Prop.
1990/91:1'86
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som tagits upp i
bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 18 april 1991.
På regeringens vägnar
Ingvar Carlsson
Erik Åsbrink
I propositionen föreslås att samtliga fondstyrelser får möjlighet att handla
med optioner, terminer och likartade finansiella instrument i enlighet med
de principer som gäller för respektive styrelses medelsförvaltning.
Löntagarfondstyrelsema föreslås få möjlighet att i begränsad omfattning
förvärva aktier i utländska bolag.
Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema föreslås
få möjlighet att placera likvida medel i räntebärande värdepapper som är
utställda i utländsk valuta.
Tidsramarna för fondstyrelsernas redovisning av sin förvaltning, RF Vs
och RRVs utvärdering därav samt regeringens fastställande av balansräk-
ning m.m. utsträcks i förhållande till vad som nu gäller.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1991.
1 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 186
Prop. 1990/91:186
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1983:1092) med reglemente
för allmänna pensionsfonden1
dels att 36 § skall upphöra att gälla,
dels att 16, 17, 25, 35, 39, 42 och 43 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall föras in en ny paragraf, 12 a §, av följande
lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 12 a § En fondstyrelse får handla med 16 §2 |
Fondstyrelsernas räkenskapsår är kalenderår.
Varje fondstyrelse skall före den
75 februari varje år redovisa för
sin förvaltning under föregående
räkenskapsår genom att lämna för-
valtningsberättelse med resul-
taträkning samt balansräkning
avseende ställningen vid årets
utgång.
Varje fondstyrelse skall före den 7
april varje år redovisa för sin
förvaltning under föregående räk-
enskapsår genom att lämna förvalt-
ningsberättelse med resultaträkning
samt balansräkning avseende ställ-
ningen vid årets utgång.
I balansräkningen skall tillgångarna tas upp till anskaffningskostnaden.
En osäker fordran skall dock tas upp till det belopp som kan beräknas
komma att inflyta. En värdelös fordran får inte tas upp som tillgång.
Till förvaltningsberättelsen skall också fogas resultaträkning och
balansräkning som är uppställda efter reala principer.
17
Första-tredje fondstyrelserna skall
årligen gemensamt göra en sam-
manställning av övriga fond-
styrelsers verksamhetsberättelser.
Sammanställningen skall över-
§3
Första-tredje fondstyrelserna skall
årligen gemensamt göra en sam-
manställning av övriga fond-
styrelsers verksamhetsberättelser.
Sammanställningen skall över-
lämnas till regeringen före den 1
april året efter räkenskapsåret.
Regeringen skall överlämna sam-
manställningen och fondstyrelser-
nas verksamhetsberättelser till riks-
dagen före urgången av april mån-
ad samma år.
lämnas till regeringen före den 1
maj året efter räkenskapsåret.
Regeringen skall överlämna sam-
manställningen och fondstyrelser-
nas verksamhetsberättelser till riks-
dagen senast den 15 oktober sam-
ma år.
Prop. 1990/91:186
25 §
Sedan revisionsberättelsen har
kommit fondstyrelsen till handa,
skall styrelsen genast överlämna
förvaltningsberättelsen och revi-
sionsberättelsen till regeringen,
som före den 1 maj samma år skall
avgöra frågan om fastställelse av
balansräkningen.
Sedan revisionsberättelsen har
kommit fondstyrelsen till handa,
skall styrelsen genast överlämna
förvaltningsberättelsen och revi-
sionsberättelsen till regeringen,
som senast den 15 oktober samma
år skall avgöra frågan om fast-
ställelse av balansräkningen.
35 §4
Fjärde och femte fondstyrelserna
får placera de medel som styrelser-
na förvaltar
1. i aktier i svenska aktiebolag,
2. / standardiserade köp-och
säljoptioner avseende aktier i sven-
ska aktiebolag,
3. i sådana konvertibla skul-
debrev eller skuldebrev förenade
med optionsrätt till nyteckning som
har utfärdats av svenska ak-
tiebolag,
4. i aktier i utländska aktiebolag
eller andelar i utländska ak-
tiefonder samt i sådana konvertibla
skuldebrev eller skuldebrev för-
enade med optionsrätt till nyteck-
ning som har utfärdats av utländ-
ska aktiebolag,
5. som riskkapital i svenska
ekonomiska föreningar samt
6. i andelar i svenska komman-
ditbolag.
Fondstyrelserna får inte förvärva
värdepapper enligt första stycket 4
i sådan omfattning att värdepappe-
rens sammanlagda värde kommer
att överstiga tio procent av värdet
En fondstyrelse får placera de
medel som styrelsen förvaltar
2. i sådana konvertibla skul-
debrev eller skuldebrev förenade
med optionsrätt till nyteckning som
har utfärdats av svenska ak-
tiebolag,
3. i aktier i utländska aktiebolag
eller andelar i utländska värdepap-
persfonder samt i sådana konver-
tibla skuldebrev eller skuldebrev
förenade med optionsrätt till ny-
teckning som har utfärdats av
utländska aktiebolag,
4. som riskkapital i svenska
ekonomiska föreningar samt
5. i andelar i svenska komman-
ditbolag.
Fondstyrelserna får inte förvärva
värdepapper enligt första stycket 3
i sådan omfattning att värdepapp-
erens sammanlagda värde kommer
att överstiga tio procent av värdet
av de medel som respektive sty-
av de medel som respektive styr- relse förvaltar,
else förvaltar.
Prop. 1990/91:186
Allmänna pensionsfonden får inte vara komplementär i ett kommandit-
bolag.
39
Om det behövs för en tillfredsstäl-
lande betalningsberedskap eller för
att tillgodose kravet på ända-
målsenlig förvaltning får fond-
medel placeras hos riksbanken,
annan bank eller postgirot. I sam-
ma syfte får fondmedel placeras i
statsskuldväxlar, skattkam-
marväxlar, b ankcert i fikat .företags -
certifikat samt andra värdepapper
med hög likviditet, avsedda för den
allmänna marknaden.
§5
Om det behövs för en tillfredsstäl-
lande betalningsberedskap eller för
att tillgodose kravet på en ända-
målsenlig förvaltning får fondme-
del placeras hos riksbanken, annan
bank eller postgirot. I samma syfte
får fondmedel placeras även i
andra fondpapper än som avses i
35 §, som har en hög likviditet.
Riksförsäkringsverket och riksrevi-
sionsverket skall årligen avge
utlåtande över fjärde och femte
fondstyrelsernas samt löntagarfond-
styrelsernas förvaltning av medel.
Utlåtandena skall överlämnas till
regeringen före den 1 april året
efter räkenskapsåret.
42 §6
Riksförsäkringsverket och riksrevi-
sionsverket skall årligen avge
utlåtande över fjärde och femte
fondstyrelsernas samt löntagar-
fondstyrelsemas förvaltning av
medel. Utlåtandena skall överläm-
nas till regeringen före den 75 maj
året efter räkenskapsåret.
43 §7
Föreskrifterna i 5 § andra stycket,
7-10 §§, 14 §, 15 §, 15 a § första
stycket, 16 § samt 22-25 §§ gäller
också i fråga om fjärde och femte
fondstyrelserna samt löntagarfond-
styrelsema.
Föreskrifterna i 5 § andra stycket,
7-10 §§, 12 a §, 14 §, 15 §, 15 a
§ första stycket, 16 § samt 22-25
§§ gäller också i fråga om fjärde
och femte fondstyrelserna samt
löntagarfondstyrelsema.
'Senaste lydelse av 36 § 1987:1326.
2Senastc lydelse 1987:1326.
3Senaste lydelse 1987:1326.
4Senaste lydelse 1989:512.
5Senaste lydelse 1987:1326.
6Scnaste lydelse 1988:747.
7Senaste lydelse 1988:747.
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 april 1991
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden
Engström, Hjelm-Wallén, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson,
Hellström, Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén,
Freivalds, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Asbrink
Föredragande: statsrådet Asbrink
Allmänna pensionsfonden (AP-fonden) bildades i samband med att
lagstiftningen om en allmän tilläggspension (ATP) genomfördes år 1960
(prop 1959:100, Särsk.Ul; rskr. 269, SFS 1959:293). Bestämmelserom
AP-fonden finns i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna
pensionsfonden (APR). AP-fonden har till uppgift att förvalta de avgifter
som erläggs för att finansiera försäkringen för tilläggspension. Syftet med
fonden är dels att klara tillfälliga påfrestningar i pensionssystemet dels att
möjliggöra en ökad kapitalbildning i samhället. Förvaltningen av fondens
medel uppdrogs från början åt tre fondstyrelser, benämnda första, andra
och tredje fondstyrelsen. Dessa fondstyrelser skall i första hand placera
medel på obligationsmarknaden. En fjärde fondstyrelse inrättades i
samband med att AP-fonden fick rätt att placera medel i aktier år 1974
(prop. 1973:97, NU 58, rskr. 237, SFS 1973:503). Härigenom breddades
fondens placeringsmöjligheter till att även omfatta riskkapitalmarknaden.
Fr.o.m år 1984 förstärktes denna inriktning ytterligare genom att första-
femte löntagarfondstyrelsema inrättades inom ramen för AP-fonden
(prop. 1983/84:50, FiU 20, rskr. 122, SFS 1983:1092). Löntagar-
fondstyrelserna skall i första hand placera fondmedel på aktiemarknaden.
Genom ett riksdagsbeslut år 1988 (prop. 1987/88:167, NU 42, rskr. 406)
inrättades en femte fondstyrelse med samma inriktning och uppgifter som
den fjärde fondstyrelsen.
Under senare år har en rad åtgärder vidtagits beträffande fondstyrelser-
nas placeringsmöjligheter. Första-tredje fondstyrelserna fick år 1988
möjlighet att dels i placeringssyfte förvärva fast egendom, dels i viss
utsträckning ge direktlån till bolag och föreningar utan borgensförbindelse
från staten eller en kommun. Även beträffande övriga fondstyrelser
utvidgades placeringsreglema. Den fjärde fondstyrelsen fick möjlighet att
placera medel i standardiserade köp- och säljoptioner avseende aktier. Prop. 1990/91:186
Vidare förbättrades styrelsernas möjligheter att på ett effektivt sätt
förvalta likvida medel genom att de fick rätt att placera sådana medel i
värdepapper med lång löptid och en väl fungerande andrahandsmarknad
(prop. 1987/88:11, NU 10, rskr. 111, SFS 1987:1326).
Ar 1989 erhöll första-tredje fondstyrelserna möjlighet till delägande i
fastighetsbolag och ljärde och femte fondstyrelserna rätt att av förvaltade
medel placera tio procent i utländska aktier och andelar i aktiefonder
(prop. 1988/89:150, bil.6, FIU30, rskr. 327, SFS 1989:512).
Ytterligare en utvidgning gjordes år 1989 då första-tredje fondstyrelser-
na fick möjlighet att placera högst tio procent av det förvaltade fond-
kapitalet i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda
skuldförbindelser som är utställda i utländsk valuta (prop. 1989/90:27,
NU 12, rskr. 92, SFS 1989:1038).
Frågan om AP-fondens organisation och förvaltning har emellertid
under senare år varit föremål för fortsatta diskussioner. Riksrevisions-
verket (RRV) tog i sitt utlåtande över fjärde fondstyrelsen och löntagar-
fondstyrelsemas medelsförvaltning för räkenskapsåret 1989 särskilt upp
vissa frågor som berör placeringsbestämmelsemas utformning och
tillämpning. RRV riktade därvid kritik mot att bestämmelserna inte tolkas
på ett entydigt sätt av fondstyrelserna, att bestämmelserna kan anses
föråldrade i den meningen att de inte är anpassade till de förhållanden
som nu råder på kapitalmarknaden samt att fondstyrelsernas förutsätt-
ningar att nå upp till gemensamma avkastningskrav i många fell inte är
likartade.
I den skrivelse (skr. 1989/90:137) med vilken regeringen till riksdagen
överlämnade en redovisning av allmänna pensionsfondens verksamhet år
1989, uttalade fördragande statsrådet att det är av vikt att placeringsreg-
lema inte lägger oönskade hinder i vägen för fondstyrelsernas verksam-
het. Han pekade vidare på det av RRV påtalade behovet av klara och
entydiga regler som inte ger utrymme för tveksamhet eller olikartad
tolkning. Han uttalade sin avsikt att, i avvaktan på en samlad översyn av
de regler som styr medelsförvaltningen i AP-fonden, låta göra en teknisk
översyn av samtliga fondstyrelsers placeringsbestämmelser.
Riksdagen underströk starkt betydelsen av att placeringsbestämmelsema
i APR ses över så att de kommer att framstå som en adekvat reglering
av den komplicerade verksamhet som det är fråga om (1989/90:NU21,
rskr. 352).
Därefter har inom finansdepartementet utarbetats promemorian (Ds
1990:90) En teknisk översyn av AP-fondens reglemente. En samman-
fattning av promemorians innehåll och lagförslag bör fogas till protokol-
let i detta ärende som bilaga 1 och 2. Översynen har haft till huvudsak-
ligt syfte att finna tekniska lösningar på de problem avseende APRs
tillämpning som sålunda uppmärksammats under senare tid. I prome-
morian tas hänsyn bl.a. till att utvecklingen på den svenska kapital-
marknaden sker i allt snabbare takt, att internationaliseringen ökar samt
att de ökade anspråken på god riskspridning och hög avkastning när det
gäller förvaltningen av AP-fondens medel alltmer kommit i förgrunden. Prop. 1990/91:186
Promemorian har remissbehandlats. Till protokollet i detta ärende bör
vidare fogas en förteckning över remissinstanserna och en sam-
manställning av deras yttranden som bilaga 3.
I en skrivelse, som kom in till finansdepartementet den 19 december
1990, hemställde första-tredje fondstyrelserna om vissa ändringar i APR.
Skrivelsen bör fogas till protokollet som bilaga 4. Fondstyrelserna
föreslår där att tidpunkten för när styrelserna skall avlämna sin förvalt-
ningsberättelse med resultaträkning samt balansräkning skall flyttas
framåt. Detta gäller också den sammanställning av övriga fondstyrelsers
verksamhetsberättelser som första-tredje fondstyrelserna skall upprätta
och överlämna till regeringen. Även denna skrivelse har remissbe-
handlats. En sammanställning av remissyttrandena bör fogas till
protokollet som bilaga 5.
I den inom finansdepartementet utarbetade promemorian (Ds 1991:14)
AP-fondens förvaltning - En översyn, vilken för närvarande är föremål
för remissbehandling, föreslås en helt ny lagstiftning för förvaltningen av
allmänna pensionsfonden. Förslaget innebär en reformering av AP-
fondens organisation, placeringsbestämmelsema samt revisionen och
granskningen av förvaltningen. I den promemorian har behandlats vissa
frågor som några remissinstanser aktualiserat i sina remissvar i detta
ärende; bl.a. föreslås att möjligheten att erhålla återlån avskaffas. Mot
den bakgrunden finner jag inte skäl att nu särskilt behandla dessa frågor.
Jag avser att efter en redogörelse for gällande regler m.m. (avsnitt 2)
lämna förslag beträffande handel med s.k. derivata instrument (avsnitt
3.2), förvärv av utländska aktier m.m. (avsnitt 3.3), placeringar i
räntebärande värdepapper utställda i utländsk valuta (avsnitt 3.4) och
tidpunkten för förvaltningsberättelse m.m. (avsnitt 3.5).
Jag är i detta sammanhang inte beredd att vidta några åtgärder
beträffande övriga i promemorian föreslagna ändringar vad gäller förvärv
av fast egendom m.m., de aktieförvaltande fondstyrelsernas möjligheter
att lämna krediter m.m. och slopandet av kravet på långsiktighet i
förvaltningen. Dessa frågor kan i stället komma att behandlas i samband
med beredningen av den promemoria som nu är föremål för remiss-
behandling.
AP-fondens medel förvaltas av tio styrelser benämnda första-femte
fondstyrelserna samt första-femte löntagarfondstyrelsema. Fondstyrelser-
nas verksamhet regleras i APR som innehåller bestämmelser om
medelstilldelning, organisation och förvaltning m.m. Bestämmelserna är
inte gemensamma för de olika styrelserna utan skiljer sig i väsentliga
avseenden åt beroende på vilken styrelse det är fråga om. Så är fallet
bl.a. vad avser placeringsbestämmelsema. För första-tredje fondstyrelser- Prop. 1990/91:186
na återfinns placeringsbestämmelsema i 11-15 b §§ APR medan
motsvarande bestämmelser för fjärde och femte fondstyrelserna respek-
tive för löntagarfondstyrelsema finns intagna i 34-37 §§ och 39 § APR.
2.1.1 Första-tredje fondstyrelserna
Av den inledande rambestämmelsen framgår att första-tredje fondstyrel-
serna skall, inom ramen för vad som är förenligt med den allmänna
ekonomiska politiken och med beaktande av kreditmarknadens funk-
tionssätt, förvalta AP-fonden på ett sådant sätt att den blir till största
möjliga gagn för ATP-försäkringen. Vidare skall fondmedlen placeras så
att kraven på god avkastning, tillfredsställande betalningsberedskap och
betryggande säkerhet tillgodoses.
Första-tredje fondstyrelserna skall placera sina tillgångar i obligationer
eller motsvarande fordringsbevis. Placeringar i skuldförbindelser utställda
i utländsk valuta får ske endast i begränsad omfattning. Det sammanlagda
värdet av varje fondstyrelses innehav av sådana tillgångar får uppgå till
ett belopp som motsvarar högst tio procent av det totala anskaffningsvär-
det av de tillgångar som styrelsen förvaltar.
