Prop.
1990/91:29
Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag
ur regeringsprotokollet den 27 september 1990 för de åtgärder och det
ändamål som framgår av föredragandens hemställan.
På regeringens vägnar
Odd Engström
Erik Åsbrink
I propositionen föreslås riktlinjer för riksgäldskontorets framtida verksam-
het inom statsskuldspolitiken och olika områden av den statliga finansför-
valtningen. Utöver riksgäldskontorets huvuduppgift statsupplåningen av-
ser dessa riktlinjer kontorets utlåning och inlåning, kontorets roll i den
statliga kreditgarantiverksamheten samt den statliga betalningsverksamhe-
ten. Dessutom behandlas riktlinjer för affärsverkens lånefinansiering.
Gemensamt för huvuddelen av förslagen är att riksgäldskontorets roll
inom den statliga finansförvaltningen stärks och definieras tydligare.
1 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 29
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 september 1990.
Närvarande: statsråden Engström, ordförande, Göransson, Gradin, Hell-
ström, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Freivalds, Lööw,
Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Åsbrink
Föredragande: statsrådet Åsbrink
Riksgäldskontoret blev den 1 juli 1989 en myndighet under regeringen.
Inför det ändrade huvudmannaskapet fick en kommitté (Fi 1988:04) i
uppdrag att se över riksgäldskontorets framtida organisation och arbets-
uppgifter. Riksgäldskommittén delade upp arbetet i två delar. De frågor
som bedömdes kräva en lösning till den 1 juli 1989 redovisades i delbetän-
kandet (SOU 1988:59) Riksgäldskontoret — från riksdagens verk till
regeringens myndighet. På grundval av betänkandet lämnades i proposi-
tion 1988/89:97 förslag om anslag till riksgäldskontoret för budgetåret
1989/90 samt om vissa författningsändringar betingade av det nya huvud-
mannaskapet. Förslagen antogs av riksdagen under våren 1989 (FiU25,
rskr. 191).
I sitt slutbetänkande (SOU 1989:95) Riksgäldskontoret — en finansför-
valtning i staten behandlar riksgäldskommittén företrädesvis mer övergri-
pande frågor angående riksgäldskontorets framtida verksamhet. Sålunda
tar kommittén upp olika frågor med anknytning till statsskuldspolitiken
samt statens upplåning och kreditgarantigivning. Vidare behandlas riks-
gäldskontorets utlåning till affärsverk och myndigheter samt kontorets roll
med avseende på den statliga betalningsverksamheten och fondförvalt-
ningen. Härutöver redovisar kommittén sin uppfattning om hur riksgälds-
kontorets organisation bör se ut.
En sammanfattning av kommitténs slutbetänkande bör fogas till proto-
kollet i detta ärende som bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. Som
bilaga 2 bör fogas en sammanställning av remissyttrandena.
Jag har i ärendet samrått med cheferna för kommunikations-, industri-
och civildepartementen.
Riksgäldskontorets huvuduppgift är att ta upp och förvalta lån för staten.
Denna verksamhet skall bedrivas med beaktande av statsskuldspolitiskt
betingade målsättningar (jfr prop. 1986/87:143 s. 55).
Riksgäldskontorets betydelse och roll i statsförvaltningen och den eko-
nomiska politiken har förändrats betydligt under de senaste årtiondena.
Starkt bidragande faktorer till denna utveckling har varit 1970-talets eko-
nomiska kris och det växande upplåningsbehov för staten som framkallats
härav.
Riksgäldskontorets verksamhet har expanderat i takt med att statsupp-
låningen ökat i volym. För att möta det växande upplåningsbehovet under
1970- och 1980-talen utvecklades nya upplåningsinstrument. Tidigare
hade statsupplåningen bedrivits huvudsakligen med hjälp av olika regler-
ingar. Upplåningsbehovets omfattning och framväxten av nya, moderna
finansiella marknader ledde till en omläggning av statsupplåningen i rikt-
ning mot en marknadsanpassning. Den regelstyrda statsupplåningen upp-
hörde successivt under 1980-talet.
Samtidigt som statsupplåningen skiftat karaktär har också upplägg-
ningen av penningpolitiken förändrats. Penningpolitik bedrivs inte längre
med hjälp av kvantitativa regleringar utan med olika åtgärder som är
anpassade till de finansiella marknadernas funktionssätt.
Avregleringen av den svenska kreditmarknaden har på ett omvälvande
sätt förändrat förutsättningarna för aktörerna på de finansiella marknad-
erna. Tidigare fanns bestämmelser som i stor utsträckning reglerade vilka
aktiviteter olika aktörer fick ägna sig åt. Avregleringen har medfört att en
aktör nu kan verka på flera områden än tidigare. Härigenom stimuleras
konkurrensen. Genom att avregleringen skapat möjlighet för aktörerna att
verka inom flera områden har också kraven på aktörernas flexibilitet stigit.
Denna utveckling påverkar även en sådan speciell aktör som riksgälds-
kontoret.
Liknande utvecklingsmönster som det nu beskrivna kan skönjas i många
industriländer. Samtidigt har den finansiella integrationen mellan olika
länder skjutit fart. Utvecklingen av de finansiella marknaderna och den
ökade internationaliseringen innebär att förutsättningarna för statsupplå-
ningen och samordningen av statsskuldspolitiken med andra delar av den
ekonomiska politiken förändras.
Också framöver finns anledning räkna med att riksgäldskontorets verk-
samhetsinriktning och organisation kommer att påverkas av förändringar i
de ekonomiska betingelserna, både nationellt och internationellt. De före-
teelser som närmast kan förväntas få betydelse för riksgäldskontorets
funktion är dels de finansiella marknadernas utveckling och internationa-
lisering, dels behovet av att förnya den offentliga sektorn och dess finansi-
ella system.
Ett viktigt inslag i förnyelsen av den offentliga sektorn är att klart och
tydligt formulera mål och ansvarsområden för olika myndigheter samt att
minska detaljstyrning och delegera beslutsbefogenhet. En förutsättning för
att kunna genomföra detta är att funktionella kriterier kan utvecklas för att
följa upp och utvärdera verksamheten. Det är viktigt att förändringar av
riksgäldskontorets verksamhet sker i ljuset av denna process.
Riksgäldskontoret förvaltar mycket stora ekonomiska värden. En effek-
tiv statsskuldsförvaltning är därför nödvändig och kan också få stor bety-
delse för att frigöra ekonomiska resurser till andra viktiga områden inom
Prop. 1990/91:29
den offentliga verksamheten. I linje med den allmänna strävan att förnya Prop. 1990/91:29
den offentliga sektorn får det anses naturligt att riksgäldskontoret så långt
som möjligt ges ett entydigt ansvar för sin verksamhet och stimuleras att
effektivt utnyttja olika resurser och att — inom den av statsmakterna
angivna ramen för verksamheten — hålla ned de totala kostnaderna för
statsupplåningen.
Statsskuldsförvaltningen utgör ett betydelsefullt inslag i den statliga
finansförvaltningen. Andra viktiga delar är finansiering av affärsverk och
myndigheter vid sidan om statsbudgeten, betalningssystemet och kassa-
hållningen, den statliga kreditgarantigivningen och annan statlig låneverk-
samhet av stödkaraktär, samt förvaltningen av statens finansiella till-
gångar. Det är viktigt med en helhetssyn på den statliga finansförvalt-
ningen. Ökad samordning och andra förändringar, bl.a. av organisatorisk
natur, bör kunna förbättra effektiviteten och sänka kostnaderna för den
statliga finansförvaltningen.
Ett uttryck för en sådan helhetssyn på den statliga finansförvaltningen är
tanken på att inrätta ett statens finansverk. Denna idé har förts fram i olika
sammanhang under årens lopp. Bl.a. var statsskuldspolitiska kommittén
inne på sådana tankegångar i sitt slutbetänkande (SOU 1986:22). Ett av
argumenten för att göra riksgäldskontoret till en myndighet under reger-
ingen var just att få till stånd en ökad samordning och rationalisering av
den centrala statliga finansförvaltningen. Även riksgäldskommittén ger
uttryck för ett sådant synsätt.
Riksgäldskommittén har i enlighet med sina direktiv gjort en övergri-
pande genomgång av riksgäldskontorets olika uppgifter och dess roll inom
den statliga finansförvaltningen. De förslag som kommittén lämnar i sitt
slutbetänkande omfattar framför allt utvidgningar och preciseringar av
samt målbestämningar för uppgifter som redan nu ligger inom riksgälds-
kontorets ansvarsområde. Detta gäller, förutom kontorets huvuduppgift
statsupplåningen, bl.a. utlåningen till affärsverken och kreditgarantigiv-
ningen. Det är enligt min mening av stor vikt att nu lägga fast riktlinjer för
centrala frågor inom den statliga finansförvaltningen med anknytning till
riksgäldskontoret för att kunna ytterligare effektivisera denna förvaltning.
Flera frågor av väsentlig betydelse för affärsverkens framtida finansiering
påkallar också övergripande ställningstaganden. Riktlinjerna innebär i
detta avseende ett steg i utvecklingen mot en ny ekonomisk styrning av
affärsverken.
En del av de riktlinjer som jag föreslår har sådana beröringspunkter med
riksdagens finansmakt att de bör underställas riksdagen för godkännande.
Om riktlinjerna antas av riksdagen kan regeringen därefter vidta de åtgär-
der som krävs för att omsätta dem i mer konkreta termer, bl.a. genom
ändringar i instruktionerna för riksgäldskontoret och de statliga affärsver-
ken.
Dispositionen av den följande framställningen.
I det följande avser jag att närmare behandla frågan om
statsskuldspolitiken i avsnitt 3,
statens upplåning i avsnitt 4,
finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten i avsnitt 5,
statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet i avsnitt 6, och
den statliga betalningsverksamheten i avsnitt 7.
Mitt förslag: Det övergripande målet för riksgäldskontoret och stats-
skuldspolitiken skall vara att minimera kostnaderna för statens
upplåning. Övriga ekonomisk-politiska mål som berör riksgälds-
kontorets verksamhet skall uttryckas som restriktioner för riksgälds-
kontorets möjligheter att uppfylla målet om kostnadsminimering.
Prop. 1990/91:29
Kommitténs förslag överensstämmer i princip med mitt.
Remissinstanserna: Endast några remissinstanser yttrar sig i frågan.
Riksbanksfullmäktige finner det naturligt att målet för statsskuldspolitiken
formuleras så att kostnadsminimering uppnås inom vissa ramar. Att ut-
ifrån denna allmänna målformulering härleda operativa mål för riksgälds-
kontorets arbete menar dock fullmäktige inte vara lätt. I synnerhet är det
nödvändigt att precisera vilka begränsningar som skall gälla. Med hänvis-
ning till att en fullständig separation mellan statsskulds- och penningpoli-
tik inte är möjlig anser fullmäktige att penningpolitiska synpunkter måste
ingå bland restriktionerna. Således måste önskemål om att minimera
statens upplåningskostnader vika ifall penningpolitiska skäl talar för en
annan uppläggning av statens finansiering. Fullmäktige anser vidare att
riksgäldskontorets uppgift att minimera kostnaderna för statsskulden i
första hand bör inriktas på att långsiktigt hålla nere ränte- och förvaltnings-
kostnaderna genom s.k. marknadsvårdande insatser. Även allmänna pen-
sionsfonden (l-3:e fondstyrelserna) och Stadshypotekskassan anför lik-
nande synpunkter. Landsorganisationen (LO) betonar att i avvägningen
mellan intresset av att minimera kostnaderna för statsupplåningen och
behovet av att bidra till makroekonomisk stabilisering måste det senare
väga tyngre.
Skälen för mitt förslag: Inledningsvis vill jag något beröra vad som kan
innefattas i begreppet statsskuldspolitik. Det kan härvid konstateras att
någon entydig, allmänt vedertagen definition av statsskuldspolitik inte
finns. Definitionen kan utformas på olika sätt beroende på vilka utgångs-
punkter man har. Det är heller inte givet hur gränslinjen skall dras mellan
statsskuldspolitik och andra delar av den ekonomiska politiken. Bl.a. är det
så att statsupplåningen berör både penning- och finanspolitiken.
Frågan om avgränsningen av statsskuldspolitiken gentemot andra områ-
den av den ekonomiska politiken togs upp av statsskuldspolitiska kom-
mittén (SPOK) i delbetänkandet (SOU 1984:89) Statsskuldspolitiken -
samordningsfrågor. SPOK definierade därvid statsskuldspolitik ”som det Prop. 1990/91:29
sätt på vilket befintlig statsskuld förvaltas och tillkommande budgetunder-
skott finansieras”.
Även riksgäldskommittén diskuterar definitionsfrågan.
Kommittén anser att det finns ett behov av att förtydliga SPOK:s
definition. Bl.a. anmärker kommittén att åtgärder som påverkar statsskul-
dens sammansättning på marknaden, vilket med SPOKrs definition kan
betraktas som statsskuldspolitik, kan genomföras med andra syften än att
förvalta statsskulden och vidtas av annan myndighet än riksgäldskontoret,
nämligen riksbanken. Kommittén konstaterar vidare att med denna defi-
nition bedrivs statsskuldspolitiken av två skilda myndigheter med olika
uppgifter och olika huvudmän. Därför blir det enligt kommittén problema-
tiskt att till statsskuldspolitiken knyta ett operationaliserbart mål som
också kan utgöra ett mål för riksgäldskontoret såsom ansvarig myndighet
för statsupplåningen. Dessutom framhålls att det uppstår avvägnings- och
samordningsproblem mellan de berörda myndigheterna.
Mot den angivna bakgrunden menar riksgäldskommittén att definitio-
nen av statsskuldspolitik bör formuleras snävare än vad SPOK gjort och
avse de åtgärder som riksgäldskontoret vidtar för att finansiera statens
upplåningsbehov och för att förvalta statsskulden. Som förtydligande
uttalar kommittén att definitionen — på grund av den institutionella
lösning som valts i Sverige och nödvändigheten av att formulera klara mål
— blir inte endast principiellt utan även institutionellt betingad. Stats-
skuldspolitikens innehåll kommer därför också att bero på regleringen av
riksgäldskontorets verksamhet.
Jag kan för egen del i huvudsak instämma i de synpunker som riksgälds-
kommittén har anfört vad gäller en avgränsning och definition av stats-
skuldspolitiken. Det kan dock enligt min mening finnas anledning påpeka
att definitionens praktiska betydelse inte bör överdrivas.
Statsskuldspolitiken är, som framgått, en del av den ekonomiska politi-
ken. Det innebär bl.a. att den skall främja de övergripande ekonomiska
målen såsom hög tillväxt, full sysselsättning, låg inflation och en jämn
fördelning av levnadstandarden. Generellt gäller att den optimala insatsen
av ett visst medel är avhängigt regeringens samtliga ekonomisk-politiska
mål. Den ekonomiska politikens problem består i att finna den kombina-
tion av olika medel som bäst uppfyller de samhällsekonomiska målen.
För att kunna operationalisera den ekonomiska politiken, dvs. omsätta
den i mer konkreta anvisningar, behöver emellertid de övergripande målen
brytas ned i delmål eller mer underordnade mål. Principiellt sett bör man
inte formulera fler mål än det finns tillgängliga medel eftersom ett medel i
normala fall inte kan användas för att klara av flera olika mål samtidigt.
Det är samtidigt angeläget att en organisation har ett så tydligt angivet mål
för sin verksamhet som möjligt. Oklara och motsägelsefulla målformule-
ringar leder ofta till en ineffektiv verksamhet.
Riksgäldskontoret har tidigare haft ett flertal, tidvis motsägelsefulla, mål
för sin verksamhet. Ett exempel på en sådan målkonflikt är de dubbla
syftena med allemanssparandet. Detta har använts dels till att stimulera
hushållen till ökat sparande, dels till att vara ett upplåningsinstrument. I
den senare funktionen jämförs upplåningskostnaderna för allemanssparan-
det med kostnaderna för övriga upplåningsinstrument sett mot bakgrund
av kravet på kostnadseffektivitet i förvaltningen av statsskulden.
Under senare år har målsättningen att minimera kostnaderna fått ökad
prioritet. För att riksgäldskontorets verksamhet skall kunna bedrivas effek-
tivt är det viktigt att ett operationaliserbart mål införs. Detta mål bör vara
att minimera kostnaderna för statens upplåning och förvaltningen av
statsskulden.
I sin strävan att minimera kostnaderna bör emellertid riksgäldskontoret
ta hänssyn till de ekonomiska konsekvenser som olika upplåningsalterna-
tiv medför. Sålunda innebär t.ex. upplåning till långfristigt bunden ränta
att upplåningens räntekostnader kan förutsägas på lång sikt och att kost-
nadsökningar i samband med en uppgång i räntenivån kan undvikas. Å
andra sidan uppkommer inte heller några kostnadsbesparingar när mark-
nadsräntan faller. Vid upplåning med rörlig ränta blir effekterna de mot-
satta. Riksgäldskontoret bör beakta dessa faktorer i sitt arbete att minim-
era kostnaderna för upplåningen. Riksgäldskontorets styrelse har redan
uppmärksammat denna frågeställning och har till en del begränsat storleks-
ordningen på kontorets ränte- och valutarisker.
Som nämndes inledningsvis, och som också bl.a. riksbanksfullmäktige
framfört i sitt remissvar, finns det skäl för att statsskuldspolitiken avvägs
mot andra delar av den ekonomiska politiken och då framför allt mot
penningpolitiken. De avvägningar som måste göras mot de andra ekono-
miska målen — och då i synnerhet mot penningpolitikens mål — utgör
restriktioner för statsskuldspolitikens övergripande mål att minimera kost-
naderna för statens upplåning.
Statsskuldspolitikens möjligheter att påverka de övergripande ekonom-
iska målen är dock begränsade. Andra medel i den ekonomisk-politiska
åtgärdsfloran är betydligt effektivare i detta avseende. Detta är också ett av
skälen till att knyta statsskuldspolitiken till ett så pass begränsat delmål
som att minimera kostnaderna för statens upplåning.
Prop. 1990/91:29
Mitt förslag: Riksgäldskontoret skall besluta om förvaltningen av
statsskulden inom de av penningpolitiken betingade restriktionerna.
För att säkerställa att statsskuldspolitiken avvägs mot penningpoli-
tiken skall samråd ske mellan riksgäldskontoret och riksbanken.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att roll- och ansvarsfördel-
ningen mellan riksgäldskontoret och riksbanken görs klarare. Genom av-
regleringen av kreditmarknaden har samordningen via marknaden kunnat
öka. Kommittén konstaterar dock att en fullständig separation mellan
penning-, valuta- och statsskuldspolitik inte är möjlig att genomföra i
dagsläget. Detta kan komma till stånd först när de finansiella marknaderna
fungerar mer effektivt än vad de gör nu. Enligt kommittén är därför en viss
samordning tills vidare nödvändig mellan riksbanken och riksgäldskonto-
ret även om riksgäldskontoret ges en mer självständig roll. Kommittén
anser också att nya former för samråd mellan de berörda myndigheterna
bör övervägas.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser betonar nödvändigheten av ett
samrådsförfarande mellan riksbanken och riksgäldskontoret om penning-
och statsskuldspolitiken. Enligt allmänna pensionsfonden (l — 3:e fondsty-
relserna) måste denna samordning innebära att statsskuldspolitiken under-
ordnas penningpolitiken. Riksbanksfullmäktige menar att samråd är nöd-
vändigt rörande såväl den kort- som långsiktiga politikens uppläggning.
Formerna för samråd bör enligt fullmäktige inte låsas fast utan anpassas
efter aktuella omständigheter. Samrådet bör dock föreskrivas i instruktio-
nen för riksgäldskontoret. Landsorganisationen (LO) anser att finansde-
partementet har det centrala ansvaret för samordning av den ekonomiska
politiken. Departementets samordning bör, enligt LO, leda till full klarhet
om att upplåningskostnaderna är underordnade stabiliseringspolitikens
krav och att penningpolitiken, som genomförs av riksbanken, står i över-
ensstämmelse med regeringens intentioner.
Skälen för mitt förslag: Jag har i avsnitt 3.1 framhållit att statsskuldspo-
litiken utgör en del av den ekonomiska politiken och att detta innebär att
statsskuldspolitikens mål — att minimera kostnaderna för statens upplå-
ning — tidvis måste avvägas mot andra mål för den ekonomiska politiken.
Behovet av avvägning är speciellt tydligt gentemot penningpolitiken. Ut-
vecklingen av de finansiella marknaderna gör det emellertid svårt att en
gång för alla avgöra hur penningpolitiska aspekter utgör restriktioner för
statsskuldspolitiken. Detta innebär att samordningen mellan statsskulds-
och penningpolitiken bör ske i former som tar hänsyn till att de yttre
förutsättningarna kan förändras.
En förutsättning för att statsskuldspolitiken skall harmonisera med
penningpolitiken är att det finns ett fungerande informationsutbyte mellan
riksgäldskontoret och riksbanken. Samråd i mer organiserade former har
också förekommit mellan riksgäldskontoret, riksbanken och finansdepar-
tementet åtminstone sedan 1977 då fullmäktigeförsamlingarna i riksgälds-
kontoret och riksbanken beslöt att bilda en samrådsgrupp för utlandsupp-
låningen. Senare bildades även en samrådsgrupp för den inhemska upplå-
ningen.
För att säkerställa att statsskuldspolitiken utformas inom de ramar som
är betingade av penningpolitiken bör riksgäldskontoret föreskrivas att
samråda med riksbanken om den allmänna inriktningen av kontorets
verksamhet vad gäller att ta upp och förvalta lån till staten. Samrådet skall
företrädesvis gälla frågeställningar som är av större penningpolitisk bety-
delse. Föreskrifter om samrådsförfarandet beslutas av regeringen i riks-
gäldskontorets instruktion.
Prop. 1990/91:29
Statsupplåningen har varierat kraftigt under 1980-talet. I början av 1980-
talet var statens budgetunderskott betydande, som mest ca 90 miljarder
kronor. Underskottet var av en sådan storleksordning att de traditionella
upplåningsinstrumenten inte räckte till utan nya låneinstrument, stats-
skuldväxlar år 1982 och allemanssparkonto år 1984, fick introduceras. I
mitten av decenniet sjönk statens finansieringsbehov snabbt på grund av
ökade skatteintäkter och dämpad utgiftstillväxt. Mätt som andel av brut-
tonationalprodukten (BNP) har statsskulden minskat sedan år 1985 och
fr.o.m. år 1987 har en minskning skett även i nominella belopp. Under
perioden 1980 — 1989 förändrades statsskuldens fördelning på olika
låneinstrument (se nedanstående tabell).
Prop. 1990/91:29
Statsskuldens fördelning på olika låneinstrument i slutet av resp, år
|
Procentuell andel |
Mdr | |||
|
1980 |
1985 |
1989 | ||
|
Statsräntelån |
49 |
32 |
24 |
147 |
|
Riksobligationslån |
- |
9 |
16 |
97 |
|
Statsskuldväxlar |
— |
17 |
12 |
73 |
|
Summa penning- och obligationsmarknad |
49 |
58 |
53 |
317 |
|
Premieobligationslån |
9 |
6 |
8 |
49 |
|
Sparobligationslån |
6 |
6 |
4 |
26 |
|
Allemansspar |
- |
3 |
10 |
62 |
|
Summa hushållsmarknad |
15 |
15 |
23 |
137 |
|
Övrigt |
17 |
5 |
9 |
51 |
|
Lån i utländsk valuta (aktuella kurser) |
18 |
22 |
16 |
95 |
|
Total statsskuld, mdr kr. |
230 |
596 |
600 |
600 |
Mot bakgrund av stora variationer i statens lånebehov och med tanke på
den osäkerhet som alltid råder om de närmaste årens ekonomiska utveck-
ling måste planeringen av statsupplåningen utgå ifrån flera olika tänkbara
framtidsbilder. För riksgäldskontorets del innebär detta att såväl långsiktig
planering som stor flexibilitet i verksamhet och organisation är nödvän-
diga.
Mitt forslag: Staten skall inte nettolåna i utländsk valuta för att
finansiera statens budgetunderskott eller för att förvalta statsskul-
den. Vid ett valutainflöde skall en motsvarande amortering ske på
statens skuld i utländsk valuta.
Kommitténs forslag: Mitt förslag skiljer sig något från kommitténs.
Kommittén framhåller att utlandslånenormen, dvs. att staten inte skall
nettolåna i utländsk valuta, innebär inskränkningar i riksgäldskontorets
möjligheter att minimera kostnaderna för statsupplåningen. Om utlandslå-
nenormen tolkas så att valutainflöden skall medföra en successiv amorter- Prop. 1990/91:29
ing av statens skuld i utländsk valuta så innebär detta att motsvarande
upplåning måste ske på den inhemska marknaden. Mot denna bakgrund
anser kommittén att regering och riksdag bör specificera normen i detta
avseende och därvid närmare ange valutaskuldens nivå över bestämda
perioder.
Remissinstanserna: Bara ett fåtal remissinstanser berör denna fråga.
Riksbanksfullmäktige understryker att utlandslånenormen bör ha en fort-
satt central betydelse i den ekonomiska politiken. Vid mycket stora och
snabba valutautflöden kan emellertid den statliga utlandsupplåningen till-
fälligt behöva ökas för att undvika en alltför kraftig avtappning av valuta-
reserven. Det är av stor valutapolitisk betydelse att tillräcklig flexibilitet
upprätthålls. Om den statliga utlandsupplåningen inte kan utnyttjas som
buffert måste, enligt fullmäktige, alternativa lösningar tillgripas. En sådan
är att öka valutareserven till en högre nivå, medan en annan är att
riksbanken skaffar nödvändiga kreditfaciliteter av det slag som riksgälds-
kontoret nu har. I båda fallen minskar kostnaden för riksgäldskontoret
men inte för staten som helhet, eftersom riksbankens kostnader ökar i
motsvarande mån. Fullmäktige menar med hänsyn till det anförda att
statsskuldspolitiken måste inordnas i de övergripande riktlinjerna för den
ekonomiska politiken även när det gäller statlig upplåning i utländsk
valuta. Kostnadsminimiering av utlandsupplåningen bör därför enligt
fullmäktige endast ske under dessa restriktioner.
Landsorganisationen (LO) anser att det ligger en risk i att den statliga
politiken för utlandsupplåningen läggs fast alltför starkt och därmed ger en
stel utgångspunkt för stabiliserings-, struktur- och fördelningspolitik. I
vissa lägen kan en dämpad ränteutveckling vara ett lämpligt operationellt
mål. Det kan vidare, menar LO, te sig stötande att statens lånekostnader
blir höga samtidigt som privata aktörer kan göra exceptionellt goda vinster
på att låna i utlandet till låg ränta och tillgodogöra sig hög avkastning
genom utlåning till svenska räntor.
Skälen för mitt förslag: Vad gäller frågan om statens upplåning i utländsk
valuta har kommittén enligt min mening inte tillräckligt beaktat att pen-
ningpolitiken utgör en restriktion för riksgäldskontorets målsättning att
minimera statens upplåningskostnader. En precisering av storleken på
skulden i utländsk valuta skulle i vissa fall reducera valutapolitikens
flexibilitet och effektivitet. Det gäller dels när det finns ett behov av att
kortsiktigt öka upplåningen av utländsk valuta för att motverka en minsk-
ning av valutareserven i tider av stora valutautflöden, dels när penningpo-
litiken är stram på grund av inhemska orsaker och detta leder till ett
valutainflöde. 1 det senare fallet ökar valutareserven om inte riksgälds-
kontoret amorterar på statens skuld i utländsk valuta. Förutom att stora
variationer i valutareserven bör undvikas av stabilitetsskäl leder också
alternativet med en ökning av valutareserven till högre kostnader för staten
som helhet.
Jag anser därför att storleken på statens skuld i utländsk valuta inte bör
preciseras. I stället bör, vilket jag också angav i 1990 års finansplan, som
norm gälla att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta for att finansiera
10
statens budgetunderskott eller för att förvalta statsskulden och att riks- Prop. 1990/91:29
gäldskontoret skall amortera statens skuld i utländsk valuta då valutain-
flöden uppstår. Storleksordningen för dessa amorteringar bör riksgälds-
kontoret fastställa i samråd med riksbanken. I fråga om tidpunkten för
amorteringarna anser jag det vara tillräckligt att riksgäldskontoret bestäm-
mer dessa efter att ha inhämtat riksbankens synpunkter.
Mitt förslag: Riksgäldskontoret skall även framdeles ha möjlighet att
låna direkt från hushållen. På hushållsupplåningen skall, liksom för
övrig upplåning som riksgäldskontoret gör, ställas kravet att den
skall vara kostnadseffektiv. Upplåning från hushållen i syfte att
stimulera sparandet skall i regel ej ske om detta strider mot det
övergripande målet om kostnadsminimering.
Kommitténs förslag överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Svenska sparbanksföreningen delar kommitténs
åsikt att det inte bör vara en uppgift för statsskuldspolitiken att stimulera
hushållens sparande. Vidare instämmer föreningen i kommitténs uppfatt-
ning att även upplåningen i hushållssektorn skall vara kostnadseffektiv och
rymmas inom de övergripande målen för statsskuldspolitiken. Direkt
upplåning från hushållen bör dock inte vara ett självändamål för riksgälds-
kontoret. Exempelvis bör det, enligt föreningen, övervägas om sådan
upplåning i stället skall ske inom banksystemet i form av ett anbudsförfa-
rande. Stadshypotekskassan anser att det finns en risk att riksgäldskonto-
rets upplåning från hushållssektorn snedvrider konkurrensen på kredit-
marknaden. Kassan menar därför att om riksgäldskontoret över huvud
taget skall bedriva upplåning från hushållen måste stränga krav ställas på
att verksamheten är självbärande.
Skälen för mitt förslag: Riksgäldskontoret har tidigare haft ett flertal
olika, emellanåt oförenliga, mål för statsupplåningen. Exempel på sådana
motstridiga mål är att statsupplåningen skulle dels ske till lägsta möjliga
kostnad, dels erbjuda hushållen sparvillkor som stimulerar sparandet.
Denna målkonflikt har varit speciellt tydlig vad gäller allemanssparandet.
I slutet av 1970-talet och i början av 1980-talet var statens lånebehov så
betydande att kostnadsaspekterna emellanåt fick vika för andra hänsyns-
taganden. Allteftersom statens lånebehov har minskat har emellertid kra-
ven på en kostnadseffektiv förvaltning återigen kommit i förgrunden.
Samtidigt har erfarenheterna visat att riksgäldskontorets möjligheter att
påverka hushållssparandet är begränsade. Mot denna bakgrund bör riks-
gäldskontoret i regel endast eftersträva det allmänt sparstimulerande målet
i den mån det inte står i konflikt med det övergripande målet om kostnads-
minimering.
Riksgäldskontoret bör dock även framgent kunna låna direkt från hus-
hållen. Ett av skälen till detta är att staten bör ha flexibilitet i sin upplåning
dels för att uppnå kostnadseffektivitet när upplåningskostnaderna varierar Prop. 1990/91:29
inom olika segment på marknaden, dels för att kunna låna direkt från
hushållssektorn om lånebehoven skulle öka i framtiden. Vidare måste
riksgäldskontoret, genom att kontoret har utestående lån riktade till hus-
hållen som förfaller först år 1999, upprätthålla en kompetens inom detta
område. Sammantaget talar dessa omständigheter, enligt min mening, för
att kontoret bör ha kvar nödvändig organisation och kompetens för direkt-
upplåning från hushållssektorn.
5.1.1 Riksgäldskontorets roll
Mitt förslag: Riksgäldskontoret skall även fortsättningsvis ha en
central roll vid finansiering av statlig verksamhet utanför statsbud-
geten.
Riksgäldskontorets möjligheter till kostnadseffektiv upplåning
skall användas för att ge statliga myndigheter finansiering till låga
kostnader, dock utan att myndigheternas verksamheter subventio-
neras.
Kommitténs förslag överensstämmer med mitt förslag förutom att kom-
mittén vill ha en friare och mer affärsmässig roll för riksgäldskontoret vid
utlåning till affärsverk och i konsekvens därmed föreslår att verksamheten
skall bedrivas i en särskild enhet.
Remissinstanserna: Affärsverken liksom en del andra remissinstanser,
däribland riksrevisionsverket och Landsorganisationen (LO), ställer sig i
huvudsak positiva till kommitténs förslag om riksgäldskontorets roll vid
finansiering av affärsverken. Riksgäldskontoret menar att förslaget är en
naturlig fortsättning på kontorets nuvarande kreditgivning till affärsver-
ken. Riksgäldskontoret preciserar dessutom på olika punkter den av kom-
mittén föreslagna modellen i syfte att ytterligare markera verksamhetens
självständiga roll inom kontoret.
Bankinspektionen, riksbanksfullmäktige, Svenska bankföreningen, Sve-
riges föreningsbankers förbund och Svenska fondhandlareföreningen av-
styrker förslaget om inrättande av en särskild enhet i riksgäldskontoret
med uppgift att sköta utlåning till affärsverken. Deras huvudsakliga in-
vändning är att en sådan affärsmässig finansiell verksamhet inte är förenlig
med riksgäldskontorets myndighetsuppgift att förvalta statsskulden. Om
riksgäldskontoret gavs sådan möjlighet skulle förtroendet för både
statsskulds- och penningpolitiken minska. Svenska sparbanksföreningen
förespråkaren uppdelning av riksgäldskontorets verksamhet i två delar: En
myndighet som förvaltar statsskulden och en annan myndighet som sköter
12
den mer affärsmässiga verksamheten såsom utlåningen till affärsverken. Prop. 1990/91:29
Sparbanksföreningen menar att frågan om en uppdelning av riksgälds-
kontorets verksamhet bör utredas särskilt.
Bakgrunden till mitt förslag: Riksgäldskontoret bedriver en förhållande-
vis omfattande utlåning och inlåning vid sidan av huvuduppgiften att
förvalta statsskulden. Utlåningen uppgick den 30 juni 1990 till 16,2 mil-
jarder kronor, medan inlåningen var 28,3 miljarder kronor. Både utlåning
och inlåning sker sedan den 1 juli 1990 helt vid sidan av statsbudgeten.
Rörlig kredit är en form av utlåning som efter särskilt beslut i riksdagen
kan ställas till förfogande för en myndighet; den kan liknas vid en check-
räkningskredit i bank. Det sammanlagda utnyttjandet av rörlig kredit,
netto, var den 30 juni 1990 2,2 miljarder kronor. Fr. o. m. budgetåret
1990/91 skall förändring av disposition av rörliga krediter inte längre
redovisas som en del av statsbudgeten (prop. 1989/90:150, FiU 45).
Förutom rörlig kredit förekommer utlåning av både kortfristig och
långfristig karaktär. Genom riksdagsbeslut 1985 fick statens järnvägar (SJ)
och luftfartsverket möjlighet att utnyttja denna upplåningsform. Senare
har i ytterligare riksdagsbeslut även affärsverken sjöfartsverket, FFV och
statens vattenfallsverk beretts möjlighet till upplåning via riksgäldskonto-
ret, liksom banverket, vägverket, centrala studiemedelsnämnden (CSN),
Sveriges Radio AB och byggnadsstyrelsen. Riksgäldskontorets totala utlå-
ning exkl. rörliga krediter uppgick den 30 juni 1990 till 14,0 miljarder
kronor. Knappt halva beloppet utgjordes av lån med lång löptid.
Riksgäldskontorets utlåning sker for flertalet låntagare, däribland affärs-
verken, på marknadsmässiga villkor genom att den relateras till aktuella
marknadsräntor for lån med motsvarande räntebindningstid. För utlån-
ingen till CSN gäller dock särskilda villkor. Dessa innebär att CSN fortlö-
pande tar medel i anspråk för att finansiera utbetalningar av studielån.
Räntan är emellertid fixerad for en period av ett år i taget på basis av de tre
närmast föregående årens räntor vid riksgäldskontorets emissioner av
statsskuldväxlar och riksobligationer.
Riksgäldskontorets inlåning avser i huvudsak inlåning från statliga före-
tag, myndigheter och fonder. Vid halvårsskiftet 1990 utgjordes drygt en
femtedel av de inlånade medlen av sådana statliga fondmedel som enligt
riksdagens eller regeringens beslut skall vara placerade på räntelöst konto.
Härutöver bestod inlåningen av överskottsmedel från affärsverk, statliga
företag, myndigheter med uppdragsverksamhet samt medel från vissa
fonder. Denna inlåning sker delvis på helt marknadsmässiga grunder, med
ränta baserad på aktuella marknadsräntor, och delvis med ränta som
baseras på diskontot.
Skälen för mitt förslag: Riksgäldskontoret får genom sin roll som utfär-
dare av statliga låneinstrument i allmänhet tillgång till finansiering på
bättre villkor än andra låntagare på den svenska marknaden. Detta har sin
grund i den goda kreditvärdigheten och att staten är en av de största
emittenterna på den svenska penning- och obligationsmarknaden, vilket
skapar en god likviditet (omsättningsbarhet) i de statliga obligationerna.
Enligt min mening bör statens tillgång till förmånliga lånevillkor även
fortsättningsvis utnyttjas för att sänka kostnaderna för finansiering av
13
statliga verksamheter som redovisas vid sidan av statsbudgeten. I avsnitt Prop. 1990/91:29
5.2 föreslår jag att det för affärsverken tillämpas en finansieringsmodell
som innebär att de får möjlighet att välja mellan att låna via riksgälds-
kontoret eller direkt på marknaden. I normalfallet torde riksgäldskontoret
kunna erbjuda affärsverken finansiering till de mest förmånliga villkoren.
En grundläggande förutsättning för riksgäldskontorets utlåning till affärs-
verk och inlåning från affärsverk är att lånen inte medför subventioner till
affärsverken. De krediter som riksgäldskontoret lämnar till ett affärsverk
måste därför åtminstone täcka de beräknade kostnaderna för finansiering
och administration av krediten. Vid inlåning innebär kravet på avsaknad
av subventioner att riksgäldskontoret kan betala högst den ränta som utgör
riksgäldskontorets alternativa finansieringskostnad, med avdrag för kost-
nader för administration.
Riksgäldskommitténs förslag innebär att riksgäldskontoret skall konkur-
rera med andra aktörer om långivning till affärsverken och att riksgälds-
kontoret skall ha stor frihet att offerera de utlåningsräntor som man
bedömer som konkurrenskraftiga. Flera remissinstanser har kritiserat
kommitténs förslag med argumentet att en sådan ordning innebär en
oacceptabel risk för att riksgäldskontorets agerande i utlåningsverksamhe-
ten kommer att tolkas i penningpolitiska termer eftersom marknadsaktö-
rerna känner till att riksgäldskontoret och riksbanken samråder om stats-
skuldspolitiken. Remissinstanserna menar att marknadsaktörernas ager-
ande till följd av sådana tolkningar skulle kunna försvåra penningpoliti-
kens bedrivande, vare sig tolkningarna är korrekta eller ej. Riksgäldskonto-
rets ansvar för statsskuldspolitiken skulle därför inte vara förenligt med en
affärsmässigt bedriven utlåningsverksamhet, även om denna förläggs i en
separat enhet inom riksgäldskontoret.
