dels att nuvarande 1 kap. 3-6 §§ samt 8 och 9 §§ skall beteck-
nas 1 kap. 4-7 §§ resp. 14 och 15 §§,
tfe/s att det skall införas nya bestämmelser, 1 kap. 1-3 och 8-13
§§, 2 kap. 1-8 §§, 12 kap. 11 och 12 §§ samt närmast före I kap.
1, 8 och 11 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap. Allmänna föreskrifter
Utbildning för barn och ung-
dom
1
För barn och ungdomar an-
ordnar det allmänna utbildning
i form av grundskola och gym-
nasieskola samt vissa motsva-
rande skolformer, nämligen sär-
skola, specialskola och same-
skola.
Grundskolan, gymnasieskolan,
särskolan, specialskolan och
sameskolan bildar det o f-
f e n t l i g a skolväsen-
det för barn och
u n g d o m. Dessutom finns
särskilda utbildningsformer som
anordnas av det allmänna för
dem som till följd av sjukdom
eller av annat skäl inte kan
delta i skolarbetet inom det
offentliga skolväsendet.
1 Senaste lydelse av
1 kap. 5a § 1990:294
1 kap. 7 § 1990:294
2 kap. 7 § 19X6:1 193
2 kap. I 1 § 19X9:256.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:18
2
Alla barn och ungdomar
skall, oberoende av kön, geo-
grafisk hemvist samt sociala och
ekonomiska förhållanden, ha li-
ka tillgång till utbildning i det
offentliga skolväsendet för barn
och ungdom. Utbildningen skall
inom varje skolform vara lik-
värdig, varhelst den anordnas i
landet.
Utbildningen skall ge eleverna
kunskaper och färdigheter samt,
i samarbete med hemmen, främ-
ja deras harmoniska utveckling
till ansvarskännande människor
och samhällsmedlemmar. I ut-
bildningen skall hänsyn tas till
elever med särskilda behov.
Verksamheten i skolan skall
utformas i överensstämmelse
med grundläggande demokratis-
ka värderingar. Var och en som
verkar inom skolan skall främja
aktning för varje människas
egenvärde och respekt för vår
gemensamma miljö.
3 §
Vid sidan av de skolformer
som anordnas av det allmänna
kan det finnas skolor som an-
ordnas av enskilda fysiska eller
juridiska personer (fristå-
ende skolo r).
Utbildning för vuxna
8 §
För vuxna anordnar det all-
männa utbildning i form av
grundutbildning för vuxna
(g r u n d v u x) och kommunal
vuxenutbildning (k o m v u x)
samt vuxenutbildning för
psykiskt utvecklingsstörda
(sär v u r).
|
Prop. 1990/91:18 | |
|
Nu varande lydelse |
Föreslagen lydelse Grundvux, komvux och sär- 9 § Del offentliga skolväsendet för Verksamheten inom del of- 10 § Kommunerna är huvudmän Kommuner och landstings- Landstingskommuner och i |
|
Prop. 1990/91:18 | |
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse Gemensamma bestämmelser för H § Det offentliga skolväsendet för 12 § Den som är huvudman för en Utöver vad som föreskrivs i - mål och riktlinjer för utbild- - utbildningens innehåll och - utbildningens omfattning i 13 § För del offentliga skolväsen- |
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1990/91:18
2 kap.
Den kommunala organisationen
för skolan
1 §
Varje kommun och lands-
tingskommun skall som styrelse
för sitt offentliga skolväsende
utse en eller flera nämnder.
Om det inrättas en eller flera
särskilda nämnder som styrelse
för skolväsendet skall för dessa
i tillämpliga delar gälla 3 kap. 2
§, 3 § första stycket, 4 §, 5 §
första och tredje styckena, 6-8
§§, 9 § första stycket samt 10-
12 kommunallagen (1977:
179). För Stockholms kommun
gäller dock inte 3 kap. 5 § för-
sta stycket eller 6 § nämnda lag.
2 §
För ledningen av utbildningen
i skolorna skall det finnas rekto-
rer. Rektorn skall hålla sig för-
trogen med det dagliga arbetet i
skolan. Del åligger rektorn att
särskilt verka för att utbildning-
en utvecklas.
Som rektor får bara den an-
ställas som genom utbildning
och erfarenhet har förvärvat pe-
dagogisk insikt.
3 $
Varje kommun är skyldig att
för undervisningen använda lä-
rare som har en utbildning av-
sedd för den undervisning de i
huvudsak skall bedriva.
|
Prop. 1990/91:18 | |
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse Undantag får göras endast om 4 .§• För all få anställas som lärare 1. Sökanden har genomgått 2. Sökanden har genomgått Om det saknas sökande som 5 U Den som inte uppfyller kraven |
10
Prop. 1990/91:18
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
6
För all få anställas utan tids-
begränsning för studie- ocli yr-
kesorientering i del offentliga
skolväsendet skall den sökande
ha en utbildning avsedd för så-
dan verksamhet.
Den som inte uppfyller dessa
krav får anställas för studie-
och yrkesorientering för högst
ett år i sänder.
7 §
Varje kommun skall se till alt
fortbildning anordnas för den
personal som har hand om ut-
bildningen.
8 §
l alla kommuner skall det fin-
nas en av kommunfullmäktige
anlagen skolplan som visar hur
kommunens skolväsende skall
gestaltas och utvecklas. Av skol-
planen skall särskilt framgå de
åtgärder som kommunen avser
vidta för alt uppnå de nationella
mål som har satts upp för sko-
lan.
Kommunen skall kontinuerligt
följa upp samt utvärdera skol-
planen.
11
Prop. 1990/91:18
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
12 kap. Övriga föreskrifter
II §
Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer
får meddela föreskrifter om
skyldighet för skolhuvudmannen
att lämna sådana sakuppgifter
om skolverksamheten och sådan
verksamhetsredovisning som be-
hövs för uppföljning och utvär-
dering av verksamheten.
Regeringen får vidare medde-
la föreskrifter om viten för den
som inte följer bestämmelser om
sådan uppgiftsskyldighet.
12 §
Regeringen får meddela före-
skrifter om vad som skall beak-
tas vid urval av sökande till an-
ställning som lärare.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.
2. En kommun eller en landstingskommun får besluta att den
lokala styrelsen för skolan som har utsetts före ikraftträdandet re-
dan under år 1991 skall ersättas med en eller flera andra nämnder
enligt bestämmelserna i 2 kap. 1 §. Beslutar kommunen eller
landstingskommunen om en sådan förändring, skal) fullmäktige
också entlediga ledamöter och suppleanter i den lokala styrelse
som upphör. Ledamöter och suppleanter i den eller de nya nämn-
derna får utses för tiden intill utgången av år 1991.
3. Bestämmelser i lag eller annan författning som gäller skolsty-
relsen eller den lokala styrelsen skall i stället avse sådan styrelse
som kommunen eller landstingskommunen enligt 2 kap. 1 § har
inrättat för sitt offentliga skolväsende.
4. För svårt rörelsehindrade ungdomar får de kommuner som
regeringen bestämmer, i sin gymnasieskola anordna speciellt an-
passad utbildning (gymnasieskola med Rh-anpassad utbildning).
Som svårt rörelsehindrad anses den som på grund av ett rörel-
sehinder eller, om även annat funktionshinder föreligger, sitt
12
samlade handikapp inte kan följa reguljär studiegång i gymnasie-
skolan och som för att kunna genomföra gymnasiala studier be-
höver tillgång till en gymnasieskola med Rh-anpassad utbildning
och särskilda omvårdnadsinsatser i form av boende i elevhem,
omvårdnad i boendet och habilitering.
5. Hänvisningar till 1 kap. 5 a § i 3 kap. 19 a §, 5 kap. 5 a §
och 12 kap. 10 § skall i stället avse punkt 4 i dessa övergångsbe-
stämmelser.
6. En sameskolstyrelse skall vara lokal styrelse för sameskolan.
Prop. 1990/91:18
13
2 Förslag till
Lag om ändring i vuxenutbildningslagen (1984:1118)
Prop. 1990/91:18
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 och 4 §§ vuxenutbildningsla-
gen (1984:1118)' skall upphöra att gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.
1 Senaste lydelse av
2 kap. 2 § 1988:064.
2 kap. 4 § 1989:257.
14
Utbildningsdepartementet
Prop. 1990/91:18
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den I I oktober
1990
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsiåden S.
Andersson, Göransson, Gradin, Dahl, R. Cailsson, Johansson,
Lindqvist, G. Andersson, I öimqvist, Thalén, breivalds, Wallsiröm,
Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Asbrink
Föredragande: statsrådet Persson
Proposition om ansvaret lör skolan
Skolreformerna under efterkrigstiden genomfördes under en stark
central styrning. Ambitionen var att göra utbildningen geografiskt
tillgänglig för alla, att höja utbildningsnivån oavsett social bak-
grund samt att föra samman olika utbildningar som byggde på se-
gregation och urval. Denna omfattande och genomgripande för-
ändring av det svenska skolsystemet hade inte varit möjlig utan en
betydande styrning från riksdagen och regeringen.
Under sjuttiotalet påbörjades en reformstrategi som byggde på
avreglering och decentralisering. Syftet var att minska detaljregle-
ringen och effektivisera verksamheten genom en ökad lokal fri
het. För grundskolans del blev resultatet bl.a. en ny läroplan, I .gr
80, och en förändring av statsbidragssystemet. Inom såväl gymna
sieskolan som den kommunala utbildningen för vuxna minskades
detaljregleringen.
I mitten på åttiotalet gjordes en samlad beredning av frågorna
om styrningen av skolväsendet. Tre sakkunniga utarbetade ett un-
derlag som presenterades i rapporten (Ds IJ 1087:1) Ansvarsför-
delning och styrning på skolområdet, lin parlamentarisk kommit-
té, styrningsberedningen, lämnade med bl.a. detta underlag som
grund överväganden och förslag i betänkandet (SOU 1988:20) lin
förändrad ansvarsfördelning och styrning på skolområdet.
Betänkandet låg till grund för en proposition till riksdagen om
skolans utveckling och styrning (prop. 1988/89:4). I propositionen
föreslogs att skolan i framtiden skall präglas av en utveckling från
regelstyrning mot målstyrning med färre regler och tydligare mål.
Riksdagen och regeringen skall ha det samlade övergripande an-
svaret för att garantera en likvärdig utbildning över hela landet,
och kommunerna skall ha ansvaret för att organisera och genom-
15
föra skolverksamheten. Dessa principer för utvecklingen ställde
riksdagen sig bakom (1988/89: UbU7, rskr. 95).
Med detta uttalande som grund har under det senaste året ett
arbete bedrivits inom utbildningsdepartementet (det s.k. skolpro-
jektet). Syftet har varit att ta fram underlag för att omsätta nämn-
da principer i konkreta förslag till förändringar. Som ett första
led i detta arbete har förslag lagts fram om att den statliga regle-
ringen av tjänsterna som lärare, skolledare, biträdande skolledare
och syofunktionärer skall upphöra med utgången av år 1990.
Riksdagen har fattat beslut i enlighet härmed (prop. 1989/90:41,
UbU9, rskr. 58). Beslutet innebär att kommunerna nu får ett helt
och odelat arbetsgivaransvar för all personal i skolan. Med ut-
gångspunkt häri har arbetet bl.a. inriktats på att förändra skollag
stiftningen.
Ett förslag till nytt statsbidragssystem för grundskola, gymna
sieskola och kommunal utbildning (Ds 1990:32) löt vuxna har
utarbetats. Förslaget har remissbehandlats. lin sammanfattning av
förslaget samt en sammanställning av remissyttrandena bör fogas
som bilaga 1 resp, bilaga 2 till delta protokoll. Detta material till
sammans med underlag i övrigt som tagits fram inom projektet
ligger till grund för de förslag jag nu lägger fram.
Jag redovisar också i detta sammanhang ställningstaganden till
vissa förslag som Skola-Arbete-utredningen lagt fram i betänkan
det (SOU 1989:113) Ungdomars kompetens, lin sammanfattning
av förslaget och en sammanställning av remissyttrandena i lele
vanta delar bör fogas som bilaga 3 resp, bilaga 4 till detta proto
koll.
Jag lägger också fram förslag med anledning av riksdagens be-
slut vid behandlingen av den s.k. kommunaliseringspropositionen
om stimulansbidrag till förbättring av skolans fysiska miljö.
När jag i fortsättningen talar om skolan och skolverksamheten
menar jag grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning
för vuxna.
Prop. 1990/91:18
16
1 Principiella utgångspunkter lör förslagen
Prop. 1990/91:18
Medborgarna ställer allt större krav på den offentliga verksamhe-
ten. Kraven gäller bättre tillgäng till och kvalitet på service eller
tjänster. Kraven omfattar också inflytande över vail som presteras
samt möjligheter att välja mellan olika alternativ.
Krav och synpunkter av detta slag är naturliga konsekvenser av
ett välfärdssamhälle, där alla medborgare får allt bättre kunskaper
om och allt större insiktet i förhållandena i sin omvärld. Medbor-
garnas krav på inflytande och insyn gäller också frågor och pro-
blem som i hög grad präglat vardagen.
Behovet av föränch ingar och löt bättringar inom ilen offentliga
sektorn har länge kunnat tillgodoses genom expansion. Denna väg
står inte längre öppen. Möjligheterna alt tillföra den offentliga
sektorn ökade resurser är nu begränsade. Kraven på tillgång och
kvalitet kan därför alltmera sällan tillgodoses genom tillskott av
resurser.
I stället måste de resurser som vi har utnyttjas på ett bättre
sätt. Kraven på en förändrad och förbättrad offentlig verksamhet
måste mötas genom att ansvaret förs längre fram i organisationen
till dem som verkar och arbetar där. Härigenom och genom att de
som är beroende av verksamheten får ett större inflytande över
t.ex. prioriteringar av insatser kan verksamheten bli effektivare.
Prestationerna kan därmed i större utsträckning motsvara med-
borgarnas behov, och kvaliteten kan bli bättre i förhållande till
insatta resurser. Detta innebär samtidigt att medborgarna både får
möjlighet att ta ett större ansvar och får ett större utrymme för
personligt engagemang.
Jag har tidigare, i min anmälan till budgetpropositionen 1090
(prop. 1989/90:100 bil. 10 s. 10), framhållit att vållat dsfrågorna i
fortsättningen mera kommer att handla om att göra medborgarna
delaktiga i fördelningen och utvecklingen av välfärden. Den of-
fentliga verksamheten finns och bedrivs framför allt i landets
kommuner. Det är i kommunerna och kommundelarna som med-
borgarnas krav på inflytande och ansvar måste mötas.
En förändring i denna riktning förutsätter att del traditionella
sättet att genom en detaljerad statlig reglering styra den offentliga
verksamheten upphör. Styrningen måste i stället ske genom att
riksdagen och regeringen anger mål och ramar och överlämnar
ansvaret för genomförandet till dem som arbetar och verkar i
kommuner och kommundelar.
Skolan har ca 200 000 anställda och utbildar ca I 300 000 ele-
ver varje verksamhetsår. Den är både till vei ksainhelsvolym och i
fråga om ekonomisk omslutning en av de största organiserade
verksamheterna i samhället. Den finns i landets alla kommuner.
Den ekonomiska omslutningen kan grovt uppskattas till ca 70
miljarder kr.
17
2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 18
En stor del av våra produktiva resurser satsas således på ut Prop, l*)‘)0/0l:18
bildning. Nästan alla ungdomar som lämnar grundskolan går vida-
re till gymnasieskolan. Åtskilliga vuxna deltar i en eller annan
form av studier varje år. Många medborgare berörs alltså dagligen
som anställda eller som elever och föråldrar/värdnadshavare av
verksamheten i skolan.
Det är dock inte bara på grund av sin volym och sin ekono
miska omslutning som skolan är en viktig del av den offentliga
verksamheten. Utbildning är ett av de främsta medlen alt uppnå
välfärd och rättvisa. Utbildning och kompetens är också avgöran
de för vår förmåga och våra möjligheter att utveckla välfärden i
en allt hårdare internationell konkurrens. Samtidigt är utbildning
och kunskaper viktiga för den personliga utvecklingen och för
den enskilda människans möjligheter till ett rikare liv. En välut-
bildad medborgare har bredare valmöjligheter i fråga om arbete
och framtid än en med bristfälliga kunskaper. Därför är tillgång
till god utbildning också en fråga om valfrihet för ett rikare liv
och en bättre framtid.
Allas lika rätt till utbildning är grundläggande för den svenska
skolpolitiken. Rätten till utbildning skall omfatta alla, oavsett var
man bor i landet och vilka ekonomiska eller andra förutsättningar
man har. Skolan skall ge alla samma möjligheter att utvecklas.
Utbildningen skall vara likvärdig.
Just därför att utbildningen är så viktig, kräver allt fler större
inflytande över skolan och den utbildning som erbjuds. Detta gäl-
ler såväl föräldrar och elever som de politiskt ansvariga i kommu-
nerna.
Jag har tidigare understrukit vikten av ett ökat lokalt ansvar
för den offentliga verksamheten. På skolans område ser jag en så-
dan förändring som helt nödvändig om skolan skall kunna ut-
vecklas och upprätthålla en god kvalitet.
Skolans verksamhet bygger i särskilt stor utsträckning på utbil-
dad och kompetent personal. Del finns därför i skolans värld go-
da förutsättningar att lägga ett ökat inflytande och ett större an-
svar för planering och genomförande av verksamheten längre
fram i organisationen.
Lärarnas yrkeskunskap och deras inställning till lärararbetet
samt skolledarnas förmåga alt samla alla i skolan kring gemen-
samma mål och handlingsmönster är avgörande för resultaten i
skolan. Att skapa goda förutsättningar för att stärka och utveckla
yrkesrollerna blir dessutom allt viktigare, om skolan skall kunna
behålla och rekrytera duglig och kompetent personal.
Om ett större inflytande för personalen skall bli fruktbart och
leda till en bättre skola, ställer detta också nya och bestämda krav
på lärarna. Traditionellt har läraryrket varit ett ”ensamyrke”.
Detta är naturligt med den organisation av skolverksamheten som
länge varit rådande, där uppgiften för den enskilde läraren varit
att genomföra verksamheten enligt mer eller mindre bestämda
riktlinjer. Kraven på gemensam planering och gemensamt an-
svarstagande för både insatser och utvärdering blir påtagliga, när
det system för styrning av skolan som jag nu föreslår blir fullt ge-
nomfört. Detta innebär också ökade krav på ledarfunktionen i
skolan. I nu nämnda avseenden kommer skolan i fortsättningen
att ställas inför samma krav som många andra verksamheter i
samhället.
Arbetet i skolan skall utgå från och baseras pä elevernas förut-
sättningar och behov. Även eleverna har berättigade krav pä att
få del av ett ökat lokalt inflytande. Deras möjligheter att medver-
ka i planeringen och uppläggningen av arbetet i skolan varierar
givetvis efter ålder och mognad. I lur deras intresse och engage-
mang - som dessutom är helt avgörande för ulbiklningsresultaten
- till fullo skall tas till vara är inte något som kan lösas på central
nivå. Den fostran till demokrati som vi alla vill ge våra barn och
ungdomar måste grundläggas i hemmen och i skolan. Det äi lian
denna principiella utgångspunkt som en lösning pä elevernas in-
flytandefrågor i skolan måste sökas och finnas. Det är i törsta
hand skolledarnas och lärarnas ansvar att sä sker.
För att skolan skall kunna fungera bra krävs alt ansvarsfördel-
ningen är tydlig och klar. Föräldrar, elever och anställda skall ve-
ta vem som bär ansvaret för förhållanden och åtgärder av olika
slag. Ansvarsförhållandet mellan staten och kommunerna måste
därför vara så tydligt som möjligt. Också ansvarsförhållandet mel
lan politiker och de anställda, i första hand skolledare och lärare,
måste bli klarare.
Det är i spänningsfältet mellan nu nämnda strävanden - att
tillgodose behovet av större inflytande och garantera alla en lik-
värdig utbildning - som lösningen på styrningsproblemen för sko-
lan måste sökas. En förändring av styrningen får inte innebära att
skolan återigen blir ojämlik så att bara de som kan betala eller de
som bäst kan bevaka sina intressen får en bra utbildning. Del får
heller inte innebära att innehållet i utbildningen blir så beroende
av lokala beslut eller förhållanden att likvärdigheten kan ifrågas-
ättas.
Vi har höga ambitioner för vära barn och ungdomar och lör
vår skola. Internationella jämförelser visar också att de resultat
eleverna i Sverige presterar ligger högt. De ligger bland de bästa i
världen när det gäller naturorienterande ämnen och bra när det
gäller läsning, främmande språk och samhällskunskap. Inom ma-
tematikområdet, där den internationella jämförelsen inte är lika
fördelaktig, har åtgärder satts in bl.a. i form av fortbildning för
lärare. Kvaliteten är inte bara hög ulan den är också genomgåen-
de jämn över landet. Skillnaderna mellan olika skolor är mindre i
Sverige än i flertalet andra industriländer.
Men även om resultaten av undersökningar av delta slag visar
att svensk skola huvudsakligen fungerar bra i ett generellt per-
spektiv finns det givetvis problem i dagens skola som måste och
Prop. 1990/91:18
kan lösas. En del elevers studieresultat är otillfredsställande. Skol-
lokaler, läromedel och arbetsmiljö har brister. Skolledare och lä-
rare tycker sig sakna möjligheter att påverka sin arbetssituation.
Föräldrar känner sig maktlösa inför problem som deras barn mö-
ter i skolan.
De förändringar som jag föreslår i del följande medför givetvis
inte att problem av detta slag inom skolan omedelbart går att lö-
sa. Det är dock min övertygelse att skolan genom förändringarna
kommer att förses med bättre redskap och bättre metoder att för-
bättra verksamheten. Alla berörda kommer att kunna ges större
inflytande. Men samtidigt kommer större insikt och förståelse
samt även ansvar att fordras av dem som är beredda alt ta del i
detta inflytande.
Prop. 1990/91:18
2 En mål- och resultatorienterad styrning
av skolan
Mitt förslag: Riksdagen och regeringen skall styra skolverksam
heten genom att ange nationella mål. Grundläggande mål skall
anges i lag. Övriga mål och sådana riktlinjer för utbildningen
som skall vara generellt giltiga skall anges i läroplanerna. I.ärar
utbildningen samt fortbildningen av lärare och skolledare äi
andra statliga medel att styra skolan.
Staten skall ge bidrag till skolverksamheten. Bidraget skall ha
karaktären av finansiellt stöd och således inte reglera verksam
heten.
Kommun eller annan huvudman för skolan skall ansvara lör
att verksamheten genomförs inom de ramar som riksdagen och
regeringen lagt fast.
Skolans verksamhet skall följas och utvärderas. Uppföljning-
en och utvärderingen skall ge underlag för att bedöma om åtgär-
der behöver vidtas eller korrigeringar göras för all nationella
mål och riktlinjer skall kunna upprätthållas och resultaten för-
bättras.
Skälen för mitt förslag: De grundläggande principer för styr-
ning av skolan som jag nu redovisar följer den utvecklingsstrategi
som riksdagen tidigare ställt sig bakom. Mina förslag innebär att
ytterligare steg tas på vägen till en mera utpräglad målstyrning
med ett lokalt ansvar för verksamhetens genomförande.
En mål- och resultatorienterad styrning av skolan innebär en-
ligt mitt sätt att se att staten anger nationellt giltiga mål och rikt-
linjer för arbetet i skolan. Allas rätt till likvärdig utbildning är
grundläggande för skolpolitiken. Det innebär att samma mål och
riktlinjer skall gälla för alla skolor i landet.
20
Dessa mål och riktlinjer skall slås fast i lag och andra författ-
ningar. Läroplanerna är de författningar där målen och riktlinjer-
na för skolan huvudsakligen kommer till uttryck. Läroplanerna
skall vara klara och tydliga.
Inom de ramar och riktlinjer som riksdagen och regeringen
lägger fast skall kommunerna eller andra huvudmän för skolan ha
stor frihet att avgöra hur verksamheten skall genomföras. Kom-
munerna skall besluta om hur skolan skall organiseras och admi-
nistreras samt hur resurserna skall fördelas och disponeras. Till
grund för dessa beslut skall givetvis ligga de mål och riktlinjer
som anges i läroplanerna.
Den kunskap och kompetens som lärarna representerar är av-
görande för att målen för skolan skall kunna nås. Att verksamhe-
ten bedrivs av lärare som är utbildade för sin uppgift är därför
grundläggande för att en nationellt likvärdig skola med hög kvali-
tet skall kunna upprätthållas. Jag kommer därför att föreslå en
lagfäst skyldighet för kommunerna alt använda utbildade lärare.
Den grundläggande lärarutbildningen skall ge blivande lärare
en gemensam grund att stå på och ge dem den utbildning som de
behöver för att fullgöra sina undervisningsuppgifter. Utbildningen
skall lägga grunden för deras professionalism.
Fortbildningen skall vidmakthålla och utveckla denna proles-
sionalism. Därmed är också fortbildningen etl viktigt medel lör
en likvärdig skola. Detta blir särskilt påtagligt i samband med sto-
ra och genomgripande nationella reformer, när nya och förändra-
de krav på kunskaper och kompetens ställs på lärarna. Men det är
också viktigt att det finns tillgång till fortbildning av tiög kvalitet i
alla delar av landet för att fortlöpande höja kvaliteten i skolan.
Statsbidraget till skolan skall i fortsättningen enbart vata etl fi-
nansiellt stöd för skolverksamheten. Det skall inte styra verksam-
heten så som det hittills har gjort.
Det förslag som jag nu presenterar innebär att statsbidraget ut-
går som ett enda bidrag till skolsektorn, ett seklorsbidrag. lag vill
i detta sammanhang erinra om att regering.cn nyligen tillsatt en
kommitté (dir. 1990:20) med uppdrag alt utlörma ett nytt system
för statens bidrag till kommuner och landsting, linligl diiekliven
skall kommittén utforma sina förslag sä alt kommunerna också
framöver får förutsättningar att bedriva en likvärdig skolverksam-
het.
Jag har inledningsvis velat ge denna samlade bild av styrningen
av skolan och de huvudkomponenter som ingår i den. Elur dessa
närmare kommer att utformas skall jag ange i del följande. Jag
skall nu på samma övergripande sätt redovisa hur jag ser på an-
svarsfördelningen i skolan.
Lärare och skolledare är de som närmast skall ansvara för alt
verksamheten i skolan genomförs enligt läroplanerna och att ut-
bildningen bedrivs i överensstämmelse med vetenskap och beprö-
vad erfarenhet. Läroplanerna skall därför primärt rikta sig till
Ihop. 1990/91:18
21
dem. Härigenom kommer deras professionella ansvar att framgå
tydligare. Lärarna skali också kunna utveckla verksamheten i sko-
lan på ett mera självständigt och ansvarsfullt sätt. I)e erfarenheter
som lärarna gör i sitt arbete kommer att kunna läggas till grund
för förändringar inte bara på lokal nivå ulan också, i första hand
genom rapporter från utvärderingen, på central nivå.
Det förhållandet att läroplanerna primärt riktar sig till lärarna
innebär inte att lärarna skulle undantas från kommunernas led-
ning. Skolan skiljer sig i detta avseende inte frän annan kommu-
nal verksamhet. Om en lärare brister i sina åligganden enligt läro-
planerna är det sålunda kommunens eller annan skolhuvudmans
uppgift att, i första hand genom sin skolledning, inskrida för att
åstadkomma rättelse.
Kommunerna svarar vidare för en ändamålsenlig organisation
av skolverksamheten och för att det finns lokaler, utrustning och
läromedel samt personal för olika uppgifter i skolan, l-ortbildning
av personalen är ett kommunalt ansvar.
Kommunerna skall se till att skolan får de resurser som behövs
för att skolverksamheten skall uppnå nationella mål och uppfylla
nationella riktlinjer. Det är en fråga för politikerna i kommunen
och ytterst för väljarna vad skolverksamheten därutöver får kosta.
Kommunerna och deras politiska ledning har det samlade an-
svaret för genomförandet och utvecklingen av skolverksamheten.
De ansvarar också för att verksamheten följs och utvärderas.
Riksdagen och regeringen svarar för utformningen av de natio-
nella målen och riktlinjerna. Ett finansiellt stöd i form av etl
statsbidrag skall utgå till primärkommunerna. Detta stöd skall be-
räknas och fördelas så att det bidrar till att upprätthålla en likvär-
dig utbildning i skilda delar av landet.
Riksdagen och regeringen skall följa och utvärdera de nationel-
la målen och riktlinjerna. De skall sålunda kunna bilda sig en
uppfattning om vilka resultat som uppnås i skolan. Kommunerna
skall vara skyldiga att redovisa fakta och förhållanden som är av
betydelse för att verksamheten skall kunna bedömas. Sanktionsål-
gärder mot kommuner som inte fullgör sina skyldigheter skall
kunna komma ifråga.
De förändrade styrnings- och ansvarsförhållanden som jag nu
har redovisat innebär att varje kommun kommer att kunna la ett
mycket större ansvar för sina barns, ungdomars och vuxna med-
borgares utbildning. De förtroendevalda kan på ett mera uttalat
och tydligt sätt än hittills visa sina medborgare och sin personal
vilken vikt de lägger vid skolverksamheten i kommunen och vi|
ken utveckling de eftersträvar. Del är min övertygelse att detta
också kommer att ytterligare öka föräldrarnas intresse och perso
nålens engagemang och kreativitet.
Det är angeläget att decentraliseringen av beslutanderätten och
det förändrade ansvarstagandet inte gör hall vid kommungränsen
eller hos politikerna. Det är i själva skolverksamheten som det
tydligt framgår vilka åtgärder som måste vidtas och vilka priorite-
ringar som bör göras för att skolan skall bli bättre. Möjligheterna
att på de enskilda skolenheterna - inom de ramar som dragits
upp för det kommunala ansvaret - mera självständigt styra och
ansvara för verksamheten måste bli större. Ansvaret för att såda-
na förändringar kommer till stånd ligger hos kommunerna.
I en skola med ett decentraliserat verksamhetsansvar kan
föräldra- och elevinflytandei inte garanteras av centrala bestäm-
melser. Om möjligheten att påverka inte bara skall bli skenbar
och formell måste det finnas ett reellt utrymme för ett inflytande.
Därför fordras det ställningstaganden både på politisk nivå i kom
munen och av skolledningen till framför allt innehållet i föräldra -
och elevinflytandet. Jag avser all återkomma till dessa frågor i
samband med kommande översyner av läroplanerna.
Ett större lokalt ansvarstagande ser jag som nödvändigt efter
som det är min övertygelse att kraften i skolans utveckling nu
måste sökas i klassrummen och i den enskilda skolan. Del är lä-
rarnas och skolledarnas erfarenheter och prolessionalism som
måste tas tillvara. De goda exemplens makt måste kunna föras vi-
dare till andra skolor. Den lokala utvärderingen av skolan bildar
grunden för en sådan process.
Den centrala nivån behöver i myckel större utsträckning än
hittills fånga upp lokala utvecklingstendenser och lörändi ingsbe-
hov. Även här kommer utvärderingen att kunna ge betydelsefulla
bidrag. Tillsammans med resultat från forskning och utvecklings-
arbete kan analyser av lokalt och centralt utvärderingsarbete bilda
underlag för förändringar i läroplaner och andra styrmedel för
skolan.
I anslutning till den nya statliga budgetprocessen, som utgår
från att en fördjupad prövning av verksamheterna skall göras i
treårsperioder, skall också underlag och riktlinjer för utvecklingen
på skolområdet tas fram. Sådana riktlinjer anser jag bör presente-
ras i en utvecklingsplan för skolområdet, som i viktiga delar un-
derställs riksdagen.
Utvecklingsplanen skall framför allt vara statsmakternas poli-
cydokument för skolverksamheten. Som sådant kommer det gi-
vetvis också indirekt att vara av betydelse för planeringsarbetet
på kommunal nivå och för det lokala utvecklingsarbetet. Etl sam-
spel mellan den lokala och den centrala nivån kan genom utvär-
deringsarbetet och utvecklingsplanen på så sätt finna sina former.
Min avsikt är att en utvecklingsplan för skolväsendet skall kun-
na upprättas första gången i anslutning till budgetarbetet för pe-
rioden 1994/95-1997/98.
Mina förslag i det följande omfattar en ny lydelse av I och 2
kap. av skollagen. Denna lag kommer all omfatta grundläggande
bestämmelser för alla skolformer. Om nu föreliggande förslag
godkänns, avser jag att återkomma med förslag till ny lydelse av
skollagen i övrigt, föreskrifter som lar sikte på de skilda lagbe-
Prop. 1990/91:18
stämmelser som behövs för de olika skolformerna, Förslag i dessa
avseenden ämnar jag lägga fram under våren 1991.
Förslagen i det följande kommer i övrigt att innebära avsevär-
da förenklingar på författningsområdet. På grund av att kommu-
nerna genom riksdagens tidigare beslut nu avgör anställningsform
och övriga anställningsvillkor för ail personal i skolan kan den
omfattande statliga regleringen på personalområdet upphöra från
årsskiftet. Förslaget till statsbidragsbestämmelser innebär att yt-
terligare betydande förenklingar i författningskomplexet kan ske.
Även i övrigt medför mina förslag att den centrala regleringen
kommer att minska avsevärt.
Jag kommer senare (avsnitt 10) att redovisa min syn på hur lä-
roplanerna skall utformas för att fungera i ett målstyrt system.
Det jag nu presenterar är övergripande riktlinjer för det fortsatta
arbetet inom detta område. Avsikten är att läroplanerna i framti-
den skall bli både klarare och tydligare. 1 samband med alt jag i
början av år 1991 lägger fram förslag om gymnasieskolans föränd-
ring och om utvecklingen på vuxenutbildningens område åter-
kommer jag till frågan om läroplanerna för dessa skolformer. Jag
avser att under våren 1991 återkomma till regeringen med förslag
om översyn av läroplanen för grundskolan.
Jag kommer senare (avsnitt 1 I) att presentera riktlinjer för vad
uppföljningen och utvärderingen skall innefatta och hur etl sy-
stem härför skall byggas upp.
Flera remissinstanser har hävdat att ett nytt styrsystem inte
kan bedömas förrän alla styrfaktorer i systemet har utvecklats och
kan presenteras och tillämpas fullt ut. Jag menar att ett sådant
synsätt bygger på föreställningen alt en verksamhet kan fungera
först när alla centrala krav och funktioner är fullt utbyggda och
preciserade.
Många försök att förnya verksamheterna inom den offentliga
sektorn har hindrats av krav på utredningar som skall göra full-
ständiga genomlysningar av frågor och förhållanden innan ställ-
ning tas till förändringar och förenklingar. Sådana krav har
många gånger fått stöd av intressen som vill förhindra utveckling
eller inte vill ha några förändringar alls. De förslag som jag nu
lägger fram är en fortsättning på den utveckling av skolan, där
det första steget togs i den s.k. styrpropositionen år 1988 och följ-
des av den s.k. kommunaliseringspropositionen förra året. Inte
heller nu täcker mina förslag alla frågor och problemställningar. 1
flera frågor avser jag att återkomma under våren 1991. Till stora
delar måste förändringarna på skolområdet också ses som början
av en process där erfarenheter som görs kan läggas till grund för
fortlöpande förändringar och förbättringar.
Min bestämda uppfattning är att både de politiskt ansvariga i
kommunerna och de som arbetar i skolan har kompetens, vilja
och förmåga att nu ta ett ökat ansvar för verksamheten i skolan.
Prop. 199(1/') 1:18
Stora förändringar förestår på skolområdet. Gymnasieulbild- Prop. I *>*)<)/•) 1: 18
ningen skall reformeras samtidigt som antalet elever i gymnasieål-
der minskar. Större krav ställs samtidigt på utbildningen för
vuxna. Det ökande antalet barn, födda under de allra senaste
åren, kommer redan om några är att öka behovet av utbildning i
grundskolan. Jag är övertygad om alt förändringar av delta slag
lättare kan mötas, om det finns större utrymme för lokala beslut.
På lokal nivå kommer man nu all kunna lätta egna rationella
beslut om skolorganisationen, beslut som kan skapa utrymme lör
att höja kvaliteten i verksamheten i en utsträckning som inte varit
möjligt tidigare. Det kan gälla t.ex. samordning mellan olika skol-
former som gymnasieskola oeh vuxenutbildning och samverkan
mellan barnomsorg och skola. Mina förslag innefattar genomgri-
pande förändringar i det svenska skolsystemet. Likväl skapar de
endast förutsättningar för de lokalt verksamma i skolan - anställ-
da, politiker, elever och föräldrar - att förändra verksamheten och
prioritera insatserna så att resultaten blir bättre. Det ankommer
till slut på dem att ta vara på dessa möjligheter.
3 Allmän motivering till lagförslagen
3.1 Vissa utgångspunkter för författningsförslagen
Mitt förslag: 1 en gemensam lag samlas de grundläggande be-
stämmelserna såväl för barn- och ungdomsskolan som för den
kommunala utbildningen för vuxna.
I enlighet med principen om en mål- och resultatorienterad
styrning av skolan läggs i lagen vikt vid bestämmelser om vad
som skall - eller i vissa fall bör - uppnås. Däremot begränsas fö-
reskrifter om hur de angivna målen skall nås till vad som be-
döms nödvändigt för att säkerställa kvaliteten, en nationellt lik-
värdig skola och den enskildes rättssäkerhet.
Lagstiftningen utformas med tanke på all uppföljning och ut-
värdering blir viktiga instrument för att utveckla styrningen.
Skälen för mitt förslag: De förslag till ändringar i skollagen
som jag här lägger fram bygger på den princip om en mål- och
resultatorienterad styrning av skolan som jag nyss har presenterat.
Om den nya principen godtas, är det min avsikt att de nu förelig-
gande förslagen till författningsändringar inom kort skall följas av
andra, som för författningsarbetet vidare genom de delar av skol-
lagstiftningen som inte tas upp till behandling nu.
Ett genomförande av principen om en mål- och resultalorien-
terad styrning av skolan har väsentliga återverkningar på skolför-
fattningarna. För förståelsen av de nya författningarna är det ock-
25
så viktigt att hålla den bakomliggande styrningsprincipen i min-
net. En grundläggande tanke bakom styrningsprincipen är att
statsmakterna ställer upp målen för skolväsendet, medan del an-
kommer på skolhuvudmännen att på bästa sätt genomföra verk-
samheten så att målen nås. Väsentlig vikt måste sålunda läggas vid
att tydligt ange de mål - kvalitativa eller kvantitativa - som skall
uppnås. Mindre utrymme skall däremot ges bestämmelser om hur
verksamheten skall genomföras. De föreskrifter som skall lämnas
på detta område bör sålunda begränsas till sådant som är betingat
av statsmakternas ansvar för kvalitet, nationell likvärdighet och
den enskildes rättssäkerhet. Som exempel på etl viktigt kvalitets
krav vill jag nämna lärarnas kompetens. Jag skall längre fram ut-
veckla den saken närmare.
Uppföljning och utvärdering blir viktiga instrument för alt ut
veckla styrningen av skolan. Förlattningsbestäminclserna måste
därför utformas också med tanke pä att ge förutsättningar lör en
god utvärdering och uppföljning av verksamheten.
Även om det är önskvärt att de mål som statsmakterna ställer
upp har formen av absoluta krav som fullt ut skall uppfyllas är
det ofrånkomligt att ha också vissa mer allmänt formulerade mål
för verksamheten. Sådana behövs för att tjäna som tolkningsbak-
grund för andra, konkreta bestämmelser, Etl antal bestämmelser
som ger uttryck för grundläggande värderingar är etl viktigt in-
slag i de författningsförslag som jag nu lägger fram.
Vad jag har utvecklat om styrningen och dess konsekvenser för
författningarna gör sig gällande lika mycket för den vuxenutbild-
ning som regleras i vuxenutbildningslagen som för de utbildnings-
former som regleras i den nuvarande skollagen. Jag anser tiden
nu vara mogen att sammanföra de grundläggande reglerna för bå-
da dessa delar av undervisningsväsendet i ett gemensamt regelsys-
tem, benämnt skollagen. Härigenom skulle klart också markeras
det nära sambandet mellan dessa delar.
Sammanförandet av skollagen och vuxenutbildningslagen ger
anledning att överväga några terminologiska frågor. Även om det
är möjligt att i stor utsträckning göra reglerna enhetliga för samt-
liga utbildningsformer kommer det ändå att finnas ett behov att
emellanåt behandla skolformerna i den nuvarande skollagen resp,
utbildningsformerna i vuxenutbildningslagen för sig. För att un-
derlätta detta föreslår jag användningen av följande tre begrepp,
vilkas innebörd lämpligen bör regleras i skollagens inledande ka-
pitel:
- Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom, som består
av grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan
och sameskolan.
- Det offentliga skolväsendet för vuxna, som beslår av grund-
vux, komvux och särvux.
Prop. 1990/91:18
20
Det offentliga skolväsendet, vilket är den sammanfattande Prop. 1990/91:18
benämningen på alla de skolformer som den nya reglering-
en omfattar.
3.2 Likvärdig utbildning
Mitt förslag: Alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön,
geografiskt hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden,
ha lika tillgång till utbildning. Del offentliga skolväsendets ut-
bildning skall inom varje skolform vara likvärdig var den än an
ordnas i landet.
Skälen för mitt förslag: Allas lika rätt till en god utbildning i
barn- och ungdomsskolan är en självklar hörnpelare i den sven-
ska utbildningspolitiken.
Ingen huvudman får därför utforma sitt skolväsende så all inte
alla barn och ungdomar har lika tillgång till utbildningen. Således
får inte kön, geografiskt hemvist, sociala eller ekonomiska förhål-
landen utgöra grund för eller rent faktiskt leda till särbehandling.