Första-tredje fondstyrelserna har också vissa möjligheter att placera
medel i andra tillgångar än de som kan hänföras till penning- och
obligationsmarknaden. Placeringsbestämmelsema medger att fondmedel
får placeras hos bank eller postgirot om det behövs för att upprätthålla
en tillfredsställande betalningsberedskap eller för att tillgodose kravet på
ändamålsenlig förvaltning. En fondstyrelse får vidare i samma syfte själv
eller genom bolag som i sin helhet innehas av fondstyrelsen eller flera
fondstyrelser gemensamt dels förvärva och till nyttjande upplåta fast
egendom eller tomträtt, dels förvärva aktier i ett bolag som har till
ändamål att äga eller förvalta sådan egendom (fastighetsbolag). Samman-
lagda värdet av sådan fast egendom m.m. som nu nämnts som en
fondstyrelse innehar får uppgå till ett belopp som motsvarar högst fem
procent av det totala anskaffningsvärdet av de tillgångar styrelsen
förvaltar.
2.1.2 Fjärde och femte fondstyrelserna
Av den rambestämmelse som reglerar fjärde och femte fondstyrelsernas
förvaltande verksamhet framgår att fondstyrelserna skall, inom ramen för
vad som gagnar ATP-försäkringen och är förenligt med den allmänna
ekonomiska politiken samt med beaktande av kreditmarknadens funk-
tionssätt, förvalta anförtrodda medel genom placeringar på riskkapital-
marknaden. Placeringarna skall syfta till att förbättra riskkapital-
försörjningen till gagn för svensk produktion och sysselsättning.
Fondmedlen skall placeras så att kraven att få god avkastning, långsiktig-
het och riskspridning tillgodoses.
Fjärde och femte fondstyrelserna får placera medel bl.a. i aktier i
svenska aktiebolag, i standardiserade köp- och säljoptioner avseende Prop. 1990/91:186
aktier i svenska aktiebolag samt i aktier i utländska aktiebolag. För ak-
tier i utländska aktiebolag gäller dock att det sammanlagda värdet av
förvärvade tillgångar av sådant slag inte får överstiga tio procent av
värdet av de medel som resp, styrelse förvaltar. Beträffande aktiebolag
vars aktier är inregistrerade vid Stockholms fondbörs finns bestämmelser
som syftar till att begränsa de aktieförvaltande fondstyrelsernas ägar-
intresse i dessa bolag. Fjärde och femte fondstyrelserna får inte förvärva
så många aktier av ovannämnda slag i ett visst aktiebolag att dessa
uppgår till mer än tio procent av samtliga aktier i bolaget. Om aktierna
har olika röstvärde gäller att röstetalet for de förvärvade aktierna inte får
överstiga tio procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.
Dessa fondstyrelser får vidare placera fondmedel hos bank eller
postgirot om det behövs för en tillfredsställande betalningsberedskap eller
för att tillgodose kravet på en ändamålsenlig förvaltning. I samma syfte
får medel placeras i värdepapper med hög likviditet, avsedda för den
allmänna marknaden.
2.1.3 Löntagarfondstyrelsema
Den i avsnitt 2.1.2 återgivna rambestämmelsen för fjärde och femte
fondstyrelserna gäller även för löntagarfondstyrelsemas förvaltande
verksamhet. Löntagarfondstyrelsema skall i första hand placera medel på
aktiemarknaden. Styrelsemas möjligheter att placera medel överensstäm-
mer med vad som gäller för fjärde och femte fondstyrelserna vad avser
utlandsplaceringar och placeringar i optioner. Löntagarfondstyrelsema
saknar möjlighet att placera medel i aktier i utländska aktiebolag. De
saknar också den klart uttryckta rätten att placera medel i vissa slag av
optioner som tillkommer fjärde och femte fondstyrelserna.
AP-fonden bildades i samband med att lagstiftningen om ATP genomför-
des år 1960. AP-fonden har till uppgift att förvalta de avgifter som
erläggs för att finansiera försäkringen för tilläggspension. ATP-systemet
har huvudsakligen karaktären av ett fördelningssystem. I princip skall
avgiftsuttaget vara så anpassat att avgifterna finansierar pensionsutbetal-
ningama samma år. Det fanns två syften för att inom ramen för detta
fördelningssystem skapa en pensionsfond. Det ena syftet var att skapa en
buffert i systemet för att undvika kraftiga höjningar av avgifterna. Det
andra syftet var att en fondering skulle bidra till sparandet i samhällseko-
nomin och tjäna som ersättning för det bortfall av privat sparande som
antogs följa av ATP-systemets införande.
Till sin rättsliga karaktär är AP-fonden en särskild institution vars
organisation och verksamhet är exklusivt reglerad i APR. I konstitution-
ellt hänseende utgör AP-fondens tillgångar statliga medel som i lag
avsatts till särskild förvaltning (jfr 9 kap. 8 § regeringsformen). Detta
sammanhänger med att ATP-avgiftema trots beteckningen avgifter får
anses ha karaktär av skatt och att förvaltningen av medlen är of-
fentligrättsligt reglerad. Såsom tidigare framhållits (se bl.a. prop.
1983/84:50 s. 71) får fondens tillgångar användas endast på det sätt som
anges i APR, dvs. för pensionsutbetalningar, förvaltningskostnader och
andra utgifter avseende försäkringen för tilläggspension (3 §). De kan
således inte tas i anspråk för staten för något annat ändamål än som
föreskrivs där.
Kapitalmarknaden har under senare år genomgått en snabb och
betydande utveckling. Utvecklingen har inneburit en alltmer tilltagande
internationalisering. Världens värdepappersmarknader har knutits samman
i former som delvis varit okända tidigare. Valutaregleringen har
successivt avvecklats såväl i Sverige som i många andra länder.
Kreditmarknaden har avreglerats. Dessa förhållanden är av grundläggan-
de betydelse när regler för verksamheten på kapitalmarknaden skall
utformas. Förhållandena utgör således också utgångspunkter för de
förslag som jag nu lägger fram.
Den mest betydelsefulla förändringen vad gäller den svenska kapital-
marknaden är uppkomsten av den s.k. penningmarknaden där ett stort
antal nya instrument introducerats. Uppkomsten av nya delmarknader och
instrument skall ses mot bakgrund av den expansiva utvecklingen på
kapitalmarknaden. Denna utveckling har också inneburit att en ny
marknad med riskavledande finansiella instrument uppkommit. På den
marknaden sker handel med optioner och terminer, s.k. derivata
instrument. Hur sådana instrument är konstruerade och deras använd-
ningsområde är beskrivet i regeringens proposition om handel och
tjänster på värdepappersmarknaden, m.m. (prop. 1990/91:142 s.88).
Skillnaderna i placeringsmöjligheter mellan AP-fonden och jämförbara
institutionella placerare har ökat i takt med kapitalmarknadens utveckling.
APRs placeringsbestämmelser är i huvudsak tillkomna under en tid då
kapitalmarknaden var reglerad. Avvecklingen av olika typer av regle-
ringar, tillkomsten av nya finansiella instrument och den alltmer ökade
internationaliseringen har medfört att andra kapitalförvaltares placerings-
möjligheter har utvidgats kraftigt. Även om de placeringsregler som
gäller för AP-fonden kontinuerligt varit föremål för ändringar, har man
för AP-fonden inte på samma sätt som för jämförbara förvaltare helt
kunnat tillvarata de nya möjligheter som utvecklingen på kapital-
marknaden erbjudit. Detta beror delvis på att placeringsreglementets krav
på god avkastning ibland har fått stå tillbaka för andra hänsynstaganden.
AP-fondens verksamhet bör bedrivas i samklang med utvecklingen på
kapitalmarknaden. Detta är en förutsättning för en effektiv förvaltning
och bidrar dessutom till att skapa en effektivare kapitalmarknad. De
ändringar som jag nu föreslår skall införas i APR syftar till att göra de
bestämmelser som reglerar fondstyrelsernas medelsförvaltning bättre
Prop. 1990/91:186
10
anpassade till nya förhållanden på de finansiella marknaderna. De
föreslagna bestämmelserna skall vidare skapa bättre möjligheter till en
högre avkastning på förvaltade medel och mer likartade förutsättningar
för flertalet institutionella placerare på marknaden. Förslagen skall också
ses mot bakgrund av den av RRV uttalade kritiken mot att be-
stämmelserna inte tolkas på ett entydigt sätt av fondstyrelserna och
riksdagens utlåtande med anledning av den kritiken. Bestämmelserna bör
således utformas så att det tydligt framgår i vilka finansiella instrument
som fondstyrelserna får placera. Vidare bör placeringsreglema så långt
det är möjligt, med hänsyn tagen till den nuvarande uppdelningen mellan
räntebärande och riskrelaterade kapitalplaceringar, utformas så att man
undviker omotiverade skillnader mellan fondstyrelsernas placerings-
möjligheter.
Prop. 1990/91:186
Mitt förslag: Samtliga fondstyrelser får möjlighet att handla med
optioner, terminer eller andra likartade finansiella instrument
enligt de principer som gäller för deras övriga placeringar.
Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Förslaget avstyrks i princip av Svenska Bank-
föreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, SAF, Företagarnas
Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och Sveriges Aktiesparares
Riksförbund. Bankföreningen och Fondhandlareföreningen anser bl.a. att
förslaget i denna del liksom i övriga frågor är långtifrån tekniskt
betingat, såsom anförs i promemorian, utan innebär principiellt betydande
steg i riktning mot att göra nuvarande tio fondstyrelsers placeringsregler
allt mer likartade och generella.
Sveriges Försäkringsförbund och Stiftelsen Aktiefrämjandet anser i
denna fråga liksom beträffande övriga promemorieförslag att man bör
avvakta en fullständig utredning och översyn av AP-fondens verksamhet
och organisation.
Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan
erinran. Bankinspektionen understryker att sådan handel skall ha till syfte
att skydda sådana exponeringar som innebär ränte-, valuta- eller andra
marknadsrisker, dvs. i regel korta placeringar. Riksförsäkringsverket
(RFV) finner det vara av stor vikt att fondstyrelserna vid utformningen
av verksamheten beaktar kraven på betryggande säkerhet och risksprid-
ning. Kammarrätten i Göteborg tillstyrker förslaget i princip men känner
viss tvekan att tillstyrka en rätt för fondstyrelserna att handla med
optioner etc. "i syfte att effektivisera förvaltningen av fondens tillgångar"
då härigenom otvivelaktigt öppnas en möjlighet till rena spekula-
tionsaffärer. Riksbanksfullmäktige anser att tillfredsställande säkerhet i
hanteringen kan uppnås genom att styrelserna fastställer nödvändiga
risklimiter för placeringsverksamheten. Folksam finner att den föreslagna
regeln är väl avvägd men att den måste kompletteras med begränsande Prop. 1990/91:186
placeringsbestämmelser för respektive fondstyrelse. Allmänna pen-
sionsfonden, första-tredje fondstyrelserna, påpekar att första-tredje
fondstyrelserna tolkat placeringsreglema i det nuvarande reglementet så
att dessa även kan omfatta handel i terminer; sålunda har fondstyrelserna
sedan år 1986 gjort placeringar på terminsmarknaden. Allmänna
pensionsfonden, första löntagarfondstyrelsen framhåller att varje
fondstyrelse har att fastställa limiter för fondförvaltningens agerande på
detta område liksom att svara för och tillse att denna är ändamålsenligt
organiserad.
Skälen för mitt förslag: Enligt nu gällande bestämmelser i APR har
endast fjärde och femte fondstyrelserna rätt att placera medel i standar-
diserade köp- och säljoptioner avseende aktier i svenska aktiebolag. Ett
skäl som talar för att AP-fondens placeringsreglemente ändras på sätt
som nu föreslås är behovet av att bestämmelserna skall kunna uppfattas
på ett entydigt sätt av fondstyrelserna. Det förhållandet att första-tredje
fondstyrelserna saknar den i APR klart uttryckta rätten som tillkommer
fjärde och femte fondstyrelserna att placera medel i vissa särskilt angivna
typer av optioner, har inte självklart tolkats som ett förbud för dessa
fondstyrelser att handla i dessa instrument. Första-tredje fondstyrelserna
har i sitt remissvar uppgett att de sedan år 1986 gjort placeringar på
terminsmarknaden och att även handel med optioner ansetts ligga inom
placeringsreglemas ramar. Enligt fondstyrelserna har de emellertid av
andra skäl avstått från sådana placeringar.
Placeringsbestämmelsema tolkas i detta hänseende på skilda sätt även
av de olika löntagarfondstyrelsema. Under år 1989 har två löntagarfond-
styrelser ställt ut optioner i eget aktieinnehav medan andra löntagarfond-
styrelser anser att ett sådant förfarande är oförenligt med APRs regler.
Vid RF Vs utvärdering avseende verksamhetsåret 1989 ansåg verket att
löntagarfondstyrelsema inte har rätt att placera medel i köp- eller
säljoptioner medan däremot utställande av köpoptioner i eget innehav inte
strider mot APR.
Det kan mot bakgrund av de olika tolkningarna som gjorts i och för sig
ifrågasättas om en placering i indextermin i aktier är förenlig med APR.
Oavsett hur det förhåller sig därmed är det enligt min mening angeläget
att nu bestämma om fondstyrelserna skall ha rätt att placera medel i och
handla med optioner och terminer eller om ett förbud häremot skall tas
in i APR. Enligt en uppfattning är det även oklart i vilka typer av
optioner som handeln får bedrivas. Det förhållandet att placeringsbestäm-
melsema i de hänseenden som nu påtalats skapar oklarhet om eller i
vilken omfattning de olika fondstyrelserna har möjlighet att handla med
derivata instrument är inte tillfredsställande.
Till en början kan konstateras att de placeringar i derivata instrument
som flera fondstyrelser faktiskt gjort, inte har inneburit några negativa
effekter på kapitalförvaltningen. Vidare kan erinras om att värdepappers-
fonder numera har denna möjlighet till placeringar. Lagstiftaren har då
bedömt sådana placeringar vara förenliga med kraven på riskspridning
12
och säkerhet till gagn för andelsägarna i fondema.
Optioner, terminer och likartade finansiella instrument är adekvata
hjälpmedel för en effektiv och modem kapitalförvaltning. Det kan därför
ifrågasättas varför AP-fondstyrelsema i detta avseende skall ha sämre
förutsättningar för sin förvaltning än andra institutionella förvaltare som
t.ex. värdepappersfonder. Dessa kapitalförvaltare har på ett helt annat
sätt än fondstyrelserna kunnat tillvarata de möjligheter som utvecklingen
av nya finansiella instrument medfört. Det bör enligt min mening
eftersträvas att samtliga fondstyrelser inom AP-fondsystemet ges lika
goda förutsättningar som andra jämförbara förvaltare att effektivisera
förvaltningen, dvs. att bl.a. försäkra värdepappersinnehavet mot en
oförmånlig prisutveckling och att öka avkastningen. Detta kan ske genom
att fondstyrelserna ges större möjligheter att handla med derivata
instrument. Dessutom bör löntagarfondstyrelsema, vilka omfattas av
samma avkastningskrav som fjärde och femte fondstyrelserna, i princip
ha samma förutsättningar för sin verksamhet som dessa fondstyrelser.
Tillgången till derivatmarknaden kan för första-tredje fondstyrelserna
liksom för övriga fondstyrelser komma att medföra att förvaltningen av
anförtrodda medel effektiviseras. Jag kan heller inte se några skäl att
detta skulle medföra några olägenheter för förvaltningen.
Sammantaget talar detta enligt min mening för att möjligheten att
handla i derivata instrument bör utsträckas till att gälla alla fondstyrelser.
Dessa bör fortsättningsvis ges en, i förhållande till vad som nu uttryck-
ligen gäller för fjärde och femte fondstyrelserna, utökad möjlighet att
handla i derivata instrument. För att tillgodose kraven på betryggande
säkerhet och riskspridning bör bestämmelsen, som RRV påpekar i sitt
remissvar, utformas på motsvarande sätt som i lagen om värdepappers-
fonder. Dessa bestämmelser innebär att det finns utrymme för viss
flexibilitet samtidigt som de ger ramar for den verksamhet som de är
avsedda att reglera. Av bestämmelserna bör framgå att det står de olika
fondstyrelserna fritt att handla med optioner, terminer och andra liknande
finansiella instrument i enlighet med vad som gäller för respektive
fondstyrelse med hänsyn till uppdelningen i räntebärande och riskrelatera-
de placeringar. Det bör sedan, som ett antal remissinstanser påtalat,
ankomma på respektive fondstyrelse att utforma den mera detaljerade
reglering som styrelsen finner lämplig.
En reglering med det ovan förordade innehållet innebär att de ak-
tieförvaltande fondstyrelserna endast kan handla med optioner m.m. med
koppling till aktiemarknaden, dvs. aktieoptioner, indexoptioner men även
i viss omfattning ränteoptioner med hänsyn till ijärde och femte
fondstyrelsernas samt löntagarfondstyrelsemas möjlighet att vid behov
placera fondmedel på penning-och obligationsmarknaden. För första-
tredje fondstyrelsernas del innebär den föreslagna bestämmelsen på
motsvarande sätt att möjligheten att handla i optioner m.m. i princip
endast kommer att omfatta instrument med koppling till penning- och
obl igationsmarknaden.
De farhågor som kammarrätten i Göteborg i sitt remissvar framfört
Prop. 1990/91:186
13
beträffande risken för spekulationsaffärer finner jag vara överdrivna. Prop. 1990/91:186
Redan av de ovan återgivna rambestämmelserna för respektive fondstyre-
lse (se avsnitten 2.1.1 och 2.1.2) framgår att fondmedlen skall placeras
så att kraven på bl.a. betryggande säkerhet respektive långsiktighet och
riskspridning tillgodoses. Dessa allmänna målsättningar bör i förening
med nu angivna riktlinjer vara tillräckliga for att förhindra att fondstyrel-
serna utsätter sig för en olämplig riskexponering.
Mitt förslag: Löntagarfondstyrelsema får rätt att av de medel
som respektive styrelse förvaltar placera tio procent i aktier i
utländska företag och andelar i utländska värdepappersfonder
m.m.
Promemorieförslaget:Överensstämmer delvis med mitt förslag. I
promemorian förslås dock att i kvoten för förvärv av utländska aktier
även skall ingå aktier i svenska investmentbolag som har till huvudsakligt
syfte att förvärva aktier i utländska bolag.