Enligt min mening är det av stor vikt att utlåningsverksamheten inte
försämrar förutsättningarna för att bedriva penningpolitik. Villkoren för
riksgäldskontorets utlåning till affärsverk bör därför även fortsättningsvis
grundas på de kostnader riksgäldskontoret skulle möta vid anskaffning av
kapital, dvs. på de vid varje tidpunkt rådande räntorna på kapital-
marknaden. Vid utlåning till affärsverken bör dock riksgäldskontoret ha
möjlighet att beakta de effekter på statsskuldens sammansättning, exem-
pelvis vad gäller löptider, som utlåningen ger upphov till. Riksgäldskonto-
ret bör därför inte åläggas att i alla situationer mekaniskt använda ett fast
påslag på gällande marknadsräntor vid utlåning till affärsverken.
Affärsverken kommer enligt mitt förslag få möjlighet att använda andra
långivare än riksgäldskontoret. För andra myndigheter som nu lånar i
riksgäldskontoret kommer det även fortsättningsvis att saknas alternativa
långivare. Detta talar för att riksgäldskontoret vid utlåning till dessa
myndigheter tillämpar ett fast påslag på rådande marknadsräntor för
riksgäldskontorets upplåningsinstrument. Detta påslag skall täcka konto-
rets hanteringskostnader för verksamheten.
Affärsverkens upplåning i utländsk valuta behandlas i avsnitt 5.2. Riks-
gäldskommitténs förslag innebär att riksgäldskontoret skall kunna lämna
lån i utländsk valuta till affärsverken. Flera remissinstanser, däribland
riksgäldskontoret och riksbanksfullmäktige, diskuterar frågan om en likvi-
14
ditetsreserv i utländsk valuta inom riksgäldskontoret i anknytning till Prop. 1990/91:29
frågan om utlåning till affärsverken. Riksgäldskontoret anser att en likvi-
ditetsreserv behövs för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt.
Riksbanksfullmäktige anser att en sådan reserv inom riksgäldskontoret
skulle riskera att skapa oklarhet om valutalånenormen och att reserven
skulle kunna uppfattas som en andra valutareserv, varför det skulle upp-
komma stora risker för att oklarhet skapas om den svenska valutapolitiken.
Enligt min mening är en likviditetsreserv i utländsk valuta inom riks-
gäldskontoret inte en nödvändig förutsättning för att dess utlåningsverk-
samhet skall kunna bedrivas effektivt. En sådan likviditetsreserv bör
därför ej byggas upp.
Riksgäldskommittén föreslår att riksgäldskontorets utlåning och inlå-
ning skall bedrivas i en särskild enhet med separat redovisning. Med de
riktlinjer för verksamheten som jag bedömer bör gälla är det enligt min
mening inte nödvändigt att skapa en sådan enhet. Jag vill dock betona
vikten av att redovisningen och den interna revisionen av utlåningen och
inlåningen är av hög standard, bl.a. för att ge möjligheter att visa att
räntesättningen på utlåningen och inlåningen inte innebär en subventione-
ring av affärsverkens och de andra myndigheternas verksamheter. Det bör
ankomma på riksgäldskontoret att organisera verksamheten så att detta
säkerställs och att i det sammanhanget bedöma om verksamheten bör vara
avskild organisatoriskt.
Riksgäldskommittén föreslår vidare att utlåning och inlåning i riksgälds-
kontoret organiseras så att likviditeten i banksystemet inte påverkas och
att utlåningen och inlåningen därmed blir penningpolitiskt neutral. Riks-
banksfullmäktige har i sitt remissvar framfört att sådana åtgärder inte är
nödvändiga och att nuvarande ordning, som innebär att utlåning och
inlåning i riksgäldskontoret påverkar ställningen på riksgäldskontorets
kontokredit i riksbanken, inte medför några problem. Jag finner inte skäl
att göra en annan bedömning än riksbanksfullmäktige i denna fråga. Jag
vill dock påpeka att den förändring av villkoren för riksgäldskontorets
upplåning på dagsbasis i riksbanken som genomfördes under 1989 är av
väsentlig betydelse för att de föreslagna riktlinjerna för riksgäldskontorets
utlåningsverksamhet skall fungera ändamålsenligt. Sedan förändringen
genomfördes sker nämligen riksgäldskontorets upplåning i riksbanken på
marknadsmässiga villkor.
5.1.2 Framtida villkor för utlåning och inlåning
Mitt förslag: Utlåning och inlåning i riksgäldskontoret skall ske på
marknadsmässiga villkor.
Kommitténs förslag överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Kommitténs förslag tillstyrks eller lämnas utan erin-
ran av remissinstanserna.
Skälen för mitt förslag: För närvarande förekommer viss utlåning och
15
inlåning i riksgäldskontoret som inte ersätts på helt marknadsmässiga Prop. 1990/91:29
villkor. Detta gäller framfor allt inlåning från vissa fonder som är upp-
byggda av avgifter av samma typ som normalt går in på statsbudgetens
inkomstsida. I flera sådana fall placeras fondernas medel for närvarande
räntelöst i riksgäldskontoret. Detta innebär att kostnaderna för medlen
ifråga inte motsvaras av redovisade räntebetalningar. Därigenom upp-
kommer en risk för att de verkliga kostnaderna för medlen inte till fullo
styr medlens användning.
Riksgäldskommitténs förslag om förvaltning av statliga fondmedel tas ej
upp i detta sammanhang. Jag vill emellertid framhålla att, i enlighet med
den pågående effektiviseringen av den statliga förvaltningen, statliga medel
i allmänhet bör förvaltas på marknadsmässiga villkor. Denna princip bör
vara vägledande även i de fall statliga fondmedel placeras på konto i
riksgäldskontoret. Genom information om medlens kostnader skapas för-
utsättningar för ändamålsenliga beslut om medlens förvaltning. Utlåning
och inlåning i riksgäldskontoret bör därför ske på marknadsmässiga villkor
om inte särskilda skäl talar däremot.
Riksgäldskontoret bör verka för att marknadsmässiga villkor tillämpas
för den utlåning och inlåning som i dag bedrivs under andra villkor. De
faktorer som ursprungligen motiverade att marknadsmässig ränta inte
tillämpas kan med tiden ha fått minskad betydelse. Riksgäldskontorets
arbete i denna fråga bör därför inte begränsas till att genomföra föränd-
ringar inom ramen för existerande regelverk. Om författningsändringar
erfordras bör riksgäldskontoret tillställa regeringen underlag för bedöm-
ningar av vilka åtgärder som kan vidtas.
5.2.1 Ramar för affärsverkens lånefinansiering
Mitt förslag: Vid utformning av riksdagens och regeringens styrning
av ett affärsverks lånefinansiering skall följande styrmedel priorite-
ras:
— Ramar för affärsverkets totala upplåning och borgensåtaganden
eller bestämmelser om lägsta tillåtna soliditet
— Ramar för affärsverkskoncernens upplåning i utländsk valuta
— Ramar för lån och borgensåtaganden från affärsverket till de i
affärsverkskoncernen ingående bolagen.
Kommitténs förslag överensstämmer i princip med mitt förslag.
Remissinstanserna: Af årsverken välkomnar kommitténs förslag om en
inriktning mot styrning genom angivande av ramar. Statens järnvägar (SJ)
anser att ett soliditetskrav är att föredra framför en ram för total upplå-
ning. Övriga remissinstanser lämnar förslaget utan erinran.
Skälen för mitt förslag: Jag kommer i det följande att använda mig av
termen affärsverkskoncern. Med detta begrepp avser jag affärsverket och
16
de juridiska personer som affärsverket har ett bestämmande inflytande Prop. 1990/91:29
över i den betydelse som enligt 1 kap. 2§ aktiebolagslagen (1975:1385)
tillämpas i fråga om koncerner där moderföretaget är ett aktiebolag; de
juridiska personer som affärsverket har ett bestämmande inflytande över
benämner jag koncernbolag. Påpekas bör dock att jag, där sammanhanget
tillåter det, för enkelhetens skull använder termerna affärsverk och affärs-
verkskoncern som synonyma uttryck.
Regleringen av affärsverkens lånefinansiering präglas av att beslut har
fattats för vart och ett av dem av riksdag och regering. Särskilda regler
gäller för varje affärsverk. Olikheter mellan affärsverkskoncernerna vad
gäller verksamhet och konkurrenssituation kan i och för sig motivera skilda
regler för lånefinansiering. De nuvarande bestämmelsernas karaktär för-
svårar dock möjligheterna att bedöma om regleringen av affärsverkens
lånefinansiering är utformad på ett lämpligt sätt. Det är därför önskvärt att
skapa större enhetlighet vad gäller styrningen av lånefinansieringen.
I proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen an-
gavs att riksdagens och regeringens styrning av affärsverken bör präglas av
ökad långsiktighet och koncentreras på fastställande av ekonomiska mål,
servicemål m.m. Vidare fastslogs att styrningen i större utsträckning bör
avse hela affärsverkskoncernerna, och att affärsverkens styrelser har ett
ansvar för ledningen av hela koncernerna. En modell för affärsverkens
lånefinansiering bör därför enligt min mening i ökad utsträckning baseras
på att styrelsen i affärsverket ansvarar för koncernens finansiering inom
ramar som anges av riksdag och regering.
De riktlinjer för den framtida styrningen av affärsverkens lånefinansie-
ring som jag här förordar syftar till att göra styrningen mer enhetlig och
därmed förenkla och förbättra riksdagens och regeringens styrning och
kontroll. Riktlinjerna syftar även till att förbättra affärsverkens möjligheter
att bedriva finansieringen effektivt. Det finns inom de allmänna riktlinjer
som föreslås möjligheter att anpassa styrningen av det enskilda affärsver-
kets lånefinanisering till den specifika situation som råder i verket och dess
koncernbolag.
Det är riksdagens och regeringens uppgift att utöva den övergripande
styrningen av affärsverken och affärsverkskoncernerna. För att undvika en
alltför detaljerad styrning, som inte är förenlig med en rationell fördelning
av ansvar mellan å ena sidan riksdag och regering och å andra sidan
affärsverk, bör styrningen ske med hjälp av generella medel när detta är
möjligt. Det är i allmänhet ej rationellt att riksdagen och regeringen fattar
beslut i enskilda finansieringsärenden. Detta gäller samtliga tre medel som
mitt förslag omfattar.
Jag går nu över till att motivera medlen var för sig.
Riksdagen bestämmer över statens upplåning och därmed över den
upplåning som sker i affärsverken (men ej i koncernbolagen). Ramar för ett
affärsverks totala upplåning är ett medel som redan tillämpas. Därigenom
kan riksdag och regering ta ställning till omfattningen av upplåningen
medan de enskilda lånebesluten fattas inom affärsverken.
Ett borgensåtagande från ett affärsverk utgör ofta ett nära alternativ
till att verket tar upp lån. Så är fallet när lånekapital skall anskaffas till ett 17
2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 29
koncernbolag; upplåning i verket kombinerat med vidareutlåning till kon- Prop. 1990/91: 29
cernbolaget kan förväntas ge i stort samma kostnader som om koncernbo-
laget lånar i eget namn med borgen från affärsverket. Verkets borgensåta-
ganden bör därför räknas in under upplåningsramen, vilket också är fallet
för exempelvis den upplåningsram som televerket för närvarande arbetar
under.
Med en koncernsyn på affärsverken skulle upplåningsramar för hela
affärsverkskoncernerna kunna vara en utgångspunkt för styrningen av
lånefinansieringen. Mot detta talar dock dels att upplåning i affärsverk till
skillnad från upplåning i deras koncernbolag utgör upplåning inom staten
och därmed skall bestämmas särskilt av riksdagen, dels att styrningen av
affärsverkskoncernerna bör inriktas på övergripande faktorer, varvid soli-
ditetsmått för koncernerna och styrningen av inriktningen på och omfatt-
ningen av investeringar torde utgöra bättre styrinstrument än upplånings-
ramar. Jag förordar därför att ramarna för total upplåning skall avse enbart
affärsverkets lån och borgensåtaganden.
SJ har i sitt remissvar påpekat att dess upplåning begränsas genom att
lägsta tillåtna soliditet har fastlagts. Enligt min mening är reglering av
affärsverkets soliditet ett fullt acceptabelt alternativ till en reglering av
maximalt tillåten upplåning under den rekonsruktion som SJ nu genomgår.
I övrigt bör lämpligheten av att använda krav på lägsta soliditet för att styra
affärsverkens lånefinansiering prövas från fall till fall.
I avsnitt 5.2.2 föreslår jag att regeringen bemyndigas att fastställa ramar
för affärsverkskoncernernas upplåning i utländsk valuta. Jag återkommer
där till skälen för detta förslag.
I propositionen om ledning av den statliga förvaltningen anförde före-
draganden att vidgade möjligheter för lån mellan affärsverk och dess
koncernbolag ej var behövliga. Med rådande regler måste sådana lån i
allmänhet godkännas av riksdagen i varje enskilt fall. I avsnitt 5.2.7
föreslår jag att lån mellan verk och bolag i en afFärsverkskoncern skall ske
på marknadsmässiga villkor. Genom denna restriktion elimineras möjlig-
heterna till att använda lånetransaktioner i syfte att lämna bidrag från verk
till dess koncernbolag. Jag anser därför att det nu är lämpligt att pröva
användbarheten av ramar för lån mellan affärsverken och deras koncern-
bolag. Även borgensåtaganden bör omfattas eftersom dessa vanligtvis
utgör ett nära alternativ till direkt utlåning. Ramarna bör således avse det
sammanlagda beloppet av lån och borgensåtaganden från affärsverket till
dess koncernbolag.
De föreslagna medlen i form av ramar för lånefinansiering bör priorite-
ras i den framtida styrningen av affärsverkens lånefinansiering.Det en-
skilda affärsverkets förutsättningar bör avgöra vilka medel som skall
tillämpas specifikt för det verket.
Den föreslagna inriktningen av styrningen av affärsverkens lånefinansi-
ering innebär att affärsverksstyrelsen inom de av riksdagen och regeringen
angivna ramarna ansvarar för att koncernens finansiering bedrivs ratio-
nellt. I detta ansvar ingår att tillse att koncernens system för kapitalstyr-
ning säkrar att ramarna beaktas. Ett instrument härvidlag är det inflytande
affärsverksstyrelsen har i koncernbolagen.
18
5.2.2 Affärsverkens finansiering i utländsk valuta
Mitt förslag: Affärsverkens upplåning i utländsk valuta skall inte
läggas under normen för statens upplåning i utländsk valuta (utland-
slånenormen). I stället skall affärsverkens valutaupplåning regleras
genom ramar som fastställs for varje affärsverkskoncern som har
behov av valutaupplåning. Tills vidare skall ramarna begränsas på
ett sådant sätt att de svarar mot behovet av valutaupplåning för att
finansiera export och import samt för att gardera mot valutakursris-
ker.
Kommitténs förslag överensstämmer i princip med mitt förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs för-
slag eller lämnar dem utan invändningar. Riksbanksfullmäktige framhåller
att upplåning i valuta bör ske i syfte att finansiera export och import samt
att täcka valutakursrisker. Statens järnvägar (SJ) anser att affärsverken
skall ha frihet till upplåning i utländsk valuta utan annan begränsning än
ett soliditetskrav.
Skälen för mitt förslag: För närvarande tar, med vissa undantag, inte
affärsverken och deras koncernbolag upp lån i utländsk valuta annat än
kortfristigt för att finansiera import och export. Denna upplåning sker via
svensk bank.
I och med att valutaregleringen avvecklats bör frågan om affärsverk-
skoncernernas valutaupplåning prövas på nytt. Eftersom affärsverken är en
del av staten är utlandslånenormen en naturlig utgångspunkt för en sådan
prövning.
Normen innebär att statens valutaskuld inte skall öka. Med tanke på
affärsverkens formella ställning kan det med fog hävdas att deras valu-
taupplåning bör räknas in under normen. En sådan lösning skulle dock leda
till att etablerad praxis frångås och till att en rad principiella och praktiska
problem uppstår vid tillämpningen av normen.
För närvarande räknas inte affärsverkens finansiering i utländsk valuta
av export och import in under normen. Det finns enligt min mening inte
skäl att frångå denna praxis, vare sig finansieringen sker via svensk bank
eller på annat sätt. Affärsverken bör i detta avseende kunna verka på
villkor som är jämförbara med de som gäller för det privata näringslivet.
De problem som skulle uppkomma om affärsverkens upplåning i ut-
ländsk valuta omfattades av utlandslånenormen sammanhänger med att
affärsverken och riksgäldskontoret då måste konkurrera om låneutrymmet
under normen. Detta skulle kunna framtvinga ett svåradministrerat ranso-
neringssystem. Om låneutrymmet under normen alltid vore fullt utnyttjat,
skulle dessutom återbetalning av statens valutaskuld inte längre kunna
fungera som ett stöd för penningpolitiken. Riksbanksfullmäktige anser
detta vara en allvarlig nackdel. På denna punkt delar jag fullmäktiges
bedömning. Mitt förslag är därför att affärsverkens valutaupplåning liksom
hittills läggs utanför utlandslånenormen.
Som riksgäldskommittén framhåller skulle emellertid ett fullständigt
Prop. 1990/91:29
19
frisläppande av affärsverkens valutaupplåning äventyra utlandslånenor- Prop. 1990/91:29
mens trovärdighet och därmed också kunna undergräva förtroendet för
växelkurspolitiken. Andra metoder för att reglera i första hand den lång-
fristiga upplåningen bör därför övervägas. En sådan reglering bör enligt
min mening gälla affärsverkskoncernerna på grundval av ett juridiskt
koncernbegrepp med den innebörd jag angav i avsnitt 5.2.1.
Enligt min mening bör det anges i instruktionen för varje affärsverk som
har behov av valutaupplåning på vilket sätt denna upplåning skall regleras.
Jag ansluter mig till kommitténs förslag att en regel införs i instruktionen
om att valutaupplåningen skall ske inom en av regeringen angiven ram.
Denna ram skall fastställas med beaktande av bestämmelser om affarsverks-
koncernens totala upplåning och innebär därför en reglering av hur stor del
av upplåningen som kan tas upp i utländsk valuta. Det bör sedan ankomma
på resp, affärsverks styrelse att ansvara för att koncernens finansiering
organiseras på ett sådant sätt att fastlagda riktlinjer respekteras.
Ramarna för valutaupplåningen bör fastställas med utgångspunkt i
afFärsverkskoncernernas lånebehov för vissa bestämda syften. Tills vidare
bör ramarna begränsas till att motsvara finansieringsbehoven för export
och import samt för att gardera mot valutakursrisker. Efter hand bör
ramarna utvidgas för att i begränsad omfattning medge långfristig valuta-
finansiering av investeringar.
1 avsnitt 5.2.3 redovisar jag min bedömning att affärsverken bör ges en
större frihet än för närvarande att välja finansieringskälla, både vad gäller
upplåning i svenska kronor och utländsk valuta. För närvarande sker
affärsverkens valutaupplåning med vissa undantag genom lån i svensk
bank. Affärsverken och deras koncernbolag bör enligt min mening ges
möjlighet att ta upp lån i utländsk valuta även i riksgäldskontoret eller,
med den restriktion som föreslås i avsnitt 5.2.5, i eget namn på utländska
marknader.
I enlighet med vad jag anfört tidigare skall riksgäldskontorets upplåning
för utlåning till affärsverken inte läggas under utlandslånenormen. I sam-
band med redovisning av statens upplåning i utländsk valuta bör därför
denna utlåning anges särskilt.
5.2.3 Formerna for lånefinansiering och placering av överskottslikviditet
Mitt förslag: Affärsverken skall ges möjlighet att låna både via
riksgäldskontoret och genom andra långivare.
Affärsverken skall även ges möjlighet att placera överskottslikvi-
ditet både i riksgäldskontoret och på annat sätt. Medlen skall place-
ras räntebärande och förbehållas placeringar med låg risk.
Kommitténs förslag överensstämmer i stort sett med mitt. Kommittén
behandlar dock frågan om affärsverkens placering av överskottslikviditet
enbart summariskt.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är genomgående positiva till för-
20
slaget att affärsverken skall kunna välja den finansieringsform och den Prop. 1990/91:29
finansieringskälla som är mest ekonomisk.
Flera affärsverk anför att den större valfriheten vad gäller finansierings-
former bör förenas med en större valfrihet vid placering av överskottsme-
del.
Skälen för mitt förslag: För närvarande är flertalet affärsverk hänvisade
till riksgäldskontoret för sin lånefinansiering. Televerkskoncernens finan-
siering tas dock upp i sin helhet utanför riksgäldskontoret. Statens järn-
vägar (SJ) utnyttjar både riksgäldskontoret och marknaden för sin finansi-
ering.
Riksgäldskontoret bör även fortsättningsvis i kraft av dess låga upplå-
ningskostnader vara en central källa för affärsverkens upplåning. Affärs-
verken bör dock inte vara exklusivt hänvisade till riksgäldskontoret för sin
upplåning. Relationerna mellan riksgäldskontoret och affärsverken bör i
stället bygga på frivillighet och ekonomiska incitament. Affärsverken bör
således äga rätt att, inom de ramar för den totala upplåningen som anges av
riksdagen och regeringen, välja annan upplåningsform än lån i riksgälds-
kontoret. Därigenom stimuleras både affärsverken och riksgäldskontoret
till effektivitet i verksamheten. De allmänna riktlinjerna för riksgälds-
kontorets utlåning till och inlåning från affärsverk har behandlats i avsnitt
5.1.1.
Upplåningsrätten i riksgäldskontoret bör inte begränsas till att avse
själva affärsverken, utan det bör även vara möjligt för koncernbolag att
låna direkt i riksgäldskontoret. Därigenom möjliggörs en effektiv hantering
av finansförvaltningen inom affärsverkskoncernen i de fall då finansför-
valtningen ligger inom ett koncernbolag. Någon allmän rätt till upplåning
för koncernbolagen bör dock inte medges. I stället bör det ankomma på
styrelsen i resp, affärsverk att avgöra vilket eller vilka koncernbolag som
skall kunna låna direkt i riksgäldskontoret.
Styrelsen för affärsverket bör ansvara för att lånefinansieringen bedrivs
effektivt inom de ramar som ges av riksdag och regering. Styrelsen har
därför ett ansvar att granska de principer som används för val mellan
finansiering i riksgäldskontoret och på marknaden.
Vad gäller placering av överskottslikviditet har för närvarande telever-
ket, SJ och Vattenfall rätt att själva besluta om placeringarna, medan de
andra affärsverken är hänvisade till att placera medlen på konto i riksgälds-
kontoret eller i bank. Flera affärsverk har i sina remissvar framfört att de
bör ges vidgade rättigheter vad gäller formerna för placering av överskotts-
likviditet.
I samband med att affärsverken ges ökade möjligheter att besluta om
formerna för deras lånefinansiering bör de också enligt min uppfattning ges
rätt att själva besluta om placeringen av överskottslikviditet. Dessa aktivi-
teter har ett nära samband i en modern finansförvaltning, varför de bör
regleras på ett liknande sätt. Även utvecklingen mot en mer övergripande
styrning av affärsverken talar mot att en detaljerad reglering av dessa
placeringar behålls.
Jag anser det vara angeläget att affärsverkens överskottslikviditet förbe-
hålls räntebärande placeringar som är sådana att låntagarens eller eventuell
21
garants betalningsförmåga ställer utom rimligt tvivel att betalningsförplik- Prop. 1990/91:29
telserna kommer att infrias i tid. Placeringarna bör även i övrigt vara av
sådan karaktär att de medför låg risk. Eftersom kapitalmarknaden konti-
nuerligt förändras, anser jag det i allmänhet vara mindre lämpligt att
riksdagen eller regeringen reglerar placeringarna i detalj via placeringsre-
glementen for affärsverken. Det bör i stället ankomma på affärsverkets
styrelse att säkerställa att finansförvaltningen organiseras på ett sådant sätt
att placering av överskottslikviditet sker på ett betryggande sätt.
5.2.4 Inhämtande av bud från riksgäldskontoret
Min bedömning: När ett affärsverk eller ett av dess koncernbolag tar
upp lån utom koncernen bör bud på upplåningen begäras från
riksgäldskontoret.
Kommitténs förslag överensstämmer i stort sett med min bedömning.
Kommittén föreslår dock att riksgäldskontoret skall ha en andra möjlighet
att lämna bud i de fall en annan långivare har lämnat ett mer förmånligt
bud i den första anbudsomgången. Kommittén föreslår vidare att riks-
gäldskontoret skall rapportera avgivna bud till riksrevisionsverket.
Remissinstanserna: Televerket och statens järnvägar (SJ) anser att det
inte bör finnas någon skyldighet att efterhöra riksgäldskontorets utlånings-
villkor och att rapporteringen till riksrevisionsverket inte behövs. Övriga
affärsverk tillstyrker kommitténs förslag på dessa punkter eller lämnar dem
utan erinran. Riksdagens revisorer menar att en obligatorisk koppling till
riksgäldskontoret kan vara svår att hantera rent praktiskt. De menar därför
att den är onödig. Ett flertal remissinstanser avvisar den föreslagna skyld-
igheten för affärsverken att ta förnyad kontakt med riksgäldskontoret om
villkoren for den upplåning kontoret offererat överträffats av annan långi-
vare.
Skälen för min bedömning: Det är enligt min uppfattning av väsentlig
betydelse att den frihet att välja långivare som affärsverken erhåller genom
mitt förslag i avsnitt 5.2.3 inte får till följd att riksgäldskontorets möjlig-
heter till förmånlig upplåning förbises. Jag anser därför att affärsverken vid
upplåningstillfället alltid bör begära ett bud på upplåningen från riksgälds-
kontoret. Formerna for inhämtandet av bud skall därvid vara sådana att
bud från riksgäldskontoret och bud från andra långivare är fullt jämförbara
vad gäller aktualitet. Skyldigheten att inhämta bud bör även gälla när ett
koncernbolag tar upp lån eftersom det förut nämnda syftet med bestäm-
melsen annars inte skulle uppnås i de fall ett koncernbolag handhar
koncernens finansförvaltning.
Ett stort antal remissinstanser har kritiserat riksgäldskommitténs förslag
att riksgäldskontoret skall ha möjlighet att lämna ett andra bud när en
annan långivare har lämnat ett mer fördelaktigt bud. Syftet med kommit-
téns förslag var att säkerställa att riksgäldskontorets upplåningsmöjligheter
skulle utnyttjas på bästa sätt för att statlig verksamhet skall finansieras till
22
lägsta möjliga kostnader. Jag instämmer dock i remissinstansernas bedöm-
ning på denna punkt. Det är visserligen möjligt att hävda att budgivningen
skall organiseras på det sätt som kommittén föreslår, eftersom både riks-
gäldskontoret och affärsverken är en del av staten. Det föreslagna anbuds-
förfarandet passar dock mindre bra in i en modell som bygger på frivillig-
het och ekonomiska incitament. Jag följer därför inte kommitténs förslag
på denna punkt.
För att ytterligare förbättra förutsättningarna för att riksgäldskontorets
upplåningsmöjligheter utnyttjas på ett effektivt sätt bör riksrevisionsverket
ha tillgång till de bud som riksgäldskontoret avger till affärsverken och
deras koncernbolag.Detta material bör användas av riksrevisionsverket
vid den årliga revisionen av affärsverken vid granskning av upplånings-
verksamheten.
Televerket och SJ har anfört att ett obligatorium för inhämtande av bud
från riksgäldskontoret ej är förenligt med att affärsverket skall ansvara för
lånefinansieringen inom ramar som ges av riksdag och regering. Det har i
ovanstående stycken framgått att jag på denna punkt har en annan upp-
fattning, men det kan finnas skäl att överväga denna fråga på nytt när
tillräcklig erfarenhet av de av mig förespråkade formerna för affärsverkens
lånefinansiering erhållits.
5.2.5 Samråd med riksgäldskontoret vid utlandsfinansiering m.m.
Mitt förslag: I de fall ett affärsverk tar upp lån på en utländsk
marknad eller ställer garanti för ett sådant lån skall utformningen av
avtalsvillkoren för upplåningen underställas riksgäldskontoret för
godkännande.
Riksgäldskontoret skall på begäran från ett koncernbolag inom
affärsverkskoncern ställa garanti för dess upplåning på utländsk
marknad.
Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med mitt. Kommittén
föreslår dock att upplåningen alltid skall vara garanterad av riksgälds-
kontoret.
Remissinstanserna: Televerket och statens järnvägar (SJ) anser att upp-
låning på utländsk marknad skall kunna ske utan garanti från riksgälds-
kontoret. Svenska bankföreningen anser att det skall råda valfrihet för
affärsverken mellan att utnyttja riksgäldsgaranti, bankgaranti eller att
avstå från en garanti. Bankföreningen menar vidare att det av konkurrens-
neutralitetsskäl bör tas ut avgift för riksgäldsgarantin.
Skälen för mitt förslag: Riksgäldskontoret har stor erfarenhet av upplå-
ning på de internationella marknaderna och därmed kunskaper om vilka
faktorer som bör beaktas vid utformningen av avtalsvillkoren på de skilda
marknaderna. Ett betydande arbete har lagts ned på att etablera lämpliga
former för klausuler om immunitet, säkerhet, information m.m. Utform-
Prop. 1990/91:29
23
ningen av avtalsvillkoren bidrar till att säkerställa att statens skuld i Prop. 1990/91:29
utländsk valuta kan placeras på ett betryggande sätt.
Eftersom affärsverken är en del av staten skulle utformningen av avtals-
villkor for ett affärsverks upplåning på utländsk marknad kunna påverka
förutsättningarna for riksgäldskontorets hantering av statens skuld i ut-
ländsk valuta. Om flera statliga myndigheter oberoende av varandra skulle
låna för statens räkning finns det risk för att bristande enhetlighet i
avtalsvillkoren skulle försvåra marknadens bedömning av upplåningen
och därmed orsaka en fördyring även av riksgäldskontorets valutaupplå-
ning. Det skulle också finnas risk för att bristande enhetlighet försämrar
statens position i rättsliga frågor kring upplåningen. Det är enligt min
mening av central betydelse att affärsverkens upplåning inte inverkar
negativt på förvaltningen av statens skuld i utländsk valuta. Jag föreslår
därför att, i de fall ett affärsverk tar upp lån på utländsk marknad eller
ställer garanti för ett sådant lån, avtalsvillkoren for upplåningen först skall
underställas riksgäldskontoret for godkännande. Genom detta förfarande
läggs ett ansvar på riksgäldskontoret att kontrollera att avtalsvillkoren för
upplåningen är förenliga med de villkor som riksgäldskontoret tillämpar
vid dess egen valutaupplåning. Riksgäldskontoret bör ta ut en kostnads-
täckande avgift för sådant arbete med granskning av avtalsvillkor.
Jag vill framhålla att jag med avtalsvillkor här avser de bestämmelser
som reglerar rättsförhållandena mellan långivare och låntagare men ej de
finansiella villkoren såsom räntesatsen eller emissionskursen. Det bör
ankomma på varje enskilt affärsverk att avgöra om ett erbjudande om lån
är kostnadsmässigt attraktivt.
Riksgäldskommittén har föreslagit att en affärsverkskoncerns upplåning
på utländsk marknad skall ske med en garanti från riksgäldskontoret. Jag
anser att detta skulle innebära ett avsteg från den princip som kommittén i
övrigt föreslår för relationerna mellan affärsverken och riksgäldskontoret,
nämligen att relationerna skall bygga på frivillighet och ekonomiska in-
citament. En garanti från riksgäldskontoret for ett affärsverks upplåning
ter sig dessutom inte helt naturlig, eftersom såväl riksgäldskontoret som
affärsverken är en del av staten. Däremot bör riksgäldskontoret tillhanda-
hålla garantier för koncernbolags upplåning utomlands under förutsättning
att affärsverkets styrelse tillåtit bolaget att begära sådan garanti av riks-
gäldskontoret. För dessa garantier bör riksgäldskontoret ta ut en avgift som
baseras på att riksgäldskontorets totala kostnader for garantier täcks in.
Riksbanksfullmäktige har i sitt remissvar tillstyrkt kommitténs förslag
att en affärsverkskoncerns upplåning utomlands skall förenas med garanti
från riksgäldskontoret. Det motiv som fullmäktige anför är att den erfor-
derliga samordningen av avtalsvillkoren därmed uppnås. Denna samord-
ning uppnås även genom det av mig föreslagna förfarandet.
24
5.2.6 Riksgäldskontorets utlåning och garantigivning till bolag i
affärsverkskoncern
Min bedömning: I de fall riksgäldskontoret lämnar ett lån till ett
bolag inom en affärsverkskoncern eller utfärdar garanti för lån som
ett bolag inom en affärsverkskoncern tar upp bör affärsverket bära
den risk som utlåningen resp, garantigivningen medför for riksgälds-
kontoret.
Kommitténs förslag överensstämmer med min bedömning.
Remissinstanserna: Kommitténs forslag föranleder inga invändningar
från remissinstanserna.
Skälen för min bedömning: Det är styrelsen i affärsverket som bör ta det
övergripande ansvaret för affärsverkskoncernens lånefinansiering. Riks-
gäldskontorets uppgift är att erbjuda affärsverken finansiering for att
statens ställning som låntagare skall kunna utnyttjas till att statlig verksam-
het finansieras till låga kostnader. Riksgäldskontoret har inte till uppgift att
göra en riskprövning vid utlåning till bolag inom affärsverkskoncernerna.
Om ett koncernbolag lånar i riksgäldskontoret eller om riksgäldskontoret
utfärdar en garanti för ett koncernbolags upplåning, skall därför affärsver-
ket bära den kreditrisk som utlåningen resp, garantigivningen medför för
riksgäldskontoret.
Ett koncernbolags upplåning i riksgäldskontoret får samma ekonomiska
effekter som om affärsverket lånar i riksgäldskontoret och sedan på samma
villkor lånar ut medlen till koncernbolaget. Koncernbolags upplåning i
riksgäldskontoret bör därför räknas in under ramen för lån och borgens-
åtaganden från affärsverket till koncernbolagen. Sådan upplåning bör av
samma skäl räknas in under ramen for affärsverkets totala upplåning och
borgensåtaganden (förslag om sådana ramar återfinns i avsnitt 5.2.1).
Motsvarande bör gälla för koncernbolags upplåning som garanteras av
riksgäldskontoret, eftersom affärsverket skall bära den kreditrisk som
garantigivningen medför för riksgäldskontoret.
5.2.7 Lån mellan affärsverk och bolag inom affärsverkskoncern
Min bedömning: Lån och garantier för lån mellan affärsverk och
bolag inom en affärsverkskoncern bör lämnas på marknadsmässiga
villkor.
För lån från verk till bolag inom en affärsverkskoncern bör beslut
om att efterskänka betalning underställs regeringens prövning. Det-
samma bör gälla för fordringar som verk har på bolag med anledning
av att garantier har infriats.
Kommitténs förslag överensstämmer med min bedömning.
Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinringar.
Prop. 1990/91:29
25
Skälen för min bedömning: I propositionen om ledning av den statliga Prop. 1990/91:29
förvaltningen fastslogs att affärsverken och deras dotterbolag i fortsätt-
ningen borde behandlas som en sammanhållen grupp av enheter — en
affärsverkskoncern. Den verksamhet som bedrivs i dotterbolagen bör på
ett naturligt sätt stödja eller komplettera verksamheten i affärsverken.
Affärsverkets styrelse bör ta ett övergripande ansvar för hela koncernens
verksamhet.
Affärsverkens verksamhet är i betydande omfattning konkurrensutsatt.
För vissa affärsverkskoncerner gäller detta särskilt den verksamhet som
bedrivs av dotterbolagen. Det är av bl.a. detta skäl nödvändigt att lånetrans-
aktioner mellan affärsverken och dess dotterbolag inte sker på sådana
villkor att lånen innebär medelsöverföringar mellan verk och bolag.
I propositionen betonades även att riksdagens och regeringens styrning
av affärsverken i ökad utsträckning bör ske med generella medel. Jag har i
avsnitt 5.2.1 föreslagit att ramar skall användas för att reglera omfatt-
ningen av lån mellan verk och koncernbolag. Min uppfattning är att alla
sådana lån bör lämnas på marknadsmässiga villkor. Därmed skapas förut-
sättningar för en rationell styrning av affärsverkskoncernernas lånefinansi-
ering samtidigt som risken för subventionering av konkurrensutsatt verk-
samhet elimineras.
Det skulle kunna hävdas att möjligheten för affärsverkens bolag att
erhålla lån från verket innebär en otillbörlig fördel för bolagen visavi deras
konkurrenter. Jag vill på denna punkt framhålla att bolagens verksamhet
skall stödja och komplettera verkets verksamhet, vilken skall tillgodose alla
medborgares behov av service på vissa områden som bedömts vara särskilt
angelägna. Den verksamhet som bedrivs i en affärsverkskoncern bör därför
ske så kostnadseffektivt som möjligt oavsett om den ligger i verket eller ett
bolag.
Marknadsmässiga villkor innebär vid utlåning från ett verk till ett av
dess bolag att ersättningen skall uppgå till minst affärsverkets aktuella
kostnad för att anskaffa lånekapital. Därutöver bör ersättningen återspegla
den ekonomiska risk som kan vara förenad med utlåningen. Av samma
skäl bör garantier från verket till ett av dess bolag beläggas med en avgift
som återspeglar den risk garantin innebär för affärsverket.
Efterskänkning av betalning på lån från verk till bolag inom en affärs-
verkskoncern kan i princip jämställas med ett tillskott av riskkapital från
verket till bolaget. Sådana tillskott skall vanligtvis prövas av regeringen.
Enligt min uppfattning bör därför regeringen också pröva frågor om
efterskänkning av betalning på lån från verk till bolag eller efterskänkning
av betalning som grundas på fordran som verket har på bolaget med
anledning av att garanti har infriats. Det bör ankomma på riksrevisions-
verket att i sin normala granskning av affärsverkskoncernerna även över-
vaka tillämpningen av dessa riktlinjer.
26
5.2.8 Genomförande
Prop. 1990/91:29
Mitt förslag: De redovisade riktlinjerna för affärsverkens lånefinan-
siering och placering av överskottslikviditet skall förverkligas genom
att riksdagen och regeringen beslutar om regler för varje affärsverks-
koncern för sig.
Kommitténs förslag överensstämmer i princip med mitt förslag.
Remissinstanserna: Riksdagens revisorer anser det vara självklart att
ytterligare ekonomisk frigörelse och nya finansieringsformer för affärsver-
ken måste godkännas av riksdagen för varje enskilt affärsverk. Övriga
remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan erinran.
Skälen för mitt förslag: De av mig föreslagna riktlinjerna för affärsver-
kens lånefinansiering skapar förutsättningar för en ändamålsenlig arbets-
fördelning mellan å ena sidan riksdag och regering och å andra sidan
affärsverken. Riksdag och regering fastställe( ramar för verksamheten,
medan beslut i de enskilda låneärendena i allmänhet fattas inom affärs-
verkskoncernerna.