Detta är vad jag menar med lika tillgäng till utbildning. Del är
förhoppningsvis en självklarhet för alla skolhuvudman. Men jag
vill ändå påpeka att i detta ligger inte enbart ett förbud mot ut
tryckliga begränsningar i enskildas rätt till utbildning, utan även
ett krav på att utbildningen utformas så alt inte deltagandet i
praktiken väsentligt försvåras för någon på grund av en eller flera
av de nyss nämnda faktorerna.
Allas lika tillgång till utbildning innebär alltså mer än att alla
skall ha samma formella möjligheter att få utbildning. Det an-
kommer på huvudmännen att utforma sitt skolväsende och sin ut-
bildning så att inte något barn eller någon ungdom i realiteten
förhindras att få del av utbildning på grund av sitt kön, sin bo-
stadsort eller sina sociala eller ekonomiska förhållanden. Detta
kan innebära att elever, som i något av dessa avseenden är miss-
gynnade, måste stödjas särskilt.
Principen om allas lika tillgång till utbildning i det offentliga
skolväsendet för barn och ungdom bör entydigt slås fast i skolla-
gen. Den lagreglering som jag föreslår i denna del får naturligtvis
inte tolkas så att den skulle utgöra ett hinder mot att skolhuvud-
männen vidtar särskilda åtgärder för att få barn och ungdomar alt
delta i utbildning, som de annars kan förväntas avstå frän på
grund av någon av de tidigare nämnda faktorerna. Exempel på en
sådan åtgärd är tillfälliga enkönade undervisningsgrupper för all
ge flickor eller pojkar bättre studieförutsättningar inom ett områ
de, där det egna könet är i stark minoritet.
1 lagen bör också fästas kravet att utbildningen inom varje
skolform skall vara likvärdig varhelst i landet den anordnas. I det-
ta sammanhang vill jag framhålla att likvärdig inte betyder likfor-
27
mig i betydelsen likadan. Tvärtom skall det, inom de ramar som
statsmakterna ger, finnas utrymme för anpassning av undervis-
ningen och organisation av utbildningen till behov hos olika ele-
ver och vid olika skolor. Det väsentliga instrumentet för all nå en
likvärdig utbildningskvalitet ligger, enligt min mening, i de för
hela landet gemensamma läroplanerna. Utformningen av lärarut-
bildningen och de behörighetsregler för lärare som jag kommer
att föreslå längre fram kommer vidare att bidra till att utbildning-
en över hela landet sköts av väl utbildade lärare. Detta är av stor
betydelse för den likvärdiga utbildningen och också för att denna
skall hålla hög kvalitet. Även det statsbidragssystem som jag kom-
mer att föreslå syftar till att ge skolhuvudmännen förutsättningar
för undervisningsinsatser med hög och likvärdig kvalitet.
Kontrollen av att alla skolhuvudmän lever upp till dessa båda
grundläggande principer, den om den lika tillgången till utbild-
ning och den om den likvärdiga utbildningen, kommer att bli ett
viktigt inslag i uppföljningen och utvärderingen.
Prop. 1990/91:18
3.3 Grundläggande mäl och riktlinjer lör skolan
Mitt förslag: Det grundläggande syftet med det offentliga skol-
väsendet för barn och ungdom skall vara alt genom utbildningen
ge eleverna kunskaper och färdigheter samt att i samarbete ined
hemmen främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännan
de människor och samhällsmedlemmar. I utbildningen skall hän
syn tas till elever med särskilda behov.
Motsvarande grundläggande sylte med del offentliga skolvä
sendet för vuxna skall vara att vuxna utifrån sina egna önskemål
skall få möjlighet att komplettera sin utbildning så alt främst de
som tidigare fått minst utbildning skall kunna slärka sin ställ-
ning i arbetslivet och i det kulturella och politiska livet.
Verksamheten inom det offentliga skolväsendet skall utfor-
mas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska vär-
deringar. Vidare skall var och en som verkar inom skolväsendet
vara skyldig att främja aktning för varje människas egenvärde
och respekt för vår gemensamma miljö.
Skälen för mitt förslag: Självfallet måste de flesta av målen
och riktlinjerna beträffande utbildningens innehåll och omfatt-
ning finnas i läroplanerna, föreskrifter som inte rimligen bör ges i
lagform.
Även om således målen för utbildningen och riktlinjerna för
arbetet till helt övervägande del kommer att ställas upp i läropla-
nerna, anser jag att det är väsentligt att i skollagen slå fast de
grundläggande syftena med utbildningen, färdriktningen för verk-
samheten. Av lätt förståeliga skäl måste dessa formuleras förhål-
landevis allmänt. Vid sidan om deras symbolvärde kommer de
främst att tjänstgöra som en grundval för tolkningen av andra
mer konkret utformade bestämmelser. De vänder sig i lika hög
grad till skolhuvudmännen som till personalen inom det offentli-
ga skolväsendet. Eftersom de är av sädan grundläggande betydelse
för det budskap som skolan skall förmedla till alla elever, lär
nämligen inte någon av aktörerna i skolverksamheten vid något
tillfälle dra sig undan sitt ansvar lör att de förverkligas.
För barn- och ungdomsskolan är de viktigaste uppgifterna alt
ge kunskaper och färdigheter samt all verka fostrande tillsam-
mans med hemmen. Detta bör i skollagen uttryckas så att utbikl
ningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt - i sam-
arbete med hemmen - främja elevernas harmoniska utveckling till
ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar.
I en lång pedagogisk tradition hävdas att elevernas olika anlag
- intellektuella, praktiska, fysiska och konstnärliga - måste få ut-
vecklas allsidigt. 1940 års skolutredning talade om vikten av att
uppfostran främjar en harmonisk utveckling av människans anlag.
1946 års skolkommission använde uttrycket ”bli harmoniskt ut-
vecklade människor”. Det förslag till förändring av mål för ut
bildningen som jag nu lägger fram innebär alt denna klassiska tra-
dition nu kommer till uttryck i stället för nuvarande formulering
i skollagen som påverkats av mer tidsmässiga, mentalhygieniska
föreställningar.
Självfallet måste skolans fostran ske i samarbete med de omyn-
diga elevernas vårdnadshavare. Det är i första hand de som är
ansvariga för barnens uppfostran och skolans insats utgör ett stöd
och ett komplement. För att skolans bidrag till barnens fostran
skall kunna bli framgångsrika, ja, för att de över huvud taget skall
vara acceptabla ur samhällelig synvinkel, måste de avse sädana
värderingar som är väsentliga och om vilka det råder överväldi-
gande enighet inom vår samhällsgemenskap.
För att alla elever skall uppnå goda resultat i skolan behöver
särskild hänsyn tas till elever med olika former av inlärningssvå-
righeter. Det kan gälla elever med handikapp, koncentrationssvå-
righeter, läs- och skrivsvårigheter eller störningar av sådan art
som påverkar elevernas arbete i skolan. Jag anser del angeläget
att i lagen markera skyldigheten att i utbildningen ta hänsyn till
elever med särskilda behov.
Vuxenutbildningens primära syfte är att överbrygga utbild-
ningsklyftorna i samhället. Detta bör framhållas i skollagen ge-
nom en bestämmelse som utformas sä alt den slår läst att del of-
fentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle alt I enlig-
het med individuella önskemål komplettera sin utbildning. Verk
samheten skall i första hand inriktas på att erbjuda dem som lidi
gare fått minst utbildning möjlighet att stärka sin ställning i ar-
betslivet och i det kulturella och politiska livet. Fostran i samma
bemärkelse som i ungdomsskolan har inte någon plats i vuxenut-
bildningen. Det är dock rimligt att även där påverka eleverna att
Prop. 1990/91:18
29
omfatta samma grundläggande normer i vårt samhälle som skall
tjäna som mål för ungdomsskolans fostran.
Jag tror att nästan alla kan instämma med mig när jag nämner
de grundläggande demokratiska värderingarna, aktningen för var-
je människas egenvärde och respekten för miljön som sådana för
vårt samhälle fundamentala normer som skolan måste ha ett sär-
skilt ansvar för att bibringa eleverna såväl inom barn- och ung-
domsskolan som inom vuxenutbildningen.
1 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen betonas att del all-
männa skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom
samhällets alla områden. Uppgiften är så viktig all den bör kom-
ma till uttryck i skollagen. Det bör ske genom en föreskrift om
att all verksamhet i skolan skall utformas i enlighet med grund-
läggande demokratiska värderingar.
Aktningen för varje människas egenvärde måste också räknas
till skolans viktiga fostransmål. All kraftfullt motverka alla lör-
mer av mobbning och atl på alla sätl söka främja alt människor
av olika ursprung och bakgrund i vårt land innefattas i samhälls
gemenskapen är exempel på vad detta mål mer konkret innebär.
Strävan mot jämställdhet mellan könen är etl annat. Även om
också detta mål är självklart för de allra flesta så anser jag att del
är så väsentligt och har sådant symbolvärde alt det skall lagfästas.
Detsamma kan sägas om respekten för vår gemensamma miljö.
I kursplanerna för olika ämnen skall naturligtvis tas upp frågor
som rör vårt förhållande till miljön. Men det är enligt min me-
ning inte tillräckligt att sprida kunskap om dessa frågeställningar.
Skolan skall i alla sammanhang, oberoende av om det sker inom
ramen för något undervisningsämne eller eljest, verka för att ele-
verna tillägnar sig en på kunskap grundad respekt för vår gemen-
samma miljö och kännedom om det ansvar som var och en därför
har gentemot sina medmänniskor och kommande generationer.
Dessa bestämmelser, som jag föreslår skall placeras inlednings-
vis i skollagen, tar sikte inte bara på utbildningens innehåll utan
även på t.ex. de undervisningsmetoder som kommer till använd-
ning och det sätt som utbildningen anordnas. De ställer ytterst
krav på hur alla inom skolväsendet skall uppträda i relationen
med eleverna.
Prop. 1990/91:18
3.4 Huvudmannens skyldigheter
Mitt förslag: I skollagen tas in en uttrycklig bestämmelse om alt
skolhuvudmännen skall vara skyldiga att genomföra utbildning-
en enligt de föreskrifter som statsmakterna har salt upp.
Skälen för mitt förslag: Del bör pä ett entydigt sätt göras klart
i skollagen vem som har ansvaret för alt genomföra utbildningen
inom det offentliga skolväsendet. Det bör därför anges att det är
huvudmännen som ansvarar för alt utbildningen genomförs. Vi-
dare bör klart anges att huvudmännen vid genomförandet har atl
följa statsmakternas föreskrifter.
En sådan bestämmelse skulle bidra till att markera den grund-
läggande principen i det styrsystem som jag föreslår för den sven-
ska skolan. Huvudmännen, nästan uteslutande kommuner, får ge-
nomförandeansvaret för skolverksamheten. Samtidigt är det ett
väsentligt nationellt intresse att den utbildning som kommunerna
erbjuder är av hög kvalitet och rättvist fördelad. Detta måste
statsmakterna kunna garantera trots att detaljregleringen slopas
och statsbidragsanvändningen blir fri. Ett av de medel som då står
till buds är att sätta upp föreskrifter som drar upp de gränser in-
om vilka huvudmännen får utöva sitt verksamhetsansvar. Den
statliga reglering som kommer att kvarstå efter denna reform
skall också i allt väsentligt enbart sylta till att garantera den lik-
värdiga utbildningen, dennas kvalitet och att enskildas befogade
krav på rättssäkerhet iakttas även inom skolväsendet.
Enkelt uttryckt kan huvudmännens position alltså formuleras
så här: Inom de ramar som statsmakterna drar upp står del hu-
vudmännen fritt att välja sina vägar för att nå de mal som har
lagts fast för skolan.
När det gäller närmare föreskrifter om huvudmännens skyldig
het att anordna utbildning och omfattningen av denna skyldighet
avser jag att återkomma i samband med att jag - om förslagen i
denna proposition vinner riksdagens gillande - lägger förslag an-
gående utformningen av övriga kapitel i skollagen. Med den upp-
byggnad som jag anser att skollagen bör få, skall sådana regler
nämligen tas in i de kapitel som behandlar resp, skolform. Vissa
synpunkter på vilka regler som kan behövas kommer jag alt lägga
fram i samband med att jag senare behandlar statsbidragets kon-
struktion.
Jag har tidigare betonat att, även om vissa delar av skolans re-
gelsystem avses primärt bli riktade direkt till viss personal, har
skolhuvudmännen alltid det yttersta ansvaret för att dess personal
följer reglerna.
3.5 Den statliga skoladministrationen
Mitt förslag: 1 skollagen lämnas föreskrifter om att det skall fin-
nas statliga skolmyndigheter.
Skälen för mitt förslag: Även med det målstyrda system för
skolan som jag nu föreslår kommer del att finnas behov av statli-
ga myndigheter för det offentliga skolväsendet. Jag kommer i det
följande (avsnitt 13) att utveckla vad jag anser bör ankomma på
sådana myndigheter.
31
3.6
Den kommunala organisationen
Prop. 1990/91:18
Innan jag går närmare in på föreskrifterna om ilen kommunal.i
organisationen av skolväsendet vill jag något utveckla de allmänna
tankegångar som ligger bakom mina förslag i denna del.
Redan i de inledande avsnitten har jag framhållit alt en bäran-
de tanke i reformeringen av skolväsendet är att ge skolhuvudmän-
nen största möjliga frihet att själva utforma organisationen av sin
skolverksamhet. Härigenom kan denna på bästa sätt anpassas ef-
ter de lokala förutsättningarna. Att så sker är av avgörande bety-
delse för att reformen skall kunna leda till de betydande fördelar
som är avsedda. En detaljerad reglering av skolorganisationen är
inte förenlig med de nu nämnda grundtankarna.
Friheten för de kommunala skolhuvudmännen att organisera
sin skolverksamhet kan dock inte göras total. Sålunda motiverar
statsmakternas ansvar för utbildningens kvalitet och likvärdighet
samt för enskildas rättssäkerhet att vissa regler ges beträffande
skolväsendets organisation i kommunerna. För att säkra dessa in-
tressen krävs det en viss stadga i organisationen. Från båda dessa1
aspekter är det viktigt bl.a. att det står klart vem som bär ansvaret
för olika avgöranden inom det kommunala skolväsendet. Ansva-
ret för kvaliteten gör det också rimligt alt statsmakterna ställer
upp behörighetsvillkor för vissa personalgrupper som skall verka i
skolan. Till detta återkommer jag närmare i de följande avsnitten.
Jag vill betona att de regler som jag föreslår pä detta område
strikt har hållits till vad jag anser ofrånkomligt.
Ett viktigt steg i riktning mot en minskad statlig detaljreglering
av skolverksamheten togs i och med riksdagens beslut med anled-
ning av regeringens proposition om kommunalt huvudmannaskap
för lärare, skolledare och syofunktionärer (prop. 1989/90:41). Ge-
nom beslutet kommer den ingående regleringen av de nämnda yr-
kesgruppernas tjänster, vilken reglering i dag företrädesvis finns i
skolförordningen (1971:235), att upphöra att gälla med utgången
av år 1990 för alla anställda inom hela den del av det offentliga
skolväsendet för vilken kommuner och landstingskommuner är
huvudmän. Riksdagens beslut omfattar även lärare och skolledare
vid fristående skolor på gymnasial nivå.
De behörighetsregler som jag funnit erforderliga att lagfästa
begränsar sig när det gäller lärare till viss utbildning och när det
gäller rektorsnivån till krav på utbildning och erfarenhet som gi-
vit pedagogisk insikt. Jag har övervägt om det inte därutöver ock-
så uttryckligen borde anges att vederbörande är lämplig för de ar-
betsuppgifter som han eller hon skall utföra. Jag har emellertid
inte föreslagit en uttrycklig föreskrift härom då jag utgår från att
det är en självklarhet att ingen kommun väljer att i utbildningen
använda sådan personal som bedöms olämplig. Avsaknaden av ett
uttryckligt lämplighetskrav får därför inte tolkas så att det skulle
32
medföra någon skyldighet för en kommun alt i sin utbildning an- Prop. 1990/91:18
vända personer som visserligen är formellt behöriga men ändå in-
te är lämpliga för sådana uppgifter.
3.6.1 Ansvarigt politiskt organ
Mitt förslag: Varje kommun skall ha ett politiskt ansvarigt or-
gan som styrelse för sitt offentliga skolväsende. Som sådan sty-
relse för det offentliga skolväsendet skall kommunen utse en el-
ler flera nämnder. Motsvarande skall gälla för landstingskommu-
ner som är huvudmän för skolor inom det offentliga skolväsen-
det.
Skälen för mitt förslag: Skolhuvudmannens verksamhetsansvar
har två huvuddelar.
För det första innefattar det en skyldighet lör huvudmannen
att se till att det finns tillräckligt med resurser i form av personal,
lokaler, läromedel, utrustning m.m. lör att utbildning skall kunna
meddelas i den omfattning som föreskrivs.
Den andra huvuddelen innebär ansvar lör alt verksamheten i
skolan överensstämmer med gällande förfallningsföreskrilter så
vitt avser innehåll i och riktlinjer för utbildningen.
För detta samlade verksamhetsansvar måste del i varje kom
mun finnas ett ansvarigt politiskt organ. I enlighet med den syn
på statens styrning av den kommunala skolverksamheten som jag
nu presenterar saknas det dock skolpolitiska motiv för att närma-
re föreskriva hur kommunerna skall organisera ansvaret för sill
offentliga skolväsende. Det väsentliga är således att ingen del av
kommunens skolverksamhet saknar ett ansvarigt politiskt organ
som styrelse. Detta lämnar en betydande frihet för kommunen att
utifrån sina egna behov och önskemål utforma en lämplig nänmd
organisation.
Självfallet finns det inte heller något skäl för statsmakterna att
föreskriva vad den eller de nämnder som utses till styrelse för
kommunens skolväsende skall heta. Att jag här använder benäm-
ningen styrelse för det offentliga skolväsendet anger bara den
funktion dessa nämnder skall ha. På åtskilliga ställen både i skol-
lagen och i andra författningar finns behov av en kort och enkel
term för att benämna dessa ansvariga politiska organ. Även med
hänsyn härtill är beteckningen styrelse bra. Jag har sålunda av
praktiska skäl valt att använda den benämningen, men däri ligger
således ingen anvisning om hur dessa nämnder bör benämnas i
kommunerna.
I den utsträckning inte annan lagstiftning som reglerar den
kommunala verksamheten hindrar del skall det även slå kommu-
nerna fritt att helt eller delvis uppdra åt sådan nämnd som hand-
har andra kommunala frågor att även svara för skolfrågor. Vissa
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 18
eller samtliga skolfrågor skall också kunna läggas direkt på kom-
munstyrelsen, om kommunen så finner lämpligt. Regleringen bör
utformas så att de grundläggande bestämmelser om kommunala
nämnder som för närvarande finns i 3 kap. kommunallagen blir
tillämpliga oberoende av den organisatoriska lösningen. Självfallet
gäller även att varje kommun måste utforma sin organisation så
att behörighetskollisioner inte uppstår mellan flera kommunala
organ eller att någon fråga hamnar utanför något organs ansvar.
Vad jag nu har anfört om nämndorganisationen i kommunerna
har motsvarande tillämpning för landstingskommunerna.
En reglering med denna innebörd bör i skollagen kunna ut-
tryckas så att varje kommun och landstingskommun skall ha en
eller flera nämnder som styrelse för det offentliga skolväsende
som den är huvudman för men att den själv avgör om den skall
ha en enda nämnd som styrelse för hela sitt skolväsende eller oli-
ka nämnder som styrelse för olika delar av huvudmannens offent-
liga skolväsende, t.ex. grundskolan, gymnasieskolan och vuxenut-
bildningen. Möjligheten att ha skilda nämnder som styrelse lör
olika delar av kommunen behöver däremot inte särskilt anges i
skollagen, eftersom den följer av lagen (1979:408) om vissa lokala
organ i kommunerna. Lagen (1985:127) om särskilda organ i
landstingskommunerna innehåller kompletterande regler för
landstingen.
Genom lagen (1984:382) om försöksverksamhet med en friare
kommunal nämndorganisation (omtryckt 1988:136) har de kom-
muner som ingår i frikommunförsöket getts möjlighet alt pröva
en friare nämndorganisation, l ör närvarande deltar 25 kommuner
och 3 landstingskommmuner i försöksverksamheten. Jag anser att
tiden nu är mogen att inom skolområdet generellt genomföra en
friare nämndorganisation.
Jag vill i detta sammanhang erinra om att ett arbete pågår in-
om regeringskansliet med att utforma förslag till en ny kommu-
nallag. Avsikten är att en proposition skall lämnas till riksdagen
våren 1991. I detta sammanhang kan en samlad bedömning kom-
ma att göras av frågan om en friare kommunal nämndorganisa-
tion. Detta kan givetvis komma att få återverkningar även inom
skolområdet.
Prop. 1990/91:18
3.6.2 Skolledare
Mitt förslag; För ledningen av utbildningen i skolorna skall fin-
nas rektorer. Kommunerna får själva avgöra hur många rektorer
de skall ha, dock med den begränsningen att en rektors ansvars-
område inte får göras större än att rektor kan hålla sig förtrogen
med det dagliga arbetet i skolan.
Som rektor skall bara få anställas den som genom utbildning
och erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt.
31
Skälen för mitt förslag: Skolledningen har en avgörande bety-
delse för skolans utveckling. Om skolan skall vara mer än en
samling enskilda lärare som var och en undervisar efter sitt eget
huvud, måste det finnas en fungerande skolledning. Dessa, i och
för sig ganska självklara, slutsatser drog styrningsberedningen,
som också påpekade att elevproblem och utslagning är betydligt
mindre omfattande i skolor med en gemensam pedagogisk grund-
syn. Denna gäller primärt inte utformningen av enskilda lektioner
eller hur specifika ämnesdidaktiska problem skall lösas. 1 stället
gäller det mer generella frågor som t.ex. synen på skolans roll och
lärarens uppgifter och ansvar samt på den arbetsmiljö som skolan
erbjuder såväl personal som elever, på skolans kontakter med
andra såsom föräldrar, arbetsliv, kulturliv m. m. samt hur kopp-
lingen mellan synsättet i de generella frågorna och den direkta
undervisningen skall göras. Skolledningen har också ett särskilt
ansvar för att skapa goda förutsättningar för utvecklingen av
verksamheten i skolan. Behovet av en väl fungerande skolledning
inom det offentliga skolväsendet är således odiskutabelt. Men mo-
tiverar detta att staten föreskriver hur skolledningen skall organi-
seras i kommunerna?
Jag har på upprepade ställen i denna proposition framhållit
vikten av att de kommunala skolhuvudmännen ges en omfattande
frihet att organisera sitt offentliga skolväsende utifrån sina egna
förutsättningar. Vidare har jag framhållit att det enbart får vara
för statsmakterna väsentliga intressen som får föranleda inskränk
ningar i denna frihet. Jag har angett statsmakternas ansvar för ut-
bildningens kvalitet och likvärdighet och för att rätlssäkerhels-
aspekter tillgodoses som sådana intressen. Samtliga dessa intressen
talar med betydande styrka för att en viss reglering bibehålls be-
träffande skolledningen.
Det väsentliga för att tillgodose de nu nämnda intressena är atl
det i varje kommun finns en struktur för det pedagogiska arbetet.
Enligt min uppfattning är det ofrånkomligt all del finns en ansva-
rig skolledare som - självfallet under det anvariga politiska orga-
net - svarar för den dagliga ledningen av utbildningen i skolan
och därvid ser till att bestämmelserna om utbildningen uppfylls.
Ansvaret för utbildningen omfattar ansvar inte endast för den di-
rekta undervisningen utan även för skolans fostrande roll, också
under sådana moment som raster och skolmåltider. Utöver detta
behöver någon svara för beslut i vissa frågor som för de enskilda
eleverna är av mer ingripande natur. Det är vidare rimligt att för
denna ansvariga skolledare ställa upp tyd[igajieliörighelsviilkor.
Även med goda materiella resurser krävs för en framgångsrik
skola att det dagliga arbetet med utbildningen leds av personer
med god kännedom om och insikt i utbildningens villkor. De syn-
punkter på läroplanernas framtida roll och utformning som jag
senare skall utveckla innefattar ett betonande av skolledarens be-
Prop. 1990/91:18
35
tydelse som ledare för utbildningen. Även det ansvar som läggs
på lärarna att nå undervisningsmålen gör det väsentligt atl den
närmaste ledningen ute i skolorna har insikt i vad lärargärningen
innebär. Den ansvariga skolledaren kommer således att få en av-
görande roll beträffande utbildningens genomförande. Detta är
ett av de två tungt vägande skäl som enligt min uppfattning talar
för den reglering som jag nu föreslår.
Det andra skälet är att det i skolverksamheten behöver lättas
ett antal beslut som är av den karaktären att de inte alls bör ligga
på en politisk instans eller i vart läll inte omedelbart bör ankom-
ma på en politisk instans. Ofta är det fråga om beslut som direkt
berör enskilda elever. Rättssäkerheten kräver här dels att beslu-
tanderätten läggs på en rimlig nivå, dels alt det är fullständigt
klart vem som skall fatta besluten och därmed ansvara för dem.
Exempel på beslut av detta slag är vissa frågor om disciplinära åt-
gärder mot elever, ledighet för elever, kvarsättning och uppflytt-
ning, särskilda stödinsatser, betygsättning.
Både för kvalitetens upprätthållande och för rättssäkerheten är
det således viktigt att det står klart vem som bär ansvaret för vissa
avgöranden. Ett system med någon typ av kollektivt ansvar är in-
te tillfyllest för att garantera de intressen som jag nu vill värna.
Ansvaret skall därför läggas på en bestämd tjänsteman. Denna
skall ha en med tanke på uppgifterna lämplig kompetens.
Det krävs en benämning för denna ansvariga skolledare, både i
den dagliga verksamheten och för att i olika författningar kunna
peka ut denne. Jag har valt beteckningen rektor. Det är en titel
vars innebörd med tiden undergått vissa förskjutningar men som
numera i det allmänna språkmedvetandet torde ha en väl etable-
rad hemortsrätt för den skolledningsnivå jag nu har i åtanke.
Även de gängse översättningarna av titeln rektor till sådana språk
som engelska, franska och tyska ger en riktig association om be-
fattningen. Även om den exakta innebörden sålunda har växlat
från tid till annan, har befattningen rektor alltid stått för någon
som burit ansvaret för viss utbildningsverksamhet. Del är en stor
fördel att titeln är så känd i vida kretsar och associerad med den
avsedda ledningsuppgiften. Elever och föräldrar vet direkt att
rektor är den för utbildningen ansvarige skolledaren.
Med den mycket viktiga roll som rektor kommer att få, såväl
för utbildningens kvalitet som för rättssäkerheten, är det angelä-
get att till rektorer utses personer som har goda förutsättningar
att klara dessa uppgifter. Det ansvar som sålunda läggs på rektor
förutsätter att denne har en allsidig pedagogisk insikt. En sådan
kan säkerligen förvärvas på olika sätt. Gemensamt för dem alla
torde dock vara att de inrymmer såväl utbildning som praktisk er-
farenhet. Jag är däremot inte beredd att kategoriskt säga att det
nödvändigtvis måste röra sig om grundläggande lärarutbildning
eller praktik som lärare, även om detta självfallet i de allra flesta
fall kommer att vara det aktuella.
Prop. 1990/91:18
Jag vill betona att föreskriften om atl det skall finnas rektorer
inte innebär ett försök att styra kommunerna när de skall utfor-
ma sin ledningsorganisation. Den enda begränsningen som jag an-
ser är nödvändig är att det skall finnas en rektor med ett ansvars-
område som inte får göras så stort att han eller hon inte kan hålla
sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan. Detta är en själv-
klar inskränkning med tanke på den funktion som rektor skall ha.
Kommunerna får således en betydande frihet att organisera sin
ledning i övrigt på det sätt som de finner lämpligt med utgångs-
punkt från lokala behov och förutsättningar. Hur stor organisatio-
nen skall vara och vilken kompetens som ledarna skall ha är frå-
gor som staten inte behöver ange med det undantag rörande rek-
torer som jag tidigare har redovisat. Jag vill framhålla att undan-
taget för rektor innebär att någon annan skolledare inte kan ta
över från rektor det ansvar och de skyldigheter denne har enligt
författningarna. Med friheten följer etl ansvar att ta hänsyn till
det unika i skolverksamheten. I vissa avseenden kan driften av
skolor säkerligen för en kommun påminna om dess övriga verk-
samhetsgrenar. Men det helt dominerande syftet med skolan alt
utbilda och fostra eleverna gör att denna verksamhet måste inta
en särställning. Det förhållandet att det t.ex. inom vissa skolfor-
mer kan förekomma en omfattande kommersiell verksamhet lar
aldrig överskugga det faktum att det primärt ändå rör sig om sko
lor. Detta är något som alltid måste beaktas vid utformningen av
skolorganisationen.
Prop. 1990/91:18
3.6.3 Lärare
Mitt förslag: Kommunerna skall vara skyldiga att för undervis-
ning alltid använda lärare som är utbildade för att sköta sådan
undervisning som det i huvudsak är fråga om. Endast om sådana
inte finns att tillgå eller det finns annat särskilt skäl med hänsyn
till eleverna får undantag göras.
Bara den som är behörig för den läraruppgift som är aktuell
får anställas utan tidsbegränsning. Obehörig får anställas lör
högst ett år i sänder. Behörig är den som gått igenom lärarut-
bildning med huvudsaklig inriktning mot den undervisning som
anställningen avser. Med sådan utbildning jämställs vissa andra
utbildningar som bedöms motsvara dessa. Vissa dispensmöjlighe-
ter bör finnas, om normalt behöriga lärare inte finns att anställa.
Kommunerna skall vidare åläggas en uttrycklig skyldighet att
se till att det anordnas lämplig fortbildning för dess lärare och
övriga personal som har hand om utbildningen.
Skälen för mitt förslag: Lärarnas kompetens är av avgörande
betydelse för utbildningens kvalitet. Enligt min uppfattning är det
därför nödvändigt att lagfästa ett krav på att de lärare som kom
37
munerna använder för undervisning skall ha en utbildning som är
avsedd för den undervisning som läraren i huvudsak skall bedriva.
Endast härigenom skapas garantier för att kompetenta lärare
verkligen används. Att ett sådant krav tas in i skollagen ligger helt
i linje med det ansvar som jag tidigare har framhållit all statsmak-
terna har för utbildningens kvalitet.
Bestämmelsen innebär att kravet på behörighet knyts inte en
bart till anställningstillfället. Jag anser att kravet pä korrespon
dens mellan lärarens uppgifter och kompetens bör iakttas även
fortsättningsvis under lärarens tjänstgöringstid. Kommunen måste
alltså vid tjänstgöringsfördelningen se till atl de lärare som an-
vänds för undervisningen i ett ämne etc. har en utbildning som i
huvudsak är avsedd härför.
Undantag från regeln att det vid varje tillfälle skall användas
en lärare med adekvat utbildning får göras om sådan lärare sak-
nas eller om det finns annat särskilt skäl med hänsyn till eleverna.
Det senare undantaget syftar till att förhindra atl kommunen i
undervisningen skall tvingas använda en lärare som visserligen
har rätt utbildning men som det inte är lämpligt att använda med
hänsyn till eleverna. Då bör den i och för sig behörige men
olämplige få ersättas, även om annan behörig ej finns att tillgå.
Jag vill påpeka att den av mig föreslagna regleringen för lärare
inte innehåller något uttryckligt krav på att de lärare som kom-
munen använder inom sitt offentliga skolväsende också skall vara
anställda av kommunen. Redan regeringsformens regler torde
dock innebära att någon annan ordning inte är möjlig annat än
undantagsvis. 1 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen före-
skrivs nämligen att förvaltningsuppgift som innefattar myndig-
hetsutövning får överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stif-
telse eller enskild individ bara om det sker med stöd av lag. Efter-
som sådana lagbestämmelser bara finns för speciella situationer
och då lärares betygsättning enligt min uppfattning normalt inne-
fattar myndighetsutövning, måste utrymmet för ickekommunalt
anställda lärare inom de kommunala delarna av det offentliga
skolväsendet bedömas vara synnerligen begränsat.
För att kommunerna skall ha förutsättningar att kontinuerligt i
så hög grad som möjligt ha lärare med atlekval utbildning måste
de medges rätt att, när de tvingas anställa andra lärare, anställa
dessa för begränsad tid, normalt till dess terminen eller läsåret tar
slut. En sådan rätt för kommunerna strider mot regeln i 4 § an-
ställningsskyddslagen (1982:80) om att anställningsavtal gäller tills
vidare. För att undantag skall få göras från denna regel krävs, en-
ligt 2 § anställningsskyddslagen, uttrycklig bestämmelse i annan
lag. Därför föreslår jag nu att en sådan tas in i skollagen.
Den grundläggande bestämmelsen för anställning bör utformas
så att behörig för anställning ulan tidsbegränsning är den som har
genomgått svensk lärarutbildning med huvudsaklig inriktning mot
den undervisning som anställningen avser. Med svensk lärarut-
l’rop. 1990/91:18
38
bildning skall självfallet direkt i bestämmelsen jämställas sådan
nordisk utbildning som enligt ingångna konventioner skall bedö-
mas som likvärdig. Vidare bör som en behörighetsgrund upptas
annan högskoleutbildning som av universitets- och högskoleäm-
betet förklarats i huvudsak motsvara sådan nyss nämnd svensk lä-
rarutbildning.
Om det till en läraranställning saknas någon behörig sökande
skall det normala vara att någon lärare som saknar föreskriven
behörighet anställs för viss tid, oftast till terminens eller läsårets
slut. Men det bör även öppnas en möjlighet lör kommunerna att i
speciella situationer få tillsvidareanställa en särskild lärare som in-
te är behörig enligt de bestämmelser som jag nu har redogjort lör.
Jag vill dock kraftigt betona att det rör sig om en undantagsbe-
stämmelse. Det kan sålunda i något fall vara befogat att - för all
kunna vinna en god kraft för undervisningen - bortse från bristen
på formella meriter. Ett sådant avsteg från reglerna om tillsvida-
reanställning bör dock alltid vara förestavat av omsorg om under-
visningens kvalitet. En första förutsättning lör att undantagsbe-
stämmelsen skall få tillgripas är all den aktuella läraren hat kom
petens för den undervisning som anställningen avser. Vidare mås-
te det finnas skäl att anta att läraren är lämpad alt handha under
visningen.
Redan inledningsvis påpekade jag det självklara sambandet
mellan lärarnas kompetens och utbildningens kvalitet. Direkt av
detta följer vikten av att i undervisningen i så stor utsträckning
som möjligt använda kompetenta lärare. Etl sätt atl söka garante-
ra detta är de kompetenskrav som jag nu föreslagit. Ett annat vik-
tigt medel för att tillförsäkra utbildningsverksamheten kompetens
är fortbildning av personalen. Senare (avsnitt 9) kommer jag alt
närmare utveckla min syn på fortbildningen. Jag bedömer dock
att denna är så väsentlig att det i skollagen skall slås fast att kom-
munerna är skyldiga att se till att lämplig fortbildning anordnas.
Med hänsyn till bl.a. vad jag redan i föregående avsnitt framhållit
om rektors roll bör bestämmelsen utformas så att den tar sikte
på all personal som har hand om utbildningen.
Prop. 1990/91:18
3.6.4 Personal for studie- och yrkesorientering
Mitt förslag: För att någon skall få anställas utan tidsbegräns-
ning för studie- och yrkesorientering uppställs ett motsvarande
krav på att vederbörande skall ha adekvat utbildning. Andra får
bara anställas för högst ett år i sänder.
Skälen för mitt förslag: Även studie- och yrkesorienteringen
är en viktig del av skolans uppgifter. Det är därför väsentligt att
även denna verksamhet omhänderhas av kompetent personal. Jag
har dock inte sett det som möjligt att gå så långt som beträffande
3‘)
lärarna att jag föreslår en regel om att för sådan verksamhet bara
skall få användas personal med adekvat utbildning. Skälet härför
är bl.a. att studie- och yrkesorienteringen inte är en lika klart av-
gränsbar verksamhet som undervisningen. I stället är det enligt
min uppfattning tillräckligt med en bestämmelse som uppställer
sådan utbildning som krav för tillsvidareanställning. Även här
krävs lagform för att få göra undantag från anställningsskyddsla-
gens regler.
Prop. 1990/91:18
3.6.5 Skolplan
Mitt förslag: Skolplanen får en central roll i framtiden. 1 skol-
planen, som skall fastställas av kommunfullmäktige, skall anges
hur kommunens skolväsende skall gestaltas och utvecklas. Sär-
skilt skall framgå de åtgärder som kommunen avser vidta för att
uppnå de nationella mål som har satts upp för skolan. Kommu-
nen skall följa upp och utvärdera sin skolplan.
Skälen för mitt förslag: Med det synsätt på styrningen av skol-
verksamheten, som jag presenterar i denna proposition, kommer
den kommunala skolplanen att få en central roll i framtiden.
Kommunerna kommer att i en helt annan utsträckning än i dag
själva få utforma sin skolorganisation. Likaså kommer de att med
det nya statsbidragssystemet få långt mycket större möjligheter att
själva bestämma hur de resurser som satsas på skolverksamhet
skall fördelas. Den reella beslutanderätten i många frågor som rör
skolverksamheten flyttas helt enkelt ned frän riks- och länsnivån
till kommunerna. 1 denna situation är i’el väsentligt att de övervä
ganden som görs blir lätt tillgängliga lör dein som främst berörs
av dessa. Den kommunala skolplanen skall således dels fungera
som planeringsunderlag för verksamheten i skolorna, dels ge
kommunens invånare insyn i och därmed förutsättningar att söka
påverka de överväganden som kommunen gör beträffande sin
skolverksamhet.
Med hänsyn till dess betydelse är det naturligt att skolplanen
fastställs av kommunfullmäktige. Planen skall givetvis hållas aktu-
ell. Skolplanen är ett rent kommunalt dokument.
Vad skolplanen skall innehålla måste ses mot bakgrund av dess
nu angivna syften. Skolplanen skall givetvis innehålla de mer
övergripande överväganden som kommunen gör beträffande sitt
skolväsende. Där skall bl.a. redovisas hur kommunen ser på sin
skolverksamhet på sikt, hur den anser att denna bör utvecklas,
vilken inriktning - inom de ramar som de nationella målen ställer
upp - som den vill ge olika delar av sitt skolväsende. Inriktningen
och omfattningen av skolpersonalens fortbildning kan nämnas
som exempel på en typisk fråga som bör behandlas i skolplanen.
Vidare skall, liksom redan i dag, särskilt anges de åtgärder som
kommunen avser vidta för att uppnå de nationella mål som har
satts upp för skolan.
För att kunna tjäna som ett fullvärdigt planeringsunderlag för
verksamheten i skolorna måste planen kompletteras med angivan
de av de organisatoriska och ekonomiska förutsättningarna för de
olika delarna av kommunens skolverksamhet. Hur detta skall ske
bör det ankomma på kommunen att besluta om.
Kommunen skall kontinuerligt följa upp sin skolplan och även
utvärdera den. Detta krav säger något om hur konkret planen
måste vara. Jag behandlar uppföljning och utvärdering i ett senare
avsnitt (avsnitt 11).
Prop. 1990/91:18
3.7 Bemyndiganden för regeringen
Mitt förslag: I 12 kap. skollagen upptas två nya bemyndiganden
för regeringen att meddela föreskrifter, nämligen
- om skyldighet för skolhuvudmännen att lämna sådana
sakuppgifter och sådan verksamhetsredovisning som be-
hövs för statsmakternas uppföljning och utvärdering samt
- om vad som skall beaktas vid urval av sökande till anställ-
ning som lärare.
Skälen för mitt förslag: Jag har flera gånger förut markerat
den vikt jag fäster vid uppföljning och utvärdering. För uppfölj-
ning och utvärdering på det nationella planet är det nödvändigt
att kunna infordra uppgifter från skolhuvudmännen och dessut
om att dessa uppgifter är jämförbara. Det är inte möjligt alt nu
ange vilka uppgifter som kan behövas för detta ändamål. Därför
bör regeringen ges ett bemyndigande att få utfärda föreskrifter
för skolhuvudmännen i detta hänseende. Ett bemyndigande av
det slaget bör lämpligen tas in i 12 kap. skollagen, där det tidigare
finns ett antal bemyndiganden.
Bemyndigandet bör avse befogenhet för regeringen att medde
la föreskrifter om skyldighet för skolhuvudman atl lämna sådana
sakuppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning
som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten.
Bemyndigandet bör innefatta rätt att föreskriva om viten för den
som inte uppfyller sin skyldighet atl lämna uppgifter.
Att det finns jämförbara uppgifter torde kunna vara till av-
gjord fördel också för de enskilda skolhuvudmännen. De får där-
igenom ett stabilt underlag för att jämföra förhållandena i sina
resp, kommuner med förhållandena i andra kommuner. Enligt
min mening bör det bli naturligt att kommunerna och statsmak-
terna ömsesidigt drar nytta av varandras arbete med uppföljning
och utvärdering och hjälps åt att återföra resultatet av den verk-
samheten i form av förbättringar av skolväsendet.
41
Ett annat bemyndigande för regeringen som synes erforderligt
gäller befogenhet att meddela föreskrifter om vad som skall beak-
tas vid urval mellan sökande till lärartjänst. Riksdagen har i sam-
band med sitt beslut att avveckla den statliga regleringen av tjäns-
terna för lärare m.fl. uttalat att den förutsätter att regeringen
även fortsättningsvis kommer att fastställa meritvärderingsbestäm-
melser för de tjänster för vilka regeringen fastställer regler om
behörighet (1989/90: UbU9 s. 9 och 11, rskr. 58).
