG-anknytning och beträffande
energifrågan. HUI menar att det är viktigt att dessa frågor löses på ett
sätt som inte skapar långvarig kapitalflykt från Sverige. Dessutom anser
HUI att det är betydelsefullt att den svenska skattelagstiftningen framöver
hamnar i samklang med skattelagstiftningen inom EG. Prop. 1990/91:39
Sveriges Köpmannaförbund noterar att LU 90 betonar att möjligheterna Bilaga 2
att bedriva en av omvärlden oberoende strukturpolitik är begränsade.
Förbundet framhåller att det också kan gälla så olika åtgärder som
kapitalbeskattning, jordbruksreglering och miljöavgifter. Köpmanna-
förbundet anser att man måste inta en realistisk och pragmatisk hållning
i Europafrågan innebärande så nära förbindelser som möjligt med EG,
vilket kan innebära en svensk anslutning.
Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) anser att internationaliseringen är en
central fråga för svenskt jordbruk. Sverige skall enligt LRF delta i den
reformprocess som kan bli resultatet av de pågående GATT-förhand-
lingama. Ett ensidigt svenskt agerande skulle riskera att rasera det
svenska jordbrukets konkurrensförmåga.
Den ökade ekonomiska integrationen med omvärlden är enligt
statskontoret en faktor som ställer krav på högre effektivitet inom den
offentliga verksamheten. Dels därför att skattetrycket med all säkerhet
måste anpassas nedåt. Dels därför att möjligheterna att föra en oberoende
fördelningspolitik begränsas.
Statskontoret anser att en alltför lite uppmärksammad aspekt av
integrationsprocessen i Europa är hur den kommer att påverka den
offentliga sektom i Sverige. Verket föreslår fördjupade studier inom detta
område. En internationell strukturrationalisering inom den offentliga
sektom kan enligt statskontoret förväntas ge upphov till att gemensamma
organ bildas. Myndigheterna måste i ökad utsträckning organiseras för
att kunna arbeta internationellt.
Fullmäktige i riksbanken anser att långtidsutredningen överskattar
flexibiliteten i lönebildningen. Den s.k. Phillipskurvan, som visar
sambandet mellan löneökningstakten och arbetslösheten, tyder på att
löneanpassningen är assymetnsk. Lönerna ökar snabbt när arbetslösheten
minskar, men i perioder av stigande arbetslöshet sker ingen motsvarande
dämpning av löneökningstakten. Denna assymetri kan i viss utsträckning
förklaras av att reallöneanpassningama under en stor del av den period
som utredningen studerat kommit till stånd genom växelkursjusteringar.
Detta har ställt mindre krav på anpassning av nominallönema. Genom att
detta inte beaktats i analysen menar fullmäktige att långtidsutredningen
sannolikt överskattar effekterna på löneutvecklingen av en ökad arbets-
löshet. Samtidigt underskattas effekterna av en minskad arbetslöshet.
Fullmäktige i riksbanken instämmer i utredningens uppfattning att en
minskning av överhettningen på arbetsmarknaden är nödvändig för att
dämpa inflationstakten. Man påpekar att om den ekonomiska politiken
ges en sådan utformning och inriktning att den förmår dämpa inflations-
förväntningarna kommer detta att minska kostnaden för att anpassa
svensk ekonomi till en lägre inflationstakt. Fullmäktige anser vidare att
förhandlingssystemets betydelse för lönebildningen sett ur makro-
perspektiv inte bör överbetonas.
När det gäller att fastställa det kvantitativa sambandet mellan arbets- Prop. 1990/91:39
marknadsläge och löneökningar förlitar sig LU 90 på s.k. reallöne- Bilaga 2
ekvationer. Statens arbetsgivarverk (SAV) framhåller att sådana modeller
vilar på ett bättre teoretiskt underlag än de traditionella Phillips-
kurvemodellema. Det är emellertid inte oproblematiskt att övergå från en
modell över reallönens eller löneandelens bestämning till en modell över
de nominella löneökningarna. Reallönen bestäms nämligen lika mycket
av prisökningarna som av löneökningarna. SAV påpekar att den modell
LU 90 förlitar sig på inte gör någon klar skillnad mellan dessa två
bestämningskomponenter. Enligt SAV kan detta starkt ifrågasättas, när
lönenivån i praktiken är stel nedåt. SAV delar följaktligen inte LUs syn
på hur snabbt löneökningarna kan dämpas vid en tämligen begränsad
uppgång i arbetslösheten.
SAV eftersträvar på det statliga området en decentraliserad, verk-
samhetsrelaterd lönesättning. Verket anser det väsentligt att de centrala
avtalen stöder och inte hindrar en sådan utveckling. SAV delar LUs
allmänna skepsis till inkomstpolitiska åtgärder. De kan slå ojämnt och
tenderar att hindra en verksamhetsrelaterad lönesättning på de områden
där åtgärderna får effekt. Det statliga området är av naturliga skäl särskilt
utsatt och riskerar att förlora i konkurrenskraft på arbetsmarknaden.
Även Landsorganisationen i Sverige kommenterar LU 90s skattningar
av sambandet mellan arbetslöshet och löneökning. LO konstaterar att
dessa är gjorda i ett lönekostnadsintervall mellan 7 och 20%. LO framför
att ingenting säger att sambandet är detsamma vid löneökningar på 4-
6%. Dessutom är sambandet skattat för en tidsperiod då det rådde
centralt samordnade förhandlingar, vilket ej är fallet i dag.
Enligt Handelns Utredningsinstitut är det ett helt orealistiskt samband
mellan arbetslöshet och löneökningstakt som presenteras i LU 90. HUI
påpekar att det inte stämmer överens med historiska erfarenheter att de
svenska löneökningarna vid en arbetslöshet på 2,3% skulle komma ned
till 4%. Det som framförallt framstår som märkligt är att lönebildningen
i LU behandlas som en kontinuerlig process. HUI anser att det är
uppenbart att de institutionella förutsättningarna på detta område medför
att processen är diskontinuerlig. I den svenska lönebildningen är ju ett-
och fleråriga avtal ett mycket viktigt inslag. HUI framhåller att denna
brist på hänsynstagande till de institutionella förutsättningarna kan ha lett
till att felaktigheter uppstått i de beräknade sambanden. Det går
emellertid inte att säga om detta är huvudförklaringen till det märkliga
samband mellan löneökning och arbetslöshet som LU redovisar.
I en kommentar till LU 90s modellkalkyl konstaterar Svenska Arbets-
givareföreningen att arbetskraftskostnadsutvecklingen varit ett kroniskt
problem i den svenska ekonomin åtminstone sedan mitten av 1970-talet.
Det framstår enligt SAFs bedömning som högst osannolikt att en uppgång
av arbetslösheten till några tiondelar över 2% skulle vara tillräcklig för
att dra ner takten i lönekostnadsökningama till en för efterkrigs-
förhållanden rekordlåg nivå. SAF påpekar att av historisk statistik som
redovisas av LU 90 framgår att sedan 1962 har en arbetslöshet på ca 2%
aldrig genererat lägre löneökningar än 8 ä 9 %.
För att få ner löneökningstakten till omvärldens nivå erfordras enligt Prop. 1990/91:39
SAFs bedömning - förutom en insikt bland löntagarna att för stora Bilaga 2
löneökningar ökar arbetslösheten - ett spektrum av åtgärder för att
förbättra arbetsmarknadens funktionsförmåga. Bland dessa märks att
lönebildningen måste reformeras, att lönedifferentieringen måste öka, att
arbetskraftsutbudet måste befrämjas samt att socialförsäkringssystemet
måste premiera närvaro. Exempelvis bör karensdagar införas i sjuk-
försäkringssystemet .