Remissinstanserna: Förslaget avstyrks i princip av kammarrätten i
Göteborg, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,
SAF, Företagarnas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och
Sveriges Aktiesparares Riksförbund. Kammarrätten delar inte den i
promemorian framförda uppfattningen att kravet på ökad avkastning,
vilket enligt kammarrätten inte är en säker följd av förslaget, skall
prioriteras när resultatet blir att övriga, primära syften med fondema
motverkas.
Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan
erinran. Enligt Folksams mening bör det lämnas åt fondstyrelserna att
avgöra hur stora utländska placeringar som kan behövas för att "förbättra
riskkapitalförsörjningen till gagn för svensk produktion och sys-
selsättning”. Folksam ifrågasätter även om reformen i denna del bör
anstå till dess de mera övergripande frågorna kan tas upp. Allmänna
pensionsfonden, första löntagarfondstyrelsen, anser att fondernas
engagemang i noterade svenska bolag innehållande utländska aktier inte
bör ingå i kvotberäkningen medan övriga bör göra det, tillsammans med
direktägda utländska aktier. Enligt allmänna pensionsfonden, andra
löntagarfondstyrelsen är det angeläget att vid den praktiska tillämpningen
ta ställning till frågan hur man skall definiera innebörden av meningen
"de medel styrelsen förvaltar", dvs. om dessa skall värderas till
anskaffningsvärde eller marknadsvärde. Definitionerna måste uppfattas
lika av berörda parter. Allmänna pensionsfonden, tredje löntagarfond-
styrelsen, anser att placeringsreglema borde överlåta åt den enskilda
fondstyrelsen att placera ännu större andel än nuvarande tio procent av
medlen i utländska aktier.
14
Allmänna pensionsfonden, fjärde och femte löntagarfondstyrelsema
anser att undantag i bestämmelsen bör göras för aktier i ak-
tiemarknadsbolag.
Skälen för mitt förslag: Fjärde fondstyrelsen har alltsedan år 1984
haft möjlighet att placera viss del av de förvaltade medlen i utländska
aktier m.m., en möjlighet som även tillkommer femte fondstyrelsen.
Möjligheten motiverades med att en institution av den storlek som här är
fråga om behöver ett mindre innehav av utländska aktier bl.a. för att
inhämta information om utvecklingen på den internationella marknaden.
Tillräckligt starka skäl att då medge löntagarfondstyrelsema rätt att
förvärva utländska aktier ansågs inte föreligga (prop. 1983/84:50 s. 79).
Möjligheten att förvärva utländska aktier var till en början begränsad till
en procent av värdet av de medel §om styrelsen förvaltar. Numera har
fjärde och femte fondstyrelserna rätt att inneha utländska aktier m.m. till
ett värde som motsvarar tio procent av värdet av förvaltade medel.
Höjningen av gränsen skall ses mot bakgrund av de slopade valutarestrik-
tionema.
Promemorieförslaget i denna del hade sin bakgrund bl.a. i att RRV i
sitt utlåtande över fjärde fondstyrelsens och löntagarfondstyrelsemas
medelsförvaltning för räkenskapsåret 1989 (se avsnitt 1) särskilt
kritiserade av två löntagarfondstyrelser gjorda placeringar i ett svenskt
investmentbolag med huvudsaklig placeringsinriktning i utländska aktier.
Enligt RRVs bedömning är en sådan placering inte förenlig med
bestämmelserna i 34 § APR och dess förarbeten. Andra löntagarfondstyr-
elser har även tagit ställning mot ett sådant förfärande. Bl.a. med
beaktande av dessa oklarheter vad gäller tolkningen av de nuvarande
placeringsbestämmelsemas innebörd uttalade RRV att det föreligger ett
behov av en översyn av reglementets placeringsbestämmelser i bl.a. nu
aktuellt hänseende. Riksdagen har starkt understrukit betydelsen av att
placeringsbestämmelsema ses över.
Enligt min mening bör vid övervägande av om löntagarfondstyrelsema
över huvud taget skall ha rätt att placera medel i utländska aktier m.m.
beaktas att svenska institutionella placerare, sedan valutarestriktionema
slopats beträffande köp av utländska aktier, har stora möjligheter att
placera förvaltade medel utomlands. Denna möjlighet har tagits till vara
av bl.a. försäkringsbolagen. Detta innebär att placeraren ges bättre
förutsättningar att få en effektiv förvaltning och att kravet på risksprid-
ning lättare kan tillgodoses.
Med hänsyn till att de avkastningskrav som enligt APR gäller för fjärde
och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema är lika-lydande
framstår det som inkonsekvent att löntagarfondstyrelsema inte skall ha
samma förutsättningar som fjärde och femte fondstyrelserna att uppfylla
kraven på avkastning och riskspridning m.m. Jag kan heller inte se några
skäl mot att nu tillåta även löntagarfondstyrelsema att placera i utländska
aktier. Tvärtom finns det fördelar med att kunskaper om internationella
förhållanden sprids. I APR bör därför införas en bestämmelse som ger
löntagarfondstyrelsema möjlighet att av de medel som respektive styrelse
Prop. 1990/91:186
15
förvaltar på motsvarande sätt som fjärde och femte fondstyrelserna Prop. 1990/91:186
placera tio procent i aktier i utländska företag och andelar i utländska
värdepappersfonder m.m.
Vid tillämpningen av begränsningsregeln bör - i överensstämmelse med
de principer som enligt 16 § APR gäller för fondstyrelsernas redovisning
- värdet av förvaltade medel och utländska värdepapper beräknas efter
anskaffningskostnaden.
Första, fjärde och femte löntagarfondstyrelsema har i sina remissvar
anfört att i kvotberäkningen inte bör ingå fondernas engagemang i
noterade svenska bolag innehållande utländska aktier resp, förvärv av
aktier i aktiemarknadsbolag. Som skäl härför har anförts att den
tilltagande internationaliseringen av den svenska ekonomin och den
avvecklade valutaregleringen sannolikt kan medföra att allt fler aktie-
innehav kan dras in i den i promemorian föreslagna regeln från ett år till
ett armat, vilket det kan vara svårt för fondstyrelserna att kontrollera.
Enligt fjärde och femte löntagarfondstyrelsemas uppfattning skulle redan
nu flera svenska aktiemarknadsbolag troligen räknas in bland de här
aktuella investmentbolagen och i takt med den snabba internationalise-
ringen skulle kretsen av sådana bolag komma att vidgas, varvid av
lagstiftaren inte önskade effekter i placeringshänseende skulle kunna
uppstå.
Enligt min uppfattning är dessa synpunkter beaktansvärda. Som jag
inledningsvis anfört har avregleringen och internationaliseringen lett till
ökade möjligheter för placerarna. Detta har medfört allt större investerin-
gar i utländska bolag. Många av de svenska börsbolagen har också gjort
så stora placeringar utomlands att de mer kan betraktas som "in-
ternationella bolag". Det mest slående exemplet på detta förhållande torde
vara ASEA, som är ett svenskt börsnoterat bolag. Tillgångarna i ASEA
består dock huvudsakligen av aktier i det schweiziska bolaget ABB. Det
är därför i dag förenat med vissa svårigheter att i nu aktuellt hänseende
på sätt som föreslås i promemorian jämställa placeringar i utländska
aktiebolag med placeringar i svenska investmentbolag som har till
huvudsakligt syfte att förvärva aktier i utländska bolag. Med beaktande
av den föreslagna begränsningsregeln skulle nämligen ett sådant synsätt
- såsom även framhållits av vissa remissinstanser - kunna leda till att
fondstyrelsernas placeringsmöjligheter i praktiken begränsas i förhållande
till nu gällande regler. En sådan regel som föreslogs i promemorian
skulle också leda till stora tillämpningsproblem för fondstyrelserna vad
gäller att avgöra ett investmentbolags huvudsakliga inriktning m.m.
Det är således inte lämpligt att göra den i promemorian föreslagna
uppdelningen, dvs. i svenska aktiebolag och utländska aktiebolag samt
svenska investmentbolag med huvudsakligt syfte att förvärva aktier i
utländska bolag. Jag föreslår därför att i reglementet endast görs skillnad
mellan svenska aktiebolag och utländska aktiebolag. Med den be-
greppsdefinitionen faller placeringar i svenska investmentbolag med
huvudsakligt syfte att förvärva aktier i utländska bolag inom gruppen
svenska aktiebolag. Mitt förslag att nu tillåta löntagarfondstyrelsema att
16
förvärva utländska aktier medför att de ovan angivna, av RRV kritiserade
placeringarna, som vissa löntagarfondstyrelser gjort i svenska aktiebolag
vilka förvaltar utländska aktier, inte längre kan anses stå i strid med
grunderna för placeringsreglema.
Syftet med fjärde och femte fondstyrelsernas samt löntagarfond-
styrelsemas verksamhet är emellertid att stödja svenskt näringsliv med
riskkapital. Fondernas inriktning på placeringar i svenska företag är
således en grundläggande princip i regelsystemet. Placeringarna skall i
första hand göras i företag med produktionskaraktär (se prop. 1983/84:50
s. 51). När det därför gäller en fondstyrelses förvärv av aktier i ett
svenskt bolag med placeringar i utländska tillgångar får det ankomma på
respektive fondstyrelse att se till att dess förvärv görs i enlighet med
denna grundläggande princip.
Mitt förslag : Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagar-
fondstyrelsema får möjlighet att placera likvida medel i ränte-
bärande värdepapper som är utställda i utländsk valuta.
Promemorieförslaget: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Förslaget avstyrks i princip av Svenska Bank-
föreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, SAF, Företagarnas
Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och Sveriges Aktiesparares
Riksförbund.
Övriga remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan
erinran.
Skälen för mitt förslag: Fjärde och femte fondstyrelserna samt
löntagarfondstyrelsema har enligt nu gällande bestämmelse i 39 § APR
rätt att, om det behövs för en tillfredsställande betalningsberedskap eller
för att tillgodose kravet på en ändamålsenlig förvaltning, placera medel
i bl.a. statsskuldväxlar, skattkammarväxlar, bankcertifikat, företagscertifi-
kat samt andra värdepapper med hög likviditet, avsedda för den allmänna
marknaden. Denna placeringsmöjlighet är motiverad av att den alltmer
likvida och förfinade marknaden för kort- och långfristiga värdepapper
ger ökade möjligheter till god avkastning och hög effektivitet i lik-
viditetsförvaltningen.
De aktieförvaltande fondstyrelsernas ovan återgivna placeringsrätt
omfattar inte värdepapper i utländsk valuta. Den tidigare nämnda
utvecklingen mot en alltmer intemationaliserad kapitalmarknad ligger
också bakom första-tredje fondstyrelsernas rätt att i begränsad omfattning
placera medel i obligationer och andra för den allmänna rörelsen avsedda
skuldförbindelser utställda i utländsk valuta. Det synes inte motiverat att
Z Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 186
Prop. 1990/91:186
17
fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema skall ha Prop. 1990/91:186
sämre förutsättningar för att bedriva en effektiv likviditetsförvaltning än
andra stora placerare på marknaden.
Placeringsbestämmelsema bör därför ändras på så sätt att fjärde och
femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema ges möjlighet att
placera likvida medel i värdepapper med hög likviditet som är avsedda
för den allmänna marknaden och som är utställda i utländsk valuta. Skäl
att begränsa den beloppsmässiga omfattningen av sådana placeringar för
ifrågavarande styrelser på det sätt som gäller för första-tredje fondstyrel-
serna föreligger enligt min mening inte. De aktieförvaltande fondstyrel-
sernas likvida medel kan i enlighet med 39 § APR aldrig bli större än
vad som är motiverat av behovet av en tillfredsställande betal-
ningsberedskap eller av kravet på en ändamålsenlig förvaltning. Härav
följer att det är relativt begränsade belopp som kan komma i fråga.
Mitt förslag: Tidsramarna för fondstyrelsernas redovisning av sin
förvaltning, RFVs och RRVs utvärdering därav samt regeringens
fastställande av balansräkningar m.m. utsträcks i förhållande till
vad som nu gäller.
Fondstyrelsernas förslag: överensstämmer med mitt förslag såvitt
gäller tidpunkten för när fondstyrelserna skall avge sin förvaltningsberät-
telse med resultaträkning och balansräkning.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i
frågan har tillstyrkt framställningen eller lämnat den utan erinran. RRV
har därvid framhållit att i det fall tidpunkten för fondstyrelsernas
avlämnande av förvaltningsberättelse med resultat-och balansräkning
skjuts fram, måste en konsekvensförändring göras avseende tidpunkten
för RRVs avlämnande av utlåtande över fjärde och femte fondstyrelsernas
samt löntagarfondstyrelsemas förvaltning av medel. Enligt RRVs
bedömning kan ett utlåtande avlämnas tidigast en och en halv månad efter
det att fondstyrelserna överlämnat sin förvaltningsberättelse.
Skälen för mitt förslag: Enligt nu gällande bestämmelser i APR skall
varje fondstyrelse före den 15 februari vaije år redovisa för sin förvalt-
ning under föregående räkenskapsår genom att lämna förvaltningsberät-
telse med resultaträkning samt balansräkning avseende ställningen vid
årets slut (16 och 43 §§)- Revisorerna skall sedan för varje kalenderår
avge en revisionsberättelse, som skall överlämnas till fondstyrelserna
inom fjorton dagar efter det att förvaltningsberättelsen enligt 16 § har
kommit revisorerna till handa (24 §). Därefter skall respektive fond-
styrelse genast överlämna förvaltningsberättelsen och revisionsberättelsen
till regeringen, som före den 1 maj samma år skall avgöra frågan om
fastställelse av balansräkningen (25 §).
Enligt 17 § APR åligger det vidare första-tredje fondstyrelserna att
18
årligen gemensamt göra en sammanställning av övriga fondstyrelsers Prop. 1990/91:186
verksamhetsberättelser. Denna skall överlämnas till regeringen före den
1 april året efter räkenskapsåret. Regeringen skall därefter överlämna
sammanställningen och fondstyrelsernas verksamhetsberättelser till
riksdagen före utgången av april månad samma år. Slutligen gäller att
riksförsäkringsverket och riksrevisionsverket årligen skall avge utlåtande
över fjärde och femte fondstyrelsernas samt löntagarfondstyrelsemas
förvaltning av medel. Utlåtandena skall överlämnas till regeringen före
den 1 april året efter räkenskapsåret (42 §). Sammanfattningsvis innebär
detta:
15.2 - Samtliga fondstyrelser skall lämna förvaltningsberättelse med
resultaträkning samt balansräkning.
- Revisorerna skall inom 14 dagar efter det att förvaltningsberät-
telsen kommit dem till handa avge revisionsberättelse.
1.4 - Första-tredje fondstyrelserna skall avge sammanställning av övriga
fondstyrelsers verksamhetsberättelser.
- RFV och RRV skall avge utlåtande över fjärde och femte fond-
styrelsernas samt löntagarfondstyrelsemas medelsförvaltning.
30.4 - Regeringen skall överlämna sammanställningen och fond-
styrelsernas verksamhetsberättelser till riksdagen.
1.5 - Regeringen skall avgöra frågan om fastställelse av balansräk-
ningarna.
Första-tredje fondstyrelserna har som skäl för sin framställning anfört
att nu gjorda investeringar i bl.a. aktiebolag, handelsbolag, fastigheter
och fastighetsbolag tillsammans med framtida ökade investeringar i
fastigheter och fastighetsbolag i och utanför Sverige påverkar fond-
styrelsernas möjligheter att inom stipulerad tid lämna förvaltningsberät-
telse med resultat- och balansräkningar. Fondstyrelserna anser därför att
en förutsättning för korrekt bokslut är att tidsgränsen för avlämnande av
förvaltningsberättelsen flyttas fram till före den 1 april, dvs. en förskjut-
ning i tiden med en och en halv månad jämfört med nuvarande regler.
Detta får också som konsekvens att tidpunkten för överlämnande av
sammanställningen över övriga fondstyrelsers verksamhet bör senareläg-
gas.
Jag har förståelse för att den nuvarande ordningen innebär praktiska
svårigheter för styrelserna att leva upp till de krav som är uppställda i
reglementet. De tidsramar för granskningsförfarandet som gäller enligt
APR är mycket snäva. Fondstyrelsernas förutsättningar för att göra
erforderliga analyser och avge en tillräckligt fyllig förvaltningsberättelse
är inte tillfredsställande. Problemet har accentuerats genom att styrelserna
under 1980-talet fått ökade möjligheter att placera medel i bl.a. fas-
tigheter, aktier och utländska tillgångar. Styrelserna har härigenom i ökad
utsträckning kommit att för sin redovisning bli beroende av bl.a.
redovisningen i delägda bolag. Fondstyrelserna kan därför inte alltid
påverka den tidpunkt vid vilken denna redovisning senast skall ske.
Med hänsyn härtill bör tidsramarna utsträckas i enlighet med fond-
styrelsernas förlag. Bestämmelserna i detta avseende är gemensamma för
19
samtliga fondstyrelser. Detta innebär att den föreslagna ändringen Prop. 1990/91:186
kommer att beröra samtliga fondstyrelser. Emellertid anser jag att det
finns utrymme att som senaste tidpunkt för avlämnande av första-tredje
fondstyrelsernas sammanställning sätta den 1 maj.
Såsom framhållits av RRV måste emellertid denna förändring föra med
sig förskjutningar vad gäller övriga tidpunkter som redovisats ovan.
Sålunda bör som senaste tidpunkt för RFV och RRV gälla att deras
utlåtanden skall överlämnas till regeringen före den 15 maj året efter
räkenskapsåret.
Detta innebär vidare att det inte längre är möjligt att upprätthålla den
tidigare förespråkade ordningen att riksdagen bör ges möjlighet att
granska styrelsernas förvaltningsberättelser och regeringens skrivelse om
fondförvaltningen före sommaruppehållet (se bl.a. prop. 1987/88:11 s.
16-17). Konsekvensen av de föreslagna ändringarna måste därför bli att
det aktuella materialet överlämnas till riksdagen först efter sommarup-
pehållet. Jag finner att en lämplig tidpunkt bör vara senast den 15
oktober samma år och att regeringen senast samma dag avgör frågan om
fastställande av balansräkningarna.