Vid utformningen av styrningen av affärsverkens lånefinansiering bör
det beaktas att affärsverken skiljer sig åt. Genomförandet av de föreslagna
riktlinjerna bör därför ske genom att regeringen till riksdagen utarbetar
förslag som preciserar hur dessa skall tillämpas för det enskilda affärsver-
ket. Efter riksdagens beslut kan ramar och riktlinjer skrivas in i affärsver-
kens instruktioner och rambelopp specificeras i regleringsbreven till affärs-
verken.
En förutsättning för de vidgade möjligheter som en ramstyrning enligt
mitt förslag innebär för affärsverken är att den ekonomiska redovisningen
är sådan att riksdagens och regeringens insyn och kontroll säkerställs.
27
Mitt förslag: Riksgäldskontoret skall verka for att statlig kreditga-
rantigivning bedrivs på ett systematiskt och effektivt sätt. Kontoret
skall därvid fungera som samordnare och rådgivare till andra myn-
digheter som handhar kreditgarantier samt besluta föreskrifter och
allmänna råd för garantiverksamheten. Vidare skall riksgäldskonto-
ret fortlöpande följa upp de kostnader som kreditgarantierna medför
för staten.
Det skall dessutom ligga på riksgäldskontoret att samordna och
följa upp statliga lån till näringslivet.
Kommitténs förslag överensstämmer med mitt.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ansluter sig till kommitténs
förslag att riksgäldskontoret ges ett utvidgat ansvar för den statliga kredit-
garantigivningen eller framför inga invändningar mot detta.
Några remissinstanser kommer dock med kritiska synpunkter. Statskon-
toret menar, mot bakgrund av en sannolikt minskad omfattning av de
statliga kreditgarantierna, att ytterligare resurser ej bör tillföras riksgälds-
kontoret för denna verksamhet. Riksdagens revisorer anmärker att riks-
gäldskontoret inte bör åläggas ett utvidgat ansvar på kreditgarantiområdet
förrän redovisningsrutiner m.m. antagit fastare former.
Bakgrunden till mitt förslag: Den statliga kreditgarantigivningen omfat-
tar ett förhållandevis stort antal verksamheter av varierande art. Den
totala garanterade kapitalskulden vid halvårsskiftet 1989 var drygt 103
miljarder kronor. Härav svarade exportkreditgarantierna, som handhas av
exportkreditnämnden, för 31,5 miljarder kronor. Exportkreditnämndens
verksamhet omfattas dock inte av de här presenterade förslagen.
Riksgäldskontoret är — sett till garantibeloppens sammanlagda storlek
— den dominerande garantimyndigheten. Kontorets hittills största enga-
gemang har avsett garantier till den svenska varvs- och rederinäringen;
dessa garantier är dock nu under avveckling. Härutöver har riksgälds-
kontoret att svara för statens garantigivning i fråga om bl.a. investeringar i
utvinning, transport och lagring av olja, kol och naturgas. Vidare utfärdar
och administrerar riksgäldskontoret garantier i form av grundfondförbin-
delser för vissa finansieringsinstitut, bl.a. hypoteksinstituten.
År 1985 tillsattes kreditgarantiutredningen för att utarbeta ett förslag till
en enhetlig förordning för verksamheten med statliga kreditgarantier. Året
därefter fick utredningen genom tilläggsdirektiv i uppgift att behandla bl.a.
frågan om statligt stöd i form av lån till företag. Frågorna redovisades i
betänkandet (SOU 1987:29) Stöd till näringslivet, som innehåller en redo-
görelse över vilka myndigheter, förutom riksgäldskontoret och exportkre-
ditnämnden, som utfärdar och administrerar statliga kreditgarantier och
lån. De förslag utredningen presenterade resulterade i en ny förordning om
Prop. 1990/91:29
28
statligt stöd till näringslivet (SFS 1988:764). Förordningen innebär bl.a. Prop. 1990/91:29
att statligt stöd i form av garanti, lån eller bidrag skall lämnas endast om
finansieringsbehov inte kan täckas genom marknadens kreditinstitut. Vid-
are skall statliga kreditgarantier normalt inte täcka mer än 75 % av
kapitalskulden; det långivande kreditinstitutet förutsätts bära resten av
kreditrisken. För att täcka statens kostnader för administration och för
förluster på grund av beviljade garantier skall långivaren i förskott till
staten betala en årlig avgift om 1 % av den garanterade kapitalskulden.
Riksrevisionsverket fick 1985 i uppdrag av regeringen att utarbeta ett
ADB-baserat redovisningssystem för verksamheten med statliga kreditga-
rantier. Systemet (system KG) är uppbyggt så att de myndigheter som
beviljar kreditgarantier själva lägger in garantiramar och utfästelser, me-
dan långivarna står för uppdatering av utestående låneskuld. Systemet
skapar förutsättning för en snabbare och säkrare redovisning av de totala
statliga garantiåtagandena. Det är nu i drift och myndigheterna arbetar
med att uppdatera systemets register.
Statligt stöd till näringslivet genom lån till enskilda företag över stats-
budgeten är beloppsmässigt av mindre omfattning än de statliga kreditga-
rantierna, men de totala lånen uppgår likväl till betydande belopp. Den
totala lånefordran var vid halvårsskiftet 1989 drygt 12 miljarder kronor.
Ett tiotal myndigheter redovisar statliga lån och administrerar dessa.
Skälen for mitt förslag: För närvarande finns det ingen myndighet som
har till uppgift att samordna garantivillkor och följa upp den samlade
statliga kreditgarantigivningen. En samlad redovisning av kostnaderna för
den statliga garantigivningen saknas. Området är till följd härav svåröver-
skådligt och förutsättningarna för att kunna göra riktiga och väl avvägda
bedömningar vad gäller användningen av statliga kreditgarantier är inte
tillfredsställande.
Riksgäldskontoret är en central myndighet för statens finansförvaltning.
Inom kontoret, som är den i dag dominerande garantigivande myndighe-
ten, finns dessutom kompetens för utformning av garantivillkor och bevak-
ning av statens intresse under garantiernas löptid och i samband med
infrianden. Statliga kreditgarantier är i allmänhet ett alternativ till direkt
statlig utlåning, eftersom det är garantin som möjliggör att låntagaren kan
erhålla medlen på marknaden. Genom detta samband mellan långivning
och garantigivning, och genom att riksgäldskontoret har kompetens på
bägge dessa områden, är det enligt min mening både lämpligt och naturligt
att riksgäldskontoret får ett övergripande ansvar för samordning och
uppföljning av de statliga kreditgarantierna.
Med anledning av den kritik mot riksgäldskommitténs förslag som
statskontoret och riksdagens revisorer framfört vill jag framhålla att det är
angeläget att tillräckliga resurser avdelas för en övergripande uppföljning
av verksamheten med statliga kreditgarantier. Garantivolymen kommer
att uppgå till betydande belopp under lång tid framöver. Eftersom uppfölj-
ningen i nuläget inte är tillfredsställande är det lämpligt att riksgäldskonto-
ret snarast möjligt påbörjar den av mig föreslagna verksamheten.
Det utvidgade ansvar för den statliga kreditgarantigivningen som riks-
gäldskontoret enligt mitt förslag kommer att få innebär naturligen att
29
kontoret inledningsvis måste göra en kartläggning av existerande garantier Prop. 1990/91: 29
och de villkor som gäller för dessa. Riksgäldskontoret kan vid detta arbete
begagna sig av det av riksrevisionsverket framtagna redovisningssystemet
for kreditgarantierna.
Riksgäldskontoret och riksrevisionsverket bör samarbeta i olika frågor
som rör kreditgarantiverksamheten inom staten. Tills vidare bör arbetsför-
delningen dem emellan kännetecknas av att riksrevisionsverket ansvarar
för frågor som rör redovisning och revision, medan riksgäldskontoret
ansvarar för samordning av garanti villkor och uppföljning av kostnader för
garantiverksamheten. I sammanhanget vill jag erinra om att regeringen
nyligen har meddelat direktiv (dir. 1990:19) till en utredning som skall se
över verksamheten vid de s.k. stabsmyndigheterna, däribland riksrevisions-
verket. Dess uppgifter i fråga om redovisning av kreditgarantier kan
komma att beröras av översynen.
I riksgäldskontorets uppgift bör ingå att utfärda föreskrifter och all-
männa råd för garantigivning och uppföljning samt att ta initiativ till
utbildningsinsatser på området, och därmed bl.a. bidra till att bestämmel-
serna i förordningen om statligt stöd till näringslivet effektiviserar den
statliga garantigivningen. För närvarande utfärdar flera av de myndigheter
som handlägger kreditgarantiärenden egna allmänna råd. Det är en ange-
lägen uppgift att göra hanteringen av kreditgarantier mer enhetlig. En
bearbetning av befintliga råd bör därför göras med utgångspunkten att de
allmänna råd som utfärdas av riksgäldskontoret på det här området skall
vara tillämpliga för samtliga utfärdare av garantier.
Det är vidare angeläget att riksgäldskontoret aktivt följer upp kostna-
derna för den statliga kreditgarantigivningen. Riksgäldskontorets uppgift
bör bl.a. bestå i att gruppvis för garantier med samma ändamål eller enskilt
för större garantier följa utvecklingen av garantivolymer, intäkter från
garantiavgifter, kostnader för infrianden samt intäkter från återvinningar.
Jag berör i nästa avsnitt möjligheterna av att de kunskaper som riksgälds-
kontoret inhämtar genom denna verksamhet kan användas som underlag
för förslag om differentiering av prissättningen på statliga kreditgarantier.
För statliga lån till näringslivet finns av samma skäl som för statliga
kreditgarantier ett behov av samordning av villkor och uppföljning av
verksamheten. Även på detta område är riksgäldskontoret enligt min
uppfattning lämpligt att utföra denna uppgift. Informationsbehovet är här
snarast större än på kreditgarantiområdet, eftersom det inte finns något
informationssystem för statliga lån till näringslivet av samma slag som det
tidigare nämnda systemet för kreditgarantier.
Riksgäldskontorets uppgifter att utfärda föreskrifter och allmänna råd
bör därför även omfatta statliga lån till näringslivet, i första hand lån som
lämnas och har lämnats genom anslag över statsbudgeten. Riksgäldskonto-
ret bör även för grupper av lån med samma ändamål eller enskilt för större
lån följa utvecklingen av lånevolymer, ränteintäkter och eventuella kost-
nader genom avskrivningar av lånefordringar.
Avsikten med att riksgäldskontoret ges i uppgift att följa utvecklingen av
statliga kreditgarantier och lån till näringslivet är att de kunskaper som
därmed inhämtas ska bidra till att effektivisera användningen av dessa
30
medel. Om riksgäldskontoret ser möjligheter till effektiviseringar som Prop. 1990/91:29
förutsätter författningsförändringar bör riksgäldskontoret naturligtvis an-
mäla detta till regeringen.
Riksgäldskontorets uppföljning av kostnader för statlig garantigivning
bör således avrapporteras till regeringen när uppföljningen visar att villko-
ren för garantigivningen behöver omprövas. Dessutom bör riksgäldskonto-
ret regelbundet redovisa den statliga garantigivningens omfattning och hur
den fördelas på garantier för olika ändamål samt vilka kostnader och
intäkter garantigivningen medför. Uppgifter av denna karaktär redovisas
årligen i budgetpropositionen. Riksgäldskontoret bör svara för underlags-
material till denna redovisning.
Mitt förslag: Statliga kreditgarantier bör beläggas med avgift som står
i proportion till den ekonomiska risk som garantin medför för
staten. Utgångspunkten för avgiftsnivån skall vara att avgiften skall
täcka förväntade kostnader för kreditgarantin samt hanteringskost-
nader.
Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med mitt förslag.
Remissinstanserna: Statens industriverk påpekar att ett garantisystem
med kommersiella villkor, dvs. ett självbärande system där risktäckande
avgift tas ut, kan medföra att garantierna blir ointressanta för företagen.
Kommitténs förslag innebär då att staten avhänder sig ett medel att
påverka företagens beteende i för samhället önskvärd riktning. Svenska
sparbanksföreningen anser att den föreslagna kreditgarantiverksamheten i
praktiken utgör ren bankverksamhet. Den bör därför drivas i andra former
än en statlig myndighet för att bli effektiv och konkurrenskraftig.
Skälen för mitt förslag: Sedan ett flertal år har inriktningen av den
statliga kreditgarantigivningen varit en ökad avgiftsbeläggning i syfte att
åstadkomma täckning av statens kostnader för verksamheten. Med lagen
(1988:777) om avgifter för vissa statliga garantier togs ytterligare ett steg i
denna riktning. Genom lagen infördes nämligen avgiftsplikt för tidigare
avgiftsfria statliga garantier, som beviljats före den 1 juli 1988, enligt vissa
författningar. Avgiften, som skall betalas årligen, är enligt lagen avsedd att
täcka statens kostnader för administration och förluster på grund av
garantierna i fråga, dvs. en självkostnadsprincip. Avgiftsunderlaget utgörs
av utestående kapitalskuld per den 1 juli varje år. Med stöd av bemyndig-
ande i lagen har regeringen i en särskild förordning (SFS 1988:778)
fastställt avgiften till 1 % av avgiftsunderlaget. Kretsen av författningar om
statligt stöd som omfattas av den angivna lagen har nyligen utökats (prop.
1989/90:150 bil. 1, Fiu 40, SFS 1990: 611).
I den proposition vari lagförslaget lades fram (prop. 1987/88:150 bil. 1)
framhölls att avgiftssättningen bör göras med utgångspunkt i en helhetssyn
31
på den statliga garantigivningen, dvs. att garantigivningen ses som ett Prop. 1990/91:29
verksamhetsområde inom vilket kostnadstäckning skall gälla. Det anmärk-
tes att varje näringsgren i och för sig inte behöver vara kostnadstäckande
utan att det viktiga i stället är att bedöma kostnadstäckningen inom hela
verksamheten. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen uttalade fi-
nansutskottet (FiU31) sin tillfredsställelse över att den statliga kreditgaran-
tiverksamheten skulle göras mer affärsmässig och att statens risker skulle
minskas.
Den ovan nämnda lagen om avgifter för vissa statliga garantier omfattar
endast en del av den statliga garantigivningen. För andra garantier, exem-
pelvis grundfondförbindelser, uttas lägre avgifter. Det finns även statliga
garantier som är avgiftsfria.
Möjligheterna att differentiera garantiavgifter på grundval av de kostna-
der garantierna åsamkar staten har varit små på grund av ofullständig
information om utfall vad gäller förluster m. m. 1 och med att riksgälds-
kontoret ges i uppdrag att följa utvecklingen på detta område kommer
informationen framgent att förbättras.
Riksgäldskontorets arbete med uppföljning av statliga kreditgarantier
skapar goda förutsättningar för att bygga upp en kompetens inom riks-
gäldskontoret vad gäller att bedöma de risker som är förenade med garan-
tigivning. Riksgäldskontoret bör prioritera en sådan kompetensuppbygg-
nad. Kompetensen bör användas dels i den egna verksamheten med
garantigivning, dels för att öka effektiviteten i statlig garantigivning i
allmänhet.
Riksgäldskommittén anför att det är en angelägen uppgift att komma
fram till en prissättning av samtliga statliga kreditgarantier som bättre
svarar mot de ekonomiska risker som kan föreligga för staten i samband
med garantigivningen. Jag delar denna uppfattning. Affärsmässigheten i
den statliga kreditgarantigivningen bör ökas på sikt exempelvis genom att
några olika avgiftsnivåer tillämpas. Kostnaderna för det statliga engage-
manget för ett garantislag resp, en enskild större garanti kan därmed
tydliggöras, vilket skapar förutsättningar för en bättre prioritering mellan
olika statliga åtaganden.
Enligt min mening bör därför riksgäldskontoret, när kunskap vunnits
om de kostnader som är förenade med skilda garantislag, verka för att
garantiavgifterna differentieras med utgångspunkt i de kostnader som
garantierna kan förväntas åsamka staten. Riksgäldskontoret bör därvid
underställa regeringen förslag om differentierade garantiavgifter.
Statens industriverk har påpekat att en prissättning av garantier som
baseras på de ekonomiska risker som garantierna medför kan komma att
minska garantiernas användbarhet som ett medel att påverka samhället i
önskvärd riktning. Med den av mig föreslagna arbetsordningen får regering
och riksdag tillfälle att göra en avvägning av dessa faktorer.
Svenska sparbanksföreningen anser att den föreslagna kreditgaranti-
verksamheten i praktiken utgör ren bankverksamhet. Jag delar inte denna
uppfattning. Det finns visserligen betydande likheter genom att full kost-
nadstäckning skall eftersträvas, men det är inte lämpligt att ställa exakt
samma krav på den statliga garantiverksamheten som på privat affarsverk-
32
samhet. Den statliga garantiverksamheten är av sådan art att riskerna kan Prop. 1990/91:29
komma att koncentreras till enskilda näringar eller projekt, vilket vore
acceptabelt i en kommersiell verksamhet endast om återförsäkring tilläm-
pades. Jag har inte för avsikt att föreslå att de risker som statlig garantigiv-
ning innebär för staten skall återförsäkras.
Mitt förslag: Beslut om statlig kreditgaranti för lån i utländsk valuta
eller lån i svenska kronor på utländsk marknad skall oberoende av
garantibeloppets storlek fattas av riksgäldskontoret.
Beslut om statlig kreditgaranti för lån i svensk valuta på den
svenska marknaden som avser betydande belopp skall fattas av
riksgäldskontoret, om ej annat bestäms särskilt.
För exportkredit- och fartygskreditgarantierna föreslås ingen för-
ändring av gällande regler.
Kommitténs förslag överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Endast några remissinstanser uttalar sig om kom-
mitténs förslag i de berörda frågorna. Riksgäldskontoret vill ha en allmän
bestämmelse (i sin instruktion) som ger kontoret rätt att till regeringen
hänskjuta frågor om riskprövning beträffande kreditgarantier. Kammar-
kollegiet anser vad gäller större kreditgarantier i svensk valuta på svensk
marknad att kompetens för riskprövning ej bör byggas upp inom riksgälds-
kontoret på grund av att antalet ärenden kan förväntas bli mycket begrän-
sat.
Skälen för mitt förslag: På de internationella kreditmarknaderna pris-
sätts lån som garanteras av svenska staten så gott som uteslutande mot
bakgrund av att statlig garanti föreligger. Det finns därigenom inget egent-
ligt skäl till att ett sådant lån skulle bli dyrare än en motsvarande upplåning
med svenska staten som låntagare. Ett lån som är garanterat av den svenska
staten är i normalfallet ett fullgott substitut för ett lån till staten.
Detta samband mellan statens egna lån och lån garanterade av staten
medför att det är angeläget att prissättningen av det garanterade lånet i så
liten utsträckning som möjligt skiljer sig från den som staten själv skulle
möta för ett likartat lån vid samma tidpunkt och på samma marknad. Om
det garanterade lånet utan egentligt skäl skulle bli dyrare än ett statligt lån
ger detta fel signaler om priset på den svenska statens lån, vilket riskerar att
fördyra statens egen utlandsupplåning.
Dessutom föreligger en nära koppling mellan de övriga avtalsvillkoren i
statens lån på utländsk marknad och statligt garanterad utlandsupplåning.
Jag har i avsnitt 5.2.5 om samråd med riksgäldskontoret vid affärsverkens
upplåning på utländsk marknad nämnt att riksgäldskontoret under årens
lopp har lagt ned ett betydande arbete på att få till stånd enhetliga och
lämpliga avtalsvillkor i dess egna utlandslån. På grund av de krav som
ställs på utformningen av internationella kreditgarantier återfinns vissa av
33
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 29
dessa villkor — såsom eftergift av immunitet, jurisdiktionsklausulen och Prop. 1990/91:29
för staten handlingsbegränsande villkor, s. k. negativa klausuler — i de
statliga garantierna. En samordning av dessa villkor är viktig. Även de
villkor som rör uppsägningsrätt för lån med statlig kreditgaranti bör
utformas med hänsyn till hur villkoren kan påverka statens egen utlands-
upplåning.
Riksgäldskontoret har stor erfarenhet av upplåning på internationella
kreditmarknader och därmed väsentlig kunskap om utformning av låne-
villkor. Enligt min mening bör därför beslut om statlig kreditgaranti för lån
i utländsk valuta eller lån i svenska kronor på utländsk marknad fattas av
riksgäldskontoret, som därmed får det erforderliga inflytandet på utform-
ningen av låne- och garantivillkor. Bestämmelser för affärsverkskoncerner-
nas upplåning på utländsk marknad har behandlats i avsnitt 5.2.
För beloppsmässigt stora garantier avseende ett eller flera lån i svenska
kronor på den svenska marknaden bör riksgäldskontorets roll utökas. Jag
delar kommitténs bedömning att företagsekonomiska överväganden bör
användas i ökad utsträckning vid statlig garantigivning. Riksgäldskonto-
rets kompetens på detta område kommer successivt att byggas upp genom
de uppgifter rörande samordning och uppföljning av kreditgarantier som
jag behandlat i avsnitt 6.1. Det är därför lämpligt att riksgäldskontoret
beslutar om kreditgarantier för projekt med potentiellt stora ekonomiska
följder för staten. Denna allmänna inriktning bör dock ej utesluta att
annan myndighet ges i uppgift att besluta även om större garantier om
detta i det särskilda fallet är motiverat, exempelvis av syftet med garantin.
Med nuvarande penningvärde bör, enligt min uppfattning, gränsen för
vad som kan betraktas som beloppsmässigt stora projekt ligga runt 50 milj,
kr. Det bör överlåtas på regeringen att närmare bestämma var denna gräns
skall sättas.
För stora kreditgarantier som ligger inom annan myndighets ansvarsom-
råde bör myndigheten lämna över garantiärendet med ett eget yttrande till
riksgäldskontoret för beslut. Därigenom säkerställs att den andra myndig-
hetens kompetens på sakområdet tas till vara, samtidigt som riksgälds-
kontorets övergripande bedömning av de ekonomiska risker som är för-
enade med garantin kan komma till uttryck vid bestämning av garantivill-
koren. För de garantier som riksgäldskontoret beslutar bör vidare den
löpande förvaltningen av garantierna handhas av riksgäldskontoret om
inte kontoret och den andra myndigheten träffar överenskommelse om att
viss garanti skall förvaltas av den senare.
Förslaget får till följd att regeringskansliets arbete med garantiärenden
minskar, eftersom vissa garantier, som enligt nuvarande ordning skall
beslutas av regeringen, överflyttas till riksgäldskontoret. Det är enligt min
mening positivt att regeringen avlastas förvaltningsuppgifter.
I samband med statlig garantigivning kan det uppkomma situationer då
ekonomiskt motiverade krav på förhållandevis höga garantiavgifter måste
vägas mot syftet med det stöd som en statlig kreditgaranti utgör. Riksgälds-
kontorets bedömning av garantin bör dock grundas på de ekonomiska
risker den medför. I de fall riksgäldskontoret genom bestämmelser i för-
fattning är förhindrat att besluta om garantivillkoren, exempelvis vad
34
gäller garantiavgiftens nivå, och riksgäldskontoret finner att de risker som Prop. 1990/91: 29
är förenade med garantin ej kan balanseras av garantiavgiften eller genom
utformning av andra garantivillkor, bör riksgäldskontoret ha rätt att lämna
över ärendet till regeringen. Den slutliga prövningen, med en avvägning
mellan ekonomiska och andra faktorer, får i dessa fall göras av regeringen.
Exportkreditgarantierna berörs inte av mina förslag. Vidare undantas
fartygskreditsystemet. Fartygskrediterna är under avveckling och det finns
därför inte skäl att göra några förändringar i den gällande ordningen för
dessa.
Mitt förslag: Riksgäldskontoret skall följa bruttoflödet av de statliga
betalningarna ocjt vid behov lämna förslag till regeringen på änd-
ringar i regler for statliga inbetalningar och utbetalningar för att
därigenom effektivisera den statliga betalningsverksamheten.
Kommitténs förslag överensstämmer med mitt. Kommittén föreslår vi-
dare att en utredning tillsätts för att klargöra fördelningen av ansvar mellan
riksrevisionsverket och riksgäldskontoret vad gäller statliga betalningar.
Remissinstanserna: Riksbanksfullmäktige, bankinspektionen, statskon-
toret och riksdagens revisorer delar uppfattningen att en utredning av
ansvarsfördelningen mellan riksrevisionsverket och riksgäldskontoret be-
höver göras.
Bakgrunden till mitt förslag: Riksgäldskontoret svarar for statens upplå-
ning bl.a. i syfte att se till att medel finns tillgängliga för statens betalnings-
verksamhet. För att sköta upplåningsuppgiften gör riksgäldskontoret prog-
noser över statliga inbetalningar och utbetalningar. För prognoserna ut-
nyttjas bl.a. information ur det statliga betalningssystemet. Prognoserna är
framförallt inriktade på nettoflödet av de statliga betalningarna på kort
sikt, från en dag till några månader.
Riksrevisionsverket förvaltar det statliga betalningssystemet och kon-
trollerar statsverkets checkräkning med anslutna postgirokonton. Vidare
svarar riksrevisionsverket för utvecklingen av betalningssystemet och be-
slutar i frågor som gäller användningen av skilda betalningsvägar. Riksre-
visonsverkets arbete syftar bl.a. till att ge statliga myndigheter goda förut-
sättningar for en effektiv ekonomiadministration.
Även riksrevisionsverket använder information ur det statliga betalnings-
systemet för prognosändamål. Riksrevisionsverkets prognoser behandlar
dock huvudsakligen statsbudgetens utfall och har ofta en längre tidshori-
sont än riksgäldskontorets prognoser. Prognosverksamheten vid riksrevi-
sionsverket har en väsentligt större omfattning än den vid riksgäldskonto-
ret.
1 1990 års budgetproposition (1989/90:100 bil. 9 s. 40) föreslogs, med
hänvisning till riksgäldskommitténs betänkande, att två tjänster tillförs
35
riksgäldskontoret för arbete med analys och uppföljning av statens kassa- Prop. 1990/91: 29
hållning. Riksdagen antog förslaget (FiU 33)
Skälen för mitt förslag: Riksgäldskontoret har som central uppgift att
genom upplåning så effektivt som möjligt tillhandahålla medel för att täcka
statens utgifter. I begreppet effektivitet ligger att göra så exakta beräk-
ningar som möjligt av medelsbehovet dag för dag i syfte att minimera
statens räntekostnader. Det gör att riksgäldskontoret har anledning att
ägna särskild uppmärksamhet åt de aggregerade medelsflödena till och från
staten. Jag finner det därför lämpligt att riksgäldskontoret, som genomför
statens upplåning och förvaltar statsskulden, också får ett ansvar för att
bevaka att statens betalningsflöden sker på ett sätt som medverkar till en
god kassahållning i staten och därmed minskar statens räntekostnader.
Riksgäldskontorets arbete med effektivisering av det aggregerade statliga
betalningsflödet kan innebära att riksgäldskontoret verkar för tidigarelägg-
ning av inbetalningar eller senareläggning av utbetalningar, eller utjämning
av betalningsströmmar över tiden. Möjligheterna att förbättra kassahåll-
ningen begränsas dock vad gäller de stora in- och utflödena av att tid-
punkter för uppbörd och utbetalningar i stor utsträckning styrs av regler
som har bestämts av riksdagen. Dessa regler har lagts fast vid olika
tidpunkter. Det kan därför inte tas för givet att avvägningen av de aggre-
gerade betalningsflödena är den mest ändamålsenliga. Riksgäldskontoret
bör därför föreslå regeringen regeländringar i de fall man bedömer att
lösningar, som totalt sett är bättre än de rådande, är möjliga att uppnå.
Både riksgäldskontoret och riksrevisionsverket kommer med mitt för-
slag att ha uppgifter i anknytning till de statliga betalningarna. Riksgälds-
kontorets uppgift blir att, som jag har beskrivit, på olika sätt verka för att
de aggregerade statliga betalningarna sköts effektivt. Riksrevisonsverkets
uppgift är att bidra till att statliga myndigheter har tillgång till ett effektivt
betalningssystem som ger förutsättningar för att myndigheternas kassahåll-
ning håller god standard samt att verka för att redovisning och revision är
av hög kvalitet.
Riksgäldskommittén påpekar att riksgäldskontoret och riksrevisionsver-
ket gör prognoser av delvis liknande slag baserat på data ur det statliga
betalningssystemet och att myndigheterna även i vissa övriga fall har nära
angränsande arbetsuppgifter. En samverkan mellan myndigheterna är där-
för naturlig. Kommittén föreslår att en utredning tillsätts för att pröva
olika gränsdragningar mellan riksgäldskontoret, riksrevisionsverket och
andra myndigheter som verkar inom de finansiella och ekonomiska om-
rådena. Flera remissinstanser har bekräftat att en sådan utredning behövs.
Jag delar denna uppfattning och erinrar om att frågor om lämplig ansvars-
fördelning mellan riksgäldskontoret och bl. a. riksrevisionsverket för bud-
getprognoser, inkomstberäkningar, kassahållning och betalningssystem
kommer att behandlas av den i det tidigare (avsnitt 6.1) nämnda utred-
ningen som har till uppgift att se över verksamheten vid de s. k. stabsmyn-
digheterna.
36
Prop. 1990/91:29
Jag hemställer att regeringen föreslår riksdagen att godkänna de riktlinjer
som jag har angett beträffande
1. statsskuldspolitiken (avsnitt 3),
2. statsupplåningen (avsnitt 4),
3. utlåning och inlåning i riksgäldskontoret (avsnitt 5.1),
4. ramar för affärsverkens lånefinansiering (avsnitt 5.2.1),
5. affärsverkens finansiering i utländsk valuta (avsnitt 5.2.2),
6. formerna för lånefinansiering och placering av överskottslikvi-
ditet (avsnitt 5.2.3),
7. samråd med riksgäldskontoret vid utlandsfinansiering m.m.
(avsnitt 5.2.5),
8. genomförande av förslagen om affärsverkens lånefinansiering
(avsnitt 5.2.8),
9. statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet (avsnitt 6),
10. den statliga betalningsverksamheten (avsnitt 7).
Vidare hemställer jag att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del
av vad jag har anfört om
11. inhämtande av bud från riksgäldskontoret (avsnitt 5.2.4),
12. riksgäldskontorets utlåning och garantigivning till bolag inom
affärsverkskoncern (avsnitt 5.2.6),
13. lån mellan affärsverk och bolag inom affärsverkskoncern (av-
snitt 5.2.7).
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom propositionen förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för
de åtgärder och det ändamål som föredraganden har hemställt om.
37
Riksgäldskommittén avger härmed sitt slutbetänkande. I ett delbetän-
kande, ”Riksgäldskontoret — från riksdagens verk till regeringens myndig-
het” (SOU 1988:59) behandlade kommittén en del frågor som måste lösas
i samband med att riksgäldskontoret fr.o.m. den 1 juli 1989 blev en
regeringsmyndighet. Det rörde bl.a. riksgäldskontorets instruktion och.
anslagssystem, styrelsens funktion och sammansättning samt vissa lagstift-
ningsfrågor.
En hel del utredningsuppgifter var kommittén av tidsskäl tvungen att
lämna till en andra del av utredningsarbete. Det gällde framför allt frågor
rörande operationalisering av statsupplåningens mål, utvärdering och in-
riktning, samt vissa övriga arbetsuppgifter. När det gäller samordningsfrå-
gor har kommittén i sitt arbete identifierat en del verksamhetsområden
som gränsar till riksgäldskontorets nuvarande uppgifter och som det därför
har funnits anledning att undersöka närmare.
Kommitténs förslag vad gäller riksgäldskontorets framtida verksamhet
har sin utgångspunkt bl.a. i de omvärldsförändringar som innebär ökad
internationalisering och integrering av de finansiella marknaderna och
därmed förändrar förutsättningarna för statsupplåningen. Vidare tar kom-
mittén upp frågan om mål och utvärderingskriterier för statsupplåningen
och riksgäldskontoret som organisation.
Kommittén behandlar också en rad frågor med utgångspunkten att
förbättra samordningen av den centrala statliga finansförvaltningen. Det
gäller utlåning till affärsverk och myndigheter, ansvar för den statliga
betalningsverksamheten, kreditgarantigivningen och den statliga fondför-
valtningen.
Statsskuldspolitiken
Riksgäldskommittén har sökt precisera målen för statsskuldspolitiken och
ansvarsfördelningen gentemot riksbanken. Det har därvidlag varit en
strävan att få en entydig målformulering för såväl statsskuldspolitiken som
för riksgäldskontoret. Mot denna bakgrund snävar kommittén in den
definition av statsskuldspolitiken som säger att statsskuldspolitik är det
sätt på vilket befintlig statsskuld förvaltas och tillkommande budgetunder-
skott finansieras. Statsskuldspolitiken skall endast omfatta de åtgärder
riksgäldskontoret vidtager för att finansiera statens upplåningsbehov och
förvalta statsskulden. På grund av den institutionella lösning som valts i
Sverige och nödvändigheten att formulera mål för riksgäldskontoret blir
definitionen av statsskuldspolitik inte endast principiellt utan även insti-
tutionellt betingad. Statsskuldspolitikens innehåll kommer därför också att
bero på regleringen av riksgäldskontorets verksamhet.
Den nödvändiga samordningen mellan penningpolitik och statsskulds-
politik kan göras på olika sätt. Det kommer bl.a. att ta sig uttryck i olika
institutionella ramar för statsupplåningen. Principiellt sett kan man ur-
skilja två motsatta lösningar. Det ena alternativet är att integrera statsupp-
låningen i penningpolitiken. Statsupplåningen blir då en uppgift för cen-
Prop. 1990/91:29
Bilaga 1
38
tralbanken. Det andra alternativet är att separera statsupplåningen från Prop. 1990/91:29
penningpolitiken och låta avvägningen ske i marknaden. Statsupplåningen Bilaga 1
sköts i detta fall av en separat myndighet med en avgränsad roll gentemot
centralbanken.
Den svenska modellen för statsupplåningen har genom de senaste årens
förändringar utvecklats mot det senare av de två alternativen. Upplå-
ningen sköts av en självständig myndighet, riksgäldskontoret, under rege-
ringen.
I och med framväxten av nya finansiella marknader i Sverige lades såväl
penningpolitiken som statsupplåningen om. Statsskuldspolitiken är i dag
marknadsanpassad. Enligt kommitténs uppfattning har behoven att inte-
grera statsskuldspolitik och penningpolitik därmed minskat. Beslutet att
fr.o.m. 1 juli 1989 ändra huvudmannaskapet för riksgäldskontoret från
riksdagen till regeringen motiverades bl.a. av att samordningen mellan
penning- och statsskuldspolitiken i väsentlig grad skulle klaras via mark-
naderna. Utvecklingen mot allt effektivare marknader, den ökade interna-
tionaliseringen och en mer marknadskonform penning- och statsskuldspo-
litik har fortsatt de senaste åren. Det bör därför vara möjligt, enligt
kommitténs uppfattning, att söka formulera avgränsade mål och tydliga
restriktioner för riksgäldskontorets verksamhet. Samtidigt bör det dock
påpekas att så länge de finansiella marknaderna inte är tillräckligt effektiva
är en viss samordning mellan berörda institutioner nödvändig, även om
riksgäldskontoret samtidigt får en mer självständig roll.
Att formulera avgränsade mål för statsskuldspolitiken är angeläget,
också sett ur en annan synvinkel. En tydlig målformulering är en förutsätt-
ning för en ändamålsenlig styrning av riksgäldskontorets verksamhet och
en utveckling av dess effektivitet. Det är först när det finns en operationa-
liserbar målformulering som det är möjligt att utforma effektiva styrinstru-
ment, utvärderingskriterier och att diskutera verksamhetens effektivitet på
ett meningsfullt sätt. En utveckling av riksgäldskontorets verksamhet i
denna riktning kan enligt kommitténs mening ses som en del i förnyelsen
av den offentliga sektorn.
Enligt kommitténs mening skall målet för statsupplåningen vara att
minimera de effektiva nettokostnaderna. Det är dock nödvändigt att
kostnadsminimeringar görs inom tydliga restriktioner som bl.a. är beting-
ade av statsupplåningens avvägning mot penning- och valutapolitiken Det
är angeläget att riksgäldskontoret i samverkan med sin huvudman faststäl-
ler riktlinjer i detta avseende.
En förutsättning för en sådan målformulering för riksgäldskontoret är
att ansvarsfördelningen mellan riksbanken och riksgäldskontoret blir tyd-
lig. För att kunna minimera upplåningskostnaderna är det nödvändigt att
riksgäldskontoret skapar en upplåningsstrategi utifrån en självständig be-
dömning av den ekonomiska utvecklingen. Det får inte råda någon miss-
tanke om att riksgäldskontorets agerande återspeglar de penningpolitiska
ambitioner riksbanken har. Målet skall vara att riksbanken skall kunna
föra en självständig penningpolitik utan att dess intentioner via riksgälds-
kontorets agerande oavsiktligt ”läcker ut” till marknaden. Formerna för
samråd mellan riksbanken och riksgäldskontoret om avvägningen mellan
39
statsskuldspolitiken och penningpolitiken måste således återspegla en tyd-
lig ansvarsfördelning. Samrådet mellan riksbanken och riksgäldskontoret
skall vara informellt. Omständigheterna måste avgöra i vilka former och på
vilken nivå som samrådet skall äga rum. Det bör klart framgå att beslutan-
derätten för frågor som ligger på riksgäldskontoret tillkommer styrelsen
eller riksgäldsdirektören, beroende på den interna ansvarsfördelningen.
Upplåningen
Mot bakgrund av den osäkerhet som råder om de närmaste årens ekono-
miska utveckling måste man vid planeringen av statsupplåningen utgå från
flera olika utvecklingslinjer. En gynnsam utveckling kan på kort sikt
medföra en neddragning av statsskulden. Vissa upplåningsformer och
marknader kan i ett sådant läge bli mindre aktuella att använda. Ett mer
ogynnsamt förlopp kan däremot innebära en ökning av statsskulden,
varvid flera olika kanaler måste användas för att finansieringen skall kunna
bedrivas så kostnadseffekti vt som möjligt. För riksgäldskontorets del inne-
bär detta att såväl långsiktig planering som stor flexibilitet i verksamhet
och organisation är nödvändiga.
Periodvis har riksgäldskontorets utlandsupplåning varit betydande. Hu-
ruvida utlandsupplåning skall äga rum har inte endast berott på upplåning-
sbehov eller kostnads mässiga fördelar utan även berott på vilka övergri-
pande riktlinjer för den ekonomiska politiken som gällt.
Efter 1984 inriktades politiken på att staten inte skulle nettolåna utom-
lands. Denna syn utvecklades successivt till en norm för den ekonomiska
politiken och en tvingande restriktion för statsskuldspolitiken. Övriga
delar av statsupplåningen anpassades efter den. I och med att valutaregle-
ringen avskaffats förändras innebörden i utlandslånenormen. Ett vidmakt-
hållande av normen då valutaregleringen avskaffas anser kommittén skall
innebära att staten inte skall öka sin skuld i utländsk valuta.
Kommittén anser att det ligger utanför kommitténs uppdrag att ta
ställning till utlandslånenormens betydelse för den ekonomiska politiken.