I det föregående har jag förordat vissa behörighetskrav när det
gäller rektorerna, lärarna och personal för studie- och yrkesorien-
tering. För närvarande finns speciella meritvärderingsbestämmel-
ser endast när det gäller lärarna. Jag förutsätter alt riksdagen inte
har avsett att sådana bestämmelser skall tillkomma för personal-
kategorier som nu inte berörs därav.
Även med ambitionen att göra de meritvärderingsbestämmel-
ser som nu är ifråga så enkla som möjligt är de inte lämpliga all
föra in i skollagen eller annan lag. De bör i stället ges i en rege-
ringsförordning - vilket också riksdagen synes ha förutsatt. För
att regeringen skall kunna meddela sådana föreskrifter för kom-
munerna krävs emellertid ett bemyndigande från riksdagen. Ett
sådant bör därför tas upp i skollagen. Också detta bemyndigande
bör placeras i 12 kap. skollagen.
Prop. 1990/91:18
4 Upprättade lagförslag
I enlighet med vad jag har anfört har inom utbildningsdeparte-
mentet upprättats förslag till
1. lag om ändring i skollagen (1985:1100)
2. lag om ändring i vuxenutbildningslagen (1984:1118).
5 Specialmotivering
5.1 Förslag till ändring i skollagen
1 kap. Allmänna föreskrifter
Utbildning för barn och ungdom
1 §
För barn och ungdomar anordnar det allmänna utbildning i form
av grundskola ocn gymnasieskola samt vissa motsvarande skolfor-
mer, nämligen särskola, specialskola och sameskola.
Grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sa-
meskolan bildar det offentliga skolväsendet för barn och ungdom.
Dessutom finns särskilda utbildningslormer som anordnas av del
I..’
allmänna för dem som till följd av sjukdom eller av annat skäl in- |>rop 1990/9118
te kan delta i skolarbetet inom det offentliga skolväsendet.
Första kapitlet delas upp i tre delar. Först följer en som be-
handlar utbildningen för barn och ungdom, därefter följer en om
utbildningen för vuxna. Slutligen tas sådana bestämmelser som är
gemensamma för båda dessa typer av utbildning upp. De olika
delarna markeras genom mellanrubriker.
I första paragrafen anges vilka skolformer som det allmänna
anordnar för barn och ungdom. För varje sådan skolform finns
ett särskilt kapitel i skollagen, i vilka bl.a. anges till vem de olika
skolformerna vänder sig. Dessa skolformer bildar tillsammans del
offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Denna term åter
kommer i andra bestämmelser i lagen och ersätter då en tyngande
uppräkning av alla skolformerna.
Vidare framhålls i paragrafen alt det allmänna anordnar sär-
skilda utbildningsformer för dem som inte kan delta i skolarbetet
inom det offentliga skolväsendet. Regler om dessa utbildningsfor-
mer finns i 10 kap. skollagen.
2§
Alla barn och ungdomar skall, oberoende^ av kön, geografiskt
hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika till
gång till utbildning i det offentliga skolväsendet för barn och ung
dom. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvärdig, var-
helst den anordnas i landet.
Utbildningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt,
i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till
ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. 1 utbild-
ningen skall hänsyn tas till elever med särskilda behov.
Verksamheten i skolan skall utformas i överensstämmelse med
grundläggande demokratiska värderingar. Var och en som verkar
inom skolan skall främja aktning för varje människas egenvärde
och respekt för vår gemensamma miljö.
Paragrafen innehåller de grundläggande bestämmelserna om
hur det offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall utfor-
mas. Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i den allmänna
motiveringen (avsnitt 3.2 och 3.3).
De värderingar som kommer till uttryck i paragrafen förutsätts
komma att genomsyra all verksamhet inom det offentliga skolvä-
sendet för barn och ungdom. En viktig funktion för dessa be-
stämmelser, utöver deras direkta normgivande verkan, är därför
att tjäna som underlag för tolkningen av övriga regler på områ-
det. Sålunda måste t.ex. föreskrifterna i läroplanerna alltid ses
mot bakgrund av den färdriktning för verksamheten som anges i
denna paragraf.
3 §
Vid sidan av de skolformer som anordnas av det allmänna kan
det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska eller juridiska
personer (fristående skolor).
Definitionen av fristående skolor är i sak hämtad från den nu-
varande bestämmelsen i 1 kap. 7 § skollagen. Med den utform-
ning som regeln nu har fått markeras att de fristående skolorna är
sidoordnade de skolformer som inom det offentliga skolväsendet
för barn och ungdom anordnas av det allmänna, dvs. atl utbild
ning vid en fristående skola i vissa fall kan ersätta utbildning in-
om någon av dessa skolformer.
Ytterligare lagregler om fristående skolor ges i 9 kap. skolla-
gen.
Prop. 1990/91:18
Utbildning för vuxna
8 §
För vuxna anordnar det allmänna utbildning i form av grundut-
bildning för vuxna (grundvux) och kommunal vuxenutbildning
(komvux) samt vuxenutbildning för psykiskt utvecklingsstörda
(särvux).
Grundvux, komvux och särvux bildar det offentliga skolväsen-
det för vuxna. Dessutom finns särskilda utbildningsformer som
anordnas av det allmänna som komplettering till vuxenutbildning-
en inom det offentliga skolväsendet för vuxna.
I denna paragraf anges vilka skolformer det allmänna anordnar
inom det offentliga skolväsendet för vuxna. För skolformerna an-
vänds de redan väl inarbetade och i vuxenutbildningslagen upp-
tagna förkortningarna grundvux, komvux och särvux. 1 1 kap. 2-3
a §§ vuxenutbildningslagen anges vad som avses med resp, skol-
form.
För var och en av dessa skolformer finns ett särskilt kapitel i
vuxenutbildningslagen, vilka bl.a. anger till vem de olika skolfor-
merna vänder sig. Såsom framhållits i den allmänna motiveringen
avses vuxenutbildningslagen bli inarbetad i skollagen. De nu åsyf-
tade kapitlen blir då skolformskapitel i skollagen.
Grundvux, komvux och särvux bildar tillsammans det offentli-
ga skolväsendet för vuxna.
Vid sidan av grundvux, komvux och särvux anordnar det all-
männa, inom ramen för det offentliga skolväsendet för vuxna, vis-
sa särskilda utbildningsformer. Några av dessa, statens skolor för
vuxna och uppdragsutbildningen, är reglerade i vuxenutbildnings-
lagen, medan den rättsliga regleringen för övriga, såsom sven-
skundervisning för invandrare, finns i andra författningar.
9 §
Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i
enlighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning.
44
Härigenom skall främst de som erhållit minst utbildning få möj-
lighet att stärka sin ställning i arbetslivet och i det kulturella ocn
politiska livet. Utbildningen skall inom varje skolform vara likvär-
dig varhelst den anordnas inom landet.
Verksamheten inom det offentliga skolväsendet för vuxna skall
utformas i överensstämmelse mecl grundläggande demokratiska
värderingar. Var och en som verkar inom det skolväsendet skall
främja aktning för varje människas egenvärde och respekt för vår
gemensamma miljö.
Denna paragraf motsvarar för det offentliga skolväsendet lör
vuxna den bestämmelse som finns i 2 § för del offentliga skolvä-
sendet för barn och ungdom.
I första stycket anges det grundläggande syftet med den utbild-
ning som det allmänna anordnar inom ramen för det offentliga
skolväsendet för vuxna.
Andra stycket motsvarar vad som föreskrivs för barn- och ung-
domsskolan i 2 § tredje stycket.
Vad som i motiveringen till 2 § sägs om bestämmelsens funk-
tion som tolkningsbakgrund till andra föreskrifter på skolområdet
gäller i samma utsträckning för bestämmelsen i denna paragiaf.
Bakgrunden till bestämmelsen har behandlats i den allmänna
motiveringen (avsnitt 3.3).
Prop. 1990/91:18
10 §
Kommunerna är huvudmän för grundvux.
Kommuner och landstingskommuner är huvudmän för kom-
vux.
Landstingskommuner och i vissa fall kommuner är huvudmän
för särvux.
Paragrafen anger vem som får vara huvudman för resp, skol-
form. Således är t.ex. bara kommuner behöriga att vara huvud-
män för grundvux. Regler om när en kommun får vara huvud-
man för särvux finns i 1 kap. 3 a § tredje stycket vuxenutbild-
ningslagen.
Vuxenutbildningslagens första kapitel innehåller även bestäm-
melser om i vilken utsträckning en huvudman får anordna de oli-
ka skolformerna. För grundvux finns vidare i 1 kap. 2 § första
stycket en skyldighet för kommunerna atl anordna grundvux.
Gemensamma bestämmelser för det offentliga skolväsendet
11 §
Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom och det offentli-
ga skolväsendet för vuxna bildar tillsammans det offentliga skolvä-
sendet.
Paragrafen definierar vad som menas med det offentliga skol-
väsendet. Till detta hör dels det offentliga skolväsendet för barn
och ungdom, dels det offentliga skolväsendet lör vuxna. Vad som
avses med dessa båda begrepp framgår av 1 § resp. 8 §. Dessa be- Prop. 1990/91:18
teckningar är avsedda att användas såväl i författningar som i
andra texter och då kunna ersätta en lång uppräkning av de aktu-
ella skolformerna.
12 §
Den som är huvudman för en del av det offentliga skolväsendet
ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestäm-
melserna i denna lag och de bestämmelser som kan finnas i annan
lag eller förordning.
Utöver vad som föreskrivs i denna lag kan i annan författning
finnas föreskrifter särskilt om
- mål och riktlinjer för utbildningen,
- utbildningens innehåll och
- utbildningens omfattning i tiden.
I den allmänna motiveringen (avsnitt 3.4) har behandlats prin-
cipen om huvudmännens ansvar för att genomföra utbildningen
och att göra det så att de av statsmakterna uppställda målen näs.
1 förevarande paragrafs försia stycke kommer principen till ut-
tryck i en direkt lagbestämmelse. Sålunda slås här fast vilket totalt
ansvar huvudmannen har.
Andra stycket klargör att sådana föreskrifter som huvudmän-
nen är skyldiga att följa inte bara finns i skollagen utan även i
andra författningar. De frågor som nämns i stycket är sådana om
vilka det finns föreskrifter i andra författningar. Uppräkningen av
sådana frågor är dock inte uttömmande, utan bara en exemplifi-
ering. Även andra frågor i samband med skolverksamheten kan
således vara reglerade på annat håll än i skollagen.
13 §
För det offentliga skolväsendet finns statliga skolmyndigheter.
Den statliga skoladministrationen har behandlats i avsnitt 3.5.
Denna paragraf talar om att det skall finnas en sådan. Närmare
föreskrifter om de olika myndigheternas uppgifter bör det an-
komma på regeringen att utfärda. Det sker naturligen i myndig-
heternas instruktioner.
2 kap. Den kommunala organisationen för skolan
1 §
Varje kommun och landstingskommun skall som styrelse för sitt
offentliga skolväsende utse en eller flera nämnder.
Om det inrättas en eller flera särskilda nämnder som styrelse
för skolväsendet skall för dessa i tillämpliga delar gälla 3 kap. 2 §,
3 § första stycket, 4 §, 5 § första och tredje styckena, 6-8 §§, 9 §
första stycket samt 10-12 §§ kommunallagen (1977:179). För
Stockholms kommun gäller dock inte 3 kap. 5 § första stycket el-
ler 6 § nämnda lag.
46
Prop. 1990/91:18
Bakgrunden till bestämmelsen har utförligt behandlats i den
allmänna motiveringen (avsnitt 3.6.1).
Med nämnd i första stycket avses sådana nämnder som regle-
ras i 3 kap. kommunallagen (1977:179), således också kommuns
eller landstingskommuns styrelse.
Frågor i samband med införande av dessa regler behandlas i
anslutning till ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna.
2§
För ledningen av utbildningen i skolorna skall det finnas rektorer.
Rektorn skall hålla sig förtrogen med det dagliga arbetet i skolan.
Det åligger rektorn att särskilt verka för att utbildningen utveck-
las.
Som rektor får bara den anställas som genom utbildning och
erfarenhet har förvärvat pedagogisk insikt.
Kravet på att det skall finnas en ansvarig skolledare samt behö-
righetsvillkoren för denne har behandlats ingående i avsnitt 3.6.2.
Som framhålls i den allmänna motiveringen avser det ansvar
som obligatoriskt skall ankomma på rektor utbildningen. Del ålig-
ger således rektor att se till att denna sker i enlighet med de rikt-
linjer för undervisningen som statsmakterna har satt upp. Rektors
ansvar för att utbildningen utvecklas nämns uttryckligen i para-
grafen. Som exempel på vägar för rektor alt verka för utbildning-
ens kvalitet och utveckling kan nämnas dennes ansvar beträffande
arbetsenheterna. För grundskolan finns en författningsreglering
av arbetsenheten. Rektors ansvar enligt denna paragraf innebär en
skyldighet att se till att arbetet organiseras ändamålsenligt och'att
arbetsenheten ges möjlighet att fungera på avsett sätt. Såsom ock-
så framhållits i den allmänna motiveringen ingår i rektors ansvar
för utbildningen också ansvar för förhållandena på raster och un-
der skolmåltider. Även under sådana moment finns skolans fos-
trande roll.
3 §
Varje kommun är skyldig att för undervisningen använda lärare
som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak
skall bedriva.
Undantag får göras endast om personer med sådan utbildning
inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med
hänsyn till eleverna.
Denna bestämmelse om skyldighet att alltid i undervisningen
använda lärare med adekvat utbildning är en nyhet. De övervä-
ganden som föranlett denna bestämmelse har behandlats utförligt
i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6.3).
En total överensstämmelse mellan lärarens utbildning och
samtliga undervisningsuppgifter kan inte krävas. Hur långt kravet
skall sträckas måste prövas från fall till fall utifrån bestämmelsens
redan tidigare redovisade syfte. Denna prövning måste få utfalla
47
olika beroende på t.ex. hur stor en skola är och därigenom hur
lätt det är i praktiken att endast använda lärare som är behöriga.
1 andra stycket anges två undantag från huvudregeln i föregå-
ende stycke. Det första avser det fall att någon behörig lärare inte
finns att tillgå. Syftet med det undantaget är givetvis att undervis-
ningen inte skall hindras enbart därför att behörig personal sak-
nas. Det andra undantaget är av annan karaktär. Det har föresta-
vats av insikten att det för undervisningen kan finnas att tillgå ba-
ra en lärare som är behörig, men som vore direkt olämplig att an-
vända med hänsyn till eleverna. Det kan t.ex. röra sig om miss-
bruksproblem. Utan detta undantag skulle huvudmannen, i fall
då annan behörig lärare inte finns att tillgå, inte ha haft möjlighet
att byta ut den olämplige läraren mot en obehörig vikarie. Det
bör understrykas att bestämmelsen innehåller krav på särskilda
skäl - och alltså skall tillämpas restriktivt.
Kommunen måste självfallet väga sitt ansvar som arbetsgivare
mot sitt ansvar som utbildningsanordnare. Men om kommunen
vid denna helhetsbedömning av situationen kommer fram till att
elevernas rätt till en fullgod undervisning på ett allvarligt sätt
äventyras måste kommunen självfallet söka en för utbildningen
acceptabel lösning. Behörighetsregeln i första stycket får då inte
stå hindrande i vägen.
Prop. 1990/91:18
4 §
För att få anställas som lärare i det offentliga skolväsendet utan
tidsbegränsning skall den sökande uppfylla ett av följande krav:
1. Sökanden har genomgått svensk eller därmed jämställd nor-
disk lärarutbildning med huvudsaklig inriktning mot den under-
visning anställningen avser.
2. Sökanden har genomgått annan högskoleutbildning som av
universitets- och högskoleämbetet förklarats i huvudsak motsvara
sådan lärarutbildning som avses under 1.
Om det saknas sökande som uppfyller kraven enligt 1 eller 2,
men det finns särskilda skäl att anställa någon av de sökande utan
tidsbegränsning, får sådan anställning ändå komma till stånd, i fall
den sökande nar motsvarande kompetens för den undervisning
som anställningen avser och det dessutom finns skäl atl anta att
sökanden är lämpad att sköta undervisningen.
Bestämmelsen, som behandlar lärarnas behörighet i anställ-
ningsögonblicket, medger tillsammans med föreskriften i 5 § un-
dantag från anställningsskyddslagens (1982:80) regler om att an-
ställning normalt skall gälla tills vidare.
Bakgrunden till bestämmelsen är utförligt behandlad i avsnitt
3.6.3.
Beträffande de nordiska lärarutbildningar som jämställs med
svenska skall observeras att de konventioner som slutits pä områ-
det ställer upp ett krav på att den berörda läraren skall ha till
räckliga kunskaper i skolans undervisningsspråk. Detta krav skall
självfallet även gälla vid tillämpningen av denna bestämmelse.
■IX
Bestämmelsen i första stycket punkt 2. avser det fall när UHÄ Prop. 1990/91:18
efter särskilt ansökningsförfarande förklarar att en lärare har så-
dan högskoleutbildning som i huvudsak motsvarar adekvat lärar-
utbildning.
Första stycket innehåller huvudregeln, medan andra stycket är
av ren undantagskaraktär. Det normala, när det vid nyanställning
saknas en behörig lärare, skall vara att en så lämplig person som
möjligt anställs för viss tid med stöd av 5 §, antingen till termi-
nens eller till läsårets slut. Då är det kommunens skyldighet att
på nytt söka få tag på en lärare med adekvat utbildning, om det
fortfarande finns behov av att nyanställa en lärare till undervis-
ningen.
Endast vid särskilda förhållanden får undantagsregeln i andra
stycket användas. Bedömningen av om det föreligger sådana sär
skilda skäl att tillsvidareanställa en viss lärare som inte uppfyller
kraven i första stycket skall göras utifrån en helhetsbedömning att
det på sikt gagnar utbildningen. Ett exempel på när det kan före
ligga ett sådant särskilt skäl är om en lärare, som inte uppfyller
kraven i första stycket men som under lång lid har visat sig syn-
nerligen lämplig att handha den aktuella undervisningen, riskerar
att gå förlorad för skolväsendet, om han inte tillsvidareanställs.
5 §
Den som inte uppfyller kraven enligt 4 § får anställas som lärare
för högst ett år i sänder.
Bestämmelsen i paragrafen hänger nära samman med den i fö-
regående paragraf och har också kommenterats i anslutning till
den paragrafen. Bakgrunden har också berörts i den allmänna
motiveringen till lagförslaget (avsnitt 3.6.3).
6 §
För att få anställas utan tidsbegränsning för studie- och yrkesori-
entering i det offentliga skolväsendet skall den sökande na en ut-
bildning avsedd för sådan verksamhet.
Den som inte uppfyller dessa krav får anställas för studie- och
yrkesorientering för högst ett år i sänder.
För den personal som skall användas för studie- och yrkesori-
entering regleras behörigheten enbart vid anställningen. För att
få anställas utan tidsbegränsning för sådana uppgifter måste sö-
kanden ha en för uppgifterna adekvat utbildning. Vad som är
adekvat utbildning måste prövas från fall till fall. Övriga får inte
anställas för längre tid än högst ett år i sänder.
7 §
Varje kommun skall se till att fortbildning anordnas för den per-
sonal som har hand om utbildningen.
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 18
Frågor om fortbildning av skolans personal har behandlats nå-
got i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.6.3). De tas upp till
mer ingående behandling senare (avsnitt 9).
Bestämmelsen i paragrafen gäller sådan personal som har hand
om utbildningen. Härmed avses självfallet lärare och rektorer,
men även t.ex. annan personal som tar del i utbildningen.
8§
I alla kommuner skall det finnas en av kommunfullmäktige anta-
gen skolplan som visar hur kommunens skolväsendeo skalj gestal-
tas och utvecklas. Av skolplanen skall särskilt framgå de åtgärder
som kommunen avser vidta för att uppnå de nationella mål som
har satts upp för skolan.
Kommunen skall kontinuerligt följa upp samt utvärdera skol-
planen.
Såsom utvecklats i den allmänna motiveringen får skolplanen
en viktigare och mer bestämd funktion i det nya system som föl-
jer av förändringarna i styrningen av skolan (avsnitt 3.6.5). 1 en-
lighet med vad där anförts fastslås i denna paragraf de krav som
skolplanen måste uppfylla.
12 kap. Övriga föreskrifter
II §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om skyldighet för skolhuvudman atl lämna
sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksam-
hetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av
verksamheten.
Regeringen får vidare meddelao föreskrifter om viten för den
som inte följer bestämmelser om sådan uppgiflsskyldighet.
Denna paragraf innehåller ett bemyndigande för regeringen att
avkräva skolhuvudmännen vissa uppgifter, både sakuppgifter om
skolan och verksamhets- och andra redovisningar. I den allmänna
motiveringen har framhållits vikten av uppföljning och utvärde-
ring av verksamheten i skolan. Bemyndigandet avser att säkerstäl-
la att statsmakterna kan få sådana uppgifter som behövs. 1 övrigt
hänvisas till vad som i denna del särskilt anförts i den allmänna
motiveringen (avsnitt 3.7).
Paragrafen ger möjlighet att meddela föreskrifter för alla hu-
vudmän inom det offentliga skolväsendet, alltså även sådana som
inte direkt är mottagare av statsbidrag.
12 §
Regeringen får meddela föreskrifter om vad som skall beaktas vid
urval av sökande till anställning som lärare.
Prop. 1990/91:18
Som framhållits i den allmänna motiveringen (avsnitt 3.7) är
bestämmelsen en följd av vad riksdagen uttalade med anledning
av regeringens proposition om kommunalt huvudmannaskap för
lärare m.fl. på skolområdet (prop. 1989/90:41, lJblJ9, rskr. 58).
Ikraftträdande - och övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kralt den I januari 1991.
2. En kommun eller en landstingskommun får besluta all den
lokala styrelsen för skolan som har utsetts före ikraftträdandet re-
dan under år 1991 skall ersättas med en eller flera andra nämnder
enligt bestämmelserna i 2 kag. 1 §. Beslutar kommunen eller
landstingskommunen om en sadan förändring, skali fullmäktige
också entlediga ledamöter och suppleanter i den lokala styrelse
som upphör. Ledamöter och suppleanter i den eller de nya nämn
derna far utses för tiden intill utgången av år 1991.
3. Bestämmelser i lag eller annan författning som gäller skol-
styrelsen eller den lokala styrelsen skall i stället avse sadan styrel-
se som kommunen eller landstingskommunen enligt 2 kap. 1 §
har inrättat för sitt offentliga skolväsende.
4. För svårt rörelsehindrade ungdomar får de kommuner som
regeringen bestämmer i sin gymnasieskola anordna speciellt an-
passad utbjldning (gymnasieskola med Rh-anpassad utbildning).
Som svårt rörelsehindrad anses den som pa grund av ett rörel-
sehinder eller, om även annat funktionsninder föreligger, på
grund av sitt samlade handikapp inte kan följa reguljär studiegång
i gymnasieskolan och som för att kunna genomföra gymnasiala
studier behöver tillgång till en gymnasieskola med Rn-anpassad
utbildning och särskilda omvåranadsinsatser i form av boende i
elevhem, omvårdnad i boendet och habilitering.
5. Hänvisningar till 1 kap. 5 a § i 3 kap. 19 a §, 5 kap°. 5 a §
och 12 kap. 10 § skall i stället avse punkt 5 i dessa övergångsbe-
stämmelser.
6. En sameskolstyrelse skall vara lokal styrelse för sameskolan.
De skolstyrelser som finns i kommunerna och motsvarande or-
gan hos landstingskommunerna uppfyller helt kravet i 2 kap. 1 §
på en politisk styrelse för kommunens resp, landstingskommu-
nens offentliga skolväsende. De behöver därför i och för sig inte
ersättas under innevarande mandatperiod, som löper till utgången
av år 1991. Det ligger emellertid i reformens anda att den frihet
som reformen skall ge skolhuvudmännen att organisera sitt skol-
väsende inte onödigtvis skjuts upp. De huvudmän som anser sig
ha goda skäl att redan under år 1991 fördela om ansvaret att vara
styrelse för det offentliga skolväsendet bör ha möjlighet till det.
En förutsättning härför är att fullmäktige får laglig möjlighet att
korta av mandattiden för nu sittande ledamöter och suppleanter.
Nödvändigt blir då också att ledamöter och suppleanter i de nya
organ som får uppgiften kan utses bara för tiden till dess nästa
ordinarie mandatperiod börjar. Bestämmelser som ger skolhuvud-
männen den sålunda önskvärda friheten har tagits upp i punkten
2.
På åtskilliga ställen i 3-10 kap. skollagen liksom i andra för-
fattningar finns bestämmelser om vad som ankommer på kommu-
nens skolstyrelse resp, landstingskommuns lokala styrelse. Med
Prop. 1990/91:18
51
det föreliggande förslaget till ändring i skollagen följer att skolsty-
relsen och den lokala styrelsen inte längre är obligatoriska kom-
munala nämnder. Skolstyrelsens uppgifter får naturligen framde-
les ligga på den nämnd som kommunen resp, landstingskommu-
nen enligt 2 kap. 1 § inrättar som styrelse för sitt offentliga skol
väsende. Ett direkt stadgande härom upptas i övergångsbestäm-
melserna.
En kommun kan välja att inrätta olika nämnder som styrelse
för olika delar av sitt skolväsende, exempelvis för grundskola och
gymnasieskola. Det får anses självklart att ”skolstyrelseuppgifter-
na” då får fördelas efter den ansvarsfördelning som kommunen
har gjort mellan de olika nämnderna.
I 1 kap. 5 a och 7 §§ skollagen i dess hittillsvarande lydelse
finns bestämmelser om gymnasieskola för svårt rörelsehindrade. 1
2 kap. 9 § skollagen i dess hittillsvarande lydelse finns en regel
om lokal styrelse för sameskolan. Dessa frågor hör systematiskt
inte hemma i 1 resp. 2 kap. i deras nu föreslagna lydelse. Sådana
frågor bör i fortsättningen behandlas i de delar av lagen som sär-
skilt ägnas åt gymnasieskolan resp, sameskolan. Förslag om vä-
sentliga förändringar i dessa delar avses bli framlagda inom kort.
Bestämmelserna tas därför i avvaktan på dessa ändringar in i
övergångsbestämmelserna (punkterna 4 och 6). Hänvisningar i
skollagen till 1 kap. 5 a § skall därför i fortsättningen avse punkt
4 i dessa övergångsbestämmelser. Detta framgår av punkt 5.
Prop. 1990/91:18
5.2 Förslag till ändring i vuxenutbildningslagen
I vuxenutbildningslagen har upphävts sådana bestämmelser som
har ersatts av bestämmelser i 1 eller 2 kap. skollagen. Bestämmel-
serna i 1 kap. 6 § andra stycket och 7 § vuxenutbildningslagen
har direkta motsvarigheter i den ändrade skollagen. Till dess vux-
enutbildningslagen i sin helhet har förts över till skollagen behövs
emellertid definitionerna i de nämnda paragraferna även i vuxen-
utbildningslagen.
6 Ett nytt statsbidragssystem
6.1 Utgångspunkter för ett förändrat
statsbidragssystem
Reformeringen av statsbidragssystemet har liksom förändringsar-
betet av skolan i övrigt två utgångspunkter.
För det första innebär en övergång till en mål- och resultatori-
enterad styrning att ansvaret för genomförandet av skolverksam-
heten skall läggas på huvudmännen. Beslut som får direkta konse-
52
kvenser på verksamheten i den enskilda skolan skall tas av verk-
samhetsansvariga politiker och anställda. Detta kommer att ge en
bättre anpassning till lokala förutsättningar och förhållanden samt
till lokala behov. Styrfilosofin innebär således decentralisering.
Beslut om hur verksamheten skall utformas och bedrivas skall
inte längre fattas centralt. Huvudmännens och statens roller skall
förenklas och tydliggöras. Styrfilosofin innebär således även av-
reglering och tydlig rollfördelning.
En betydande del av den statliga styrningen av skolområdet
utövas genom de nuvarande statsbidragssystemen för de olika
skolformerna. För att ett kommunalt verksamhetsansvar skall bli
möjligt är det nödvändigt med grundläggande förändringar i stats-
bidragssystemen inom skolområdet. Det innebär att bidragssyste-
met som sådant, varken direkt eller indirekt, skall styra skolorga-
nisationen i primärkommunerna eller hur statliga medel skall an-
vändas.
Staten skall svara för vissa grundläggande förutsättningar för
skolverksamheten. Hit hör att genom statsbidrag ge primärkom-
munerna ett statligt stöd för verksamheten i skolan.
Den andra utgångspunkten för reformeringen av bidragssyste-
met är att målet ligger fast om en över hela landet likvärdig skola.
En förutsättning för att detta mål skall kunna nås är att alla kom-
muner har så långt möjligt likvärdiga ekonomiska förutsättningar
för verksamheten i skolan. Detta förutsätter i sin tur att statsbi-
drag till kommunerna beräknas med hänsyn till olika kommuners
skiftande strukturella och befolkningsmässiga förutsättningar och
behov som gör att skolan kostar olika mycket i kommunerna.
Mitt förslag innebär att grunden ges för en betydande fören-
kling och avreglering av dagens ofta komplicerade administrativa
styrning genom statsbidragssystemen.
Prop. 1990/91:18
6.2 Principer i nuvarande bidragssystem
En betydande del av den statliga styrningen på skolområdet utö-
vas i dag genom bestämmelser för statsbidrag till skolväsendet.
Statsbidragens funktion som statligt styrmedel bör bedömas efter
hur väl konstruktionen är anpassad till
- de politiska intentionerna för den bidragsberättigade verk-
samheten och
- den bidragsberättigade verksamhetens utvecklingsnivå.
Det nuvarande beräkningssystemet för statsbidrag till grund-
skolan har en stark och automatisk koppling dels till en av läns-
skolnämnderna godkänd skolorganisation och elevernas fördel-
ning på skolenheter, dels till vissa bestämda kostnader eller re-
sursslag, dvs. kostnaderna för i huvudsak lärarresursen. Detta har
två viktiga konsekvenser.
53
Statsbidragssystemet som ett resurstilldelningssystem är, för det
första, direkt kopplat till den organisationsstruktur som kommu-
nen för tillfället har på skolområdet och dessutom till ett bestämt
resursslag. Basresurser är bundna till de enskilda skolenheterna i
grundskolan. Det kan mot denna bakgrund hävdas att systemet
tar hänsyn till varje enskild kommuns speciella förhållanden, vil-
ket är systemets styrka.
Samtidigt är systemet, för det andra, statiskt i sin starka an-
knytning till befintlig skolstruktur och visst resursslag. Detta är
systemets svaga punkt, eftersom statsbidragssystemet härigenom
konserverar skolorganisationen. Det finns därmed på kommunni-
vå få incitament till rationalisering eller omprövning av befintlig
organisation och resursfördelning. Systemet ger inte tillräcklig
möjlighet till en utveckling och anpassning av skolverksamheten
till förändrade förutsättningar.
Statsbidraget har i dag också den viktiga styrfunktionen att di-
mensionera den undervisningsvolym som skall anordnas i en
kommuns grundskola under ett läsår. Detta åstadkoms genom att
statsbidraget även uttrycks i lärarveckotimmar, dvs. anger under-
visningsvolymen. Därmed kan inte kommunerna påverka under-
visningsvolymen. Den på detta sätt angivna undervisningsvolymen
är såväl miniminivå som maximinivå, eftersom kommunen varken
kan minska eller med kommunala medel öka den volym som an-
ges av statsbidraget.
Utöver driftbidraget till grundskolan finns också bidrag till
verksamhet i grundskolan som har uttalad stimulanskaraktär. Del
gäller bl.a. bidrag
till lokalt utvecklingsarbete på högstadiet,
till kulturellt utvecklingsarbete i skolan och
till särskilda åtgärder för undervisning i matematik.
Dessa bidrag tilldelas kommunerna huvudsakligen efter ansö-
kan, vilket understryker karaktären av stimulansbidrag.
De olika bidragsdelarnas beräkningsgrunder är i skiftande grad
schabloniserade. Bidragen har i olika delar stark, i andra delar
svag kostnadsrelatering, dvs. de har antingen en stark eller svag
korrelation till den faktiska kostnadsutvecklingen i det enskilda
fallet.
Det specialdestinerade statsbidraget till grundskolan är som re-
surstilldelningssystem uppbyggt kring en relativt enkel idé, en de-
finierad verksamhets- och kostnadsrelatering (en klass - undervis-
ning enligt timplanen - en viss lärarinsats). Trots detta är det
sammantagna statsbidragssystemet komplext med olika beräk-
ningsprinciper som bryts mot varandra.
Beräkningen av bidraget till gymnasieskolan när det gäller stu-
dieförberedande linjer har sedan 1987 generellt en högre grad av
schablonisering än grundskoiebidraget, dvs. tilldelningen av bi-
drag är mera baserad direkt på antalet elever. Från principiell ut-
gångspunkt är det dock ingen större skillnad. Statsbidraget till
Prop. 1990/91:18
54
gymnasieskolan har samma karaktäristiska egenskaper som grund-
skolebidraget. Även detta bidrag är prestations- och kostnadsrela-
terat och dimensionerar undervisningsvolymen. 1 gymnasiebidra-
gen finns inslag av stimulansbidrag som utbetalas efter särskild
prövning, t.ex. utrustningsbidragen.
Samma grundläggande förhållande kan även sägas gälla för
statsbidraget till den kommunala utbildningen för vuxna. Bidraget
är ett prestations- och kostnadsrelaterat bidrag som dimensione-
rar volymen. En väsentlig skillnad är dock att bidraget till vuxen-
utbildningen inledningsvis hade en utpräglad karaktär av stimu-
lansbidrag. De kommuner som var beredda att bygga ut komvux-
verksamheten fick statsbidrag. Bidraget har på senare år övergått
till att utgöra ett stöd för befintlig och etablerad verksamhet. Del
har däremot, till skillnad från t.ex. basresurserna till grundskolan,
en begränsad koppling till vissa definierade behov.
Sammanfattningsvis kan jag konstatera att de nuvarande stats-
bidragen, med sin kostnadsrelatering och nära koppling till be-
fintlig skolorganisation, styr verksamheten på ett sådant sätt att
de inte går att förena med ett decentraliserat verksamhetsansvar
för kommunerna. Det nuvarande statsbidragets funktion som stat-
ligt styrmedel är inte i samklang med vare sig skolans utvecklings-
nivå eller de politiska intentionerna för verksamheten, dvs. en
mål- och resultatorienterad styrning.
Prop. 1990/91:18
6.3 Ett generellt finansiellt stöd till samtliga
primärkommuner för grundskola,
gymnasieskola och kommunal utbildning för
vuxna
Mitt förslag: Ett finansiellt stöd i form av ett sektorsbidrag skall
utbetalas till samtliga primärkommuner. Sektorsbidraget skall
ange det totala statliga finansiella stödet till skolsektorn, dvs.
grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.
Det sammanhållna primärkommunala ansvaret för de tre
skolformerna innebär att inga statsbidrag utbetalas direkt till
landstingskommuner.
Sektorsbidraget skall beräknas i form av ett krontal.
Den statliga styrningen genom statsbidragssystemet av under-
visningsvolymen upphör.
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker att sta-
tens bidrag till skolverksamhet utgår i form av ett generellt, fi-
nansiellt stöd till primärkommunerna.
Så gott som alla landstingskommuner avstyrker dock förslaget
att bidragen skall gå till primärkommunerna och anser att de i
realiteten härigenom mister sin ställning som huvudmän för sina
55
hittillsvarande utbildningar. Genomgående anser de att frågan om
huvudmannaskapet för alla utbildningar vid de frivilliga skolfor-
merna måste utredas och att statsbidragen bör destineras till
landstingen som utbildningsanordnare.
Flertalet kommuner avstyrker förslaget att ge landstingen rätt
att besluta om gymnasieutbildning inom sina områden.
Lärarorganisationerna menar att likvärdig utbildning gagnas av
att staten styr undervisningsvolymen. Kommunförbundet under-
stryker dock att fri resursanvändning för kommunerna är ett
krav, något som lärarorganisationerna motsätter sig.
Remissopinionen är splittrad i frågan om bidraget skall utgå i
form av ett sektorsbidrag eller flera specialdestinerade bidrag. En
dryg tredjedel tillstyrker ett eller övergångsvis två bidrag. En näs-
tan lika stor grupp anser att bidraget till den obligatoriska skolan
måste skiljas från de frivilliga skolformernas. Flera anser det nöd-
vändigt att varje skolform får sin del av sektorsbidraget.
Skälen för mitt förslag:
Prop. 1990/91:18
6.3.1 Ett generellt finansiellt stöd till primärkommuner
För att vidareutveckla skolan är det enligt min uppfattning nöd-
vändigt med ytterligare decentralisering av ansvar och beslutande-
rätt från central till lokal nivå. Framför allt gäller detta beslut om
planering och genomförande av skolverksamhet samt beslut om
hur tillgängliga resurser skall användas i skolan.
Utgångspunkten är att den styrning som hittills skett via bi-
dragssystemen och som staten anser nödvändig att även i framti-
den bibehålla, bör samlas i de administrativa styrmedlen, dvs. i
första hand skollag och läroplaner. Härtill kommer att tim- och
kursplanerna även i fortsättningen är ett nationellt styrmedel som
definierar utbildningens omfattning och inriktning.
När det gäller grundskolan är varje kommun enligt skollagen
skyldig att anordna utbildning av den omfattning som behövs för
att ta emot barn som omfattas av skolplikten.
Någon motsvarande lagfäst skyldighet för kommun att anordna
gymnasieutbildning för ungdomar finns inte. Ansvaret för ungdo-
marnas utbildning i en kommun inskränker sig till det uppfölj-
ningsansvar som finns för ungdomar under 18 år. Beträffande
kommunal utbildning för vuxna gäller en lagfäst skyldighet enbart
grundvux.
I dag går nästan alla i en årskull vidare till gymnasieskolan. Jag
anser det därför rimligt att beräkningen av statsbidraget skall ut-
gå från en skyldighet för kommunen att erbjuda alla ungdomar
mellan 16 och 19 år (fyra årsklasser), som är kyrkobokförda där,
gymnasieutbildning. Det är härvid naturligt att det kommunala
uppföljningsansvaret för ungdom i fortsättningen bör omfatta
samma åldersgrupp. Erbjudandet bör avse antingen utbildning
56
som anordnas inom kommunen eller som anordnas i annan kom-
mun genom samverkan. Jag avser att i samband med det avisera-
de förslaget om en ny studievägsstruktur i gymnasieskolan åter-
komma med förslag till en lagreglering med denna innebörd och
därvid närmare ange vad denna skyldighet för kommunerna inne-
bär.
När det gäller den kommunala utbildningen för vuxna utgår
jag vid beräkningen från ett ansvar för kommunerna att erbjuda
dem som är kyrkobokförda där sådan utbildning. Också härvidlag
avser jag att återkomma med ett förslag till lagreglering.
Detta synsätt leder mig fram till att statsbidraget för utbildning
skall utgå inte till utbildningsanordnaren utan till hemortskom-
munen, dvs. den kommun där barn, ungdom och vuxna är kyrko-
bokförda.
En viktig princip för ett mål- och resultatorienterat styrsystem
är att verksamhetsansvar och ansvaret för de finansiella resurser-
na kopplas samman. Eftersom samtliga primärkommuner enligt
mitt synsätt bör ges ett samlat ansvar för att erbjuda utbildning i
de tre skolformerna skall i konsekvens därmed det finansiella stö-
det utbetalas till alla primärkommuner och som ett bidrag. Sek-
torsbidraget skall ange det totala statliga stödet till grundskola,
gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna.
En konsekvens av principen om ett primärkommunalt ansvar
att erbjuda utbildning som omfattar grundskola, gymnasieskola
och kommunal utbildning för vuxna blir att landstingskommuner-
nas nuvarande bidrag fördelas på samtliga primärkommuner en-
ligt beräkningsmodellerna för gymnasieskolan och vuxenutbild-
ningen. Detta innebär att inget statsbidrag kommer att utbetalas
direkt till landstingskommunerna. Dessa blir i framtiden hänvisa-
de till överenskommelser med primärkommuner för att finansiera
den utbildning för vilken de är huvudmän. Detta innebär i sin tur
att den interkommunala ersättningen mellan primärkommunerna
och landstingen även skall inkludera den del som svarar mot
statsbidraget. Ett undantag utgör särvux.
Landstingen är i dag huvudmän för vårdutbildning och utbikl
ning inom konsumtions-, jordbruks-, skogsbruks- och trädgärds-
områdena. Samtliga landsting anordnar gymnasial utbildning, vid
totalt ca 160 enheter. Utbildningsorganisationen är väl utbyggd
och utbildningen är av god kvalitet. Denna utbildningsorganisa-
tion får inte äventyras.
Mitt förslag om reformering av bidragssystemet innebär ingen
förändring av landstingens huvudmannaskap över denna del av
den gymnasiala utbildningen.
För att markera landstingens huvudmannaskap och för att ga-
rantera ett fortsatt brett utbud av utbildning inom dessa områden
anser jag att landstingen skall ha rätt att besluta om denna utbild-
ning även i fortsättningen. Det innebär att kommuner som önskar
bedriva t.ex. vårdutbildning måste komma överens med sitt lands-
Prop. 1990/91:18
57
ting om detta. Detta gäller redan i dag för såväl gymnasieskola
som vuxenutbildning.
Många landsting har föreslagit att en förutsättningslös utred-
ning om huvudmannaskapsfrågan bör tillsättas och flera menar
att landstingen skulle vara lämpliga som huvudmän för de frivilli-
ga skolformerna. Sett ur primärkommunal synvinkel synes mig en
sådan förändring av huvudmannaskapet utesluten av flera skäl,
inte minst mot bakgrund av gjorda investeringar och etablerade
former för samverkan mellan olika utbildningsformer och nä-
ringsliv inom primärkommunerna. Utbildningens betydelse för
utvecklingen inom kommunerna är ytterligare en avgörande fak-
tor som talar mot en sådan förändring. Någon utredning i huvud-
mannaskapsfrågan är därför enligt min mening inte aktuell. Jag är
givetvis beredd att se över vissa ansvarsfrågor om det visar sig att
primärkommunerna och landstingen har svårigheter att komma
överens i samverkansfrågor.