I enlighet med vad jag nu anfört har inom finansdepartementet upprättats
förslag till lag om ändring i lagen (1983:1092) med reglemente för
allmänna pensionsfonden.
12 a §
Bestämmelsen är ny och innebär att samtliga fondstyrelser får möjlighet
att handla med optioner, terminer eller andra likartade finansiella
instrument. Handeln med sådana instrument får dock endast ske i enlighet
med de principer som i övrigt gäller för respektive styrelses medelsför-
valtning. Vid tillämpningen av olika begränsningsregler bör priset vid
affärsavslutet på ifrågavarande instrument läggas till grund för beräkning-
en av värdet av förvaltade medel.
Genom en i 43 § nu införd hänvisning till 12 a § gäller dessa
föreskrifter även fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfond-
styrelsema.
(Se avsnitt 3.2)
16 §
I bestämmelsen har tidpunkten för när en fondstyrelse skall avlämna sin
förvaltningsberättelse ändrats från den 15 februari till den 1 april året
efter räkenskapsåret. (Se avsnitt 3.5)
20
Prop. 1990/91:186
17 §
Tidpunkten för överlämnandet av den av första-tredje fondstyrelserna
gjorda sammanställningen av övriga fondstyrelsers verksamhetsberättelser
har ändrats från den 1 april till den 1 maj året efter räkenskapsåret.
Vidare har tidpunkten för regeringens redovisning till riksdagen ändrats
till den 15 oktober samma år. (Se avsnitt 3.5)
25 §
I bestämmelsen har införts den ändringen att regeringen senast den 15
oktober samma år skall avgöra frågan om fastställande av balansräkning-
en. (Se avsnitt 3.5)
35 §
Bestämmelsen gäller för såväl fjärde och femte fondstyrelserna som
löntagarfondstyrelsema. Ändringen innebär att löntagarfondstyrelsema får
möjlighet att, i samma omfattning som tidigare endast tillkommit fjärde
och femte fondstyrelserna, placera medel i utländska aktier och andelar
i utländska värdepappersfonder m.m. Värdet av detta innehav får inte
överstiga tio procent av värdet av förvaltade medel. (Se avsnitt 3.3)
Till bestämmelsen har överförts det sakliga innehållet i 36 §, vilket är
en följd av att fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfond-
styrelsema får gemensamma placeringsbestämmelser i dessa hänseenden.
36 § har därför upphävts.
39 §
I paragrafens nya lydelse har den tidigare uppräkningen av vissa typer av
räntebärande värdepapper slopats. I stället har valts den nya definition
som är föreslagen i lagen om handel med finansiella instrument
(prop. 1990/91:142). Detta innebär att fjärde och femte fondstyrelserna
samt löntagarfondstyrelsema nu får möjlighet att placera fondmedel även
i sådana andra fondpapper än aktier m.m. som har en hög likviditet.
Bestämmelsen hindrar inte placeringar av medel i värdepapper utställda
i utländsk valuta under förutsättning att placering behövs för en tillfreds-
ställande betalningsberedskap eller för att tillgodose kravet på en
ändamålsenlig förvaltning, dvs. de förutsättningar som allmänt gäller för
placering enligt detta lagrum. För placeringar enligt denna bestämmelse
gäller givetvis övriga i APR föreskrivna begränsningar. (Se avsnitt 3.4)
42 §
Tidpunkten för när RFV och RRV senast skall överlämna sina årliga
utlåtanden över fjärde och femte fondstyrelsernas samt löntagarfondstyrel-
semas medelsförvaltning har ändrats från den 1 april till den 15 maj året
efter räkenskapsåret. (Se avsnitt 3.5)
21
43 § Prop. 1990/91:186
Bestämmelsen innehåller hänvisning till den nya 12 a §. Införandet av
den nya hänvisningen följer av ändringar i sak.
De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft den 1 juli 1991.
Med hänsyn till beskaffenheten av föreliggande förslag anser jag att
lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Jag anser alltså att yttrande
från lagrådet inte behöver inhämtas.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen att anta förslaget till lag om ändring i lagen
(1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden. Ärendet bör
behandlas under innevarande riksmöte.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag föredraganden
lagt fram.
Denna promemoria har utarbetats inom finansdepartementet.
I promemorian föreslås vissa i huvudsak tekniskt betingade ändringar i
lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden (APR).
Förslagen är föranledda av riksdagens uttalande att placeringsbestämmel-
sema i AP-fondens reglemente bör ses över så att de kommer att framstå
som en adekvat reglering av den komplicerade verksamhet som det är
fråga om. Vid övervägandena beaktas den snabba utvecklingen på de
finansiella marknaderna. Förslagen innebär ökade möjligheter till en hög
och säker avkastning på AP-fondens medel. Vidare skapas likartade
förutsättningar för de olika fondstyrelsernas placeringsmöjligheter.
Förslagen innebär i huvudsak följande
- Samtliga fondstyrelser får möjlighet att handla med optioner, ter-
minskontrakt och därmed likartade instrument. Handeln med sådana
instrument får dock endast ske i enlighet med de principer som i övrigt
gäller för respektive styrelses medelsförvaltning.
- Löntagarfondstyrelsema får möjlighet att i begränsad omfattning
förvärva aktier i utländska bolag.
- Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema får
möjlighet att placera likvida medel i räntebärande värdepapper som är
utställda i utländsk valuta.
- Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema får
möjlighet att i begränsad omfattning förvärva och till nyttjande upplåta
fast egendom eller tomträtt.
- Fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema får
möjlighet att lämna och förmedla krediter till samt ikläda sig garan-
tiförbindelser för företag i vilka fondstyrelsen har eller avser att förvärva
aktier. Kreditgivningen skall utgöra ett led i styrelsens aktieförvaltande
verksamhet.
De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 1991.
23
Prop. 1990/91:186
Bilaga 2
Härigenom föreskrivs att 34-36, 39 och 43 §§ skall ha följande lydelse
samt att i lagen skall införas två nya paragrafer, 12a och 36a §§, av
följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 12a § En fondstyrelse får handla med 34 § |
Fondstyrelserna skall, inom ramen
för vad som gagnar försäkringen
för tilläggspension och är förenligt
med den allmänna ekonomiska po-
litiken samt med beaktande av
kreditmarknadens funktionssätt,
förvalta anförtrodda medel genom
placeringar på riskkapitalmarkna-
den. Placeringarna skall syfta till
att förbättra riskkapitalförsörj-
ningen till gagn för svensk produk-
tion och sysselsättning.
Fondmedlen skall placeras så att
kraven på god avkastning, lång-
siktighet och riskspridning tillgodo-
ses.
Fondstyrelserna skall, inom ramen
för vad som gagnar försäkringen
för tilläggspension och är förenligt
med den allmänna ekonomiska po-
litiken samt med beaktande av
kreditmarknadens funktionssätt,
förvalta anförtrodda medel genom
placeringar på riskkapitalmarkna-
den. Placeringarna skall syfta till
att förbättra riskkapitalförsöij-
ningen till gagn för svensk produk-
tion och sysselsättning.
Fondmedlem skall placeras så att
kraven på god avkastning och
riskspridning tillgodoses.
35 §
Fjärde och femte fondstyrelserna
får placera de medel som styrelser-
na förvaltar
1. i aktier i svenska aktiebolag,
2. i standardiserade köp- och
säljoptioner avseende aktier i sven-
ska aktiebolag,
En fondstyrelse får placera de
medel som styrelsen förvaltar
1. i aktier i svenska aktiebolag,
24
3. i sådana konvertibla skul-
debrev eller skuldebrev förenade
med optionsrätt till nyteckning som
har utfärdats av svenska ak-
tiebolag,
4. i aktier i utländska aktiebolag
eller andelar i utländska ak-
tiefonder samt i sådana konvertibla
skuldebrev eller skuldebrev för-
enade med optionsrätt till nyteck-
ning som har utfärdats av utländ-
ska aktiebolag,
5. som riskkapital i svenska
ekonomiska föreningar samt
6. i andelar i svenska komman-
ditbolag.
Fondstyrelserna får inte förvärva
värdepapper enligt första stycket 4
i sådan omfattning att värdepap-
perens sammanlagda värde kom-
mer att överstiga tio procent av
värdet av de medel som respektive
styrelse förvaltar.
Allmänna pensionsfonden får
inte vara komplementär i ett kom-
manditbolag.
2. i sådana konvertibla skul- Prop. 1990/91:186
debrev eller skuldebrev förenade Bilaga 2
med optionsrätt till nyteckning som
har utfärdats av svenska ak-
tiebolag,
3. i aktier i utländska aktiebolag
eller andelar i utländska ak-
tiefonder samt i sådana konvertibla
skuldebrev eller skuldebrev förena-
de med optionsrätt till nyteckning
som har utfärdats av utländska
aktiebolag,
4. som riskkapital i svenska
ekonomiska föreningar samt
5. i andelar i svenska komman-
ditbolag.
Fondstyrelsena får inte förvärva
värdepapper enligt första stycket 3
i sådan omfattning att värdepappe-
rens sammanlagda värde kommer
att överstiga tio procent av värdet
av de medel som respektive sty-
relse förvaltar. Med värdepapper
enligt första stycket 3 avses därvid
även aktier i investmentbolag som
har till huvudsakligt syfte att för-
värva aktier i utländska aktiebolag.
Allmänna pensionsfonden får inte
vara komplementär i ett komman-
ditbolag.
36 §
En löntagarfondstyrelse får placera
de medel som styrelsen förvaltar
1. i aktier i svenska aktiebolag,
2. i sådana konvertibla skul-
debrev eller skuldebrev förenade
med optionsrätt till nyteckning som
har utfärdats av aktiebolag som
avses i 1,
3. som riskkapital i svenska
ekonomiska föreningar samt
4. i andelar i svenska komman-
ditbolag.
En fondstyrelse får förvärva fast
egendom, tomträtt eller bostadsrätt
för att bereda styrelsen lokaler för
verksamheten eller för att bereda
bostad åt någon som är anställd
hos fondstyrelsen.
En styrelse får dessutom, för att
tillgodose kravet på en ändamåls-
enlig förvaltning av de medel som
styrelsen förvaltar, förvärva och
till nyttjande upplåta fast egendom
eller tomträtt.
Det sammanlagda värdet av
varje fondstyrelses innehav av
tillgångar som förvärvats enligt
andra stycket får uppgå till ett
belopp som motsvarar högst fem
procent av det totala an-
skafjningsvärdet av de tillgångar
som styrelsen förvaltar. Med
tillgångar som förvärvats enligt
25
andra stycket avses därvid även Prop. 1990/91:186
aktier i bolag som har till huvud- Bilasa 2
sakligt ändamål att äga eller för-
valta fast egendom eller tomträtt.
Vid beräkningen skall tillgångarna
tas upp till anskaffningskostnaden.
36a §
39
Om det behövs för en tillfredsstäl-
lande betalningsberedskap eller för
att tillgodose kravet på ända-
målsenlig förvaltning får fond-
medel placeras hos riksbanken,
annan bank eller postgirot. I sam-
ma syfte får fondmedel placeras i
statsskuldväxlar, skattkam-
marväxlar, bankcertifikat.företags-
certifikat samt andra värdepapper
med hög likviditet, avsedda för den
allmänna marknaden.
43
Föreskrifterna i 5 § andra stycket,
7-10 §§, 14 §, 15 §, 15a § första
stycket, 16 § samt 22-25 §§ gäller
också i fråga om fjärde och femte
fondstyrelserna samt lön-
tagarfondstyrelsema.
En fondstyrelse får lämna eller
förmedla krediter till samt ikläda
sig garantiförbindelser för ett före-
tag som det sker som ett led i
styrelsens förvärv eller förvaltning
av aktier eller liknande rättigheter
i företaget.
§
Om det behövs för en tillfreds-
ställande betalningsberedskap eller
för att tillgodose kravet på en
ändamålsenlig förvaltning får fond-
medel placeras hos riksbanken,
annan bank eller postgirot. I sam-
ma syfte får fondmedel placeras i
värdepapper med hög likviditet,
avsedda för den allmänna marknad-
en.
§
Föreskrifterna i 5 § andra stycket,
7-10 §§, 12a §, 14 §, 15 §, 15b §,
16 § samt 22-25 §§ gäller också i
fråga om fjärde och femte fond-
styrelserna samt löntagarfondstyrel-
sema.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
26
Förteckning över remissinstanserna och sam- ProP- 1990/91:186
manställning av remissyttranden över promemorian Bllaga 3
(Ds 1990:90) En teknisk översyn av AP-fondens
reglemente
1 Remissinstanserna
Efter remiss har yttranden avgetts av bankinspektionen, försäkrings-
inspektionen, riksrevisionsverket, riksförsäkringsverket, Svea hovrätt,
kammarrätten i Göteborg, fullmäktige i Sveriges riksbank, riksgäldskon-
toret, Svenska Bankföreningen, Svenska sparbanksföreningen, Sveriges
Föreningsbankers Förbund, Svenska Fondhandlareföreningen, styrelsen
för Stockholms fondbörs, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska
Arbetsgivareföreningen (SAF), Företagarnas Riksorganisation, Sveriges
Industriförbund, Sveriges Försäkringsförbund, Folksam, Stiftelsen
Aktiefrämjandet, allmänna pensionsfonden, första-tredje fondstyrelserna,
allmänna pensionsfonden, fjärde fondstyrelsen, allmänna pensionsfonden,
femte fondstyrelsen, allmänna pensionsfonden, första löntagarfond-
styrelsen, allmänna pensionsfonden, andra löntagarfondstyrelsen,
allmänna pensionsfonden, tredje löntagarfondstyrelsen, allmänna
pensionsfonden, fjärde löntagarfondstyrelsen, allmänna pensionsfonden,
femte löntagarfondstyrelsen.
Svenska Bankföreningen och Svenska Fondhandlareföreningen har
inkommit med gemensamt yttrande.
Gemensamt yttrande har också avgetts av allmänna pensionsfonden,
fjärde och femte löntagarfondstyrelsema.
Dessutom har yttranden inkommit från f.d. direktören i bankinspek-
tionen Gösta Telestam, Sveriges Fastighetsägareförbund och Sveriges Ak-
tiesparares Riksförbund.
Ordföranden i revisionskollegiet för andra löntagarfondstyrelsen,
auktoriserade revisorn Ulf Gometz har kommenterat promemorian.
Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Centralorganisationen
SACO/SR, Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet har
förklarat sig avstå från att yttra sig. SACO/SR har överlämnat inkomna
remissvar från Civilekonomernas Riksförbund och Sveriges Civil-
ingenj örsförbund.
2 Allmänna och sammanfattande synpunkter
Bankinspektionen anser att vissa av de förändringar i placeringsreglemen-
tet som föreslås inte kan betecknas som enbart tekniska utan berör frågor
av så principiell art att ett ställningstagande bör anstå till den allmänna
översyn av placeringsreglementet som aviseras. Inspektionen kan dock
tillstyrka bifall till förslagen i vad de avser derivata instrument och vissa
27
placeringar i utländsk valuta. Prop. 1990/91:186
I promemorian har konstaterats att utvecklingen på den finansiella Bilaga 3
marknaden numera är så snabb att det kan vara svårt att hinna anpassa
AP-fondens reglemente till aktuella förhållanden. Detta skapar ett behov
av att göra reglerna mera generella så att alltför täta ändringar kan
undvikas. En särskild utredning med bl.a. detta syfte aviseras också. Mot
denna bakgrund anser bankinspektionen att de ändringar som anses vara
av teknisk natur inte bör föranleda ändringar redan nu, då ytterligare
ändringar, förmodligen av mera genomgripande natur, inom kort kan
komma att föreslås.
I promemorian anförs också som motiv för de föreslagna ändringarna -
förutom att bestämmelserna skall kunna uppfattas entydigt och att bättre
möligheter till en högre avkastning skall skapas - att likartade förutsätt-
ningar bör råda för flertalet institutionella placerare på marknaden. Det
sistnämnda har lett till ett förslag om att göra placeringsreglema för de
olika fondstyrelserna mera likartade. I detta avseende vill bankinspek-
tionen erinra om att de olika fondstyrelserna inrättats vid olika tillfällen
och med olika syften för sin verksamhet, varför det inte är onaturligt att
det kan föreligga olikhet mellan styrelsernas placeringsmöjligheter. Om
den nuvarande inriktningen av fondstyrelsemas placeringar skall ändras,
fordras en djupare analys och en starkare motivering än dem som
anförts. Andra placerare på marknaden kan också ha olika regler för sin
verksamhet beroende bl.a. på långsiktigheten i deras åtaganden och de
risker man är beredd att ta.
De i promemorian framförda förslagen till vidgade placeringsmöjligheter
för AP-fondens delstyrelser anges vara tekniskt betingade ändringar i
syfte att anpassa placeringsreglema till utvecklingen på de finansiella
marknaderna. Det är emellertid enligt inspektionen uppenbart att även
lämplighetsaspekter av olika slag gör sig gällande. I viss mån innebär
förslagen också från principiell synpunkt avvikelser från vad som kan
uppfattas som grundläggande drag i verksamheten. Detta gäller t ex
förslaget att löntagarfondstyrelsema samt fjärde och femte fondstyrelserna
skall få ägna sig åt finansieringsverksamhet som ett komplement till
aktieförvaltningsverksamheten. Även om det kan finnas skäl att justera
placeringsreglema så att de kommer i närmare överensstämmelse med
vad t ex försäkringsbolagen får göra, anser inspektionen dock att det är
motiverat att avvakta med ändringarna tills en mer samlad och över-
gripande översyn görs av placeringsreglema mot bakgrund av de
principer och funktioner som skall gälla för AP-fonden såsom en
kapitalförvaltande institution.