Den har lagts fast av regering och riksdag som ett centralt inslag i den
övergripande ekonomisk-politiska strategin. Kommittén förutsätter att
normen kommer att ligga fast. Detta inskränker möjligheterna att begränsa
kostnaden för statsupplåningen. Om utlandslånenormen tolkas så att valu-
taflöden skall medföra en successiv nettoamortering till nya och lägre
nivåer som sedan inte får överskridas innebär det att en nettoamortering
av utlandsskulden måste finansieras genom motsvarande upplåning på den
inhemska marknaden. Kommittén vill därför uttala att det är angeläget att
regering och riksdag specificerar normen i detta avseende och preciserar
valutaskuldens nivå för en viss bestämd period.
En restriktion för statsupplåningen som rör penning- och obligations-
marknaderna är att dessa måste hålla en viss storlek för att kunna fungera
effektivt. Den kan uttryckas som en marknadsvårdande uppgift. Eftersom
riksgäldskontoret är en av de största emittenterna är det viktigt att kontoret
anpassar statsskuldspolitiken efter denna restriktion. Vad som krävs av
riksgäldskontoret i detta avseende bör preciseras inom ramen för samrådet
Prop. 1990/91:29
Bilaga 1
40
med riksbanken omkring långsiktigt strategiska frågor. För att korrekt
kunna utvärdera riksgäldskontorets verksamhet är det nödvändigt att
operationalisera den marknadsvårdande uppgiften.
Penning- och obligationsmarknaderna har breddats i den meningen att
aktörerna i dag är betydligt fler än för några år sedan trots att statens
nettoupplåningsbehov har minskat. Det är viktigt att denna utveckling
fortsätter. Kommittén vill därför varna för de negativa effekter som om-
sättningsskatten på värdepappershandel kan få på obligationshandeln i
Sverige när valutaregleringen tagits bort. Skatten har redan bidragit till att
minska handeln på penning- och obligationsmarknaden. Från statsskulds-
politisk utgångspunkt är det därför önskvärt att skatten avskaffas.
Inför framtiden är det väsentligt att bredda den traditionella upplå-
ningen på penning- och obligationsmarknaden mot nya långivarkategorier.
Det är viktigt att även riksobligationer i lägre valörer kommer att kunna
handlas på en effektiv marknad. Riksgäldskontoret har därför ett speciellt
ansvar för att en sådan kommer till stånd. Det omfattar åtgärder för att
skapa en marknadsplats, ett effektivt system för clearing och én smidig
distribution via banksystemet.
En viktig delmarknad för statsupplåningen är hushållsmarknaden. I dag
använder riksgäldskontoret tre olika instrument för att låna på denna
marknad, nämligen premieobligationer, sparobligationer och allemans-
spar.
Under 1980-talet har flera olika mål satts upp för hushållsupplåningen,
förutom det övergripande målet att upplåningskostnaderna hålls så låga
som möjligt. Ett viktigt motiv för att stimulera hushållsupplåningen bl.a.
genom attraktiva sparobligationer och introduktionen av allemanssparan-
det var att suga upp likviditet direkt från hushållen vid sidan av banksy-
stemet. Eftersom hushållssparandet i Sverige varit så lågt har det dessutom
varit ett önskemål att använda hushållsupplåningen för att stimulera det
finansiella sparandet, både kortsiktigt genom att motverka likviditetstill-
växten och mer långsiktigt.
Det är viktigt, enligt kommitténs mening, att hushållsupplåningen inte
styrs av motstridiga mål för vilka riksgäldskontoret inte har adekvata
medel. Möjligheterna att stimulera hushållens sparande med attraktiva
upplåningserbjudanden är mycket begränsade. Sparmålet för hushållsupp-
låningen bör därför när det gäller statsskuldspolitiken vara underordnat
den övergripande uppgiften att riksgäldskontoret skall minimera statens
upplåningskostnader. Det finns andra åtgärder av mer genomgripande slag
som i stället bör vidtagas för att höja hushållens sparande. Ett av syftena
med den kommande skattereformen är bl.a. att utvidga de generella
sparstimulerande åtgärderna.
Både allemansspar och de gamla sparobligationerna bör på sikt ersättas
med ett nytt långfristigt upplåningsinstrument som riktas direkt till hus-
hållen och som på ett kostnadseffektivt sätt kan tillgodose riksgäldkonto-
rets upplåningsbehov. Utgångspunkten skall, enligt kommitténs mening,
vara att det inte skall innehålla skattesubventioner. Direktavkastningen
skall istället sättas på en sådan nivå att det tillgodoser upplåningsbehovet.
För att sänka förmedlingskostnaderna skall det nya låneinstrumentet vara
Prop. 1990/91:29
Bilaga 1
41
kontobaserat och utnyttja den nya teknikens möjligheter för effektiv vär-
depappershantering. Möjlighet till förtidsinlösen bör finnas. Det bör ske
till marknadspris.
En viktig aspekt för den framtida hushållsupplåningen är vilka distribu-
tionskanaler som skall användas. Valet av kanal måste göras ur ett totale-
konomiskt perspektiv där kostnaderna för provisioner, förvaltning, mark-
nadsföring m.m. beaktas. En övergång till värdepapperslös hantering för-
utsätter att samtliga enskilda skuldförhållanden registreras. Detta register
kan ligga antingen hos riksgäldskontoret eller hos en extern entreprenör.
Distributionen av tjänsterna kan sedan ske via bank, post, fondkommis-
sionsbolag, riksbanken eller riksgäldskontoret. Det är angeläget att staten
inte blir helt beroende av en enda distributionskanal vilket kan öka
upplåningskostnaderna.
Utlåning till affärsverk och myndigheter
Riksgäldskontoret bedriver i dag utlåningsverksamhet vid sidan av stats-
budgeten. Verksamheten omfattar krediter för rörelsekapitalbehov och för
långsiktiga investeringar i affärsverk och vissa myndigheter. Dessa uppgif-
ter har utvecklats i takt med att affärsverken i allt högre grad finansierar sin
verksamhet vid sidan av statsbudgeten.
Enligt kommitténs mening är det nödvändigt att skapa enhetlighet vad
gäller finansiering av affärsverken. Dagens situation är ett lapptäcke, som
uppstått till följd av en rad olika beslut vid olika tidpunkter. En del
affärsverk är exklusivt hänvisade till riksgäldskontoret för sin långsiktiga
finansiering andra har ingen möjlighet att låna via riksgäldskontoret. Detta
är en situation som inte är önskvärd. Det är visserligen så att affärsverken
är olika och att detta kan motivera skilda lösningar, men kapitalförsörj-
ningen av affärsverken bör ändå bygga på en gemensam grundsyn.
Utgångspunkten för en gemensam modell för affärsverkens kapitalför-
sörjning bör, enligt kommitténs mening, vara att affärsverken är en del av
staten. De olika affärsverken är inte separata juridiska personer utan en del
av samma juridiska person. Det innebär att marknaden inte kommer att
fungera på samma sätt gentemot affärsverken som mot privata företag. I
och med att staten finns i bakgrunden som garant kommer inte en mark-
nadsmässig riskbedömning, och en därav anpassad prissättning, att styra
affärsverken på samma sätt som privata företag.
De olika affärsverken bör ha samma möjligheter till kapitalförsörjning
och riksgäldskontoret bör i framtiden vara huvudalternativet för affärsver-
kens upplåning. Affärsverken skall dock inte vara exklusivt hänvisade till
riksgäldskontoret för att få tillgång till kapital. Relationerna mellan affär-
sverken och riksgäldskontoret bör i stället bygga på frivillighet och ekono-
miska incitament. Riksgäldskontoret bör emellertid genom de stordrifts-
fördelar som finns och genom en effektiv upplåningsverksamhet kunna
tillhandahålla kapital billigare än alternativa emittenter och därmed bli
affärsverkens viktigaste kapitalförsörjare. Kommittén diskuterar i betänk-
andet den interna organisationen av utlåningen vid riksgäldskontoret samt
anvisar finansieringsformer som är penningpolitiskt neutrala.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 1
42
Kommittén föreslår att affärsverken skall vara fria att välja den finansi-
eringsform och -källa som är mest ekonomisk. De måste dock alltid
efterhöra vad upplåning i riksgäldskontoret kostar. Riksgäldskontoret bör
således ha rätt att alltid först få lämna ett bud till affärsverken. Därefter
kan affärsverken, om de så önskar, undersöka andra alternativ och därefter
fatta beslut om den mest förmånliga upplåningen.
Detta arrangemang bör även gälla upplåning i utländsk valuta om
affärsverken ges en sådan lånemöjlighet.
Denna utformning av relationerna mellan riksgäldskontoret och affär-
sverken skapar förutsättningar för ökad effektivitet och förbättrade möjlig-
heter att utnyttja riksgäldskontorets fördelar, samtidigt som systemet byg-
ger på frivillighet och konkurrens och inte på regleringar.
Enligt kommitténs mening är det för en rationell styrning av affärsverk-
skoncernen nödvändigt att koncernstyrelsen får friare möjligheter till lån
på kommersiella villkor. Det är också naturligt att gå vidare i den utveck-
ling mot en ny ekonomisk styrning av affärsverken som redan inletts.
Externt tillskott av kapital genom upptagande av lån får kanaliseras inom
koncernen på samma sätt som sker inom varje annan företagskoncern. Det
skall dock ske inom en av regeringen fastställd ram.
Kreditgarantigivning
Riksrevisionsverket har sedan något år arbetat med uppläggningen av ett
ADB-baserat redovisningssystem för verksamheten med statliga kreditga-
rantier. Arbetet med utveckling och ikrafttagande av systemet har lagt i
dagen att den hittillsvarande hanteringen av kreditgarantier i många fall är
otillfredsställande. Kommittén har behandlat frågorna om kreditgaranti-
givningen i syfte att söka åstadkomma en bättre ordning. Kommitténs
behandling av kreditgarantifrågorna har inte omfattat exportkreditgaran-
tierna.
Riksgäldskontoret är i dag utfärdare av de största kreditgarantierna. Den
främsta anledningen till detta är att finansieringsvillkoren på grund av
lånens storlek bör harmoniseras med statens egen upplåning samt att den
övervägande delen (88,0 % den 30 juni 1989) av åtagandena är i utländsk
valuta. Här föreligger en direkt koppling till statsskuldspolitikens mål att
minimera statens upplåningskostnader. Starka skäl talar för att riksgälds-
kontoret bör spela en mera aktiv roll än för närvarande inom det statliga
kreditgarantisystemet.
Kreditgarantisystemet är splittrat och i behov av effektivisering. Kom-
mittén anser att strävan bör vara att väsentligt minska antalet statliga
garantiåtaganden men också att skapa en större överblick och systematik i
fråga om de garantier som kommer att finnas kvar.
För affärsverkskoncernerna anser kommittén att underborgen av affärs-
verket bör krävas i de fall det bedöms nödvändigt att ge kreditgaranti till
ett bolag inom affärsverkskoncernen. På detta sätt får affärsverket bära den
kommersiella risken av att ett projekt misslyckas. Detta ligger i linje med
de nya tankarna om ekonomisk styrning av affärsverken.
Kommittén anser att regeringen bör avlastas kreditgarantiärenden. I
Prop. 1990/91:29
Bilaga 1
43
detta syfte föreslår kommittén att riksgäldskontoret får överta regeringens
roll i alla de författningar där det föreskrivs att regeringen skall fatta beslut
redan i första instans. Kreditgarantifrågor kommer på detta sätt endast
efter överklagande under regeringens prövning.
Även av andra skäl anser kommittén att riksgäldskontorets befattning
med större kreditgarantier bör öka. Kommittén anser att ekonomiska
risköverväganden bör få ett större inflytande vid beslut om garantier.
Förslaget innebär att den garantimyndighet som eljest skulle ha haft att
besluta i ärendet med eget yttrande skall överlämna ärendet till riksgälds-
kontoret när det blir fråga om att fatta beslut om garanti med 50 milj. kr.
eller mer. Med en sådan ordning anser kommittén att en lämplig avvägning
mellan sakintresset och en rent ekonomisk bedömning kan göras. Riks-
gäldskontoret ges en möjlighet att överlämna vissa ärenden till regeringen
för prövning.
Inom riksgäldskontoret bör en kompetens för riskprövning byggas upp.
Riskbedömningen bör leda till en mer differentierad prissättning av garan-
tierna än den som idag sker. Eventuella subventionselement bör beräknas
och redovisas öppet. En sådan uppföljning bör leda till att antalet högrisk-
projekt på sikt begränsas.
Enligt kommitténs mening bör riksgäldskontoret i framtiden inte endast
fungera som beslutande i egna ärenden utan också som samordnare och
rådgivare för de andra myndigheter som handlägger kreditgarantiärenden.
Det är angeläget med någon form av tillsynsfunktion när det gäller denna
verksamhet. I uppgiften bör ingå att utfärda föreskrifter och allmänna råd
för garantigivning och uppföljning samt att ta initiativ till utbildningsin-
satser på området.
Den prissättning som sker av kreditgarantierna bör innebära att syste-
met blir självbärande genom att såväl administrativa kostnader som kre-
ditrisker täcks. Det gör också att systemet kommer att vara i harmoni med
de krav som ställs inom EG.
Den statliga betalningsverksamheten
Statens kassaflöden in och ut på statsverkets checkräkning i riksbanken har
stor betydelse för såväl statsupplåningens kostnader som planeringen av
upplåningsverksamheten vid riksgäldskontoret. Kontoret gör löpande pro-
gnoser över större flöden på checkräkningen via myndigheter som har
uppbördsverksamhet av olika slag. Prognoserna omfattar även större be-
talningar från staten, särskilt sådana som bestäms genom skilda regelsy-
stem. Exempel härpå är bidragsutbetalningar till kommuner och enskilda
samt löneutbetalningar.
Genom en effektivare kassahållning kan betydande belopp sparas inom
den statliga verksamheten. Det kan bl.a. ske genom att in- och ut-
betalningar samordnas. Förskjutningar av delflöden behöver då analyseras
kontinuerligt. Riksgäldskontoret är särskilt lämpat att ta ett huvudansvar
för bevakningen av främst regelstyrda in- och utflöden på aggregerad nivå.
Kommittén föreslår att riksgäldskontoret får ett uttryckligt ansvar på detta
Prop. 1990/91:29
Bilaga 1
44
område, samt att en förstärkning görs av kontorets resurser för prognoser
och analys av den statliga betalningsverksamheten.
Riksrevisionsverket har redan betydelsefulla uppgifter inom detta om-
råde. Verket gör prognoser över utfallet på statens budget och gör inkomst-
beräkningar. Dessutom utvecklar'RRV system för statens in- och ut-
betalningar. Ett nytt betalningssystem har nyligen införts av RRV. Detta
tillgodoser även riksgäldskontorets krav på bättre överblick över kassaflö-
dena.
Även om det kan finnas vissa motiv för att lägga samman de båda
verkens uppgifter inom betalningsverksamheten och prognoser har kom-
mittén ansett att det inte är möjligt att nu föreslå någon organisatorisk
förändring utan anser att dessa frågor bör utredas i ett större sammanhang.
Riksgäldskommittén har emellertid funnit att båda verken har mycket att
vinna på ett närmare samarbete.
Detta kan ta sig uttryck i att verken samverkar i gemensamma projekt.
Kommittén har visat på en del nu aktuella sådana. Dessa berör med
betalningssystemet, prognosverksamheten, frågor om tillgångs- och skuld-
redovisning, finansieringsfrågor och kreditgarantiverksamheten.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 1
45
Efter remiss har yttranden över betänkandet, i de delar som ej avser statlig
fondförvaltning, avgetts av hovrätten för övre Norrland, riksgäldskonto-
ret, kammarkollegiet, statskontoret, riksrevisionsverket, postverket, tele-
verket, statens järnvägar, vägverket, sjöfartsverket, luftfartsverket, bank-
inspektionen, allmänna pensionsfonden (första-tredje fondstyrelserna),
statens industriverk, domänverket, affärsverket FFV, statens vattenfalls-
verk, fullmäktige i Sveriges riksbank, riksdagens revisorer, Konungariket
Sveriges stadshypotekskassa, Svenska bankföreningen, Svenska spar-
banksföreningen, Sveriges föreningsbankers förbund, Svenska fondhand-
lareföreningen, Svenska försäkringsbolags riksförbund och Landsorganisa-
tionen i Sverige (LO).
I nedan angivna huvudfrågor har dessa remissinstanser anfört följande.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
Kontoret har under utredningsarbetets gång lämnat ett omfattande under-
lag och bakgrundsmaterial till kommittén. Riksgäldsdirektören och över-
direktören i riksgäldskontoret har ingått som ledamöter i kommittén.
Utredningens förslag och rekommendationer för inriktning av kontorets
verksamhet är därigenom väl förankrade inom riksgäldskontoret och till-
styrks av riksgäldskontoret.
Kommittén framhåller vid flera tillfällen och med varierande formule-
ringar att ”det är först när det finns en mer operationaliserbar målformu-
lering som det överhuvudtaget är möjligt att utforma styrinstrument,
utvärderingskriterier och att diskutera verksamhetens effektivitet på ett
meningsfullt sätt”. Detta synsätt präglar dock med få undantag inte kom-
mitténs förslag. De frågor kommittén haft att utreda är i och för sig inte
helt lätta att hantera och rymmer många svåra avvägningar. Betänkandet
ger ett allmänt intryck av att i väsentliga delar sakna substans i den
meningen att förslagen inte i tillräcklig utsträckning konkretiserats eller
motiverats. I centrala frågor föreslås/anförs sålunda
att formerna för samråd utreds,
att riktlinjerna utarbetas,
att frågan är under diskussion,
att frågan uppmärksammats,
att vissa åtgärder vidtagits,
att projektgrupper tillsätts,
att frågan utreds ytterligare.
46
Med undantag av vad statskontoret anför i detta remissvar har statskonto-
ret inget att invända mot vad kommittén föreslår.
Sammanfattning:
Statskontoret förordar att upplåningen och utlåningen inte skiljs åt
organisatoriskt så som kommittén föreslår.
Statskontoret avstyrker att riksgäldskontorets kreditgarantigivning
byggs ut resursmässigt. Frågan om ev. ytterligare resurser bör prövas i det
ordinarie budgetarbetet då en helhetsbedömning kan göras.
Vidare avstyrker statskontoret att det byggs upp en omfattande central
fondförvaltning vid riksgäldskontoret.
Statskontoret betonar slutligen vikten av att en utvärdering av organisa-
tionen kommer till stånd i samband med nästa treårsbudget samt att de
verksamhetsansvariga enheterna har tillgång till egen löpande prognos-
verksamhet.
Riksrevisionsverket (RRV) ställer sig i allt väsentligt positivt till kommit-
téns förslag.
Riksgäldskommitténs överväganden präglas av ambitionen att tillvarata
stordriftsfördelar, centralt placerad kompetens och informationstillgång
genom att till riksgäldskontoret koncentrera en rad statliga aktiviteter på
det finansiella området.
Det samlade resultatet av denna vid första påseendet måhända lovvärda
strävan är inte bara att en internbank inrättas i statsförvaltningen med
kommitténs terminologi, utan att en fullständig affärsbank skapas, låt vara
med inriktning på statliga kunder. I dess verksamhet avses bl.a. ingå in-
och utlåning i kronor och utländsk valuta, uppbyggnad av likviditet i
utländsk valuta, samordning av affärsverkens finansförvaltning, garanti-
givning och en omfattande fondförvaltning.
Den påtagliga målkonflikt som här anmäler sig mellan riksgäldskonto-
rets huvuduppgift, att ansvara för statsskuldspolitiken, och dess föreslagna
affärsverksamhet, uppmärksammas av kommittén. Målkonflikten har flera
viktiga dimensioner, inte minst med avseende på det överordnade behovet
av anpassning gentemot penningpolitikens krav som alltid måste vara en
central uppgift för riksgäldskontoret.
Enligt bankinspektionens mening har kommittén inte lyckats undanröja
målkonflikterna genom sina förslag till organisatorisk separation av riks-
gäldskontorets statsskuldspolitiska aktiviteter från dess affärsmässiga verk-
samhet. Enligt inspektionens uppfattning kan heller inte konflikterna lösas
så länge de artskilda uppgifterna samlas i en och samma institution.
Riksgäldskontorets ledning måste alltid bära ansvaret for kontorets hela
verksamhet oavsett internorganisationens uppbyggnad.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
47
För andra aktörer på finansmarknaderna kommer heller aldrig en sam- Prop. 1990/91:29
manhållen statsskuldsfinansiering och affärsmässig finansiell verksamhet Bilaga 2
att framstå som trovärdig. Riksgäldskontorets affärsverksamhet kommer
att följas med intresse av hela marknaden såsom varje förment insider är
föremål för uppmärksamhet. Det förhållandet att riksgäldskontorets kun-
der förutsätts vara enbart statliga organ har givetvis ingen betydelse i
sammanhanget.
Bankinspektionens slutsats är att en ekonomiskt-politiskt styrd verk-
samhet som statsskuldspolitiken över huvud taget inte låter sig förenas
med affärsmässig finansiell verksamhet. Inspektionens ansvarsområde mo-
tiverar inte att inspektionen närmare utvecklar olika aspekter på den
påvisade målkonflikten utan inspektionen utgår från att detta kommer att
ske i yttranden från direkt berörda myndigheter.
Inspektionen vill emellertid framhålla en särskild aspekt i samman-
hanget. Organisationen av de finansiella marknaderna och den lagstiftning
som styr dessa är föremål för mycket stora insatser från statsmakternas och
myndigheternas sida. Strukturförändringarna på marknaderna har ytterli-
gare ökat kravet på anpassning av regelverken. I hög grad måste regeländ-
ringarna därvid styras av krav på det finansiella systemets trovärdighet,
genomlysning och så långt möjligt konkurrensneutralitet mellan olika slags
aktörer på samma marknad.
Från den utgångspunkten bör regelverket för statens egna finansiella
affärsverksamhet inte bara fylla samma krav som andra aktörers utan
rentav utgöra ett föredöme i sammanhanget. De av riksgäldskommittén
förordade affärsmässiga aktiviteterna strider i hög grad mot dessa grund-
principer och förslagen avstyrks därför bestämt och genomgående av
bankinspektionen.
I utredningen diskuteras fem verksamhetsområden för riksgäldskontoret
nämligen upplåning, utlåning till statliga affärsverk, kreditgarantigivning,
statlig betalningsverksamhet och statlig fondförvaltning. Dessa verksam-
heter kommer att arbeta med delvis olika målsättningar vars uppfyllande
skall genomföras och utvärderas separat. Detta skapar behov av precisa
gränser för verksamheterna som visar sig svåra att dra och därför leder till
målkonflikter.
För den egentliga statsskuldspolitiken uppkommer en målkonflikt mel-
lan å ena sidan det proklamerade målet att minimera upplåningskostnaden
och å andra sidan behovet av en samordning med riksbankens penningpo-
litik. Riksgäldskontoret föreslås i utredningen fästa väl stor vikt vid kost-
nadsminimeringen. Det sägs inte tillräckligt klart ut att riksgäldskontoret i
detta hänseende måste få en gentemot riksbankens penningpolitik under-
ordnad roll. Inom en i samråd med riksbanken uppdragen ram kan riks-
gäldskontoret förverkliga sina mål för statsskuldspolitiken — dit hör bl.a.
också den marknadsvårdande uppgiften. En sådan naturlig uppläggning
leder emellertid till besvärande problem för de i betänkandet föreslagna
verksamheterna på andra områden.
48
Förslagen om riksgäldskontorets utlåning till statliga affärsverk och dess
fondförvaltning innebär att riksgäldskontoret kommer att gå in i en omfat-
tande placeringsverksamhet. Denna skall enligt kommittén bedrivas rent
affärsmässigt och på marknadens villkor. Samtidigt har man på upplånings-
sidan ett ansvar gentemot riksbankens penningpolitik. Enligt betänkandet
skall dessa båda roller hållas åtskilda. Det är knappast troligt att detta är
möjligt och att övriga aktörer på finansmarknaderna kommer att uppfatta
riksgäldskontorets politik på avsett vis. Den föreslagna omfattningen av
riksgäldskontorets verksamhet kommer härigenom att skapa sådana tro-
värdighetsproblem som man enligt betänkandet absolut måste söka und-
vika. Den av kommittén föreslagna överflyttningen av fonder till riksgälds-
kontoret bör därför inte komma till stånd i någon större omfattning.
AP-fonden har haft anledning att särskilt uppmärksamma riksgälds-
kontorets s.k. marknadsvårdande uppgift. Den är i och för sig en naturlig
del av statsskuldspolitiken. Enligt betänkandet bör bl. a. AP-fonden dela
riksgäldskontorets ansvar för den uppgiften. Enligt AP-fondens mening
kan ett sådant ansvar inte läggas på fonden.
1 betänkandet diskuteras ingående riksgäldskontorets verksamhetsgre-
nar var för sig. Stor vikt fästs vid att varje sektion finansieringsmässigt skall
vara självbärande och med egna utvärderingskriterier. Vad som saknas är
en övergripande syn på hur dessa olika delar skall fungera tillsammans.
Sammantaget innebär förslaget en mycket betydande utvidgning av riks-
gäldskontorets organisation och av riksgäldskontorets verksamhetsområ-
den. Inte för inte har betänkandet underrubriken ”En finansförvaltning i
staten”. Etiketten ”En affärsbank i staten” hade varit mer rättvisande,
eftersom på flera punkter paralleller dras med en affärsbanks sätt att
fungera. Statsskuldsupplåningen är emellertid artfrämmande för denna del
av verksamheten. Det förefaller bli svårt att inom ramen för den föreslagna
organisationen å ena sidan tillgodose behovet av att statsskuldsenheten
samverkar med riksbanken och å andra sidan upprätthålla trovärdigheten
för den övriga, i princip affärsdrivande delen av verksamheten. Samord-
ningen med riksbanken måste innebära att statsskuldspolitiken underord-
nas penningpolitiken. Därav följer att statsskuldsenhetens verksamhet bör
fullständigt skiljas från den affärsdrivande verksamheten. De båda verk-
samheterna bör förläggas i separata organisationer. Den möjligheten har
kommittén inte beaktat utan istället valt den traditionella vägen att ut-
vidga och förstärka den existerande organisationen.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
Inledningsvis vill vi gärna framhålla vikten av att förändringsarbetet sker
snabbt för ökad marknadsmässighet hos riksgälden eftersom varje förflu-
ten tid är för FFV kostsam då FFV och den koncern i vilken affärsverket
ingår är en till alla delar konkurrensutsatt verksamhet.
4 Riksdagen 1990/91. I sand. Nr 29
Sammanfattningsvis tillstyrker Vattenfall i allt väsentligt kommitténs för-
slag vad gäller utlåning till affärsverken, kapitalöverföringar mellan affärs-
verk och bolag inom affärsverkskoncernen samt kreditgarantigivning. Vat-
tenfall anser det vara av stor vikt att få fullständigt marknadsmässiga
förutsättningar i finansieringsverksamheten. Det är härvid enligt Vatten-
falls uppfattning av vikt att relationerna till RGK bygger på likartade
grundförutsättningar som gentemot andra långivare. Det krävs emellertid
enligt Vattenfalls mening en del ytterligare åtgärder utöver de som angivits
i betänkandet.
Utgångspunkten för riksgäldskommittén har varit att se statsskuldsförvalt-
ningen och övrig statlig finansförvaltning som en helhet. Målsättningen för
kommittén synes ha varit att i så stor utsträckning som möjligt integrera
dessa verksamheter och så långt som möjligt centralisera uppgifterna till
riksgäldskontoret.
Fullmäktige redovisade ingående i sitt yttrande (1985-02-21) över stats-
skuldspolitiska kommitténs betänkande (SOU 1984:89) sin syn på behovet
av samordning mellan statsskuldspolitik och penningpolitik. Den vikti-
gaste slutsatsen var att statsskuldspolitiken alltid nära måste anpassas till
penningpolitikens inriktning och att önskemål om att minimera statens
upplåningskostnader måste vika ifall penningpolitiska skäl talar för en
annan uppläggning av statens finansiering.
När fullmäktige nu tagit ställning till riksgäldskommitténs betänkande
har dessa utgångspunkter alltjämt stått i centrum. Affärsmässig verksam-
het låter sig sålunda inte förenas med ansvar för statsskuldspolitiken. Det
innebär att fullmäktige avstyrker flertalet av kommitténs förslag till utvidg-
ning av riksgäldskontorets uppgifter. In- och utlåning från statliga verk bör
sålunda få ske på samma villkor som i dag, men inte inom ramen för en av
kommittén föreslagen internbank. Inte heller bör en statlig fondförvaltning
inordnas i riksgäldskontorets verksamhet.
I betänkandet föreslås bl.a. att riksgäldskontoret skall få vissa nya uppgifter
vid sidan av huvuduppgiften att förvalta statsskulden. Inom riksgälds-
kontoret skulle byggas upp en särskild internbanksverksamhet för in- och
utlåning till affärsverken. Vidare skulle förvaltningen av flertalet statliga
fonder föras över från kammarkollegiet till riksgäldskontoret.
Revisorerna kan inte se det lämpliga i att ge riksgäldskontoret nya
uppgifter som inte hör samman med myndighetsuppgiften utan som skulle
innebära en affärsmässig inriktning för kontoret. Enligt vår mening kan det
finnas en risk för sammanblandning mellan riksgäldskontorets olika upp-
gifter. I betänkandet redovisas inte fullständigt hur organisationen av
kontoret skulle anpassas till eventuella nya uppgifter eller hur kontrollen av
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
50
riksgäldskontorets verksamhet skulle läggas upp. Vi anser att dessa frågor Prop. 1990/91:29
måste klarläggas innan beslut om riksgäldskontorets framtida uppgifter Bilaga 2
fattas.
Kommittén har gjort ett förtjänstfullt arbete med att definiera skillnaden
mellan statsskuldspolitik och penningpolitik. Kommittén har också redo-
visat hur statsskuldspolitiken skiljer sig från, respektive sammanfaller
med, riksgäldskontorets övriga arbetsuppgifter. Genomgången av riks-
gäldskontorets olika arbetsuppgifter och hur de i sin tur skall kunna skiljas
ut från exempelvis riksbanken, Kammarkontoret och de statliga affärsver-
ken är viktig för att myndigheterna inte skall arbeta åt olika håll i de för den
ekonomiska politiken så viktiga arbetsuppgifterna.
Svenska sparbanksföreningen anser dock att kommittén undviker att
dra de fulla konsekvenserna av sin analys när det gäller inriktning och
organisation av riksgäldskontorets arbete.
Svenska sparbanksföreningen anser att kommittén borde ha övervägt
om inte riksgäldskontorets uppgifter skall delas upp på i huvudsak två
funktioner: Förvaltning av statsskulden och bankverksamhet. Den senare
funktionen skulle i så fall avse fondförvaltning, internbank för de statliga
företagen, garantigivning m.m. I det senare fallet bör det övervägas om inte
verksamheten skall upphandlas genom, exempelvis, anbudsförfarande.
Utan en genomförd uppdelning av funktionerna blir riksgäldskontoret
inte trovärdigt när det gäller förvaltning av statsskulden. Förvaltningen av
statsskulden ställer enligt Svenska sparbankföreningens mening så spe-
ciella krav på myndigheten att det inte ens skall kunna uppstå misstankar
om att den uppgiften på något sätt inverkar på övriga uppgifter eller vice
versa. I värsta fall kan tvekan leda till mycket svårbemästrade spekulatio-
ner om ränteförändringar eller annat med sin grund i riksgäldskontorets
agerande.
Sammanblandningen av uppgifterna är enligt Svenska sparbanksför-
eningens mening onödig och utgår från att vissa uppgifter av historiska skäl
råkat hamna på riksgäldskontoret och inte att de av objektiva eller prak-
tiska skäl rimligen bör ligga där.
De övergripande målen med statsskuldspolitiken bör enligt Svenska
sparbanksföreningens mening vara styrande även för den interna organi-
sationen och målen med verksamheten.
Den verksamhet som riksgäldskontoret bedriver i dag utöver förvaltning
av statsskulden, är av sådan karaktär att den inte nödvändigtvis behöver
ligga under riksgälden eller omfattas av de synnerligen grannlaga restrik-
tioner som följer av att myndigheten skall förvalta statsskulden.
Kommittén ägnar stor uppmärksamhet åt hur verksamheten skall kunna
styras för att den skall bli ett effektivt hjälpmedel åt affärsverken, vara
kostnadseffektiv och bli konkurrenskraftig jämfört med övriga kredit- och
kapitalmarknaden.
Enligt Svenska sparbanksföreningens bestämda uppfattning leder kom-
mitténs arbete logiskt fram till att riksgäldskontorets verksamhet bör delas
51
på två delar. En myndighet som sköter statsskulden och en annan som
sköter inhemsk och utländsk upplåning åt affärsverken, ger garantier,
förvaltar fonder etc. Den senare verksamheten kan antingen läggas i en
särskild bank eller köpas som en tjänst av befintliga banker. Om de
affärsmässiga delarna i riksgäldskontorets verksamhet skiljs ut, blir det
dessutom enklare att mäta effektivitet och konkurrenskraft.
Kommitténs betänkande är en utmärkt grund for ett fortsatt arbete som
bör ske med syfte att dela upp riksgäldskontorets nuvarande verksamheter.
Huvudalternativ i en fortsatt organisationsgenomgång av riksgälden bör
vara att staten köper upp tjänsterna från existerande banker. Det är en väg
som varit framgångsrik i andra sammanhang. Så sköter exempelvis spar-
bankerna utbetalning av studiemedel efter en upphandling där bankerna
fått ge anbud.
Riksförbundet har ingen erinran mot vad kommittén anför beträffande
syftet med riksgäldskontorets verksamhet och ”spelreglerna” för genomfö-
rande av denna. Förbundet begränsar sig därför till att göra ett par — dock
enligt förbundets mening betydelsefulla — kommentarer till förslagen.
Kommittén understryker nödvändigheten av att ansvarsfördelningen
mellan riksbanken och riksgäldskontoret är klar. Även om informellt
samråd mellan riksbanken och riksgäldskontoret anses nödvändig, skall
detta samråd ske i former som bl.a. innebär att riksgäldskontoret kan
bedriva upplåning på grundval av en självständig bedömning av markna-
den och den ekonomiska utvecklingen. — Riksförbundet finner denna syn
helt riktig. Förbundet vill emellertid i detta sammanhang understryka det
angelägna i att samrådet mellan de båda institutionerna inte får misstänkas
leda till att riksbanken agerar på marknaden för att åstadkomma billigare
upplåning för riksgäldskontoret.
Riksgäldskontoret måste för att åstadkomma en billigare upplåning i
stort ta ansvaret for att marknaden fungerar. Härvid bör enligt riksförbun-
dets uppfattning riksgäldskontoret kunna bygga på dagens marknad och
bredda denna till nya kategorier placerare såsom t.ex. hushållssparare och
andra småsparare.
Utredningen ägnar ett inledande avsnitt åt frågan vad som skall menas
med statsskuldspolitik. Man kommer fram till den föga upplysande defini-
tionen att statsskuldspolitik är de åtgärder riksgäldskontoret vidtager for
att finansiera statens upplåningsbehov och förvalta statsskulden. Häri-
genom kommer man dock inte närmare problemet om gränsdragningen,
särskilt gentemot riksbanken. Detta problem anses emellertid lösas av sig
självt under förutsättningen att de finansiella marknaderna är tillräckligt
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
52
effektiva. Samordningen kan då ske via marknaden. Hur och varför det blir Prop. 1990/91:29
så framgår inte. Kommittén kommer för sin del fram till slutsatsen att man Bilaga 2
då kan uppställa ett entydigt mål för riksgäldskontorets hanterande av
statsskuldspolitiken, nämligen en minimering av statsupplåningens netto-
kostnader. Slutsatsen förses dock med vissa viktiga reservationer. De
svenska finansmarknaderna är inte perfekta och därför bör en viss samord-
ning äga rum mellan riksgäldskontorets upplåningsverksamhet och riks-
bankens penningpolitik. Motsättningar mellan riksgäldskontorets och riks-
bankens agerande kan uppkomma beträffande överordnade ekonomisk-
politiska mål. En grundförutsättning for riksgäldskontorets kostnadsmini-
merande upplåning anges vara att riksgäldskontoret ”skapar en upplånings-
strategi utifrån en självständig bedömning av den ekonomiska utveckling-
en” (s. 50). Denna bedömning skall ske inom en särskild prognos- och
utredningsenhet (med 8 tjänster). Utifrån denna sin ekonomiska bedöm-
ning — t.ex. med avseende på ränteutvecklingen - och sitt mål för
kostnadsminimeringen kan riksgäldskontoret komma att påverka likvidi-
teten på marknaden och räntestrukturen på ett sätt som går emot riksban-
kens penningpolitiska mål. Riksbanken förväntas visserligen i efterhand
kunna förverkliga sina intentioner. Ett självständigt agerande från riks-
gäldskontorets sida kan emellertid försvåra riksbankens ändå begränsade
möjligheter att samtidigt styra både räntenivå och avkastningskurva. Den
kostnadsminimering som riksgäldskontoret kan uppnå genom sitt ager-
ande kan dessutom te sig illusorisk i ett större perspektiv. Den samman-
lagda kostnaden för riksgäldskontorets och riksbankens operationer kan
mycket väl bli större än om en samordning kommer till stånd. Av flera
anledningar är det alltså nödvändigt med en samordning mellan riksgälds-
kontoret och riksbanken.
Riksgäldskommitténs arbete har bl.a. varit inriktat på att frigöra stats-
skuldspolitiken från anknytningen till penningpolitiken och riksbankens
ansvarsområde. Syftet har varit att sätta upp operativa mål för riksgälds-
kontorets arbete. Därigenom hoppas man kunna effektivisera verksamhe-
ten och på sikt sänka kostnaderna för statens upplåning.
Statsskuldens storlek och räntebetalningarnas andel av statens utgifter
gör att en effektivisering av statens statsskpldsförvaltning är en angelägen
uppgift. Det är därför naturligt att formulera målet för statsskuldspolitiken
så att kostnadsminimering uppnås inom vissa ramar. Att utifrån denna
allmänna målformulering härleda operativa mål för riksgäldskontorets
arbete är emellertid inte helt lätt. I synnerhet är det nödvändigt att
precisera vad som skall avses med begränsningen ”inom vissa ramar”.
Kommittén noterar att även med den relativt snäva definitionen av
statsskuldspolitik som man förordar, ”de åtgärder riksgäldskontoret vidta-
ger för att finansiera statens upplåningsbehov och förvalta statsskulden”,
uppstår en lång rad avvägnings- och avgränsningsproblem gentemot andra
politikområden och andra myndigheters ansvarsområden. Detta gäller inte
minst penningpolitiken och riksbanken. Så kan exempelvis valet av löp-
53
tidsstruktur i statsskulden påverka relationerna mellan korta och långa
räntor. Förutsättningarna för penningpolitiken kan därmed förändras.