När det gäller förhandlingssystemet argumenterar SAF för mer
decentraliserade förhandlingar. Genom att skära bort en förhandlingsnivå
kan man enligt SAF förväntas bringa ned pris- och löneökningstakten. En
mer decentraliserad lönebildning verkar också produktivitetsstimulerande.
Den kan därigenom bidra till att förbättra företagens resultat och bredda
utrymmet för reallöneökningar för de anställda.
Även Kooperativa förbundet (KF) anser att det inte finns belägg för
antagandet i LUs modellkalkyl att löne- och prisökningarna i Sverige
skulle sjunka till omvärldens nivå om arbetslösheten ökar till 2,3%. KF
påpekar att förbundet i sitt yttrande till LU 87 bl.a. framhöll: "Att komma
tillrätta med inflationsproblemet är enligt KFs mening en av de viktigaste
uppgifterna för den ekonomiska politiken". KF har ej funnit anledning att
ändra uppfattning på den punkten. Enligt KF behövs det en bred,
målmedveten politik för att hålla prisökningarna tillbaka och därmed
minska inflationens skadeverkningar. 1 denna politik borde avregleringar
och konkurrensbefrämjande åtgärder utgöra viktiga inslag. Prisstopp
avvisas som tämligen verkningslöst. Utländsk konkurrens på områden där
sådan tidigare inte varit möjlig kan verka kostnadspressande.
Styrelserna för allmänna pensionsfonden noterar att den slutsats som
kan dras av LUs modellkalkyl är att den svenska ekonomin kan klara
samma inflationstakt som omvärlden vid en relativt liten nedgång i
efterfrågan på arbetskraft. Nedgången skulle svara mot en obetydlig
uppgång av nuvarande arbetslöshet - 2% i Sverige mot 5% eller högre
i de flesta andra industriländer. Det samband som LU 90 stöder sig på
är den s.k. Phillipskurvan utökad med ytterligare förklaringsfaktorer.
Utan närmare specificering nämns i förbigående i LU 90 att hänsyn bl.a.
tas till förväntningarna om den framtida inflationstakten. I motsats till LU
90s optimistiska bedömningar anser fondstyrelserna att förväntningarna
bör tilldelas en negativ roll.
En viktig del av inflationsmekanismen - den s.k. "käminflationen" -
har sitt ursprung dels i stabila institutionella förhållanden men också i
hushållens inflationsförväntningar. I en långvarig inflationsprocess rör sig
"käminflationen" långsamt uppåt, och kan sedan endast långsamt pressas
ned. Fondstyrelserna menar att eftersom inflationen i Sverige under en
lång tid legat över inflationen i våra viktigaste konkurrentländer kan man
misstänka att "käminflationen" hos oss är motsvarande svårare att få bukt
med. Vad som krävs för ett "trendbrott" är att inflationsförväntningarna
bryts radikalt.
För att bryta förväntningarna anser fondstyrelserna att penningpolitiken
borde kunna spela en viktig roll. Man pekar på att det i bilaga 5 till LU
10
90 finna en utförlig argumentation för penningpolitikens inriktning på att Prop. 1990/91:39
upprätthålla en fast växelkurs, som då fungerar som ett nominellt ankare. Bilaga 2
Denna typ av resonemang borde enligt fondstyrelserna ha integrerats med
huvudbetänkandets analys.
Arbetsmarknadsstyrelsen konstaterar i sitt remissyttrande att inflations-
bekämpningen haft en central roll i den ekonomiska politiken i flera
europeiska länder under det senaste årtiondet. Arbetslösheten har använts
som ett medel i denna bekämpning. Den kraftiga ökningen av arbets-
lösheten har emellertid inte åtföljts av någon tydlig tillbakagång under de
senaste årens goda konjunktur. Den slutsats som går att dra utifrån dessa
iaktagelser är, enligt arbetsmarknadsstyrelsen, att om arbetslösheten drivs
upp till en hög nivå tycks det vara svårt att pressa tillbaka den igen.
Liksom arbetsmarknadsstyrelsen pekar Tjänstemännens Central-
organisation på erfarenheterna från omvärlden. TCO avvisar ökad
arbetslöshet som ett medel i den ekonomiska politiken i syfte att få ner
pris- och kostnadsökningar. Problemen i stabiliseringspolitiken handlar
om att få ner kostnads- och prisökningarna till en nivå motsvarande
omvärldens. TCO delar utredningens uppfattning att en nedväxling av
den nominella löneökningstakten underlättas om den sker samordnat och
genom centrala förhandlingar och avtal.
Landstingsförbundets styrelse ställer sig starkt tveksam till förslaget i
LU att skapa ett politiskt sammansatt organ som har det slutliga ansvaret
för lönebildningen inom den offentliga sektorn.
Statistiska centralbyrån påpekar i sitt remissyttrande att det inte framgår
av huvudrapporten att långtidsutredningens och SCBs arbetskraftskalkyl -
enligt LU-bilaga 6 - i vissa avseenden skiljer sig åt. Bland annat visar
SCBs beräkningar att den tillgängliga timvolymen i Sverige kommer att
ligga på praktiskt taget samma nivå år 1995 som år 1990, men därefter
öka med i genomsnitt 0,4 och 0,5% per år 1995-2000. LU däremot
räknar med att timvolymen kommer att öka med 0,7% per år under hela
perioden 1990-2000. Skillnaden mellan LUs och SCBs beräkningsresultat
beror på skilda bedömningar av de relativa arbetskraftstalens utveckling
och arbetstidens utveckling. Vad gäller de relativa arbetskraftstalen har
LU för alla åldrar utom 25-54 år och kvinnor i åldern 60-64 år räknat
med högre värden än SCB. Skillnaden mellan LUs och SCBs antaganden
om årsarbetstiderna beror på skilda bedömningar av skattereformens
inverkan på arbetskraftsutbudet. LU räknar med att reformen får som
långsiktig effekt att arbetskraftsutbudet stiger med ca 4%. SCBs
bedömning är att det är ovisst om reformen överhuvudtaget får någon
utbudshöjande effekt.
Långtidsutredningen antar att nettomigrationen successivt reduceras
från 20 000 personer per år i början av 1990-talet för att vid sekelskiftet
uppgå till 10 000 personer. Statens invandrarverk påpekar att den
minskning som långtidsutredningen förutsätter innebär en mycket kraftig
minskning av asylinvandringen till nivåer från början av 1980-talet eller
11
lägre. Mot bakgrund av utvecklingen i omvärlden och dynamiken hos de Prop. 1990/91:39
flyktingrelaterade strömmarna till Sverige framstår prognosen enligt Bilaga 2
invandrarverkets bedömning som tilltagen i underkant. Även scenariot
med ett överskott på ytterligare 10 000 personer per år måste betraktas
som lågt räknat. Invandrarverket konstaterar vidare att utrymmet för
arbetskraftsinvandring vid sidan om flyktinginvandringen i vart fåll torde
bli starkt begränsat i de angivna scenarierna.
Svenska Arbetsgivareföreningen menar att LU 90 underskattar den
potential i ökat arbetskraftsutbud som finns i de reformer inom bl.a.
sjukförsäkrings- och pensionssystemet som är nödvändiga för att förbättra
arbetsmarknadens funktionssätt. SAF beräknar att den underliggande
potentialen för ökningen av arbetskraftsutbudet under 1990-talet är
väsentligt högre än de 9 000 personer per år under 1990-talet som i LU
90 beräknas komma från ökat arbetskraftsdeltagande. Den potentiella
ökningen skulle enligt SAF kunna komma till stånd genom minskad
sjukfrånvaro, färre förtidspensionärer, fler arbetande ålderspensionärer
och genom en reformerad offentlig sektor. Den samlade effekten skulle
röra sig om ca 50 000 personer per år i genomsnitt under 1990-talet.