Riksrevisionsverket (RRV) framhöll i sitt utlåtande över fjärde fondstyrel-
28
sens, femte fondstyrelsens och löntagarfondsstyrelsemas medelsförvalt- Prop. 1990/91:186
ning för räkenskapsåret 1989 behovet av en översyn av gällande Bilaga 3
placeringsregler i APR. RRV anförde bl.a. att de delvis kan anses
föråldrade med anledning av de senaste årens förändringar på kapital-
marknaden och att dess utformning medfört att de inte tolkas på ett
entydigt sätt.
RRV anser det värdefullt att översynen kommit till stånd och att ett
genomförande av förslagen sannolikt kommer att innebära att ovan
nämnda tolkningsproblem minimeras. RRV anser dock att följande
synpunkter bör beaktas inför ett ställningstagande.
RRV saknar en analys av vilka konsekvenser ett genomförande av
varje enskilt förslag får för fondstyrelserna främst avseende ökade
kostnader, organisation m.m. Så vitt RRV kan bedöma måste det t.ex.
till ny kompetens (och ev. fler personer) för att kunna förstå, bevaka och
agera på bl.a. utlandsmarknaden eller i handeln med derivata instrument.
Riksförsäkringsverkets ställningstagande till ändringsförslagen utgår i
första hand från dess eventuella effekter på pensionssystemets finan-
sieringsmöjligheter. En utvidgning av placeringsmöjlighetema ger
fondstyrelserna bättre förutsättningar att uppfylla kraven på god
avkastning och riskspridning. Riksförsäkringsverket ställer sig således
positivt till förändringar med denna inriktning och har därför i princip
inget att erinra mot de förslag som läggs fram.
Fullmäktige instämmer i att vissa förslag i promemorian är av främst
teknisk karaktär. Andra förslag där verksamhetsfältet vidgas, reser mer
principiella frågor om syftet med fondema. Dessa förslag aktualiserar
frågan om avvägningen mellan kraven på avkastning och de målsättningar
som fastställts för de olika fondema. Fullmäktige begränsar sitt yttrande
till att diskutera förslagen med utgångspunkt från deras effekter på
kreditmarknaden. Fullmäktige vill inledningsvis peka på att de nya
förhållanden som utvecklats på de finansiella marknaderna under senare
år har medfört förbättrade möjligheter - genom diversifiering och
transaktioner på derivatmarknaden - att öka avkastningen hos in-
stitutionella placerare. Fullmäktige finner det naturligt att AP-fondemas
placeringsreglementen prövas med anledning härav.
Promemorian är endast en teknisk översyn av AP-fondens reglemente.
Riksgäldskontoret vill dock i detta sammanhang uppmärksamma att det
finns starka skäl för att snarast se över såväl AP-fondemas organisation
och placeringsregler i stort som statsmakternas möjligheter att styra och
29
utvärdera verksamheten.
Bankföreningen och Fondhandlareföreningen, nedan kallade "or-
ganisationerna", avstyrker de framlagda förslagen till utvidgade place-
ringsmöjligheter för de olika fondstyrelserna. Förslagen är långtifrån
"tekniskt betingade", såsom anförs i promemorian, utan innebär
principiellt betydande steg i riktning mot att göra nuvarande tio fond-
styrelsers placeringsregler allt mer likartade och generella. Detta rimmar
inte med de olika motiveringar, syften och verksamhetsinriktningar som
angetts vid tillkomsten av de olika fondstyrelserna.
Organisationerna anser att de fem löntagarfondstyrelsema snarast bör
avskaffas och motsvarande fondmedel omvandlas till privatägda
sparmedel eller användas för forskning eller samhällsekonomiskt viktiga
infrastrukturella investeringar. För övriga fondstyrelser bör placeringsreg-
lema inte ändras innan en grundlig utredning gjorts beträffande ATP-
systemets och AP-fondens framtida verksamhet och organisation.
Organisationerna delar inte uppfattningen att det skulle vara naturligt
med mer generella placeringsbestämmelser för nuvarande tio fondstyrel-
ser. De har inrättats vid olika tidpunkter och med högst olika motive-
ringar och syften. De olika uppgifter, som har angetts vid fondstyrelser-
nas tillkomst, har naturligt nog föranlett olika placeringsregler. Det finns
således för vaije fondstyrelse ett klart samband mellan dess syfte och
dess placeringsregler. Om en viss fondstyrelses placeringsregler anses
kunna göras generella, betyder detta att de speciella syften, som
motiverade inrättandet av denna styrelse, inte längre föreligger; slutsatsen
härav är att styrelsen i fråga borde avvecklas.
Denna principiella invändning från organisationerna riktar sig även mot
promemorians konkreta förslag att de detaljerade placeringsreglema för
styrelserna nu skall göras mer likartade. Genom promemorians förslag
skulle nuvarande tio styrelser få så stora möjligheter att ägna sig åt
likartade placeringar att också detta förslag måste ses som betydande steg
i riktning mot generella regler - något som man i promemorian inte vill
förorda utan ytterligare utredning.
SFF anser att förslaget knappast kan karakteriseras som en teknisk
översyn. Det är betydligt mer omfattande än så och ger i princip de fem
AP-fondema och de fem löntagarfonderna likartade placeringsregler.
Skillnaderna mellan fondema är i stort sett eliminerade, detta oaktat de
olika ändamålen för respektive fond. Fondema har bildats vid olika
tillfallen och under olika förutsättningar samt med speciella syften.
Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
30
Det placeringsreglemente som gäller för styrelserna i AP-fondema har i
en allt mer avreglerad och intemationaliserad kapitalmarknad kommit att
framstå som otidsenlig. En så stark inskränkning av placeringsmöjlig-
hetema som för närvarande råder ger negativa effekter såväl för AP-
fondens avkastningsmöjligheter som för kapitalmarknadens funktionssätt.
SAF avstyrker de i promemorian föreslagna åtgärderna.
För SAF och för svenskt näringsliv är en lagändring som ger möjlighet
att använda stora delar av AP-fonden för aktieköp oacceptabel. En sådan
utveckling skulle de facto innebära en socialisering av stora delar av
svenskt näringsliv. Även om motivet uppges vara ett annat än att stärka
statsmaktens inflytande över näringslivet genom ett vidgat statligt ägande,
blir slutresultatet likväl att privata aktieinnehav överförs i statlig ägo. En
successiv socialisering skulle komma till stånd. Vi ser en sådan utveck-
ling som ett hot mot en fungerande marknadsekonomi, vars grundval är
det privata ägandet.
Det vore till yttermera visso en utveckling, som skulle stå i bjärt
kontrast till utvecklingen i resten av världen. I andra länder har sedan
början av 1980-talet strävan tvärt om varit att privatisera statlig egendom
och stärka det privata ägandet. Det torde idag vara helt klart att ett av de
östeuropeiska ekonomiernas centrala problem är avsaknaden av visavi
statsmakten oavhängiga ägare.
Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
Företagarna anser att det som i promemorian kallas en teknisk översyn
inte är något annat än ett förslag att vidga AP-fondemas och löntagarfon-
dernas inflytande över svenskt näringsliv. En kollektivisering av
kapitalbildningen som överför beslutanderätten från företagen och
företagsägama till anonyma kapitalförvaltare. Kapitalet i näringslivet
socialiseras vilket i sin tur innebär att marknadsekonomin successivt
upphör att fungera. Resultatet av detta blir lägre tillväxttakt och därmed
sämre utveckling för bl.a. pensionerna.
Företagarna avstyrker utökade placeringsregler för löntagarfonderna och
AP-fondema.
Företagarna föreslår att löntagarfonderna avskaffas och att medlen
återbetalas till dem som inbetalt desamma.
För att öka företagens riskkapitalförsörjning föreslår Företagarna att
en utredning tillsätts med uppgift att föreslå åtgärder som stärker
företagens självfmansieringsgrad.
31
Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
Som argument för den utvidgade placeringsrätten anförs bl.a. att
fondernas kapitalförvaltare bör ha samma möjligheter att sköta sin
verksamhet som t.ex. de privata försäkringsbolagen har. Efter avveck-
lingen av valutaregleringen har försäkringsbolagen genom utlandsplace-
ringar kunnat effektivisera sin förvaltning och öka riskspridningen.
Försäkringsförbundet delar i och för sig uppfattningen att alla
kapitalförvaltare, vars uppdrag är att söija för god avkastning, behöver
möjligheter att med iakttagande av säkerheten i placeringarna välja
mellan olika placeringar såväl inom som utom landet. Därigenom uppnås
en effektiv förvaltning med erforderlig riskspridning. Eftersom alla
aktörer på kapitalmarknaden handlar med varandra är det viktigt att alla
har samma möjlighet att säkra sina placeringar t.ex. genom att använda
derivatinstrument. Detta ökar säkerheten på marknaden i stort. De olika
delfondema inom AP-fondema har emellertid tillkommit för speciella,
sinsemellan olika ändamål. Fjärde och femte fondstyrelsernas samt
löntagarfondstyrelsemas verksamhet är inriktad på placeringar på den
svenska riskkapitalmarknaden. Man kan därför inte utan vidare jämföra
deras verksamhet med t.ex. försäkringsbolagens förvaltning av medel för
försäkringstagarnas räkning och det är inte självklart att placeringar av
dessa fonders medel skall kunna göras över ett vitt fält.
En utredning av AP-fondemas verksamhet och organisation pågår,
enligt vad Försäkringsförbundet erfarit, i finansdepartementet. Enligt
förbundets mening bör denna utredning avvaktas innan man beslutar om
utvidgade placeringsmöjligheter för de fonder som nu ingår i AP-
fondsystemets organisation.
Stiftelsen Aktiefrämjandet har alltid haft som allmän princip att placerare
på den samlade aktie- och kapitalmarknaden skall kunna uppträda under
så jämlika förhållanden som möjligt och inte styras av andra målsätt-
ningar än optimal avkastning med hänsyn till placeringshorisont och
säkerhetskrav.
Detta är bra för en allmänt välståndsökande och mer effektiv kapital-
fördelning och kapitalanvändning i samhället. Under det senaste decenniet
har Aktiefrämjandet ansett att detta synsätt inte skall begränsas till den
svenska kapitalmarknaden.
Mot den bakgrunden kan promemorians förslag sägas vara ett steg i
rätt riktning.
AP- och löntagarfonderna bär dock en del karaktärsdrag som väsentli-
gen skiljer dem från andra aktörer på den svenska och internationella
kapital marknaden:
32
Prop. 1990/91:186
Men Aktiefrämjandet hävdar nu, liksom tidigare, att så länge den svenska Bilaga 3
och internationella kapitalmarknaden uppfattar det statliga fondsystemet
som en politiskt styrd storplacerare kommer misstroendet att beröva
marknaden mer nykapital än fondema förmår tillföra den. Det är bl.a. en
av de beklagliga och länge förbisedda effekterna av löntagarfondernas
tillkomst.
En totalöversyn av det statliga fondsystemet torde således behöva
innefatta ett avskaffande av löntagarfonderna, en avpolitisering och
decentralisering av AP-fondema och en kombination av ombildning av
delar av fondsystemet till folkpensioner medan återstoden övergår till ett
premiereservsystem med spararna - de blivande pensionärerna som ägare
och ansvariga för förvaltningen.
Industriförbundet avvisar förslagen såväl av allmänna marknadsekono-
miska skäl och av kapitalmarknadstekniska orsaker som på grund av
maktkoncentrationsaspekter om utvidgning av fondstyrelsernas placerings-
möjligheter.
SARF avstyrker bestämt förslagen att utvidga AP-fondemas och
löntagarfondernas placeringsmöjligheter. Förslaget innebär en ytterligare
socialisering av svensk kapitalmarknad och näringsliv. Sveriges ekonomi
måste, för att trygga en bra välståndsutveckling, baseras på ett mark-
nadsekonomiskt system.
Sparbanksföreningen konstaterar inledningsvis att riksrevisionsverket
tidigare riktat kritik mot placeringsbestämmelsema i reglementet för AP-
fonden och därtill bl a anfört att dessa bestämmleser inte är anpassade till
rådande förhållanden på kapitalmarknaden samt att riksdagen mot denna
bakgrund understrukit vikten av att placeringsbestämmelsema ses över så
att de framstår som "en adekvat reglering av den komplicerade verksam-
het som det är fråga om”.
Sparbanksföreningen bedömer förslagen i promemorian utifrån ovan
angivna utgångspunkter. Föreningen vill starkt betona att föreningen inte
gör några uttalanden av värdekaraktär eller tar ställning i den politiskt
färgade frågan huruvida fondsystemet helt eller delvis bör avskaffas eller
förändras på annat sätt.
Sparbanksföreningen finner mot ovan redovisade bakgrund de i
promemorian framlagda förlagen ändamålsenliga och väl ägnade att leda
till att de olika fondema får bättre förutsättningar att fungera på
marknaden.
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 186
33
Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
Svea hovrätt, styrelsen för Stockholms fondbörs, LO och allmännna
pensionsfonden, femte fondstyrelsen, tillstyrker utan närmare kommentar
förslaget i denna del eller lämnar det utan erinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,
Företagarnas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och Sveriges
Aktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget.
Bankinspektionen tillstyrker att samtliga fondstyrelser får handla med
optioner, terminskontrakt och andra liknande instrument. Det bör
emellertid understrykas att sådan handel skall ha till syfte att skydda
sådana exponeringar som innebär ränte-, valuta- eller andra marknadsris-
ker, dvs. i regel korta placeringar. Ändringen kommer att få begränsad
betydelse för vissa fondstyrelser med hänsyn till den långsiktiga
inriktningen på placeringarna.
Inspektionen finner det rimligt att det görs klart att samtliga fondstyrelser
skall ha rätt att göra placeringar i s k derivata instrument såsom ett
naturligt komplement till verksamheten i övrigt. Det bör därvid åligga
varje fondstyrelse att utforma riktlinjer för användningen av sagda
instrument. Därvid bör förutom ramar för risktagandet också ges regler
om nödvändiga kontroll- och rapporteringsåtgärder.
Riksförsäkringsverket ställer sig positiv till förslaget.
I promemorian framhålls att handel med derivata instrument är ett
adekvat hjälpmedel för en effektiv kapitalförvaltning. Riksförsäkringsver-
ket anser, i likhet med vad som anförs i promemorian, att fondstyrelserna
bör ges samma förutsättningar för sin förvaltning som andra institutionel-
la placerare, t.ex. försäkringsbolagen. I den föreslagna lydelsen av
bestämmelsen framgår klart att den omfettar samtliga fondstyrelser. Den
oklarhet som tidigare förelåg i tolkningen i detta hänseende har därmed
eliminerats. Bestämmelsen har fått en generell utformning med motiverin-
gen att den snabba utvecklingen på options- och terminsmarknaden gör
att en mer detaljerad reglering i lag framstår som mindre lämplig. En
34
sådan generell bestämmelse ger större möjlighet för styrelserna att själva
utforma verksamheten, vilket är positivt. Det är emellertid av stor vikt
att kraven på betryggande säkerhet resp, riskspridning i 11 § resp. 34 §
APR därvid beaktas.
Kammarrätten tillstyrker förslaget i princip men har följande kommen-
tarer.
Uttrycket "placera medel" i nuvarande 35 § föreslås i den nya 12 a §
ersatt med uttrycket "handla med”. Det föreslagna uttrycket anger bättre
vad kammarrätten förutsätter varit avsikten även med nuvarande
bestämmelser, som dock skulle kunna läsas så att utfärdande av optioner
inte är lagenligt.
Kammarrätten delar uppfattningen att handel skall få ske i syfte att
skydda fondens tillgångar men känner en viss tvekan att tillstyrka en rätt
för fondstyrelserna att handla med optioner etc. "i syfte att effektivisera
förvaltningen av fondens tillgångar". Härmed öppnas otvivelaktigt en
möjlighet till rena spekulationsaffärer. I promemorian anförs att övriga
regler i APR är tillräckligt skydd häremot, men mot bakgrund av vad
som framkommit rörande vissa löntagarfondstyrelsers agerande i andra
sammanhang vill kammarrätten ifrågasätta om detta skydd är tillräckligt.
Kammarrätten noterar också att medan första - tredje fondstyrelserna
enligt 11 § APR skall placera så att kravet på "betryggande säkerhet
tillgodoses" så gäller för övriga fondstyrelser enligt 34 § APR att
placeringen skall ske så att kravet på "riskspridning tillgodoses". När det
gäller handel med optioner och terminer förefaller det önskvärt att skärpa
säkerhetskravet i 34 § APR. I promemorian anförs visserligen att risken
för överdriven spekulation även finns när det gäller andra marknader,
men genom hävstångseffekten är ju risken vid nu föreslagen handel inte
begränsad till en förlust av enbart de i affären placerade medlen.
Derivatinstrument kan effektivt användas för att hantera risker av olika
slag. Dessa instrument kan dock också i vissa lägen medföra nya risker
och förutsätter därför en betryggande intern kontroll.
Utredningen anser det obefogat att ange några detaljerade kvantitativa
restriktioner. Det föreslås att placeringsreglementet skall ange endast
ramarna för den typ av placeringar det är fråga om. Fondstyrelserna skall
ha frihet att handla i derivatinstrument i enlighet med de principer som
gäller för deras möjligheter att placera i värdepapper. Utredningen utgår
också ifrån att fondstyrelserna inrättar betryggande administrativa rutiner.
Fullmäktige instämmer med utredningens bedömning att transaktioner
med derivatinstrument har blivit ett naturligt och nödvändigt inslag i
verksamheten hos institutionella placerare på den svenska kredit-
marknaden. Tillfredsställande säkerhet i hanteringen kan uppnås genom
Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
35
att styrelserna fastställer nödvändiga risklimiter för placeringsverksam- Prop. 1990/91:186
heten. Bilaga 3
Riksgäldskontoret finner att bestämmelsen, att de olika fondstyrelserna
fritt kan handla i optioner, terminskontrakt och andra liknande instrument
i enlighet med de principer som gäller för respektive fondstyrelses
möjligheter att placera i värdepapper, är oklar och kan komma att leda
till tolkningsproblem. De aktieförvaltande fondema kan endast i
begränsad omfattning placera i räntebärande värdepapper. Om de
däremot köper ränteoptioner kan de för ett begränsat kapital ta del av
kursrörelserna för en stor mängd underliggande obligationer. Skall
optionsprisema eller priserna på de underliggande värdepapperen ligga
till grund för vad som är att betrakta som begränsade placeringar i
räntebärande värdepapper? Detta bör klarläggas så att tolkningsproblem
undviks.