Ett sektorsbidrag som inte innehåller några öronmärkta bi-
dragsdelar ger huvudmännen störst frihet att disponera bidraget
för de ändamål och inom den ram som lag och läroplaner för de
olika skolformerna lägger fast. Ett generellt bidrag till skolsek-
torn, ett sektorsbidrag, ger de bästa möjligheterna för huvudmän-
nen att planera verksamheten och organisatoriskt utforma skolan
med beaktande av lokala förutsättningar och behov. Ett sådant bi-
drag ger också den vidaste ramen och därmed ett stort utrymme
för decentralisering och möjligheter för personalen i skolan, ele-
verna och föräldrarna att utöva ett reellt inflytande och ta ansvar.
Eftersom kommunerna i dag svarar för drygt hälften av skol-
kostnaderna, kan det inte heller i praktiken rimligen komma i
fråga att någon skolform skulle tilldelas mindre resurser än vad
den statliga delen motsvarar för närvarande. En omfördelning av
de kommunala resurserna är ju redan nu fullt möjlig. En uppdel-
ning på skolformerna av det statliga stödet skulle således i prakti-
ken knappast få någon betydelse.
Det samhällsekonomiska läget gör det nödvändigt att skapa
förutsättningar för ett effektivt utnyttjande av de samlade statliga
och kommunala resurserna för skolan. Etl generellt finansiellt
stöd utan specialdestinerade bidragsdelar ger enligt min uppfatt-
ning de bästa förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande.
Det här föreslagna systemet bidrar härtill inte minst genom ökade
möjligheter till samverkan över skolformsgränserna inom kom-
munen. Även förutsättningarna för samverkan över kommung-
ränserna förbättras av ett generellt finansiellt stöd. Ett ökat sam-
bruk av tillgängliga resurser är viktigt också för utvecklingen av
gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Det senare är speciellt
viktigt för att i framtiden tillgodose elevernas rätt till valmöjlighe-
ter.
Det sektorsbidrag jag föreslår är alltså generellt och ulan spe-
cialdestinerade bidragsdelar, avsedda för vissa skolformer, definie-
Prop. 1990/91:18
58
rade kostnadsslag eller verksamhetsgrenar. Beslut om resursan-
vändning skall fattas av kommunerna mot bakgrund av de natio-
nella målen för skolan uttryckta i skollag, läroplaner och andra
föreskrifter, dels av lokala prioriteringar.
6.3.2 Resurstilldelning och undervisningsvolym
Statsbidrag som i nuvarande system tilldelas kommunen i form av
lärartimmar (veckotimmar resp, undervisningstimmar) dimensio-
nerar den undervisningsvolym som skall anordnas under ett läsår.
De nuvarande statsbidragen har härigenom en starkt styrande ef-
fekt på kommunernas användning av resurserna.
1 konsekvens med principen om det renodlade kommunala hu-
vudmannaskapet bör sektorsbidrag till skolan beräknas i form av
ett krontal. Ett statsbidrag som enbart beräknas i form av kronor
underlättar kommunal budgetering och redovisning, eftersom lär-
artimmar inte behöver omvandlas till krontal.
Undervisningsvolymen i de olika skolformerna kommer med
mitt förslag i framtiden att inte längre dimensioneras genom
statsbidragssystemet. Jag menar att detta är principiellt riktigt, ef-
tersom utgångspunkten för dimensioneringen av undervisningen
då blir elevernas rätt till undervisning av den omfattning som de-
finieras i timplanerna och i de mål som ställs upp för utbildning-
en genom läroplanerna och kommunens skolplan.
Genom att inte längre låsa undervisningsvolymen till statsbi-
dragssystemet och genom att staten inte längre har ett huvudman-
naskapsansvar för lärarnas löne- och anställningsvillkor blir del
möjligt att på lokal nivå väga olika resursbehov mot varandra. Jag
vill emellertid i detta sammanhang klargöra att den friare resurs-
tilldelningen från staten inte innebär att kommunernas skyldighe-
ter förändras, t.ex. i fråga om stöd till elever med svårigheter och
invandrarelever.
Det blir också möjligt att med kommunala medel öka den sam-
lade undervisningsvolymen genom att öka lärartätheten. Härige-
nom kan krav och önskemål tillgodoses om t.ex. mindre klasser
och undervisningsgrupper i vissa ämnen, bibehållande av gles-
bygdsskolor, etc.
Den frihet som härigenom skapas kommer enligt min mening
att leda till en effektivare resursanvändning i skolan. Det förutsät-
ter dock, som jag tidigare har understrukit, att besluten om re-
sursanvändning fattas så långt fram i organisationen som möjligt,
på enskilda skolor och arbetsenheter. Härigenom skapas förutsätt-
ningar för att resurserna styrs till de mest angelägna behoven.
Prop. 1990/91:18
59
6.4
En schabloniserad resurstilldelning
Prop. 1990/91:18
Mitt förslag: En schabloniserad behovsrelaterad beräkning av
statsbidragen skall göras enligt olika beräkningsmodeller för de
tre skolformerna.
I beräkningsmodellerna skall strukturella kriterier som byg-
ger på offentlig nationell statistik användas. Bidragets storlek
skall inte kunna påverkas av kommunala beslut inom skolområ-
det.
Beräkningsmodellerna skall beakta kommunernas skiftande
strukturella och demografiska förutsättningar och behov.
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: En förenklad, schabloniserad beräkning av
statsbidragen hälsas med tillfredställelse av så gott som alla. Sta-
tens roll som garant för likvärdig utbildning och betydelsen av att
resurser satsas på utvärdering och uppföljning betonas av många.
Sättet att beräkna statsbidraget har av en del remissinstanser
uppfattats som förslag om ändrad definition av rätten till t.ex.
hemspråksundervisning.
Skälen för mitt förslag:
6.4.1 Lärarlönekostnader som beräkningsgrund
Det nuvarande beräkningssystemet för statsbidrag har en stark
och automatisk koppling dels till en bestämd skolorganisation,
dels till visst kostnadsslag, dvs. lärarlönekostnaderna. Statsbidra-
gen relateras till lärartimmar som omräknas i ett krontal med
hänsynstagande till genomsnittliga lärarkostnader i olika kom-
mungrupper. Denna modell för tilldelning av statsbidrag förutsät-
ter och bygger på att lärarnas löne- och anställningsvillkor fast-
ställs under stort inflytande av staten.
Riksdagen har beslutat att den statliga regleringen av lärar-
tjänsterna vid grundskola, gymnasieskola och kommunal utbild-
ning för vuxna skall upphöra med utgången av år 1990. Enligt
min uppfattning bör också av detta skäl den direkta kopplingen
mellan lärarlönekostnaderna och beräkningen av statsbidragen
upphöra.
Avvecklingen av den statliga regleringen innebär alt staten inte
längre påverkar detta för statsbidragssystemen helt dominerande
kostnadsslag. Det får enligt min uppfattning, från principiell syn-
punkt, två konsekvenser:
- beräkningen av statsbidragen kan inte längre direkt relate-
ras till lärarlönekostnaderna och
- den årliga uppräkningen av bidragen till skolan kan härige-
nom inte automatiskt relateras till lärarnas lönekostnadsutveck-
ling.
60
Prop. 1990/91:18
6.4.2 Behovsrelatering
Jag har här visat att nuvarande bidragssystem genom sin kon-
struktion har stor såväl direkt som indirekt styreffekt på resursan-
vändningen i kommunerna. För att ge kommunerna reella möjlig-
heter att avgöra hur resurserna skall användas måste bidraget dels
tilldelas som ett generellt finansiellt stöd, dels beräknas schablon-
mässigt.
Det nya sektorsbidraget till skolan som jag här föreslår är ett
schabloniserat behovsrelaterat system för att beräkna huvudmän-
nens behov av finansiellt stöd för att klara den undervisning som
följer av gällande timplaner.
Sektorsbidraget är relaterat till antalet elever på så sätt att ele-
vantalsförändringar får genomslag i beräkningarna. Detta innebär
dock inte att bidraget förändras helt proportionellt mot elevan-
talsutvecklingen som jag närmare redovisar i avsnitten 6.5.1, 6.5.2,
6.6 och 6.7. Beräkningarna utgår även från kriterier som fångar
strukturella variationer i kommunerna och från att hänsyn måste
tas till kommunernas möjligheter att förändra skolorganisationen
i anslutning till elevantalsutvecklingen. Bidraget kan därmed inte
strikt relateras till antalet elever och betraktas som ett bidrag som
varje elev har rätt att föra med sig till andra kommuner eller
skolformer.
6.4.3 Strukturella kriterier
Varje statsbidragskonstruktion för skolsektorn måste enligt min
bestämda uppfattning på ett eller annat sätt beakta kommunernas
mycket skiftande strukturella och befolkningsmässiga förhållan-
den, eftersom de medför väsentligt olikartade skolstrukturer i
kommunerna. Detta i sin tur medför mycket varierande kostnads-
bilder.
Riksdagen har i samband med behandlingen av propositionen
om kommunalt huvudmannaskap angett faktorer som bör beaktas
vid bidragskonstruktion. Riksdagen anser bl.a. att regionala skill-
nader mellan olika landsdelar och geografiska variationer mellan
kommuner, såsom glesbygd, bör beaktas. De strukturella kriteri-
erna jag kommer att redovisa har en sådan inriktning att riksda-
gens krav beaktas.
Speciellt vid konstruktionen av ett schabloniserat bidragssy-
stem är det viktigt att använda kriterier som lyfter fram väsentliga
faktorer som påverkar kostnaderna för att bedriva skolverksam-
heten.
Enligt min uppfattning bör bidragskonstruktionerna med hjälp
av allmänna strukturella kriterier ge en schabloniserad bedömning
61
av kommunernas förutsättningar att bedriva skolverksamhet och
härigenom kommunernas skiftande behov av resurser. Dessa kri-
terier bör vara objektiva i den meningen att de inte påverkas av
kommunala beslut inom skolområdet. Ett sådant system har vare
sig direkta eller indirekta styreffekter på kommunernas resursan-
vändning.
De byggstenar som står till buds för objektiva behovsrelaterade
modellkonstruktioner utgår från befintlig offentlig statistik på na-
tionell nivå. De kriterier som är användbara är sådana som be-
skriver allmänna strukturella förhållanden i kommunen med be-
tydelse på skolområdet. Däremot skall inga kriterier användas
som detaljerat beskriver varje kommuns skolverksamhet och dess
kostnader. I det här föreslagna systemet tilldelas statsbidrag efter
vad ”kommunen är” snarare än efter vad ”kommunen gör”.
Jag vill återigen understryka, bl.a. mot bakgrund av vad remis-
sinstanserna framfört, att de beräkningsmodeller som här presen-
teras inte anger hur tilldelade medel skall användas. De i model-
lerna ingående variablerna definierar inte heller rätten till under-
visning för t.ex. speciella elevgrupper. Vilken undervisning kom-
munen är skyldig att anordna regleras på annat sätt. Variablerna
skall enbart ses som schabloniserade behovsmått som används vid
beräkning.
Ett schabloniserat behovsrelaterat statsbidrag, uppbyggt på ob-
jektiva och av huvudmännen opåverkbara kriterier, ger stora möj-
ligheter till en enkel, rationell och kostnadseffektiv hantering av
bidragssystemet. Ett sådant system ger även förutsättningar för att
hantera beräkning och utbetalning av bidrag helt på central nivå.
Särskild information kommer inte att behöva infordras från
huvudmännen för att beräkna bidragens storlek. Därmed kan an-
sökningsförfaranden från kommunerna och bevillningar av statlig
myndighet avföras från bidragshanteringen.
En mål- och resultatorienterad styrning av skolan kräver ett
väl fungerande uppföljnings- och utvärderingssystem. Enligt min
uppfattning är det naturligt att ett nytt statsbidragssystem konti-
nuerligt följs upp. Beräkningsmodellernas förmåga att på ett
schabloniserat sätt fånga kommunernas skiftande strukturella för-
utsättningar och varierande behov bör studeras. Viktigt är också
att studera modellernas förmåga att fånga upp de strukturella för-
ändringarna i kommunerna. Modellerna bör med tiden kunna ut-
vecklas och anpassas efter vunna erfarenheter.
Prop. 1990/91:18
62
6.5
Beräkningsmodell - grundskola
Prop. 1990/91:18
6.5.1 Grundresurs
Mitt förslag: Sektorsbidraget skall ersätta huvuddelen av dagens
bidragsdelar till grundskolan.
Samtliga primärkommuner skall gå in i det nya bidragssyste-
met med den bidragsnivå som det nuvarande systemet ger
(grundresursen).
Beräkningsmodellen (grundresursen) skall ta hänsyn till att
skolverksamhet i glesbygd är mera kostnadskrävande per elev än
i tätort.
Arbetsgruppens förslag: Arbetsgruppen presenterade två be-
räkningsmodeller för grundskolan. En modell A där de struktu-
rella faktorerna applicerades på hela elevpopulationen i kommu-
nen. En modell B (huvudförslaget) där faktorerna enbart applice-
ras på kommunens årliga elevantalsförändring. Modell B överens-
stämmer i huvudsak med mitt förslag.
Remissinstanserna: Beräkningsmodellen för grundskolan till-
styrks av en stor majoritet av remissinstanserna. Några anser att
man hade kunnat räkna in ytterligare några av dagens statsbidrag
i sektorsbidraget.
Modell B förordas av majoriteten framför allt eftersom den in-
te ger så stora omfördelningseffekter. Några remissinstanser anser
dock modell A mer logisk och lättare att försvara på sikt.
Beräkningsmodellens utgångspunkt i dagens statsbidragsfördel-
ning är ett problem, menar många. Särskilt kommer kritiken från
storstäder och storstadslän som härigenom får med sig konse-
kvenserna av ett högt basresursmedeltal in i det nya systemet.
Flera anser de långsiktiga verkningarna oklara av det system
som föreslås för att dämpa effekterna vid elevantalsförändringar,
särskilt för kommuner med en långvarig positiv elevantalsutveck-
ling.
Skälen för mitt förslag: Vid konstruktionen av bidragssystemet
har mitt mål varit att för merparten av statsbidraget, med hjälp av
en modell med strukturella kriterier, fördela de tillgängliga resur-
serna i nuvarande system med ett minimum av omfördelning mel-
lan kommunerna.
Det finns i dag väsentliga variationer mellan kommunerna när
det gäller tilldelade resurser. En stor del av skillnaderna beror na-
turligtvis på olikartade strukturella förhållanden, geografiska och
befolkningsmässiga. Den nu gällande kostnadsstrukturen är emel-
lertid också historiskt betingad. Tilldelningen av basresurser är till
viss del ett uttryck för en skiftande praxis mellan olika länsskol-
nämnder. Detta gäller speciellt när kommuner har en negativ be-
folkningsutveckling och antalet elever per basresurs är avtagande.
Kommunerna har vid diskussioner med nämnderna i olika ut-
63
sträckning lyckats hävda uppfattningar om sina speciella struktu-
rella problem.
Variationerna i de grundläggande strukturella förhållandena
och variationerna i tilldelade resurser under åren har de facto re-
sulterat i olikartade skolstrukturer i kommunerna och väsentliga
skillnader i resursutnyttjande. Oavsett om de skillnader som upp-
stått i nuvarande system kan uppfattas som rättvisa eller ej inne-
bär de att förutsättningarna för kommunerna att bedriva under-
visning är mycket varierande. Det är mot denna bakgrund nöd-
vändigt att finna metoder för att låta statsbidraget beakta de stora
variationerna i kostnadsbilden.
Kommunerna har således, på de villkor som förelegat, under
åren skaffat olikartade skolorganisationer som i dag resulterar i
varierande kostnadsnivå per elev. Mot denna bakgrund anser jag
att staten vid reformeringen av bidragssystemet, av framför allt
två skäl, skall acceptera dessa varierande förutsättningar och skill-
nader i kostnader.
För det första bör nuvarande kostnadsnivåer accepteras därför
att de uppkommit i ett bidragssystem som i nuvarande skepnad
varit i bruk under mer än tio år och som staten ansvarat för.
För det andra bör nuvarande nivåer accepteras därför att kom-
munerna nu bedriver verksamheten under de ekonomiska förut-
sättningar som gäller i dagens system. Den skolstruktur som resp,
kommun under lång tid byggt upp bör vara grunden för det nya
systemet. Vid övergång till ett nytt system är det, enligt min upp-
fattning, inte rimligt att de grundläggande ekonomiska förutsätt-
ningarna för skolverksamheten plötsligt och fundamentalt förän-
dras. Kommunerna bör ges rimlig tid att anpassa sig till de ändra-
de förutsättningar som den mål- och resultatorienterade styrning-
en och den därmed sammanhängande bidragsomläggningen inne-
bär.
Den renodlade strukturella beräkningsmodell (modell A) som
arbetsgruppen utarbetade visade sig få stora omfördelningseffek-
ter för många kommuner. Den är, av de skäl jag nu har anfört,
därför inte acceptabel.
Mitt förslag innebär att huvuddelen av statsbidraget skall be-
räknas som en grundresurs omfattande totalt ca 88 % (14000 milj,
kr. år 1988/89) av det totala grundskolebidraget. Till grundresur-
sen har förts merparten av de nuvarande bidragsdelarna till
grundskolan.
Grundresursen ersätter följande av dagens bidragsdelar
- basresursen,
- skolledningsresursen,
- tilläggsbidraget,
- en proportionell del av bidragen till socialavgifterna,
- del (75,5 %) av förstärkningsresursen,
- bidrag till lokal skolutveckling,
Prop. 1990/91:18
64
- del (ca 75 %) av anslaget till särskilda insatser inom skol- Prop. 1990/91:18
området (SIS),
- bidrag för kompletteringsfortbildning,
- kallortstillägg och finskspråktillägg,
- det särskilda extra bidraget för studie- och yrkesorientering
(syo) samt praktisk arbetslivsorientering (prao) i glesbygd samt
- det särskilda bidraget till lokal skolutveckling.
Bidragen till socialavgifterna har fördelats proportionellt mel-
lan grundresursen och de två specialresurserna, som jag strax skall
redovisa.
Från SIS-anslaget ges bidrag för insatser av såväl regional som
lokal art. Anslaget tillkom budgetåret 1987/88 genom samman-
slagning av resurser under flera anslag för elever med handikapp
och andra särskilda behov i grundskolan och gymnasieskolan. An-
slaget uppgår budgetåret 1990/91 till 349,18 milj.kr. inkl, löne-
kostnadspålägg. Den del (75 %) av anslaget som förts till grund-
resursen utgörs av medel för lokala insatser för elever med handi-
kapp eller med andra särskilda behov, t.ex. särskild undervisning.
Den nuvarande fördelningen av medel för insatser lokalt resp, re-
gionalt har varit utgångspunkt vid beslut av hur stor del av med-
len som skall tillföras grundresursen resp, utgöra en särskild re-
surs.
Också när det gäller det särskilda bidraget för syo och prao i
glesbygd och det särskilda bidraget till lokal skolutveckling har
utgångspunkten varit tidigare fördelning av medlen. Det senare
bidraget avser resurser till såväl grundskolan som gymnasieskolan.
Det bör ankomma på regeringen att besluta om beräkningsmo-
dellerna men för riksdagens information vill jag presentera dessa
närmare.
Mitt förslag bygger på att beräkningsmodellen för grundresur-
sen består av tre beräkningssteg.
Startpunkten för beräkning av kommunernas bidrag är det ge-
nomsnittliga bidraget/elev i kommunen ett faktiskt år, basåret.
Beräkningsgrunden är liksom i dag, det faktiska antalet elever i
kommunens grundskola. Detta innebär som jag tidigare framhållit
att varje kommun går in i systemet med den kostnadsbild som det
tidigare systemet lämnat i arv.
Nästa steg i beräkningen är att kommunerna delas in i fyra
grupper utifrån det strukturella kriteriet - genomsnittligt antal
elever/km2. Denna indelning har till syfte att ”dämpa” genomsla-
get av ett annars helt proportionellt förhållande mellan elevan-
talsförändring och bidragets storlek.
Avsikten är att ge stöd åt kommuner som genom grundläggan-
de strukturella förhållanden (geografiska och befolkningsmässiga)
har svårt att förändra skolorganisationen proportionellt mot ele-
vantalsutvecklingen. 1 denna konstruktion beaktas det faktum att
marginalkostnaderna varierar mellan kommunerna. Det är svårare
att upprätthålla skolor i mindre glesbygdskommuner, när elevan-
5 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 18
talet minskar, än i större kommuner. Vid minskat elevantal kan
en glesbygdskommun ha svårt att minska utbildningsorganisatio-
nens storlek.
Man kan å andra sidan hävda att en större kommun med va-
rierad skolstruktur och många klasser har större möjlighet att i
den befintliga skolstrukturen placera tillkommande elever. Kon-
struktionen bör ta hänsyn till var det finns möjlighet att öka re-
sursutnyttjandet.
Statsbidraget konstrueras så att en kommun i glesbygd (grupp
1) vid positiv elevantalsutveckling för varje tillkommande elev får
95 % av det föregående årets genomsnittliga bidrag/elev i kom-
munen. Tätortskommuner (grupp 4) får för varje tillkommande
elev 80 % av det föregående årets genomsnittliga bidrag/elev i
kommunen. De övriga två grupperna ligger däremellan. Detta in-
nebär att för alla kommuner med positiv elevantalsutveckling
kommer det genomsnittliga bidraget/elev att något sjunka år från
år. 1 detta resonemang bortser jag från effekter av en årlig kost-
nadsuppräkning. Vid utformningen av dämpningen har jag beak-
tat remissinstansernas oro för konstruktionens effekt för kommu-
ner med en långsiktig obruten positiv elevantalsutveckling. Jag
har därför i förhållande till arbetsgruppens förslag ökat bidragsni-
vån med 5 procentenheter för samtliga kommungrupper.
Vid negativ elevantalsutveckling för en kommun i grupp 1
minskar statsbidraget för varje elev som försvinner med 75 % av
det föregående årets genomsnittliga bidrag/elev i kommunen. För
kommuner i grupp 4 minskar bidraget för varje elev som försvin-
ner med 90 % av det föregående årets genomsnittliga bidrag/elev
i kommunen. De övriga två grupperna ligger däremellan. Detta
innebär att för kommuner med negativ elevantalsutveckling kom-
mer det genomsnittliga bidraget/elev att något öka år från år.
Även i detta resonemang bortser jag från effekter av indexering. I
fråga om negativ elevantalsutveckling har jag således anslutit mig
till arbetsgruppens förslag.
Med denna teknik kommer den strukturella indelningen och
de varierande marginalkostnaderna att verka enbart vid elevför-
ändringar.
Det sista steget i beräkningen utgörs av att det framräknade bi-
draget räknas upp enligt principerna för kostnadskompensation i
skolsektorn (se avsnitt 6.10).
Genom denna konstruktion av statsbidragssystemet vill jag för-
säkra mig om att skolstrukturen i landet skall kunna anpassas till
lokala förhållanden och behov. Grundresursen tillförsäkrar kom-
munerna ett grundläggande finansiellt stöd så att alla elever skall
få undervisning enligt timplaner i en skolorganisation av god kva-
litet. Detta säkerställs genom att kommunernas skiftande kost-
nadsstrukturer beaktas samtidigt som hänsyn tas, också på sikt,
till kommunernas olika förutsättningar att vid elevförändringar
anpassa skolverksamheten.
Prop. 1990/91:18
66
Prop. 1990/91:18
6.5.2 Specialresurser
Mitt förslag: 1 beräkningsmodellen skall hänsyn tas till de kom-
muner som har ett relativt sett större behov av stödinsatser till
enskilda elever (specialresurs 1).
I beräkningsmodellen skall hänsyn tas till de kommuner som
har ett relativt sett större behov av stöd till invandrarelever (spe-
cialresurs 2).
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt
förslag.
Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna tillstyr-
ker förslaget.
Många av remissinstanserna kommenterar arbetsgruppens för-
slag om att ha socialbidragstagare som kriterium för specialresurs
1. De menar att det vore bättre att använda andelen socialbidrag-
stagare med barn i skolåldern. Några för fram nya kriterier såsom
andelen familjehemsplacerade eller en särskild glesbygdsfaktor.
I specialresurs 2 är det framför allt förslaget om behovsmåttet
”andelen barn med minst en förälder född i utlandet” som kom-
menterats.
Skälen för mitt förslag: När det gäller specialresurserna har
min principiella utgångspunkt varit delvis en annan än för grund-
resursen.
Den nuvarande förstärkningsresursen är exempelvis en av de
mest schablonberäknade delarna av grundskolebidraget genom att
den beräknas lika per elev i hela landet. Detta kan sägas vara olo-
giskt eftersom den avser insatser i skolan, som skall riktas till ele-
ver med särskilda behov. Eftersom detta inte kan antas vara
jämnt fördelat, har jag sett det som logiskt att med hjälp av struk-
turella behovskriterier fördela resurserna till kommunerna. Jag
har således i just detta avseende önskat göra en fördelning som
bättre än dagens system svarar mot kommunernas förutsättningar
och behov. Vid denna fördelning har jag därför inte varit främ-
mande för att åstadkomma omfördelningar mellan kommunerna.
Av de skäl jag angivit ovan måste dock även denna omfördelning
vara begränsad.
Specialresursen omfattar totalt ca 12 % av det totala grundsko-
lebidraget.
Specialresursen 1 omfattar totalt ca 900 milj.kr. år 1988/89.
Denna del avser sådana förhållanden i skolan som inte kan antas
vara jämnt fördelade mellan kommunerna, t.ex. elever med behov
av en mer omfattande form av specialundervisning. Denna del er-
sätter följande av dagens bidragsdelar
- del (24,5 %) av förstärkningsresursen och
- en proportionell del av bidragen till socialavgifterna.
67
Förstärkningsdelen (24,5 %) utgör hälften av den tidigare s.k. Prop. 1990/91:18
0,3-resursen för stöd till elever med svårigheter, dvs. 0,15 lärar-
veckotimmar/elev som ingår i förstärkningsresursen. Att jag läg-
ger mitt förslag på denna nivå motiveras av att det naturligtvis in-
te är alla typer av elevproblem som samvarierar med de kriterier
jag strax kommer att föreslå. Många behov av särskilda insatser är
säkerligen relativt jämnt fördelade mellan kommunerna.
Syftet med beräkningsmodellen - specialresurs 1 - är att inom
den angivna resursramen lyfta fram kommuner med ett relativt
sett större behov av stödinsatser till enskilda elever.
Mitt förslag innebär följande beräkningssteg. Startpunkten för
beräkningen är det genomsnittliga bidraget/elev i kommunen ett
faktiskt år, basåret. Bidraget/elev basåret kommer att låsas och
enbart påverkas enligt principen för kostnadskompensation.
Med hjälp av strukturella kriterier fastställs för varje kommun
en sammanvägd faktor. Jag avser att använda följande tre kriteri-
er
- andelen invånare i kommunen med enbart grundskoleut-
bildning eller kortare,
- andelen barn (under 18 år) i hushåll som uppbär socialbi-
drag i kommunen samt
- andelen barn (i skolpliktig ålder 7-15 år) i kommunen bo-
ende med en förälder.
Denna faktor uttrycker kommunens andel av kriterierna i rela-
tion till genomsnittet för riket.
Valet av kriterier har gjorts mot bakgrund av dels empirisk
kunskap, dels vilka tänkbara kriterier som är tillgängliga i offent-
lig statistik. Jag har vid valet av kriteriet - barn i hushåll som
uppbär socialbidrag - beaktat remissinstansernas synpunkter.
I kommuner med hög andel av dessa kriterier behöver relativt
sett flera elever extra stödinsatser. Kriterierna är sinsemellan vik-
tade med hänsyn till deras betydelse som schabloniserade behov-
sindikatorer. Vid sammanvägningen av kriterierna avser jag att ge
faktorn andelen lågutbildade vikt 50 %, andelen barn i hushåll
som uppbär socialbidrag vikt 35 % och andelen barn boende med
en förälder vikt 15 %. Kommunernas sammanvägda faktor skall
beräknas årligen.
Det bör ankomma på regeringen att besluta om kriterier och
viktning.
Specialresurs 2 omfattar totalt ca 1 000 milj.kr. år 1988/89.
Denna del ersätter följande av dagens bidragsdelar
- hemspråksundervisning och studiehandledning på hemsprå-
ket,
- stödundervisning i svenska samt
- en proportionell del av bidragen till socialavgifterna.
Syftet med beräkningsmodellen - specialresurs 2 - är att inom
den angivna resursramen lyfta fram kommuner med ett relativt
sett större behov av stödinsatser till invandrarelever. Grunden i
68
beräkningen är ett schabloniserat behovsmått - andelen barn i Prop. 1990/91:18
skolpliktig ålder (7-15 år) i kommunen med minst en förälder
född i utlandet. Eftersom flera remissinstanser har uttryckt viss
oro vill jag i detta sammanhang ånyo poängtera att de i modellen
använda kriterierna inte definierar vilka barn som har rätt till un-
dervisning.
Startpunkten för beräkningen bör vara ett grundpris/elev i
kommunen. Grundpriset framräknas genom att den definierade
resursramen, ett genomsnittligt bidrag för tre budgetår, divideras
med det genomsnittliga antalet deltagare i kommunen i hem-
språksundervisning och stödundervisning i svenska under dessa
tre år.
En komplikation i beräkningen av denna resurs uppstår på
grund av att invandrarbarnen i dag i olika stor utsträckning deltar
i hemspråksundervisning och stödundervisning i svenska. Detta
medför att med enbart behovsmåttet som grund uppstår mycket
stora omfördelningseffekter. För att motverka denna effekt skall
för varje kommun ett aktivitetsmått, en faktor, skapas. Denna
faktor anger i vilken utsträckning barn i kommunen deltar i hem-
språksundervisning och stödundervisning i svenska. De inhemska
minoriteternas och invandrarbarnens deltagande i hemspråksun-
dervisning beaktas således genom aktivitetsmåttet. Detta innebär
bl.a. att vissa norrlandskommuner härigenom får ett mycket högt
aktivitetsmått.
Det sista steget i beräkningen av specialresursen innebär att bi-
draget räknas upp enligt principen för kostnadskompensation i
skolsektorn.
Det bör ankomma på regeringen att besluta om den närmare
konstruktionen av beräkningsmodellen.
Genom denna konstruktion av specialresurserna vill jag lyfta
fram kommuner med relativt sett större behov av resurser till
stöd för vissa elever. Jag vill i detta sammanhang framhålla att
kommunerna redan nu är skyldiga att ge elever med särskilda be-
hov och elever med annat hemspråk än svenska det stöd de behö-
ver.
6.5.3 Sammanfattning av beräkningsmodellen
Mitt förslag till ny beräkningsmodell för grundskolan kan sche-
matiskt sammanfattas i nedanstående figur.
69
Figur 1 Beräkningsmodell - grundskola
Prop. 1990/91:18
Grundraaura Spadakaaura
Bidrag/elev I
kommunen
o Elevutveckling
|
Bidrag/elev | |
Qrundpria/elev | |
|
kommunen |
1 kommunen | |
|
o Strukturell |
o Barn med | |
|
Indelning |
utländska | |
|
- andelen lägutblld - andelen barn 1 |
föräldrar | |
|
bldragshushåll - barn med en |
0 Aktlvltets- |
- elever/km2
o Strukturell
Indelning
|
Index |
Index |
Index |
/kr-kommun^
6.6 Beräkningsmodell - gymnasieskola
Mitt förslag: Sektorsbidraget skall ersätta huvuddelen av dagens
bidragsdelar till gymnasieskolan.
Utgångspunkten för beräkningen av statsbidraget skall vara
den faktiska resursanvändningen, mot bakgrund av gymnasieele-
vernas iinjeval, läsåret 1988/89 (basåret).
Beräkningsmodellen skall ta hänsyn till att gymnasial utbild-
ning i glesbygd är mera kostnadskrävande per elev än i tätort.
Beräkningsmodellen skall beakta hur kommunernas gymna-
sieelever fördelar sig på dyra resp, billiga studievägar. I model-
len beaktas därmed de kostnadsvariationer som följer av elever-
nas val av studievägar.
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Huvuddragen i förslaget till beräkningsmo-
dell för gymnasieskolan tillstyrks av majoriteten. Många pekar på
att förändringarna vad avser gymnasieskolan är mer genomgri-
pande än enbart en reformering av statsbidragssystemet.
Dämpningsfaktorns betydelse på sikt tas upp av några remiss-
instanser.
70
Den beräkningsmodell som föreslås utgår från relationen mel-
lan antalet elever i gymnasieskolan i kommunen och det totala
antalet 16-19 åringar i kommunen ett visst basår. Om relationen
mellan ungdomar i utbildning och uppföljningsåtgärder ändras,
bör detta enligt några remissinstanser beaktas i kostnadsfaktorn.
Flera framhåller vidare att behovet av invandrarundervisning
och andra specialpedagogiska insatser i en gymnasieskola för alla
måste beaktas i modellen.
Skälen för mitt förslag: Statsbidraget till gymnasieskolan skall,
förutom de allmänna målsättningarna för reformeringen av bi-
dragssystemet, ge förutsättningar för att alla ungdomar får lika
tillgång till gymnasial utbildning i alla delar av landet. Samtidigt
skall det vara följsamt mot elevutvecklingen och stimulera till en
rationell och effektiv utbildningsorganisation utifrån lokala verk-
samhetsprioriteringar.
Den lika tillgången på gymnasial utbildning tillgodoses i dag
genom bestämmelser om gymnasieregioner och elevområden. Hä-
rigenom är det i praktiken staten som medger om en kommun får
anordna gymnasial utbildning. För den kommun som inte får sta-
tens medgivande eller som av ekonomiska eller andra skäl inte
vill anordna sådan utbildning begränsar sig ansvaret för ”sina”
ungdomars utbildning till vad som följer av kommunernas upp-
följningsansvar för ungdom under 18 år. Som jag nämnt tidigare
(avsnitt 6.3.1) ser jag det som rimligt att i framtiden alla kommu-
ner har skyldighet att erbjuda sina ungdomar mellan 16 och 19 år
gymnasieutbildning.
Beräkningsmodellen för gymnasieskolan som jag här presente-
rar baseras på grundprincipen att statsbidraget är ett finansiellt
stöd som skall möjliggöra för kommunerna att fullgöra denna
skyldighet. Det innebär att statsbidrag utgår till samtliga primär-
kommuner. Grundprincipen innebär vidare att jag ser det som
nödvändigt att kostnadsvariationen mellan gymnasieskolans stu-
dievägar beaktas, samtidigt som modellen också ger förutsätt-
ningar för att behålla god tillgänglighet vad gäller gymnasial ut-
bildning.
Det nya statsbidraget skall ersätta följande av dagens bidrags-
delar
- skolledningsbidrag,
- allmänt undervisningsbidrag,
- särskilt undervisningsbidrag,
- särskilda lönekostnadsbidrag,
- lokal skolutveckling,
- inbyggd utbildning,
- gymnasial lärlingsutbildning,
- studie- och yrkesorientering,
- tilläggspensionsavgifter,
- sjukförsäkrings- och folkpensionsavgifter samt
Prop. 1990/91:18
71
- särskilda medel för försöksverksamhet med treårig yrkesut-
bildning.
Den på detta sätt definierade resursen omfattade budgetåret
1988/89 totalt ca 5 000 milj.kr.
Det bör ankomma på regeringen att besluta om beräkningsmo-
dellen men för riksdagens information vill jag presentera den när-
mare.
Beräkningsmodellen omfattar tre beräkningssteg. Startpunkten
för beräkning av primärkommunernas bidrag är det faktiska stats-
bidraget ett visst år, basåret.
Genom SÖ:s s.k. riksundersökning av resursanvändningen i
gymnasieskolan per den 15 januari 1989 är det möjligt att mäta
det faktiska resursutnyttjandet för varje elev. Information om
samtliga gymnasieelevers kyrkobokföringskommuner gör det möj-
ligt att återföra resp, gymnasieelev och elevens bidragsvärde ut-
tryckt i lärarveckotimmar till hemkommunen. Bidragsvärdet, som
multipliceras med lärarlönekostnaden samma år, kan därefter
summeras för eleverna i samtliga kommuner. Härigenom beaktas
varje enskild kommuns demografiska förutsättningar samt den
faktiska skolorganisationen och den klassfyllnadsgrad som förelåg
på gymnasieorten läsåret 1988/89. Det kan på detta sätt för samt-
liga primärkommuner skapas en utgångspunkt, inför bytet av be-
räkningsprincip, som bygger på den faktiska resursanvändningen
under basåret.
Motiven för denna ansats är att kommunerna har mycket vari-
erande grundförutsättningar. Som jag har nämnt i avsnitt 6.5 an-
ser jag att staten, vid reformeringen av bidragssystemet, skall ac-
ceptera dessa varierande förutsättningar och därför beakta enskil-
da kommuners skilda demografiska förutsättningar, faktisk skol-
organisation och studievägsstruktur samt kapacitetsutnyttjandet
(klassfyllnadsgraden). Detta måste anses rimligt, eftersom kom-
munerna nu bedriver verksamheten under de ekonomiska förut-
sättningar som staten skapat genom det nuvarande bidragssyste-
met.
På detta sätt begränsas omfördelningseffekterna mellan kom-
munerna vid förändringstillfället. Initialt beror omfördelningsef-
fekterna enbart på förändringen av fördelningsprincipen, dvs. att
endast primärkommuner tilldelas statsbidrag och inte landstings-
kommuner. Bidraget i det nya systemet utgör således ett finansi-
ellt stöd till utbildningsverksamheten beräknat på antalet 16-19
åringar i samtliga primärkommuner och inte, som i dag, ett verk-
sam hetsrelaterat bidrag till utbildningsanordnaren.
Nästa steg i beräkningsmodellen är att dela in kommunerna i
tre grupper utifrån ett strukturellt kriterium - genomsnittligt an-
tal 16-19 åringar/km2.
Denna indelning syftar till att dämpa genomslaget av ett an-
nars helt proportionellt förhållande mellan förändringar i antalet
Prop. 1990/91:18
72
16-19 åringar och statsbidraget. Dämpningen appliceras således
endast på den årliga förändringen i målpopulationen.
Dämpningen skapar, liksom i beräkningsmodellen för grund-
skolan, bättre förutsättningar för kommuner med vikande befolk-
ningsunderlag att bibehålla sin gymnasiala utbildning. För kom-
muner med negativ elevantalsutveckling kommer det genomsnitt-
liga bidraget/elev att öka något år från år. För kommuner med
positiv elevantalsutveckling kommer däremot det genomsnittliga
bidraget/elev att sjunka något år från år. Konstruktionen är
främst tänkt att stödja de kommuner som har ett mindre antal
16-19 åringar och därmed i dag en liten gymnasieorganisation.
Det är betydligt svårare att upprätthålla organisationen i mindre
kommuner med vikande underlag än i större kommuner.
Det sista steget i beräkningen är att en verksamhetsbaserad
kostnadsfaktor skapas utifrån den faktiska studievägsstrukturen
iäsåret 1988/89 . Detta görs i samband med att bidragsvärdet per
elev återförs till elevens hemkommun.
Denna faktor syftar till att anpassa modellen till dels de kost-
nadsvariationer som beror på tim- och kursplaner, dels föränd-
ringar i studievägsutbud/val som uppstår när det nya statsbidraget
är infört. Det senare innebär att bidragssystemet genom kostnads-
faktorn kommer att fånga upp elevernas studievägsval.
Vidare skall kostnadsfaktorn fånga upp förändringar i relatio-
nen mellan antal elever i gymnasieskolan i kommunen och det to-
tala antalet 16-19 åringar i kommunen. Förändras relationen mel-
lan ungdomar i utbildning och ungdomar i uppföljningsåtgärder,
förändras även statsbidragets storlek.
Varje kommun tilldelas en kvot som speglar kommunens kost-
nad i förhållande till ett riksgenomsnitt. Denna kvot skapas vid
tidpunkten för beräkning av utgångsåret/basåret.
Kostnadsfaktorn skapas genom att gymnasieskolans alla studie-
vägar delas in i 12 kostnadsklasser. Varje kostnadsklass åsätts ett
pris, vilket är ett vägt genomsnittligt pris för de i klassen ingåen-
de studievägarna. 1 klass 1 återfinns de studievägar som har den
lägsta genomsnittliga kostnaden, t.ex. vissa specialkurser. I klass 2
återfinns något dyrare specialkurser. 1 klass 3 och 4 återfinns bl.a.
de treåriga studieförberedande linjerna. En trettonde klass har in-
rättats för uppföljningsåtgärder.
Faktorn kommer därigenom att spegla kommunens kostnad i
förhållande till rikskostnaden. Faktorn speglar således hur kom-
munens elever fördelar sig på dyra respektive billiga studievägar i
förhållande till hur rikets alla elever är fördelade på dessa studie-
vägar.
Sammanfattningsvis är syftet med kostnadsfaktorn att möjlig-
göra en justering av det totala bidraget mot bakgrund av kost-
nadsförändringar beroende på dels elevernas studievägsval, dels
förändringar i relationen ungdomar i utbildning och i uppfölj-
ningsåtgärder.
Prop. 1990/91:18
73
Efter det att det totala bidraget till kommunen räknats fram
kommer beloppet att justeras enligt de principer som gäller för
kostnadskompensation i skolsektorn (se avsnitt 6.10)
Flera remissinstanser förordar att även beräkningsmodellen för
gymnasieskolan bör beakta behovet av invandrarundervisning.