SAF har inga invändningar vad gäller huvuddragen i LU 90s modell-
kalkyl för den ekonomiska utvecklingen under perioden 1990-1995. Det
framstår som troligt att den svenska konjunkturen kommer att vika under
åren 1991-1992. Hur snabbt en vändning uppåt kan komma beror enligt
SAFs bedömning i hög grad på den ekonomiska politiken. De frågeställ-
ningar som därvid aktualiseras tappas enligt SAFs bedömning delvis bort
genom det i LU 90 valda modell förfarandets "tänkbara utvecklings-
förlopp”. Förfarandet i tidigare långtidsutredningar med en explicit
redovisning av vilka förutsättningar som måste uppfyllas för att realisera
angivna samhällsekonomiska mål - t.ex. jämvikt i bytesbalansen - var
enligt SAFs mening såväl analytiskt som pedagogiskt mer klarläggande.
1 LU 90 finns beräkningar enligt vilka den offentliga konsumtionen
ökar som andel av BNP. Sveriges Föreningsbankers Förbund (SFF) anser
att man måste ifrågasätta den höga tillväxt i den offentliga konsumtionen
som beräkningarna bygger på. 1 utredningen förutsätts vidare att
produktiviteten i näringslivet utvecklas mycket starkt under hela 1990-
talet, dvs. den ökar med ca 1,9% per år 1990—1995 och därefter med
2,3% per år. SFF menar att detta antagande inte är underbyggt i
utredningen. Förbundet pekar på att det i kapitel 6, där den ekonomisk-
empiriska utgångspunkten diskuteras, snarare finns belägg för att den
historiska trenden för produktivitetstillväxten är i avtagande. Statistik från
1980-talet ger enligt förbundet vid handen att den årliga tillväxten för
produktiviteten i näringslivet varit låg. Undantaget utgör åren efter
devalveringen, dvs. 1983 och 1984. Eftersom ingen devalvering är
förutsatt i LU 90 är det enligt SFF svårt att förstå hur produktiviteten
skall förbättras utan någon fundamental förändring av den ekonomiska
politiken. SFF anser snarare att LU 90 underbygger misstanken att
produktiviteten under 1990-talet fortsätter att försämras. Detta gäller
enligt förbundet särskilt som utredningen antar att den offentliga
konsumtionen fortsätter att expandera.
12
Under början av detta år har en bild målats upp av att svensk ekonomi Prop. 1990/91:39
skulle befinna sig i en allvarlig kris och att omfattande ekonomisk- Bilaga 2
politiska ingrepp är nödvändiga, konstaterar Sveriges Akademikers
Centralorganisation (SACO). SACO anser i likhet med LU att denna bild
är överdriven. Organisationen anser att den internationellt sett höga
svenska pris- och löneökningstakten visserligen är oroväckande och att
en fortsatt hög nominell löneökningstakt skulle leda till en allvarlig
försvagning av konkurrenskraften. Skatteomläggningen bör dock kunna
bidra till en minskad ökningstakt i och med att marginalskatterna sänks.
Finanspolitiken måste enligt SACOs uppfattning medverka till att den
svenska inflationstakten anpassas till omvärldens nivå.
SACO anser vidare att den antagna ökningen av arbetskraftsutbudet
fram till år 2000 präglas av en mycket stor osäkerhet. De positiva
effekter som skattereformen ger upphov till kan motverkas av andra
effekter som följer av bl.a. semesterlagstiftning och föräldraledighets-
regler.
Sveriges Industriförbunds uppfattning om orsakerna till tillväxt-
problemen ligger nära den som redovisas i LU 90; produktiviteten,
kostnaderna och skattetrycket måste ändras i tillväxtstimulerande riktning.
Enligt LU 90 medför miljö- och energipolitiken att tillväxtförutsätt-
ningama försämras för den kapitalintensiva basindustrin. Andra delar av
näringslivet, och då främst verkstadsindustrin, kommer istället att
expandera snabbare till följd av de relativprisförändringar som inträffar
i ekonomin.
Effekterna av miljö- och energipolitiken kan enligt förbundets mening
bli avsevärt mer negativa än enligt LU 90s analys. Konkurrensvillkoren
försämras drastiskt för en stor grupp företag, där 40% av hela industrins
fasta kapital är placerat. Miljö- och energipolitiken innebär därför också
en risk för kapitalförstöring, eftersom en del av det kapital som har
investerats blir obsolet i förtid. Om kapitalförstöringen blir omfattande
minskar utrymmet för reallöneökningar.
De planerade åtgärderna inom miljö- och energiområdet kommer enligt
industriförbundet inte att förbättra de relativa förutsättningarna för övrig
industri. Utöver normala omvandlingsproblem anför Industriförbundet två
skäl för denna bedömning.
För det första behöver all industri i Sverige genomgå en snabb
produktivitetsökning. Det gäller inte minst de företag som i dag räknas
till den icke elintensiva industrin. Under 1990-talet kommer olika
teknologier såsom moderna datasystem, robotteknik etc. att kunna
kombineras långt bättre än tidigare. Förutom en markant produktivitets-
uppgång blir resultatet av detta enligt Industriförbundet också en kraftig
uppgång av elkonsumtionen i dessa industrier. Industriförbundet anser att
starkt höjda relativpriser för el i Sverige hämmar en sådan utveckling.
För det andra konstaterar Industriförbundet att svensk kapitalmarknad
oåterkalleligen har vuxit sig in i den internationella. Kapitalet rör sig
därför snabbt över gränserna. Därför kan miljö- och energibesluten via
allmänt negativa förväntningar om investeringsklimatet i Sverige snabbt
få negativa effekter på investeringar i svensk industriproduktion.
7 Riksdagen 1990191. 1 saml. Nr 39
13
Resultatet blir att såväl utländska som svenska kapitalplacerare, däribland Prop. 1990/91:39
storföretagen själva, i klart högre grad än tidigare placerar sådana medel Bilaga 2
i utlandet som normalt skulle hamna i Sverige. Detta påverkar i
förlängningen antagligen den högutbildade arbetskraftens benägenhet att
ta arbete utanför Sverige.
För framtiden är det enligt Tjänstemännens Centralorganisation viktigt
att vi får till stånd en förnyelse av svensk industri så att den blir tekniskt
och marknadsmässigt avancerad och kan betala internationellt sett höga
och konkurrenskraftiga löner. TCO anser att lönepolitiken kan användas
som ett medel att stödja den eftersträvade utvecklingen. Höga löner och
solidarisk lönepolitik driver på rationaliseringarna och medverkar
därigenom till att höja tekniknivån i produktionen, vilket i sin tur ökar
produktiviteten i ekonomin.
En politik med devalverings- och inflationscykler medför risker för att
strukturomvandlingen i ekonomin blir långsammare än annars. Investe-
ringsbeslut och beslut om förändringar av produktionen försenas och
beslutsfattarna väntar på korrigeringar i konkurrensförhållandet via
växelkursförändringar.
TCO vill understryka att målen för skola och utbildning är betydligt
vidare än att tillgodose näringslivets och övriga arbetsmarknadens behov.
TCO anser det viktigt och nödvändigt att utbildningssektorn inklusive
förskola och fritidshem utvecklas i takt med samhällets utveckling eller
t.o.m. är pådrivande i vissa avseenden. TCO ställer sig därför avvisande
till utredningens tankegångar att begränsa den offentliga utbildningen till
att inriktas på "grundläggande baskunskaper och färdighetsträning som
inte är branschspecifik eller tidsbunden”, om det med detta avses att den
yrkesinriktade utbildningen skall företagsanknytas i högre grad än vad
som sker i dag.
TCO avvisar även det förslag rörande högskolan som finns i LU 90.
Förslaget skulle enligt TCO innebära en ytterligare regional polarisering
och minska de mindre och medelstora högskolornas möjligheter att utgöra
en resurs i strukturomvandlingen.