Sparbanksföreningen finner förslaget ändamålsenligt och väl ägnat att
leda till att de olika fondema får bättre förutsättningar att fungera på
marknaden.
SFF har inga invändningar mot att de fem AP-fondema får handla med
optioner, terminskontrakt eller liknande instrument. Riskexponeringen
ökar dock för fondema och SFF utgår självfallet från att AP-fondema
skaffar sig erforderlig kompetens för de nya områdena. Beträffande de
fem löntagarfonderna anser SFF att någon utvidgning inte behövs.
Löntagarfonderna bör istället avskaffas.
12 a § innehåller en generell regel om att en fondstyrelse får handla med
optioner och terminskontrakt och andra likartade instrument. Regeln är
väl avvägd men måste kompletteras med begränsande placeringsbestäm-
melser för respektive fondstyrelse.
Fondstyrelserna ansluter sig till detta förslag vilket skapar enhetligare och
tydligare placeringsregler. I detta sammanhang bör det påpekas att
fondstyrelserna har tolkat placeringsreglema i det nuvarande reglementet
så att dessa även kan omfatta handel i terminer. Sålunda har fondstyrel-
serna sedan 1986 gjort placeringar på terminsmarknaden. Även handel
36
med optioner har ansetts ligga inom palceringsreglernas ramar men Prop. 1990/91:186
fondstyrelserna har av andra skäl avstått från sådana placeringar. Bilaga 3
Fondstyrelsen finner förslaget väl avvägt och utformat och tillstyrker att
en bestämmelse av förslagets innehåll intages i APR.
Sydfonden vill tillstyrka förslaget om uttrycklig rätt att handla med
derivatinstrument, ex. optioner och terminer (12a §). Fonden ser det som
naturligt att den, utifrån sin grundläggande uppgift att bidra till riskkapi-
talförsörjningen genom att investera i aktier o. dyl., även tillerkänns
möjligheten till handel på marknaden med sådana instrument. Detta
erbjuder möjligheter till såväl riskavgränsning betr, hela portföljen eller
enstaka innehav som ökade inkomster på portföljen. Vaije fondstyrelse
har att fastställa limiter för fondförvaltningens agerande på detta område
liksom att svara för och tillse att denna är ändamålsenligt organiserad.
Alla bedömningar om enskilda bolags och av olika marknaders framtida
utveckling innehåller alltid ett visst mått av osäkerhet. Denna osäkerhet
leder i vissa fåll till att olika delmarknader inte fungerar. Genom
användandet av olika derivata instrument kan man anpassa risknivån vid
placering till den osäkerhet som bedöms föreligga, /mvändandet av
derivata instrument ger därigenom bättre förutsättningar för att respektive
primärmarknad skall fungera på ett tillfredsställande sätt till gagn för
aktiemarknaden som helhet och till gagn för enskilda företag.
På samma sätt som de derivata instrumenten kan användas för att
begränsa en given risk, kan det också innebära att man ökar denna risk.
Man har här alltså valet att begränsa risknivån vid en given lönsamhet
eller höja lönsamheten vid en given risknivå. Styrelsen är medveten om
att detta kräver att instruktioner lämnas till operativ personal där
användandet av derivata instrument regleras.
Mot denna bakgrund tillstyrker styrelsen ändringsförslaget.
Fondstyrelserna bör få använda derivatinstrument. Användandet av
derivatinstrument är ett ur professionell synvinkel naturligt inslag i
portfölj förvaltning. Eventuellt kan man ställa krav på att varje enskild
transaktion i derivatinstrument, i den mån den innebär en obegränsad
förpliktelse, skall vara relaterad till ett existerande innehav - obligationer,
aktier, fastigheter, derivatinstrument. Härigenom undviker man risken
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 186
37
att, på grund av vissa derivatinstruments infinita natur, ikläda sig Prop. 1990/91:186
förpliktelser som saknar varje anknytning till fondstyrelsens place- Bilaga 3
ringsmedel. Någon ytterligare begränsning är inte befogad.
Riksförsäkringsverket, Svea hovrätt, styrelsen för Stockholms fondbörs,
LO och allmänna pensionsfonden, femte fondstyrelsen, tillstyrker
förslaget eller lämnar det utan erinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,
Företagarnas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och Sveriges
Aktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget
Mot förslagen att löntagarfondstyrelsema får placera i utländska aktier
m.m. resp, att fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrels-
ema får placera i räntebärande värdepapper i utländsk valuta har
bankinspektionen ingen erinran. Ändringen innebär att ett av de
ursprungliga motiven för fondstyrelsernas tillkomst, nämligen att bidra
till att den inhemska kapitalbildningen, uppmjukas.
I promemorian konstaterar författaren att det bör ankomma på respektive
fondstyrelse att utforma mer detaljerade regler och instruktioner för
respektive fonds förvaltning. RRV menar att med en sådan konstruktion
föreligger ånyo risk för att fondema agerar utifrån olika förutsättningar
avhängigt hur de tolkar placeringsreglema i APR.
Exempel på fortsatta tolkningsproblem är:
o 35:e paragrafen: "...värdepapperens sammanlagda värde kommer att
överstiga tio procent av värdet av de medel som respektive styrelse
förvaltar". Menas här anskaffningsvärde, marknadsvärde eller något
annat värde?
Kammarrätten avstyrker förslaget att löntagarfondstyrelsema skall kunna
placera medel i utländska aktier av följande skäl. I promemorian
redovisas fyra grundläggande motiv för införande av löntagarfonder. Ett
av motiven, det fjärde, var att fondema skulle förstärka ATP-systemet.
38
Enligt kammarrätten torde de övriga tre motiven ha varit de primära. Prop. 1990/91:186
Förslaget innebär att löntagarfonderna skall medges rätt att placera i Bilaga 3
utländska aktier trots att sådana placeringar minskar utrymmet för
placeringar som gynnar de tre primära motiven för införande av
löntagarfonder. Kammarrätten delar inte uppfattningen att kravet på ökad
avkastning (som ju ingalunda är en säker följd av förslaget) skall
prioriteras när resultatet blir att övriga, primära syften med fondema
motverkas.
Fullmäktige anser att utredningens förslag skapar klarare regler samt
främjar riskspridning och avkastning. Fullmäktige konstaterar också att
denna vidgning av reglementet återspeglar viktiga förändringar som skett
på de finansiella marknaderna, framförallt till följd av fria kapitalflöden
över gränserna. Mot denna bakgrund har fullmäktige inget att erinra mot
förslaget.
Sparbanksföreningen finner förslaget ändamålsenligt och väl ägnat att
leda till att de olika fondema får bättre förutsättningar att fungera på
marknaden.
39
Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
Beträffande de fem löntagarfonderna anser SFF att någon utvidgning inte
behövs. Löntagarfonderna bör istället avskaffas.
Med den föreslagna tioprocentsregeln uppnås inte någon fullständig
likställighet med andra placerare på marknaden. Försäkringsbolag har
redan idag avsevärt mycket större möjligheter att placera i utländska
värdepapper än som föreslås här. Enligt Folksams mening bör det lämnas
åt fondstyrelserna att avgöra hur stora utländska placeringar som kan
behövas för att "förbättra riskkapitalförsöijningen till gagn för svensk
produktion och sysselsättning”. Någon större andel utländska placeringar
blir det knappast fråga om med denna i 34 § uttryckta målsättning.
Folksam förordar alltså här en regel av motsvarande typ som för
derivatinstrument. Enligt betänkandet kan en sådan förändring av
reglerna inte ske inom ramen för en teknisk översyn. Möjligen borde då
reformen anstå till dess även de mera öveigripande frågorna kan tas upp.
Fjärde och femte AP-fondema har redan möjlighet att placera högst 10 %
av värdet av förvaltade medel i utländska aktier och andelar i utländska
aktiefonder m.m. I betänkandet föreslås att löntagarfondstyrelsema ges
samma möjligheter. Fondstyrelsen har inga invändningar mot förslaget.
Av utredningen framgår också att investmentbolag som har till
huvudsakligt syfte att förvärva aktier i utländska aktiebolag skall inräknas
i kvoten för utländska placeringar. Investmentbolagets syfte bör bedömas
med ledning av strukturen på bolagets värdepappersinnehav. Det är
enklare att inga svenska bolag - som hittills - inräknas i den utländska
kvoten. Kapitalmarknaden intemationaliseras kontinuerligt och företag
struktureras ständigt, varvid den juridiska strukturen förändras. Moder-
bolagen i svenska internationella koncerner innehåller i många fall till
huvudsaklig del aktier i utländska dotterbolag. Om dessa delvis säljs ut
har gränsen visavi svenska internationellt verksamma investmentbolag
praktiskt taget suddats ut.
Förslaget om rätt att investera max 10% av fondens kapital i utländska
aktier och aktiefonder m.m. välkomnas (35 §). Andelen 10% synes
rimlig m.h.t. att Fjärde och Femte fondstyrelserna, med samma
avkastningskrav som löntagarfonderna, redan har detta utrymme. Enligt
förslaget skall i det tioprocentiga utrymmet inräknas även aktier i svenska
bolag som har mer än hälften av tillgångarna i utländska aktier o. dyl.
40
Den tilltagande internationaliseringen av den svenska ekonomin och Prop. 1990/91:186
den avvecklade valutaregleringen kan sannolikt medföra att allt flera Bilaga 3
aktieinnehav kan dras in under den föreslagna regeln från ett år till ett
annat, något som även kan erbjuda fondema svårigheter att följa.
Sydfonden finner det skäligt med en avgränsning, men denna bör gå vid
onoterade svenska bolag som till övervägande del innehåller utländska
aktier. Sydfonden anser således att fondernas engagemang i noterade
svenska bolag innehållande utländska aktier ej bör ingå vid kvot-
beräkningen medan övriga bör göra det, tillsammans med direktägda
utländska aktier.
Löntagarfonderna har samma avkastningskrav som fjärde och femte
fondstyrelserna. Det är därför naturligt att löntagarfondstyrelsema i
princip skall ha samma förutsättningar som dessa att uppfylla kravet.
Detta innebär att också löntagarfonderna bör få rätt att placera 10% av
de medel styrelsen förvaltar i utländska aktier m.m. enligt förslaget.
Dessutom är det av vikt att konstatera att löntagarfonderna har att agera
på marknader som är internationellt påverkade. Detta gäller på markna-
der för riskkapital både för noterade och onoterade företag. Genom
affärer med utländska fondko mmissionärer och banker har man möjlighet
till en bredare och från flera olika parter oberoende information om de
förhållanden som påverkar förutsättningarna för fondens agerande. Vid
den praktiska tillämpningen har man att ta ställning till frågan hur man
skall definiera innebörden av meningen "de medel styrelsen förvaltar".
Man kan värdera de medel styrelsen förvaltar på olika sätt, antingen till
anskaffningsvärde eller till marknadsvärde. Vidare kan man välja olika
tidpunkter för denna värdering. Man kan också välja det belopp som
respektive styrelse rekvirerat. Det är angeläget att definitionerna blir
sådana att de uppfattas lika av berörda parter. Mot bakgrund av
ovanstående tillstyrker fondstyrelsen ändringsförslaget.
Fondstyrelsen ställer sig positiv till förslaget men anser att placerings-
reglema borde överlåta åt den enskilda fondstyrelsen att placera ännu
större andel än nuvarande tio procent av medlen i utländska aktier.
En icke avsedd effekt av samma slag som beskrivits ovan kan uppstå
genom den föreslagna utformningen av 35 § APR och motiveringen till
den regeln. I det förslaget sägs att "aktier i investmentbolag som har till
huvudsakligt syfte att förvärva aktier i utländska aktiebolag" skall
jämställas med aktier m.m. i utländska aktiebolag. Av den allmänna
41
motiveringen till förslaget framgår att investmentbolagets syfte i detta Prop. 1990/91:186
avseende bör bedömas med ledning av strukturen på bolagets värdepap- Bilaga 3
persinnehav. Där sägs vidare att "om detta innehav, sett över en längre
period, till övervägande del består av utländska aktier och andra liknande
rättigheter, bör investmentbolagets huvudsakliga syfte med verksamheten
anses vara att placera i utländska aktier. Med begreppet till övervägande
del bör i detta sammanhang förstås att anskaffningsvärdet på de utländska
värdepapperen överstiger 50% av anskaffningsvärdet på samtliga
tillgångar i bolaget."
Också denna gränsdragning vore enligt vår mening olycklig. Redan nu
skulle flera svenska aktiemarknadsbolag troligen inräknas bland de här
aktuella investmentbolagen och i takt med den snabba internationalise-
ringen skulle kretsen av sådana subjekt komma att vidgas, varvid av
lagstiftaren icke önskade effekter i placeringshänseende skulle uppstå.
Vi tror att även detta problem lämpligen löses genom ett undantag för
aktier i aktiemarknadsbolag. Beträffande grunden för förslaget hänvisar
vi till vad som ovan sagts om aktier i "fastighetsbolag". Vad beträffar
förslaget till 35 § APR önskar vi avslutningsvis fästa uppmärksamheten
på att uttrycket "aktier i utländskt aktiebolag" kan medföra såväl
tolkningsproblem som icke avsedda begränsningar.
Svea hovrätt, kammarrätten i Göteborg, styrelsen för Stockholm
fondbörs, LO och allmänna pensionsfonden, fjärde fondstyrelsen och
femte fondstyrelsen, tillstyrker utan närmare kommentar förslaget eller
lämnar det utan erinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,
Företagamas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och Sveriges
Aktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget.
Bankinspektionen har ingen erinran mot förslaget (se ovan under avsnitt
4.3).
39:e paragrafen: "...tillfredsställande betalningsberedskap eller för att
tillgodose kravet på ändamålsenlig förvaltning får fondmedlen pla-
ceras...". God avkastning och riskspridning är en del av kravet på Prop. 1990/91:186
ändamålsenlig förvaltning. Hur stor andel likvida medel av de totala Bilaga 3
tillgångarna kan då tillåtas utan att en fondstyrelses förvaltning strider
mot övriga delar av reglementet? Frågan kan bli aktuell då en fond-
styrelse antar att en allmän konjunkturnedgång är i ankommande.
Riksförsäkringsverket har inget att erinra mot förslaget, som ger
fondstyrelserna större förutsättningar för en effektiv likviditetsförvaltning.
Fullmäktige tillstyrker utredningens förslag. Det kan betraktas som en
anpassning till de ändrade förutsättningar som råder efter valutaav-
regleringen. De sammanlagda placeringarna i likvida medel hos de
aktieförvaltande fondstyrelserna kan enligt gällande reglemente inte bli
större än vad som är motiverat av behovet av en tillfredsställande
betalningsberedskap eller kravet på en ändamålsenlig förvaltning.
Sparbanksföreningen finner förslaget ändamålsenligt och väl ägnat att
leda till att de olika fondema får bättre förutsättningar att fungera på
marknaden.
SFF har inga invändningar mot att de fem AP-fondema får placera i
räntebärande värdepapper i utländsk valuta. Riskexponeringen ökar dock
för fondema och SFF utgår självfallet från att AP-fondema skaffar sig
erforderlig kompetens för de nya områdena. Beträffande de fem
löntagarfonderna anser SFF att någon utvidgning inte behövs. Löntagar-
fonderna bör istället avskaffas.
Den föreslagna lydelsen av 39 § APR fyller höga krav på flexibilitet och
på likställighet mellan olika placerare på marknaden. Den får ytterligare
konkretiseras i bestämmelserna för respektive fondstyrelse.
Inom ramen för en oförändrad målsättning med likviditetsförvaltningen
föreslår utredningen att även utländska räntebärande värdepapper ska
kunna förvärvas (39 §). Med den tilltagande internationaliseringen och
den ovan föreslagna nya rätten att investera i utländska aktier som Prop. 1990/91:186
bakgrund vill Sydfonden tillstyrka införandet av denna nya förräntnings- Bilaga 3
möjlighet.
Denna möjlighet bör ses i relation till föregående punkt om förvärv av
utländska aktier m.m. och behovet av att hantera betalningar och
betalningsberedskap i samband med sådana förvärv och försäljningar.
Mot denna bakgrund tillstyrker styrelsen ändringsförslaget.
Svea hovrätt, Svenska sparbanksföreningen, styrelsen för Stockholms
fondbörs, LO och allmänna pensionsfonden, femte fondstyrelsen,
tillstyrker utan närmare kommentar förslaget eller lämnar det utan
erinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,
Företagarnas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och Sveriges
Aktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget.
När det gäller förslaget att fjärde och femte fondstyrelserna samt
löntagarfondstyrelsema i likhet med första - tredje fondstyrelserna skall
få förvärva fast egendom ställer sig bankinspektionen avvisande.
Placeringar i fast egendom kräver - som också anförts i promemorian -
ett stort mått av expertis, både när det gäller att bedöma objekten och
för förvaltning av dem. En sådan kan lämpligen inte byggas upp inom
varje fondstyrelse. Det förefaller därför inte rationellt att sprida
fastighetsinnehav till alla fondstyrelserna.
36:e paragrafen: "...avses därvid även aktier i bolag som har till
huvudsakligt ändamål att äga eller förvalta fast egendom eller tomträtt".
Sid. 77 i promemorian: "Om dessa tillgångar, sett över en viss tids-
period, väsentligen består av fäst egendom bör bolaget anses som
fastighetsbolag". Ar "fast egendom" synonymt med "fastighet". Vad
menas med "en viss tidsperiod" och "väsentligen"?
44
Prop. 1990/91:186
Riksförsäkringsverket tillstyrker förslaget. Fondstyrelserna bereds därmed Bilaga 3
ökade möjligheter till en medelsförvaltning som ger god avkastning och
riskspridning.