Det helt avgörande för kostnadsvariationerna mellan kommuner-
na vad avser gymnasieskolan är emellertid två faktorer dels de va-
rierande studievägskostnaderna, dels klassfyllnadsgraden. Den be-
räkningsmodell som jag har presenterat beaktar dessa faktorer.
Genom modellen skapas förutsättningar för att ungdomarna så
långt möjligt skall få likvärdig tillgång till gymnasial utbildning i
alla delar av landet.
Härtill kommer att bidragen till hemspråk och extra undervis-
ning i svenska i det nuvarande systemet endast omfattar ca 1 %
av det totala gymnasiebidraget. Dessa resurser har således en
mycket begränsad inverkan på kostnadsvariationerna mellan kom-
munerna.
Den schabloniserade behovsrelaterade beräkningsmodellen för
statsbidrag till gymnasieskolan kan schematiskt sammanfattas i
följande figur.
Figur 2. Beräkningsmodell - gymnasieskola
Prop. 1990/91:18
74
Den beräkningsmodell för gymnasieskolan som jag har presen- Prop. 1990/91:18
terat kan sammanfattningsvis karaktäriseras som schabloniserad
och individrelaterad. Det innebär att bidraget utgår som ett finan-
siellt stöd beräknat i relation till antalet 16-19 åringar enligt en
resursschablon. Schablonen baseras vid genomförandetillfället på
verksamheten och dess kostnader och i fortsättningen på struktu-
rella kriterier, dvs. faktorer som ej påverkas av hur verksamheten
bedrivs eller vilken organisation kommunerna väljer.
6.6.1 Kommunernas uppföljningsansvar
Mitt förslag: Statsbidrag för det kommunala uppföljningsansva-
ret för ungdom skall ingå i sektorsbidraget.
Dessa medel skall läggas in i basen för sektorsbidraget och
beräknas enligt beräkningsmodellen för gymnasieskolan.
Skola-Arbete-utredningens förslag: Skola-Arbete-utredningen
(SOU 1989:113) har utrett frågan om det kommunala uppfölj-
ningsansvaret. Utredningens förslag innebär bl.a. att det nuvaran-
de statsbidraget för uppföljningsåtgärder bör schablon iseras och
samordnas med driftbidragen för gymnasieskolan och den kom-
munala vuxenutbildningen.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ställer sig bakom
huvuddragen i utredningens förslag.
Skälen för mitt förslag: Ett enhetligt system för åtgärderna in-
om det kommunala uppföljningsansvaret beslöts av riksdagen ef-
ter förslag i 1983 års budgetproposition (prop. 1982/83:100 bil.
10, UbU21, rskr. 311). Alla ungdomar under 18 år som efter
grundskolan inte genomgår reguljär gymnasieutbildning eller har
fast arbete skall av sin hemkommun erbjudas att delta i verksam-
het enligt en individuellt upplagd utbildningsplan. Som delar i en
individuell utbildningsplan ingår personlig studie- och yrkesorien-
tering samt kurser, praktik eller liknande verksamhet. Syftet med
en individuell utbildningsplan är att hjälpa den unge att så snart
som möjligt övergå till reguljär utbildning eller stadigvarande ar-
bete.
Statsbidrag till kommuner som anordnar verksamhet för ung-
domar enligt individuella planer lämnas i form av bidrag för upp-
följningsprogram och administration (allmänt bidrag). Till arbets-
givare som anställer ungdomar på ungdomsplatser lämnas bidrag
till ungdomsplats. Till kommunerna lämnas bidrag till utbild-
ningsinslag under ungdomarnas perioder på ungdomsplats. I vissa
fall får bidrag som annars utgår för ungdomsplatser och utbild-
ningsinslag i stället användas till insatser enligt försöksverksamhet
med gymnasieutbildning inom ramen för individuella planer. Bi-
drag utgår också till utbildning av handledare för skolungdomar
under praktik på arbetsplats.
75
I det förslag till en förändrad gymnasieskola som jag avser att
lägga fram inom kort skall jag återkomma till frågorna om det
kommunala uppföljningsansvaret.
Förslaget om en reformerad gymnasieskola kommer att inne-
bära en större beredskap än hittills att möta individuella behov
hos eleverna. Även i framtiden kommer det att finnas ungdomar
som av olika anledningar, åtminstone inte omedelbart efter avslu-
tad grundskola, kommer att kunna eller vilja bedriva reguljära
studier i gymnasieskolan.
Med den decentralisering och avreglering som eftersträvas och
mot bakgrund av den integration av uppföljningsåtgärderna i
gymnasial utbildning som Skola-Arbete-utredningen föreslagit
och som remissinstanserna med bred majoritet ställt sig bakom är
det naturligt att det nuvarande statsbidraget för uppföljningsåt-
gärder integreras i det här föreslagna sektorsbidraget.
Integreringen av bidraget för uppföljningsinsatser med sektors-
bidraget bör göras så att resurserna fördelas efter kommunernas
skiftande behov. Det bör ankomma på regeringen att besluta om
denna fördelning. Jag vill dock här närmare informera om huvud-
dragen i beräkningen.
Startpunkten för beräkning av primärkommunernas bidrag är
det totala faktiska statsbidraget ett visst år, basåret. Kommunernas
bidrag för basåret beräknas genom att varje kommun tilldelas en
andel av bidraget. Denna andel beräknas utifrån antalet ungdo-
mar som kan komma i fråga för uppföljningsinsatser i kommu-
nen, dvs. de som inte är gymnasieelever, i förhållande till det to-
tala antalet ungdomar som kan komma i fråga för uppföljningsin-
satser i riket.
På detta sätt kommer kommuner med en stor andel ungdomar
som inte går i gymnasieskolan att få ett större bidrag än kommu-
ner med en mindre andel.
Det för kommunen framräknade beloppet skall sedan tillsam-
mans med övriga resurser utgöra basen i beräkningsmodellen för
gymnasieskolan och i fortsättningen beräknas enligt denna mo-
dell.
Prop. 1990/91:18
6.6.2 Statsbidrag till vissa elevresor och
inackorderingstillägg
Mitt förslag: Statsbidrag för vissa elevresor samt inackorderings-
tillägg skall beräknas enligt beräkningsmodellen för gymnasie-
skolan och ingå i sektorsbidraget.
Dessa medel skall läggas in i basen för sektorsbidragets be-
räkningsmodell för gymnasieskolan. Utgångspunkten skall vara
att medlen återförs till samtliga primärkommuner med det fak-
tiska beloppet visst budgetår. Medel för inackorderingstillägg
skall räknas in i basen först fr.o.m. budgetåret 1992/93.
76
Skälen för mitt förslag: T.o.m. läsåret 1982/83 utgick ett sär-
skilt resetillägg till elever med minst sex kilometers färdväg till
skolan. Tillägget utbetalades som del av studiehjälpen med ett
schabloniserat belopp som varierade med hänsyn till avståndet till
skolan. I normalfallet var tillägget tillräckligt stort för att täcka
resekostnaderna fullt ut. 1 vissa glesbygdslän översteg kostnaderna
för månadskortet dock det utbetalade tillägget och eleverna måste
då svara för mellanskillnaden med egna medel.
Genom tillkomsten av länshuvudmän enligt lagen (1978:438)
om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik ändrades för-
utsättningarna för elevresorna. Fr.o.m. läsåret 1983/84 har det
därför utgått ett riktat statsbidrag till trafikhuvudmännen under
förutsättning att de åtar sig att svara för gymnasieelevernas resor.
Statsbidraget har fördelats av centrala studiestödsnämnden med
hänsyn till elevutveckling och kostnaden för månadskort i resp,
län. Erfarenheterna av denna ordning är i huvudsak positiva. Ur
studieekonomisk synvinkel är det av stor betydelse att de elever
som har långt till skolan kan få ekonomisk kompensation för re-
sekostnaderna. Detta gäller inte minst mot bakgrund av att ett av
de grundläggande motiven för studiestödet är att utjämna geogra-
fiska hinder för utbildning.
Även om systemet alltså i huvudsak har fungerat tillfredsstäl-
lande har viss kritik framförts av trafikhuvudmännen. Bl.a. har
vissa huvudmän ansett att ansvarsfördelningen i det nuvarande sy-
stemet är oklar.
Det är enligt min uppfattning naturligt att kommunerna ges
ansvaret även för sådana studieekonomiska konsekvenser som
hänger nära ihop med kommunala beslut när det gäller t.ex. loka-
lisering av skolor, utbyggnad av kollektivtrafik etc. 1 och med att
kommunerna ges ett klart och tydligt ansvar för gymnasieelever-
nas resor och inackordering vidgas också deras möjligheter att på-
verka de totala kostnaderna för skolan. Förslaget kräver ändring-
ar i skollagen och studiestödslagen (1973:418).
Det kommunala ansvaret för elevernas dagliga resor bör om-
fatta all den gymnasiala utbildning som berättigar till statlig stu-
diehjälp. Kommunerna ges således i detta hänseende ett ansvar in-
te bara för gymnasieskolans och den kommunala vuxenutbild-
ningens studiehjälpsberättigade elever utan även för elever inom
folkhögskolan och vissa studiestödsberättigande privatskolor. Det
förhållandet att statsbidraget för resor skall ingå i sektorsbidraget
till primärkommunerna påverkar inte elevernas rättigheter till er-
sättning för resor.
Det är mycket viktigt att elever och föräldrar i god tid före
terminsstarten kan få en adekvat och fullständig information om
vilket stöd kommunen kan erbjuda en elev som behöver flytta
hemifrån för att gå igenom viss utbildning. Överföringen av an-
svaret för gymnasieelevernas inackordering till kommunerna
Prop. 1990/91:18
77
medför vissa i huvudsak tekniska problem. Bl.a. behöver omfatt-
ningen av det kommunala ansvaret preciseras. Sannolikt kommer
det också att bli nödvändigt att centrala studiestödsnämnden be-
håller viss bevillning av inackorderingstillägg när det gäller t.ex.
dem som studerar utomlands. Även folkhögskolor och privatsko-
lor kan behöva omfattas av särskilda rutiner.
Det är mot denna bakgrund knappast rimligt att lägga över an-
svaret för gymnasieelevernas inackordering tidigare än inför bud-
getåret 1992/93. Jag avser att ge centrala studiestödsnämnden i
uppdrag att efter samråd med kommunförbundet förbereda över-
föringen fr.o.m. den 1 juli 1992.
Integreringen av bidragen för vissa elevresor bör göras så att
resurserna fördelas så faktiskt som möjligt i enlighet med kom-
munernas behov. Jag avser att tillämpa följande fördelningsprinci-
per.
Utgångspunkten för beräkning av primärkommunernas bidrag
är det faktiska bidraget ett visst år, basåret. Kommunernas bidrag
för basåret beräknas med länet som beräkningsgrund. Samtliga
kommuner inom varje län tilldelas en andel av det bidrag som ut-
gått till länet. Kommunernas andel beräknas utifrån antalet gym-
nasieelever som har mer än sex kilometers resväg till skolan i
kommunen och totalt antal gymnasieelever med mer än sex kilo-
meters väg till skolan i länet. Brister i befintligt statistikunderlag
medför i vissa fall att proportionella beräkningar får användas.
De kommuner som har en stor andel gymnasieelever, som har
mer än sex kilometers färdväg till skolan, kommer på detta sätt
att erhålla ett större bidrag än kommuner med mindre andel. Det
för kommunen framräknade beloppet skall tillsammans med övri-
ga resurser utgöra basen i beräkningsmodellen för gymnasieskolan
och i fortsättningen beräknas i enlighet med denna modell.
Prop. 1990/91:18
6.6.3 Planeringen m.m. av gymnasieutbildningen
Mitt förslag: Kommun som anordnar gymnasial utbildning skall
ansvara för planeringen såvitt avser vilka studievägar som skall
finnas och antalet platser på dem.
Nuvarande gymnasieregioner skall bestå och nuvarande gym-
nasieorter skall bibehållas, om inte de kommuner som ingår i re-
gionen kommer överens om förändringar.
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till att
elevens val i ökad utsträckning skall styra dimensioneringen av
gymnasieskolan och att dagens planeringssystem avskaffas. Ett
stort antal hyser dock farhågor inför en förmodad utveckling med
ökat antal nya små gymnasieskolor som kommer att konkurrera
sinsemellan. Man menar att det finns risk för ett överutbud av
78
”billiga” teoretiska utbildningar, att yrkesutbildningar och studie-
vägar som är kostsamma eller endast efterfrågas av få inte kom-
mer att anordnas och att elevernas utbildningsutbud och valmöj-
ligheter blir sämre. Man ser också en risk i att uppbyggda skolors
lokaler, lärare och utrustning inte kommer att utnyttjas och att
samverkansavtal och förhandlingar om interkommunal ersättning
kommer att leda till ökad kommunal administration. Det stora
flertalet remissinstanser ser det därför som nödvändigt att staten
åtminstone under en övergångstid behåller kontrollen över nyeta-
blering av gymnasieskolor.
Att gymnasieregioner bör bibehållas under en övergångstid till-
styrks av majoriteten. Några bl.a. SÖ anser dock att de kan av-
skaffas och att det i första hand är elevområdena som bör bibe-
hållas. Flertalet remissinstanser delar åsikten att nuvarande elev-
områden bör bibehållas övergångsvis.
Skälen för mitt förslag: Det nuvarande planeringssystemet
anger en ram för gymnasieskolans omfattning genom att antalet
årselevplatser läggs fast. Systemet har tidigare reglerat studievägs-
utbudet och platsernas fördelning (sektorsramarna) inom utbild-
ningssektorerna. Detaljregleringen av studievägarna slopades
1982, och sektorsramarna togs bort 1989. De åriiga besluten om
dimensioneringen på riksnivå liksom länsskolnämndernas organi-
sationsbeslut på länsnivå har dessutom visat stor följsamhet till
skolhuvudmännens förslag. Systemet har inte fyllt någon annan
funktion än att ge staten en viss kontroll av kostnaderna.
Det finns i planeringssystemet i sig inte något motiv till ett ef-
fektivt resursutnyttjande. Ett sådant har däremot skapats genom
förenklade timplaner och statsbidragets utformning för de studie-
förberedande linjerna. Resurstilldelningen för dessa linjer har un-
der de senaste tre åren skett i form av elevrelaterade resurser till
skolhuvudmännen. Jag kan konstatera att schabloniseringen starkt
bidragit till ett förbättrat kapacitetsutnyttjande. Detta har inte
gällt yrkesinriktad utbildning, där bidragsgivningen i huvudsak är
klass- och grupprelaterad. Ett effektivt resursutnyttjande synes
således vara en fråga om studievägarnas utformning och statsbi-
dragets konstruktion.
Jag har tidigare aviserat en reformering av gymnasieskolan
som kommer att innebära en struktur med färre och bredare stu-
dievägar än för närvarande. Utbildningsinnehållet skall moderni-
seras och relationerna mellan skola och arbetsliv förändras. En
sådan reform kommer att ligga väl i linje med det schabloniserade
statsbidrag som jag nu föreslår.
Samverkansmöjligheter över skolformsgränser ger ännu en
möjlighet till ett effektivare resursutnyttjande. 90-talets situation
med minskande ungdomskullar och ett ansträngt samhällsekono-
miskt läge skärper kraven på samverkan mellan olika utbildnings-
former. Jag anser, att gymnasieskolan har de bästa förutsättning-
arna att fungera som ryggraden i den samverkansprocess som nu
Prop. 1990/91:18
79
måste starta. Här finns ett över hela landet spritt basutbud av stu-
dievägar. Lokaler och utrustning anpassas successivt till det mo-
derna arbetslivets krav. Denna utveckling måste fortsätta, men den
är kostsam och den förutsätter att flera utbildningsanordnare
samverkar.
Anpassningen av utbud, organisation och resurser av olika slag
måste ske lokalt. Det är viktigt att därvid en avvägning görs mel-
lan elevernas sökandeintresse, arbetsmarknadens behov av utbild-
ade och ett effektivt resursutnyttjande.
En gymnasieort erbjuder i dag ett urval av studievägar för sö-
kande från ett för skolan naturligt upptagningsområde. Detta om-
råde utgör en gymnasieregion.
För varje studieväg i en gymnasieskola finns ett elevområde.
Kommunen som anordnar gymnasieskola är elevområde för samt-
liga studievägar vid skolan. I elevområdet kan även en eller flera
andra kommuner ingå, om de saknar gymnasieskola eller om nå-
gon studieväg inte finns vid den egna gymnasieskolan. Kommuner
som ingår i en gymnasieregion tillhör normalt elevområdet för
gymnasieortens studievägar.
Gymnasieregionen har alltså en planeringsfunktion, medan
elevområdet värnar om elevernas möjligheter att söka varje före-
kommande studieväg.
Kravet att alla ungdomar skall ha lika tillgång till utbildning
inom det offentliga skolväsendet medför, att alla skall ha möjlig-
het att söka varje förekommande studieväg i gymnasieskolan.
Kommunerna har därför en skyldighet att erbjuda sina 16-19 år-
ingar utbildning i gymnasieskolan. Erbjudandet bör omfatta såväl
utbildning som anordnas av kommunen i dess egen regi som ut-
bildning som anordnas i annan kommun genom samverkansavtal.
Det skall inte vara nödvändigt att i förväg upprätta samver-
kansavtal om alla förekommande studievägar. Det är tillräckligt
om sådana avtal träffas i fråga om de av kommunens ungdomar
mest sökta studievägarna. För övriga studievägar kan avtal träffas
efter elevernas val av utbildning.
Av behöriga sökande till en studieväg vid gymnasieskolan skall
huvudsakligen de som tillhör elevområdet för studievägen tas
emot. Jag anser dock att med dessa bör likställas de som har per-
sonliga skäl att få gå i den gymnasieskola till vilken de har sökt.
En intagningsnämnd för gymnasieskolans studievägar bör fin-
nas i varje kommun. Genom en sådan erhålles även överblick
över de ungdomar, som för tillfället skall vara föremål för upp-
följningsåtgärder. Den enskilde skall endast behöva lämna in en
ansökan, oavsett antal sökta alternativ och utbildningsorter.
Jag förutser att vissa kommuner kommer att inrätta en gemen-
sam intagningsnämnd. Därigenom skapas stabilitet i avtalsfrågor
och en naturlig planeringsbas för samverkan mellan kommuner-
na. En gemensam intagningsnämnd för gymnasieskola och kom-
munal utbildning för vuxna kan också underlätta samverkan mel-
Prop. 1990/91:18
80
lan skolformerna. När samverkansavtal mellan kommuner före- Prop. 1990/91:18
kommer, bör frågor om antagning genom bestämmelse i avtalet
kunna hänskjutas till den anordnande kommunens intagnings-
nämnd.
Vid en bidragsgivning till samtliga primärkommuner stärks in-
flytande över utbildningen för de kommuner som nu inte är gym-
nasieorter. Skolans huvudmänn å andra sidan kommer att möta
en efterfrågan, som de måste anpassa sig till för att trygga den
ekonomiska basen för sin gymansieskola. De mindre kommuner-
nas intresse för att köpa utbildningsplatser för sina ungdomar blir
beroende av en lång rad faktorer som alternativkostnaden för att
om möjligt ordna utbildningen i egen regi samt påverkansmöjlig-
heter i samarbetet med gymnasieorten.
Jag förutser att ett sektorsbidrag till samtliga primärkommuner
kan stimulera en utveckling mot nyetablering av skolenheter och
studievägar på nya orter. Vid en ansvarsfull och rationell resurs-
användning begränsas möjligheterna att nyetablera gymnasial ut-
bildning, särskilt om elevunderlaget minskar. Trots detta kan det
dock vara frestande för kommuner, som i dag saknar gymnasie-
skola, att välja ut enstaka attraktiva studievägar som bas för en ny
skolenhet.
Många remissinstanser har också uttryckt oro för en sådan ut-
veckling. Det finns risk för att organisationen vid de gamla sko-
lorna skulle tunnas ut och hitintills gjorda investeringar utnyttjas
sämre. Elevernas valfrihet skulle begränsas såväl vid gamla som
nya skolor. Flera instanser rekommenderar mot denna bakgrund
en statlig etableringskontroll.
Skulle det nuvarande systemet med gymnasieregioner upplösas
nu innebär det med stor sannolikhet att en komplicerad och ut-
dragen förhandlingsomgång måste starta med det enda målet att
övergångsvis återskapa ett regionsystem med basutbud, varvid
gamla centralorter blir självklara gymnasieorter av transporttekni-
ska skäl.
Mot denna bakgrund anser jag att nuvarande gymnasieregioner
skall behållas som planeringsregioner och att gymnasieskolor på
nya orter inte skall etableras. Om alla berörda kommuner är
överens bör emellertid avsteg kunna göras. Jag avser att återkom-
ma till dessa frågor i samband med förslaget till en ny gymnasie-
struktur.
6 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 18
6.7 Beräkningsmodell - kommunal utbildning för
vuxna
Prop. 1990/91:18
Mitt förslag: Sektorsbidraget skall ersätta huvuddelen av dagens
bidragsdelar.
1 beräkningsmodellen skall de kommuner som har ett särskilt
behov av vuxenutbildning lyftas fram, genom att kommunernas
andel av vissa i lagstiftningen särskilt prioriterade målgrupper
beaktas.
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med mitt
förslag.
Remissinstanserna: En majoritet tillstyrker huvuddragen i be-
räkningsmodellen för kommunal utbildning för vuxna. En stor
grupp opponerar sig dock mot de omfördelningseffekter som mo-
dellen ger och efterlyser förslag för att mildra övergången, såsom
införande av en aktivitetsfaktor, garantiresurs eller andra över-
gångsregler.
Skälen för mitt förslag: Inför läsåret 1987/88 infördes ett nytt
styrsystem vad gäller tilldelningen av resurser till den kommunala
utbildningen för vuxna (prop. 1986/87:100 bil. 10, s. 165 ff,
UbU22, rskr. 258). Regeringen fastställer för varje redovisningsår
fem olika timramar (riksramar). De fördelas av SÖ på länsramar,
som länsskolnämnderna sedan fördelar på kommunramar. Kom-
munerna får vid behov göra mindre omfördelningar under året
mellan sina kommunramar.
Det hittillsvarande systemet för resurstilldelning till vuxenut-
bildningen ersätts av en förenklad och till kommuninvånarnas be-
hov relaterad beräkning som baseras på ett antal strukturella kri-
terier.
För vuxenutbildningens del kan detta principbyte snarare ses
som en utveckling av än som ett radikalt brott mot den rådande
ordningen. Vid fördelningen av tillgängliga undervisningstimmar
har SÖ sedan flera år tillbaka som utgångspunkt använt en beräk-
ningsmodell byggd på skilda strukturella faktorer som lagts fast i
en förordning och är relaterade till målen och målgrupperna för
den kommunala utbildningen för vuxna.
Genom den föreslagna beräkningsmodellens utformning beto-
nas även i statsbidragstermer den starka prioriteringen av kort-
tidsutbildade vuxnas behov av utbildning.
Det nya statsbidraget skall ersätta följande av dagens bidrags-
delar
- skolledningsbidrag,
- undervisningsbidrag,
- schablontillägg,
- särskilda lönekostnadsbidrag,
- lokal skolutveckling,
- vissa handikappåtgärder,
82
- bidrag till tilläggspensionsavgifter samt
- sjukförsäkrings- och folkpensionsavgifter.
Däremot exkluderas tills vidare i det nya bidraget de delar av
vuxenutbildningsbidraget som avser särvux. Landstingskommu-
nerna är i dag huvudmän för särvux. Särvuxkommittén har före-
slagit att huvudmannaskapet skall föras över till primärkommu-
nerna. Jag avser att i denna fråga återkomma till regeringen i an-
nat sammanhang. Jag vill även erinra om att särskolekommittén
för närvarande har motsvarande uppgift att utreda huvudmanna-
skapet för särskolan.
Den på detta sätt definierade resursen omfattade budgetåret
1988/89 totalt ca 1 100 milj.kr.
Beräkningsmodellen omfattar två beräkningssteg. Startpunkten
för beräkning av primärkommunernas bidrag är det totala faktis-
ka statsbidraget ett visst år, basåret. Primärkommunernas bidrag
för basåret beräknas genom att kommunen tilldelas en andel av
det totala bidraget för basåret. Kommunens andel beräknas mot
bakgrund av fem kriterier som fångar upp de strukturella förhål-
landena i kommunen.
Det bör ankomma på regeringen att närmare besluta om krite-
rier och viktning men för riksdagens information vill jag närmare
presentera följande.
De fem kriterier jag avser att använda är
dels en behovsvariabeb.
- antalet invånare i åldern 20-64 år
dels fyra viktningsvariabler.
- andelen invånare i kommunen med enbart grundutbildning,
dvs. nioårig grundskola eller kortare,
- andelen utländska medborgare (20-64 år) kyrkobokförda i
kommunen 1980 eller senare, danska och norska medborgare ex-
kluderade,
- andelen arbetssökande i kommunen, personer i arbetsmark-
nadsåtgärder exkluderade samt
- andelen 20-64 åringar per km2.
För de fem kriterierna fastställs för varje kommun en sam-
manvägd faktor. Faktorn uttrycker kommunens andel av kriteri-
erna i relation till genomsnittet för riket.
Valet av kriterier har gjorts mot bakgrund av erfarenheterna
av bl.a. SÖ:s nuvarande fördelningsgrunder. Kriterierna bör sinse-
mellan viktas med hänsyn till en bedömning av deras betydelse
som schabloniserade behovsindikatorer. Vid sammanvägningen
avser jag att ge behovsvariabeln en vikt på 30 %. För de fyra
viktningsvariablerna avser jag att ge andelen lågutbildade 30 %,
andelen utländska medborgare 25 %, andelen arbetssökande 10
% och andelen 20-64 åringar per km2 en vikt på 5 %.
En kommun som har höga andelar av lågutbildade, utländska
medborgare, arbetssökande och få 20-64 åringar per km2 i förhål-
lande till riket får en större faktor och därmed ett högre bidrag
Prop. 1990/91:18
83
än en kommun med lägre andelar av någon viktningsvariabel.
Kommuner med större andel lågutbildade, utländska medborgare
m.m. i förhållande till genomsnittet för riket bör ha ett större
statsbidrag för att kunna tillgodose behovet av vuxenutbildning.
Kommunernas sammanvägda faktor bör beräknas årligen bl.a.
av det skälet att andelen arbetssökande snabbt kan förändras.
Sedan det totala bidraget till kommunen framräknats kommer
beloppet slutligen att justeras enligt de principer som föreslås gäl-
la för kostnadskompensation i skolsektorn (se avsnitt 6.10).
Den schabloniserade behovsrelaterade beräkningsmodellen för
statsbidrag till vuxenutbildning kan schematiskt sammanfattas i
följande figur.
Prop. 1990/91:18
Figur 3 Beräkningsmodell - kommunal utbildning för vuxna
Det nya statsbidragssystemet innebär en omfördelning av till-
gängliga resurser. Somliga kommuner får ett högre bidrag än tidi-
gare och andra får ett lägre. Detta är en självklar effekt av försla-
get att statsbidraget i fortsättningen skall betalas till hemkommu-
nen och inte som i dag till den anordnande kommunen. Därige-
nom betonas starkare än hittills varje kommuns ansvar för att de
egna invånarnas behov av vuxenutbildning tillgodoses. Hemkom-
munerna kan också få ett större inflytande än i dag över vilken
vuxenutbildning som erbjuds de egna kommuninvånarna, även
när vuxenutbildningen planeras regionalt och genomförs av någon
annan.
84
De samlade resurserna för vuxenutbildningen skulle inte ut- Prop. 1990/91:18
nyttjas effektivt om varje kommun eftersträvade ett mycket
mångsidigt kursutbud. Vuxenutbildningens inriktning måste i viss
utsträckning variera mellan kommunerna. Något system med
elevområden eller liknande tillämpas inte i dagens vuxenutbild-
ning. Jag har tidigare i förslaget till skollag angett att målet för
den offentliga utbildningen för vuxna är att ge vuxna tillfälle att
komplettera sin utbildning utifrån individuella önskemål. Vuxen-
utbildningen skall därför liksom hittills stå öppen för sökande
oavsett bostadsort. Vuxna kan enligt min uppfattning själva bäst
avgöra var de vill genomföra sina studier.
Men omfördelningen av resurser mellan kommuner är också
en följd av den politiska målsättning för vuxenutbildningen som
tar sig praktiskt uttryck i mitt val av viktningskriterier och i den
relativa vikt som jag avser att ge de olika kriterierna.
I förslaget till skollag har jag tydligt markerat att det främst är
de som har fått minst utbildning tidigare som nu skall ges möjlig-
het att genom vuxenutbildning stärka sin ställning i arbetslivet
och i det kulturella och politiska livet. Regeringen har nyligen
fastställt nya urvalsregler att tillämpas, när urval behöver göras
vid intagning till komvuxkurser. Dessa regler har samma principi-
ella utgångspunkt som mitt förslag till skollag. Företräde till kom-
vux skall ges den sökande som har störst behov av utbildningen.
Vid urvalet skall bl.a. följande behov särskilt beaktas:
- behovet för sökande som har kort tidigare utbildning,
- behovet för sökande som är handikappad eller befinner sig
i en socialt utsatt situation,
- utbildningsbehovet för äldre samt
- behovet av behörighetskomplettering.
Jag avser att under våren 1991 återkomma med förslag om
bl.a. kommunernas skyldighet att aktivt verka för att vuxna med
kort utbildning rekryteras till och deltar i vuxenutbildning.
6.7.1 Resurser för viss vuxenutbildning inom försvaret och
kriminalvården
Viss vuxenutbildning som anordnas speciellt för försvaret och för
kriminalvården har hittills bedrivits som reguljär vuxenutbildning
i kommunal regi med statliga medel över utbildningsdepartemen-
tets huvudtitel.
Denna vuxenutbildning avser dels försvarets officerare och un-
dervisning i allmänna ämnen, dels kriminalvårdens klienter.
Sedan början av 1980-talet har resurser för dessa utbildningar
tilldelats i särskild ordning. SÖ har inför varje år beräknat särskil-
da undervisningstimmar för denna verksamhet. Dessa timmar har
sedan lagts till resp, länsramar, som därefter fördelats av länsskol-
85
nämnden til! kommunerna i länet med hänsynstagande till de sär-
skilt beräknade timmarna för försvaret och kriminalvården.
För kriminalvårdens del tillkommer ytterligare undervisnings-
timmar som genom kommunala beslut avsätts för utbildning vid
lokala anstalter och i frivård.
Mitt förslag till nytt bidragssystem innebär att statsbidraget till-
delas samtliga primärkommuner i form av ett sektorsbidrag. Det-
ta bidrag är generellt och anger det finansiella stödet till skolsek-
torn, dvs. inbegriper även stödet till den kommunala utbildningen
för vuxna. Sektorsbidraget innehåller således inga öronmärkta bi-
dragsdelar avsedda för viss verksamhet eller vissa utpekade kate-
gorier ungdomar eller vuxna. En konsekvens av principerna för
sektorsbidraget är därför att de här i resurstilldelningssystemet
speciellt utpekade utbildningarna inom försvaret och kriminalvår-
den inte kan tilldelas medel på samma sätt som tidigare.
Den vuxenutbildning det här är fråga om bedrivs under sär-
skilda betingelser och är riktad till de särskilda grupperna. För att
underlätta möjligheterna för försvaret och kriminalvården att
även i fortsättningen rikta utbildningsinsatserna mot dessa grup-
per bör medel anvisas direkt under försvars- och justitiedeparte-
mentens huvudtitlar. Försvaret och kriminalvården har i fortsätt-
ningen möjlighet att tillgodose detta speciella utbildningsbehov
genom samarbetsavtal med kommunerna. Jag avser att återkom-
ma till regeringen i denna fråga i samband med 1991 års budget-
proposition.
Jag har i denna fråga samrått med cheferna för justitiedeparte-
mentet och försvarsdepartementet.
6.8 Specialdestinerade statsbidrag utanför
sektorsbidraget
Mitt förslag: Den del av nuvarande SIS-medel (särskilda insat-
ser inom skolområdet) som avser regionala undervisningsinsatser
för elever med handikapp eller andra särskilda behov, skall inte
ingå i sektorsbidraget. Statsbidrag för dessa ändamål skall beräk-
nas och utbetalas i särskild ordning. Antalet stimulansbidrag i
övrigt skall begränsas.
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Att det vid sidan av sektorsbidraget finns
behov av regionala medel för elever med handikapp, för sjukhus-
undervisning m.m. verifieras av många. Värdet av andra typer av
specialdestinerade bidrag såsom stimulansbidrag till utvecklingsin-
satser av olika slag är flera remissinstanser däremot tveksamma
till.
Skälen för mitt förslag: Från ett anslag, särskilda insatser in-
om skolområdet (SIS) kan kommunerna få bidrag till kostnader
Prop. 1990/91:18
86
för undervisningsinsatser som kommunen vidtar för elever med
handikapp eller andra särskilda behov i grund- och gymnasiesko-
la. Bidrag ges för dels regionala, dels lokala insatser.
Resurser från detta anslag utgår i dag utöver vad som avsätts
för skolans ordinarie resurser. Kostnaderna för handikappade ele-
vers skolgång bekostas alltså endast delvis med dessa medel. Med
regionala undervisningsinsatser avses samordnade utbildningsin-
satser för elever med handikapp och andra särskilda behov, t.ex.
särskild undervisning på sjukhus, som i stor utsträckning kommer
även sådana elever till del vilka inte är mantalsskrivna i den kom-
mun som anordnar utbildningen. Kostnaderna för eleverna vid en
regionalt anordnad utbildning är som regel betydligt högre än i
den vanliga skolan. De elever som måste få sin skolgång anordnad
på detta sätt är ofta i behov av extra stödinsatser, t.ex. personell
assistans, undervisning i mindre grupper, särskilt anpassade loka-
ler, extra resurser vad gäller elevvårdsinsatser m.m.
Enligt förordningen (1984:75) om regional samverkan i fråga
om undervisning för elever med handikapp är landet sedan den 1
april 1984 indelat, i fem planeringsregioner. 1 varje region finns
det en planeringsberedning, som skall samordna och planera in-
satserna så att befintliga resurser utnyttjas på bästa möjliga sätt.
De medel för regionala åtgärder för elever med handikapp,
planerade i samverkan med planeringsberedningarna avser elever
med synskador, hörselskador och rörelsehinder i grund- och gym-
nasieskolan samt flerhandikappade elever i särskolan. Medlen kan
också utgå till teckenspråksundervisning för hörande barn med
döva föräldrar eller syskon.
Det är enligt min mening viktigt att verksamhet som bedrivs
för elever med handikapp kan fortsätta som hittills. Medlen här-
för liksom de medel som avser andra regionala åtgärder för elever
med särskilda behov, t.ex. sjukhusundervisning, bör därför inte
ingå i det nya sektorsbidraget till kommunerna utan anvisas sepa-
rat.
Jag vill också i detta sammanhang ta upp frågan om de särskil-
da s.k. stimulansbidragen. Dessa bidrag ingår inte i de nuvarande
driftbidragen. De bidrag jag här avser är t.ex. bidrag till utveck-
ling av skolans dataundervisning, pedagogisk utvecklingsverksam-
het för finskspråkiga elever och sommarkurser i teknik för
flickor.
Bidragen är av mycket olika karaktär. Bidragen tilldelas kom-
munerna för närvarande huvudsakligen efter ansökan. Bidragen
är inte permanenta utan avsedda att under en begränsad tid sti-
mulera utvecklingen i skolan inom vissa speciella av staten priori-
terade områden.
1 en mål- och resultatorienterad styrning där statsbidraget är
ett finansiellt stöd till skolverksamheten och med en fri resursan-
vändning kan man ifrågasätta om man för längre perioder skall
ha särskilda stimulansbidrag riktade till huvudmännen. Stimulans-
Prop. 1990/91:18
87
bidragen är öronmärkta och inskränker därför på den fria resurs-
användningen. I det nya sektorsbidraget till skolan bör dessa bi-
drag i så stor utsträckning som möjligt inarbetas.
Enligt min mening bör det dock finnas möjlighet att även i
framtiden ha vissa tillfälliga stimulansbidrag för olika utvecklings-
insatser. Särskilda statsbidrag är ett verksamt medel för att få i
gång en utveckling inom områden som staten prioriterar. Jag an-
ser att tillfälliga stimulansbidrag inte står i konflikt med de gene-
rella principerna för decentralisering och för det förslag till nytt
sektorsbidrag som jag har förordat. Jag avser att återkomma till
regeringen i denna fråga i 1991 års budgetproposition.
Prop. 1990/91:18
6.9 Verksamhetsstöd
Mitt förslag: För vissa utbildningar skall särskilt verksamhets-
stöd kunna utbetalas.
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: Förslagen tillstyrks. Flera för fram ytterli-
gare lågfrekventa utbildningar som skulle behöva få statsbidrag i
särskild ordning. Kommunförbundet och SÖ understryker dock
att stor restriktivitet bör iakttas i de fall viss utbildning också i
framtiden skall planeras centralt.
Skälen för mitt förslag: En utgångspunkt för reformeringen
av bidragssystemet är att skapa en enkel och rationell beslutsord-
ning genom vilken huvudmännen ges beslutsrätten över sin stu-
dieorganisation samtidigt som rimlig hänsyn tas till samordnings-
behov i första hand med länet som bas. Jag har dock nyss redovi-
sat förslag om en reglering av gymnasieregioner som enligt min
mening behövs.
Vissa utbildningar är särpräglade till sin karaktär och behöver
särskilt stöd för att kunna fortleva i varje fall under ett över-
gångsskede tills de interkommunala ersättningarna har visat sig
kunna fungera fullt ut även i sådana fall. För andra utbildningar
kan en kommun ha gjort särskilt tunga och omfattande investe-
ringar, vilka riskerar att ej kunna utnyttjas om elevantalet sjunker
drastiskt. Särskilt i sådana fall där hela skolenheter tillskapats
med särskilt statligt stöd finns det anledning för staten att framle-
des garantera sådana utbildningars fortlevnad.
Speciella utbildningar för döva och hörselskadade samt gravt
rörelsehindrade bedrivs i dag i Örebro, Göteborg, Stockholm och
Umeå. För dessa utbildningar bör staten även i fortsättningen i
särskild ordning skapa tillräckliga förutsättningar för att de aktu-
ella kommunerna kan fullfölja sina nationella åtaganden.
För utbildningar av de slag som jag nu har nämnt bör utöver
sektorsbidraget dessutom ett särskilt verksamhetsstöd direkt till-
delas anordnande kommun. Till de kommuner som har utbild-
88
ning för döva och hörselskadade samt rörelsehindrade elever bör Prop. 1990/91:18
ett elevbaserat tilläggsbidrag utbetalas.
Jag avser att återkomma till regeringen i denna fråga i sam-
band med 1991 års budgetproposition.
6.10 Skolindex
Mitt förslag: Sektorsbidraget skall räknas upp med ett särskilt
skolindex bestående av de kostnadsslag som huvudsakligen på-
verkar kostnadsutvecklingen i skolsektorn.
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med mitt förslag.
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är
positiva till förslaget om skolindex.
Skälen för mitt förslag: Det nuvarande statsbidragssystemet
har en automatisk koppling till ett visst kostnadsslag - lärarlöne-
kostnaderna. Statsbidragen relateras till lärartimmar, veckotimmar
och undervisningstimmar, som omräknas i ett krontal med hän-
synstagande till genomsnittliga lärarkostnader i olika kommung-
rupper.
Denna konstruktion har definierat bidragssystemets koppling
till kostnadsutvecklingen i sektorn och till kostnadsfördelningen
mellan stat och kommun.
Riksdagens beslut att den statliga regleringen av lärartjänsterna
skall upphöra med utgången av år 1990 innebär, som jag tidigare
har redovisat, att den automatiska kopplingen mellan lär^riöne-
kostnader och beräkningen av statsbidragen inte längre kan upp-
rätthållas. I ett behovsrelaterat system med schablonmässig beräk-
ning av bidragen utifrån strukturella kriterier är det inte möjligt
att göra en direkt koppling till ett visst kostnadsslag.
Rent principiellt kan man tänka sig två typer av system för
kostnadskompensation. Den första bygger på en förhandlingsiös-
ning, där den totala resursramen för sektorsbidraget fastställs årli-
gen. Den andra typen av system bygger på någon form av index-
uppräkning. En indexlösning har uppenbara fördelar, bl.a. därför
att den
- är administrativt rationell,
- ger de bästa möjliga planeringsförutsättningarna för kom-
munerna,
- ger riksdagen möjlighet till ett klart ställningstagande i
grundfrågan om hur mycket resurser som exakt skall tilldelas.
Mot denna bakgrund avser jag att låta utarbeta ett speciellt
skolindex som grund för kostnadskompensationssystemet i skol-
sektorn. Det skall konstrueras på så sätt att parternas inflytande
över kostnadsutvecklingen i sektorn inte direkt kopplas till index-
beräkningen.
Skolindex skall bestå av
89
- en lönedel, ett sammanvägt löneindex för samtliga offentlig- Prop. 1990/91:18
anställda och
- en varuprisdel, ett konsumentprisindex som fångar varu-
prisutvecklingen, exklusive de delar som inte kan sägas ha rele-
vans för kommunernas skolverksamhet.
I en sådan konstruktion kommer kommunernas ökaoe löne-
kostnader att kompenseras genom löneindex.
De ökade kostnaderna för läromedel, lokaler, skolskjutsar,
skolmåltider m.m. kompenseras med ett specialdesignat konsu-
mentprisindex.
Med denna konstruktion kommer skolindex att ta hänsyn till
de kostnadsökningar som inträffat under närmast föregående år
och påverkat skolsektorn. Index har däremot inte några inslag av
förväntade pris- och löneförändringar.
Med en konstruktion av detta slag säkerställs inför framtiden
ett statligt finansiellt stöd till skolsektorn av samma storlek som i
dag.
Det bör ankomma på regeringen att närmare bestämma hur
detta index skall beräknas.