Skolöverstyrelsen noterar att de förslag till utbilldningrefbrmer för
2000-talet som nämns i LU 90 redan i stor utsträckning återfinns i den
reformering av gymnasieskolan som förbereds. Modulindelade kursplaner
på gymnasiala yrkeslinjer är redan nu ett faktum. De föreslagna mjukare
övergångarna mellan de olika skolformerna ligger i linje med de tankar
som finns hos SO. En flexibel intagning till första året i grundskolan
diskuteras redan i dag. Skolöverstyrelsen vill även kraftfullt understryka
att skolans roll är personlighetsutvecklande, yrkesutbildande och
medborgarutvecklande. Skolan måste ge eleverna en så pass bred
utbildning att möjligheter finns till utveckling mot alternativa yrken och
sysselsättningar. Att tillgodose näringslivets krav och behov kan aldrig
vara skolans enda mål.
Sveriges Akademikers Centralorganisation vill med kraft understryka
14
utbildningens och forskningens betydelse för samhällsutvecklingen. Prop. 1990/91:39
SACO anser att LU 90 behandlar vikten av en kvalitativ utbildning på ett Bilaga 2
förtjänstfullt sätt. LU menar att det är samhällsekonomiskt motiverat med
en ökad utbildning och att detta bör uppmärksammas vid utformningen
av studiestödssystemen för 1990-talet. SACO påpekar att organisationen
varnade för allvarliga brister i det nuvarande studiemedelssystemet innan
det infördes 1989. SACO föreslog då en lösning som skulle ha minskat
den skuldbörda som nu riskerar hämma rekryteringen till högskolan.
Denna varning förefaller i dag ännu mer motiverad, menar SACO,
genom de högre lånekostnader som följer med skattereformen.
Landsorganisationen i Sverige delar LU 90s uppfattning att den
näringslivsstruktur som växer fram på 1990-talet ställer stora krav på
näringspolitiken. Denna bör vara av generell natur och underlätta
ekonomins funktionssätt. LO framhåller satsningar på utbildningssystemet
och investeringar i transport och kommunikationer som väsentliga.
Vid sidan av att näringspolitiken skall bidra till full sysselsättning och
fullt resursutnyttjande anser LO att ett program för produktivitets-
förbättringar skall utarbetas, att marknaderna bör effektiviseras och att
avregleringar skall ske inom banker, försäkringsbolag, livsmedels-
produktion och byggnads- och byggmaterialproduktion. Närings- och
industripolitiken bör också förstärkas med särskild betoning på infra-
strukturen och forskningen.
LO föreslår vidare att TEKO-stödet avvecklas, att rehabiliterings-
utredningens förslag genomförs, att arbetslivsfonden snabbt tas i bruk
samt att förslagen från arbetsmiljöfonden genomförs. En differentiering
av de sociala avgifterna med hänsyn till arbetsmiljösituationen bör
genomföras.
Enligt LOs uppfattning är den konkurrensutsatta sektorn ännu inte
tillräckligt stor för att Sverige skall klara jämvikt i bytesbalansen vid fullt
kapacitetsutnyttjande. LO anser att det behövs en dämpning av efter-
frågan i de branscher som växer snabbt och är inriktade på hemma-
marknaden. LO finner därför att en investeringsavgift på 30% på
byggandet i storstäderna är motiverad. Dessutom bör fastighetsskatten på
kontorshus höjas. En avgift på oprioriterat byggande i alla heta regioner
är ett annat alternativ. Vidare föreslår LO att en arbetsgivaravgift på
20% införs på bank- och finanssektom i syfte att begränsa dess expan-
sion. Delar av den offentliga verksamheten bör flyttas från Stockholm.
Förhandlingar bör tas upp med t.ex. bankerna om att göra detsamma.
Enligt statens pris- och konkurrensverk (SPK) föreligger en stor
potential för effektivitetsfrämjande strukturförbättringar inom olika delar
av den svenska ekonomin. Verket anser att LU 90s bedömning av
styrkan i och effekterna av dessa förändringar är alltför försiktigt hållen.
Enligt SPKs uppfattning skulle en svensk integration med EGs inre
marknad erbjuda utomordentligt betydande vinster vad gäller effek-
tivisering och produktionstillväxt inom det svenska näringslivet. SPK
hänvisar till en rapport (Baldwin, 1989) där det beräknas att EG-
ländemas "extra" BNP-tillväxt, till följd av ett förverkligande av den inre
marknaden, kan uppgå till ca 35%. Mot denna bakgrund - och med
15
hänsyn till att mer än 50% av den svenska utrikeshandeln sker med Prop. 1990/91:39
länder inom EG-området - torde det vara helt klart att ett svenskt tillträde Bilaga 2
till EGs inre marknad kan komma att erbjuda mycket stora möjligheter
till ökad effekt i visering och tillväxt inom det svenska näringslivet.
SPK framhåller vidare de möjligheter som erbjuds av en ökad
marknadsanpassning av verksamheter som nu är föremål för olika förmer
av regleringar. Motsvarande vinster erbjuds genom ökade inslag av
konkurrens inom verksamheter som för närvarande utförs inom offentliga
monopol. SPK anser att en sådan utveckling antagligen blir oundviklig
inom ramen för en fortsatt europeisk integration.
De strukturpåverkande förhållandena visar sammantagna på ett
utrymme för en påtaglig höjning av effektiviteten i den svenska ekonomin
under 1990-talet enligt SPK. Mot denna bakgrund menar verket att det
inte ter sig realistiskt att - som görs i LU 90 - förutsätta att den historiskt
sett mycket låga produktivitetstillväxt som utmärkte perioden 1974-1988
kommer att bli bestående även under 1990-talet.
Statens invandrarverk anser att långtidsutredningen 1990 bekräftar
invandringsfrågomas ställning som centrala framtidsfrågor. Sverige har
ett både kort- och långsiktigt behov av tillskott i arbetskraften. Immigra-
tionspolitiken bör därför som helhet präglas av långsiktighet och
samordning mellan flykting- och arbetskraftsinvandringen. Invandrar-
verket framhåller att merparten av invandringen under överskådlig tid
sannolikt kommer att bestå av flyktinginvandring och inte av arbets-
kraftsinvandring. Samtidigt kommer flyktingarna att vara en betydande
resurs på arbetsmarknaden. Detta ställer krav på långsiktiga "investe-
ringar" i den samhällsapparat som finns för mottagandet, menar
invandrarverket. Särskilt de delar av mottagningen som avser utbildning
och arbetsmarknadsåtgärder är, vid sidan av själva utslussningssystemet,
av strategisk betydelse för att tillvarata arbetskraften. Utbildning- och
arbetsmarknadsåtgärder har också betydelse för invandrarnas möjligheter
att deltaga i samhället på jämlika villkor i det längre perspektivet.
Lantbrukarnas Riksförbund är tveksamt till bedömningen i LU 90 att
livsmedelssektorns produktion skulle öka under 1990-talet. Produk-
tionsvolymen inom det svenska jordbruket väntas sjunka avsevärt under
1990-talet, främst på spannmålsområdet. En neddragning av jordbruks-
produktionen ger även återverkningar på produktionen och syssel-
sättningen i förädlings- och insatsvaruindustrin, påpekar LRF.
LRF anser vidare att en aktiv regionalpolitik torde vara nödvändig
under det kommande decenniet. Enligt LRFs mening är lantbruket i
många bygder en förutsättning för sysselsättning och en fungerande
infrastruktur. LRF eferlyser en helhetssyn på landsbygdsfrågorna, där
bl.a. skatte-, regional- och jordbrukspolitik integreras.