Kammarrätten avstyrker förslaget såvitt därigenom löntagarfondstyrel-
sema medges rätt att placera i fastigheter. Skälen för detta ställnings-
tagande är desamma som redovisats ovan under 35 §. Dessutom
förefaller ändringen omotiverad även med hänsyn till de relativt små
belopp som kan komma i fråga för nya placeringsformer. Det genomsnit-
tliga beloppet en löntagarfondstyrelse kan placera i fastigheter enligt
förslaget torde uppgå till ca 200 mkr, och en investering i den storleken
kan knappast förränta kostnaderna för den sakkunskap som torde behöva
tillföras de olika styrelserna. Kammarrätten vill däremot föreslå att
löntagarfonderna ges en teknisk möjlighet att förvärva fast egendom som
ett led i kreditgivning enligt förslagets 36a §.
I den mån förslaget om rätt att placera i fäst egendom genomförs kan
ifrågasättas om 15 § APR i tydlighetens intresse skall kompletteras med
en regel att bundna lån i förvärvade fastigheter får övertagas.
Enligt fullmäktige innebär direkt innehav av fastigheter löpande
förvaltningsuppgifter som fondstyrelsen inte lämpligen kan sköta inom
ramen för nuvarande administrativa resurser. Enligt uppgifter från första
- tredje fondstyrelserna, som har möjlighet till direkt placering i fastighet,
kommer det fastighetsbolag som tidigare förvärvades att ersättas med
direkt förvaltning av de i bolaget ingående fastigheterna.
Enligt förslaget handlar det också om relativt små fastighetsbestånd
som vart och ett skulle kräva sin administration. Fullmäktige vill
framhålla att detta riskerar att medföra en betydande ökning av fondernas
administration. Fullmäktige anser därför inte att det är angeläget att nu
ge möjlighet till direkt ägande av fastigheter. Genom ett indirekt ägande
av fastigheter via förvärv av aktier i fastighetsbolag torde de ak-
tieplacerande fondema kunna ta del av den avkastning fas-
tighetsmarknaden kan erbjuda utan att behöva utveckla en omfattande
organisation för fastighetsförvaltning.
SFF avstyrker att fjärde och femte AP-fondema samt löntagarfonderna
får möjlighet att placera i fäst egendom. Det krävs stort expertkunnande
för detta vilket knappast kan skaffas till alla fondstyrelser.
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 186
45
Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
I betänkandet utgår man från att placeringar på riskkapitalmarknaden inte
kan omfatta fastigheter eller aktier i fastighetsbolag. Denna uppfattning
saknar fog. Det är fullt rimligt att inkludera fastighetsmarknaden under
riskmarknaden i vid mening.
Folksam anser här som när det gäller utländska aktier att någon stel
procentgräns inte borde ställas upp utan att de allmänna placeringsregler-
na och fondstyrelsens interna bestämmelser borde kunna vara vägledande.
Samma lösning förordas alltså här som när det gäller derivatinstrument.
Folksam anser det olämpligt att regeln om förvärv av fastighet, bos-
tadsrätt etc. för anställd har flyttats till placeringsbestämmelsema, där
den inte hör hemma.
Fondstyrelsen avstyrker förslaget i denna del med följande motivering.
Det kan ifrågasättas om den föreslagna förändringen är en teknisk
fråga. Skillnaden mellan direkt och indirekt ägande är mer än marginell.
Genom att äga aktier i noterade fastighetsbolag bidrar fonden på ett
rationellt sätt till den totala allokeringen av riskkapital på den svenska
aktiemarknaden. Att predestinera medel till en delmarknad vore ju att ur
fondens perspektiv sänka avkastningskravet på denna speciella del-
marknad, vilket åtminstone i ett längre perspektiv skulle kunna leda till
lägre avkastning, dvs. strida mot kravet på god avkastning. Ett parallellt
synsätt kan läggas på riskkapitalbildningen för onoterade bolag. Om
fonden finge möjligheter att direktäga fastigheter fjärmar sig fonden
således från riskkapitalmarknaden. Vid direktägande måste den prin-
cipiellt viktiga frågan om belåning belysas grundligt. Definitionen av vad
som skall inräknas i kvoten förefaller också oklar. Kvoten kan ju
förändras av strukturella förändringar som fonden inte råder över t.ex.
avknoppningar, uppdelningar etc. Det kan också påpekas att tillgångarna
i skogs- och kraftbolag väsentligen kan bestå av fäst egendom. Fjärde
och femte AP-fondema är huvudsakligen förvaltande aktieinstitutioner.
Utredningen föreslår nu en begränsad möjlighet att direktförvärva fast
egendom. Detta ligger inte i linje med fondernas placeringsinriktning,
varför förslaget avstyrkes. I betänkandet understrykes vikten av att
utforma APR så att bestämmelserna skall vara anpassade till den snabba
utvecklingen på kapitalmarknaden samt att skapa mer likartade förutsätt-
ningar för institutionella placerare på marknaden. Mot denna bakgrund
förefaller förslaget att begränsa en viss typ av aktieplaceringar (fas-
tighetsbolag) svårförståeligt. Fondstyrelsen avstyrker därför förslaget.
Förslaget om viss begränsad rätt till fastighetsinvesteringar har Sydfonden
ej anledning invända mot i allmänhet (36 §). Dock föreligger samma
avgränsningsproblem på detta område som vid utländska aktier. En
svensk börsaktieportfölj med en normalviktad andel av bygg- och
fastighetsbolag skulle med den föreslagna regeln leda till att innehavet
måste dras ner. Detta är orimligt. Härtill kommer att många andra
börsbolag har en betydande del av sin substans i form av fastigheter.
Gränsen bör här enligt Sydfondens uppfattning gå vid onoterade aktier.
Indirekt fästighetsägande genom aktieinnehav i onoterade bolag bör
således enligt Sydfondens mening ingå vid kvotberäkningen, däremot inte
aktier i noterade fastighetsbolag.
6.12 Allmänna pensionsfonden, andra löntagarfondstyrelsen
Styrelsen anser det lämpligt att den föreslagna förändringen endast skall
avse innehav i icke noterade bolag samt direktinvesteringar i fast
egendom.
Fonden har sistlidna årsskifte ett flertal innehav i den bransch som på
börsen kallas Fastighets- och Byggföretag. Börsens branschindelning
används för att kunna ange den genomsnittliga kursutveckling mätt med
index för olika branscher. Denna branschrubricering används också av
tidningarna Affärsvärlden och Veckans Affärer. Det finns alltså ingen
vedertagen uppdelning i vad som borde rubriceras som renodlade
fastighetsförvaltande företag och byggföretag. Behovet har ej tidigare
funnits. Det måste betraktas som olyckligt ur praktisk synpunkt att införa
en ny definition av bolag. I praktiken har fondernas aktieförvaltning
utvärderats i förhållande till börsens indexutveckling inklusive fas-
tighetsföretag. Detta gäller både Riksrevisionsverkets och Riksförsäk-
ringsverkets officiella utvärderingar, men även massmediernas inofficiella
utvärderingar. Detta har inneburit att en indexneutral portfölj bör
innehålla en andel fastighetsbolag som motsvarar den andel fas-
tighetsbolagen har på börsen. En sådan typ av begränsning som den
föreslagna får alltså konsekvenser när det gäller att jämföra fondernas
värdemässiga utveckling med börsindex och med flertalet andra
institutionella placerare på marknaden. En korrekt jämförelse med
börsens utveckling kan endast i så fall ske om man konstruerar ett eget
börsindex som endast är tillämpbart på fondema.
Det är inte alls oproblematiskt att särskilja de bolag som bör hänföras
till kategorin fastighetsförvaltande företag från andra företag. Gränsdrag-
ningen är särskilt svår mot byggföretag, där den huvudsakliga inrikt-
ningen för flertalet av företagets anställda är byggnation men där
företagets balansräkning till väsentlig del ändå speglar ett stort fastig-
hetsinnehav. Samma problem kan man stöta på i konsultbolag och i bolag
som definitivt uppfattas som producerande. Det tydligaste exemplet på
detta är Pronator som med hjälp av vinstema i konsultrörelsen byggt upp
ett stort och växande fastighetsinnehav och där man vid en given tidpunkt
fann det lämpligt att ändra huvudinriktning till ett fastighetsförvaltande
företag. Slutsatsen av ovanstående resonemang är att noterade fastighets-
och byggföretag berörs av helt andra problemställningar än icke noterade.
Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
47
Frågor om ägaransvar och företagaransvar är i fondens reglemente Prop. 1990/91:186
lösta på ett annat sätt för börsnoterade företag än för onoterade. Vad Bilaga 3
avser börsnoterade företag finns bestämmelsen att rösträtten i ett enskilt
bolag får uppgå till högst 6 %. Någon sådan bestämmelse finns ej för icke
noterade bolag. Icke noterade fastighetsbolag har i ovanstående avseen-
den mer gemensamt med direktinvesteringar i fest egendom än med
börsnoteade bolag.
Styrelsen ställer sig huvudsakligen positiv till förslaget men lämnar
följande kommentar.
Fastighetskvoten är idag fem procent för hela AP-fonden. Sett ur ett
portfölj teoretiskt perspektiv är siffran låg. A ena sidan borde därför
fjärde och femte fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema beredas
möjlighet att placera medel i fest egendom. Å andra sidan ställer detta
krav på kompetensuppbyggnad. Detta talar för att man borde avvakta en
översyn av placeringsreglema för hela AP-fonden.
Enligt vår uppfattning är den föreslagna definitionen av vad som skall
anses vara "fastighetsbolag" mindre lämplig. Den kan möjligen t.o.m.
motverka syftet med den föreslagna lagändringen. Mellansvenska
löntagarfonden och Nordfonden har redan nu mer än fem procent av sina
tillgångar placerade i noterade aktier i "fastighetsbolag" (branschen
bygg/festighetsbolag utgör f.n. ca tio procent av börsvärdet på Stock-
holms fondbörs). Ett införande av förslagets begränsningsregel skulle
därför - redan på grund härav - innebära att våra placeringsmöjligheter
i praktiken avsevärt beskärs i stället för att, som avsett, utvidgas. Till
yttermera visso kan det inte uteslutas att även vissa "producerande"
aktiemarknadsbolag kan komma att hänföras till gruppen "fa-
stighetsbolag" med lagförslagets definition (t.ex. i branscherna skogsföre-
tag, kraftföretag och även vissa industri- och konsultföretag). Inte heller
detta kan rimligen ha varit lagstiftarens avsikt.
Varken Riksrevisionsverket eller någon annan granskare av fondstyrel-
sernas placeringspolitik torde ha anfört någon kritik mot styrelsemas
placeringar i börsaktier av de slag som nu nämnts. Det finns enligt vår
uppfattning inte heller något i tidigare förarbeten till APR som ger stöd
för en begränsning av fondstyrelsernas aktieplaceringsrätt i detta
avseende, inte ens såvitt avser aktier i marknadsnoterade rena fas-
tighetsbolag. Lagstiftaren torde hittills ha förutsatt att en tillräcklig
begränsning härvidlag ligger i riskspridningskravet i 34 § andra stycket
APR.
Avsikten med den föreslagna begränsningsregeln i 36 § tredje stycket,
andra punkten APR är, som vi förstått saken, att skapa en spärr mot
48
kringgående av femprocent-gränsen genom etablering av och/eller del- Prop. 1990/91:186
tagande i icke noterade företag med festighetsinvesteringar som verksam- Bilaga 3
hetsföremål.
Ett praktiskt sätt att hindra kringgående utan att åstadkomma den
nyssnämnda oönskade begränsningen, vore enligt vår mening att från
begränsningsregeln undanta aktier i aktiemarknadsbolag.
En grundläggande förutsättning för att AP-fondema skall ges sådana
placeringsmöjligheter är givetvis att fondema därvid agerar under samma
förutsättningar som andra aktörer på fastighetsmarknaden. Även om
fondema enligt promemorian endast "i begränsad omfattning" får
möjligheter att förvärva fest egendom kommer den föreslagna ändringen
av placeringsreglementet få stor betydelse för fastighetsmarknaden. Av
promemorian framgår att de nya placeringsreglema skulle innebära att
värdet av vaije fondstyrelses innehav av fest egendom skulle få uppgå till
högst 5 % av det totala anskaffningsvärdet av de tillgångar som styrelser-
na förvaltar. Fondernas sammanlagda festighetsinnehav skulle därmed
kunna uppgå till ett värde av i storleksordningen 20 miljarder kr. Det kan
jämföras med livbolagens placeringar i festigheter som enligt prome-
morian uppgick till ca 26 miljarder kr. Det är därför av stor betydelse att
de berörda fondema inte ges fördelar i beskattnings- eller andra
hänseenden. I annat fell kommer balansen på fastighetsmarknaden att
äventyras på ett sådant sätt som inte enbart skulle vara till övriga aktörers
nackdel utan givetvis även på sikt för fondema.
Svea hovrätt, kammarrätten i Göteborg, styrelsen för Stockholms
fondbörs, LO och allmänna pensionsfonden, femte fondstyrelsen,
tillstyrker utan närmare kommentar förslaget eller lämnar det utan
erinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,
Företagamas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och Sveriges
Aktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget.
Bankinspektionen ställer sig avvisande till förslaget.
Första - tredje fondstyrelsernas möjligheter i detta avseende fanns - när
det gäller vissa kategorier av kredittagare - redan vid fondens tillkomst. Prop. 1990/91:186
Den har senare utvidgats till att avse även andra än offentliga organ. Bilaga 3
Förutsättningarna är dock olika när det gäller första - tredje fondstyrel-
sena än för de övriga. Genom att de senare äger en aktieportfölj och
genom att kreditgivningen skall inriktas på de företag, i vilka fondstyrel-
serna placerat i aktier kommer man i kollision med en princip som
härletts av tråkiga erfarenheter i tidigare skeden och som innebär att
ägande och kreditgivning skall hållas åtskilda. Denna princip har varit
vägledande i banklagstiftningen.
I promemorian anförs att möjligheten till kreditgivning endast skall
avse vissa typer av lån som kan anses stå aktieägandet nära. Lagtextens
utformning är dock helt allmän. Bankinspektionen kan instämma i att
placering i t.ex. förlagslån förutsätter en likartad bedömning som
placering i aktier. Kommer däremot lån för t.ex. projektfinansiering
ifråga fordras samma uppföljning av kredittagarens även kortsiktiga
utveckling som vid bedömning av rena rörelsekrediter. Sådana krediter
kan inte heller avvecklas på samma sätt som ett aktieinnehav. En ändring
i enlighet med förslaget skulle även innebära den djupt principiella
förändringen att fondstyrelserna till viss del går över från portföljförvalt-
ning till finansieringsverksamhet.
I promemorian föreslås att fjärde och femte fondstyrelserna samt
löntagarfonderna skall få möjlighet att lämna och förmedla krediter samt
ikläda sig garantiförbindelser. Syftet är att möjliggöra för fondema att
erbjuda ett företag en "paketlösning" avseende kapitalförsörjning. RRV
har svårt att bedöma relevansen av att fondema ges den föreslagna
möjligheten, då det i underlaget inte framgår på vilket sätt frånvaron av
denna möjlighet påverkat fondernas resultat.
Inför ett ställningstagande avseende fondernas rätt att förmedla krediter
anser RRV att det bör beaktas att oklarheter i rättsläget medför att
förekomst av s.k. förmedlingslån kan göra riskbilden för förmedlande
institut mycket svårbedömd samt försvåra revisionen.
RRV vill också peka på att de av riksdagen beslutade riskkapital-
bolagen har en likartad uppgift, liksom småföretagsfonden m.fl. fonder.
Om fondstyrelserna ges den föreslagna rätten, är det väsentligt att
respektive organs målgrupp och syfte tydliggörs för att undvika att inte
en dubblerande funktion inrättas.
RRV vill även erinra om att inriktningen på näringspolitiken de senaste
åren, sedan valutaregleringama avskaffats, varit att minska omfattningen
på de statliga stöden i form av lån till företagen. Inför ett beslut om
införande av föreslagna förändringar bör behovet av ytterligare ett organ
som tillför företag riskkapital genom lämnande av krediter och garan-
tiförbindelser åskådliggöras.
50
Den föreslagna bestämmelsen ger fondstyrelserna större möjlighet att, i
likhet med andra institutionella placerare som t.ex. försäkringsbolagen,
bedriva en aktiv förvaltning av sina medel. Riksförsäkringsverket
tillstyrker förslaget.
Fullmäktige, som i huvudsak inte har någon erinran mot förslaget,
lämnar följande kommentar.
En viktig effekt kan bli att avkastningen på fondstyrelsernas medel
förbättras. Generellt kan reglerna i denna riktning förväntas bidra till
större konkurrens på de finansiella marknaderna. Under senare år har det
också skett en allmän breddning av verksamheten inom olika institut
vilket likaså haft en konkurrensfrämjande verkan.
Fullmäktige vill emelllertid påminna om att det kan vara befogat att
behålla en viss funktionell specialisering på kredit- och riskkapital-
marknaden. En sådan specialisering sker exempelvis i värdepappers-
fonderna, som i huvudsak ägnar sig åt placering i värdepapper för vilka
välutvecklade primär- och sekundärmarknader finns. På samma sätt har
de olika delfondema inom AP-systemet från böijan givits en verksam-
hetsram av sådan karaktär att individuell kreditprövning och bevakning
av låntagarna av den typ som sker i banker i stort sett kunnat undvaras.
Engagemang i individuella företag, och ännu viktigare, i enstaka projekt,
har därmed kunnat undvikas och fondernas administration kunnat hållas
inom snäva ramar.
Det av utredningen framlagda förslaget skulle enligt fullmäktiges
bedömning kunna sägas leda till ett avsteg från denna linje. Även om det
kan vara fråga om kvantitativt begränsade insatser kan de ak-
tieförval tande fondstyrelsernas verksamhet med utredningens förslag
komma att utvecklas i riktning mot traditionell kreditgivning. En fråga
som uppkommer är om det är lämpligt att fonder som verkar inom ett
pensionssystem skall bygga upp en kompetens av detta slag.