Kommittén betonar att utvecklingen av de finansiella marknaderna och
övergången till marknadsmässig finansiering av statsskulden och en pen-
ningpolitik som bedrivs med marknadskonforma medel dels minskar ef-
fekterna av riksgäldskontorets agerande, dels gör det lättare för riksbanken
att motverka eventuella, från penningpolitisk synpunkt, oönskade effekter
av emissionspolitiken. I ett system med fullt utvecklade finansiella mark-
nader skulle därmed en formell samordning mellan statsskulds- och pen-
ningpolitiken vara överflödig. Det är emellertid sällsynt att finansiella
marknader har denna grad av effektivitet, så inte heller den svenska.
Riksgäldskontoret är en stor aktör på den svenska marknaden och kan
genom sitt agerande påverka räntorna och utsätta riksbankens penningpo-
litik för påfrestningar. Kommittén drar följdriktigt slutsatsen att en full-
ständig separation mellan statsskulds- och penningpolitik inte är möjlig.
Fullmäktige ansluter sig till denna bedömning.
Det står därmed klart att pennningpolitiska synpunkter måste ingå
bland de restriktioner på statsskuldspolitiken som kommittén nämner. Till
skillnad från restriktioner som härrör från att riksgäldskontoret inte bör ta
alltför stora ränterisker, vilka åtminstone i princip låter sig operationalise-
ras i termer av vissa regler för statsskuldens sammansättning m. m., kan
dock inte penningpolitiska aspekter fångas upp i några en gång för alla
givna bestämmelser. Det innebär att det är nödvändigt att finna former för
en fortlöpande samordning mellan penning- och statsskuldspolitiken
Hur omfattande och hur nära denna samordning måste vara beror delvis
på vilken handlingsfrihet, när det gäller emissionspolitiken, som riksgälds-
kontoret i övrigt ges. Kommittén anser att riksgäldskontorets upplånings-
strategi måste formuleras utifrån en självständig bedömning av den ekono-
miska utvecklingen. Det kan tolkas så att man förutser att bl.a. prognoser
beträffande den kommande ränteutvecklingen ska styra emissionspoliti-
ken. Riksgäldskontoret skulle följdaktligen ge ut papper med kort löptid då
man förväntar sig att räntorna skall falla och vice versa. Samtidigt betonar
kommittén att det inte får ”råda någon misstanke om att riksgäldskonto-
rets agerande återspeglar de penningpolitiska ambitioner som riksbanken
har”. Kommitténs synsätt innebär att en omöjlig uppgift lämnas till riks-
gäldskontoret. Riksgäldskontorets agerande kommer utan tveckan att i viss
mening återspegla eller påverkas av målen för penningpolitiken.
Genom det samråd som oundgängligen måste ske mellan riksbanken och
riksgäldskontoret går det inte att undvika att riksgäldskontoret får infor-
mation om penningpolitiska överväganden som andra aktörer på markna-
den saknar. Oberoende av hur riksgäldskontoret använder sig av denna
information kommer aktörerna på marknaden att tolka riksgäldskontorets
strategi som signaler om riksbanken penningpolitik. Om riksgäldskonto-
rets agerande strider mot de penningpolitiska intentionerna, kan svårighe-
terna för riksbanken att neutralisera effekterna bli stora. Enligt fullmäkti-
ges bedömning gör således stor kortsiktig handlingsfrihet i agerandet från
riksgäldskontorets sida att behovet av samordning ökar, vilket emellertid
samtidigt ökar risken för oönskade bieffekter om marknaden läser in
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
54
information om penningpolitiken i riksgäldskontorets emissionsbeslut. Prop. 1990/91:29
Stor formell handlingsfrihet leder följaktligen till att det reella utrymmet Bilaga 2
för en självständig statsskuldspolitik minskar.
Med utgångspunkt i målet att ge riksgäldskontoret ett självständigt
ansvar för statsskuldspolitiken förordar fullmäktige därför, av både pen-
ningpolitiska och organisatoriska skäl, att riksgäldskontoret avhåller sig
från att låta kortsiktiga räntebedömningar styra emissionspolitiken. Det
bör dessutom betonas att möjligheterna att göra betydande systematiska
vinster genom att försöka ”slå marknaden” lätt överskattas.
Fullmäktige anser att riksgäldskontorets uppgift att minimera kostna-
derna för statsskulden i första hand bör inriktas på att långsiktigt hålla nere
ränte- och förvaltningskostnaderna genom s.k. marknadsvårdande insat-
ser. Ett viktigt inslag i den marknadsvårdande verksamheten är att upp-
rätthålla likviditeten i olika tillgångs- och löptidssegment, något som
främjas av långsiktigt upplagda emissionsprogram.
Beträffande marknadsvärden sammanfaller också i hög grad de penning-
politiska intressena med målet att långsiktigt minimera kostnaderna för
statsskuldens finansiering, då även riksbankens arbete underlättas av att
likviditeten är god. I det kortsiktiga perspektivet kan det dock uppkomma
situationer då behov föreligger av en mer direkt anpassning av riksgälds-
kontorets emissioner till de krav penningpolitiken ställer, t.ex. då penning-
och obligationsmarknaderna inte fungerar på ett tillfredsställande sätt och
de normala penningpolitiska styrmedlen sätts ur spel.
Ett samråd mellan riksgäldskontoret och riksbanken rörande såväl den
kort- som långsiktiga politikens uppläggning är inte bara ”naturligt”, som
kommittén skriver, utan nödvändigt. Formerna för samrådet mellan riks-
gäldskontoret och riksbanken bör dock inte låsas fast utan anpassas efter de
aktuella omständigheterna.
Kommitténs invändning att det nuvarande samrådet beträffande ut-
landsupplåningen skulle vara (mer eller mindre) grundlagsstridigt genom
att diskussionerna förts på så hög nivå att de ”i praktiken fått betydelse för
de beslut som sedan fattats” synes bygga på en felsyn. Ekonomisk politik
utformas i samverkan mellan olika myndigheter. Ett samrådsförfarande är
därvid en nödvändig och angelägen uppgift som också måste tillåtas få
genomslag på de beslut som fattas.
Fullmäktige anser att det är nödvändigt med ett samråd mellan riks-
gäldskontoret och riksbanken rörande såväl den kort- som långsiktiga
politikens uppläggning. Samrådet bör föreskrivas i instruktionen för riks-
gäldskontoret.
Statsskuldspolitiken — upplåning
Det operativa målet för riksgäldens upplåning föreslås vara att minimera
kostnader för statens upplåning. Upplåningen skall inte vara underordnad
riksbankens penningpolitik utan ses som en finansförvaltning med egen
målsättning. Kassastyrelsen ställer sig mycket tveksam till en sådan föränd-
55
ring. Statsskuldspolitiken är ett mycket viktigt, och efter avregleringarna
ett av de få återstående, instrumenten med vilken penningpolitiken kan
bedrivas.
För penningpolitiken är det av central betydelse vilken löptidsstruktur
staten väljer för sin upplåning. Om staten exempelvis skulle välja att
finansiera en väsentlig del av sin upplåning med mycket långa obligationer
med en löptid på 20-30 år skulle det få mycket kraftigt genomslag på
kreditmarknaden och valutaflödena. Den långa räntans höjd har kraftigt
styrande effekt på valutaflödena. En procentenhets förändring i räntan på
en 30-årig obligation får ett genomslag i obligationskursen på 14 %. Det
betyder att en relativt liten höjning av den långa räntan kan kompensera
för eventuella risker för nedskrivning av den svenska kronan.
Från statens sida kan det synas dyrt att i krislägen emittera 20-30-åriga
obligationer till hög ränta. Det kan lätt av marknaden uppfattas som att
staten inte själv tror på sin inflationsbekämpning. Detta har i många länder
varit en källa till motsatsförhållande mellan centralbanken och finansde-
partementet. Staten vill ofta söka förkorta upplåningen i avvaktan på att
den förda politiken förhoppningsvis skall få genomslag i form av lägre
inflation och minskade bytesbalansunderskott.
Att formulera denna centrala policy-fråga i termer av att minimera
kostnader för statens upplåning är inte relevant. Avgörande är de långsik-
tiga förväntningarna. Om målet är att penningpolitiken skall vara obero-
ende av staten måste statsskuldspolitiken underordnas riksbankens pen-
ningpolitik.
Bankföreningen anser att en klar ansvarsfördelning mellan riksbanken och
riksgäldskontoret är av vikt för den ekonomiska politiken. Det får ej råda
något tvivel om varifrån penningpolitiken respektive statsskuldspolitiken
styrs. Att riksbanken ansvarar för räntepolitiken måste klart framstå för
marknadens aktörer. Samtidigt är det ett faktum att penningpolitiken och
statsskuldspolitiken påverkar varandra, vilket följaktligen omöjliggör en
fullständig separation. Det samråd som därför är nödvändigt mellan riks-
banken och riksgäldskontoret måste ske enligt väl avvägda former.
Samordning mellan statsskuldspolitik och penningpolitik
I avsnittet förs en diskussion om hur riksbankens och riksgäldskontorets
olika mål skall kunna samordnas. Det som är bra för den ena myndigheten
kan i vissa fall vara sämre för den andra.
Kommittén förordar separationsmodellen, där riksbankens penningpo-
litik och riksgäldens statsskuldspolitik skiljs åt. Det är mycket möjligt att
denna separation kan vara lämplig, och målen operationaliseras. En nära
samordning är dock nödvändig för att inte i onödan skapa trovärdighets-
problem i penningpolitiken, som ju i hög grad bygger på att inhemska och
utländska marknader någorlunda entydigt kan tolka signaler och agerande
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
56
från statsmakternas sida. I detta avseende finns det ingen skillnad mellan
de krav som ställs på riksbanken och riksgäldskontoret eller någon annan
statlig myndighet med lika viktiga uppgifter inom penningpolitiken. Ett
agerande från riksgälden som motverkar de övergripande penningpolitiska
målen bör förhindras. Ett uttalat och genomtänkt samrådsförfarande är
därför nödvändigt om de två funktionerna skall hanteras av olika myndig-
heter.
Samordning med riksbanken
Av sparbanksföreningens kommentarer i föregående avsnitt följer att
samrådet mellan riksbanken och riksgälden bör vara uttalat och formalise-
rat. Vidare har Svenska sparbanksföreningen svårt att inse hur rollfördel-
ningen mellan myndigheterna skall kunna resultera i ett självständigt
agerande eller hur riksgäldskontoret skall kunna göra en självständig be-
dömning av den ekonomiska utvecklingen.
Kommittén anser att huvudmålet for statsskuldspolitiken är att minimera
de effektiva nettokostnaderna. Riksgäldskontoret skall ha ansvaret för
statsupplåningen och riksbanken för penningpolitiken. Penningpolitiken
och statsskuldspolitiken påverkar självklart varandra.
SFF anser att det är av största vikt att ansvarsfördelningen är helt klar
mellan riksgäldskontoret och riksbanken för att inga missuppfattningar av
olika parters agerande skall göras.
Då fondhandlareföreningen delar bankföreningens ståndpunkt i detta
ärende hänvisas sålunda till bankföreningens remissyttrande med följande
kommentar.
Fondhandlareföreningen kan bekräfta kommitténs beskrivning att stats-
skuldspolitiken nu jämfört med tidigare är marknadsanpassad. Det är
enligt föreningens bestämda uppfattning ett självklart mål att detta skall
gälla också framdeles. Det gäller oavsett om statsskuldspolitiken såsom i
huvudsak f n är av förvaltande slag, eller om den ånyo skulle få ett större
inslag av upplåning.
Det är endast genom en fortsatt marknadsanpassning som den avregle-
ring hela den finansiella marknaden genomgått kan bibehållas. Denna
avreglering är i sin tur en nödvändig förutsättning for att en statsskuld med
den storlek vi har och kommer att ha inom en överblickbar framtid
överhuvudtaget skall kunna förvaltas.
Det får dock inte föreligga någon motsats mellan en marknadsanpassad
statsskuldspolitik och de krav som främst centralbanken kan ha med
utgångspunkt i penning- och valutapolitiken. De penningpolitiska och
valutapolitiska besluten måste fattas av centralbanken mot bakgrund av
dess självständiga bedömningar. Ansvaret för penning- och valutapolitiken
måste således helt och hållet åvila centralbanken.
FondhandiarefÖreningen delar således kommitténs uppfattning om roll-
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
57
fördelningen mellan riksgäldskontoret och riksbanken. Likaså delar för-
eningen den därav följande uppfattningen att ansvarsfördelningen mellan
de båda organen måste vara tydlig. Med tanke på att statsskuldspolitiken
inte kan frigöras från centralbankens politik måste dock ett visst samråd
äga rum.
Kommittén antyder frågan om att en väl fungerande penning- och
obligationsmarknad i sig skulle kräva stora volymer och underförstår
därvid att riksgäldskontoret skulle kunna behöva medverka till detta för att
upprätthålla marknadernas funktion. Härtill är att säga att detta är en fråga
skild från statsskuldspolitiken. Den hör hemma hos centralbanken som ett
led i dess nödvändiga strävan efter en fungerande räntemarknad i samhäl-
let.
I yttrande (bifogas) över statsskuldspolitiska kommitténs delbetänkande
angav LO sin grundsyn på styrningen av penningpolitiken och den roll som
regeringen/finansdepartementet respektive riksbanken/riksdagen bör spela
i denna. Denna inställning står fast.
Utdrag ur LO:s remissyttrande över statsskuldspolitiska kommitténs
betänkande (SOU 1986:22) Riksbanken och riksgäldskontoret.
”Riksbankens förhållande till riksdagen och regeringen
Ansvaret för den ekonomiska politiken kan inte delas enligt LOs mening.
Det faller direkt på regeringen. Grundlagarna och lagstiftningen beträff-
ande riksbanken får därför inte sätta begränsningar vad gäller regeringens
rätt att påverka riksbankens agerande i valuta- och kreditmarknadsfrågor.
Riksdagens rätt att i det parlamentariska systemet kontrollera statens
agerande är också obestridligt. Mest direkt och detaljerat är detta inflyt-
ande i fråga om finans- och budgetpolitik. Valuta- och penningpolitiken är
av en så teknisk, ofta kortsiktig och snabbt växlande natur att det bara kan
bli tal om ett indirekt inflytande, d.v.s. via regeringen med dess övergrip-
ande ansvar för den faktiskt förda politiken.
Detta indirekta samband bör ha formen av en prövning av valuta- och
penningpolitikens huvudinriktning i samband med att finansplanen be-
handlas, eventuellt också vid andra tillfällen. I samband med finanspropo-
sitionens behandling granskas den ekonomiska politiken i sin helhet.
Existensen av fullmäktige är viktig för att fortlöpande förse representan-
ter för riksdagen med detaljerad information om valuta- och kreditmark-
nadsutvecklingen.
Med detta synsätt kan det tyckas vara omotiverat att behålla systemet
med riksdagen som huvudman för riksbanken. Denna borde i stället vara
ett organ som myndighet eller i annan form under regeringen, närmast
inom finansdepartementets ansvarsområde. En sådan slutsats är inte olo-
gisk, men LO önskar inte ifrågasätta den formella och genom en lång
utvecklingshistoria väl förankrade traditionen med riksbanken som ett
riksdagens myndighetsorgan. Men riksdagens verkliga roll får begränsas till
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
58
administrativa frågor, ekonomisk revision och kontroll av riksbankslag- Prop. 1990/91:29
stiftningens efterlevnad. Ledningsorganisationen vad gäller valuta-, Bilaga 2
penning- och kreditpolitik måste vara uppbyggd efter den tidigare nämnda
modellen, där regeringen har ansvaret för den förda politiken.
Detta fordrar att finansdepartementets kompetens för dessa områden
byggs ut avsevärt. Här råder en eftersläpning med hänsyn till den avsevärt
ökade betydelse som riksbankens åtgärder kommit att få. En viss eftersläp-
ning i fråga om kompetensuppbyggnad inom riksbanken har f.ö. också
omvittnats i flera sammanhang. Givetvis bör riksbankens och finansdepar-
tementets resursuppbyggnad inte få leda till en dubblerad uppsättning av
nödvändiga resurser. Riksbanken bör dock ha ett självständigt ansvar för
genomförandet av de valuta- och kreditpolitiska intentionerna och mot-
svarande åtgärder. Finansdepartementet å sin sida har ansvaret för att de
övergripande riktlinjerna och styrsignalerna ges utifrån de krav stabilise-
ringspolitik samt strukturpolitik på mellanlång och längre sikt ställer.
LO anser det viktigt att riksbankschefen som ledare och ansvarig för
riksbanken tillsätts av regeringen, d.v.s. i normalfallet avgår vid regerings-
skifte på grund av nya majoritetsförhållanden i riksdagen. Intresset av
längre tjänsteinnehav (än en rikdsdagsperiod vid valnederlag för reger-
ingen) och därmed följande kontinuitet och erfarenhet i befattningen
måste vika för önskemålet om ett samlat ansvar hos regeringen och
riksdagsmajoriteten för den ekonomiska politiken.
Det spelar i detta sammanhang mindre roll om det är regeringen eller
riksdagen som formellt står för utnämningen av riksbankschef.
Kommittén föreslår att riksbankslagen bör föreskriva att viktigare pen-
ningpolitiskt beslut av riksbanken ska föregås av samråd med företrädare
för regeringen. I betänkandet har genom en uppräkning angetts vilka slags
åtgärder som enligt kommittén bör anses som viktiga.
En sådan principiell uppläggning av regelsystemet bör i och för sig vara
tillräcklig. LO anser det dock vara mest lämpligt att ansvaret för valuta-,
penning- och kreditpolitiska åtgärder uttryckligen läggs på regeringen.
Därigenom kan en debatt i riksdagen i efterhand om vidtagna åtgärder
lättare komma till stånd, varvid regeringen ges möjlighet att lägga fram
uppgifter om utgångsläge, problemdiagnos och vald handlingslinje.
LO vill betona att utvecklingen i riktning mot en stark och aktiv roll för
riksbanken är oundviklig och nödvändig genom den strukturutveckling
som finansmarknaderna genomgår. Både problem och nya chanser för
samhällsekonomisk tillväxt finns med i detta sannolika scenario. Beskriv-
ningen gäller också internationellt. En tydlig tendens finns till att central-
banker och finansministerier tillsammans behöver samordna åtgärder för
att stabilisera växelkurser och den sammantagna ekonomiska utvecklingen
i varje fall på kort sikt. En i denna mening aktiv och förstärkt centralbanks-
roil måste enligt LOs uppfattning förenas med ett sammanhållet och
övergripande ansvar hos regeringen för den ekonomiska politiken i sin
helhet.
LO vill vidare understryka att det är angeläget att allmänhetens infor-
mation om och engagemang för den monetära sidan av ekonomin kan växa
i motsvarande mån. Därför hänger översynen av riksbanks- och riksgälds-
59
lagstiftningen nära samman med frågan om förbättrad statistik och annan
information på området. Reella problem därvidlag är dels den särskilda
sekretess som utövas i fråga om vissa aspekter av penning- och valutamark-
naderna och dels existerande luckor och bristfälligheter i motsvarande
statistik (utanför sekretessområdet).”
Posten delar kommitténs uppfattning att villkoren för statens upplåning
inte bör vara kopplad till olika typer av skattesubventioner.
1 betänkandet betonas ytterligare en restriktion som kan inkräkta på
kontorets mål att minimera sina kostnader, nämligen en marknadsvår-
dande uppgift. Uppgiften innebär att penning- och obligationsmarkna-
derna måste hålla en viss storlek för att kunna fungera effektivt bl.a. med
hänsyn till riksbankens möjlighet att bedriva penningpolitik. Denna rest-
riktion tas i denna remiss upp till särskilt skärskådande, eftersom AP-
fonden direkt apostroferas i detta sammanhang.
I betänkandet anges vissa hållpunkter för den storleksordning på
penning- och obligationsmarknaderna, som behövs för att de skall kunna
fungera effektivt. För att flytta bankernas upplåning från nedersta till
översta steget i räntetrappan krävs marknadsoperationer, statistiskt sett, i
storleksordningen 30 md.kr. En annan uppskattning har gett som resultat
att SSVX-stocken inte bör sjunka under nuvarande nivå (d.v.s. omkring 80
md.kr.). Riksgäldskontoret bör alltså se till att marknaderna för statspap-
per blir tillräckligt omfattande. Detta är, enligt kommittén, en marknads-
vårdande uppgift som det är nödvändigt att operationalisera för att korrekt
kunna utvärdera riksgäldskontorets verksamhet. Men ansvaret för uppgif-
ten skall inte vara odelat riksgäldskontorets:
”Eftersom riksgäldskontoret är en av de största emittenterna är det
viktigt att kontoret anpassar statsskuldspolitiken efter denna restriktion.
Detta ansvar bör även gälla andra stora aktörer, typ AP-fonderna” (s. 60).
Propån om delningen av ansvaret för marknadsvårdande! mellan riks-
gäldskontoret och andra marknadsaktörer är i flera avseenden svårtolkad.
AP-fonden kan inte som emittent påverka storleken av en viss marknad.
Fonden kan tänkas upprätthålla en marknad i den meningen att man köper
emissioner som riksgäldskontoret anser behövliga för att marknaden skall
kunna fungera. Men det är föga sannolikt att riksgäldskontorets övergri-
pande mål att kostnadsminimera kommer att svara mot AP-fondens mål
att avkastningsmaximera. Riksgäldskontorets strävan efter en viss löptids-
profil eller ränterisk behöver heller inte alls överensstämma med de för-
ändringar AP-fonden vill ha i likviditetsgraden och ränterisken i sin
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
60
portfölj. Slutligen har AP-fonden ju ett mycket vidare spektrum av place-
ringar än vad riksgäldskontoret kan erbjuda.
Det är förvånande att betänkandet i detta sammanhang inte tar upp
bostadsinstitutens verksamhet. Dessa står numera för så gott som hela
nettoupplåningen på obligationsmarknaden. I själva verket uppgick ök-
ningen av stocken bostadsobligationer och förlagslån år 1989 till 85 md.kr.,
d.v.s. mer än den stock som ovan angavs vara maximalt behövlig för att
upprätthålla marknadens funktioner. Såtillvida är riksgäldskontoret bara
en liten aktör på obligationsmarknaden. ”Marknadsvärden” borde avse
hela denna marknad.
Det är inget egentligt argument för vårdnaden av statspappersmarkna-
den att riksbanken opererar på just denna marknad. Interventioner med
repor förutsätter inte heller existensen av sådana papper som riksgälds-
kontoret emitterar. Bostadsobligationer och statsobligationer är kommu-
nicerande kärl och effekten av marknadsoperationerna måste ses i detta
större sammanhang. Det fmns alltså inte heller skäl för att AP-fonden
skulle med riksgäldskontoret dela ansvaret för vårdnaden av just statspap-
persmarknaden.
Upplåning i utländsk valuta
Vad som sagts i det föregående om vikten av att statsskuldspolitiken
underordnas övergripande riktlinjer för den ekonomiska politiken gäller i
minst lika hög grad för den statliga upplåningen i utländsk valuta. Här
avses i synnerhet målen för penning- och valutapolitiken. Under de senaste
åren, när penningpolitiken bestämts av kravet på att komma tillrätta med
obalansen i den inhemska ekonomin, har det varit av väsentlig betydelse
för möjligheterna att upprätthålla en tilllräckligt stram politik att riksgälds-
kontoret har amorterat betydande belopp på valutaskulden. Möjligheten
att på detta sätt låta statsskuldspolitiken utgöra ett led i stabiliseringspoli-
tiken måste föreligga även i fortsättningen.
Fullmäktige vill också ta upp frågan om kostnaden för att i vissa lägen
utnyttja den statliga valutaupplåningen som ett stöd för penningpolitiken.
Vid ett givet statligt lånebehov medför amortering av valutaskulden att
behovet av kronupplåning ökar i motsvarande mån. Detta medför att
räntekostnaden för statsskulden ökar, förutsatt att det svenska ränteläget
är högre än det i flertalet andra länder, vilket varit fallet under en lång följd
av år. Operationen ter sig således ofördelaktig ur riksgäldskontorets syn-
vinkel.
Enligt fullmäktiges mening är emellertid detta ett alltför begränsat
synsätt. Hade inte amorteringen av valutaskulden genomförts, hade riks-
banken varit tvungen att åstadkomma motsvarande åtstramningseffekt i
Sverige för att förhindra en lättnad i penningpolitiken. Riksbanken hade
då på den svenska marknaden fått öka sin upplåning eller minska sina
placeringar vilket hade motsvarats av en ökning av valutareserven. Den
besparing riksgäldskontoret hade uppnått genom att avstå från att amort-
era valutaskulden hade därmed lett till att riksbankens resultat hade
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
61
försämrats i motsvarande mån. Vad som ter sig som kostnadsminimering Prop. 1990/91: 29
ur riksgäldskontorets synpunkt medför således i detta fall inte någon Bilaga 2
besparing för staten som helhet. Slutsatsen är att kostnadsfrågan måste ses
i ett bredare perspektiv än det kommittén anlägger.
En särskild viktig fråga när det gäller utformningen av politiken för
statsskulden i utländsk valuta är normen att staten inte skall nettolåna i
utlandet. Sedan valutaregleringen i huvudsak avvecklats har normen preci-
serats till att avse upplåning i utländsk valuta. Fullmäktige vill understryka
att valutalånenormen har en fortsatt central betydelse i den ekonomiska
politiken. Det är egentligen först nu, då bytesbalansen försvagas kraftigt,
som normen sätts på ett allvarligt prov. Det är i detta läge av stor vikt att
inga förändringar i statsskuldspolitiken företas, som kan medföra att
normens upprätthållande sätts i fråga.
Som kommittén påpekar har den statliga valutaupplåningen till uppgift
att fungera som en buffert vid sidan av valutareserven. Valutautflöden
skall i första hand täckas av valutareserven, men vid mycket stora och
snabba utflöden kan man behöva öka den statliga utlandsupplåningen
tillfälligt för att undvika en alltför kraftig avtappning av valutareserven. En
sådan skulle kunna leda till minskat förtroende för kronan och förvärrad
valutaoro. Detta innebär att upplåningen måste hanteras flexibelt. Utred-
ningen anser att flexibiliteten skall vägas mot önskvärdheten av att valuta-
skulden har en jämn återbetalningsprofil.
Varför en jämn återbetalningsprofil anses önskvärd framgår inte av
kommitténs betänkande. Ett argument är sannolikt att om refinansierings-
operationerna koncentreras alltför starkt i tiden skulle det kunna leda till
höjda räntekostnader genom att stora emissioner pressar upp räntorna.
Med dagens välutvecklade internationella kapitalmarknader är dock
denna risk obetydlig. Vidare kan flexibiliteten medföra andra kostnader.
För närvarande uppnås den nödvändiga flexibiliteten genom att riksgälds-
kontoret dels tecknat stand by-avtal med utländska banker, dels etablerat
certifikatprogram på euromarknaden och i USA. För stand by-avtalen
utgår i vissa fall löftesprovision. När det gäller certifikatprogram kan
kravet på flexibilitet medföra kostnader genom att emissioner kan behöva
göras i ofördelaktiga marknadslägen.
Fullmäktige instämmer i att kostnader och andra olägenheter med en
hög flexibilitet skall beaktas. Samtidigt är det av stor valutapolitisk bety-
delse att tillräcklig flexibilitet upprätthålls. Detta gäller inte minst i ett läge
då den externa balansen försämras och det är av vikt att bevara förtroendet
för den svenska kronan.
Om den statliga utlandsupplåningen inte kan utnyttjas som buffert på
ovan beskrivet sätt, måste alternativa lösningar tillgripas. En sådan är att
permanent öka valuareserven till en högre nivå, medan en annan är att
riksbanken skaffar nödvändiga kreditfaciliteter av det slag som riksgälds-
kontoret nu har. I båda fallen minskar kostnaden för riksgäldskontoret
men inte för staten som helhet, eftersom riksbankens kostnader ökar i
motsvarande mån.
Fullmäktige menar att statsskuldspolitiken måste inordnas i de övergri-
pande riktlinjerna för den ekonomiska politiken även när det gäller statlig
62
upplåning i utländsk valuta. Kostnadsminimering av utlandsupplåningen Prop. 1990/91: 29
bör endast ske under dessa restriktioner. Bilaga 2
Upplåning
För att vårda marknaden krävs att riksgälden emitterar instrument på
olika löptider i tillräcklig omfattning. Stadshypotek är den största emitten-
ten på den korta certifikatmarknaden efter staten. För Stadshypotek är det
bl a av central betydelse att riksgälden/riksbanken upprätthåller en omfat-
tande löpande emissionsverksamhet av korta statsskuldväxlar. För detta
krävs ett pågående nära samråd mellan riksbanken och riksgäldskontoret.
Detta betonas också av kommittén. Kassastyrelsen ställer sig dock tveksam
till möjligheten att operationalisera målen för riksgäldens marknadsvår-
dande uppgifter så att det går att göra en utvärdering av kontorets verk-
samhet i kronor och ören.
Svårigheten är stor att sätta exakta priser på sådana insatser som riks-
gälden gör. Detta talar också for att riksgäldens upplåning som hittills är en
integrerad del av penningpolitiken.
Normen att staten inte skall nettolåna i utländsk valuta innebär, som
kommittén understryker, att staten inte minimerar kostnaden för sin
upplåning.
Normen om utlandsupplåning och längden på statens upplåning hänger
mycket nära ihop. I bägge fallen är det fråga om att staten tar en betydande
risk för höga framtida upplåningskostnader i form av endera växelkursju-
steringar eller höga realräntor.
Sammantaget visar vad här sagts att principen om en kostnadsminime-
rande statlig upplåning inte kan göras till överordnat mål utan bör vara
nära samordnad med penningpolitiken.
Upplåning/inlåning från hushållen
En väsentlig del av riksgäldens uppgifter har under en lång följd av år varit
att sköta försäljningen och förvaltningen av ett antal skattegynnade upplå-
ningsinstrument eller inlåningskonton som staten tillhandahållit hushållen
såsom premieobligationer, sparobligationer och allemansspar.
Avsikten med dessa instrument har varit att stimulera hushållssparandet
och ge hushållen en möjlighet att placera sina sparmedel på sätt som ger en
rimlig avkastning efter skatt.
De olika upplånings/inlåningsformerna har varit beloppsbegränsade.
Avsikten har varit att begränsa tilldelningen av skattegynnade placerings-
former till varje hushåll för att inte stimulera storplacerare till skattearbi-
trage.
Läget har nu radikalt förändrats i framför allt två avseenden. För det
första har avregleringen av kreditmarknaden gjort det möjligt att ta upp lån
för placering i de skattegynnade sparformerna. Statens satsning på olika
63
skattegynnade placeringsformer har därför endast lett till skattearbitrage.
Någon spareffekt går inte att spåra.
För det andra kommer den nu föreslagna skattereformen att i huvudsak
skapa neutralitet mellan olika sparformer och behandla sparande och
lånande symmetriskt. Avsikten är att i huvudsak ta bort skattegynnade
sparformer. Allemansspar skall beskattas med 20 % och föreslås av kom-
mittén avvecklas.
Riksgälden avser i denna situation att satsa på olika upplåningsinstru-
ment anpassade för hushållen. Riksgäldens uppgift föreslås samtidigt vara
att minimera statens upplåningskostnad.
Kassastyrelsen utgår ifrån att staten helt bör upphöra med skattegyn-
nade instrument. Den fråga som därvid måste ställas är: Har staten —
riksgälden någon anledning att fortsätta med upplåning från hushållen?
Upplåning från hushållen kräver — som Stadshypotek har god erfaren-
het av — relativt dyra investeringar i systemutveckling, kostnader för den
löpande hanteringen och omfattande marknadssatsningar. Det är ett abso-
lut krav att kostnaden täcks genom att den ränta som riksgälden betalar för
upplåning från hushållen är så mycket lägre än upplåningen på stormark-
naden för statens obligationer att skillnaden betalar administrationskost-
naden och försäljningskostnaden samt ger ett visst överskott. Det bör
således i motsats till vad utredningen säger på s. 64 (kapitel 3) inte vara en
prissättning som utgår från konkurrerande alternativa placeringsformer på
marknaden.
Riksgäldskommittén nämner också att räntan på riksobligationer för
hushåll bör vara ungefär som räntan på de vanliga riksobligationerna på
grund av att de är mindre likvida. Både konkurrens- och likviditetsmotivet
är irrelevant. Avgörande är om riksgälden kan visa att den genom upplå-
ningen från hushållen lånar billigare än enbart upplåning via auktioner av
riksobligationer.
Utredningens oklara analys på denna punkt visar att riksgälden sanno-
likt kommer att subventionera upplåningen från hushållen genom att med
statliga medel täcka de extra kostnader denna kräver. Anslagskrav för att
klara marknadsföringen m m av upplåning från hushållen kan lätt motive-
ras med önskvärdheten av att stimulera sparandet.
Staten kan dock inte med någon rätt hävda att just riksgäldens placerings-
former utgör ett särskilt bidrag till sparande som går utöver det som
banker, Stadshypotek, försäkringsbolag m fl erbjuder.
Det är lätt att förutse att riksgälden genom tillräckligt statssubventione-
rad upplåning kan slå ut Stadshypoteks Privat-obligationer, Sparbankernas
garantispar m fl sparformer som vuxit fram de senaste åren. Finansmark-
naden är mycket känslig även för små räntedifferenser.
En möjlighet att erbjuda attraktiva placeringsalternativ är att ta en större
risk. Staten kan t ex erbjuda sparobligationer till garanterad fast ränta med
möjlighet till inlösen till pari. Den extra risk som emission av sådana
papper innebär kräver väsentligt högre marginaler än vanliga obligationer
där köparen bär risken av ränteförändringar. Kassastyrelsen vill med detta
peka på att det inte alltid är lätt att avgöra om staten tillämpar en
konkurrensneutral avvägning mellan risk och avkastning.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
64
I själva verket innebär riksgäldens hushållsupplåning ett steg mot eta-
blering av något som liknar en statlig inlåningsrörelse i konkurrens med
övriga kreditväsendet. Om staten stöder riksgäldens satsningar på hushålls-
upplåning snedvrider det konkurrensen på kreditmarknaden.
Kassastyrelsen vill i första hand hävda att riksgälden helt bör avstå från
denna verksamhet och överlåta den på marknaden. Det skulle ge möjlig-
heter till betydande administrativa kostnadsbesparingar.
Om staten anser den skall bedriva sådan konkurrerande verksamhet
måste stränga krav ställas på att verksamheten är självbärande.
Kassastyrelsen tillåter sig dock betvivla att staten kan sköta denna
upplåningskonkurrens neutralt till lägre kostnad än övriga kreditinstitut.
Sammanfattningsvis delar kassastyrelsen inte riksgäldskommitténs upp-
fattning att riksgälden beträffande upplåning och statsskuldspolitik skall
vara i princip skild från riksbankens penningpolitik och vägledas av
principen om minimering av kostnader för statens upplåning. Riksgäldens
upplåningsverksamhet bör liksom hittills vara underordnad riksbankens
penningpolitik. Riksgäldens uppgift är administrativ, inte policyskapande.
Kassastyrelsen vänder sig slutligen mot förslaget att inom riksgälden
bygga upp en omfattande apparat för upplåning/inlåning från hushållen.
När det inte längre skall finnas skattegynnade placeringsformer och kapi-
talbeskattningen skall bli neutral kan riksgälden helt avveckla sin verksam-
het på detta område. Det blir svårt för staten att bedriva denna hushålls-
upplåning på ett konkurrensneutralt sätt. Risken är stor att staten slår ut
övriga kreditmarknadsaktörers satsningar på att skapa olika sparformer för
hushållen.
Kommittén föreslår att på sikt statens upplåning via allemansspar skall
ersättas med ett nytt upplåningsinstrument utan särskilda skatteförmåner
för placerarna/spararna.
Bankföreningen vill i detta sammanhang framhålla att statens upplåning
via allemansspar har fyllt en viktig funktion under de år då staten hade
stora budgetunderskott och därmed stora upplåningsbehov. Genom infö-
randet av allemansspar minskade statsmakternas krav på bankerna att
köpa stora volymer statspapper, vilka under tidigare år dessutom hade
räntor som inte var marknadsmässiga. Den skattefria räntan på allemans-
sparkonto ansågs nödvändig för att förmå hushållen att satsa på den nya
sparformen i konkurrensen med traditionella och väletablerade sparfor-
mer.
Linder senare år har dock situationen i flera avseenden förändrats
kraftigt. Statens budgetunderskott har förbytts i balans eller till och med i
överskott. Detta har medfört dels att statens lånebehov har upphört, dels
att den tidigare snabba inlåningstillväxten i bankerna på grund av statens
stora budgetunderskott också har upphört. Härtill kommer att kreditmark-
naden har avreglerats och att konkurrensen mellan olika sparformer och
placeringsalternativ om spararnas pengar numera är mycket intensiv.
1 denna radikalt ändrade situation är det naturligt att bankföreningen
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
65
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 29
har en annan syn på statens upplåning via allemansspar än när sparformen
infördes. Enligt föreningens uppfattning bör i dessa frågor framöver följ-
ande beaktas:
— Statens upplåning via allemansspar bör upphöra genom att nya
insättningar inte längre tillåts. Eftersom statens ersättning till ban-
kerna för dessas medverkan i administrationen av allemanssparkon-
ton till stor del baseras på saldoökningen, måste ersättningssystemet
ändras, när möjligheten till nyinsättningar upphör. Redan nu uppvi-
sar allemansspar totalt sett saldominskningar, vilket avsevärt redu-
cerar ersättningen till bankerna trots att dessas kostnader för admi-
nistrationen av allemansspar inte minskar.
— Sparare på allemanssparkonto bör ha rätt att ha kvar sina medel på
dessa konton så länge de finner avkastningen attraktiv. Genom
riksdagsbeslut har spararna numera rättighet att utan uttagsavgift
överföra sina medel till allemansfond. Bankföreningen anser det
viktigt att allemansfondsystemet bibehålls som en attraktiv spar-
form. Föreningen utgår ifrån att kommitténs resonemang om alle-
mansspars framtid inte avser allemansfond utan endast den del av
allemanssparsystemet som är knuten till statens upplåning. De upp-
låningsformer som staten framöver riktar till hushållen bör inte vara
förenade med särskilda skattefavörer. Avkastning och realiserade
kursförändringar bör behandlas enligt generella skatteprinciper.
— Nya statliga upplåningsformer bör utformas och hanteras marknads-
mässigt och effektivt. Det innebär att riksgäldskontoret vid val av
distributionskanal för varje upplåningsform/instrument bör infordra
anbud från bankerna på kostnaden för att utnyttja bankernas kon-
torsnät.
Sparande på allemanssparkonto har varit en attraktiv och framgångsrik
sparform genom skattefriheten för ränta, även om populariteten nu mins-
kat på grund av att staten successivt har försämrat avkastningen. Om
sparformen stängs för nysparande, är det — inte minst på grund av
Sveriges nuvarande ekonomiska problem — synnerligen viktigt att staten
vidtar åtgärder som gör det meningsfullt för hushållen att spara i övriga
sparformer. För detta krävs gynnsammare skatteregler för sparande och en
antiinflationspolitik som inger hushållen förtroende och garanterar dem
att sparandet ger en positiv avkastning efter skatt och inflation.