Skogsstyrelsen konstaterar att massa- och pappersindustrin påverkas av
en omläggning av energi- och miljöpolitiken, vilken medför en kostnads-
ökning. Skogsstyrelsen bedömer att en övervältring av kostnadsökningen
på skogsbruket genom sänkta virkespriser kommer att påverka skogs-
bruket. Det sker på kort sikt genom minskad avverkning, men även på
lång sikt genom att mindre resurser avsätts för anläggning och skötsel av
16
nya bestånd. På lång sikt kan detta leda till ett dåligt utnyttjande av Prop. 1990/91:39
landets samlade skogstillgångar. En sådan utveckling är inte acceptabel, Bilaga 2
menar skogsstyrelsen, bl.a. mot bakgrund av de övergripande samhälls-
målen och de internationellt stigande kraven på uthållighet i produktions-
processerna.
Statens energiverk konstaterar att långtidsutredningens slutsatser rörande
miljö- och enegipolitiken stämmer med de slutsatser som verket kommit
fram till såväl i bilaga 21 till LU 90 som i utredningen "Miljöanpassade
energiscenarier - Sverige 2015". Vad som delvis berörs men enligt verket
kunde ha konkretiserats i långtidsutredningen är de problem som uppstår
vid mätningen av den ekonomiska tillväxten i BNP-sammanhang.
Svenska Arbetsgivareföreningen är mycket kritisk till den, enligt SAF,
uppenbara politiska balansgång som LU 90 ägnat sig åt vad gäller
effekterna av en kämkraftsavveckling. Kritiken rör redovisningen av
statens energiverks analys av de samhällsekonomiska kostnaderna för en
kämkraftsavveckling 1995/1996. Vid 2 procents realränta beräknades de
direkta kostnaderna i denna studie till 43-73 miljarder kr. De totala
kostnaderna, inkl, indirekta, skulle kunna komma att uppgå till över 100
miljarder kr. Vid 6% realränta stannar kostnaden vid 27-38 miljarder kr.
SAF påpekar att LU 90 blott nämner de lägre siffrorna. Det beror inte
på att LU 90 gör bedömningen att vi skall ha realräntor på omkring 6%
till långt in på 2000-talet - realräntan förväntas i själva verket fälla till
3 % år 2000.
Lantbrukarnas Riksförbund konstaterar att slutsatserna i LU 90 rörande
avvecklingskostnadema för kärnkraft i huvudsak torde basera sig på
utredningen "Reaktoravveckling 1995/96". Vid LRFs remissbehandling
av denna utredning framfördes kritiska synpunkter på de framräknade
kostnaderna för elproduktionen. Kostnaderna för el från biobränslen har
överskattats med 50-100%, medan kostnaderna för naturgas har
underskattats. LRF ställer sig kritiskt till en naturgasintroduktion med
tanke på de höga kostnaderna och låsningen under en 30-årsperiod till ett
naturgasnät. En annan nackdel med naturgasen som LRF framhåller är
den miljöbelastning som förorsakas.
LRF liksom statskontoret instämmer i den åsikt som framförs i LU 90
att elprissättningen bör grundas på kostnaden för den senast ianspråktagna
anläggningen. Övervinster från befintlig elproduktion kan enligt LRF
lämpligen användas för att stimulera elproduktion från förnyelsebara
energikällor.
Tjänstemännens Centralorganisation delar utredningens mening att det
är viktigt att miljöåtgärder genomförs i en sådan takt att hushållen kan
acceptera dessa och att hushållen ges en klar bild av de verkliga
omställningskostnadema. Om så inte är fallet kan omställningsprocessen
komma att drivas för fort. Detta kan äventyra den framtida ekonomiska
utvecklingen och därmed hota arbetet med att förbättra miljön. TCO
anser i likhet med utredningen att det är nödvändigt att på ett tidigt
17
stadium väga in de samlade miljöeffekterna i de ekonomiska besluten.
Kooperativa förbundet uttrycker sin tillfredsställelse över att miljö- och
energifrågorna har behandlats i långtidsutredningen. I utredningen talas
om energi-, transport- och livsmedelspolitik, men KF påpekar att
miljöfrågorna även griper in i t.ex. konsument- och skattepolitiken. Det
som borde beröras är eventuella framtida kostnader till följd av nutida
verksamhet som påverkar framtidens möjligheter att bedriva och
upprätthålla en uthållig produktion av mänskliga förnödenheter. Sådana
kostnader kan exempelvis vara kostnader för rening av vatten, jord och
luft. För att få en uppfattning om storleken på dessa kostnader anser KF
att det är föredömligt att en utredning om en "grön" BNP skall tillsättas.
KF ansluter sig till utredningens påpekande: "Viktigt är att tydliga
spelregler läggs fest, så att företag och hushåll kan bilda sig en klar
uppfattning om den framtida elprisutvecklingen."
Miljöpåverkan beskrivs i LU 90 bland annat med hjälp av en för-
teckning över de miljöfarligaste ämnena och viktiga utsläppskällor.
Skogsstyrelsen har inget att anföra mot den förteckning över ämnen som
lämnas men anser att beskrivningen av skogsbruket som en viktig
utsläppskälla för fosfor och kväve är onyanserad. Tillförseln av fosfor till
sjöar och hav från skogsbruket är i dag försumbar. Skogsgödsling med
kväve utförs i Sverige i mycket liten omfattning. Den gödsling som sker
genomförs främst i Norrland, där kväve fortfarande är en bristfäktor.
Landstingsförbundets styrelse anser att långtidsutredningen har gjort en
ofullständig baskalkyl för hälso- och sjukvården som innebär en
underskattning av resursbehovet. Styrelsen anser att man vid beräkningen
inte bara bör ta hänsyn till befolkningsutvecklingen utan även till den
medicinsk-tekniska utvecklingen som gör det möjligt att behandla allt fler
sjukdomar och funktionsbrister. Styrelsen understryker vikten av att ha
en så realistisk baskalkyl som möjligt eftersom den har en viss betydelse
för statsmakternas utformning av politiken gentemot landstingen.
I syfte att få till stånd en effektivare användning av samhällets samlade
resurser för vård och omsorg föreslår Landstingsförbundets styrelse att
sjukförsäkringen ges möjlighet att finansiera extra insatser inom hälso-
och sjukvården. Styrelsen anser vidare att det är angeläget att pröva
möjligheterna att överföra ansvaret för läkemedelskostnaderna i den
öppna vården från försäkringen till sjukvårdshuvudmännen.
Även Svenska Kommunförbundets styrelse kommenterar LUs baskalkyl.
Kommunförbundet anser att risken är stor att baskalkylens resultat tolkas
som en prognos eller en målbeskrivning. I så fell avslutas framtids-
analysen för snabbt. Baskalkylen måste istället användas på ett sådant sätt
som termen antyder, nämligen som en "bas” för bedömningen av möjliga
framtider och framtida förändringskrav. Detta har varit ambitionen i
Kommunförbundets bilaga till långtidsutredningen.
Kommunförbundet framhåller att det är positivt att LU 90 pekar på de
problem som finns med den snabba tillväxt som kännetecknat de
Prop.1990/91:39
Bilaga 2
18
offentliga transfereringarna under 1980-talet. För att långsiktigt klara ett Prop. 1990/91:39
oförändrat eller sänkt skattetryck och samtidigt kunna tillgodose Bilaga 2
efterfrågan på service måste betydande förändringar göras i trans-
fereringssystemen. En omfördelning av användningen av skatteintäkterna
från nuvarande statliga transfereringar till hushållen till kommunal
verksamhet är sannolikt nödvändig.
Kommunförbundet anser det vara en stor brist i LU 90 att frågan
rörande det offentliga sparandets fördelning mellan delsektorer inte
behandlas i huvudbetänkandet. 1 LU 90 presenteras kalkyler för den
allmänna ekonomiska utvecklingen som resulterar i betydande offentliga
sparandeöverskott om skattetrycket hålls oförändrat. Kommunförbundet
påpekar att det som inte framgår av dessa kalkyler är att kommunerna
under perioden får stora underskott medan staten och socialförsäkrings-
sektorn svarar för överskotten. Kommunförbundet hänvisar till sin egen
utredning (LU-bilaga 20) i vars huvudalternativ gapet mellan kommuner-
nas inkomster och utgifter ökar under den närmaste tioårsperioden. Trots
att de sammantagna utgifterna i förhållande till BNP knappast ökar finns
det vid sekelskiftet ett finansieringsbehov som jämfört med innevarande
år motsvarar drygt 4 kr i höjd kommunalskatt.