Hänvisningen till den paketlösning försäkringsbolagen i vissa fall kan
erbjuda förefaller inte helt relevant eftersom den inte sällan förutsätter
samgående av försäkringsinstituten med bl.a. banker och finansbolag.
Enligt fullmäktige skulle en vidgning av fondernas verksamhet när det
gäller långivning och garantigivning i samband med aktieplaceringar
enligt förslaget kunna motiveras, som utredningen gör, med att en
effektivare kapitalförvaltning kan åstadkommas. En sådan vidgning kan
dock vara förenad med betydande administrativa kostnader, inte minst om
fondstyrelserna skulle ge sambandet mellan aktieplacering och långivning
en vidare tolkning.
Sparbanksföreningen vill från principiell synpunkt invända mot förslaget
Prop. 1990/91:186
Bilaga 3
51
i denna del. Detta förslag är enligt Sparbanksföreningens mening inte Prop. 1990/91:186
förenligt med den i vart fall för banker, gällande grundprincipen att Bilaga 3
ägande och kreditgivning skall hållas isär. Att på föreslaget sätt ge
fondstyrelserna möjlighet att gå in med krediter m.m. till helt eller delvis
ägda företag ter sig klart olämpligt.
SFF avstyrker förslaget att fjärde och femte AP-fondema och löntagar-
fonderna får möjlighet att ge krediter. Enligt förslaget skall kredit-
givningen visserligen begränsas till företag i vilka fondema äger aktier
eller står i begrepp att förvärva aktier i. Detta strider emellertid helt mot
den för svenskt bankväsende sedan länge etablerade principen om att
ägande och kreditgivning ej skall sammanblandas. SFF anser att förslaget
inte bör genomföras, i vart fall inte så länge den nuvarande principen
gäller för bankerna.
Folksam tillstyrker denna uppmjukning av bestämmelserna, som gör det
lättare för fondstyrelserna att agera i samspel med små och medelstora
företag. I praktiken har det visat sig vara en svår uppgift för löntagar-
fondstyrelsema att understödja onoterade företag. Riskerna är i dessa
fall ofta stora och avkastningen åtminstone på kort sikt liten. Utveck-
lingsbara småföretag får ofta starthjälp på annat sätt.
Fondstyrelsen har ingen erinran mot förslaget. Det finns emellertid skäl
att poängtera skillnaden mellan genuint lånekapital och riskkapital. I
praktiken innebär förslaget frihet att placera i s.k. mellankapital och bara
undantagsvis och på kort sikt i lånekapital. Eftersom det inte är normal
kreditgivning som avses, utan lånen skall vara knutna till ak-
tieförvaltningen, så bör de enskilda engagemangen öppet redovisas av
resp, fondstyrelse.
Även förslaget om rätt att som ett led i aktieförvaltningen kunna lämna
och förmedla kredit samt teckna garanti välkomnas (36a §). Fonden ser
denna möjlighet som ett värdefullt finansiellt komplement med utgångs-
punkt från ett blivande eller befintligt aktieengagemang. Härmed kan ex.
förlagslån tecknas, liksom vinstandelslån något som nu ej är möjligt.
Den avreglerade marknaden har inneburit att den traditionella uppdel-
52
ningen av kapitalanskaffning, dels i upplåning dels i tillskott av riskkapi- Prop. 1990/91:186
tal har blivit alltmer diffus. Det måste betraktas som en fördel om även Bilaga 3
fondema som ägare kan bidra med "paketlösningar" avseende företagens
kapitalförsörjning.
Mot denna bakgrund tillstyrker styrelsen ändringsförslaget.
Svea hovrätt, kammarrätten i Göteborg, Svenska sparbanksföreningen,
styrelsen för Stockholms fondbörs, LO och allmänna pensionsfonden,
femte fondstyrelsen, tillstyrker utan närmare kommentar förslaget eller
lämnar det utan erinran.
SAF, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen,
Företagamas Riksorganisation, Sveriges Industriförbund och Sveriges
Aktiesparares Riksförbund avstyrker förslaget.
Den föreslagna ändringen i paragrafens lydelse avses inte innebära någon
förändring av fondstyrelsernas placeringsstrategier. Som motiv till
ändringsförslaget framförs i promemorian att det uttryckliga kravet på
långsiktighet felaktigt kan tolkas som en, i förhållande till övriga
bestämmelser, ytterligare begränsning av placeringsmöjlighetema.
Det är ett grundläggande krav att fondstyrelsernas medelsförvaltning
präglas av långsiktighet. Riksförsäkringsverket anser att det är väsentligt
att detta klart framgår av bestämmelsen och att det därför saknas
anledning att ändra paragrafens lydelse på så sätt som föreslås. Det är
också tveksamt om bestämmelsens innebörd skulle bli klarare och mer
entydig genom den föreslagna ändringen.
Fullmäktige har inget att erinra mot utredningens förslag att slopa kravet
på långsiktighet i 34 §. Fondernas mål och ställning på kapitalmarknaden
har fastslagits såväl när fondema inrättades som vid senare tillfällen.
Enligt fullmäktiges bedömning bör därför den nu föreslagna ändringen
av reglementet kunna ske utan att det skulle uppfattas som ett avsteg
från tidigare angivna riktlinjer.
Fondstyrelsen uppfattar APR § 34 som en riktningsgivande och allmän
53
målsättning, snarlik t.ex. ändamålsparagrafen i en bolagsordning. Att Prop. 1990/91:186
därför slopa det uttryckliga kravet på långsiktighet utan att avse någon Bilaga 3
förändring i sak förefaller inte påkallat. Redan utredningens diskussion
av begreppet långsiktighet har ju klarlagt lagstiftarnas avsikter.
Utredningen föreslår att i 34 §, andra stycket, uttrycket långsiktighet vid
fondförvaltningens placeringar tas bort. Utan att på något vis ifrågasätta
inriktningen på långsiktighet i fondens samlade verksamhet har utred-
ningen ansett att termen långsiktighet bör tas bort i förevarande paragraf.
Syftet härmed anges vara att undanröja risken för att fondstyrelserna
iakttar en särskild restriktion i handlandet nämligen att avstå från
berättigade kortfristiga aktieinvesteringar inom ramen för en effektiv
förvaltning i motsats till kortfristiga affärer av spekulativ natur vilka bör
förhoppningsvis leda till ökad uppmärksamhet om den samlade,
långsiktiga totala utvecklingen for resp. fond.
Kapitalförvaltningen hos fonden är av en sådan storlek att det är naturligt
att ha ett långsiktigt perspektiv Detta långsiktiga perspektiv kommer till
uttryck vid utvärderingen inför ett placeringsbeslut. Denna utvärdering
sker med utgångspunkt från de fundamentala faktorer som påverkar och
styr ett företags utveckling, såsom exempelvis marknadsutveckling,
vinstutveckling och investeringsutveckling.
Det är här alltså fråga om ett långsiktigt synsätt när det gäller att
värdera företaget. Denna värdering ställs sedan mot den värdering som
kommer till uttryck i de kurser som noteras för aktien vid varje tidpunkt.
Om relationen är fördelaktig sker ett förvärv och om den är ofördelaktig
sker en försäljning.
Ett annat sätt att se på "långsiktighet" är ett renodlat kalendermässigt
synsätt. Detta innebär att om man behåller ett visst innehav en lång tid
är man "långsiktig" och gäller det en kort tid är man "kortsiktig". Vilka
överväganden som sedan ligger bakom hur länge man behåller ett
innehav bortser man ifrån. Detta senare synsätt är ytligt och har ingen
koppling till företagens sunda utveckling.
Med hänsyn till att det finns risk för att ordet "långsiktighet" kan
förstås på detta sätt har styrelsen inget att invända mot att det stryks i
lagtexten.
Kravet på långsiktighet i 34 § 2 st APR bör slopas.
Långsiktighet ingår som ett naturligt inslag i en professionellt förvaltad
portfölj av pensionsmedel. Kravet på långsiktighet i 34 § 2 st. APR
framstår mot bakgrund av detta som en precisering som endast riskerar
54
att ge upphov till misstolkningar. Exempel på sådana misstolkningar är Prop. 1990/91:186
att nyligen gjorda placeringar inte får avyttras hur snart som helst, att Bilaga 3
man sätter likhetstecken mellan hög omsättningshastighet och kortsik-
tighet vilket inte är korrekt.
55
ALLMÄNNA PENSIONSFONDEN
Första, andra och tredje fondstyrelserna
Prop. 1990/91:186
Bilaga 4
Till Finansdepartementet
Reglementet för fonden avseende Allmänna Pen-
sionsfonden, Första, Andra och Tredje fondstyrel-
serna, med framställning om ändring av tidpunkten
för avlämnande av förvaltningsberättelse med
resultaträkning och balansräkning.
Sammanfattning
Allmänna Pensionsfondens tre första fondstyrelser hemställer om en
ändring av lagen med reglemente för Allmänna Pensionsfonden
(SFS 1983:1092, 16 och 17 §§). De föreslagna ändringarna innebär att
tidpunkten för fondstyrelsernas avlämnande av förvaltningsberättelse med
resultat- och balansräkning förskjuts från före den 15 februari till före
den 1 april. Vidare förslås att tidpunkten för överlämnandet av sam-
manställningen av övriga fondstyrelsers verksamhetsberättelser förskjuts
från före den 1 april till före den 15 april.
Nuvarande ordning
Enligt reglementet för Allmänna Pensionsfonden (APR) 16 § skall första,
andra och tredje fondstyrelserna "...före den 15 februari vaije år redovisa
för sin förvaltning under föregående räkenskapsår genom att lämna
förvaltningsberättelse med resultaträkning samt balansräkning avseende
ställningen vid årets utgång".
Revisorerna skall sedan avge en revisionsberättelse, som skall
överlämnas till fondstyrelserna inom fjorton dagar efter det att förvalt-
ningsberättelsen har kommit revisorerna till handa (24§). Därefter skall
resp, fondstyrelse genast överlämna förvaltningsberättelsen och revisions-
berättelsen till regeringen (25§). Det innebär att regeringen i månads-
skiftet februari/mars får förvaltnings- och revisionsberättelser avseende
fondstyrelserna det gångna räkenskapsåret (kalenderår). Regeringen skall
enligt samma paragraf avgöra frågan om festställelse av balansräkningen
före den 1 maj samma år.
De bestämmelser som angetts här gäller även för fjärde och femte
fondstyrelserna samt löntagarfondstyrelsema.
Enligt APR 17§ åligger det första, andra och tredje fondstyrelsen att
årligen gemensamt göra en sammanställning av övriga fondstyrelser
verksamhetsberättelser. Denna skall överlämnas till regeringen före den
56
1 april. Sammanställningen inkluderar även första - tredje fondstyrelser- Prop. 1990/91:186
nas verksamhet. Bilaga 4
Förslag
Fram till idag har det inte varit något problem för Allmänna pensions-
fonden att avlämna sin förvaltningsberättelse till revisorerna före den 15
februari. Detta datum är bestämt utifrån den verksamhet fonden
ursprungligen har bedrivit, nämligen investering i räntebärande papper
jämte viss utlåning. Handel i räntebärande papper är möjlig att redovisa
inom kort tid efter utgången av räkenskapsåret. Alla underlag finns i
princip åtkomliga redan vid räkenskapsårets utgång.
Fondstyrelserna fick under 1988 möjlighet att investera också i fas-
tigheter och fastighetsbolag både i och utanför Sverige. Denna del av
deras verksamhet har expanderat kraftigt under 1989 och 1990. Den
första investeringen skedde våren 1989 genom förvärvet av det börs-
noterade fastighetsbolaget Anders Nisses AB. Vidare gick fondstyrelserna
in som delägare i det nybildade bolaget Pleiad Real Estate AB avseende
främst investeringar utanför Sverige. Ytterligare investeringar har gjorts
under 1990 bl.a. genom förvärvet av Esseltes fastigheter och delägarskap
i projektet Nackastrand.
För närvarande äger fondstyrelserna ett 50-tal aktiebolag, handelsbolag
och kommanditbolag. Vidare är fondstyrelserna delägare och part i bolag
där administrationsansvaret ligger utanför styrelsernas gemensamma
kansli. Fondstyrelsena har också för avsikt att ytterligare öka sina
engagemang på den utländska fastighetsmarknaden, antingen genom ett
direkt ägande eller genom bolag.
De redan gjorda investeringarna tillsammans med framtida ökade
investeringar i fastigheter och fastighetsbolag i och utanför Sverige
påverkar fondstyrelsernas möjligheter att inom stipulerad tid lämna
förvaltningsberättelse med resultat- och balansräkningar. Bokslut måste
först göras i nämnda bolag, innan dessa konsolideras med AP-fonden. En
tillräckligt korrekt periodisering av kostnader och intäkter för fas-
tighetsverksamheten kräver också en kontroll av fakturor inkomna under
året efter räkenskapsåret. Vidare är fondstyrelserna som nämnts ovan
delägare och part i bolag där de inte ansvarar för redovisningen och
följaktligen inte på samma sätt kan påverka tidpunkten för redovisningen.
Mot bakgrund av vad som anförts, anser styrelsemas kansli att en
förutsättning för korrekt bokslut är att tidsgränsen för avlämnandet av
förvaltningsberättelsen genom ändring av APR 16 § flyttas fram till före
den 1 april, d.v.s. en förskjutning i tiden med en och en halv månad
jämfört med nuvarande regler.
Detta får också som konsekvens att sammanställningen över övriga
fondstyrelsers veksamhet inkl första - tredje fondstyrelserna genom
ändring av APR 17 § bör senareläggas med fjorton dagar dvs avlämnas
till regeringen senast före den 15 april.
De föreslagna ändringarna bör gälla fr.o.m. räkenskapsåret 1991. För
57
räkenskapsåret 1990 avser fondstyrelserna att enbart konsolidera Prop. 1990/91:186
balansräkningen och inte resultaträkningen, varför nämnda peri od i serings- Bilaga 4
problem m.m. inte blir lika aktuella.
Hemställan
Sammanfattningsvis konstaterar fondstyrelserna att det fr.o.m. räkenskap-
såret 1991 inte kommer att vara möjligt att senast den 15 februari ta fram
korrekta bokslut för det gångna räkenskapsåret vilket förutsättes i
reglementets 16 § enligt nu gällande lydelse. Tidsproblemet uppstår redan
med nuvarande verksamhet och kommer att förstärkas, när fondstyrel-
serna expanderar sin fastighetsverksamhet.
Med stöd av de anförda får första, andra och tredje fondstyrelserna
hemställa om följande ändringar i lagen med reglemente för Allmänna
Pensionsfonden. (SFS 1983:1092)
1. 16 §, 2 st föreslås lyda:
Varje fondstyrelse skall före den 1 april vaije år redovisa för sin
förvaltning under föregående räkenskapsår genom att lämna förvaltnings-
berättelse med resultaträkning samt balansräkning avseende ställningen
vid årets utgång.
2. 17 §, 1 st föreslås lyda:
Första-tredje fondstyrelserna skall årligen gemensamt göra en sam-
manställning av övriga fondstyrelsers verksamhetsberättelser. Sam-
manställningen skall överlämnas till regeringen före den 15 april året
efter räkenskapsåret.
ALLMÄNNA PENSIONSFONDEN
Första, andra och tredje fondstyrelserna
Krister Wickman
58
Efter remiss har yttranden över skrivelsen avgetts av bankinspektionen,
riksrevisionsverket, fullmäktige i Sveriges riksbank, allmänna pen-
sionsfonden, fjärde fondstyrelsen, allmänna pensionsfonden, femte
fondstyrelsen, allmänna pensionsfonden, första löntagarfondstyrelsen,
allmänna pensionsfonden, andra löntagarfondstyrelsen, allmänna
pensionsfonden, tredje löntagarfondstyrelsen, allmänna pensionsfonden,
fjärde löntagarfondstyrelsen, allmänna pensionsfonden, femte löntagar-
fondstyrelsen, och Föreningen Auktoriserade Revisorer.
Samtliga remissinstanser som har uttalat sig i frågan tillstyrker förslaget
eller lämnar det utan erinran.
Riksrevisionsverket framhåller emellertid att den föreslagna ändringen
måste få till följd att datum för riksförsäkringsverkets och riksrevisions-
verkets utlåtanden enligt 43 § APR flyttas fram. Enligt verkets bedöm-
ning kan ett utlåtande avlämnas tidigast en och en halv månad efter det
att fondstyrelserna överlämnat sin förvaltningsberättelse för att en adekvat
utvärdering av fondernas medelshantering skall kunna genomföras.
Prop. 1990/91:186
Bilaga 5
59
Prop. 1990/91:186
Proposition 1
Propositionens huvudsakliga innehåll 1
Propositionens lagförslag 2
Utdrag ur protokoll vid regeringens sammanträde den 18 april 1991 5
1 Inledning 5
2 Bakgrund 7
2.1 Gällande placeringsbestämmelser 7
2.1.1 Första-tredje fondstyrelserna 8
2.1.2 Fjärde och femte fondstyrelserna 8
2.1.3 Löntagarfondstyrelsema 9
3 Allmän motivering 9
3.1 Inledning 9
3.2 Handel med derivata instrument 11
3.3 Förvärv av utländska aktier m.m 14
3.4 Placeringar i räntebärande värdepapper utställda i utländsk
valuta 17
3.5 Tidpunkten för förvaltningsberättelse m.m. 18
4 Upprättat lagförslag 20
5 Specialmotivering 20
6 Ikraftträdande 22
7 Lagrådets hörande 22
8 Hemställan 22
9 Beslut 22
Bilagor
1. Sammanfattning av innehållet i promemorian (DS
1990:90) En teknisk översyn av AP-fondens reglemente 23
2. Remitterat lagförslag 24
3. Förteckning över remissinstanserna och
sammanställning av remissyttranden över promemorian
(Ds 1990:90) En teknisk översyn av AP-fondens reglemente 27
4. Framställning 1990-12-17 från första-tredje fondstyrelserna
om ändringar i APR 56
5. Förteckning över remissinstanserna och sammanställning
över remissyttranden över framställningen från
första-tredje fondstyrelserna 59
Norstedts Tryckeri AB, Stockholm 1991
60