I syfte att stimulera hushållens sparande har bankföreningen till finans-
departementet i september 1988 inlämnat förslag om ett system för pen-
sionssparande i bank enligt samma skatteregler som gäller för sparande i
pensionsförsäkring. Som närmare har motiverats i det inlämnade materi-
alet är det bankföreningens uppfattning att det föreslagna systemet skulle
påverka hushållssparandet positivt. Bankföreningen hemställer på nytt att
finansdepartementet i proposition till riksdagen framlägger förslag om
ändrade skatteregler som möjliggör bankföreningens förslag till pensions-
sparande i bank.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
66
Räntestruktur och prisbildning
I betänkandet sägs att upplåning med långa obligationer tränger undan
investeringar och att den totala efterfrågan dämpas. Enligt Svenska spar-
banksföreningens mening är detta långt ifrån säkert. En kontinuerlig kort
upplåning har samma effekter på investeringsvolymer och total efterfrå-
gan. Det som i första hand påverkas är ränterisker i statsskulden samt,
troligen, en viss öknig av ränterörligheten på penningmarknaden. I en
outvecklad marknad hade argumentet varit mer aktuellt, men då papper av
olika löptid kan emitteras och handlas är problemet i praktiken försum-
bart, vilket också styrks av den refererade bilagan till långtidsutredningen
1987. Målet med statsskuldens sammansättning med avseende på löptider,
bör vara att minska statens upplåningskostnader med hänsyn till övergri-
pande mål för penningpolitiken och med beaktande av ränterisker och
likviditet i portföljen.
Likviditet och inflation
Även i detta avsnitt fors en diskussion om sambandet mellan likviditet och
inflation. Om alla papper i princip kan belånas på en fungerande kredit-
marknad, blir skillnader i inflationsdrivande effekter fiktiva. Ränteutveck-
lingen och inflation beror mer på andra faktorer, exempelvis statsskuldens
storlek, övergripande mål om hur statsskulden finansieras och riksbankens
penningpolitik.
Upplåning i utländsk valuta
Det har inte legat inom ramen för kommitténs arbete att diskutera normen
för statens upplåning i utlandet. Svenska sparbanksföreningen känner sig
dock fri att göra några påpekanden. Normen om att staten inte skall
nettoupplåna i utlandet fattades då statens underskott i budgeten var i
storleksordningen 80-90 miljarder kronor per år, valutaregleringen var
hårdhänt och tämligen effektiv och då ett uttalat mål för staten att inte låna
i utlandet mer sågs som ett medel för att inte leda riksdagen till beslut om
ofinansierade utgiftsökningar. Normen ledde fram till att den svenska
räntan måste hållas på en betydligt högre nivå än i utlandet. Den höga
svenska räntenivån tvingade fram en tillräckligt stor privat upplåning. De
höga räntorna har även åstadkommit den dämpning av den inhemska
efterfrågan som finanspolitiken inte kunnat åstadkomma.
I dag är budgeten i balans och valutaregleringen avskaffad. Upplånings-
normen leder därför till en omfattande upplåning utomlands av främst
svenska företag men även kommuner. Det uppkommer då en brist på
balans i företagens tillgångar och skulder. Skulderna i utländsk valuta blir
stora, varför det finns en klar tendens att motverka det genom att öka
investeringarna utomlands.
Anpassningen till upplåningsnormen gör således att investeringar sker
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
67
utomlands i större utsträckning än som annars hade skett, vilket på sikt Prop. 1990/91:29
innebär en utarmning av den svenska industrin. Bilaga 2
Hushållsupplåningen
Kommittén konstaterar att det inte bör vara en uppgift för statsskuldspo-
litiken att stimulera hushållens sparande. Svenska sparbanksföreningen
instämmer i princip med denna slutsats. Sparstimulerande åtgärder är
dock mycket viktiga. De upplåningsmetoder som riksgälden använt inom
hushållssektorn är i praktiken de enda kvarvarande direkta stimulansåtgär-
derna när sparavdraget försvinner med det nya skatteförslaget från 1991.
Lägre beskattning av inkomsträntor och mindre avdragsmöjligheter för
skuldräntor, leder i sig till sparstimulerande åtgärder. Svenska sparbanks-
föreningen anser dock att om kostnaderna för finansiering av statsskulden
minskar när subventionerna försvinner, bör de frigjorda resurserna kunna
användas till andra sparstimulerande åtgärder. Svenska sparbanksföre-
ningen är beredd att medverka till att lämpliga förslag till åtgärder tas fram.
I övrigt instämmer Svenska sparbanksföreningen med kommitténs upp-
fattning att även upplåning i hushållssektorn skall vara kostnadseffektiv
och rymmas inom de övergripande målen om statsskuldpolitiken. Direkt
upplåning inom hushållssektorn bör dock inte vara ett självändamål för
riksgäldskontoret. Exempelvis bör det övervägas om sådan upplåning i
stället skall ske inom banksystemet i form av ett anbudsförfarande.
Målet för upplåningen är att uppnå en lämplig avvägning mellan olika
upplåningsinstrument, löptider och kostnader för upplåningen. För just
upplåningen från hushållen anser kommittén att huvudmålet är att mini-
mera statens kostnader. Allmänt sparstimulerande åtgärder skall vara
underordnat huvudmålet.
Kommittén föreslår att både allemanssparandet och gamla sparobliga-
tioner på sikt skall ersättas av ett nytt långfristigt upplåningsinstrument.
SFF är också av den bestämda uppfattningen att statens upplåningsin-
strument inte skall innehålla några skattesubventioner. Nödvändiga spar-
främjande åtgärder skall vara av mer generell natur. Allemanssparandet
startade i en tid med stora budgetunderskott. Läget är i dag helt annor-
lunda och staten behöver därför inte denna upplåningsform. SFF anser
dock att en avveckling av allemanssparandet inte kan ske på en gång. En
successiv avveckling bör därför ske. Ett sätt är att inte längre tillåta
insättningar på allemanssparkonto medan tidigare gjorda insättningar får
kvarstå. Förbundet utgår ifrån att avvecklingen enbart kommer att gälla
sparandet på allemanssparkonto och inte sparandet i allemansfonderna.
Dessa påverkar inte statens upplåning.
Kommittén påpekar att riksgäldskontoret för hushållsinlåningen inte
vill bli beroende av en enda distributionskanal. SFF anser att distributio-
nen av statens upplåningsinstrument bör ske på det effektivaste sättet. Det
68
är då viktigt att konstatera att riksgäldskontoret genom att utnyttja bank- Prop. 1990/91: 29
ernas kontorsnät har en bra fungerande distributionskanal. Bilaga 2
När det gäller avvägningen mellan intresset att minimera kostnaden för
statsupplåning å ena sidan och behovet av att bidra till makroekonomisk
stabilisering å andra sidan är det väsentligt att behandla det senare som ett
huvudsyfte och låta statens upplåningskostnad bestämmas som ett sekun-
därt mål.
Det är LOs uppfattning att regeringen/finansdepartementet har det
centrala ansvaret för stabiliseringspolitiken, däri inbegripet samordningen
mellan penning- och budgetpolitik. LO ställer sig därför frågande till
följande uttalande i slutbetänkandet:
”Målet skall vara att riksbanken skall kunna föra en självständig pen-
ningpolitik utan att dess intentioner via riksgäldskontorets agerande oav-
siktligt ”läcker ut” till marknaden. Formerna för samråd mellan riksban-
ken och riksgäldskontoret om avvägningen mellan statsskuldspolitiken och
penningpolitiken måste således återspegla en tydlig ansvarsfördelning.
Samrådet mellan riksbanken och riksgäldskontoret skall vara infor-
mellt. ..”
LO anser att finansdepartementets samordning bör leda till full klarhet
hos marknadsaktörerna att upplåningskostnaderna är underordnade stabi-
liseringspolitikens krav och att penningpolitiken, som genomförs av riks-
banken, står i överensstämmelse med regeringens intentioner.
LO instämmer i kommitténs slutsats att statens utlandslånepolitik inver-
kar på penningmarknaden och politiken. Besluten att avstå från nyupplå-
ning i utlandet och att nettoamortera statlig utlandsskuld i viss omfattning
påverkar utrymmet på den svenska kreditmarknaden och direkt statens
sammantagna kostnader för upplåningen.
LO anser det ligger en risk i att den statliga politiken för utlandsupplå-
ning läggs fast alltför starkt och därmed ger en stel utgångspunkt för
stabiliserings-, struktur- och fördelningspolitik. I vissa lägen kan en däm-
pad ränteutveckling vara ett lämpligt operationellt mål. Det kan vidare te
sig stötande att statens lånekostnader blir höga samtidigt som privata
aktörer kan göra exceptionellt goda vinster på att låna i utlandet till låg
ränta och tillgodogöra sig hög avkastning genom utlåning till svenska
räntor utan att växelkursrisken är betydande eller ens existerar.
Den av riksgäldskommittén föreslagna utvidgade kreditgivningen till stat-
liga affärsverk är enligt kontoret en naturlig fortsättning på den nuvarande
kreditgivningen. Kontoret vill emellertid på en del punkter precisera den
av kommittén föreslagna modellen.
69
Huvudförutsättningen för modellen är följande: dels skall kreditgiv-
ningen ske på strikt affärsmässiga villkor, dels skall kontorets huvudsakliga
uppgift att finansiera statens budget ej störas av kreditgivningen. Dessa
förutsättningar gör att följande krav enligt kontoret bör ställas på intern-
banksverksamheten.
För det första skall enbart respektive upplåningsenhet inom kontoret
operera som låntagare i marknaderna. Därigenom undviks rollsamman-
blandning. För det andra bör internbanken verka resultatmässigt skilt från
upplåningsenheterna. Dessa krav gör att upplåningsenheternas upplåning
slussas vidare till internbanken som internlån på identiska villkor. Genom
denna konstruktion undviks att de ekonomiska riskerna överförs på den
ordinarie upplåningsverksamheten.
Kontoret vill i det följande ta upp ett antal frågeställningar av vikt för
internbankens operativa verksamhet.
För att internbanken skall kunna fungera på marknadsmässiga villkor
och för att en effektiv mätning av dess resultat skall kunna ske bör den
tillskjutas ett långsiktigt ”förlagslån” och operera i ”egen balansräkning”.
”Förlagslånet” bör beviljas av riksgäldskontorets styrelse och bör löpa med
en ränta som i princip är relaterad till kontorets upplåningskostnad.
”Förlagslånet” bör kunna få placeras antingen i form av lån till affärsver-
ken eller i form av innehav av värdepapper med förstklassig säkerhet och
mycket hög likviditet i såväl svenska kronor som utländska valutor.
Det är av vikt för internbanken att kunna placera sitt kapital i värdepap-
per med olika löptider. Vidare är det av rent affärsmässiga skäl väsentligt
att köp och försäljning av värdepapper tillåts som ett led i en likviditets-
förvaltning. En förutsättning för en kostnadseffektiv utlåning till affärsver-
ken är att utlåning inte behöver åstadkommas genom en fullständigt
matchande upplåning. Placeringar i värdepapper med förstklassig säkerhet
och hög likviditet eller i bankdepositioner garanterar att internbanken kan
möta ett affärsverks lånebehov genom att likvidisera placeringar i markna-
den. Det bör åligga riksgäldskontorets styrelse att fastställa limiter för de
ränterisker och kreditrisker som internbanken skall tillåtas ta. Likaså skall
styrelsen fastställa regler för likviditetshanteringen.
Kommittén föreslår att 10 § i kontorets instruktion ges en ny lydelse.
Den ovan beskrivna metoden för placering av likviditet är enligt kontorets
mening förenlig med den föreslagna lydelsen.
En viktig förutsättning för flexibilitet, marknadsmässighet och begränsat
riksktagande är att riksgäldskontoret på den inhemska marknaden för
internbankens räkning har möjlighet att emittera statsskuldväxlar och
riksobligationer löpande samt att man direkt i marknaden löpande fritt
kan köpa upp egna värdepapper. För att detta skall kunna ske bör den nu
gällande modellen där uppköp sker via riksbanken ersättas med en där
kontoret har en större frihet.
Utvecklingen av swapmarknaderna har möjliggjort ett förbilligande av
den finansiella verksamheten. Ur detta perspektiv är det av synnerlig vikt
att internbanken fritt kan få utnyttja ränte- och valutaswapmarknaderna
samt termins- och optionsmarknaderna i samband med kreditgivningen.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
70
Alla sådana transaktioner bör ombesörjas direkt av internbanken så att Prop. 1990/91:29
inga felaktiga signaler ges till marknaden. Bilaga 2
För att reglera det ekonomiska risktagandet i internbanken bör styrelsen
i riksgäldskontoret utarbeta risklimiter för internbanken. Dessa begräns-
ningar skall avse ränte-, valuta-, kredit- och affärsrisker. En kontinuerlig
återrapportering av risktagandet bör ske till styrelsen.
Internlånen mellan upplåningsenheten och utlåningsenheten innebär att
utlåningsenhetens möjligheter att vara effektiv i den bemärkelsen att den
kan hävda sig mot andra potentiella långivare till affärsverken mycket
beror på statsskulden och upplåningsenhetens verksamhet. Är man vid
upplåningsenheten duktig och framgångsrik i att låna billigt på marknaden
så ökar det utlåningsenhetens affärsmöjligheter.
Enheterna blir alltså inte resultatmässigt oberoende av varandra. Kom-
mittén har strävat efter att åstadkomma organisatoriskt avgränsade resul-
tatenheter. Detta uppnås inte i detta fall. I likhet med vad statskontoret
föreslog i sin rapport Riksgäldskontorets organisation (Rapport 1989:29)
till riksgäldskommittén förordar statskontoret att uppgifterna som ”statlig
internbank” ingår i upplåningsenheten som ett särskilt ansvarsområde.
RRV delar kommitténs förslag att riksgäldskontoret alltid skall ges en
möjlighet att ge ett konkurrerande anbud sedan ett affärsverk utvärderat
bästa finansieringsalternativ som marknaden erbjuder. Härvid förutsätts
jämförbarhet, vilket kan försvåras när leasing ingår bland alternativen.
Leasingförfarandets kalkylförutsättningar innehåller skatteeffekter bl.a.
beroende på att affärsverken ej är skattepliktiga.
RRV har inget att invända mot förslaget att RRV i den årliga revisionen
av affärsverken bör inkludera en granskning av verkens upplåning och
grunderna för de alternativ som valts. RRV kan därvid från riksgälds-
kontoret inhämta den dokumentation och information som erfordras för
granskningen.
RRV tillstyrker att affärsverks medel endast får lånas ut till dotterföretag
inom en av regeringen angiven ram.
Affärsverken verkar, i olika grad på konkurrensutsatta marknader och
måste kunna agera på samma sätt som konkurrenter på respektive mark-
nad.
Posten har relativt lång erfarenhet av arbete med en internbanksfunk-
tion och är dessutom en stor aktör inom vissa delar av den finansiella
marknaden. De restriktioner som finns för Posten i dag inom det finansi-
ella området innebär stora begränsningar för de olika affärsområdena inom
Posten. 71
Finansiella möjligheter eller restriktioner for Posten måste utformas så
att affärsverket Posten får en med sina konkurrenter likvärdig och konkur-
rensneutral behandling.
När det gäller riksgäldskontorets roll som statens internbank kan Posten
acceptera att obligatorium skall föregligga att efterhöra riksgäldskontorets
villkor.
Posten kan däremot inte acceptera:
- att riksgäldskontoret alltid ska få möjlighet att lägga ytterligare ett
bud om bättre bud erhållits från annan kreditgivare
— att rapportering alltid ska ske till RRV av gjorda affärer. Det borde
räcka med den vanliga revisionen från RRV:s sida.
Posten måste nämligen på alla sätt sträva efter att uppfattas som ett
dynamiskt och konkurrensinriktat foretag och kan därför inte begära in
offerter för att sedan använda dessa för att få ett bättre pris av riksgälds-
kontoret.
Posten vill även betona betydelsen av att kunna göra upplåning i såväl
utländsk valuta som i svenska kronor.
Posten delar kommitténs uppfattning att det för en rationell styrning av
afTärsverkskoncernen är nödvändigt att koncernstyrelsen får friare möjlig-
heter till lån på kommersiella villkor inom koncernen. Riksdagen har
genom särskilt beslut bemyndigat regeringen att besluta om kapitaltillskott
mm för Postens vidkommande till Postbolagen AB. Posten ställer sig
positiv till kommitténs förslag att verkets medel skulle kunna lånas ut till
företag inom afTärsverkskoncernen.
Med hänvisning till att Televerkskoncernen sedan 1984 sköter sin egen
finansiering på samma kreditmarknad som konkurrenterna (f.n. dock utan
möjlighet till utlandsupplåning) har valts, att enbart avge yttrande över de
delar i slutbetänkandet som kan ha påverkan på koncernens nuvarande
finansverksamhet.
Televerket vill redan inledningsvis framhålla att minimering av de
finansiella kostnaderna, även om kostnadseffektiv upplåning i sig är bety-
delsefull, ej utgör Televerkets viktigaste motiv för val av finansiell strategi
och organisation. Det är snarare så att den finansiella strategin främst
syftar till att stärka Televerkets ställning och totalresultat på telemarkna-
den.
En telemarknad där aktörerna (kunder och konkurrenter) dessutom är
känsliga för att konkurrensneutrala spelregler upprättas och vidmakthålls.
Det är därför viktigt att förstå att Televerkets möjligheter att i eget namn få
agera på kreditmarknaden är ett viktigt inslag i Televerkets konkurrensför-
måga och framgång på telekommunikationsmarknaden.
Mot bakgrund av riksdagens beslut den 7 mars 1984 har möjligheterna
att uppta lån för Televerkets verksamhet delegerats till Televerket. Detta
innebär, att all kapitalanskaffning till Televerket görs utanför statsbudge-
ten av Televerket självt eller genom verkets bolag, Teleinvest AB.
Televerket betraktas i det här sammanhanget som moderföretag i en
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
72
koncern där bolagen inom Teleinvestgruppen också ingår. Kapitalanskaff-
ningen till koncernen handhas normalt alltid av koncernens internbank
inom Teleinvest AB. Televerkets och bolagens kapitalförsörjning sker
genom att de i sin tur lånar eller placerar via Teleinvest AB.
Om Televerket vid något tillfälle kan uppnå bättre lånevillkor än Telein-
vest AB kan givetvis även Televerket självt uppta lån eller placera.
Enligt proposition 1984/85:100 har Televerket möjlighet att föra över
medel mellan verket och Teleinvest AB för att uppnå cash pooling-effekter,
innan internbanken vänder sig till kreditmarknaden med koncernens net-
tobehov.
Teleinvests upplåning garanteras av Televerket inom en ram, som reger-
ingen har fastställt till f. n. 14 miljarder kronor. Denna garantiram omfat-
tar förutom garantier för upplåning även andra garantiåttaganden från
Televerket gentemot Teleinvest AB.
Televerkskoncernen har sedan verksamhetsåret 1984/85 t. o. m. 1989
investerat drygt 40 miljarder kronor som finansierats via den öppna
kreditmarknaden.
För att på ett effektivt sätt kunna styra och kontrollera upplåningsverk-
samheten har internbanken inom Teleinvest AB, en egen internstyrelse i
vilken ingår generaldirektören, Televerkets ekonomidirektör, Vd i Telein-
vest AB, en extern ledamot samt chefen för intembanken. Verksamheten
regleras genom en internt framtagen internbanksinstruktion och finanspo-
licy. Därtill föreligger föreskrifter om behörigheter och teckningsrätter
samt fullmakter, affärssekretess och internkontroll.
Utgångspunkten för riksgäldskommitténs arbete anges vara, att för-
bättra samordningen av den statliga finansförvaltningen och att skapa
enhetlighet vad gäller finansiering av affärsverken. Vidare har angivits, att
det visserligen är så, ”att affärsverken är olika och att detta kan motivera
skilda lösningar, men kapitalförsörjningen bör ändå bygga på en gemen-
sam grundsyn”. Utgångspunkten för en gemensam modell för kapitalför-
sörjning är, att affärsverken är en del av staten och inte separata juridiska
enheter.
Förutsättningar är dock helt olika för affärsverken vad avser t.ex. bran-
schens utvecklingstakt och graden av nationell och internationell konkur-
rens. Skillnader finns även i förekomsten av uppbyggd finansiell kompe-
tens och organisation för hantering av finansieringsfrågor, dels för egen
operativ verksamhet, dels för att underlätta för kunderna att tillgodogöra
sig koncernens utbud av produkter och tjänster. Televerket har t.ex. inom
sin koncern ett eget finansbolag, som arbetar i konkurrens med andra
finansbolag bl.a. de bankanknutna finansbolagen. Av alla affärsverken har
Televerkskoncernen den längsta erfarenheten av att arbeta med en intern-
banksfunktion och att via eget konkurrerande finansbolag arbeta med att
finansiera kundernas affärer med koncernen. Den finansiella kompetensen
inom Televerkskoncernen har successivt byggts upp under 1980-talet och
befinner sig i dag på en mycket kvalificerad nivå. De finansiella möjligheter
koncernen har haft, att t.ex. agera på certifikats- och obligationsmarkna-
derna, har varit stimulerande och utvecklande. Med en återgång till riks-
gäldskontoret som finansiär riskerar Televerkskoncernen tappa den finan-
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
73
siella kompetens som byggts upp, eftersom arbetsinnehållet begränsas och
de, i finansiellt hänseende intressanta och utvecklande arbetsuppgifterna
på sikt blir centraliserade till riksgäldskontoret.
Föreliggande skillnader i förutsättningarna medför, att eftersträvade
samordnings- och standardiseringssträvanden hos Riksgäldskommittén
måste rymma en mycket hög grad av flexibilitet och verksspecifik anpass-
ning där den ekonomiska nyttan inte enbart fokuseras på de kortsiktiga
finansiella villkoren i sig (d.v.s. villkoren för lån, placeringar etc.). Det är
nödvändigt, att ett bredare betraktelsesätt anläggs där påverkan på kon-
cernens marknadssituation vägs in och balanseras mot de möjligheter som
ställs till förfogande för andra nationella och internationella aktörer på
telekommunikationsmarknaden. Utvecklingen mot avreglering, konkur-
rens och marknadsanpassning har bl.a. beskrivits i Televerkets senaste
treårsplan till regeringen.
Det kan konstateras och måste beaktas, att telekommunikationsmark-
naden är och blir alltmer internationell till sin karaktär. Detta medför, att
Televerket kommer att utsättas för en alltmer snabbrörlig internationell
konkurrens, som i dag saknar motstycke inom övriga afTärsverksområden.
Den svenska telemarknaden är en av de mest avreglerade marknaderna i
världen. Denna avreglering har gått hand i hand med avregleringarna inom
det finansiella området. En återgång till en hårdare finansiell koppling till
den statliga upplåningsverksamheten och till statlig reglering av Telever-
kets låneverksamhet är en klar marknadsmässig nackdel i nuvarande och
framtida förväntade marknadssituation. Varje anknytning till staten av
finansiell natur kommer att granskas minutiöst av konkurrenterna ur
konkurrensneutralitetssynvinkel. Vid en hårdare koppling till den statliga
finansieringen förväntas kopplingen i sig kunna nyttjas av konkurrenter för
att misstänkliggöra Televerkskoncernens konkurrensförutsättningar.
Finansiella möjligheter, eller restriktioner, för Televerket måste utfor-
mas på sådant sätt, att nationella och internationella konkurrenter får en
likvärdig och konkurrensneutral behandling. Genom konkurrensen utsätts
kunderna inom både privatmarknaden och företagsmarknaden för en stark
påverkan i sina attityder där varje inblandning från statens sida i Telever-
kets finansierings- eller affärsverksamhet kan nyttjas till nackdel för Tele-
verket av konkurrenterna. I Televerkets affärskoncept ingår finansiering
via Telefinans AB i basutbudet av produkter och tjänster. Det är viktigt att
Televerkskoncernens ledning och styrelse har det fulla ansvaret för
verksamhetens bedrivande, vilket även inkluderar finansieringen, t.ex. vad
gäller formen och källor för upplåningsverksamheten. Dessutom måste
beslutsprocessen vara snabb och effektiv.
Konkurrensen är i dag omfattande inom såväl produktområdet som nät
och nättjänster. Den främsta konkurrensen har hittills funnits inom inter-
nationell trafik (t.ex. IBM, GE1SCO, BTI m.fl.) men även den nationella
utsätts för en allt starkare konkurrens och framförallt i storstadsområdena
ökar konkurrensen. Den avreglering som pågår runt om i världen kommer
att locka ytterligare internationella och nationella konkurrenter till den
svenska telekommunikationsmarknaden. För att möta den internationella
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
74
konkurrensen har inom koncernen bl.a. bildats ett särskilt bolag, Swedish
Telecom International.
De angivna skälen om gemensam grundsyn, enhetlighet och samordning
är inte tillräckliga skäl för den enligt förslaget hårdare centraliseringen till
Riksgäldskontoret av de konkurrensutsatta affärsverkens finansiering. De
möjligheter som Riksgäldskommmittén vill erbjuda affärsverken skulle
dock kunna erbjudas förvaltningsmyndigheter, som härigenom skulle
kunna förbättra sitt Cash Management medvetande och stimuleras till ett
positivt finansiellt agerande. För staten som helhet torde en sådan inrikt-
ning kunna ge en större totalekonomisk behållning.
Från konkurrensneutralitetssynpunkt kan inte Televerket acceptera
Riksgäldskommitténs förslag:
— att obligatorium skall föreligga att koncernen alltid skall efterhöra
Riksgäldskontorets villkor,
— att Riksgäldskontoret alltid skall få möjlighet att lägga ytterligare ett
bud om bättre bud erhållits från annan kreditgivare. (Strider mot
seriös upphandlingsetik enligt upphandlingsförordningen).
Riksgäldskontoret skall fortlöpande rapportera till Riksrevisionsverket
om hur (och var) affärsverken väljer sina finansieringsalternativ, så att
Riksrevisionsverket kan genomföra granskning av grunderna för de finan-
siella alternativ som valts.
Att granskning skall kunna genomföras ligger självfallet också i Telever-
kets intresse, men den bör grundas på de marknadsförutsättningar som
gäller. I grunderna för val av andra alternativ än Riksgäldskontoret, måste
även sådana argument vägas in, såsom t.ex. negativ påverkan i marknads-
föring och attitydpåverkan inom olika marknadssegment i de fall en
koppling till den statliga finansieringen skulle tillämpas.
Televerkets marknadsfinansiering och publiciteten kring denna har på
ett mycket förtjänstfullt sätt bidragit till en positiv image för hela koncer-
nen, som ett dynamiskt och konkurrensinriktat företag. Den marknads-
mässiga och ekonomiska effekten härav är inte försumbar och måste
beaktas utifrån ett totalekonomiskt betraktelsesätt om ett alternativ med
finansiering via Riksgäldskontoret skulle bli aktuellt att överväga fram-
över.
Televerket önskar i dag få utökade möjligheter att på ett konkurrensneu-
tralt sätt kunna nyttja de finansiella marknader som våra konkurrenter har
tillgång till. I och med att konkurrensen blir mer och mer internationell
önskar Televerket därför, i enlighet med tidigare framförda krav, att i eget
namn få möjlighet att ta upp lån på den internationella kapitalmarknaden.
Utländska och svenska konkurrenter kan t.ex. erbjuda marknaden (även
den svensk-anknutna) leasingfinansiering av telekommunikationsutrust-
ning i lågräntevalutor, vilket Televerketskoncernen i dag är förhindrat att
erbjuda.
Televerket förordar med hänvisning till vad som ovan anförts att:
— Televerkskoncernen får behålla nuvarande finansieringsform med
emissioner av telecertifikat och teleobligationer av marknads- och
konkurrensneutralitetsskäl.
— Televerkskoncernen får dispens från det obligatorium att nyttja
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
75
Riksgäldskontoret som skisseras i betänkandet. Relationen med
Riksgäldskontoret bör enbart bygga på frivillighet och affärsmässig-
het.
— I grunderna for val av annan finansiering än via Riksgäldskontoret
skall vägas in de skäl som sammanhänger med eftersträvad konkur-
rensneutralitet, attitydmässiga nackdelar ur marknadssynvinkel
m. m., dvs. sådana faktorer som påverkar det ekonomiska utbytet av
koncernens totala affärsmässiga verksamhet, (vari finansiering som
tidigare nämnts ingår som en del i koncernens basutbud av tjänster
och produkter).
— Televerkskoncernen i eget namn får möjlighet att ta upp lån på den
internationella kreditmarknaden för bl.a. investeringar. Som huvud-
alternativ förordas att affärsverkens utlandsupplåning oavsett ända-
mål går utanför utlandslånenormen, men regleras inom av regeringen
fastställd ram. Någon särskild garanti från Riksgäldskontoret vid
utlandsupplåning erfordras ej.
— Kommitténs förslag om större generell möjlighet till kapitalöverfö-
ring mellan verk och bolag inom afFärsverkskoncerner tillstyrks.
SJ välkomnar utredningens understrykande i kapitel 4. Utlåning via Riks-
gäldskontoret att ”relationerna mellan affärsverken och riksgäldskontoret
bör ...bygga på frivillighet och ekonomiska incitament” (s. 70), ett system
som ”bygger på frivillighet och konkurrens och inte på regleringar” (s. 70)
samt att ”styrningen av affärsverken och dess dotterbolag bör ske genom
affärsverkets styrelse”. Vidare sägs ”att staten anförtror styrelsen utform-
ningen av ägaransvaret när det gäller finansiering och kapitalöverföringar
inom afTärsverkskoncernen” (s. 69) och att ”styrelsen med kommitténs
utgångspunkter kommer att fungera som en koncernstyrelse” (s. 69).
Det senare, på samma sätt som de flesta rekommendationer utredningen
framför beträffande affärsverkens instruktioner, har redan genomförts vad
beträffar SJ. SJ arbetar med en fungerande koncernstyrelse som i sin tur
har fastslagit en fmanspolicy för SJ.
Det bör understrykas att i och med att statsmakterna har lagt fast ett
bestämt soliditetskrav för SJ har man i praktiken beslutat om en ”ram” för
SJs upplåning. Denna ram inbegriper dessutom alla borgensåtaganden.
Enligt SJs mening är denna modell med av regeringen fastställda soliditets-
krav för de olika affärsverken starkt att föredra framför utredningens mer
komplicerade förslag där regeringen skall fastställa såväl upplånings- som
borgensramar av olika slag.
En annan generell kritik som kan riktas mot utredningen är att man
genom att hantera samtliga affärsverk i ett sammanhang helt har bortsett
från de konkurrensutsatta affärsverkens specifika situation. Det saknas en
beskrivning med utgångspunkt från de konkurrensutsatta affärsverkens
situation och vad som skiljer dem från deras huvudkonkurrenter vad gäller
finansieringsmöjligheter. Det är självklart på det sättet att detta är den
relevanta jämförelsen ur SJs synpunkt. SJ delar därför inte utredningens
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
76
synpunkt att det är ”nödvändigt att skapa enhetlighet vad gäller finansie-
ring av affärsverken”. Utgångspunkten kan därför inte vara formell i den
meningen att affärsverken är en del av staten utan måste tillfullo grundas
på den omvärld respektive verk arbetar inom.
Kritik bör också riktas mot utredningens distinktion mellan kort- och
långfristig upplåning. I praktiken är det naturligtvis ofta så att t.ex. ett
investeringsprojekt initialt finansieras genom olika kortfristiga faciliteter
för att i ett senare skede refinansieras på ett mer långfristigt sätt. Dessa
realiteter innebär att utredningens distinktion är irrelevant i dag.
Utredningen har inte heller belyst den stora variation av finansierings-
former som i dag existerar för foretag. Av betydelse är också att utred-
ningen har helt bortsett från företags, inklusive affärsverks, möjligheter att
genomföra mer eller mindre komplexa kombinationsaffärer exempelvis via
leasing, fastighetsrenting, och sale-lease back. I dessa fall kan det vara svårt
att renodla finansieringskostnaden, då denna kan var nettot av ett flertal
relaterade transaktioner. Därigenom försvåras möjligheterna att göra en
kostnadsjämförelse med t.ex. riksgäldskontoret.
Rent allmänt bör understrykas att utredningens resonemang rörande
riksgäldskontorets stordriftsfördelar är korrekt vad beträffar upplåning i
standardiserade former med masspapper av typen statsskuldsväxlar och
riksobligationer. En mindre låntagare än riksgäldskontoret kan ofta på ett
kostnadseffektivt sätt utnyttja tillfälliga marknadsimperfektioner eller
mindre nischmarknader. Även inom ramen för t.ex. ett svenskt eller
internationellt certifikatprogram kan en mindre låntagare från tid till
annan erhålla bättre villkor än riksgäldskontoret.
SJ välkomnar utredningens förslag (s. 70) att ”affärsverken skall vara
fria att välja den finansieringsform och finansieringskälla som är mest
ekonomisk” samt möjligheterna att ”efterhöra vad upplåning i riksgälds-
kontoret kostar”, men kan inte acceptera ett tvång att inhämta bud från
riksgäldskontoret. Det är dessutom, enligt SJs mening, totalt oacceptabelt
att ge riksgäldskontoret möjlighet att i efterhand förbättra ett dåligt bud.
Förutom att ett sådant förfarande är affärsmässigt oetiskt skulle det allvar-
ligt kunna försvaga och försvåra SJs relationer till andra potentiella, och
med riksgäldskontoret konkurrerande finansieringskällor. Då SJ konkurre-
rar med andra transportföretag, inom och utom landet, kan det också
ifrågasättas om utredningens förslag beträffande riksgäldskontorets roll
som finansiär i alla avseenden överensstämmer med EGs regler om kon-
kurrensneutralitet. SJ ifrågasätter också om detta förfarande t.o.m. är i
överenskommelse med andan i upphandlingsförordningen.
SJ kan inte heller acceptera utredningens förslag (s. 72) om en överpröv-
ning i efterhand av riksgäldskontoret eller riksrevisionsverket. Någon
rapportering från SJs sida till riksgäldskontoret kan inte accepteras annat
än möjligen av statistiska skäl. Relationerna mellan SJ och riksgäldskonto-
ret skall inte vara av annan natur än SJs relationer med andra potentiella
och konkurrerande finansieringskällor. SJs styrelse har genom sin finans-
policy och sina interna regler för beslutsfattande och revision redan tagit
det ansvar utredningen berör.
Vad beträffar upplåning i utländsk valuta vill SJ understryka att affärs-
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
77
verkens upplåning måste ligga utanför den statliga utlandslånenormen,
vilken utformning den än har. Affärsverkens upplåning är helt motiverad
av affärsmässiga hänsyn och kan därför betraktas som helt fristående från
riksgäldskontorets operationer. Några trovärdighetsproblem behöver där-
för aldrig uppstå. 1 och med att upplåning i valuta genom möjligheterna till
skuldbytesavtal, så kallade swap avtal, i många fall kan komma att genom-
föras då detta är en kostnadseffektiv metod att låna kronor kan distinktio-
nen mellan kron- och valutaupplåning inte upprätthållas. På samma sätt är
det fullständigt tänkbart för ett affärsverk att genomföra en kronupplåning
för att genom en valutaswap i praktiken göra ett valutalån.
I stället för utredningens förslag på sid. 72 anser SJ att affärsverken skall
vara fria att låna i utländsk valuta utan annan begräsning än det soliditet-
skrav som gäller för verket och de interna regler för riskhantering som
styrelsen må fastställa från tid till annan. Någon distinktion mellan kort-
och långfristig finansiering kan och bör inte heller göras. Inte heller finns
det anledning att begränsa vilka finansieringskällor eller marknader affärs-
verken får utnyttja.
I detta sammanhang kan också ifrågasättas om inte utredningens förslag
(s. 72) att ”finansiering av export och import skall affärsverken kunna göra
antingen via svensk (vår understrykning) affärsbank...” står i strid med
EGs bestämmelser.
Utredningen påpekar helt korrekt att ”affärsverken är en del av staten.
De olika affärsverken är inte separata juridiska personer utan en del av
samma juridiska person.” (s. 13). Detta tycks ligga till grund för förslaget
(s. 72) att ”om upplåningen (utomlands) ej sker genom riksgäldskontoret
skall det utfärdas en garanti från riksgäldskontoret med full underborgen
från affärsverket.”
Då SJ är en del av staten, är detta förslag om garanti från en annan statlig
myndighet både onödigt, byråkratiskt och kostsamt. Det är väl känt att en
låntagare med garanti generellt betalar en högre ränta än om garantigivaren
själv lånar. Då utredningen dessutom föreslår att riksgäldskontoret skall ta
betalt för sin garanti uppstår en helt onödig dubbel fördyring. Enligt SJs
mening är det fullständigt möjligt att genomföra en ordning där affärsver-
ken lånar, eller garanterar sina dotterbolags upplåning, i eget namn t.ex. i
formen ”Svenska Staten genom Statens Järnvägar” (”Kingdom of Sweden
on behalf of ...”) . Den nödvändiga kontrollen sker genom de tidigare
nämnda soliditetskraven samt genom en regelbunden rapportering till
riksgäldskontoret av såväl direkt skuld som garanterad skuld för dotterbo-
lagens räkning. På detta sätt kan man säkerställa affärsverkens möjligheter
till kostnadseffektiv finansiering. Samtidigt anser SJ det vara väsentligt
särskilt beträffande upplåning i utländska marknader att affärsverken rent
avtalsjuridiskt, där detta är praktiskt möjligt, anpassar sig till de normer
som riksgäldskontoret redan förhandlat fram. Riksgäldskontoretsjuridiska
expertis bör därför kunna utnyttjas av affärsverken.
Vad avser utredningens förslag beträffande kapitalöverföring mellan
affärsverk och bolag inom affärsverkskoncernen, vill SJ framföra att utred-
ningens förslag att införa ramar i stället för nuvarande ordning med
regeringsbeslut i varje enskilt fall är ett steg framåt. Någon av regeringen
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
78
fastställd ram behövs inte om man i stället byter ut nuvarande regler mot
ett krav att lån mellan olika enheter i en affärskoncern alltid måste ske till
marknadsmässiga villkor. Dessutom är fastställande av soliditetsnivåer på
koncernnivå vilket tidigare framhållits en bättre lösning än ramar.
SJ vill vidare peka på utredningens bedömning (s. 135 och 139) att dess
förslag medför att det krävs en betydande komptetensuppbyggnad på
riksgäldskontoret för att kunna genomföra den föreslagna rollen som
effektiv finansiär av affärsverken. En sådan kompetensuppbyggnad kom-
mer naturligtvis att ta tid, möjligen lång tid, och kan knappast påbörjas
förrän beslut har fattats i riksdagen. Det är därför svårt att se hur ett system
av detta slag skulle kunna börja fungera förrän efter en betydande tidsut-
dräkt.
I egenskap av att vara ett konkurrensutsatt affärsverk med omfattande
och komplicerade finansiella behov kan SJ självfallet heller inte acceptera
status quo under en övergångsperiod, samtidigt som SJ anser sig redan ha
den nödvändiga kompetensen inom detta område.
Den senaste tidens arbetsmarknadskonflikt inom banksektorn visar
tydligt hur väsentligt det är ur SJs synpunkt att kunna fritt söka finansie-
ringskällor och villkor för finansieringen inom och utanför Sverige utan att
vara hänvisad till riksgäldskontorets villkor.