Svenska Kommunförbundet påpekar att en omfattande övervältring av
finansieringen från statsskatt till kommunal egenfinansiering kommer till
stånd om nuvarande statsbidragsregler bibehålls. Denna fråga har
överhuvudtaget inte tagits upp i LUs huvudbetänkande.
Småföretagens Riksorganisation anser att LU 90 inte genom en
förutsättningslös analys studerat alla de möjligheter som står till buds för
att begränsa utgiftsökningen inom den offentliga sektorn samt att öka dess
effektivitet. Den offentliga verksamheten kan delas in i dels myndighets-
utövning, dels övrig verksamhet. Organisationen anser att ren myndig-
hetsutövning troligen bör bedrivas av myndigheter även i framtiden. Det
innebär inte att alla arbetsuppgifter inom myndigheterna nödvändigtvis
bör ligga kvar inom desamma.
Exempel på offentliga arbetsfält som enligt organisationen i huvudsak
ligger utanför myndighetsområdet är sjukvård, åldringsvård och
barnomsorg. En privatisering av dessa sektorer skulle innebära ökad
valfrihet och effektivisering. Därför anser Småföretagens Riksorgani-
sation att entreprenadverksamhet bör tillämpas i större omfattning och att
den offentliga egenregiverksamheten bör minskas.
Statskontoret anser att det är mycket viktigt att ta fram produk-
tivitetsmått inom den offentliga tjänstesektorn. I de baskalkyler som LU
använder för att analysera framtida resurskrav är en av utgångspunkterna
att den årliga produktivitetsutvecklingen för den offentliga tjänstesektorn
sätts till noll. Enligt statskontoret leder detta antagande till att LUs
kalkylresultat är överoptimistiska. Därmed förändras också slutsatserna
angående den offentliga sektorns framtida utveckling. Statskontoret anser
att man istället borde utnyttja tidigare genomförda studiers resultat för
produktivitetstillväxten, även om de nationalräkenskapsdata på sektomivå
som flera studier använt är osäkra. Statskontoret anser vidare att den
s.k. yttre effektiviteten fortlöpande måste granskas. Det är viktigt att
djupgående analyser genomförs av effekterna av olika offentliga utgifts-
program.
19
I LUs huvudrapport saknar statskontoret en diskussion om budget- Prop. 1990/91:39
underskotten under tidigare delen av 1980-talet. På denna punkt borde Bilaga 2
LU 90 ha klarlagt hur underskotten uppstod och varför de utvecklades
liksom hur de avvecklades och effekterna därav. Enligt statskontoret är
det troligt att minskade budgetunderskott uppnåtts till priset av minskade
löner i den offentliga relativt den privata sektorn och lägre offentliga
investeringar. Statskontoret bedömer emellertid att båda dessa utgifts-
poster på lång sikt måste kompenseras om den offentliga sektorns
konkurrenskraft inte skall bli eftersatt.
Socialstyrelsen påtalar vikten av att särskilja den offentliga sektorns
olika funktioner vad avser försäkringsskydd och tjänsteproduktion. Inte
minst en diskussion om produktivitetsutvecklingen i offentliga sektorn
skulle gynnas av en sådan uppdelning. Det finns anledning att lägga ned
ett betydande arbete på att anpassa de traditionella produktivitets- och
effektivitetsmåtten till den mångdimensionella produktion som utgörs av
tjänstesektorn i allmänhet och delar av den offentliga tjänsteproduktionen
i synnerhet. I långtidsutredningens bilaga 17 förs en nyanserad diskussion
kring dessa begrepp som är väl tillämplig på offentlig tjänsteproduktion
som hälso-och sjukvård.
Tjänstemännens Centralorganisation anser att den offentliga sektorn
kan expandera något utöver vad som redovisas i LU 90s baskalkyl utan
att allvarliga rekryteringsproblem behöver uppstå. Flaskhalsen när det
gäller sektorns tillväxt blir sannolikt av finansiell och inte av personell
natur. Investeringarna i infrastruktur har eftersatts under lång tid,
framförallt inom kommunerna. Investeringsvolymen har minskat årligen
under både 1970- och 1980-talen. TCO menar att sektorn därför måste
tillföras ökade finansiella resurser, inte minst mot bakgrund av det stora
finansiella underskott som föreligger redan nu. Det är också TCOs
bestämda uppfattning att sektorns investeringar måste öka för att
möjliggöra en bättre miljö, sanera sjukhus m.m.
I syfte att effektivisera den offentliga sektorn föreslår Lands-
organisationen i Sverige att politikerna målstyr den offentliga produk-
tionen och att den offentliga verksamhetens effektivitet utvärderas. Vidare
anser LO att de ekonomiska styrsystemen bör utvecklas, att effektiviteten
kan ökas genom att åtskillnad görs mellan produktion och finansiering av
verksamheten samt genom att antalet administrativa nivåer minskas.
Ansvar och befogenheter bör delegeras i större utsträckning.
För en god ekonomisk tillväxt i landet med därtill hörande ökning av
välfärden krävs att den offentliga sektorns expansion begränsas, menar
Sveriges Köpmannaförbund. Förbundet framhåller att privata alternativ
är tänkbara på ett flertal traditionellt offentliga verksamhetsområden. Det
skulle stimulera produktivitetsutvecklingen inom den offentliga sektorn
och på sikt ge en höjd standard på det offentliga tjänsteutbudet, utan att
skattetrycket behöver höjas. Om privata alternativ införs innebär det
också en större valfrihet för medborgarna.
20
Enligt Svenska Arbetsgivareföreningen innehåller LU 90 en förtjänstfull Bilaga 2
sammanfattning av problemen med ett högt skattetryck. Detta borde
motivera frågan i vilken utsträckning skattetryckets utveckling under
1980-talet bidragit till Sveriges svaga ekonomiska tillväxt och växande
obalansproblem. Det borde också ha tett sig naturligt att analysera
eventuella samhällsekonomiska välfärdsvinster av en sänkning av
skattetrycket och den offentliga utgiftsnivån, särskilt som regeringen
uttalat en önskan att sänka trycket. Enligt SAFs mening kommer detta att
bli nödvändigt om det är önskvärt med en snabbare ekonomisk tillväxt
än vad Sverige haft under 1970- och 1980-talen.
Sveriges Köpmannaförbund understryker den betydelse som ett ändrat
skattesystem har för att bryta pris- och lönespiralen. Skattereformen är
ett viktigt steg för att förbättra vårt skattesystem. Den genomförs dock
med ett i princip oförändrat skattetryck. Köpmannaförbundet liksom
Småföretagens Riksorganisation menar att det krävs ytterligare åtgärder
för att reformen skall bli effektiv i ett vidare samhällsekonomiskt
perspektiv. Skattereformen bör snarast följas av förslag som leder till
kraftiga sänkningar av det totala skattetrycket. Köpmannaförbundet och
Småföretagarnas Riksorganisation anser att detta enklast kan ske genom
att skattedelen på arbetsgivar- och egenavgiften slopas.
Det höga skattetrycket är den viktigaste förklaringen till stagnationen
i den svenska ekonomin, anför Grossistförbundet Svensk Handel.
Grossistförbundet anser därför att det är nödvändigt att det sker en
omläggning vad gäller skattetrycket. I första hand måste målet vara att
komma ned till det skattetryck som gällde i böljan av 1980-talet och som
av regeringsföreträdare angetts vara det mål man uppställt men dessvärre
misslyckats med att nå. Enligt Grossistförbundet bör målet på sikt vara
att pressa ned skattetrycket under 50% av BNP.