6.11 Interkommunala ersättningar
Det nya statsbidragssystem som jag här föreslagit bygger på prin-
cipen om ett primärkommunalt ansvar för att erbjuda utbildning
som omfattar de tre skolformerna samt ett finansiellt stöd till he-
mortskommunen och inte till utbildningsanordnaren. En konse-
kvens av detta förslag är att systemet med interkommunala ersätt-
ningar måste utvecklas. Ett på väsentliga punkter vidareutvecklat
avtalsförfarande mellan kommunerna erfordras, vilket en rad re-
missinstanser framhållit.
Jag anser att de samverkansavtal som kommer att slutas mellan
primärkommunerna och mellan primärkommuner och landstings-
kommuner behöver omfatta ersättning för samtliga utbildnings-
kostnader. Avtalen behöver troligen också reglera tidsperioden
för samverkan samt ersättningens storlek. 1 ett sådant avtalssy-
stem är det inte längre befogat med statliga beslut om storleken
av de interkommunala ersättningarna.
Kommunerna får visserligen med mitt förslag stor frihet i er-
sättningsfrågan, men jag förutsätter att samverkansformer och av-
talsförhållanden kan utvecklas ur en dialog mellan kommunerna i
samverkan med kommunförbundet.
90
6.12 Ikraftträdande
Prop. 1990/91:18
Mitt förslag: Det nya statsbidragssystemet skall träda i kraft den
1 juli 1991.
Primärkommunernas sektorsbidrag skall beräknas med scha-
bloniserade beräkningsmodeller för budgetåret 1991/92.
Remissinstanserna: SÖ liksom flera kommuner föreslår att det
förändrade statsbidragssystemet tillämpas fr.o.m. den 1 juli 1991.
Flera remissinstanser anser emellertid att genomförandet av bi-
dragssystemet bör samordnas med reformeringen av gymnasiesko-
lan.
Skälen för mitt förslag: Mitt förslag innebär att sektorsbidra-
get skall beräknas med schabloniserade beräkningsmodeller för
resp, skolform. Modellerna tar hänsyn till varje kommuns specifi-
ka förutsättningar och behov. Utgångspunkten för bidragsnivån
utgörs av det faktiska statsbidraget för verksamhetsåret 1988/89.
Denna nivå räknas därefter upp med hänsyn till träffade löneavtal
med avseende på såväl löner som ändrad undervisningsskyldighet.
För gymnasieskolans del tas också hänsyn till försöksverksamhe-
ten med treårig yrkesutbildning.
Som framgår ovan anser flera remissinstanser att det finns skäl
att samordna genomförandet med reformeringen av gymnasiesko-
lan.
Mitt förslag innebär att kommunerna skall besluta om utbild-
ningsorganisationen till skillnad från dagens regelsystem där läns-
skolnämnden lägger fast organisationen. Förslaget medför att be-
slut om användningen av statsbidraget frikopplas från beräkning-
en av detsamma. Den frihet i resursanvändningen som mitt för-
slag innebär är speciellt viktig i ett reformskede, eftersom den ger
större möjligheter till strukturanpassning. Det nya sektorsbidraget
är snarare en hjälp än ett hinder för reformeringen av gymnasie-
skolan. Jag ser det således som en fördel för kommunerna, om
ikraftträdandet av det nya statsbidraget sker innan den nya gym-
nasiestrukturen införs. Detta ger dessutom kommunerna möjlig-
het till erfarenheter av att hantera resurser i form av ett generellt
finansiellt stöd i en verksamhet med ännu i stort sett oförändrade
förutsättningar.
Sektorsbidraget omfattar alla tre skolformerna. Ikraftträdandet
bör därför ske vid en och samma tidpunkt. Mitt förslag är att sek-
torsbidraget skall införas den 1 juli 1991.
Utbetalningen av statsbidraget skall ske utan förskotts- och
slutregleringsförfarande. Dagens system, där förskott på statsbi-
draget för grundskolan utgör 90 % av föregående års fastställda
statsbidrag och för gymnasieskolan och kommunal utbildning för
vuxna vardera 100 % av huvuddelen av beräknat bidrag för pågå-
ende läsår, överges således. 1 stället anpassas de olika systemen till
varandra så att hela bidraget för pågående läsår utbetalas under
91
budgetåret. Bidraget beräknas efter antalet individer i målgruppen
den 30 december föregående år och förhållanden som gällt under
föregående läsår. Vidare sker uppräkning med index utifrån kon-
staterad kostnadsutveckling under det gångna budgetåret. Utbetal-
ningen av statsbidraget skall ske månadsvis och utan rekvisition.
Jag avser att återkomma till regeringen vad avser den närmare
utformningen av utbetalningsrutinerna för sektorsbidraget i 1991
års budgetproposition.
Prop. 1990/91:18
7 Vissa personalfrågor
Som en följd av riksdagens beslut att avskaffa den statliga regle-
ringen av anställningar för lärare, skolledare, biträdande skolleda-
re och syofunktionärer (prop. 1989/90:41, UbU9, rskr. 58) upp-
hör den statliga regleringen av tjänsterna för dessa personalkate-
gorier med utgången av år 1990.
Den nuvarande personalregleringen inom skolväsendet grundas
bl.a. på tjänstebegreppet. Det möjliggör att en tjänst ges en viss
avgränsning i fråga om tjänstgöringens innehåll och medför ock-
så att behörigheten kan regleras i detalj för varje tjänst.
1 kommunerna finns inte något tjänstebegrepp. Det innebär
dock inte att möjligheterna försvinner att avgränsa innehållet eller
kräva en viss behörighet. Anställningen som sådan avser ju ändå
vissa avgränsade arbetsuppgifter för vilka det finns speciella yr-
kesutbildningar.
När en lärare skall anställas är det enkelt både att i praktiken
definiera arbetsuppgifterna och att konstatera vilken lärarutbild-
ning som svarar mot arbetsuppgifterna.
Möjligheterna öppnas nu att skapa olika slags befattningar som
kan anpassas till lokala behov och förhållanden. Riksdagen har
vid flera tillfällen uttalat sig för behovet av lektorskompetens i
gymnasieskolan, senast i samband med behandlingen av forsk-
ningspropositionen (prop. 1989/90:90, UbU25, rskr. 328). Jag an-
ser det angeläget att anknytningen till forskning säkras på olika
sätt i gymnasieskolan. Frågan om hur denna anknytning skall
kunna tillgodoses avser jag att behandla i samband med den avise-
rade gymnasiepropositionen.
Avvecklingen av den statliga regleringen av tjänster för lärare
m.fl. innebär att den detaljreglering av dessa tjänster som nu
finns, främst i skolförordningen, får upphävas. Jag skall här peka
på några konsekvenser därav.
Vilka slag av tjänster som skall finnas styrs i dag i skolförord-
ningen och motsvarande författningar. I framtiden blir det med
det slopade tjänstebegreppet i stället arbetsgivaren som i formell
mening bestämmer innehållet i en viss läraranställning.
92
Staten kommer emellertid även i fortsättningen att ansvara för Prop. 1990/91:18
lärarutbildningarna. Staten får därför även framdeles ett indirekt
inflytande över hur arbetsuppgifterna organiseras på olika lärar-
anställningar. Vissa frågor om lärarutbildningarna kommer jag att
beröra senare (avsnitt 8).
1 skolförordningen regleras också vad som kan ingå i resp, lä-
rartjänst, fyllnadstjänstgöring o.d. Exempelvis skall klasslärare ha
sin tjänstgöring på resp, stadium, men kan också tjänstgöra på in-
tilliggande stadier.
Beträffande ämneslärar-/adjunktstjänster (dvs. lärartjänster i
teoretiska ämnen) anges i skolförordningen vilka ämnen som kan
kombineras med varandra. En ämneslärare kan också tjänstgöra i
något annat än tjänstens ämnen om läraren bedöms ha förutsätt-
ningar för det.
Utöver nämnda beskrivningar av vad som kan ingå i en lärar-
tjänst, finns det främst i skolförordningen bestämmelser om lära-
res allmänna åligganden, exempelvis att delta i konferenser och
sammanträden, att utöva tillsyn över eleverna, att medverka i sko-
lans friluftsverksamhet. Lärarna är också skyldiga att vara klassfö-
reståndare, och det finns angivet vilka uppgifter klassförestånda-
ren har. På ett likartat sätt är skyldigheten att fullgöra special-
funktioner reglerad. Även uppgifter som anges i läroplaner eller
andra föreskrifter av detta slag får anses ingå i lärararbetet.
Det hittillsvarande sättet att detaljerat reglera lärarnas arbets-
uppgifter har betydande nackdelar. Skolan utvecklas och föränd-
ras. Det lokala bestämmandet ökar. Det blir därmed i praktiken
omöjligt att i författning hålla en någorlunda aktuell och hel-
täckande ”befattningsbeskrivning” på nuvarande detaljeringsnivå.
Det finns vidare en betydande risk att uppräkningen av arbets-
uppgifterna betraktas som uttömmande, vilket dels ger upphov
till tvister, dels kan utgöra en hämsko på utvecklingen.
Frågan om innehållet i lärartjänsterna har också behandlats i
1989 års avtalsrörelse. 1 en kommentar som parterna enats om
kring lärares arbetstider sägs det: ”Undervisningen, inklusive för-
och efterarbete, är en huvuduppgift i lärarens arbete. Därutöver
innehåller lärararbetet sådant som har nära anknytning till lärar-
rollen och skolans verksamhet enligt läroplanerna”.
En sådan mera generell beskrivning av lärararbetet ger utrym-
me för utveckling av skolans verksamhet, samtidigt som den be-
varar lärararbetets karaktär.
8 Grundläggande lärarutbildning
Jag har i denna fråga samrått med chefen för utbildningsdeparte-
mentet.
93
Prop. 1990/91:18
Min bedömning: Den grundläggande lärarutbildningen är ett
viktigt medel att garantera en likvärdig utbildning i alla delar av
landet. Lärarutbildningen bör därför i fråga om både kvalitet
och innehåll vara likvärdig, oavsett vid vilken högskoleenhet den
bedrivs.
Skälen för min bedömning: Lärarnas kunskaper och kompe-
tens är avgörande för skolans verksamhet. Jag har tidigare före-
slagit att genomgången lärarutbildning med huvudsaklig inrikt-
ning mot den undervisning anställningen avser skall vara krav för
tjänstgöring som lärare i det offentliga skolväsendet.
Den grundläggande lärarutbildningen bedrivs inom högskolan.
Den styrs dels genom de beslut som riksdagen och regeringen fat-
tar, dels genom de utbildningsplaner som universitets- och hög-
skoleämbetet (UHÄ) utfärdar för varje utbildning inom lärarom-
rådet.
Innehållet i lärarutbildningarna varierar givetvis med hänsyn
till vilket undervisningsområde som den blivande läraren avser att
förbereda sig för. Men det kan också variera med hänsyn till de
skilda planeringsförutsättningar, traditioner eller uppfattningar
som finns vid olika högskoleenheter. Friheten att inom högskolan
ge utbildningarna ett innehåll som både vilar på vetenskaplig
grund och förbereder för yrkeslivet är stor. Blivande lärare kan
därför, när de går ut i skolans verksamhet, ha en utbildning bak-
om sig som i skilda avseenden är eller kan uppfattas som olika.
Att lärarna har skilda kunskaper och erfarenheter kan vara en
fördel. En lärare som fått tillfälle att fördjupa sig inom ett områ-
de kan t.ex. komplettera andra lärare med specialiseringar inom
ett arbetslag så att den sammanlagda kompetensen blir hög. Det
är först när utbildningen håller en låg kvalitet eller när viktiga de-
lar i utbildningen förbises som likvärdigheten äventyras.
Ansvaret för att utbildningskvaliteten upprätthålls vilar i första
hand på utbildningens företrädare och de organ inom högskolan
som svarar för utbildningsplaneringen. En utvärdering av verk-
samheten inom högskolan bör utformas så att den bl.a. ger svar
på om kvaliteten i lärarutbildningarna varierar mycket mellan oli-
ka högskoleenheter. Ett intensifierat samarbete mellan högskole-
enheterna kan också ge incitament för förändringar i detta avse-
ende.
Regeringen har i forskningspropositionen (prop. 1989/90:90 s.
344) understrukit vikten av att sådan forskning bedrivs som kan
stärka bl.a. lärarnas yrkesfunktioner. Den utveckling av skolan
som nu initieras leder också till behov av kompetensuppbyggnad
och ett mera målinriktat kunskapsunderlag. Jag avser därför att
återkomma till regeringen i frågan om bl.a. den framtida skol-
forskningens omfattning och inriktning.
94
Lärarutbildarnas möjligheter att följa och delta i forskningen
kring skolan och arbetet där är en viktig kvalitetsaspekt i utbild-
ningen. Det är också angeläget att lärarutbildare, som arbetat
länge utan direkt kontakt med skolverksamhet, får tillfälle att un-
der någon tid förnya sina erfarenheter. Detta kan ske t.ex. genom
deltagande i utvecklingsarbetet i skolan. Statsrådet Göransson och
jag avser att återkomma till regeringen med förslag som kan stöd-
ja sådana initiativ.
Gemensamt för all lärarutbildning är den yrkeskunskap eller
den kunskap om undervisning, utbildning och skola som blivande
lärare skall få och som är specifik just för dessa yrkesutbildningar.
Denna yrkeskunskap är en gemensam kärna i lärarutbildningarna
och är grundläggande för lärarnas professionalism. I en målstyrd
skola blir det allt viktigare att lärarna får en gemensam grund att
stå på för att de skall kunna ta ett större samlat ansvar för arbetet
i skolan och därmed ytterligare utveckla sin yrkesroll. Detta är
viktigt inte minst för att skolan effektivt skall kunna hjälpa elever
med svårigheter.
UHÄ genomför för närvarande på regeringens uppdrag en ut-
värdering av grundskollärarlinjen. I tilläggsdirektiv har UHÄ fått i
uppdrag att belysa hur utbildningen i den för alla lärarutbildning-
ar gemensamma kärnan planeras och genomförs. Kartläggningen
skall tjäna som underlag för en bedömning av om lärarutbildning-
en i sin nuvarande utformning och med den centrala styrning
som utövas i dag är tillräckligt effektiv som instrument för styr-
ning och utveckling av skolan. UHÄ skall redovisa denna del av
uppdraget i december 1990. Statsrådet Göransson avser att däref-
ter återkomma till regeringen i frågan.
Prop. 1990/91:18
9 Fortbildning för skolväsendets personal
Mitt förslag: All fortbildning skall syfta till att öka måluppfyllel-
sen och att utveckla verksamheten i skolan. Fortbildningens
uppgift är att i detta syfte öka personalens kunskaper, färdighe-
ter och insikter.
Kommunerna svarar för att fortbildning kommer till stånd
och att personal som har hand om utbildningen i skolan får del
av den.
Som ett led i skapandet och vidmakthållandet av en likvärdig
skola för alla har staten ett ansvar för att det finns tillgång till
fortbildning av god kvalitet i alla delar av landet. Staten har ett
särskilt ansvar för att det finns tillgång till sådana fortbildnings-
insatser som är betingade av centralt beslutade reformer.
95
Skälen för mitt förslag: Kommunerna har ansvaret för att
skolpersonalen får den kompetensutveckling som behövs. En vik-
tig del av kompetensutvecklingen är fortbildningen. Fortbildning-
ens betydelse för utvecklingen av skolan kan inte nog understry-
kas. Att lärarna har goda och aktuella kunskaper är grundläggan-
de för deras möjligheter att göra fullödiga insatser. Möjligheterna
att bredda och fördjupa lärarnas kompetens är därutöver ett vik-
tigt medel för att trygga tillgången på kompetenta lärare i en
kommun.
Fortbildning behövs också för att komplettera skolpersonalens
kompetens i anslutning till centralt beslutade reformer eller andra
förändringar, som tillkommit på lokalt initiativ.
Det är således många skilda behov och intressen som fortbild-
ningen skall möta och tillgodose. Det är därför nödvändigt att
planera fortbildningsinsatserna så att de blir ett led i en medveten
förändring och förbättring av kompetensen i skolan. De priorite-
ringar som alltid måste göras lokalt mellan skilda fortbildningsbe-
hov måste därför utgå från en analys av behoven och vara en del
i en genomtänkt strategi för utvecklingen av skolverksamheten.
De resultat som utvärderingen av skolverksamheten visar är där-
vid ett viktigt underlag för beslut om fortbildningsinsatser.
Det fullständiga kommunala huvudmannaskapet innebär bl.a.
att kommunerna svarar för fortbildningen av personalen i skolan.
Jag har tidigare (avsnitt 3.6.3) anfört att jag anser att fortbild-
ningen är så viktig att kommunernas skyldighet att se till ^tt
lämplig fortbildning anordnas bör lagfästas.
Kraven på att kommunerna skall följa de mål och riktlinjer för
skolan som riksdagen och regeringen ställer upp med syfte att få
kvalitet och likvärdighet i verksamheten innebär också att staten
har ett ansvar för att se till att kommunerna har tillgång till me-
del och metoder härför. Jag har tidigare behandlat frågan om den
grundläggande lärarutbildningen ur denna aspekt. Sett ur statens
synvinkel blir också fortbildningen ett viktigt medel att åstadkom-
ma likvärdighet och kvalitet.
Centralt beslutade reformer bör få ett snabbt genomslag ute i
skolorna. Här ser jag tillgången till fortbildning som mycket bety-
delsefull. Också här kan särskilda fortbildningsinsatser vara ett
styrmedel.
Staten har i dag en organisation för fortbildning med uppgift
att på olika sätt främja fortbildningen och vidareutbildningen in-
om skolväsendet. Även om kommunerna som arbetsgivare i fort-
sättningen har ett uttalat ansvar för fortbildningen, finns det ock-
så i fortsättningen enligt min mening ett klart intresse från statens
sida av att stödja och samordna kommunernas efterfrågan.
I samband med reformer inom skolområdet behöver staten dis-
ponera medel för implementering som kan avse såväl skilda ut-
vecklingsinsatser som fortbildning av skolans personal. Innehållet
Prop. 1990/91:18
96
i sådana kurser bör kunna styras av staten och även kvantitativa
mått för sådan fortbildning bör kunna anges.
Som jag tidigare påpekat är fortbildningsbehoven i varje kom-
mun mycket skiftande. De fördelar sig i allmänhet över ett vitt
spektrum, framför allt om man beaktar behoven inom alla skol-
former. En kommun har sällan möjlighet att ensam tillgodose be-
hoven hos små målgrupper. Behovet av samordning är i dag utta-
lat t.ex. för vissa yrkeslärare men också för andra grupper, bero-
ende på att tillgången till utbildningskompetens är begränsad eller
svårfångad eller antalet deltagare litet från varje kommun. Beho-
vet av samordning är givetvis särskilt uttalat i glesbygdskommu-
ner och mindre kommuner.
Många fortbildningskurser anordnas i högskolans regi. Högsko-
lan är med sin unika kompetens en viktig utbildningsanordnare.
Inom vissa områden finns den kompetens som skolan behöver
hos andra utbildningsanordnare. Detta gäller t.ex. fortbildning
som riktar sig till olika kategorier yrkeslärare. I andra fali åter
kan kompetensen behöva sökas hos myndigheter, organisationer
eller enskilda personer. Det är viktigt att det någonstans finns
samlade kunskaper om tillgång till kompetens, där kommunerna
kan få stöd och hjälp i sin planering.
Stora kommuner har givetvis alltid lättare att tillgodose sitt ut-
bildningsbehov. De har i allmänhet en bättre utbyggd egen fort-
bildningsorganisation med större resurser och kompetens som ger
kommunen en starkare ställning som beställare av utbildning.
Mindre och medelstora kommuner är i större utsträckning hänvi-
sade till beställarkompetens på annat håll.
Eftersom staten har ett ansvar för en likvärdig utbildning, bör
staten också se till att det finns tillgång till fortbildning i alla de-
lar av landet. Detta ansvar bör enligt min mening innebära att
staten även i fortsättningen ställer resurser till förfogande för
samordning, rådgivning och service i fortbildningsfrågor och på
så sätt underlättar kommunernas ansträngningar att få en fort-
bildning med kvalitet och relevans.
Medel för fortbildning ställs i dag till vissa högskoleenheters
förfogande för personalutbildning för skolväsendets behov. Beslut
om fördelning av medlen fattas av fortbildningsnämnderna. Inne-
hållet i utbildningen fastställs av högskolan, i allmänhet efter kon-
takter med skolväsendet.
Högskolan bör även i fortsättningen vara en viktig anordnare
av utbildning för skolväsendet. Det gäller givetvis främst sådan
ämnesutbildning som innebär breddning eller fördjupning i för-
hållande till lärarnas grundutbildning eller kurser som innebär ak-
tualisering av ämnes- eller lärarkunskaper. 1 dessa fall krävs
knappast någon ytterligare anpassning av fortbildningen i förhål-
lande till den som sker inom den grundläggande lärarutbildning-
en.
Prop. 1990/91:18
97
7 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 18
I andra fall kan innehållet i utbildningen behöva utgå mera di-
rekt från skolväsendets, kommunens eller den enskilda skolans
behov. Om högskolan även i sådana fall anlitas för utbildningen
bör skolväsendets företrädare ha ett avgörande inflytande på in-
nehållet.
Jag avser att återkomma till frågor som rör resurser för fort-
bildning och villkor för högskolans medverkan i denna i samband
med 1991 års budgetproposition.
Jag vill i detta sammanhang också ta upp skolledarutbildning-
en.
Ett samlat program för skolledarutbildningen med statliga in-
satser har bedrivits sedan budgetåret 1987/88 (prop. 1985/86:173,
UbU 1986/87:1, rskr. 24). Skolledarutbildningen omfattar fyra
steg: rekryteringsutbildning, introduktionsutbildning, fördjup-
ningsutbildning och kontinuerlig fortbildning. Staten svarar för
fördjupningsutbildningen, medan kommunerna har det huvudsak-
liga ansvaret för övriga delar med stöd av den statliga skoladmi-
nistrationen.
När ansvarsförhållandena inom skolväsendet nu förändras
finns det anledning att ifrågasätta om staten i fortsättningen skall
svara för skolledarutbildning på samma sätt som hittills. Kommu-
nerna får nu större frihet att avgöra hur skolorganisationen skall
se ut och därmed också ledningsorganisationen. Det krav som sta-
ten ställer på kommunerna (jfr avsnitt 3.6.2) är att det skall fin-
nas en funktion, en rektor, som har ansvar för bl.a. ledningen och
utvecklingen av utbildningen.
Det finns alltjämt ett avgörande intresse från statens sida att
garantera att det finns en utbildning som är ägnad att svara mot
de krav som framgår av vad jag tidigare har anfört om de uppgif-
ter som skall åvila en rektor. Jag avser därför att snarast låta göra
en översyn av skolledarutbildningen.
Jag återkommer senare (avsnitt 13) till frågan om den statliga
organisationen för fortbildning.
Till frågan om ett särskilt stipendiesystem för individuellt mo-
tiverad fortbildning avser jag att återkomma i budgetpropositio-
nen för budgetåret 1991/92.
Prop. 1990/91:18
98
10 Utformning av läroplaner
Prop. 1990/91:18
Min bedömning: Läro- och kursplanerna skall utformas så att
de får en central roll i styrningen av skolan. Planerna skall vara
klara och tydliga och det skall klart framgå till vem de riktar sig.
Motiv och förklaringar skall inte ingå i planerna. Målen för ut-
bildningen skall utformas så att de kan preciseras och konkreti-
seras lokalt. De skall utformas så att de går att följa och utvär-
dera.
Skälen för min bedömning: En mål- och resultatorienterad
styrning av skolan ställer delvis andra krav på utformningen av
läroplanerna än dagens skola som styrs av ett omfattande regel-
verk.
Det finns i gällande läroplaner uttryck för en strävan till mål-
styrning både av skolverksamheten i stort och av undervisningen.
Målstyrningen blandas dock ofta med regelstyrning av detaljerad
karaktär. Reglerna kompletteras ofta av anvisningar av styrande
karaktär och av råd, vars status ibland är oklar. Härtill kommer
att både mål och anvisningar stundom kan framstå som motstridi-
ga.
Mängden av mål och föreskrifter skapar lätt frustration hos lä-
rarna när de försöker följa allt som finns föreskrivet. De väsentli-
ga budskapen i läroplanerna går lätt förlorade. Härtill kommmer
att det inte alltid framgår vem budskapen riktar sig till. Termen
”man” eller ”skolan” förekommer ofta som adressat och ibland är
budskapen utfärdade i passiv form. Ett sådant sätt att utforma en
läroplan kan ge intryck av att det inte finns någon direkt ansvarig
mottagare.
Detta sätt att utforma läroplanerna är givetvis resultatet av ett
långvarigt och omsorgsfullt läroplansarbete, där strävan har varit
att tillgodose många skilda synpunkter och få med allt som kan
underlätta och vägleda arbetet i skolan. Ambitionen att uppnå
enighet, inte minst på politisk nivå, kring skolans mål och verk-
samhet har givetvis också bidragit till en stundom hög abstrak-
tionsnivå. Tolkningsproblemen har lämnats åt andra nivåer eller
fått förbli olösta.
Jag är övertygad om att det inte är möjligt att utforma målen i
läroplanerna så att de direkt kan läggas till grund för undervis-
ningen i en klass. Det skulle innebära en långtgående detaljstyr-
ning av undervisningsprocessen och riskera att skapa en skola
som både innehållsmässigt och vad gäller metodiken skulle kunna
stagnera.
Målen skall i stället utformas så att de kan konkretiseras och
preciseras på lokal nivå. Detta skall ske genom att lärarna tillsam-
mans, t.ex. inom en arbetsenhet, med utgångspunkt i de centrala
målen och i kommunens skolplan, ställer upp preciserade mål för
99
sin undervisning. Dessa kan då utformas med hänsyn till de mål
och villkor som den enskilda skolan har för sin verksamhet. Pla-
neringen dokumenteras t.ex. i en arbetsplan. Undervisningsmålen
blir utvärderingsbara, dvs. lärarna kan konstatera om de mål som
de har satt upp för undervisningen har uppnåtts.
Detta sätt att utforma planerna ställer lärarnas ansvar för pla-
neringen och genomförandet av undervisningen i fokus. Detta un-
derstryks ytterligare av att budskapet i läroplaner och kursplaner
kommer att riktas huvudsakligen direkt till lärarna. Detta är en
stor fördel därför att lärarens yrkesroll därmed konkretiseras och
stärks.
Givetvis ställer förfaringssättet också stora krav på lärarna och
deras kunskaper och förmåga att arbeta med en målstyrd under-
visning. Jag är övertygad om att detta är ett område där fortbild-
ningsinsatser av olika slag blir nödvändiga. Jag avser därför att lå-
ta göra en analys av vilka åtgärder som bör vidtas i detta syfte.
Skolledningens insatser i ledningen och planeringen av utbild-
ningen blir i detta sammanhang mycket betydelsefulla. De krav
på en ledningsfunktion för utbildningen som jag lagt fram i mitt
förslag till skollag skall ses mot bl.a. denna bakgrund.
Så långt möjligt skall läroplanerna för de skilda skolformerna
utformas enligt samma principer och vara präglade av samma
grundsyn på undervisning och utbildning.
Förutom mål skall det i läroplanerna liksom i dag finnas rikt-
linjer för arbetet som alla lärare är skyldiga att följa. Dessa skall
behandla bl.a. frågor om saklighet och allsidighet i undervisning-
en och om respekt för och hänsyn till personlig integritet och
skilda personliga förutsättningar. Andra riktlinjer har samband
med elevernas inflytande över planeringen av undervisningen och
samarbetet med hemmen och med arbetslivet.
Budskapen i läroplanerna skall vara enkla och tydliga. Alla
förklaringar och motiv skall utelämnas i planerna. Dessa skall i
stället finnas i särskilda dokument, som inte skall vara normativa.
I dessa skall syfte och motiv med budskapen beskrivas, och alter-
nativa metoder för arbetet skall redovisas. Vetenskap och beprö-
vad erfarenhet skall ligga till grund för beskrivningen. Materialet
skall således vara professionellt. Avsikten är att det skall användas
av lärarna som stöd i arbetet och som hjälp i utvecklingen av det-
ta.
Timplanerna skall rikta sig till utbildningsanordnarna och ange
den tid undervisningen normalt skall omfatta för varje elev. Där-
med blir de en ram för organisation i skolan och fördelningen av
lärarresurser.
Ett arbete pågår inom utbildningsdepartementet med att ta
fram närmare riktlinjer för hur läroplanerna skall utformas. Jag
har nu redovisat några av de generella principer som gäller för
detta arbete. Som jag har anfört inledningsvis avser jag att åter-
komma till dessa frågor i skilda sammanhang under våren 1991.
Prop. 1990/91:18
100
Prop. 1990/91:18
11 Uppföljning och utvärdering
Mitt förslag: Uppföljning och utvärdering skall vara en del av
verksamheten i skolan. Den skall ge underlag för att bedöma re-
sultaten av arbetet och för att utveckla verksamheten.
Uppföljning och utvärdering skall bedrivas såväl i den enskil-
da skolan som på kommunal och nationell nivå. Verksamheten
skall utvärderas mot de mål som har ställts upp på resp. nivå.
Den nationella uppföljningen och utvärderingen skall utfor-
mas så att den kan ge en samlad bild av skolans verksamhet vad
avser såväl utbildningens mål och resultat som de organisatoris-
ka, personella och ekonomiska villkor under vilka skolarbetet
bedrivs.
Skälen för mitt förslag: Riksdagens beslut med anledning av
propositionen om skolans utveckling och styrning (prop.
1988/89:4, UbU7, rskr. 95) markerade betydelsen av att skolsty-
relsen och lokala organ kontinuerligt följer upp verksamheten
och underlättar för elever och lärare att på ett ändamålsenligt sätt
utvärdera den.
En slutsats som kan dras från undervisningsforskningen är att i
en utbildning, där läraren har ringa kontroll över målen och hur
innehåll väljs ut och organiseras för lärande, tenderar utvärdering
att riktas mindre mot mål, innehåll och arbetsmetoder och mer
mot jämförelser mellan elever. Om målen är abstrakta och utan-
för den egna kontrollen, om innehåll och arbetsmetoder är regle-
rade, kommer naturligtvis mindre av reflektion och arbete med
att utveckla kriterier för utvärdering att ske.
All utvärdering har sin naturliga utgångspunkt på den nivå
verksamheten bedrivs. Utvärdering är alltid en del av den pedago-
giska processen. All undervisning måste bygga på en ständig åter-
koppling. 1 de observationer lärarna gör av eleverna, i de frågor
som ställs från elever och lärare sker en ständig utvärdering. Ett
betydelsefullt inslag i denna utvärdering är de synpunkter elever-
na har på undervisningen.
En expertgrupp inom utbildningsdepartementet har utrett be-
tygens betydelse för arbetet i grundskolan och gymnasieskolan.
Gruppen har nyligen överlämnat sina förslag (Ds 1990:60).
Gruppen har analyserat vilken betydelse betygen har för un-
dervisningen från pedagogiska utgångspunkter och prövat i vilken
utsträckning nu gällande betygssystem är ändamålsenliga och hur
de påverkar stoffurval och uppläggning av undervisningen.
Gruppens slutsats är att betyg relaterade till mål är mera ända-
målsenliga för undervisningen än betyg relaterade till andra ele-
101
vers prestationer. Ett betyg som visar elevens kunskaper och fär-
digheter individuellt och inte vad han eller hon kan i förhållande
till andra är att föredra, menar expertgruppen.
Samtidigt skapar målrelaterade betyg problem vid urval t.ex.
till högre utbildning. Det är enligt min mening nödvändigt att be-
döma de sammantagna konsekvenserna av en förändring av be-
tygssystemet såväl för skolan och högskolan som för arbetslivet.
Jag avser därför att inom kort föreslå regeringen att tillsätta en
parlamentarisk beredning för denna uppgift.
Även om betygen är en manifestation av elevernas prestationer
i skolan, är utvärdering av verksamheten och redovisning av re-
sultaten sett i relation till styrningen av skolan ett långt större och
vidare begrepp.
Styrning som en process förutsätter nämligen att resultat hela
tiden bedöms och påverkar den fortsatta styrningen. Uppföljning
och utvärdering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat
och ge underlag för förändringar. Att synliggöra resultat är inte
bara en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs, det är ock-
så en fråga om hur arbetet skall drivas vidare. Uppföljning och
utvärdering blir i detta perspektiv en del av den dagliga verksam-
heten, en del som behövs för att arbetet skall kunna utvecklas och
ge resultat.
Resultaten måste också kunna ställas i relation till ansvaret. Ett
tydligare ansvarsförhållande mellan staten och kommunerna och
mellan politiker och professionella, som jag i föregående avsnitt
har understrukit vikten av, tjänar till att tydliggöra ansvaret för
både resultat och förhållanden i övrigt i skolan. Diskussioner och
debatter om skolans resultat förutsätter klara ansvarsförhållanden
för att bli meningsfulla.
Krav på resultatuppföljning och utvärdering skall på varje ni-
vå vara kopplat till vad som styrs. Detta krav innebär att från lä-
roplanens innehåll följer ett svar på vad som skall utvärderas.
Resultaten och verksamheten i skolan skall sålunda utvärderas
mot de mål som ställs upp på skilda nivåer i skolsystemet. De na-
tionella utbildningsmålen skall utvärderas på nationell nivå. På
kommunal nivå skall de mål och prioriteringar som görs i skol-
planen utvärderas och på skolnivå skall de mål som lagts fast för
den enskilda skolans verksamhet och för undervisningen utvärde-
ras.
Läroplanerna skall utformas så att de inte bara blir tydligare i
sitt budskap utan också ger bättre förutsättningar för utvärdering-
en av verksamheten. 1 det pågående arbetet med att ta fram un-
derlag för utformning av läroplanerna skall också utvärderings-
aspekterna beaktas.
1 det förslag till ny skollag som jag tidigare har redogjort för
ställs krav på att kommunerna kontinuerligt följer upp samt ut-
värderar skolplanen. Den ökade lokala friheten att disponera sko-
lans samlade resurser medför också ett ökat ansvar för att resur-
Prop. 1990/91:18
102
serna används ändamålsenligt. De största tillgångarna i skolan är
lärarnas och elevernas arbetstid i kombination med resurser för
läromedel, fortbildning m.m. En lokal utvärdering i anslutning till
skolplanen är här viktig som underlag för att t.ex. undervisnings-
och fortbildningsinsatser fördelas på bästa möjliga sätt.
De av riksdagen och regeringen fastställda målen måste kunna
följas upp och utvärderas nationellt. Avsikten är att riksdagen och
regeringen regelbundet skall få en bild av tillståndet i skolan ge-
nom rapporter och utvärderingar.
Den uppföljning och utvärdering av verksamheten i skolan
som finns i dag är osystematisk och fragmentarisk. Det är svårt
att få en helhetsbild, samtidigt som det saknas uppgifter om hur
olika kommuner driver sin verksamhet och vilka resultat som
uppnås. Förslag och åtgärder och beslut vilar ofta på ett ofull-
ständigt underlag när det gäller kännedom om villkor och förhål-
landen i skolan. Bristerna i uppföljning och utvärdering av skolan
har beskrivits av riksrevisionsverket (RRV) i en granskning av
den statliga skoladministrationen. RRV konstaterar att SÖ i sin
verksamhet inte skapat tillräckligt utrymme för en mer heltäckan-
de och kontinuerlig uppföljning och utvärdering av skolan ur pe-
dagogiska, ekonomiska och organisatoriska aspekter.
Jag har tidigare i min anmälan till 1990 års budgetproposition
(prop. 1989/90:100 bil. 10 s. 13) framhållit den vikt jag lägger vid
den ekonomiska rapporteringen och uppföljningen som en del av
en verksam hetsmässig uppföljning och utvärdering.
Skolan har i olika sammanhang anklagats för bristande pro-
duktivitet och effektivitet. Den har ansetts vara för dyr i förhål-
lande till uppnådda resultat. Påståenden om skolans produktivitet
och effektivitet får ofta stå oemotsagda av skolföreträdare på oli-
ka nivåer av det enkla skälet att det saknas kunskaper för att be-
döma riktigheten av den. Den ekonomiska uppföljningen av skol-
verksamheten har inte en sådan utformning att säkra och veder-
häftiga bedömningar kan göras.
En ekonomisk uppföljning är enligt min mening nödvändig för
att hävda skolans intressen i en allt hårdare ekonomisk verklighet.
Det är viktigt att i den allmänna debatten och i de politiska bud-
getavvägningarna kunna visa hur resurserna används och vilka re-
sultat som kan uppnås.
Förutsättningarna för att utveckla den nationella uppföljningen
och utvärderingen är emellertid enligt min mening goda. Den er-
farenhet och kompetens om utvärdering som finns inom den stat-
liga skoladministrationen skall nu tas till vara för att utveckla en
mera heltäckande och kontinuerlig uppföljning av skolverksamhe-
ten ur samtliga nu nämnda aspekter. 1 anslutning till arbetet med
riktlinjer för läroplansarbetet pågår ett arbete med att ta fram
riktlinjerna för den nationella utvärderingen av undervisningsre-
sultat.
Prop. 1990/91:18
103
Denna utvärdering måste kompletteras av en nationell uppfölj-
ning som ger möjligheter till att mer systematiskt jämföra presta-
tions- och kostnadsutvecklingen i de olika skolformerna mellan
kommunerna vad avser de samlade statliga och kommunala resur-
serna. Erfarenheter från andra länder visar att möjligheten till
jämförelser mellan kommuner tenderar att utjämna servicenivån
mellan dem. Nyckeltal och servicemått ger underlag för olika in-
tressenter i den lokala debatten om skolans verksamhet och resur-
ser. En väl uppbyggd uppföljning kan i detta perspektiv ses som
ett viktigt medel att åstadkomma en likvärdig standard i landets
skolor. Till faktorer som också bör belysas i detta sammanhang
hör t.ex. undervisningsgruppernas storlek.
1 samarbete med bl.a. kommunförbundet skall utvecklas ett för
skolverksamheten gemensamt system för resultatuppföljning. Ar-
betet skall omfatta grundskolan, gymnasieskolan och den kommu-
nala utbildningen för vuxna.
Ett sådant system kräver en väl uppbyggd verksamhets- och
kostnadsredovisning. Informationsbehovet på olika nivåer måste
kartläggas och en enhetlig begreppsapparat etableras som beskri-
ver skolan i ekonomiska, organisatoriska och resultatmässiga ter-
mer.
Den tillgängliga ekonomiska informationen om skolan har
brister. Det föreligger stora svårigheter att få uppgifter om kost-
nader som möjliggör jämförelser mellan kommuner. Svårigheter-
na är en följd av olikheter i kommunernas redovisningssystem
och verksamhetsindelning.
Det statliga informationsbehovet måste preciseras och staten
få de uppgifter som behövs för att bearbetning och jämförelser
skall vara möjliga. De statliga informationskraven måste utformas
i samklang med den redovisningstekniska utvecklingen i kommu-
nerna.
Flera remissinstanser har uttalat farhågor för att ett uppfölj-
nings- och utvärderingssystem kan komma att bli minst lika om-
fattande som nuvarande reglering av skolans verksamhet. Jag vill
understryka att förslaget till nytt statsbidragssystem innebär att
bidraget i fortsättningen kan beräknas på grundval av tillgänglig
statistik och att det därför inte som dagens system kräver särskil-
da framställningar med detaljerade uppgifter från kommunerna.
Den information som behövs för den nationella utvärderingen
skall så långt möjligt bygga på uppgifter från kommunernas egen
uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. En sådan verksamhet
blir nödvändig på lokal nivå bl.a. för att besluten om skolan skall
vila på kunskap om aktuella resultat, behov och förhållanden. In-
formationen om skolan bör således i stor utsträckning kunna till-
godose såväl kommunernas som statens behov. Att systemet skall
tas fram i samarbete med företrädare för kommunerna bör borga
för att rimliga avvägningar kan göras.
Prop. 1990/91:18
104
Jag räknar med att den del av uppföljnings- och utvärderings-
systemet som behandlar framför allt kvantitativa data skall kunna
tas i bruk under budgetåret 1991/92. Det nationella utvärderings-
program som SÖ påbörjat kommer att utvecklas successivt. En
viktig uppgift blir att planera och samordna arbetet så att en sam-
lad bild av skolans verksamhet kan presenteras som ger underlag
för ställningstaganden i fråga om skolans framtida styrning och
utveckling. Det bör ankomma på regeringen att ge riktlinjer för
det fortsatta arbetet.
Mina förslag om en förändrad styrning och ansvarsfördelning
bygger på övertygelsen att kommunerna är beredda att ta ett stort
ansvar för skolan. Uppföljningen och utvärderingen skall visa hur
de klarar sina uppgifter. Resultaten från utvärderingen skall redo-
visas öppet.
Det kan ändå inte betraktas som uteslutet att en kommun i nå-
got avseende åsidosätter sina skyldigheter på ett sådant sätt att det
inte bör passera opåtalat. Jag anser att det är nödvändigt att sta-
ten i sådana fall har möjlighet att innehålla statsbidrag för skol-
verksamhet i en kommun. Ett sådant exempel kan vara att en
kommun inrättar en gymnasieskola utan att överenskommelse hä-
rom träffats med de övriga kommuner som ingår i gymnasieregio-
nen (avsnitt 6.6.3). Det bör ankomma på regeringen att meddela
bestämmelser om innehållande av statsbidrag.
Prop. 1990/91:18
12 Val av skola m.m.
Min bedömning: Platserna i en grundskola skall i första hand
förbehållas de elever för vilka den skolan är den närmaste sko-
lan. I övrigt skall så långt det är praktiskt och ekonomiskt möj-
ligt önskemål från enskilda elever att få gå i en särskild skola
tillgodoses.
Nivåerna på statsbidraget till fristående skolor bör ses över.