Det är därför angeläget att regeringen snarast möjligt genomfor de
förändringar SJ har föreslagit i detta remissvar och i tidigare skrivelser till
regeringen.
Avslutningsvis vill SJ föreslå att utredningens förslag och rekommenda-
tioner modifieras i enligt med ovan framförda synpunkter.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
Kommittén konstaterar att relationen mellan affärsverk/myndigheter och
Riksgäldskontoret vid upphandling av kapital ska bygga på frivillighet och
ekonomiska incitament. Vägverket instämmer i att detta ska vara grund-
förutsättningen för den framtida upplåningsverksamheten.
Riksgäldskommittén föreslår att Riksgäldskontoret ska ha rätt att alltid
först få lämna bud till affarsverken/myndigheter. Därefter kan affärsver-
ken/myndigheterna undersöka andra alternativ. Om affärsverken/myndig-
heterna avser att välja annan upplåning än den Riksgäldskontoret offererat
ska förnyad kontakt tas med Riksgäldskontoret som därmed får möjlighet
att överväga ett nytt bud.
Vägverket avvisar detta förslag. Kommitténs förslag medför orationell
och fördyrad upphandling vilket inte bör byggas in i förutsättningarna för
en modern statsförvaltning. Vägverket anser att upphandling av kapital
bör ske i enlighet med upphandlingsförordningen. Riksgäldskontoret bör
emellertid alltid beredas tillfälle att deltaga i anbudsgivningen. Respektive
affärsverk eller myndighet bör i sin handläggning hålla en hög affärsmoral
och följdaktligen behandla alla anbudsgivare lika.
79
För upplåning och for placering av överskottsmedel är sjöfartsverket 2
exklusivt hänvisade till riksgäldskontoret. Kommittén föreslår att affärs-
verken skall vara fria att välja den finansieringsform som är mest ekono-
misk.
Sjöfartsverket tycker förslaget är bra men vill peka på att kraven på
kontakter med riksgäldskontoret bör utformas på ett smidigt sätt. Det bör
enligt sjöfartsverkets mening inte vara nödvändigt att först efterhöra
kostnaderna för upplåning i riksgäldskontoret. Myndigheten bör samtidigt
kunna undersöka kostnaderna för annan upplåning.
Sjöfartsverket anser också att de friare formerna för upplåning bör
motsvaras av ett förslag om en friare placering av överskottsmedel. Sjö-
fartsverket förutsätter att verket ges sådan möjlighet genom föreskrift i
regleringsbrevet eller på annat sätt.
Utlåning till affärsverken (4.2) och kapitalöverföring mellan affärsverk och
bolag inom affärsverkskoncernen (4.3)
Verket tillstyrker föreslagna ändringar. Dock anser verket att kravet på att
ta förnyad kontakt med riksgäldskontoret efter eventuellt val av annan
finansiär bör slopas. Det finns risk för att beslut fördröjs och affärsmöjlig-
heter omintetgörs med detta förfarande.
1 avsnittet 4.2.4 Uppföljning anges att affärsverkens styrelse bör ta ett
större ansvar för att följa upp finansieringsvalen och då särskilt bedöma
grunderna för de alternativ som valts och att RRV bör granska detta i
samband med den årliga revisionen. Ägaren får därigenom möjlighet att
granska om verket agerat affärsmässigt utan krav på förnyad kontakt med
riksgäldskontoret.
Nuvarande verksamhet (4.1)
Verket förutsätter att de friare möjligheter vid val av finansieringskälla
som kommittén föreslår även kommer att gälla för verkets möjligheter att
placera likviditetsöverskott.
Rörande ett av kommitténs förslag vill bankinspektionen anföra en sär-
skild aspekt. Affärsverken bör enligt kommittén visserligen begära in
anbud från riksgäldskontoret men vara fria att välja den mest ekonomiska
finansieringsformen inkl, lån på öppna marknaden. Man skall emellertid
alltid tvingas återkomma till riksgäldskontoret en andra gång för att där-
med ge kontoret en sista chans att ta hem affären.
Det framstår för bankinspektionen som märkligt att kommittén alls
behandlat förslaget som i alla anbudssammanhang skulle betraktas såsom
icke seriöst. Skulle det i bankinspektionens tillsynsverksamhet uppdagas
80
att kreditgivare knutit låntagare till sig på liknande villkor, skulle detta Prop. 1990/91:29
utan vidare föranleda ett ingripande från inspektionen. Förslaget avstyrks Bilaga 2
av bankinspektionen.
Bankinspektionen avstyrker sålunda förslaget
att det i riksgäldskontoret inrättas en separat internbank med uppgift att
sköta affärsverkens kapitalförsörjning,
att det föreslagna anbudsforfarandet vid utlåning till affärsverken införs,
att riksgäldskontoret ges möjlighet att bygga upp likviditet i utländsk
valuta.
Enligt nuvarande ordning sker affärsverkens upplåning i riksgäldskontoret
inom en av riksdagen fastställd kreditram. Det rör sig både om rörelsekre-
diter och krediter till långsiktiga investeringar. Från riksgäldskontorets
sida sker ingen ändamålsprövning av krediterna. Riksgäldskontorets mot-
svarande upplåning redovisas som statsskuld.
Riksgäldskontorets in- och utlåning gentemot affärsverken kan enligt
betänkandet liknas vid en statlig affärsbanksverksamhet. Den skall därför
också organiseras i enlighet härmed. Detta skulle bl.a. innebära att riks-
gäldskontoret har frihet att bedriva kreditgivningen på ett sådant sätt att
det ger överskott. Av olika alternativ till organisatoriska lösningar föreslår
kommittén en separerad internbank som styrs av resultatmål och risk-
restriktioner. Verksamheten skall vara helt självbärande och finansieras i
samband med utlåningen. Det kommer att krävas en hel del nya tjänster.
Kommittén diskuterar olika alternativ för internbankens finansiering.
Upplåningen skulle helt och hållet kunna förläggas till penningmarknaden.
Kommittén förordar emellertid en lösning med internlån från statsskulds-
enheten till internbanken. Internlånen skall baseras på upplåningsenhetens
alternativkostnader vid marknadsupplåning. Genom detta arragemang
kan statsskuldsenheten inpassa internbankens upplåning i sina emissions-
planer och därmed öka möjlihgeterna att ge statsskulden en önskvärd
löptidsprofil. Med kommitténs förslag skulle ”internbankens” upplåning
komma att ingå i den av riksgäldskontoret redovisade statsskulden. Med
denna uppläggning uppkommer en ganska godtycklig och till sin innebörd
oklar uppdelning av riksgäldskontorets upplåning till statsverket respek-
tive affärsverken. Från denna synpunkt hade det varit klarare att for
internbanken välja alternativet med egen upplåning på marknaden. Där-
igenom hade också dess verksamhet blivit garanterat konkurrensutsatt.
Ett avsteg från den programmatiska marknadsmässigheten är att riks-
gäldskontoret föreslås ge rätt att alltid först få lämna bud till affärsverken.
Dessa har visserligen ingen skyldighet att låna i riksgäldskontoret utan kan
— liksom f.n. Televerket — välja andra finansieringsformer. De skall
emellertid ta förnyad kontakt med riksgäldskontoret om det visar sig att
det finns skäl for affärsverket att välja annan upplåning än den som
riksgäldskontoret offererat. Detta skulle ge riksgäldskontoret en privilige-
rad särställning bland långivarna och upphäva den marknadsmässighet
som utredningen säger sig eftersträva.
81
6 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 29
Yttrandet avser enbart punkterna 4.2 Utlåning till affärsverken och 4.3
Kapitalöverföring mellan affärsverk och bolag inom afTärsverkskoncernen.
Domänverket tillstyrker i huvudsak kommitténs forslag. Verket finner
det angeläget att den verksamhet som Domänverkskoncernen bedriver kan
erhålla fria finansieringsformer som jämnställer koncernen med andra
företag. Samtidigt bör den ägarmässiga gemenskapen inom staten utnyttjas
för en effektiv finansiering. Verket vill även betona att koncernen dels har
ett självfinansieringsansvar för verksamheten dels bedriver konkurrensut-
satt verksamhet såväl i affärsverket som i dotterbolagen.
Domänverket tillstyrker förslaget att affärsverken skall vara fria att välja
den finansieringsform och finansieringskälla som är mest ekonomisk samt
att riksgäldskontorets villkor alltid skall efterhöras. Domänverket tillstyr-
ker ej förslaget enligt punkt 4.2.2 andra stycket: ”Om det visar sig att det
finns skäl för affärsverket att välja en annan upplåning än den riksgälds-
kontoret offererat skall dock affärsverket ta förnyad kontakt med riksgälds-
kontoret. Kontoret bör därmed också få möjlighet att överväga ett nytt
bud”.
Ett sådant förfaringssätt kan ej anses utgöra en affärsmässig upphandling
eftersom konkurrenterna sätts ur spel genom att riksgäldskontoret ges
ytterligare en möjlighet till offertgivning. Konkurrenterna kommer troligen
finna det meningslöst att lämna offert under ovan citerade förutsättning.
Av punkt 4.2.2 fjärde stycket framgår att affärsverkens upplåning inte är
reglerad i deras instruktioner och att enhetliga regler för affärsverkens
upplåning bör åstadkommas. Av instruktionen för domänverket framgår
dock bl.a. att ”domänverket får använda medgiven rörlig kredit i riksgälds-
kontoret.....” samt att domänverket inom vissa ramar kortfristigt får
överföra medel mellan verket och dess dotterbolag. Domänverket ifråga-
sätter dock om några ramar skall behöva sättas för företag som skall
självfinansiera rörelsen.
Domänverket tillstyrker kommitténs förslag att medel får lånas ut till
dotterbolag — på marknadsmässiga villkor — med den ändringen att några
ramar ej behöver fastställas. Domänverkskoncernen har som ovan nämnts
för närvarande denna möjlighet inom begränsade ramar.
Domänverket förutsätter vidare att möjligheter att placera likvida över-
skottsmedel på marknadsmässiga villkor kommer att föreligga som ett
komplement till inlåning hos riksgäldskontoret.
INLÅNING TILL RIKSGÄLDSKONTORET
I slutbetänkandet föreslås en separerad internbanksverksamhet — en tanke
vilken vi stödjer bl.a. med avseende på att dess effektivitet lättare kan
följas upp och att man ur verksamheten erhåller ett resultat.
I kapitlet 4.4.1 ”Former för internbanksverksamheten” diskuteras
marknadens behov av bl.a. inlåningsprodukter.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
82
Synpunkt: I FFV-koncernens placeringspolicy förutsätts att alltid bästa
placering söks med avseende på kreditrisk, ränterisk och likviditetsrisk.
I dag kan tyvärr FFV affärsverket ”bara” placera sin överskottslikviditet
hos riksgälden resp, på konto i svensk affärsbank. Detta innebär ur begrep-
pen konkurrens resp, vinstmaximering att FFV affärsverkets placerings-
möjligheter är ”stympade”. Detta är en mycket otillfredsställande situa-
tion.
Det vore en stor fördel om riksgälden i det framtida produktsortimentet
kunde erbjuda affärsverken vad marknaden i övrigt erbjuds av kreditinsti-
tuten.
Detta förutsätter att inte bara s.k. dagslån eller vissa standardiserade
inlåningsprodukter erbjuds till affärsverken såsom placeringar utan varje
annat på marknaden förekommande placeringsinstrument.
Detta innebär att placeringar motsvarande statsskuldväxlar, riksobliga-
tioner samt de teoretiska instrumenten ränteterminer resp, ränteoptioner
skall erbjudas prismässigt för att affärsverken skall kunna hantera sin
portfölj på, ur sin synpunkt bästa sättet.
Kan inte riksgälden erbjuda affärsverken dessa vad marknaden i övrigt
erbjuder, så måste affärsverken få möjlighet att söka placering av sina
överskottsmedel på marknaden.
Affärsverken får därmed möjlighet att konkurrera på sina marknader på
samma villkor som sina konkurrenter och därvidlag får inte byråkratiska
regler hindra detta — inte ens vad gäller affärsverkens placeringsmöjlighe-
ter och därvid samma möjlighet till avkastning på de placerade medlen. På
lång sikt uppkommer därmed hotet om utslagning på de olika delmarkna-
derna.
UTLÅNING AV SÅVÄL SVENSK SOM UTLÄNDSK VALUTA
I kapitel 4.2.1 diskuteras utgångspunkter i samband med finansiering av
affärsverken.
Vi vill gärna kommentera det av utredningen sagda att i det fall som ett
affärsverks finansiering görs av ett dotterbolag i form av t.ex. ett aktiebolag
så blir dotterbolaget bedömt av kreditgivaren som en del av staten, efter-
som detta ägs av affärsverket.
Eftersom en normal kredittagare t.ex. ett börsnoterat aktiebolag bedöms
av kreditgivare, säg bank, med utgångspunkt från bankens s.k. kapitaltäck-
ningskrav, erhåller en affärsverkskoncern ofta samma villkor som om det
var staten själv som fungerade som låntagare.
Vad som kan åstadkommas ur konkurrens- neutralitetssynpunkt — även
om vi nu inte talar i egen sak — vore att bankerna/kreditinstituten
bedömde en affärsverkskoncern efter samma regler som ett börsnoterat
företag. Denna neutralitetsaspekt borde innebära att diskussionen om
gynnande respektive icke gynnande av bolagsdelen i en affärsverkskoncern
torde bortfalla. Mycket skulle därvid vara vunnet när det gäller kapitalö-
verföringar mellan verk och bolag och vice versa.
Vi vill även kommentera det i stycke två i kapitel 4.2.2 om förslag till
utlåningsmodell.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
Vi stödjer tanken om konkurrens och om frivillighet och stödjer även
tankegångarna vad gäller upplåningsprincipen om s.k. ”first refusal” dock
med invändningen att åtminstone s.k. kort rörelsekapitalfmansiering skall
kunna göras utan att förnyad kontakt tas med riksgälden. Denna ”icke
information” leder ändock fram till att riksgälden vid nästkommande
tillfälle förbättrar sitt bud.
Beträffande affärsverken och upplåning i utländsk valuta i avsnitt 4.2.3
vill vi framhålla nödvändigheten av såväl kort som lång utlandsfinansie-
ring eftersom:
FFV, affärsverket, i dag är ett verk med betydande export och import
och därmed sammanhängande betalningar i utländsk valuta. Detta innebär
att verket i dag har betydande valutapositioner på såväl kort som medel-
lång (< 1 år) och lång sikt (> 1 år). I dag får verket endast skydda sina
valutaingångar såväl som valutautgångar med hjälp av s.k. terminskon-
trakt.
Utökade alternativ, där utländsk kreditgivning skulle kunna etableras
anser vi vara riktigt for att skapa kursneutralitet (vi söker alltid neutralis-
era valutaingångar med motsvarande valutautgångar så långt möjligt och
därmed söka skapa en nollposition i varje lands valuta) samt skapa likvi-
ditet om så önskas.
Dessutom föreligger, i synnerhet vid långa export- och importaffärer en
imperfektion i de terminspåslag/avdrag som erbjuds på teminsmarknaden
p.g.a. de ökade ränteriskerna i de två vid varje terminsköp/försäljning
inblandade valutorna och ger därmed sämre lönsamhet än om finansiering
i utländsk valuta parad med motsvarande svensk medelsplacering finge äga
rum från såväl riksgälden som andra på marknaden etablerade kreditinsti-
tut med tanke på den verksamhet FFV bedriver.
Konklusionen av vad som ovan sagts, innebär således att vi — med
tanke på den konkurrensutsatta verksamhet FFV bedriver, vill arbeta med
såväl riksgälden som andra på marknaden etablerade kreditinstitut för att
vi vid varje tillfälle skall kunna tillförsäkra oss rätt produkt till rätt pris.
KAPITALÖVERFÖRINGAR MELLAN VERK OCH BOLAG I EN
AFFÄRSVERKSKONCERN
I det av utredningen konstaterade förhållandet och i enlighet med verksled-
ningspropositionen understryks bindningen mellan ett affärsverk och dess
ägda bolag. Betoning görs även på att den verksamhet som bedrivs i
dotterbolagen stödjer och/eller kompletterar verksamheten i affärsverket.
Detta synsätt måste också åtserspeglas i de av en affärsverkskoncern
bedrivna finansiella verksamheter.
Vi har förståelse för att tillskott av kapital, oaktat ägartillskott, s.k.
finansiellt kapital eller rörelsekapital bör ske inom vissa ramar. Samtidigt
tenderar dessa ramar att ständigt bli för små med tanke på att många
affärsverkskoncerner expanderar snabbt plus att kravet på rörelsekapital i
löpande penningvärde ökar för varje år.
Om ramar måste sättas, måste dessa vara så generösa att man verkligen
kan tala om ett stödjande och/eller kompletterande även ur finansiell
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
84
synvinkel. Det kan rimligen inte vara rationellt, att om en del i en
affärsverkskoncern, säg verksdelen, har ett likviditetsöverskott under det
att bolagsdelen i samma affärsverkskoncern har ett likviditetsunderskott,
så kan och får endast en del av det i bolagsgruppen uppkomna likviditets-
underskottet täckas med lån av rörelsekapitalkaraktär från affärsverksde-
len.
Vad gäller möjligheten att stödja en expanderande bolagsgrupp inom en
affärsverkskoncern vill vi framhålla nödvändigheten av att bolagsgruppens
moderföretag kan erhålla tillräckliga kapitaltillskott genom exempelvis
riktade nyemissioner gentemot ägaren — affärsverket.
I skrivelsen har tidigare framhållits att man bör ur kreditvärdighetssyn-
punkt kunna bedöma såväl verksdelen som bolagsdelen inom en affärs-
verkskoncern på samma grunder. Därför är det inte oväsentligt att solidi-
teten i respektive del av en affärsverkskoncern inte alltför mycket avviker
från varandra, utan kan kreditbedömas som vore de en enda enhet. Detta
vore en stor fördel i synnerhet i kontakter med kreditinstituten om likvär-
dighetsprincipen för de i en affärsverkskoncern ingående delarna kunde
hävdas.
Vi stödjer utredningens uppfattning om att konkurrensutsatta delar av
ett affärsverk lyfts ut och verksamheten bolagiseras. Ytterligare skäl för en
bolagisering av sådana affärsverk talar förhållandet att begreppet ”affärs-
verk” kräver långtgående förklaringar och är ett problem vid internatio-
nella kontakter.
Finansieringsfrågorna under de senaste åren har fått en allt mer framträ-
dande roll i koncernen. Med hänsyn härtill vill vi inledningsvis framföra
några allmänna synpunkter beträffande finansieringsverksamheten i Vat-
tenfall.
Vattenfalls styrformer
Statsmakternas ekonomiska styrning av Vattenfall ändrades 1988. De nya
reglerna innebär i korthet
att styrningen numera riktas mot hela den juridiska koncernen
att detaljstyrning ersatts med övergripande målstyrning
att förräntningskravet kraftigt höjts
att jämförbarhet med andra storföretag i samma riskkategori eftersträ-
vas och möjliggörs
att marknadsmässiga finansieringsformer ska tillämpas
En effektiv, marknadsanpassad och samlad finansieringsverksamhet ut-
gör en av hörnstenarna i den nya styrmodellen. Dess betydelse markeras av
att ägaren staten ställt krav på att Vattenfalls finansverksamhet ska särre-
dovisas som ett av totalt tio särskilda resultatområden. Redovisningen ska
ske med fullständig balans- och resultaträkning. Förräntningskravet knyts
också för Vattenfallkoncernen till ett justerat eget kapital. Detta innebär
att Vattenfall förutsätts kunna påverka även sina räntekostnader.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
7 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 29
Utvecklingen på finansmarknaden de senaste åren har kännetecknats av
ökad komplexitet, större ränterörlighet och större risker. Samtidigt har en
mångfald av mer eller mindre sofistikerade instrument skapats vilka, rätt
använda, kan reducera aktörernas risker. Sammantaget innebär detta att
allt större krav ställs på företagens fmansfunktioner.
För att klara de nya kraven som sålunda ställs både från ägaren och från
marknaden har Vattenfall bildat en särskild resultenhet. Vattenfall Finans,
(VFF). VFF fungerar som Vattenfallkoncernens interna bank, förvaltar
befintlig lånestock, svarar för nyupplåning samt valutahantering. Inom
VFF har en gedigen finansiell kompetens byggts upp både vad gäller
personal, system och interna rutiner.
Vattenfalls hittillsvarande finansieringsformer
Medan affärsverket Vattenfall hittills har varit hänvisat till att låna hos
RGK har Vattenfalls bolag i princip fritt kunnat utnyttja såväl den svenska
som den utländska kreditmarknaden. Några av de större bolagen har t ex
lånat via egna certifikat- och reversprogram. VFF har således kunnat
jämföra de villkor som dotterbolagen erhållit på marknaden med VFF:s
egen upplåning hos RGK. Detta ledde också till att VFF efter första årets
verksamhet begärde omförhandling och förbättring av RGK:s lånevillkor,
RGK accepterade till ganska stor del de förbättringsförslag som Vattenfall
härvid framförde.
De villkor som i dag erbjuds av RGK ger Vattenfall tämligen goda
möjligheter att välja löptider och räntebindningstider. Generellt kan man
emellertid konstatera att RGK alltid tillämpar ett fast påslag på viss
räntebas. Vid jämförelse med andra lånealternativ framstår RGK-lånen
ibland som mindre konkurrenskraftiga både vad gäller kostnadsnivå och
flexibilitet.
Vattenfalls krav på långivare
Vattenfall vill i detta sammanhang understryka att samarbetet med RGK
har fungerat bra. De krav som ställs på RGK måste emellertid vara
likvärdiga med de som gäller på marknaden i övrigt. Vattenfall kan givetvis
inte ställa mindre krav på RGK än på andra långivare i marknaden. Detta
kräver exempelvis:
att RGK:s finansiella tjänster i princip måste omfatta samtliga etabler-
ade instrument på marknaden (inkl, derivatinstrument)
att RGK upprätthåller ständig bemanning och att tillgängligheten sä-
kerställs via direkttelefon etc.
att RGK löpande informerar om sina priser
att RGK utan dröjsmål alltid kan lämna bindande bud per telefon
att RGK i likhet med andra långivare kan fungera som rådgivare och
”bollplank” vad gäller val av låneformer, ränteprognoser etc.
att RGK erbjuder snabb och effektiv service vad gäller avräkningsno-
tor, bekräftelsebrev, saldobesked, engagemangsspecifikation m m
Förutsätt att RGK uppfyller dessa krav och samtidigt kan erbjuda bättre
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
86
priser än marknaden i övrigt har Vattenfall självfallet ingen erinran mot att Prop. 1990/91:29
även framgent utnyttja RGK som finansieringskälla. Bilaga 2
Utlåning till affärsverken (punkt 4.2)
Kommittén föreslår i betänkandet att affärsverken skall vara fria att välja
den finansieringsform och finansieringskälla som är mest ekonomisk. Vat-
tenfall ser naturligtvis positivt på detta förslag och anser att en sådan
möjlighet till alternativ finansiering är angelägen med hänsyn till förutsätt-
ningarna att i mesta möjliga mån kunna minimera kapitalkostnaderna och
reducera de finansiella riskerna i verksamheten. Detta inkluderar givetvis
även förslaget att affärsverket får möjlighet till långfristig utlandsupplåning
inom en av regeringen fastställd ram.
Kommittén förslår vidare att verket alltid vid upplåning skall efterhöra
RGK:s villkor. Först därefter skall affärsverket enligt kommitténs förslag
få undersöka andra alternativ. Vattenfall har inte något att erinra mot att
RGK tillförsäkras rätt att parallellt få lämna ett bud i aktuella upplåning-
särenden. En generell regel med den av kommittén förslagna innebörden
anser Vattenfall emellertid inte lämplig. För att andra långivare än RGK
skall uppfatta en låneförfrågan med erforderlig tilltro är det viktigt att
handläggningen av upplåningen sker på ett marknads- och affärsmässigt
korrekt sätt. Skulle affärsverket ha skyldighet att alltid låta RGK lämna en
förnyad offert i det fall Vattenfall funnit ett gynnsammare bud finns risk för
att tilltron skadas.
Det är dessutom så att en skicklig långivare alltid sätter sig in i kundens
lånesituation, dennes eventuella policies occh aktuella strategier för att
snabbt kunna återkomma tilll kunden när ett (tillfälligt) gynnsamt mark-
nadsläge uppstår. Om Vattenfall i ett sådant läge skulle tvingas kontakta
RGK finns stor risk för att lånemöjligheten försvinner under tiden. Kravet
på flexibilitet och snabbhet i beslutsprocessen kan inte nog understrykas.
En situation där affärsverken har rätt att låna hos RGK men samtidigt
fria att välja annan finansiering om detta kan ske till bättre villkor är
önskvärd av flera skäl.
— För det första skulle dagens monopolsituation och de negativa inlås-
ningseffekterna ersättas av en hälsosam konkurrens med ökad flexi-
bilitet som resultat. Vattenfall skulle förmodligen uppnå en billigare
finansiering genom att RGK alltid tvingas erbjuda bästa möjliga
villkor.
— För det andra skulle den ökade handlingsfriheten leda till väsentlig
ökad kunskap, marknadsnärvaro och proffesionalism hos Vattenfalls
lånehandläggare och därmed till bättre upplåningsbeslutsbeslut.
— För det tredje skulle Vattenfall — såsom intressant kund — få
tillgång till exklusiv information direkt från marknaden liksom lån-
givarnas egna bedömningar, prognosunderlag etc.
För att kunna dra full nytta av ovannämnda fördelar fullt ut bör
affärsverket Vattenfall också ges rätt att emittera egna papper på den
svenska marknaden såsom certifikat, reverser och obligationer inom viss
beloppsram.
87
Vad gäller upplåning i utländsk valuta delar Vattenfall kommitténs
uppfattning att den kortfristiga finansieringen av utrikesaffärer liksom
hittills bör ligga utanför ”utlandslånenormen”. Även för denna typ av
upplåning krävs att Vattenfall, som komplement till sedvanliga reverslån
ges rätt att emittera särskilda certifikat, exempelvis Euro Commercial
Papers.
Beträffande långfristig upplåning i utländsk valuta finner Vattenfall det
angeläget att eventuellt kvarstående formella hinder undanröjs så att även
den låneformen kan utnyttjas. Ett av Vattenfalls dotterbolag har redan i
dag en betydande utländsk låneportfölj och även kompetens att förvalta
denna. Rätt att uppta långfristiga lån i utländsk valuta hos RGK skulle
utgöra ett värdefullt komplement till Vattenfalls övriga lånemöjligheter.
Flera av Vattenfalls stora investeringsprojekt kommer nämligen att baseras
på i huvudsak importerad teknologi och redan i dag uppgår Vattenfalls
kommersiella betalningar till/från utlandet till drygt 2 000 Mkr per år.
Kapitalöverföringar mellan affärsverk och bolag inom afiarsverkskoncernen
(punkt 4.3)
För att förverkliga en effektiv koncernsyn är det rimligt att de restriktioner
som för närvarande gäller för kapitalöverföringar mellan affärsverk och
bolag uppmjukas. För att uppnå snabba, smidiga och effektiva handlägg-
ningsformer är det helt nödvändigt att vittgående befogenheter föreligger
för moderbolaget när det gäller att fatta beslut om lån till koncernens bolag.
Vattenfalls uppfattning är att Vattenfall som moderbolag i koncernen
måste ha rätt att själva besluta om kapitaltillskott till dotterbolag via
ökning av aktiekapital eller via lån och besluta om i vilken utsträckning
sådana tillskott skall ske. Samma befogenhter bör gälla även för lån som är
avsedda att ersätta äldre marknadslån inom dotterbolagen.
För finansieringen av koncernens investeringar och för hanteringen av
aktuella finansiella frågor har som tidigare omnämnts inom Vattenfall
etablerats en särskild resultatenhet, Vattenfall Finans, som genom upplå-
ning på marknadsmässiga villkor förutsättes kunna anskaffa medel för hela
koncernens verksamhet. Vattenfall Finans bör också har möjligheter att
fritt ombesörja utlåning inom koncernen på affärsmässiga grunder.
Vattenfall vill mot bakgrund av ovanstående kraftigt understryka vikten
av kommitténs förslag att externa tillskott av kapital skall kunna kanalise-
ras vidare på marknadsmässiga villkor inom koncernen samt att affärsver-
kets ledning fritt skall kunna besluta om kapitalöverföring inom en av
regeringen fastställd ram. Alltför snäva regler i dessa avseenden försvårar
en affärsmässigt riktig styrning av koncernintressena. När det gäller lån har
Vattenfall uppfattat att sådan frihet föreligger i dag.
Redan i dag kan flera affärsverk låna svenska kronor av riksgäldskontoret.
Riksgäldskommittén föreslår att enhetliga regler skapas för affärsverkens
kapitalförsörjning och att rätten att låna i riksgäldskontoret utsträcks till
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
88
alla affärsverk och till lån såväl i kronor som utländsk valuta. Enligt
kommitténs förslag skulle verkens upplåning styras av ramar som anges av
regeringen. Verken skulle bli skyldiga att efterhöra riksgäldskontorets
villkor när upplåning blir aktuell, men de skall vara fria att välja finansie-
ringskälla.
Fullmäktige anser att affärsverkens verksamhet skall drivas på det före-
tagsekonomiskt mest effektiva sättet. Det är därvid viktigt att affärsverken
känner ansvar för hela sin balans- och resultaträkning och har handlings-
frihet att sköta verksamheten så kostnadseffektivt som möjligt. För att
uppnå ett sådant resultat är det viktigt att affärsverken också ges ansvar för
sin upplåning och möjlighet att välja kanalerna för densamma.
Kommittén föreslår att affärsverken skall vara fria att välja den finansi-
eringsform eller finansieringskälla som är mest ekonomisk, men att de
alltid skall begära ett anbud från riksgäldskontoret. Om ett verk skulle få
ett mera fördelaktigt anbud från annat håll, skall riksgäldskontoret tillfrå-
gas ännu en gång. Att kontoret på detta sätt tillförsäkrades möjligheten att
förbättra sitt anbud skulle strida mot normalt anbudsförfarande. Riks-
gäldskontoret skulle därmed ges ett otillbörligt övertag över andra anbuds-
givare. Kontoret kunde systematiskt lägga in en viss prutmån i sitt första
bud. Vidare skulle affärsverken tvingas till ett så komplicerat förfarings-
sätt, att de skulle få svårt att hålla de snäva tidsgränser, som ofta krävs i
verksamhet av detta slag. Genom att alltid kunna ge ett andra anbud skulle
riksgäldskontoret i praktiken ges nära nog en monopolställning, som stri-
der mot den valfrihet för verken som kommittén föreslår. Fullmäktige
ifrågasätter det föreslagna förfarandet och menar att verken under inga
förhållanden kan åläggas att inhämta anbud mer än en gång.
Fullmäktige anser vidare att affärsverken bör få möjlighet att låna i
riksgäldskontoret under förutsättning att sådan upplåning liksom i dag sker
inom ramen för statsskuldsförvaltningen. När det gäller affärsverkens
möjligheter att ta upp lån i utländsk valuta är det av stor vikt att sådan
upplåning görs på ett sätt som inte undergräver valutalånenormen och
skapar trovärdighetsproblem. Som kommittén framhåller, kommer detta
att ske om verken ges fullständig frihet att låna utomlands. Formerna för
upplåningen samt dess omfattning måste därför övervägas noga.
Kommittén diskuterar möjligheten att lägga verkens upplåning inom
normen. Detta vore ett sätt att lösa trovärdighetsproblemet, men det ger i
stället upphov till andra problem. Verken och riksgäldskontoret skulle då
komma att konkurrera om låneutrymmet under normen, vilket skulle
medföra både princiella och praktiska svårigheter när det gäller hur utrym-
met skulle fördelas. Vidare skulle det kunna medföra att låneutrymmet
under normen alltid var fullt utnyttjat, vilket skulle innebära att återbetal-
ning av statens valutaskuld inte längre skulle kunna fungera som ett stöd
för penningpolitiken. Det senare skulle enligt fullmäktiges uppfattning
vara en allvarlig nackdel.
Fullmäktige anser därför att man i stället bör pröva den andra möjlighet
som kommittén anvisar, nämligen att reglera affärsverkens valutaupplå-
ning med hjälp av ramar och ändamålsbegränsningar som anges av reger-
ingen. Härigenom bör lånemöjligheterna bättre kunna anpassas efter de
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
89
förutsättningar som gäller för varje verk. Fullmäktige vill dock understryka
vikten av att försiktighet iakttas, så att förtroendet for normen inte även-
tyras. Affärsverkens upplåning bör därför ske efter enhetliga regler, som är
tydliga for marknaden. Upplåningen bör ha till syfte att finansiera utrikes-
handel eller gardera valutakursrisker.
En särskilt känslig fråga i förhållande till normen är huruvida verken
skall kunna låna utländsk valuta genom riksgäldskontoret trots att affär-
sverkens upplåning inte skall inräknas i normen. Det viktigaste skälet for
ett affärsverk att låna i utländsk valuta i riksgäldskontoret är att lånekost-
naderna under vissa omständigheter skulle bli lägre än om de lånade i eget
namn. Problemet är att det får antas vara svårt for marknadsdeltagare,
media och allmänhet att avgöra när riksgäldskontoret lånat for verkens
räkning och när det lånat för finansiering av statsbudgeten. Därmed kan
det uppstå osäkerhet om huruvida valutanlånenormen iakttas eller inte.
Risken för detta är särskilt stor om riksgäldskontorets upplåning inte skulle
företas i direkt anslutning till utlåningen, utan kontoret byggde upp en
valutalikviditet i syfte att användas för utlåning till affärsverken vid behov.
Fördelen med den sistnämnda metoden är visserligen att den skulle ge
riksgäldskontoret möjlighet att utnyttja de mest fördelaktiga marknadslä-
gena. Det är emellertid osäkert om vinsten skulle bli särskilt stor, eftersom
man kan utgå ifrån att verken ändå skulle välja att låna i sådana fördelak-
tiga lägen. Framför allt anser fullmäktige att risken för att osäkerhet skapas
kring valutalånenormen är alltför stor for att denna metod skall vara
tillrådlig.
Ett uppbyggande av valutalikviditet i riksgäldskontoret skulle också
kunna skapa oklarhet om valutapolitiken i ett annat avseende. Riksgälds-
kontorets valutatillgångar kan mycket väl komma att uppfattas som en del
av landets valutareserv. De skulle motsvara en vanlig definition på valuta-
reserv, nämligen officiella valutatillgångar, och det bör observeras att det
inte är i alla länder, som valutareserven disponeras av centralbanken.
Exempelvis är det i USA finansdepartementet som förfogar över reserven.
Sålunda skulle riksgäldskontorets valutatransaktioner kunna uppfattas
som interventioner på valutamarknaden, särskilt olyckligt skulle detta vara
om riksgäldskontoret skulle företa valutadispositioner som stred mot den
interventionspolitik som överenskommits internationellt mellan central-
bankerna. En modell som innebär att riksgäldskontoret bygger upp en
likviditet i utländsk valuta medför sammantaget stora risker for att oklar-
het av olika slag skapas om den svenska valutapolitiken. Fullmäktige
avstyrker därför bestämt att riksgäldskontoret ges möjlighet att bygga upp
likviditet i utländsk valuta.
Systemet for utfärdande av statsgarantier for affärsverkens upplåning är
för närvarande splittrat. I syfte att uppnå enhetlighet föreslår kommittén
att i de fall då affärsverken lånar långsiktigt på annat sätt än via riksgälds-
kontoret skall alltid statsgaranti utfärdas av kontoret. I de fall då någon
annan del av koncernen än affärsverket självt lånar, skall detta ske med full
underborgen från verket, så att detta löper hela den kommersiella risken.
Fullmäktige tillstyrker kommitténs förslag i dessa delar.
Riksgäldskommittén föreslår att det inom riksgäldskontoret skall inrät-
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
90
tas en internbank. Bankens uppgift skall vara att bedriva in- och utlåning
från affärsverken. Internbanken skall enligt förslaget bedrivas i en separat
enhet inom riksgäldskontoret för vilken finansieringen av verksamheten
skall särskiljas från finansieringen av statsskulden i övrigt. Internbanks-
verksamheten skall bedrivas på rent affärsmässiga grunder och styras av
resultatmål och restriktioner för den risk som internbanken tillåts ta.
Genom att öronmärka finansieringen för internbanken skulle en intern
balansräkning för denna kunna upprättas och en resultatmätning skulle
kunna göras med önskad periodicitet.
Samordningen av statsskulds- och penningpolitiken innebär att riks-
gäldskontorets agerande av marknaden tolkas som signaler om riksbankens
penningpolitik. Om riksgäldskontoret utöver uppgiften att förvalta stats-
skulden också gavs möjlighet att driva affärsmässig verksamhet skulle
förtroendet för såväl statsskulds- som penningpolitiken minska. Affär-
sverksamhet hör inte hemma i denna form av förvaltning. De synergieffek-
ter som riksgäldskommittén åberopar som motiv för att utvidga riksgälds-
kontorets verksamhet är därför inte relevanta.
Som argument för en internbank konstaterar kommittén att förvaltning
av tillgångar och skulder på motsvarande sätt sker i varje affärsbank.
Kommittén ser därför inte någon konflikt i att tillföra riksgäldskontoret
motsvarande uppgifter. Enligt fullmäktiges mening är det emellertid en
avsevärd skillnad mellan affärsbankernas verksamhet och riksgäldskonto-
rets. Affärsbankerna har till uppgift att enbart bedriva affärsmässig verk-
samhet på såväl ut- som upplåningssidan medan riksgäldskontoret på
upplåningssidan har en myndighetsuppgift i förvaltningen av statsskulden.
Eftersom statsskuldspolitiken är ett led i den allmänna ekonomiska politi-
ken och därför skall samordnas med penning- och valutapolitiken är
affärsbankernas och rikskgäldskontorets verksamheter inte jämförbara.
Affärsverken bör enligt fullmäktiges mening inte hindras att låna i
riksgäldskontoret i den mån sådana lån, som nu är fallet, lämnas inom
ramen för statsskuldsförvaltningen. Fullmäktige menar däremot att det
rent affärsmässiga samordningsansvaret som kommittén föreslagit för af-
färsverkens finansförvaltning inte är förenligt med riksgäldskontorets
statsskuldspolitiska uppgifter. I den mån det finns behov av samordning
mellan affärsverkens verksamheter bör detta lösas på annat sätt än genom
riksgäldskontoret. Ett motiv kommittén framhåller för en separat intern-
bank är att det skulle vara en fördel ur riksbankens synpunkt när det gäller
hanteringen av likviditeten i banksystemet. Det nuvarande systemet inne-
bär dock enligt fullmäktiges mening inte några problem varför det kan
behållas oförändrat. Fullmäktige avstyrker kommitténs förslag att inrätta
en separat internbank med uppgift att sköta affärsverkens kapitalförsörj-
ning.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
91
Utlåning till affärsverken
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
Under 1980-talet fick de affärsdrivande verken efter beslut av riksdagen
allt större ekonomiska befogenheter. Riksdagens styrning inriktades sam-
tidigt mot en långsiktig, övergripande styrning genom att fastställa mål och
ramar för verksamheten.