Svenska Försäkringsbolags Riksförbund instämmer i LU 90s uppfattning
att osäkerheten i fråga om det totala sparandet talar för att stimulans-
åtgärder kan behöva vidtas. Det är enligt förbundet beklagligt att
skattereformens positiva sidor fått betalas genom försämrade förutsätt-
ningar för andra sparformer. Risken är påtaglig för att sparande - bl.a.
pensionssparande - söker sig utomlands. Riksförbundet anser att
statsmakterna måste vara vaksamma på en sådan utveckling och ha
beredskap för att snabbt vidta erforderliga motåtgärder. Pensionssparande
är ett mycket långsiktigt sparande där man inte ändrar inriktningen på
sparandeströmmama från det ena året till det andra.
I LU 90 presenteras kalkyler som visar att vid ett oförändrat skatte-
tryck (56%) ökar den offentliga förmögenheten från att motsvara 1 % av
BNP år 1990 till drygt 30% år 2000. Väljer man istället att hålla den
offentliga förmögenheten oförändrad kan detta ske vid ett genomsnittligt
skattetryck på 53,5%. Fullmäktige i riksgäldskontoret anser att i valet
mellan dessa båda utvecklingsvägar bör effekterna såväl på det totala
sparandet som på effektiviteten och tillväxten noggrant övervägas.
21
Fullmäktige anser att fördelningen av sparandet mellan staten och
socialförsäkringssektorn måste bli föremål för vidare diskussion. LU 90s
bild av att statens förmögenhet ökar de närmaste åren medan AP-
fondens finansiella sparande successivt minskar ger enligt fullmäktige en
felaktig bild av den aktuella statsbudgetutvecklingen. En del av de medel
som skulle behöva tillföras AP-fonden för att säkra framtida pensioner
tillförs i stället statsbudgeten och ger därmed inte en alldeles sann bild
av stramhet i denna.
Fullmäktige i riksgäldskontoret framhåller vidare att det är nödvändigt
att analysera de fördelningseffekter mellan generationerna som ATP-
systemet innebär nu och i framtiden. Detta är viktigt av rättviseskäl, men
också för att hushållen skall kunna fatta rationella beslut om sitt eget
sparande. Osäkerheten rörande individernas framtida ATP kan vara en
faktor som förklarar hushållens låga sparande under 1980-talet. Full-
mäktige anser att en framkomlig väg kan vara att förändra pensions-
systemet i riktning mot ett premiereservsystem.
Fullmäktige i riksgäldskontoret delar LUs uppfattning att det är viktigt
att få till stånd en diskussion om pensionerna då pensionssystemets
konstruktion spelar en viktig roll för det totala sparandet. Ur riksgälds-
kontorets perspektiv är vidare frågan om förvaltningen av pensionsmedlen
betydelsefull. Väljer man t.ex. att bygga upp större fondförmögenheter
i socialförsäkringssystemet bör man samtidigt överväga att låta förvalt-
ningen av dessa delas upp på flera fristående fonder.
Riksförsäkringsverket (RFV) påpekar i sitt remissyttrande att analysen
i LU 90 av vilka effekter ett höjt tak inom ATP-systemet skulle kunna
få på sparandet i ekonomin är ofullständig då avtalspensionerna inte tagits
med i beräkningarna. Om man håller fast vid nuvarande ATP-tak innebär
det att utbetalningarna av avtalspensioner automatiskt ökar i omfattning
vid real tillväxt i ekonomin. Detta ställer ökade krav på finansieringen
inom dessa system. Någon fondering sker inte inom de statliga och
kommunala avtalspensionssystemen varför dessa inte kan förväntas bidra
till ett ökat sparande. Mot bakgrund av detta vill verket framhålla att LU
90s beräkningar överskattar ett eventuellt bortfall i sparandet till följd av
ett höjt ATP-tak.
RFV vill även understryka att det är möjligt att uppnå en ökad
fondering inom ATP-systemet utan att införa ett premiereservsystem.
Verket påminner om två av sina tidigare förslag rörande ATP. Dels
bör man överväga att ändra takkonstruktionen på ett sätt som leder till att
ATP även i framtiden kan ge en inkomstrelaterad pension. Dels är det
lämpligt att komplettera regelsystemet så att följsamheten till de
samhällsekonomiska förutsättningarna byggs in i systemet. Ett sätt att
uppnå detta syfte vore att följsamheten till prisutvecklingar uppnås vid en
viss angiven, positiv tillväxt i samhällsekonomin. Om tillväxten avviker
från den angivna bör ett genomslag på pensionerna byggas in i systemet.
Styrelserna för allmänna pensionsfonden konstaterar i sitt remiss-
yttrande att AP-fonden och dess problematik har fått en mycket
undanskymd plats i LU 90, då analysen genomgående avser den
konsoliderade offentliga sektorn. Fondstyrelserna anser att det hade varit
Prop.1990/91:39
Bilaga 2
22
intressant att få en diskussion om den roll ATP-avgiften bör spela inom Prop.1990/91:39
ramen för det totala skattetrycket respektive AP-fondens andel av den Bilaga 2
offentliga sektorns sparande.
På relativ kort sikt - under de närmaste tjugo åren - är ATP-systemets
finansiering oproblematisk enligt fondstyrelserna. De följande decen-
nierna framstår däremot som kritiska. Det är därför viktigt att i ett
långsiktigt perspektiv diskutera AP-fondens storlek, dess roll som
utgiftsbuffert och dess förtroendeskapande betydelse. I LU 90 diskuteras
det offentliga pensionssystemet i det långa tidsperspektivet fram till år
2040. Kalkylerna begränsar sig emellertid till att visa hur avgiftskravet
påverkas av vissa regeländringar - högre pensionsålder, lägre ersättnings-
grad och poängtakets borttagande. Fondstyrelserna anser att det hade
varit önskvärt att analysen utsträckts till att omfatta AP-fondens
eventuella uppgift som spargenerator. Denna kan vara påkallad både med
hänsyn till ett totalt samhällsekonomiskt sparbehov och till behovet att
mom ATP-systemet parera framtida utgiftsbelastningar.
Fondstyrelserna framhåller att denna problematik i själva verket borde
aktualiseras redan i de korta perspektiven, eftersom det är under de
närmaste 10-20 åren den framförhållande kapitalbildningen bör äga rum.
Denna period förväntas nämligen bli gynnsam ur ATP-systemets
synpunkt både med hänsyn till utgifts- och inkomstutvecklingen.
Fondstyrelserna menar att avsaknaden av analys och konkretioner i LU
90 inte bara gäller AP-fonden utan även sparandet inom försäkrings-
sektorn som helhet. Enligt fondstyrelserna hade långtidsutredningen varit
rätt plats för en makroekonomisk övergripande analys av hela försäk-
ringssektorn och dess framtida roll i samhällsekonomin.
Tjänstemännens Centralorganisation konstaterar att det förhållande att
Sverige har ett växande underskott i bytesbalansen illustreras tydligt av
att sparandet i landet är för lågt. Insatser måste således göras för att öka
sparandet. Förbättringar i sparandet bör enligt TCO ske på alla områden
i ekonomin, även om ett negativt företagssparande kan vara ett tecken på
en god investeringsutveckling. Företagens negativa sparande beror dock
både på investeringarna i Sverige och i utlandet. TCO anser att LU 90
har varit för optimistisk i bedömningen av företagen hemtagning av
vinster från utlandsinvesteringar. LU 90 underskattar därför behovet av
ökat sparande i hushållssektom och i den offentliga sektorn.