Bidrag bör vidare kunna utgå för första verksamhetsåret efter
godkännandet. Den statliga skoladministrationen skall alltjämt
svara för godkännandena.
Skälen för min bedömning: Som jag har framhållit tidigare är
det min avsikt att - om mina förslag vinner riksdagens gillande -
snarast återkomma med ytterligare förslag som skall föra refor-
marbetet vidare. Dessa förslag kommer att omfatta bl.a. specifika
regler för de olika skolformerna. För att öka förståelsen av de
förändringar som jag föreslår i denna proposition har jag dock
bedömt det lämpligt att beträffande vissa frågor redan nu infor-
mera om den inriktning som reformarbetet enligt min mening
bör få. Ett par frågor, som jag anser angeläget att redan nu infor-
105
mera om är dels grundskoleelevernas möjligheter att välja skola Prop. 1990/91:18
inom det offentliga skolväsendet, dels vissa aspekter beträffande
de fristående skolorna.
Riksdagen har tidigare uttalat sig för att elevers och föräldrars
önskemål om val av skola så långt detta är praktiskt och ekono-
miskt möjligt skall tillgodoses och att det bör ankomma på kom-
munen att avgöra formerna för hur val av skola skall ske (prop.
1988/89:4, UbU7, rskr. 95). Mina förslag i det föregående medför
stor frihet för kommunerna att organisera sitt skolväsende på ett
sätt som är rationellt och samtidigt svarar mot behov hos kom-
muninvånarna. Detta innebär givetvis också att elevernas val av
skola lättare går att tillgodose.
Statsmakterna bör dock, av hänsyn till de enskilda eleverna,
sätta upp vissa generella regler om vid vilken grundskola i hem-
kommunen en elev skall få fullgöra sin skolplikt.
Huvudregeln bör vara att platserna i en grundskola i första
hand förbehålls de elever för vilka skolan ligger närmast deras
bostäder. I den mån platserna i den mest närbelägna skolan inte
räcker till för alla skolpliktiga barn får man finna den därefter
bästa samlade lösningen. Avgörande skall alltså vara att skolvägar-
na skall bli så korta som möjligt.
Om det beträffande någon skolpliktig elev finns önskemål om
skolgång i en annan än den mest närbelägna skolan bör detta till-
godoses så långt det är möjligt utan att någon annan elev, som
hör till den skolans naturliga upptagningsområde, därmed berövas
sin plats i skolan.
Bestämmelsen om elevens företrädesrätt till skolplats i en skola
nära hemmet bör, enligt den bedömning jag nu gör, kunna föras
in i skollagens kapitel om grundskolan. Ytterligare överväganden
måste dock göras och det är naturligt att den frågan tas upp i
samband med den planerade reformeringen av skolformskapitlen
i skollagen.
Jag övergår därefter till att redovisa några frågeställningar rö-
rande fristående skolor.
Från det offentliga skolväsendet fristående skolor har alltid
funnits i vårt land. De har tidigare kallats enskilda eller privata
skolor, och de har i olika avseenden kompletterat de allmänna
skolorna eller varit alternativ till dem.
Som jag har strukit under tidigare får kommunerna nu stor fri-
het att inom de ramar som riksdagen och regeringen angivit be-
sluta om skolorganisationen. Möjligheterna att anordna skolor
med alternativ pedagogik eller annorlunda organisation eller sty-
relseformer ökar därigenom.
Jag räknar emellertid med att det, trots detta, även fortsätt-
ningsvis finns behov av fristående skolor. Med hänsyn till de för-
slag som jag nu har lagt fram anser jag mig dock kunna göra det
antagandet att behovet att inrätta sådana kommer att bli begrän-
sat.
106
Den ordning som gäller för inrättande av fristående skolor har
hittills i stort fungerat väl. Den innebär att godkännande av fristå-
ende skola för fullgörande av skolplikt prövas av länsskolnämn-
den och att villkoren för statsbidrag prövas av regeringen enligt
riktlinjer som godkänts av riksdagen (prop. 1983/84:118, UbU24,
rskr. 366, prop. 1987/88:100, bil. 10, UbU14, rskr. 304). Det finns
därför ingen anledning att nu göra några andra ändringar i dessa
avseenden än de som föranleds av förslagen om ändringar i den
statliga skoladministrationen. Min avsikt är att senare återkomma
med de förslag till förändringar av skollagens bestämmelser om
fristående skolor.
Det är enligt min mening nödvändigt att se över statsbidragsni-
våerna för skolorna så att nivåerna blir mer jämförbara med vad
som i fortsättningen kommer att utgå i form av statligt finansiellt
stöd för kommunernas skolverksamhet. Likaså finner jag det an-
geläget att skolor som prövats och godkänts kan erhålla bidrag re-
dan från första verksamhetsåret efter godkännandet. Detta bör
kunna bidra till att skolan från starten får en fastare bas för sin
verksamhet och därmed har större möjligheter att skapa och upp-
rätthålla en kvalitet i sin verksamhet. Jag avser att återkomma till
dessa frågor i samband med budgetpropositionen för budgetåret
1991/92. I det sammanhanget kommer jag även att ta upp vissa
frågor om fristående skolor på gymnasial nivå.
Som jag angav inledningsvis räknar jag inte med att behovet
att bilda nya fristående skolor skall bli av någon större omfatt-
ning. Framför allt i små kommuner kan inrättande av fristående
skolor påverka kommunens skolorganisation så att andra elevers
skolgång försvåras. Om det därför visar sig att önskemålen om in-
rättande av fristående skolor ökar, bör frågor om inrättande av
sådana skolor och frågor om kommunens egen skolorganisation
prövas i ett sammanhang. Det finns då anledning att överväga om
inte godkännande av fristående skola och frågan om bidrag i sin
helhet bör avgöras av kommunerna.
Prop. 1990/91:18
13 Den statliga skoladministrationen
Mitt förslag: Ett nytt ämbetsverk, skolverket, inrättas för skol-
väsendet. Skolöverstyrelsen (SÖ) avvecklas.
Skolverkets uppgifter skall huvudsakligen vara utveckling av
skolan, uppföljning och utvärdering av skolverksamheten samt
tillsyn.
Fortbildningsnämnderna avvecklas. De uppgifter som i fort-
sättningen skall åvila staten inom fortbildningsområdet skall ut-
föras av skolverket.
107
Prop. 1990/91:18
Länsskolnämnderna avvecklas. Vid sex länsstyrelser inrättas
särskilda enheter för uppföljning, utvärdering och tillsyn på
skolområdet. Dessa enheter skall täcka flera län och verksamhe-
ten skall ingå i den nationella utvärdering som skolverket ansva-
rar för. Den regionala statliga förvaltningens uppgifter på ut-
bildningsområdet kommer att avse frågor som har samband med
utbildning för regional utveckling.
Ett nytt statligt institut för handikappfrågor inom skolväsen-
det inrättas. Det nya institutet övertar de uppgifter på handi-
kappområdet som i dag åvilar statens institut för läromedel
(SIL), vilket avvecklas. Den regionala stödorganisationen för
handikappfrågor på länsskolnämnderna inordnas i det nya insti-
tutet, som också övertar SÖ:s förvaltningsuppgifter vad gäller
specialskolan.
Förändringarna skall träda i kraft den 1 juli 1991.
Skälen för mitt förslag: En mål- och resultatorienterad styr-
ning av skolan enligt det förslag som jag tidigare har presenterat
kräver en annan statlig skoladministration än dagens. Organisatio-
nen är uppbyggd för och anpassad till en detaljstyrd och hårt reg-
lerad skolverksamhet. En stor del av de uppgifter som nu åvilar
skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna försvinner om mina för-
slag antas.
Statens uppgifter när det gäller skolväsendet rör i huvudsak
två områden, utveckling av skolan samt uppföljning, utvärdering
och tillsyn av skolans verksamhet. För dessa uppgifter inrättas ett
nytt ämbetsverk, skolverket, samtidigt som den regionala organi-
sationen förändras och anpassas till de nya förutsättningarna för
skolans styrning.
Skolverkets ena huvuduppgift är att utveckla och ansvara för
en nationellt sammanhållen och samordnad uppföljning och ut-
värdering av skolans verksamhet. Denna bör omfatta såväl utbild-
ningens resultat som organisation och kostnader. Syftet är att ge
den samlade bild av skolverksamheten, som behövs för att konsta-
tera vilka resultat som uppnås i skolan och ge underlag för beslut
om förändringar. Tillsynen skall komplettera uppföljningen och
utvärderingen och syfta till att rätta till brister och förhållanden
som inte kan ge utslag i en samlad utvärdering, men som kan ha
stor betydelse för enskilda.
Den andra huvuduppgiften är ta fram underlag och förslag till
utveckling av skolan. Det kan gälla utvecklingen i stort och på
lång sikt och komma till uttryck t.ex. i att utarbeta underlag för
den utvecklingsplan för skolan som jag aviserat tidigare (avsnitt
2) eller i läroplansöversyner. Det kan också gälla utvecklingen på
kort sikt eller inom ett begränsat område, t.ex. ändringar i en
kursplan eller andra åtgärder för att förbättra verksamheten eller
stödja en viss utveckling.
108
Jag har tidigare (avsnitt 9) redovisat mina förslag avseende
fortbildning för skolväsendets behov. Staten skall i fortsättningen
svara för att det finns tillgång till fortbildning av god kvalitet i al-
la delar av landet, vilket bl.a. skall innebära att staten ställer re-
surser till förfogande för samordning, rådgivning och service i
fortbildningsfrågor. Fortbildningen har också en stark anknytning
till uppföljning och utvärdering och ger en möjlighet för staten
att utnyttja erfarenheterna från utvärderingen för att genom fort-
bildningsutbudet kunna påverka utvecklingen i skolan.
Uppgifter inom fortbildningsområdet handhas i dag av fort-
bildningsnämnderna, sex till antalet och knutna till de fem uni-
versiteten samt till högskolan för lärarutbildning i Stockholm.
Vissa fortbildningsuppgifter sköts av SÖ och ytterligare andra av
länsskolnämnderna. När ansvaret för fortbildningen i fortsättning-
en blir mer renodlat vad gäller förhållandet mellan stat och kom-
mun är det nödvändigt att också ansvarsfördelningen mellan de
statliga myndigheterna renodlas. Högskolan har en viktig uppgift
som anordnare av utbildning. Den statliga skoladministrationen
bör ha till uppgift att svara för den styrning av fortbildningsinsat-
serna som skall tillkomma staten och det stöd och den samord-
ning som behövs inom fortbildningsområdet. Fortbildningsnämn-
derna bör därför upphöra och uppgifterna inordnas i den statliga
skoladministrationen. Uppgifterna bör handläggas på de orter,
som i dag har fortbildningsnämnder.
Jag har i denna fråga samrått med chefen för utbildningsde-
partementet.
Beträffande de nya länsstyrelsernas uppgifter på skolområdet
vill jag, efter samråd med chefen för civildepartementet, anföra
följande.
1 propositionen (prop. 1989/90:154, BoU4 och 9, rskr. 89) om
en ny regional statlig förvaltning föreslogs att de uppgifter som
länsskolnämnderna i dag ansvarar för skall utföras av de nya läns-
styrelserna. I propositionen aviserades det översynsarbete av för-
hållandet mellan stat och kommun på skolans område som jag nu
redovisar. Föredraganden uttalade därvid att den framtida an-
svarsfördelningen mellan stat och kommun liksom ansvarsfördel-
ningen mellan statliga organ på central och regional nivå kommer
att preciseras som ett resultat av detta arbete. Det nationella skol-
systemets krav på en rikstäckande tillsyn, uppföljning och utvär-
dering gör, menade föredraganden, att vissa särskilda lösningar
måste genomföras beträffande utbildningsfrågorna i den nya läns-
styrelsen, t.ex. att en miniminivå av förvaltningsanslaget för dessa
ändamål skulle komma att anges av regeringen.
Riksdagen ställde sig bakom förslagen i denna del och gav där-
vid till känna betydelsen av att det allmänna skolväsendet får en
stark inriktning mot utvärdering och tillsyn/inspektion vid bered-
ning av utbildningsfrågorna inom den nya länsstyrelsen.
Prop. 1990/91:18
109
Det omfattande och genomgripande arbete om styrningen av
skolan (skolprojektet), som ligger till grund för mina förslag, var
planerat men inte påbörjat när riksdagen fattade nämnda beslut.
Det har under detta arbetes gång visat sig nödvändigt med längre
gående förändringar än de som från början var förutsebara för att
kunna genomföra en mål- och resultatorienterad styrning av sko-
lan. Det förslag som jag nu presenterar för styrning av verksam-
heten inom skolan innebär bl.a. att det inte blir aktuellt för en
länsstyrelse att fatta beslut i frågor som rör planering, resursför-
delning och organisation av skolverksamheten. Det kommer inte
heller inom skolområdet att finnas behov av myndighetsutövning
på regional nivå. De uppgifter, fördelning av statsbidrag m.m.,
som motiverat en självständig regional myndighetsorganisation
bortfaller. Den klara ansvarsfördelningen mellan stat och kom-
mun, som följer av det nya styrsystemet, innebär att det inte hel-
ler skall finnas ett mellanled som tolkar eller meddelar föreskrif-
ter i anslutning till de beslut som fattas av riksdagen och rege-
ringen. Det statliga engagemanget i skolan utgår från det natio-
nella målet om en likvärdig skola, något som måste ses ur ett hel-
hetsperspektiv. En mellaninstans, som självständigt fattar beslut i
frågor som gäller den nationella skolpolitiken, kan då försvåra en
effektiv statlig styrning av skolan. Riksrevisionsverket (RRV) har
i sin rapport Den statliga skoladministrationen framhållit de sam-
ordningsproblem som redan nu föreligger inom den statliga sko-
ladministrationen med ett centralt ämbetsverk och 24 självständi-
ga myndigheter.
Jag har tidigare (avsnitt 11) redovisat min uppfattning om
uppföljningen och utvärderingen av skolväsendet och hur den bör
genomföras på lokal nivå. Jag har också understrukit att den na-
tionella utvärderingen skall kunna ge riksdagen och regeringen en
samlad bild av skolans resultat och verksamhet, där ekonomiska
och administrativa data kan ställas samman med utbildningsresul-
tat och redovisade förhållanden i övrigt i skolor och kommuner.
Det är min övertygelse att den nationella utvärderingen för att
kunna uppfylla dessa krav måste planeras och hållas samman in-
om en statlig myndighet. Utgångspunkten för denna uppföljning
och utvärdering är även i detta fall de nationella målen för sko-
lan. Det är mot den bakgrunden som uppgifterna skall genomfö-
ras. I förhållande till skolhuvudmännen är det frågan om en myn-
dighetsuppgift, där beslut som innehåller avvägningar eller skälig-
hetsbedömningar med regionala förtecken inte är aktuella. Sådana
avvägningar skulle kunna medföra att den nationella överblicken
gick förlorad och att uppföljnings- och utvärderingsverksamheten
blev splittrat och ineffektiv.
Uppgifterna för den statliga skoladministrationen förändras ra-
dikalt. Jag förordar därför att nuvarande länsskolnämnder avveck-
las den 1 juli 1991.
Prop. 1990/91:18
III)
Länsstyrelserna kommer även i fortsättningen att kunna fylla
en viktig uppgift när det gäller utbildningsplanering för regional
utveckling.
När det gäller uppföljning och utvärdering vill jag återigen be-
tona att huvudansvaret för den nationella utvärderingen måste
ligga på en myndighet. Skolverket, som jag i det föregående före-
slagit skall tilldelas denna uppgift, skall således ha det övergripan-
de ansvaret för att planera och genomföra en nationellt samman-
hållen utvärdering. Inom ramen för denna utvärdering bör vissa
uppgifter fullgöras på regional nivå. Särskilt gäller detta utvärde-
ringsuppgifter som förutsätter ett nära samarbete med kommu-
nerna. Det gäller också utvärderingsuppgifter som vetter mot till-
syn. För att få en bredare bas för dessa uppgifter än det enskilda
länet och därmed också en större bredd i kompetens, förordar jag
att det vid sex länsstyrelser inrättas en särskild enhet för uppfölj-
ning och utvärdering av skolväsendet för en grupp av län. Det
bör ankomma på regeringen att fastställa formerna för skolver-
kets styrning av utvärderingsfrågorna.
De sex enheterna för uppföljning, utvärdering och tillsyn skall
inordnas i länsstyrelserna och underställas landshövdingarna på de
orter där fortbildningsuppgifterna, enligt vad jag tidigare anfört,
kommer att handläggas. Vid övriga länsstyrelser skall en av de
tjänstemän som arbetar med utbildningsfrågor inom ramen för
regional planering och näringslivsutveckling ställas till den regio-
nala uppföljnings- och utvärderingsenhetens förfogande.
Ett ämbetsverk med de huvuduppgifter, som jag nyss har angi-
vit, måste ha en organisation och en kompetens som är avpassad
härför. Min bedömning är att denna förändring är så omfattande
att ett nytt ämbetsverk, ett skolverk, bör inrättas i stället för nu-
varande skolöverstyrelsen.
De nya uppgifternas art och omfattning förutsätter en i förhål-
lande till dagens situation betydligt mindre administration. Jag be-
räknar att den föreslagna organisationen kommer att kunna leda
till en halvering av nuvarande förvaltningskostnader för SÖ och
länsskolnämnderna och således innebära en besparing på adminis-
trationskostnader i storleksordningen 100 milj.kr.
Min avsikt är att det nya verket skall börja fungera redan från
den 1 juli 1991. För att vinna tid i organisationsarbetet avser jag
att senare i dag föreslå regeringen att ge mig ett bemyndigande
att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lägga fram för-
slag om och förbereda genomförandet av den nya organisationen.
1 avvaktan på riksdagens ställningstagande bör de förslag som jag
nu lägger fram ligga till grund för arbetet.
Enligt riksdagens beslut med anledning av proposition 1983/84:
27 med åtgärder för elever med handikapp i det allmänna skolvä-
sendet m.m. har kommunen ansvar för planeringen av handikap-
pade elevers skolgång. Staten skall erbjuda sådan sakkunskap som
Prop. 1990/91:18
de enskilda kommunerna inte kan ha, eftersom elevunderlaget är
litet.
Denna principiella fördelning av ansvaret mellan stat och kom-
mun när det gäller handikappade elevers skolgång stämmer väl
överens med intentionerna bakom en mål- och resultatorienterad
styrning av skolan. Däremot framstår, i perspektivet av det nya
skolverkets uppgifter, den statliga organisationen på området som
splittrad och svåröverskådlig.
På skolområdet har SÖ det övergripande ansvaret för handi-
kappade elevers skolgång och fullgör vissa förvaltningsuppgifter
när det gäller specialskolorna. SIL har ansvaret dels för att ta
fram och producera läromedel för elever med handikapp och i
viss mån för invandrarelever, dels för att fastställa basläromedel,
granska läromedel samt svara för vissa informationsuppgifter om
läromedel. Vid länsskolnämnderna finns en regional stödorganisa-
tion för handikappfrågor med särskilda planeringsberedningar.
Det statliga ansvaret för de handikappade elevernas skolgång
är således delat mellan olika myndigheter där varje myndighet
också har andra uppgifter. Det är uppenbart att denna brist på
enhetlighet och koncentration av de statliga insatserna för handi-
kappade elever kan motverka en rationell hantering och att resur-
ser som avdelats för att tillvarata de handikappade elevernas sär-
skilda intressen används mindre effektivt. RRV har också i en ny-
ligen framlagd revisionsrapport om SIL pekat på att myndigheten
har svårförenliga uppgifter med effektivitetsproblem som följd.
Jag förordar därför att de särskilda uppgifter som rör stöd till
handikappade elever inom skolväsendet förs samman hos en myn-
dighet. Till myndigheten bör föras länsskolnämndernas stödorga-
nisation, specialskolorna samt de delar av SIL som är inriktat mot
handikappområdet. Härigenom är det möjligt att åstadkomma en
tydlig ansvarsfördelning mellan stat och kommun, en bättre sam-
ordning mellan olika åtgärder och en samlad kompetens på han-
dikappområdet. Härigenom bör staten kunna ge den hjälp och det
stöd till kommunerna, som kan underlätta integrationssträvande-
na när det gäller handikappade elevers skolgång.
En överföring till skolverket av dessa uppgifter skulle leda till
att det återigen skapas en stor central förvaltning med oklara an-
svarsförhållanden och med flera skilda uppgifter. 1 själva verket
skulle det innebära att de oklarheter och brister som vidlåder da-
gens centrala administration på skolområdet och som jag tidigare
redovisat, skulle kvarstå. Jag vill dock framhålla att skolverkets
ansvar för att utveckla och utvärdera skolan i överensstämmelse
med de nationella målen självklart också omfattar handikappade
elever.
De uppgifter SIL i dag har när det gäller fastställande av baslä-
romedel, granskning och information om läromedel förs till det
nya skolverket. Även de uppgifter som ligger på enheten för mi-
noritets- och invandrarundervisning inom SIL bör flyttas till skol-
Prop. 1990/91:18
112
verket. Frågor som gäller invandrarnas skolgång, läromedel m.m.
är i dag ett allmänt inslag i det svenska skolväsendet och bör där-
för organisatoriskt och administrativt behandlas tillsammans med
övriga statliga insatser för skolväsendet. Enligt RRV:s tidigare
nämnda rapport består SIL:s uppgifter på området huvudsakligen
i att förteckna lämpliga läromedel för undervisningen av invand-
rare.
Jag avser att, under förutsättning av riksdagens bifall till mina
förslag, i särskild ordning låta utreda de praktiska frågorna kring
inrättandet av de nya myndigheterna och sedan återkomma till
regeringen med mer konkreta organisationsförslag.
Prop. 1990/91:18
14 Stimulansbidrag till förbättringar av den
fysiska miljön i skolorna
Mitt förslag: Bidrag till kommunernas utgifter för investeringar
i förbättringar av skolornas fysiska miljö skall fördelas av läns-
styrelserna.
Skälen för mitt förslag: Riksdagen har med anledning av pro-
positionen om kommunalt huvudmannaskap för lärare m.fl.
(prop. 1989/90:41, UbU9, rskr. 58) beslutat att som stimulansbi-
drag ställa till kommunernas förfogande 300 milj.kr. per år i 1990
års prisläge under en tioårsperiod för förbättringar av skolornas
fysiska miljö. Regeringen bör enligt beslutet snarast möjligt utfor-
ma närmare bestämmelser härom och förelägga riksdagen förslag
så att stödet kan börja utgå fr.o.m. år 1991.
Fördelningen av bidragen bör enligt min mening ske på länsni-
vå och därvid bör länsstyrelserna vara lämplig myndighet att be-
sluta om fördelning av medel till kommunerna.
De anvisade resurserna bör åtminstone till att börja med förde-
las länsvis i förhållande till antalet elever i resp. län.
Bidragen till förbättringar av den fysiska miljön i skolorna bör
enligt min mening utgå till kostnader för investeringar för att till-
skapa arbetsplatser för skolans personal. Ett annat viktigt insats-
område är investeringar i inomhusmiljön som har till syfte att fö-
rebygga allergi t.ex. genom förbättringar av ventilationssystem
och borttagande av textilmattor. Jag ser det också som angeläget
att bidrag kan utgå till insatser som förbättrar skolans förutsätt-
ningar att variera såväl innehåll i undervisningen som arbetssätt
och arbetsformer.
Bidrag bör lämnas endast till sådana investeringar där kommu-
nerna själva bidrar med minst lika mycket som staten. Vidare bör
samråd ha skett med de lokala personalorganisationerna.
113
8 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 18
Jag ser det som angeläget med ett enkelt ansökningsförfarande Prop. 1990/91:18
utan krav på detaljerade projektplaner.
Jag avser att återkomma i denna fråga i budgetpropositionen
för budgetåret 1991/92.
Jag har i denna fråga samrått med chefen för civildepartemen-
tet.
15 Hemställan
Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regering-
en föreslår riksdagen att
dels anta förslagen till
1. lag om ändring i skollagen (1985:1100),
2. lag om ändring i vuxenutbildningslagen (1984:1118),
dels godkänna vad jag har anfört om
3. principer för styrning och ansvarsfördelning inom skolan
(avsnitt 2),
4. riktlinjer för statsbidragssystemet (avsnitt 6),
5. syfte med och ansvar för fortbildningen (avsnitt 9),
6. riktlinjer för uppföljning och utvärdering (avsnitt 11),
7. inrättande av ett nytt ämbetsverk för skolväsendet och en ny
myndighet, ett institut för handikappfrågor inom skolväsendet
(avsnitt 13),
8. avveckling av skolöverstyrelsen, länsskolnämnderna, fort-
bildningsnämnderna och statens institut för läromedel (avsnitt
13),
9. fördelning av stimulansbidrag (avsnitt 14).
Jag hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle
att ta del av vad jag har anfört om grundläggande lärarutbildning
(avsnitt 8), om utformningen av läroplaner (avsnitt 10) och om
val av skola och om fristående skolor (avsnitt 12).
16 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och be-
slutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredragan-
den har anfört för de åtgärder och de ändamål som föredragan-
den hemställt om.
114
Sammanfattning av rapporten (Ds 1990:32) om ProP i990/9i:i8
nytt statsbidragssystem för grundskola, gymna-
sieskola och kommunal utbildning för vuxna
I rapporten (Ds 1990:32) har förslag till nytt statsbidragssystem
för grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vux-
na redovisats. Rapporten har utarbetats av en arbetsgrupp inom
utbildningsdepartementet. Denna sammanfattning följer rappor-
tens disposition.
1 En mål- och resultatorienterad styrning
Arbetsgruppen har haft två grundläggande utgångspunkter för ar-
betet.
Den första utgångspunkten är den mål- och resultatorientera-
de styrningen som riksdag och regering har lagt fast som princip
för styrning av den offentliga sektorn. Denna styrning skall skapa
förutsättningar för en förnyelse av den offentliga sektorn bl.a. ge-
nom att ett ökat ansvar för genomförandet av samhällsservicen
läggs på kommuner. Härigenom kan verksamheten bedrivas mer
effektivt och bättre anpassad till lokala förhållanden.
På skolområdet innebär detta att styrningen av skolan skall ske
genom att staten anger mål och svarar för utvärdering av resultat.
Ansvaret för verksamheten skall ligga lokalt. Statsbidragsgivning-
en skall i framtiden inte innebära en organisatorisk reglering av
verksamheten utan den skall utgöra ett renodlat finansiellt stöd
för skolverksamheten i kommunerna.
Den andra viktiga utgångspunkten är att målet om en över he-
la landet likvärdig skola ligger fast. En förutsättning för att detta
mål skall kunna nås är att alla kommuner så långt möjligt har lik-
värdiga ekonomiska förutsättningar för verksamheten i skolan.
Detta förutsätter i sin tur att beräkningen av statsbidrag till kom-
munerna tar hänsyn till kommuners skiftande strukturella och be-
folkningsmässiga förutsättningar och behov som gör att skolan
kostar olika mycket i kommunerna.
2 Statsbidragssystemens utveckling
I kapitlet beskrivs statsbidragssystemens framväxt för de tre skol-
formerna, grundskola, gymnasieskola samt kommunal utbildning
för vuxna. Information ges också om det kommunala uppfölj-
ningsansvaret för ungdomar.
I 15
Vissa principiella frågeställningar
I kapitlet tas inledningsvis vissa nyckelbegrepp upp. Kapitlet inne-
håller också resonemang om statsbidragskonstruktioner och bi-
dragsberättigade verksamheters utvecklingsnivå samt förutsätt-
ningar för en reformering av bidragssystemen i skolsektorn. Även
principerna i de nuvarande bidragssystemen behandlas. Samman-
fattningsvis konstaterar arbetsgruppen att de nuvarande statsbi-
dragen, med sin kostnadsrelatering och detaljerade styrning av
skolorganisationen samt fördelning av undervisningsresurserna,
har förlorat sin aktualitet.
4 Syftet med reformeringen av bidragssystemet
Syftet med reformarbetet inom skolområdet är att primärkommu-
nerna skall ha ett samlat ansva: för skolans organisation och re-
sursanvändning. Reformeringen av bidragssystemen inom skolsek-
torn har som mål att statsbidraget
- inte längre skall reglera skolorganisationens utformning i
kommunerna
- skall ge möjligheter till en fri resursanvändning i kommu-
nerna
- skall ge incitament till dels ett vardagligt rationaliseringsar-
bete på kommunal nivå, dels samverkan över kommungrän-
serna.
Statsbidragets styrfunktion i det system som föreslås är att
- utifrån varje kommuns behov ange omfattningen på det
statliga finansiella stödet till kommunerna för skolan.
De byggstenar som står till buds för bidragskonstruktionen ut-
går ifrån befintlig offentlig statistik på nationell nivå. De kriterier
som är användbara är sådana som beskriver allmänna strukturella
förhållanden i kommunen med betydelse på skolområdet. Ett
schabloniserat behovsrelaterat statsbidrag uppbyggt med objektiva
och av huvudmännen opåverkbara kriterier ger stora möjligheter
till en enkel, rationell och kostnadseffektiv hantering av bidrags-
systemet.
5 Gemensamma utgångspunkter för
statsbidragsmodeller
Avvecklingen av den statliga regleringen av lärartjänsterna med
utgången av år 1990, innebär att staten inte längre påverkar detta
för de nuvarande statsbidragssystemen helt dominerande kost-
nadsslag. Det får ur principiell synpunkt två konsekvenser
- beräkningen av statsbidragen kan inte längre direkt relate-
ras till lärarlönekostnaderna
Prop. 1990/91:18
Bilaga 1
116
- den årliga uppräkningen av bidragen till skolan kan inte au-
tomatiskt relateras till lärarnas lönekostnadsutveckling.
I konsekvens med tankegångarna bakom det renodlade kom-
munala huvudmannaskapet bör samtliga primärkommuner tillde-
las ett sektorsbidrag. Sektorsbidraget anger det totala statliga fi-
nansiella stödet i kronor till skolsektorn.
Avregleringen av statsbidragssystemet innebär att den styrning
som hittills skett via bidragssystemen och som staten anser nöd-
vändig att även i framtiden bibehålla, bör samlas i de administra-
tiva styrmedlen, dvs. skollag, förordningar samt läroplaner. Un-
dervisningsvolymen i de olika skolformerna skall därför enligt ar-
betsgruppens förslag dimensioneras genom framför allt tim- och
kursplaner och inte längre genom statsbidragssystemet. Genom
att inte längre låsa undervisningsvolymen till statsbidragssystemet
blir det möjligt att på lokal nivå väga olika resursbehov mot va-
randra.
För att markera kommunernas nya ansvar på skolområdet och
ge möjligheter till lokala initiativ för förnyelse, är det speciellt
viktigt att inte öronmärka medel eller reglera kommunernas ar-
betsgivarfunktion och därmed hämma huvudmännens frihet att
besluta om resursanvändning.
6 Grundskolan
Beräkningsmodellen för grundskolan utgår från en schabloniserad
behovsrelaterad modell som består av tre komponenter: grundre-
surs, specialresurs 1 och specialresurs 2. Grundresursen motsvarar
ca 88 % av det nuvarande totala grundskolebidraget och special-
resurserna ca 12 %. Specialresurs 1 omfattar ca 25 % av nuvaran-
de förstärkningsresurs och specialresurs 2 motsvarar dagens bi-
dragsdelar för hemspråksundervisning och stödundervisning i
svenska.
Utanför sektorsbidraget ligger de särskilda stimulansbidragen
anvisade för kortare perioder t.ex. bidraget till särskilda utveck-
lingsinsatser. Utanför ligger också de medel inom SIS-anslaget
som är avsedda för undervisningsinsatser av regional art för ele-
ver med handikapp och andra särskilda behov.
För beräkning av grundresursen redovisas två beräkningsmo-
deller. Modell A, som är en renodlad schabloniserad beräknings-
modell. Denna modell innebär för vissa kommuner stora omför-
delningseffekter. Modell B, som är huvudförslaget, ger vid tid-
punkten för bytet av system inte dessa omfördelningseffekter. Vid
beräkningen utgår man från kommunernas nuvarande kostnads-
struktur och låter de generella strukturella behovskriterierna på-
verka resurstilldelningen i fortsättningen. Detta innebär att varje
kommun går in i systemet med den kostnadsbild som det tidigare
systemet lämnat i arv.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 1
1 17
Nästa steg i beräkningen är att kommunerna delas in i fyra
grupper utifrån det strukturella kriteriet - genomsnittligt antal
elever/km2. Denna indelning har till syfte att ”dämpa” genomsla-
get av det annars helt proportionella förhållandet mellan elevan-
talsförändring och bidragets storlek. Vid positiv elevantalsutveck-
ling sjunker det genomsnittliga bidraget/elev och vid negativ ut-
veckling ökar bidraget/elev. Konstruktionen är tänkt att ge stöd åt
kommuner som på grund av strukturella förhållanden har svårt
att förändra skolorganisationen.
Syftet med beräkningsmodellen - specialresurs / - är att inom
den angivna resursramen lyfta fram kommuner med ett relativt
större behov av stödinsatser till enskilda elever.
Modellen utgår från ett genomsnittligt bidrag per elev i kom-
munen ett visst faktiskt utgångsår/basår.
För varje kommun skapas en sammanvägd faktor av tre struk-
turella kriterier. Syftet är att med hjälp av denna faktor lyfta fram
kommuner med större behov av stödinsatser till enskilda elever.
Kriterierna är följande
- andelen invånare i kommunen med enbart grundskoleut-
bildning eller kortare
- andelen socialbidragstagare i kommunen
- andelen barn (i skolpliktig ålder 7-15 år) i kommunen bo-
ende med en förälder.
Modellen - specialresurs 2 - är tänkt att på ett schabloniserat
sätt beräkna kommunernas behov av stöd till invandrarelever.
Grunden i modellen är ett nytt schabloniserat behovsmått - ande-
len barn (i skolpliktig ålder 7-15 år) i kommunen med minst en
förälder född i utlandet.
För att undvika att slå sönder den nuvarande undervisnings-
strukturen har arbetsgruppen i modellen tagit in en faktor - akti-
vitetsgrad. Denna faktor anger i vilken utsträckning barn i kom-
munen deltar i hemspråksundervisning och stödundervisning i
svenska.
7 Gymnasieskolan
Statsbidraget skall enligt arbetsgruppen utgå till samtliga primär-
kommuner och inte som i dag till utbildningsanordnare. Ungdo-
marnas rätt till gymnasial utbildning skall säkerställas genom en
lagfäst skyldighet för primärkommunerna att erbjuda sina 16-19
åringar gymnasial utbildning antingen i egen regi eller genom
samverkan (avtal) med andra kommuner.
Modellen innebär således att inget bidrag utgår direkt till
landstingen. Dessa är hänvisade till överenskommelser med pri-
märkommunerna för att finansiera den gymnasieutbildning för
vilken de är huvudmän (vårdutbildning och utbildning inom
jord-, skog- och trädgårdsområdet).
Prop. 1990/91:18
Bilaga 1
118
Ett renodlat kommunalt verksamhetsansvar talar för att dagens
dimensionerings- och planeringssystem avvecklas. Nuvarande
gymnasieregioner föreslås vara kvar övergångsvis.
Modellen utgår från ett justerat bidrag per 16-19 åring i man-
talsskrivningskommunen ett visst utgångsår, basår. Detta bidrag
speglar de faktiska kostnaderna för kommunens gymnasieelever
mot bakgrund av varje elevs val av studieväg och gymnasieort.
Nästa steg i beräkningen är att kommunerna delas in i tre
grupper utifrån ett strukturellt kriterium - antalet 16-19 åringar
per km2. Denna indelning syftar till att dämpa det annars helt
proportionella förhållandet mellan målgruppsutvecklingen och bi-
dragets storlek. Konstruktionen är tänkt att ge förutsättningar för
kommuner med vikande befolkningsunderlag att behålla sin gym-
nasiala utbildning.
Bidraget justeras slutligen med hjälp av en kostnadsfaktor för
de förändringar som beror på elevernas val av studievägar. Fak-
torn speglar hur kommunens elever är fördelade på dyra resp,
billiga studievägar, i förhållande till hur rikets alla elever är för-
delade.
Modellen innebär omfördelningseffekter mellan kommunerna i
förhållande till nuläget genom att samtliga primärkommuner er-
håller bidrag. Hur stor omfördelningseffekten blir hos utbild-
ningsanordnare beror främst på till vilket pris och till vilken om-
fattning de kan attrahera ungdomar till utbildningen. På kort sikt
vid oförändrad organisation uppstår endast marginella omfördel-
ningseffekter.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 1
8 Vuxenutbildning
Utgångspunkt för beräkning av primärkommunernas bidrag till
den kommunala utbildningen för vuxna, är det faktiska statsbidra-
get för ett år, basåret. Primärkommunernas bidrag för basåret/ut-
gångsåret beräknas genom att kommunen tilldelas en andel av det
totala bidraget basåret. Kommunens andel beräknas i denna mo-
dell utifrån fem kriterier som fångar upp de strukturella förhål-
landena i kommunen.
De fem kriterierna är dels en behovsvariabel:
- antalet invånare i åldern 20-64 år
dels fyra viktningsvariabler:
- andelen invånare i kommunen med enbart grundskoleut-
bildning eller kortare
- andelen utländska medborgare i kommunen, danska och
norska medborgare exkluderade
- andelen arbetssökande i kommunen, personer i arbetsmark-
nadsåtgärder exkluderade
- andelen 20-64 åringar per km2.
119
Det är inte tänkt att kommuner som har satsat på att bygga
upp en väl fungerande vuxenutbildning skall behöva skära ner sin
verksamhet dramatiskt på grund av ett nytt bidragssystem. Där-
emot är en av avsikterna med det nya systemet att stimulera vux-
enutbildning på orter där behovet är som störst.
Hemortskommunerna kommer att ha ansvaret för att kommu-
ninvånarna kan erbjudas utbildning enligt de fastställda målen.
Hemortskommunerna skall betala för sina invånares vuxenstudier
även då den anordnas i andra kommuner.
9 Sektorsbidrag och kostnadskompensation
Riksdagens beslut att den statliga regleringen av lärartjänsierna
skall upphöra med utgången av år 1990 innebär att den automa-
tiska kopplingen, i nuvarande statsbidragssystem, mellan lärarlö-
nekostnader och beräkningen av statsbidragen inte längre kan
upprätthållas. Arbetsgruppen föreslår att kostnadskompensation
erhålls genom en indexuppräkning. Enligt arbetsgruppens upp-
fattning skall ett speciellt skolindex utarbetas som grund för kost-
nadskompensationssystemet. SCB föreslås ges uppgiften att hante-
ra detta index.
10 Utbetalning
I rapporten konstateras att uppgifter om målpopulation samt för
gymnasieskolans del om studievägsvalet finns i offentlig statistik
och kan utgöra underlag för utbetalning. För det förändrade
statsbidragssystemet kan utbetalning ske utan rekvisitionsförfaran-
de eller annat underlag från kommunerna.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 1
120
Sammanställning av remissyttranden över betän- ProP-
kandet (Ds 1990:32) Nytt statsbidragssystem för
grundskola, gymnasieskola och kommunal ut-
bildning för vuxna
1 Remissinstanser
Över betänkandet (Ds 1990:32) Nytt statsbidragssystem för
grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning för vuxna
har efter remiss yttranden avgivits av glesbygdsdelegationen, skol-
överstyrelsen (SÖ), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), läns-
skolnämnderna i Stockholms, Södermanlands, Kristianstads, Mal-
möhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvsborgs, Värmlands,
Örebro, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens län, utbild-
ningsenheten vid länsstyrelsen i Norrbottens län, kommunerna i
Botkyrka, Haninge, Täby, Stockholm, Enköping, Håbo, Uppsala,
Eskilstuna, Katrineholm, Norrköping, Tingsryd, Hultsfred, Vim-
merby, Kalmar, på Gotland, i Karlskrona, Osby, Malmö, Vellinge,
Göteborg, Sotenäs, Falköping, Karlstad, Örebro, Fagersta, Avesta,
Älvdalen, Gävle, Sundsvall, Ånge, Örnsköldsvik, Berg, Åre,
Lycksele, Umeå, Vilhelmina, Åsele, Pajala och Överkalix, lands-
tingskommunerna i Stockholms, Östergötlands, Kalmar, Kristian-
stads, Hallands, Värmlands och Västernorrlands län, Svenska
kommunförbundet, Landstingsförbundet, Tjänstemännens central-
organisation (TCO), Centralorganisationen SACO/SR, Landsorga-
nisationen i Sverige (LO), Lärarnas riksförbund (LR), Skolledar-
förbundet, Svenska facklärarförbundet (SFL), Sveriges lärarför-
bund (SL) och Riksförbundet Hem och Skola (RHS).
Yttranden har dessutom inkommit från kriminalvårdsstyrelsen,
överbefälhavaren, länsskolnämnderna i Blekinge, Kronobergs,
Kalmar och Uppsala län, sameskolstyrelsen, kommunerna i Dan-
deryd, Ekerö, Norrtälje, Östhammar, Strängnäs, Jönköping, Tra-
nås, Klippan, Lund, Trelleborg, Öckerö, Mark, Lidköping, Mari-
estad, Forshaga, Köping, Norberg, Borlänge, Gagnef, Orsa, Boll-
näs, Ragunda, Sorsele, samverkande gymnasiekommuner i Halls-
berg, Klippan, Skara, Stenungsund, Tibro, Ystad och Åmål, lands-
tingskommunerna i Kronobergs, Malmöhus och Skaraborgs län,
komvuxenheterna i Hässleholm, Munkfors, Härnösand, Svenska
arbetsgivareföreningen (SAF), Företagarnas riksorganisation,
Riksförbundet för kommunal och statlig vuxenutbildning
(R-VUX), Elevorganisationen i Sverige, Sverigefinska Riksförbun-
det, Sveriges Finska Lärarförbund (SFiL), Sveriges Kristna Fri-
skoleråd, Svenska Förbundet för Specialpedagogik, Riksförening-
en för Waldorfpedagogik, Svenska Montessoriförbundet, DAKS -
Föreningen för en demokratiserande och aktiverande skola, Ut-
bildargruppen för döva och hörselskadade - UGDH, Bohusläns
1990/91:18
Bilaga 2
121
Skärgårdsråd, rektorerna vid de särskilda vuxenutbildningsenhe-
terna i Malmöhus län, rektorer vid vuxenutbildningsenheter i Gö-
teborgs och Bohus län, elevkåren komvux Lidköping och enskil-
da.