Det finns i dag inte några enhetliga bestämmelser för hur affärsverken
skall styras utan olika regler gäller för varje verk. Detta gäller också
finansieringen av verksamheten.
Enligt kommitténs mening är det nödvändigt att skapa enhetliga regler
för affärsverkens finansiering. Kommittén anser att affärsverkens upplå-
ning bör kanaliseras via riksgäldskontoret. Kommittén anser vidare att det
för en rationell styrning av affärsverkskoncernerna är nödvändigt att
koncernstyrelserna får friare möjligheter till lån på kommersiella villkor
samt att det är naturligt att gå vidare i utvecklingen mot en ny ekonomisk
styrning av affärsverken.
Revisorerna anser det nödvändigt att man skapar enhetliga regler för
affärsverkens finansiering av verksamheten. En sådan utveckling får emel-
lertid inte innebära att riksdagens möjligheter till kontroll och insyn
inskränks. En fortsatt utveckling mot ekonomisk frigörelse måste därför
följas av möjligheter för riksdagen att kontinuerligt följa upp verksamhe-
ten. Vi anser att riksdagens och regeringens kontroll av affärsverkens
verksamhet utgör ett viktigt led i denna uppföljning. Koncernledningarnas
ansvar bör i detta sammanhang också klarläggas.
Kommittén föreslår att affärsverken skall vara fria att välja den finansi-
eringsform och -källa som är mest ekonomisk sedan de efterhört vad
upplåning i riksgäldskontoret kostar. Revisorerna instämmer i att affär-
sverken bör få fritt välja finansieringsform. En obligatorisk koppling till
riksgäldskontoret kan emellertid vara svår att hantera rent praktisk. Vi
anser att en sådan koppling är onödig.
Vi anser det också vara självklart att ytterligare ekonomisk frigörelse och
nya finansieringsformer för affärsverken måste godkännas av riksdagen för
varje affärsverk för sig.
Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av Postverkskoncer-
nens verksamhet (Rapport 1989/90:4) mot bakgrund i riksdagens styrmöj-
ligheter och regeringens styrning och kontroll av postkoncernen. Vi har
härvid bl.a. funnit att den statliga ägarstyrningen bör förbättras. Kontrol-
len av mål och måluppfyllelse bör också vidareutvecklas.
Våra synpunkter på affärsverkens upplåning gäller också affärsverkens
möjligheter att lämna kreditgarantier och rätt att göra kapitalöverföringar
till aktiebolag inom den egna koncernen. Lättnader inom dessa områden
måste också prövas av riksdagen.
Bankföreningen tillstyrker kommitténs förslag att affärsverken skall vara
fria att välja de finansieringsformer och finansieringskällor som är mest
92
ekonomiska. Att låta olika kreditinstitut medverka vid affärsverkens upp-
låning främjar konkurrensneutraliteten samt garanterar en kostnadseffek-
tiv upplåning från affärsverkens sida. Vidare befrämjas på detta sätt ett
mera marknadsmässigt synsätt och agerande hos riksgäldskontoret och
affärsverken.
Bankföreningen avstyrker däremot kommitténs förslag om att affärsver-
ken före beslut om annan upplåning än den riksgäldskontoret offererat
skall vara tvungna att genom en förnyad kontakt tillförsäkra riksgälds-
kontoret möjligheten att förbättra sitt ursprungliga anbud. Detta rimmar
dåligt med kommitténs intentioner att stimulera relationer mellan riks-
gäldskontoret och affärsverken som bygger på frivillighet och konkurrens.
Förslaget är ej konkurrensneutralt då ju riksgäldskontoret alltid skulle ha
ett övertag gentemot andra anbudsgivare. Riksgäldskontoret garanteras
med kommitténs förslag möjligheten att helt styra anbudsförfarandet.
Denna ordning skulle också vara tidskrävande för affärsverken vilket
försvårar ett marknadsmässigt agerande.
Bankföreningen instämmer i kommitténs påpekande att riksgäldskonto-
ret bör även utan ”subventionerade” krediter till affärsverken väl kunna
konkurrera med alternativa kreditgivare. Genom sina stordriftsfördelar
samt genom sin höga ”rating” som statligt upplåningsinstitut har riksgälds-
kontoret ändå en konkurrensfördel gentemot andra kreditgivare.
Bankföreningen vill vidare framhålla att affärsverken bör få låna upp
medel enbart för att täcka sitt eget behov. Att bedriva egen utlåningsverk-
samhet skulle inte vara förenligt med affärsverkens ställning och uppgifter.
Kommittén föreslår att när affärsverken lånar i eget namn skall det
utfärdas en garanti från riksgäldskontoret med full underborgen från
affärsverket ifråga. Bankföreningen anser att det skall råda valfrihet för
affärsverken mellan att utnyttja riksgäldsgaranti, bankgaranti eller att
avstå från en garanti. För att säkra konkurrensneutraliteten bör det affärs-
verk som utnyttjar riksgäldsgarantin betala en marknadsmässig avgift
härför, på samma sätt som är fallet vid utnyttjande av bankgaranti.
Bankföreningen vill påpeka att ett konkurrenskraftigt alternativ till ett
affärsverks valutaupplåning utomlands i eget namn kan vara att affärsver-
ket tar ett valutalån i svensk bank.
Om affärsverken ges möjlighet att låna utländsk valuta genom riksgälds-
kontoret, kan effekten bli att kontoret bygger upp en likviditet i utländsk
valuta att användas för framtida utlåning till affärsverken. Detta vore klart
olämpligt då det för en utomstående betraktare kan vara svårt att särskilja
denna likviditet i utländsk valuta från landets valutareserv, med möjliga
missförstånd beträffande den svenska valutapolitiken som följd. Bankför-
eningen avstyrker därför att man ger riksgäldskontoret rätt att bygga upp
en likviditet i utländsk valuta.
Kommittén föreslår att man inom riksgäldskontoret skall inrätta en
internbank för affärsverkens finansverksamhet. Detta är enligt bankför-
eningens mening ej förenligt med riksgäldskontorets uppgift att förvalta
statsskulden. Internbankens verksamhet kommer av marknaden att kopp-
las ihop med förvaltandet av statsskulden och därmed penningpolitiken.
Denna koppling vore olycklig då den kan leda till felaktiga marknadsreak-
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
93
8 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 29
tioner. Risken är stor att förtroendet för riksgäldskontoret som ansvarig
myndighet för statsskuldspolitiken undergrävs. Statsskuldspolitiken är
nära förbunden med penningpolitiken och påverkar direkt kreditmarkna-
dens olika aktörer. Utifrån denna politik fattas de marknadsstrategiska
besluten. Det är därför olämpligt att låta en av de myndigheter som styr
denna politik samtidigt bedriva en verksamhet som direkt påverkas av de
fattade besluten.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
Det har betraktats som självklart att affärsverkens upplåning, med vissa
undantag, skall ske via riksgäldskontoret. Riksgäldskontoret får då i prak-
tiken ställning som bank. Inledningsvis konstaterade Svenska sparbanks-
föreningen att vissa delar av riksgäldskontorets verksamhet bör skiljas ut
från det primära arbetet med förvaltning av statsskulden. Affärsverkens
upplåning är ett exempel på detta.
Kommittén föreslår att affärsverken skall inbjuda riksgäldskontoret att
inkomma med offert på upplåning tillsammans med andra aktörer på
kreditmarknaden. Enligt Svenska sparbanksföreningens mening är detta
ett utmärkt sätt att befordra effektivitet. Men kommittén föreslår dessu-
tom att riksgäldskontoret skall få möjlighet att komma med en andra offert
om man förlorar i den första omgången. Denna möjlighet att komma med
en andra offert främjar inte effektiviteten och kan leda till snedvridning av
kreditmarknaden. Svenska sparbanksföreningen vill starkt invända mot
denna ordning.
Svenska sparbanksföreningen anser vidare att affärsverken mycket väl
kan ha direkt upplåning i utländsk valuta under förutsättning att upplå-
ningen är kontrollerad och fyller specifika ändamål. Denna begränsade rätt
till upplåning utomlands skiljer sig inte på något avgörande sätt från de
restriktioner de har för inhemsk upplåning, framför allt inte när valutare-
gleringen är avskaffad. Det bör rimligen inte leda fram till att ge affärsver-
ken ”... fullständig frihet att låna utomlands” (s. 71). Inte ens om den
statliga utlandslånenormen behålls kommer den att undergrävas av en viss
och affärsmässigt betingad rätt för affärsverken att låna utomlands.
Kapitalöverföring mellan affärsverk och bolag inom affärsverkskoncer-
nen
Finansiering och organisation inom riksgäldskontoret
Båda dessa avsnitt är inriktade på att definiera verksamheten så att det
kan motiveras att den faller inom ramen för riksgäldskontorets uppgifter.
Enligt Svenska sparbanksföreningens mening är det närmast till hands
liggande alternativet att verksamheten separeras helt från riksgäldskonto-
ret och läggs i en bank efter sedvanlig upphandling.
I annat fall kommer det alltid vara problem att separera olika verksam-
heter och att ställa rimliga krav på effektivitet. Dessa problem försvinner
inte i och med att utredningen är klar. Dessutom kommer verksamheten
genom riksgäldskontorets känsliga funktion på kredit- och kapital-
marknaden alltid vara ifrågasatt och bevakas utifrån andra aspekter än de 94
rent affärsmässiga. Följden kan dels bli en dyrare finansiering för afiarsver- Prop. 1990/91:29
ken eller stora risker för en instabil utveckling av kreditmarknaden. Bilaga 2
Kommittén föreslår att affärsverken skall vara fria att välja den finansie-
ringsform och -källa som är mest ekonomisk. De måste dock alltid efter-
höra vad upplåning i riksgäldskontoret kostar. Riksgäldskontoret skall
också få möjlighet att återkomma med ett andra anbud.
SFF anser att det är självklart att affärsverken själva skall få välja den
effektivaste finansieringskällan. Detta gagnas dock inte av förslaget att
riksgäldskontoret måste lämna anbud både en och två gånger innan beslut.
Rikskgäldskontoret skulle därigenom få otillbörliga marknadsfördelar som
inte kommer att gynna affärsverken.
Affärsverkens upplåning bör vara för att täcka egna behov och inte
användas för vidareutlåning.
Kommittén föreslår bildandet av en internbank på riksgäldskontoret för
att hantera affärsverkens finansverksamhet. SFF anser att denna verksam-
het inte hör ihop med riksgäldskontorets främsta uppgift att förvalta
statsskulden. Det går inte att undvika att marknaden kommer att reagera
på signaler från en internbank. Man kommer att utläsa penningpolitik i
räntorna. Förtroendet för riksgäldskontorets statsskuldspolitik kan komma
att undergrävas.
SFF avstyrker förslaget.
LO saknar anledning resa invändningar mot förslaget att inom riksgälds-
kontorets ram upprätta en internbanksverksamhet. Systemet bör ses som
en ordning på försök med möjlighet till ändringar, när erfarenheter hunnit
vinnas.
Kommittén föreslår (s. 96) att riksgäldskontoret skall kunna hänskjuta
frågor om riksprövning beträffande kreditgarantier till regeringen. Konto-
ret anser att en allmän bestämmelse som ger kontoret rätt att hänskjuta
sådana frågor till regeringen bör återfinnas i instruktionen för kontoret och
inte i de särskilda författningarna för respektive stödform.
Omfattningen av statliga kreditgarantier kommer på längre sikt sannolikt
att minska. Flera former av kreditgarantier har upphört eller är under
95
avveckling. Kammarkollegiet delar därför kommitténs uppfattning att Prop. 1990/91:29
kreditgarantier — utöver exportkreditgarantier — främst kommer att Bilaga 2
finnas inom lantbruksområdet, energiområdet och regionalpolitiken.
Kommittén anser att ekonomiska bedömningar bör ges ett större ut-
rymme och föreslår bl.a. att kreditgarantier på 50 miljoner kr. och mer för
lån i svensk valuta inom Sverige skall beslutas av riksgäldskontoret. Kol-
legiet anser i och för sig att den föreslagna beloppsgränsen är väl avvägd.
Den innebär emellertid att nytillkommande kreditgarantiärenden hos riks-
gäldskontoret begränsas till enstaka ärenden. Detta gör det inte möjligt för
riksgäldskontoret att bygga upp den branschkompetens som behövs för
rikskprövningen. Kammarkollegiet avstyrker därför kommitténs förslag i
denna del. De praktiska konsekvenserna härav blir små, särskilt som de
enligt kommittén avsevärda besparingarna rimligen främst är att hämta
inom riksgäldskontorets nuvarande verksamhetsområde i kontorets egen-
skap av helt dominerande garantigivare.
Kammarkollegiet delar kommitténs uppfattning om behovet av en effek-
tivisering av kreditgarantisystemet och tillstyrker i övriga delar kommit-
téns förslag.
I rapport 1985:57 till regeringen — Varvs- och rederistödsärenden i en
organisation — konstaterade statskontoret att det skulle gå att skapa en
organisation för dessa ärenden genom att sammanföra handläggningen av
dem till en och samma myndighet. Riksgäldskontoret var en av de myn-
digheter som övervägdes. Statskontoret fann det dock principiellt betänk-
ligt att förlägga verkställighetsuppgifter av näringspolitisk art på ett organ
under riksdagen. Speciella lagstiftningsåtgärder skulle behöva vidtas för att
säkerställa regeringens inflytande. Sedan nu riksgäldskontoret blivit en
myndighet under regeringen har dessa betänkligheter och ev. behov av
lagstiftningsåtgärder bortfallit. Däremot kan man i dag anföra betänklig-
heter mot att föra sådana uppgifter, d.v.s. uppgifter av näringspolitisk
karaktär, till en myndighet vars kompetens i huvudsak kommer att gälla
statliga finansfrågor.
Beträffande utvecklingen av de statliga kreditgarantierna så menar kom-
mittén att flera omständigheter talar för att flera av de nuvarande garanti-
formerna kommer att försvinna och att omfattningen totalt sett kommer
att minska. Mot den bakgrunden kan i princip en utbyggnad av resurserna
för kreditgarantigivning inte anses befogad. Statskontoret avstyrker att
ytterligare resurser tillförs kreditgarantigivningen. Resurser för detta ända-
mål bör avsättas genom omprioriteringar inom gällande resursram. Frågan
bör prövas i det ordinarie budgetarbetet där en samlad bedömning av hela
verksamheten görs.
Posten ställer (efter bemyndigande från regeringen) garanti till förfogande
för lån till lantbrevbärare för inköp av bil. För närvarande är garantiramen 96
65 Mkr., varav 54 Mkr. var utnyttjade vid årsskiftet. Dessa garantier har Prop. 1990/91: 29
givits under en följd av år och förlusterna har varit i det närmaste obefint- Bilaga 2
liga. Posten ser därför positivt på kommitténs förslag att affärsverket självt
skulle kunna utfärda dessa garantier och också stå garantirisken.
Bankinspektionen har ingen erinran mot att lånet garanteras av riksgälds-
kontoret när affärsverken lånar långsiktigt av annan långivare än riksgälds-
kontoret.
Enligt kommittén bör riksgäldskontoret ha ett övergripande ansvar för
utfärdandet av andra stora kreditgarantier än exportkreditgarantierna.
Riksgäldskontoret skall i första instans besluta om de garantiärenden, som
nu belastar regeringen. Främsta anledningen är att finansieringsvillkoren
bör harmoniseras med statens egen upplåning och att den övervägande
delen av åtagandena är i utländsk valuta.
Rent företagsekonomiska överväganden skall i fortsättningen i större
utsträckning harmoniera med samhällsekonomiska kalkyler. Såväl sakin-
tresse som en rent ekonomisk bedömning skall beaktas. Hur en sådan
avvägning skall gå till diskuteras dock ej. Ansvaret för riskprövningen
beträffande garantin för stora lån och utlandslån bör ligga på riksgälds-
kontoret. Som exempel på framtida åtaganden nämns regionalpolitiska
stöd, garantigivning på lantbruksområdet samt stöd för utveckling och
introduktion av ny energiteknik. Riskbedömningen förväntas leda till en
differentierad prissättning av garantierna. Utfallet bör mätas och löpande
följas upp. Uppföljningen bör på sikt leda till en minskning av antalet
högriskprojekt.
I dag har riksgäldskontoret ingen kompetens för riskprövning. En sådan
skall alltså byggas upp. Meningen är att även denna gren av riksgäldskonto-
rets verksamhet skall vara självbärande. Den långsiktiga personalökningen
uppskattas till 2-3 tjänster.
Kreditgarantisystemet är i dag splittrat. Det behöver samordning och
effektivisering. Det är också rimligt att riskmomentet ges större tyngd i
prissättningen. På detta område föreligger heller inte mycket av det trovär-
dighetsproblem som, är besvärande inom riksgäldskontorets andra här
diskuterade verksamhetsområden. Åtagandena kommer att förutsätta högt
kvalificerad kunskap om de sakligt sett vitt skilda områden som garantiä-
rendena kommer att omfatta. Den föreslagna personalökningen synes
innebära en kraftig underskattning.
Verkets erfarenheter av statlig garantigivning härrör främst från admini-
strering av systemen för fartygskreditgarantier och industrigarantilån.
Båda dessa former för stöd till näringslivet är numera avskaffade och
97
garantistockarna avvecklas snabbt, men verkets erfarenheter torde fortfa-
rande vara relevanta. Verket har även betydande erfarenhet av statlig
låneverksamhet av stödkaraktär inom systemet for regionalpolitiskt stöd.
Fartygskreditgarantisystemet med dess ofta stora garantibelopp har givit
många exempel på att det kan vara svårt att vid handläggningen av ett
enskilt ärende förena näringspolitiska överväganden med statsskuldspoli-
tiska bedömningar. Garantierna är ett medel (kanske det enda som står till
buds) att uppnå näringspolitiska mål, och särskilt när handläggningen
ligger hos en fackmyndighet kan näringspolitiska överväganden komma att
påverka besluten mer än rent statsskuldspolitiska bedömningar. Det hän-
der att man går in i garantiengagemang med relativt stor risk för förluster
för att över huvud taget kunna uppnå de näringspolitiska målen.
Verket har därför uppfattningen att de statsskuldspolitiska över-
vägandena främst måste ske när man fastlägger de ramar inom vilka
fackmyndighetens garantigivning skall ske. Det övervägande flertalet ga-
rantiärenden är inte av en sådan storlek att de, tagna vart för sig, har några
mätbara statsskuldspolitiska konsekvenser. För de fåtaliga beloppsmässigt
mycket stora ärendena kan situationen vara en annan, och särskilt gäller
detta garantigivning utanför fastlagda ramar.
SIND delar därför kommitténs uppfattning att RGK såsom ansvarigt för
statsskuldspolitikens genomförande även framledes bör spela en aktiv roll
inom kreditgarantisystemet. RGK bör såsom kommittén föreslår svara för
prövningen av alla garantier för lån i utländsk valuta och för lån i svenska
kronor på utländsk marknad. Vidare bör RGK svara för fastställandet av
ramar för garantigivningen i de fall då sådana ramar skall fastställas och
detta inte sker genom beslut av regering eller riksdag. RGKs prövning av
enskilda garantiärenden bör däremot begränsas till att gälla enbart stora
garantibelopp utanför tidigare fastlagda ramar. Det av kommittén före-
slagna beloppet 50 milj, kronor kan vara en lämplig beloppsgräns för sådan
ärendeprövning.
SIND ansluter sig vidare till kommitténs uppfattning att regeringskans-
liet bör avlastas förvaltningsärenden och finner förslagen med detta syfte
inom kreditgarantiområdet väl avvägda.
Som kommittén utförligt refererar har flera utredningar tidigare be-
handlat fartygskreditgarantisystemet. De har bl.a. konstaterat att en från
vissa synpunkter önskvärd samordning till en myndighet av ärendenas
handläggning omöjliggjorts av att RGK varit en riksdagens myndighet.
Detta hinder är nu undanröjt. Samtidigt har dock riksdagen beslutat om
avveckling av fartyskreditgarantisystemet, vilket minskat angelägenheten
av en övergång till samordnad handläggning. Inga nya garantier får beviljas
efter utgången av år 1989. Handläggningen av garantiärenden kommer i
fortsättningen endast att gälla beståndsvård av redan beviljade garantier.
Garantistocken minskar snabbt. Från 9,1 miljarder kronor per 1988-06-30
har den minskat till knappt 4,3 miljarder kronor per 1989-06-30. SIND
bedömer att minskningen kommer att fortsätta i relativt snabb takt. Dock
torde man få räkna med att några enstaka av de relativt få garantier som
utfärdats under senare hälften av 1980-talet med 12 eller i något fall 15 års
löptid kommer att leva kvar ända till omkring sekelskiftet. Kompetens för
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
98
den ekonomiska och riskmässiga bedömningen av dessa ärenden torde Prop. 1990/91:29
liksom hittills komma att finnas inom SIND. Verket ansluter sig därför till Bilaga 2
kommitténs förslag att ingen ändring bör göras av det befintliga systemet
för fartygskrediter.
SIND finner det närmast självklart att en aktiv roll för RGK inom
kreditgarantisystemet förutsätter en kompetens för riskprövning inom
kontoret och alltså att en sådan kompetens bör byggas upp. När resurser
satsas på sådan kompetens, blir det naturligt att kompetensen utnyttjas
även för de andra myndigheter som handlägger kreditgarantiärenden.
Verket tillstyrker därför kommitténs förslag att RGK efter kompetensupp-
byggnad inom riskprövningsområdet tilldelas en tillsynsfunktion vad gäl-
ler kreditgarantihanteringen. I denna funktion bör ingå att utfärda före-
skrifter och allmänna råd för garantigivning och uppföljning samt att ta
initiativ till utbildningsinsatser på området. Även vad gäller utlåning över
statsbudgeten med stödinslag bör en motsvarande central tillsyns- och
rådgivningsfunktion placeras hos RGK.
Om kreditgarantier enligt kommitténs förslag prissätts så att systemet
blir självbärande genom att såväl administrativa kostnader som kreditris-
ker täcks, innebär detta att garantisystemet ges kommersiella villkor.
Eftersom just svårigheter för företagen att på kommersiella villkor finansi-
era olika för samhället önskvärda projekt ofta är en väsentlig del av
bakgrunden till att ett garantisystem införs, kan en risktäckande garantiav-
gift medföra att garantierna blir ointressanta för företagen. Kommitténs
förslag innebär då att staten avhänder sig ett medel att påverka företagens
beteende i för samhället önskvärd riktning.
I kapitel 5.6 hävdar utredningen att upplåning inom en affärsverkskoncern
bör ske genom affärsverkets försorg och undantagsvis genom ett dotterbo-
lag.
I flera affärsverkskoncerner har redan bildats internbanksfunktioner och
därmed förekommande övriga funktioner såsom ansvar för koncernens
långfristiga finansiering etc. I vissa fall har denna finansfunktion etablerats
i bolagsform av de skäl som bl.a. anförts av utredningen beträffande
riksgälden. Vi ser från FFVs sida att den funktion som i dag återfinns inom
afTärsverkskoncernen, d.v.s. AB FFV Finans erhåller på samma sätt fullt ut
möjligheten att fungera på för en affärsverkskoncern effektivt och rationellt
sätt. Vi tror även att den professionalism som sålunda byggs upp dels hos
FFV-koncernen respektive hos riksgälden är till gagn för båda parter både
kommersiellt och mentalt.
Vattenfall har inget att erinra mot kommitténs förslag vad avser kreditga-
rantier. För att erhålla effektiva och affärsmässiga förutsättningar i relatio-
nerna till koncernens bolag bör affärsverket få vidgade befogenheter att
självständigt ingå borgen för lån som bolagen upptar på marknaden.
99
Fullmäktige delar riksgäldskommitténs bedömning att det statliga kredit-
garantisystemet är splittrat och i behov av effektivisering. Kommitténs
förslag att ge riksgäldskontoret ett större ansvar såväl vad gäller beslut om
som tillsyn av kreditgarantiärenden skulle därför undanröja de redovisade
bristerna. Förslaget innebär samtidigt att regeringen avlastas en rad för-
valtningsärenden.
Fullmäktige delar också kommitténs mening att ekonomiska riskövervä-
ganden bör få ett större inflytande vid garantibesluten. En mer differentie-
rad prissättning baserad på riskbedömning med syfte att göra verksamhe-
ten självbärande är enligt fullmäktiges mening angelägen.
Fullmäktige tillstyrker riksgäldskommitténs förslag att ge riksgälds-
kontoret ett vidgat ansvar för den statliga kreditgarantigivningen.
Kommittén anser att riksgäldskontoret bör spela en mer aktiv roll än för
närvarande inom det statliga kreditgarantisystemet.
Vi har inga invändningar mot det resonemang som kommittén åberopar
som grund för sitt ställningstagande. Däremot saknar vi en analys av de
komplikationer som kan uppkomma vid det praktiska genomförandet av
förslagen om ett vidgat ansvar för riksgäldskontoret.
Kommittén utgår från att omfattningen av statliga garantier kommer att
minska. En sådan utveckling ter sig sannolik. Den innebär emellertid att
garantiärenden som innefattar en vidare bedömning än en strikt ekonom-
isk relativt sett kan komma att öka i omfattning. När det gäller ansvaret för
riskprövning kan det därför bli svårt att upprätthålla en strikt gränsdrag-
ning mellan riksgäldskontorets och regeringens uppgifter. I vår egenskap av
ett av riksdagens kontrollorgan anser vi det viktigt att ansvars- och kom-
petensreglerna för myndigheten resp, regeringen blir så klara och entydiga
som möjligt. Enligt vår uppfattning har kommittén ägnat hithörande
problem för litet uppmärksamhet.
Vi har inhämtat att de ADB-baserade redovisningssystemet för verk-
samheten med statliga garantier, system KG, först i dagarna kommit i
produktion vid riksgäldskontoret. Kontoret saknar alltså egen praktisk
erfarenhet av hur systemet fungerar. Kommittén anser emellertid att det
bör anförtros åt kontoret att gentemot andra myndigheter som handhar
kreditgarantier fungera som samordnare och rådgivare för garantigivning
och som initiativtagare till utbildningsinsatser. I kontorets uppgift skulle
också ligga att åstadkomma rationaliseringar och förenklingar i hante-
ringen av garantier.
Som vi ser det är det mindre lämpligt att tilldela riksgäldskontoret de
tillsynsuppgifter avseende kreditgarantier som kommittén förordat så
länge system KG inte är praktiskt prövat vid riksgäldskontoret. Tilläggas
kan att det så sent som vid vår granskning av riksgäldskontorets bokslut för
räkenskapsåret 1987/88 noterades missvisande saldon avseende riksgälds-
kontorets fordran på garantitagare. Vår bestämda slutsats blir att riksgälds-
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
100
kontoret inte bör åläggas ett vidgat ansvar på kreditgarantiområdet förrän Prop. 1990/91:29
redovisningsrutiner m.m. konsoliderats. Bilaga 2
Även när det gäller garantier anser Svenska sparbanksföreningen att det
inte skall föreligga någon risk för misstanke att riksgäldskontorets verk-
samhetsgrenar skall konkurrera sinsemellan. Det skall dessutom inte
kunna ifrågasättas att ett mål om statsskuldspolitiken nås på bekostnad av
affärsmässiga mål för myndigheter och affärsverk, som är beroende av
riksgäldskontoret för sin upplåning. Inte heller det omvända bör kunna
misstänkas.
Kommittén föreslår även att riksgäldskontoret skall bygga upp egen
kompetens för riskprövning (s. 97). I praktiken är det fråga om ren
bankverksamhet. Då bör den också bedrivas i andra former än en statlig
myndighet för att bli effektiv och konkurrenskraftig.
LO stöder vidare kommitténs förslag till sammanföring av statens kredit-
garantigivning till riksgäldskontoret samt avlastning av kreditgarantigiv-
ning från regeringen utom vad avser överklaganden.
Kommittén har tagit upp flera frågor med nära anknytning till den del av
RRVs verksamhet som arbetar med bl.a. betalningar till och från staten,
redovisning, prognoser och kreditgarantier. Man berör då också frågor som
gäller ändrade ansvarsförhållanden mellan riksgäldskontoret och RRV. Ett
långtgående alternativ som prövats är att föra samman RRVs ekonomiska
avdelning med riksgäldskontoret. Kommittén har valt att inte föreslå några
sådana lösningar. Däremot föreslås ett utvidgat samarbete mellan de båda
verken. RRV delar denna slutsats.
Den verksamhet med ekonomisk styrning och uppföljning som RRV
bedriver inom ekonomiska avdelningen har i ökande utsträckning nära
samband med såväl förvaltnings- som redovisningsrevisionen. Ett framträ-
dande inslag i revisionsverksamheten är att stödja departement och myn-
digheter bl.a. i samband med den nya budgetprocessen. Ekonomiska
avdelningen svarar för betydande uppgifter vad gäller utveckling av regler,
metoder, system och rutiner som stödjer detta förändringsarbete. Alla
delar av RRV har således viktiga uppgifter i detta sammanhang. För att
kunna fullfölja detta arbete krävs att verket kan arbeta vidare efter den
strategi som utvecklats och med den inre arbetsorganisation som byggts
upp. Den kraftsamling som görs måste få verka vidare med obruten styrka
om man inte skall riskera ett bakslag i strävandena med reformarbetet.
101
RRV vill också understryka, vilket även kommittén noterat, att en
delning av den ekonomiska avdelningen kan ledat till störningar och
minskad effekt i arbetet med hänsyn till de starka produktionssamband
som finns inom verksamheten. RRV anser att det inte är till fördel varken
för statsmakterna eller de enskilda myndigheterna att splittra de centrala
funktionerna för ekonomisk styrning och uppföljning på flera organ. Med
hänsyn till de brister som finns på många håll vad gäller ekonomikompe-
tens i statsförvaltningen är det nu angelägnare än någonsin att verksamhe-
ten hålls samman.
Verket välkomnar förslagen till utbyggt samarbete mellan riksgälds-
kontoret och RRV. Genom att de konkreta samarbetsområdena lyfts fram
på detta sätt skapas förutsättningar för slagkraftiga gemensamma insatser
utan att man behöver riskera sådana effektivitetsförluster som skulle
kunna uppkomma till följd av ändringar av ansvarsförhållanden.
Bankinspektionen tillstyrker att en utredning tillsätts med uppgift att
klarlägga gränsdragningsfrågor i det statliga betalningssystemet.
Kommittén föreslår att riksgäldskontoret får ett huvudansvar för bevak-
ningen av regelstyrda kassaflöden i den statliga betalningsverksamheten.
En förstärkning bör göras av resursernas för prognoser på detta område.
Riksgälskontoret gör f.n. prognoser för de närmaste två till tre månaderna
för det dagliga utfallet av in- och utbetalningar på statsverkets checkräk-
ning m.m. RRV gör också finansstatistiska prognoser, som mestadels har
en längre tidshorisont än riksgäldskontorets. Denna verksamhet är av
väsentligt större omfattning än riksgäldskontorets.
Kommittén diskuterar olika samordningsmöjligheter — ett alternativ
anges vara att hela den ekonomiska avdelningen på RRV (bortåt 100
anställda!) förs över till riksgäldskontoret. Kommittén anser det emellertid
inte möjligt att inom ramen för gällande utredningsuppdrag föreslå lös-
ningar som innebär en större överflyttning från RRV till riksgäldskontoret.
I stället föreslås att man tillsätter en särskild utredning för att belysa dessa
frågor. Kommittén räknar dock med en successivt utbyggd kompetens för
bl.a. prognosverksamheten inom riksgäldskontoret. Totalt beräknas de
utvidgade arbetsuppgifterna byggas ut med 5-7 tjänster.
På detta område föreligger återigen risk för konflikt med penningpoliti-
ken. Riksgäldskontorets styrningar av betalningsströmmarna påverkar
samhällsekonomins likviditet, som är ett av riksbankens viktiga interme-
diära mål. Detta bör givetvis beaktas i den särskilda utredning som föreslås
bli tillsatt.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
102
I kapitel 6.2 diskuteras statens betalningssystem. FFV ser det som mycket
angeläget att i samband med placering/upplåning hos riksgälden kunna
likvidera dessa över affärsbankskonton hållna for riksgäldens räkning.
Skall utlandsupplåning till affärsverken eller deras närstående internbanks-
funktioner ske måste detta också kunna ske över valutakonton hållna i
olika affärsbanker.
I kapitlet i övrigt sägs att den primära funktionen i betalningssystemen
är att tillhandahålla de statliga myndigheterna effektiva och säkra betal-
ningstjänster. Vi utgår från att konkurrens är bästa sättet att uppnå kost-
nadsbesparingar för riksgäldskontoret och därför bör andra vägar än post-
girot prövas, i synnerhet gäller detta såväl riksgäldens som myndigheters
och affärsverkens utlandsbetalningar.
Riksbanken, riksrevisionsverket och riksgäldskontoret har tillsammans en
central funktion i den statliga betalningsverksamheten. Riksgäldskontoret
svarar för statens upplåning, medan riksrevisionsverket förvaltar det stat-
liga betalningssystemet och kontrollerar statsverkets checkräkning i riks-
banken.
Kommittén slår i sitt betänkande fast att både riksgäldskontoret och
riksrevisionsverket har betydelsefulla uppgifter vad gäller det statliga be-
talningssystemet varför en samverkan mellan myndigheterna skulle vara
till fördel. Riksgäldskommittén har övervägt olika alternativ för samver-
kan i fråga om prognosverksamhet och betalningssystem men funnit frågan
vara av så stor betydelse att en särskild utredning bör tillsättas med uppgift
att utreda gränsdragnings- och samverkansfrågor gällande det statliga
betalningssystemet.
Riksgäldskontoret och riksrevisionsverket skulle vara betjänta av sam-
verkan på en rad områden. Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna är
för närvarande mycket oklar. Fullmäktige tillstyrker därför kommitténs
förslag att tillsätta en särskild utredning med uppgift att klarlägga ansvars-
och gränsdragningsfrågor rörande det statliga betalningssystemet. Full-
mäktige har i tidigare remissvar på riksrevisionsverkets promemoria angå-
ende det statliga betalningssystemet framfört samma förslag.
Det är också viktigt att någon av myndigheterna ansvarar för förvalt-
ningen av statens kassaflöden. Det är dock enligt fullmäktiges mening inte
självklart att detta ansvar skall tillföras riksgäldskontoret.
Eftersom de statliga betalningarna görs via statens checkräkning i riks-
banken har de avsevärd inverkan på likviditeten i banksystemet. Frågan
om hur statens kassaflöden styrs är därför av vital betydelse för penning-
politiken och därmed av stort intresse för riksbanken. Fullmäktige anser
att frågan om ansvaret för den statliga kassaförvaltningen närmare bör
utredas.
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
103
Kommittén har övervägt olika alternativ för samverkan mellan riksrevi-
sionsverket och riksgäldskontoret i fråga om prognosverksamhet och betal-
ningssystem. Vi delar kommitténs uppfattning att frågor om organisato-
riska förändringar bör utredas i ett större sammanhang.
Exempel lämnas också på områden där samverkan i projekt och löpande
verksamhet kan starta redan nu.
Vi instämmer i uppfattningen att samverkan inom exemplifierade om-
råden förefaller naturlig och kan vara gynnsam för de båda verken. Samti-
digt kan man dock konstatera att verkens intressen i vissa fall ligger så nära
varandra att en precisering av respektive verks ansvar inte alldeles lätt låter
sig göra. Sedan riksgäldskontoret blivit en myndighet under regeringen är
det riksrevisionsverket som har ansvaret för revisionen av riksgäldskonto-
ret. Ett utvecklat samarbete får inte leda till att revisionens obundenhet
sätts i fara. Åtminstone teoretiskt sett ökar riskerna härför i den mån
samordningen drivs så långt att redovisningsprinciper och andra system
hos riksgäldskontoret redan sanktionerats genom samverkan med riksrevi-
sionsverket. Vi förutsätter att dessa frågor uppmärksammas.
I betänkandet nämns att det är naturligt att riksgäldskontoret medverkar i
RRV:s projekt beträffande införandet av en räntefaktor i anslagssystemet.
Bankföreningen skulle hälsa med tillfredställelse om detta projekt gavs
prioritet. Genom en sådan lösning skulle möjligheter skapas för en ökad
konkurrens om såväl de statliga betalningarna som myndigheternas place-
ringar och en sådan reform bör kunna leda till väsentliga besparingar för
statsverket. Införandet av en räntefaktor i anslagssystemet är därför ett
naturligt komplement till en liberalisering av de statliga betalningarna.
Kommittén föreslår att en utredning tillsätts som närmare skall titta på
samverkan mellan RRV och riksgäldskontoret samt att riksgäldskontoret
skall medverka i olika projekt. SFF har inget att invända mot detta
Prop. 1990/91:29
Bilaga 2
104
Innehåll
Prop. 1990/91:29
Propositionen................................................ 1
Propositionens huvudsakliga innehåll............................ 1
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 27 september
1990 ........................................................ 2
1 Inledning.................................................. 2
2 Allmänna utgångspunkter.................................... 2
3 Statsskuldspolitiken......................................... 5
3.1 Mål och restriktioner för statsskuldspolitiken............... 5
3.2 Samordning mellan statsskuldspolitiken och penningpolitiken. 7
4 Statsupplåningen........................................... 9
4.1 Bakgrund.............................................. 9
4.2 Upplåning i utländsk valuta.............................. 9
4.3 Hushållsupplåningen.................................... 11
5 Finansiering av statlig verksamhet utanför statsbudgeten......... 12
5.1 Utlåning och inlåning i riksgäldskontoret................... 12
5.1.1 Riksgäldskontorets roll............................. 12
5.1.2 Framtida villkor för utlåning och inlåning............. 15
5.2 Affärsverkens lånefinansiering............................ 16
5.2.1 Ramar för affärsverkens lånefinansiering ............. 16
5.2.2 Affärsverkens finansiering i utländsk valuta........... 19
5.2.3 Formerna för lånefinansiering och placering av
överskottslikviditet................................ 20
5.2.4 Inhämtande av bud från riksgäldskontoret............ 22
5.2.5 Samråd med riksgäldskontoret vid utlandsfinansiering
m.m............................................. 23
5.2.6 Riksgäldskontorets utlåning och garantigivning till bolag
i affärsverkskoncern................................ 25
5.2.7 Lån mellan affärsverk och bolag inom
affärsverkskoncern ................................ 25
5.2.8 Genomförande.................................... 27
6 Statlig kreditgarantigivning och lån till näringslivet.............. 28
6.1 Riksgäldskontorets ansvar ............................... 28
6.2 Den ekonomiska styrningen av kreditgarantiverksamheten ... 31
6.3 Beslut om vissa kreditgarantier............................ 33
7 Den statliga betalningsverksamheten.......................... 35
8 Hemställan................................................ 37
9 Beslut..................................................... 37
Bilaga 1 Sammanfattning av riksgäldskommitténs slutbetänkande
(SOU 1989:95)....................................... 38
Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över betänkandet.... 46
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1990
105