Statistiska centralbyrån anför en liknande invändning mot vinsthemtag-
ningamas storlek i LU 90s kalkyler. SCB menar att dessa förutsätter en
orealistiskt kraftig höjning av direktavkastningen på det investerade
kapitalet i utlandet. SCB påpekar dock att om s.k. återinvesterade
vinstmedel skall räknas som kapitalinkomst i bytesbalansen så ökar
sannolikheten för att utredningens prognos om bytesbalansen kan komma
att slå in. En sådan omläggning av statistiken innebär emellertid att
bytesbalansen liksom företagssparande och bruttonationalinkomst borde
justeras även för kalkylens startår.
23
Statskontoret anser det troligt att effektiviteten i tjänsteproduktionen Bilaga 2
begränsas av att den även ges fördelningsuppgifter. En ökad avgiftsfinan-
siering skulle frigöra tjänsteproduktionen från fördelningsuppgiftema och
möjliggöra en effektivare produktion. Samtidigt skulle detta ställa ökade
krav på den fördelningspolitik som förs via skatter och transfereringar.
LU har låtit utreda skatters och transfereringars fördelningseffekter. Mot
bakgrund av vad som ovan anförts anser statskontoret att det blir särskilt
betydelsefullt att också utreda den offentliga tjänsteproduktionens
fördelningseffekter.
Socialstyrelsen anser att välfärdsbegreppet måste baseras på hur
individerna faktiskt väljer. Man kan inte nöja sig med att individer och
hushåll har lika möjligheter att välja. Styrelsen pekar bl.a. på att det
finns betydande klasskillnader i hälsotillstånd och välfärdsförhållanden,
att forskningen visar på ansenliga långtidseffekter i vuxenlivet p.g.a.
olika uppväxtvillkor som barn, samt att bostadssegregationen snarast har
ökat under 1980-talet. Denna bild av komplicerade och dynamiska
skillnader i välfärdsvillkor för befolkningen ställer enligt styrelsen krav
på välfärdsbegreppet. Detta kan inte baseras på att uppnå lika valmöjlig-
heter för all medborgare - "valet” begränsas för alltför många människor
av faktorer utanför den enskilde individens kontroll.
Socialstyrelsen delar LU 90s uppfattning att det allmänna hälsoläget
förbättrats under 1980-talet samtidigt som vi fått en ökad marginalisering
och segregering. Även om vi inte går mot det "2/3-delssamhälle" som
utredningen diskuterar kan man enligt styrelsen tala om tydliga tecken
under 1980-talet på "1/10-delssamhället". Den "rikaste" respektive
"fattigaste” tiondelen skiljer sig alltmer i levnadsvillkor och delaktighet
från det övriga samhället.
Enligt styrelsen är det därför viktigt att man bl.a. ser över samtliga
försäkrings- och välfärdssystem med höga "inträdeströsklar". Det kan
vara nödvändigt att aktualisera kraftiga höjningar i garantibelopp för att
göra den generella välfärdspolitiken mera generell och därmed minska
behovet av selektiva insatser och antalet socialhjälpstagare.
24
Appendix Prop. 1990/91:39
Förteckning över avgivna remissyttranden över 1990 års långtids- Bilaga 2
utredning SOU 1990:14
Efter remiss har följande instanser avgett yttranden över långtidsutred-
ningen:
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), expertgruppen för forskning om
regional utveckling (ERU), länsstyrelsen i Jämtlands län, riksförsäkrings-
verket (RFV), riksgäldskontoret, skogsstyrelsen, skolöverstyrelsen,
socialstyrelsen, statens arbetsgivarverk, statens energiverk, statens
invandrarverk, statens pris- och konkurrensverk (SPK), statistiska
centralbyrån (SCB), statskontoret, styrelserna för allmänna pensions-
fonden, styrelsen för teknisk utveckling (STU), universitets- och
högskoleämbetet (UHÄ), fullmäktige i riksbanken, Grossistförbundet
Svensk Handel, AB Handelns Utredningsinstitut, Kooperativa förbundet,
Landsorganisationen i Sverige (LO), Landstingsförbundet, Lantbrukarnas
Riksförbund (LRF), Småföretagens Riksorganisation, Svenska Arbets-
givareföreningen (SAF), Svenska Bankföreningen, Svenska Försäkrings-
bolagens Riksförbund, Svenska Kommunalarbetareförbundet, Svenska
Kommunförbundet, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO),
Sveriges Föreningsbankemas Förbund, Sveriges Industriförbund, Sveriges
Köpmannaförbund, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO).
25
Prop.1990/91:39
1 Sammanfattning 2
1.1 Bakgrund 2
1.2 Det ekonomiska läget 2
1.3 Inflationsbekämpningen 3
1.4 Reformer inom den offentliga sektorn 4
1.5 Tillväxtpolitiken 6
2 Det ekonomiska läget 7
2.1 Den internationella utvecklingen 7
2.2 Det aktuella läget i Sverige 8
2.3 Utsikterna under de närmaste åren 10
2.4 Det långa perspektivet 11
3 Riktlinjer för inflationsbekämpningen 12
3.1 Allmänna förutsättningar 12
3.2 Finanspolitiken 14
3.3 Penning- och valutapolitiken 15
3.4 Lönebildningen 17
3.5 Konkurrenspolitiken 19
4 Riktlinjer för reformer inom den offentliga sektorn 20
4.1 Den offentliga sektorn i ekonomin 20
4.2 Reformer för ökad välfärd 24
4.3 Regeringens resultatkrav på statsförvaltningen 29
4.4 Reformer i statens ägande och förvaltning av egendom 30
5 Riktlinjer för tillväxtpolitiken 31
5.1 Allmänna förutsättningar 31
5.2 Förbättrad produktivitet 33
5.3 Skattepolitiken 33
5.4 Energipolitiken 35
5.5 Europapolitiken 36
5.6 Investeringspolitiken 38
5.7 Arbetsmarknadspolitiken 41
5.8 Utbildning och forskning 42
5.9 Sparandet 44
6 Hemställan 47
7 Beslut 47
Bilaga 1: Svensk ekonomi
Förord 1
1 Sammanfattning 2
2 Internationell utveckling 4
3 Oljeprishöjningamas effekter 6
4 Utrikeshandel 7
5 Arbetsmarknaden 10
6 Löner och konsumentpriser 12
7 Hushållens ekonomi och privat konsumtion 16
8 Investeringar 18
9 Offentlig sektor 20
10 Kapitalmarknaden 22
26
Tabeller: Prop. 1990/91:39
1 Försörjningsbalans 3
2 Nyckeltal 4
3 Internationella förutsättningar 6
4 Export och import av varor 8
5 Bytesbalans 10
6 Arbetsmarknad 11
7 Timlön för samtliga löntagare 13
8 Konsumentpriser 15
9 Hushållssektoms disponibla inkomster, konsumtion och sparande 17
10 Bruttoinvesteringar efter näringsgren 19
11 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter 21
Diagram:
1 Arbetslöshet. Prognos i höglöne- resp, låglönealtemativet 12
2 Nominell timlönekostnad inom industrin 13
3 Konsumentprisutvecklingen 15
4 Disponibel inkomst och privat konsumtion 17
5 Ränteutvecklingen 1989-1990 23
6 Börsutvecklingen i Stockholm och New York 1989-1990 24
Bilaga 2: Sammanställning av remissyttrandena över
Långtidsutredningen 1990
Inledning 1
Utredningens uppläggning och metod 1
Ekonomisk-politiska mål 4
Den ekonomiska politikens inriktning 5
Den internationella utvecklingen 7
Pris- och löneutvecklingen 8
Den ekonomiska tillväxten och utveckligen på 1990-talet 11
Strukturomvandlingen i näringslivet 14
Miljö- och eneigifrågoma 17
Den offentliga sektorn 18
Skatterna och samhällsekonomin 21
Sparandet i ekonomin 21
Välfärden nu och i framtiden 24
Appendix: Förteckning över avgivna remissyttranden 25
27
gotab 97009, Stockholm 1990