2 Allmänna synpunkter på arbetsgruppens
förslag
Merparten av remissinstanserna är positivt inställda till syftet, de
allmänna utgångspunkterna och principerna för det föreslagna
statsbidragssystemet. Även de som är kritiska anser att förslaget
har många principiella förtjänster.
SÖ, länsskolnämnder och kommuner tillstyrker i princip ar-
betsgruppens förslag. SÖ hälsar med tillfredsställelse att statsbi-
dragen för de tre stora utbildningsformerna med kommunal hu-
vudman ses över i ett sammanhang och att detta sker med samma
principiella utgångspunkter. Många av remissinstanserna välkom-
nar också ett schabloniserat, elevbaserat, avreglerat och framför
allt enklare statsbidragssystem.
Kommunförbundet instämmer i målsättningen om avreglering,
möjlighet till fri resursanvändning och vardagsrationalisering på
kommunal nivå. Förbundets allmänna inställning till statsbidrags-
system är att de skall generaliseras och att de specialdestinerade
bidragen skall vara så få som möjligt.
Landstingsförbundet anser att föreslagna förändringar påverkar
huvudmannaansvaret liksom planerings- och beslutssystem för
gymnasieskola och komvux och får mer långtgående effekter än
de direkta effekterna på statsbidragssystemet. Förslagen behöver
förtydligas och överarbetas.
Flertalet landsting avvisar förslaget att statsbidragen skall utgå
till primärkommunerna och menar att huvudmannaskapet för de
frivilliga skolformerna bör utredas.
Statskontoret tillstyrker att det föreslagna statsbidragssystemet
genomförs då det på ett avgörande sätt innebär förbättringar i
förhållande till de nuvarande statsbidragen.
RRV har länge förordat ökad schablonisering av statsbidrags-
system inom skolområdet och att de kommunala huvudmännen
får ökad frihet att besluta om organisation och resursanvändning.
Mot den bakgrunden är de i huvudsak positiva till föreslagna för-
ändringar.
Glesbygdsdelegationen finner målen för statsbidragen riktiga
och betonar utbildningens betydelse för den regionala och lokala
utvecklingen.
LO, TCO, SACO och statskontoret finner det svårt att ta ställ-
ning till utformningen av statsbidragssystemet innan regeringen
har presenterat alla delar av det nya styrsystemet.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
122
SACO ansluter sig till uppfattningen att staten skall ange na-
tionella mål medan kommunerna skall ansvara för att målen upp-
nås.
LR kan inte acceptera den totala frihet förslaget ger kommu-
nerna att använda bidraget inom skolområdet och avvisar därför
förslaget.
Skolledarförbundet betonar skolledarens nyckelroll och anser
att förslaget ger förutsättningar för en effektiv och väl fungerande
organisation i kommunen.
SFL och SL accepterar utgångspunkterna för förändringsarbe-
tet men avvisar bestämt en fri resursanvändning för kommuner-
na.
RHS tillstyrker huvuddragen i förslaget men betonar att det är
nödvändigt att ge föräldrar och elever ett uttalat inflytande över
styrningen av den enskilda skolan och dess resursanvändning.
SÖ, liksom flera andra remissinstanser, anser att de statsbidrag
som inte nu har tagits med i det föreslagna statsbidragssystemet,
bör så långt möjligt inordnas i eller samordnas med de föreslagna
bidragen. Bidrag såväl till kommunernas uppföljningsansvar, in-
byggd utbildning, lärlingsutbildning, arbetsplatsförlagd utbildning
som till fortbildning, särskolan och till fristående skolor finns
bland de bidrag som remissinstanserna vill inordna i det nya sy-
stemet.
3 Vissa övergripande frågor
3.1 Likvärdig skola
SÖ konstaterar att likvärdigheten kommer att vara en central frå-
ga vid uppföljning och utvärdering och att det är viktigt att skilja
mellan enhetligt skolsystem och likvärdig utbildningsstandard.
Glesbygdsdelegalionen och länsskolnämnderna i Västernorr-
lands och Västerbottens län understryker att glesbygds- och lands-
bygdskommuner inte har likvärdiga ekonomiska förutsättningar
som tätortskommuner att bedriva skolverksamhet. Detta tas ock-
så upp av statskontoret som i det s.k. KRON-projektets redovis-
ning av grundskolan i 81 svenska kommuner visar på att de totala
kostnaderna bå 1988/89 genomsnittligt var betydligt högre i gles-
bygdskommuner än i övriga kommuner.
Den frihet som ges att med kommunala medel öka undervis-
ningsinsatsen kan leda till stora olikheter mellan kommunerna
och äventyra likvärdigheten anser flera remissinstanser. Så anför
t.ex. länsskolnämnden i Stockholms län att de kvalitativa olikhe-
terna på skolområdet mellan kommunerna i länet redan är på-
tagliga och ökar snabbt vilket återspeglas i bl.a. andelen obehöriga
lärare och skolhusens och läromedlens standard.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
123
Statens roll som garant för en likvärdig skola betonas av flerta-
let länsskolnämnder, LO och LR. Målstyrning, avreglering och
ökat lokalt inflytande på skolverksamheten kräver en kraftfull
statlig uppföljning och utvärdering anser bl.a. länsskolnämnden i
Stockholms län, som konstaterar att ökat lokalt brukarinflytande
långt ifrån alltid leder till att skolan närmar sig de skolpolitiska
målen.
Kvalitetsfrågor tas upp av SACO och flera lärarorganisationer.
LR menar att skolans kvalitet är kopplad till faktorer som antalet
undervisningstimmar och att förslaget därför kommer att leda till
kvalitetsskillnader mellan olika kommuners skolor om antalet un-
dervisningstimmar minskar. SACO framhåller att kvalitetskraven
på skolans undervisning måste kvarstå och SFL och SL menar att
kvalitetsfrågor som gruppstorlekar och lärartäthet måste priorite-
ras. Lärartätheten har en stor betydelse för undervisningens kvali-
tet framhåller länsskolnämnden i Göteborgs och Bohus län som
liksom Hultsfreds kommun anser att timplanerna inte är en till-
räcklig garanti för en likvärdig utbildningsstandard.
3.2 Uppföljning - utvärdering
Många remissinstanser framhåller behovet av uppföljning och ut-
värdering. LO understryker att staten inte får avhända sig instru-
ment för att styra och utvärdera om målen för verksamheten inte
uppnås. SACO menar att det behövs en kraftfull statlig uppfölj-
ning och utvärdering. TCO betonar att utvärdering måste ske
fortlöpande med start från början.
Flera länsskolnämnder liksom TCO pekar på behovet av för-
tydligande när det gäller den statliga uppföljnings- och utvärde-
ringsverksamheten. SÖ konstaterar att kraven på information om
skolans resultat accentuerar behovet av samband mellan den re-
gionala och centrala statliga skoladministrationen och att motivet
för länsskolnämndernas samordning med länsstyrelserna försvin-
ner i och med arbetsgruppens förslag.
Att ökad frihet för kommunerna att använda resurser kopplas
till krav på redovisning av verksamheten har flera kommuner för-
ståelse för. Göteborgs kommun poängterar att uppföljnings- och
utvärderingsfrågor är lika viktiga för kommunen som för staten
och att det inte enbart är fråga om mätning av kunskaper utan
även mjukare faktorer måste beaktas. Många kommuner befarar
dock att verksamhetsredovisningen kommer att innebära avsevärt
merarbete. Kommunförbundet och Malmö kommun föreslår därför
att staten begränsar sin uppgiftsinsamling från kommunerna un-
der de första åren och avvisar kravet på en lagreglerad detaljerad
redovisning för skolan. SÖ finner det i hög grad angeläget att
skyldigheten för kommunerna att lämna ekonomiska verksam-
hetsredovisningar och annan verksamhetsinformation lagregleras.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
124
3.3
Elever med särskilda behov
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
Många remissinstanser, särskilt länsskolnämnderna, betonar vikten
av att alla elevers rätt till bästa möjliga utveckling skrivs in i skol-
lag och skolförordning så konkret att nödvändiga resurser garan-
teras åt elever som har svårigheter och elever med fysiska eller
psykiska handikapp. Svenska Förbundet för Specialpedagogik ut-
trycker oro för att elever med svårigheter kan få försämrade för-
utsättningar och anser det nödvändigt att staten styr resursutnytt-
jandet till sådana elever.
3.4 Delegering - decentralisering
Flera remissinstanser understryker vikten av att decentralisering
inte stannar på central nivå i kommunen, utan att personalen får
stor del av ansvaret för hur verksamheten skall genomföras. De
flesta anser också att det föreslagna systemet bidrar till en verklig
decentralisering.
Lycksele kommun, Landstingsförbundet, RHS och Elevorganisa-
tionen i Sverige betonar betydelsen av elev- och föräldramedver-
kan i utveckling och utvärdering av skolan.
3.5 Kostnadsfördelning stat - kommun
Kommunförbundet, Landstingsförbundet och flera kommuner be-
tonar att stat.en måste ta sitt finansiella ansvar vid alla genomgri-
pande förändringar av förutsättningarna för skolverksamheten.
Botkyrka kommun anser att en grundläggande princip för syste-
met måste vara att nuvarande fördelning av kostnader mellan stat
och kommun behålls också på sikt. Enköpings kommun framhål-
ler att de nya statsbidragen inte får leda till ytterligare övervält-
ring av utbildningskostnader från stat till kommun. Helst borde
det nya systemet återföra det finansiella stödet som gällde i början
av 1980-talet. Frågan om statsbidragstäckning behandlas också av
statskontoret som anser att det i framtiden måste finnas möjlighe-
ter att följa upp hur respektive kommuns totala skolkostnader
förhåller sig till det statsbidrag som erhålls. Hur stor del av kost-
naderna som staten skall täcka med hänsyn till de nationella må-
len för skolan hade behövt analyseras ytterligare enligt RHS.
125
Syftet med reformeringen av bidragssystemen
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
Flertalet remissinstanser ställer sig bakom tanken på mål- och re-
sultatorienterad styrning, att statsbidragen schabloniseras och att
de strukturella kriterierna bör vara opåverkbara av kommunala
beslut. LO understyrker tre grundprinciper för en mål- och resul-
tatstyrd skolorganisation: precisa mål, entydig ansvars- och befo-
genhetsfördelning på alla nivåer och ett fungerande utvärderings-
och incitamentssystem.
LR, SFL och SL vänder sig mot totalt fri resursanvändning för
kommunerna och motsätter sig att statsbidraget skall kunna an-
vändas för läromedel och skollokaler på bekostnad av lärarresur-
ser.
Flera remissinstanser frågar sig hur följsamt det föreslagna sy-
stemet är vid förändringar. Länsskolnämnden i Göteborgs och Bo-
hus län pekar på problemet att få en godtagbar följsamhet till de
reella resursbehoven utan att ta hänsyn till kommunernas framti-
da faktiska kostnader.
5 Gemensamma utgångspunkter för
statsbidragsmodeller
Remissinstanserna tillstyrker att ett sektorsbidrag skall tilldelas i
form av ett krontal. Behovet av lärarveckotimmar kommer dock
även fortsättningsvis att behöva analyseras som underlag för re-
sursfördelningen framhåller länsskolnämnden i Göteborgs och Bo-
hus län.
5.1 Undervisningsvolymens omfattning
TCO, LR, SFL och SL ser det som nödvändigt att staten även i
framtiden tar ansvar för undervisningsvolymen. SFL och SL före-
slår att ett visst minimiantal skolledar-, lärar- och syo-tjänster
per elev fastställs av regering och riksdag. LR:s krav är att statsbi-
draget i förordning styrs till undervisningskostnader, syo-verk-
samhet, fortbildning, pedagogisk utveckling och pedagogisk led-
ning.
DAKS - Föreningen för en demokratiserande och aktiverande
skola, Elevorganisationen i Sverige och några kommuner efterlyser
en tydligare tolkning av vad miniminivå för undervisningen inne-
bär. Vilhelmina och Bollnäs kommuner pekar på risken att fattiga
kommuner kan känna sig tvingade att minska undervisningsvoly-
men för att klara av kostnaderna för skolmåltider, elevvård eller
skolskjutsar. Elevorganisationen ser kopplingen mellan antalet lä-
126
rare och klasstorlek och vill att det skall vara maximalt 25 elever
per klass.
Timplanen måste, enligt SÖ:s mening, fungera som såväl en
minimi- som en maximinivå för den enskilde eleven, utom vad
gäller i första hand elever med behov av särskilt stöd och elever
som valt utökad studiekurs eller frivillig undervisning.
5.2 Kommunernas huvudmannaskap
Landstingsförbundet, LR och flertalet landsting anser att förslaget
om nytt statsbidrag för gymnasieskola och komvux påverkar hu-
vudmannaansvaret. En förutsättningslös utredning om huvudman-
naskapet bör därför tillsättas. Landstingsförbundet, Malmöhus,
Hallands, Östergötlands och Västernorrlands läns landstingskom-
muner samt Göteborgs och Bohus läns vårdskoleförbund finner
många skäl tala för att landstingen som regionala organ skulle va-
ra lämpliga som huvudmän för de frivilliga skolformerna på gym-
nasienivå. I avvaktan på utredning om huvudmannaskapet bör,
enligt Landstingsförbundet, den föreslagna statsbidragsmodellen
kunna öppna möjligheter för kommuner och landsting att komma
överens om ett överförande av vissa gymnasielinjer till landstings-
kommunalt ansvar och andra till primärkommunalt. Detta skulle
kunna leda till att i vissa län landstingen får ansvar för samtliga
utbildningslinjer, i andra kan primärkommunen vara huvudman
för flertalet utbildningar.
Så gott som alla landsting avvisar förslaget om bidrag enbart
till primärkommunerna och förordar att statsbidragen utgår till
den som svarar för verksamheten.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
5.3 Sektorsbidrag - en eller flera delar
Remissopinionen är splittrad när det gäller frågan om sektorsbi-
draget skall delas upp i en eller flera delar.
Ungefär en fjärdedel anser att bidraget bör vara odelat. Några
kommuner framhåller att de skolformsvisa beräkningarna bör
framgå. SÖ kan acceptera ett sektorsbidrag under två förutsätt-
ningar dels att det i varje kommun finns en styrelse med samlat
ansvar för de tre skolformerna, dels att regeringen redovisar hur
beräknade bidragsbelopp fördelar sig på resp, skolform och kom-
mun.
En knapp fjärdedel av remissinstanserna vill att bidraget över-
gångsvis delas upp i två delar men på sikt övergår till ett sektors-
bidrag. Hit hör Kommunförbundet som slår fast att målsättningen
så småningom måste vara ett sektorsövergripande generellt stats-
bidragssystem.
127
En dryg fjärdedel anser att bidraget bör utgå till grundskolan
och de frivilliga skolformerna var för sig.
Den återstående fjärdedelen, vari ingår bl.a. statskontoret,
Landstingsförbundet, TCO, LR, SFL och SL ser det som nödvän-
digt att varje skolform får sin del av bidraget.
6 Modeller för bidragssystemet - grundskolan
En majoritet av remissinstanserna är positiva till huvuddragen i
statsbidragssystemet för grundskolan. Många har dock synpunkter
på utgångspunkten basåret, dämpningen, olika kriterier och vikt-
ningen av olika faktorer.
Örebro och Göteborgs kommun, länsskolnämnderna i Uppsala,
Kronobergs, Malmöhus, Älvs borgs, Örebro och Västerbottens län
framhåller vikten av att medel för olika regionala insatser för
handikappade, t.ex. sjukhusundervisning, fortsättningsvis dispone-
ras vid sidan av de bidrag som utgår till enskilda kommuner.
6.1 Grundresurs
SÖ föreslår att nuvarande extra bidrag till syo och prao i glesbygd
räknas in i grundresursen. Länsskolnämnden i Södermanlands län
anser att även det särskilda statsbidraget till fortbildning av lärare
i anslutning till den nya lärarutbildningen för grundskolan kan fo-
gas in i grundresursen.
6.1.1 Modell A eller B
Det stora flertalet remissinstanser förordar modell B, arbetsgrup-
pens huvudförslag, främst av skälet att den inte innebär så stora
omfördelningseffekter.
Statskontoret, RRV, länsskolnämnderna i Hallands och Krono-
bergs län, Sveriges Kristna Friskoleråd, Täby, Tingsryd, Vellinge,
Älvdalen och Ragunda kommun föredrar dock modell A. Stats-
kontoret m.fl. anser att modell A är att föredra eftersom den inte
permanentar dagens sneda fördelning av statsbidragen mellan
kommunerna.
Länsskolnämnden i Västerbottens län för fram en modell C
med en mer glesbygdsanpassad beräkning av grundresursen inne-
hållande kriterium för tätortsgrad.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
128
6.1.2 Basåret Prop.
Länsskolnämnderna i Stockholms, Malmöhus, Västerbottens och
Hallands län, samt kommunerna i Stockholm, Täby och Göteborg
opponerar sig mot arbetsgruppens påstående att ingen hittills har
ansett nuvarande statsbidragsfördelning mellan kommuner orätt-
vis. Storstadsregionerna understryker att nuvarande system med
höga basresursmedeltal missgynnar dem för närvarande - vilket
de ofta påpekat - och kommer framgent att missgynna dem efter-
som arbetsgruppens förslag utgår från nuvarande resurstilldel-
ning. Även glesbygdsrepresentanterna anser att nuvarande resurs-
tilldelning missgynnar dem. Länsskolnämnden i Kronobergs län
föreslår att man i stället för ett basårs basresurstilldelning utgår
från ett medeltal baserat på tre år.
Länsskolnämnden i Hallands län, Enköping och Umeå kommun
menar att utgångspunkten i dagens system missgynnar kommuner
med rationell organisation. Botkyrka och Haninge kommun anför
att ju bättre kommunen lyckas i sina ambitioner att skaffa behöri-
ga lärare desto lägre blir statsbidragstäckningen eftersom det nya
systemet bygger på faktiskt utbetalat statsbidrag ett visst basår.
Haninge kommun accepterar inte ett basår som ligger före 1989
års avtal för lärarkollektivet och förordar 1989/90 som basår.
Glesbygdsdelegationen ifrågasätter det riktiga i att utgå från da-
gens fördelning eftersom små glesbygdskommuner och landsbygd-
skommuner inte har samma ekonomiska förutsättningar som tä-
tortsregioner. En ”specialresurs 3” för lokal skolutveckling i gles-
bygd och landsbygd skulle vara ett sätt att stärka den lilla skolen-
heten.
1990/91:18
Bilaga 2
6.1.3 Dämpning av elevantalsutveckling
Konstruktionen för att dämpa effekterna vid elevantalsföränd-
ringar har kommenterats positivt av flera remissinstanser. RRV
pekar dock på att konstruktionen kan te sig orimlig vid t.ex.
snabb befolkningstillväxt. Länsskolnämnden i Stockholms län,
Malmö och Botkyrka kommuner avvisar modellen eftersom den
på sikt helt kan förändra de kostnadsrelationer som finns dels
mellan stat och kommun, dels mellan kommuner. Botkyrka kom-
mun föreslår att statsbidragsreduktionen successivt trappas av vid
upprepad positiv elevantalsutveckling.
Högre procentsatser för dämpning vid positiv elevantalsutveck-
ling föreslås av länsskolnämnden i Älvsborgs län, Jönköpings och
Umeå kommun. Sänkta procenttal vid negativ elevantalsutveckling
föreslås av Pajala kommun.
129
9 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 18
6.1.4 Övrigt om grundresursen
Kommunförbundet förutsätter att beräkningen av grundresursen
baseras på antalet 7-15 åringar i hemkommunen.
Sotenäs och Öckerö kommun, Bohusläns Skärgårdsråd och
länsskolnämnden i Hallands län pekar på att den strukturella va-
riabeln (elever per km2), som har använts för gruppering av kom-
munerna, endast mäter landarealen, vilket missgynnar kustkom-
muner med många elever boende på öar.
Gotlands kommun och länsskolnämnderna i Västerbottens och
Hallands län anser att problemet med glesbygd med mycket spritt
boende bör återspeglas i beräkningsmodellen.
Elevernas och lärarnas åldersfördelning bör påverka grundre-
sursens utformning menar Enköpings, Håbo och Umeå kommun.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
6.2 Specialresurs 1
Remissinstanserna ställer sig i allmänhet positiva till konstruktio-
nen av specialresurs 1. Många har dock kommenterat kriterierna
och har förslag till ändrad viktning särskilt med utgångspunkt
från utfallet i den egna kommunen/länet. Statskontoret föreslår att
att de ingående kriterierna ges större tyngd eftersom förslaget
knappast innebär någon omfördelning av kommunens totala stats-
bidrag. Länsskolnämnden i Malmöhus län och Norrköpings kom-
mun anser att en större andel av grundskolebidraget som special-
resurs skulle bidra till ökad rättvisa mellan kommuner.
SÖ tillstyrker själva bidragsmodellen men anser att kriteriet
ensamförälder bör utgå eftersom det inte finns några klara och
entydiga samband mellan kriteriet och behovet av extra stödåtgär-
der i skolan.
Länsskolnämnden i Västernorrlands län, Tingsryds, Karlskrona,
Öckerö, Lidköpings och Örnsköldviks kommun tar upp behovet
av en faktor som andelen familjehemsplacerade barn. Botkyrka
och Täby kommun efterlyser ett kriterium som mer uttalat speglar
barns problem i familjesituationen.
Länsskolnämnderna i Göteborgs och Bohus, Älvs borgs, Värm-
lands län, Kommunförbundet, Örebro, Norrköpings, Forshaga och
Jönköpings kommun pekar på att andelen socialbidragstagare eller
invånare med enbart grundskoleutbildning inte är relaterat till om
dessa kategorier har barn i skolan. Umeå kommun och LR anser
att kriteriet socialbidragstagare inte uppfyller villkoret att vara
opåverkbart för kommunen.
Länsskolnämnden i Jämtlands län, Bergs och Are kommun fö-
reslår att de tre strukturella kriterierna utökas med en glesbygds-
faktor. Länsskolnämnden i Västerbottens län och glesbygdsdelega-
130
tionen föreslår att man ersätter kriteriet andel socialbidragstagare Prop. 1990/91:18
med andel låginkomsttagare. Bilaga 2
6.3 Specialresurs 2
Även specialresursen 2 har kommenterats positivt av många re-
missinstanser. De flesta synpunkterna och ändringsförslagen har
rört tolkningar av behovsmåttet för hemspråksundervisning och
aktivitetsgraden.
SÖ, länsskolnämnden i Göteborgs och Bohus län, länsstyrelsen i
Norrbottens län, Botkyrka, Tingsryds och Gävle kommun utgår
från att nuvarande regler om rätt till hemspråksundervisning skall
gälla och anser att kriteriet för bidrag bör överensstämma med
reglerna om elevens rätt till undervisning.
Sameskolstyrelsen, Sveriges Finska Lärarförbund, Sverigefinska
Riksförbundet och Pajala kommun menar att behovsmåttet ande-
len barn med minst en förälder född i utlandet minskar t.ex. sa-
mers, tornedalingars och andra generationens sverigefinnars möj-
ligheter att studera sitt hemspråk och att detta inte får ske. Öre-
bro kommun pekar på att vissa adoptivbarn och zigenarbarn inte
ryms i behovsmåttet.
Ett tjugotal remissinstanser invänder mot förslaget att aktivi-
tetsgraden bör låsas och anser att den bör vara mer flexibel för
att kunna svara mot variationer i invandrarsituationen.
Kommuner med flyktingslussar eller ökad flyktingmottagning
och liknande tillgodoses inte i konstruktionen påpekar bl.a. läns-
skolnämnderna i Uppsala, Södermanlands, Kronobergs och Älvs-
borgs län samt Katrineholms, Hullsfreds, Norbergs, Sundsvalls,
Asele och Lycksele kommun.
7 Statsbidragsmodell - gymnasieskolan
Flertalet remissinstanser är positiva till den principiella upplägg-
ningen av statsbidragssystemet för gymnasieskolan. De kritiska
synpunkterna kommer huvudsakligen från landstingen, som avvi-
sar bidrag till primärkommunen men också från ett antal kom-
muner och län som invänder mot modellens ekonomiska utfall.
7.1 Modellkonstruktion
Många föreslår att bidragen till uppföljningsåtgärder bakas in i
sektorsbidraget. Flera anser också att bidragen till inbyggd utbild-
ning, lärlingsutbildning, arbetspiatsförlagd utbildning, merkostna-
der för invandrarkurser samt inackorderingstillägg kan inordnas.
131
Utrustningsbidragets betydelse poängteras och man förutsätter att
det kommer att utgå även i fortsättningen.
Statskontoret, länsskolnämnden i Västerbottens län, Göteborg,
Hultsfred, Gävle och Bollnäs kommun samt RHS invänder mot
bidragskonstruktionens utgångspunkt i basåret 1988/89 och ser en
fara i att modellen konserverar ett givet utbildningsutbud. Hur
kostnaderna för förändringar av timplaner och studievägsstruktur
påverkar modellen är oklart menar RRV, Botkyrka och Bergs
kommun.
Göteborgs kommun anser att kostnadsfaktorn kan utgå efter-
som den ger en felaktig bild av kostnader för t.ex. utbildningar
med stort praktikinslag. Länsskolnämnderna i Värmlands och Gö-
teborgs och Bohus län föreslår att kostnadsfaktorn beräknas som
ett medelvärde över flera år.
Länsskolnämnderna i Stockholms, Blekinge och Hallands län,
Karlskrona och Umeå kommun samt Kommunförbundet konstate-
rar att systemet missgynnar de kommuner som har en låg andel
16-19 åringar i gymnasieskolan. Kommunförbundet anser att det
vore bättre om samtliga ungdomar mellan 16 och 19 år utgjorde
bas för bidragsgivningen. SÖ föreslår att en särskild aktivitetsgrad
byggs in i kostnadsfaktorn för att belysa relationen mellan antalet
ungdomar i utbildning (inkl, ungdomsuppföljning) i förhållande
till antalet 16-19 åringar.
Länsskolnämnderna i Södermanlands, Älvsborgs, Värmlands
län och Umeå kommun anser att kommungruppsindelningen bör
justeras årligen.
Statskontoret, Botkyrka och Haninge kommun anser att dämp-
ningsfaktorn inte kan tillämpas år efter år utan omprövning. Gö-
teborgs kommun ifrågasätter dämpningsfaktorn och anser att styr-
ningskriteriet får samma karaktär som det traditionella skatteut-
jämningsbidraget.
En faktor som tar hänsyn till invandrarundervisning och stöd
till elever med särskilda behov efterlyses av SÖ, länsskolnämnder-
na i Stockholms och Västerbottens län, Botkyrka, Jönköping, Mal-
mö och Göteborgs kommun, Kommunförbundet, RHS och DAKS.
7.2 Generella konsekvenser av statsbidragsmodellen
En stor majoritet av landstingen avvisar förslaget att bidragen
skall utgå till primärkommunen. (Se avsnitt 5.2.) Ett till de ut-
bildningsansvariga direkt destinerat statsbidrag vore att föredra.
Utredningens förslag omöjliggör ett framtida delat huvudmanna-
skap för gymnasieskolan anser landstinget i Halland.
Landstingen i Stockholms, Östergötlands, Kalmar och Hallands
län samt Landstingsförbundet pekar på att det omfattande för-
handlingssystem som förslaget innebär kommer att leda till ökad
administrativ belastning.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
132
Flertalet landsting och länsskolnämnder samt Landstingsför-
bundet instämmer i förslaget att ge landstingen rätten att besluta
om utbildningar inom sina områden. Landstingen i Hallands,
Östergötlands, Kristianstads och Västernorrlands län framför att
flera faktorer talar för att landstingen skulle vara lämpliga som
huvudmän för hela gymnasieskolan. Länsskolnämnderna i Stock-
holms och Västernorrlands län. Botkyrka, Haninge, Täby, Uppsala,
Hultsfred, Vimmerby, Marks och Lycksele kommun avvisar dock
landstingens monopolställning och anser att primärkommunerna
bör ha möjlighet att inrätta alla de utbildningar de anser nödvän-
diga.
Flera remissinstanser uppehåller sig vid frågan om interkom-
munal ersättning. Centrala rekommendationer från kommunför-
bunden föreslås av Eskilstuna, Vimmerby, Trelleborg, Lidköping
och landstingen i Kristianstads och Hallands län. Landstingsför-
bundet anser att det bör klarläggas vad som inträffar vid oenighet
om kostnadsersättning och förutsätter att de interkommunala er-
sättningarna kommer att utvecklas till att omfatta ersättning för
samtliga utbildningskostnader. Kommunförbundet menar att ingen
omfördelning av kostnader bör ske från landsting till kommuner.
7.3 Planeringssystemet och bidragsmodellen
Flertalet remissinstanser anser att dagens dimensionerings- och
planeringssystem kan avskaffas. Överkalix kommun och LR anser
dock att staten bör behålla ansvaret för planering och dimensio-
nering av gymnasieskolan.
Risken att ett ökat antal små gymnasieskolor leder till minskad
likvärdighet påpekas från många remissinstanser. Man befarar att
kommunerna i första hand kommer att satsa på billiga utbildning-
ar och att det finns en risk för utarmning av de yrkesinriktade
linjerna genom ett överutbud av teoretiska linjer. Många hyser
också farhågor för att systemet leder till ökade kostnader totalt
för samhället genom att gjorda investeringar i skollokaler och ut-
rustning kan bli överflödiga.
Av skäl som ovan anförts är det nödvändigt med någon form
av etableringskontroll från statens sida anser bl.a. SÖ, länsskol-
nämnderna i Kalmar, Blekinge, Göteborgs och Bohus, Örebro,
Värmlands, Västerbottens och Västernorrlands län, länsstyrelsen i
Norrbottens län, Hultsfreds, Karlskrona, Lidköpings, Karlstad,
Lycksele, Vilhelmina kommun, samverkande gymnasiekommuner
och Skolledarförbundet.
Kommunernas skyldighet att erbjuda gymnasieutbildning till-
styrks av en stor grupp remissinstanser men länsskolnämnderna i
Värmlands, Göteborgs och Bohus län liksom LO anser det olämp-
ligt att begränsa skyldigheten till enbart åldersgruppen 16-19 år.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
133
Kommunförbundet tillstyrker förslaget under förutsättning att ni-
vån på statens bidrag anpassas därtill.
En majoritet ser positivt på att elevens val skall styra gymna-
sieskolans dimensionering i mycket högre grad än i dag. DAKS
och Stockholms läns landsting anser att förslaget bör utvidgas till
en skyldighet för kommunerna att låta den som söker utbildning
som inte ordnas av hemkommunen få delta i sådan utbildning.
Landstingsförbundet poängterar att en kommun inte av ekonomis-
ka skäl får hindra en elev att börja en utbildning som eleven anta-
gits till. SÖ, Karlstad och Lycksele kommun understryker betydel-
sen av fullgod information om vilka gymnasieskolutbildningar
som finns och rätten att söka dem. Syo-organisationen bör frigö-
ras från den kommunala organisationen för att stå fri från skol-
huvudmannens intressen av att värva elever anser Kristianstads
och Värmlands läns landsting samt Landstingsförbundet.
Behovet av fleråriga avtal mellan kommunerna för att säker-
ställa långsiktig planering tas upp av länsskolnämnden i Väster-
norrlands län samt Hultsfred och Norrköpings kommuner.
Det nya statsbidragssystemet kommer att leda till administra-
tivt merarbete för kommunerna framåller länsskolnämnderna i
Blekinge och Kronobergs län, Katrineholms, Örebro och Lycksele
kommun.
Ett femtontal remissinstanser, däribland SÖ och Kommunför-
bundet anser att elevområden bör finnas kvar, åtminstone över-
gångsvis. Landstingen i Kristianstads och Västernorrlands län,
länsskolnämnderna i Uppsala och Älvsborgs län, Stockholms kom-
mun finner dock att nuvarande elevområden kan slopas.
Gymnasieregioner bör bibehållas, åtminstone under en över-
gångstid, anser ett tiotal remissinstanser. SÖ, Vimmerby och Asele
kommun anser dock att de bör avskaffas.
Förslaget om att vissa riksrekryterande utbildningar bör få re-
surser i särskild ordning finns ingen erinran mot från remissin-
stanserna. Listan över sådana utbildningar kan göras betydligt
mer omfattande anser SAF och Lunds skolstyrelse. Varianter på
naturbrukslinjen förs fram från länsskolnämnden och landstinget i
Värmlands län. Vissa specialkurser som i det närmaste är riksre-
kryterande kan behöva stödjas menar länsskolnämnderna i Kristi-
anstads och Göteborgs och Bohus län. Behovet av särskilt statsbi-
drag till gravt handikappade i gymnasieskolan understryks av
länsskolnämnden i Göteborgs och Bohus län och Örebro kommun.
SÖ och Kommunförbundet anser att man bör vara restriktiv vid
bedömningen av vilka utbildningar som i framtiden skall planeras
centralt.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
134
Statsbidragsmodell - den kommunala
utbildningen för vuxna
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till det föreslagna
statsbidragssystemet för vuxenutbildningen. Liksom när det gäller
gymnasieskolan framhåller landstingen att statsbidraget bör utgå
till utbildningsanordnaren. Negativa till förslaget är dock LR och
flera kommuner som får ett sämre negativt utfall än för närvaran-
de. Många hyser också farhågor för att ett sektorsbidrag eller ett
bidrag i två delar kan innebära att vuxenutbildningen får stå till-
baka för grund- och gymnasieskolan. Flera har synpunkter på
och förslag till ändringar av procentsatserna för viktning av de i
modellen ingående variablerna.
SÖ förordar att bidragsmodellen om möjligt utvidgas till att
omfatta samtliga nuvarande bidragstyper, skolformer och utbild-
ningar inom komvux, även riksrekryterande utbildningar.
En mycket stor grupp av remissinstanserna reagerar mot det
ekonomiska utfallet av statsbidragsmodellen och menar att omför-
delningseffekterna måste mildras. Förslag om att införa en aktivi-
tetsfaktor för att premiera kommuner som satsar på vuxenutbild-
ning kommer från flera remissinstanser. Andra föreslår att en viss
grundresurs bör garanteras alla kommuner. Många remissinstan-
ser framhåller behovet av övergångsregler för att dämpa effekter-
na av resursomfördelningen.
Flera remissinstanser ser positivt på förslaget om att kommu-
nernas åliggande inom vuxenutbildning bör utvidgas till att åtmin-
stone omfatta grundskolans nivå. Ett tiotal, däribland SÖ, anser
att skyldigheten bör sträcka sig till kurser motsvarande basämnen
i etapp 2.
Behovet av att särskilda resurser avsätts för försvarets utbild-
ning understryks av överbefälhavaren, länsskolnämnden i Jämt-
lands län och Klippans kommun. Också undervisning vid krimi-
nalvårdsanstalter bör få specialdestinerade medel framhåller kri-
minalvårdsstyrelsen, Strängnäs och Ekerö kommun. Länsskol-
nämnden i Göteborgs och Bohus län och Göteborgs kommun
framhåller det unika utbud av riksrekryterande karaktär som an-
ordnas i Göteborg och föreslår att medel avsätts i särskild ord-
ning.
SÖ, glesbygdsdelegationen, Kommunförbundet och LR betonar
vikten av resurstillskott till vuxenutbildning.
SÖ tillstyrker förslaget om statsbidrag till särvux under en
övergångstid. Landstingsförbundet anser att de kommuner som
övertar huvudmannaskapet för särskolan och särvux skall få detta
statsbidrag direkt.
Ekerö och Katrineholms kommun samt Riksförbundet för kom-
munal och statlig vuxenutbildning framhåller behovet av särskilda
resurser för statens skolor för vuxna.
135
Sektorsbidrag och kostnadskompensation
Prop. 1990/91:18
Bilaga 2
Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget om ett skolindex.
Vikten av att basåret för beräkning av skolindex väljs så att kost-
naderna för lärarlöner efter löneavtalet 1989 ingår i systemets
ingångsvärden poängteras av många. Kostnadsfördelningen mellan
stat och kommun får inte ändras.
10 Utbetalning
Utbetalning av statsbidrag utan rekvisition välkomnas av remis-
sinstanserna. Malmö, Vellinge och Enköpings kommun anser att
sektorsbidragen bör fastställas i förhand för att underlätta kom-
munernas budgetarbete. Flera kommuner framhåller att årlig in-
formation om bidragets storlek och beräkningsgrunder är angelä-
gen. Några påpekar att skilda budgetår mellan stat och kommun
vållar merarbete.
11 Genomförande
SÖ, Tingsryds, Vimmerby, Malmö, Falköpings kommun föreslår att
det nya statsbidragssystemet skall gälla fr.o.m. 1991-07-01. Täby,
Norrköping, Karlstad, Bollnäs och Umeå kommun ser det möjligt
att reformera grundskolans statsbidragssystem fr.o.m. 1991/92.
Majoriteten av remissinstanser anser det dock nödvändigt att
skjuta upp genomförandet av reformen åtminstone ett år. Det hu-
vudsakliga skälet är att tidpunkten för ett nytt statsbidragssystem
för gymnasieskolan bör samordnas med reformeringen av skolfor-
men. Ett annat skäl som många anför är att avtal och förhand-
lingar mellan kommuner kräver förberedelser. Flera anser att
hänsyn även bör tas till förestående förändringar inom komvux.
136
Sammanfattning av Skola-arbete-utredningens
förslag (SOU 1989:113) vad avser kommuner-
nas utbildningsansvar för ungdom samt kon-
struktion av statsbidraget för uppföljningsverk-
samheten
1 En lagfäst rätt till gymnasial utbildning
Skola-arbete-utredningen föreslår i sitt betänkande en lagfäst rätt
för ungdomar under 20 år till gymnasial utbildning och ett ansvar
för kommunerna att främja sådan utbildning. Ett särskilt lagrum
bör föras in i skollagen som fastslår denna elevernas rätt och kom-
munernas skyldighet. Utredningen anser att de kunskaper och fär-
digheter och den personliga kompetens som en fullföljd gymnasial
utbildning avser att ge blir allt viktigare för den enskilde i både
arbete och medborgarroll. Individen behöver också kompetens
och kunskaper för att utvecklas personligt och socialt, för att kun-
na skapa det egna nätverket omkring den personliga tillvaron som
1 dag är nödvändigt bl.a. i en alltmer teknifierad värld. Samhället i
form av hemkommunen måste ta på sig ett större ansvar än hit-
tills för att stödja individen att skaffa sig gymnasieutbildning anser
utredningen.
2 Statsbidrag för kommunernas
uppföljningsåtgärder
Utredningen föreslår att det nuvarande statsbidraget för uppfölj-
ningsåtgärder schabloniseras och och integreras med driftbidragen
för gymnasieskolan och den kommunala vuxenutbildningen. Vid
en schablonisering försvinner möjligheten till detaljstyrning till
förmån för en större frihet för den driftsansvarige att bedriva
verksamheten enligt lokala eller individuella behov och förutsätt-
ningar anser utredningen. Utredningen konstaterar att ett arbete
pågår med schablonisering av skolans statsbidrag och begränsar sig
därför till vissa principiella resonemang. Bl.a. påpekar utredning-
en att en utgångspunkt för det framtida statsbidraget måste vara
att det inte missgynnar kommuner som har en högre andel ungdo-
mar utan utbildning eller arbete.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 3
137
Sammanställning av remissyttranden över Sko-
la-arbete-utredningens förslag (SOU 1989:113)
vad avser kommunernas utbildningsansvar för
ungdom samt konstruktion av statsbidraget för
uppföljningsverksamheten
1 Remissinstanser
Över nämnda betänkande har efter remiss yttranden avgivits av
socialstyrelsen (SoS), skolöverstyrelsen (SÖ), arbetsmarknadssty-
relsen (AMS), AMU-styrelsen, statskontoret, riksrevisionsverket
(RRV), statistiska centralbyrån (SCB), statens arbetsgivarverk
(SAV), länsskolnämnderna och länsarbetsnämnderna i Jönkö-
pings, Blekinge, Malmöhus, Älvsborgs, Värmlands, Gävleborgs
och Jämtlands län, länsarbetsnämnden i Norrbottens län, utbild-
ningsenheten vid länsstyrelsen i Norrbottens län, centrala studies-
tödsnämnden (CSN), statens invandrarverk (SIV), särskolekom-
mittén (U 1989:08), barn- och ungdomsdelegationen (Ju
1983:01), kommunaliseringskommittén (C 1988:03), högskolan
för lärarutbildning i Malmö, Svenska kommunförbundet (SK),
Landstingsförbundet (LF), Tjänstemännens centralorganisation
(TCO), Sveriges Akademikers centralorganisation (SACO),
Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska arbetsgivarefören-
ingen (SAF), Småföretagarnas riksorganisation, Riksförbundet
Hem och Skola (RHS), De synskadades riksförbund (SRF), Sven-
ska föreningen för studie- och yrkesvägledning, Stockholms, Bot-
kyrka, Södertälje, Östhammars, Jönköpings, Nässjö, Oskarhamns,
Karlskrona, Malmö, Hässleholms, Göteborgs, Härryda, Forshaga,
Hällefors, Mora, Sandvikens, Timrå, Sundsvalls, Bergs, Lycksele,
Arvidsjaurs och Arjeplogs kommuner, samt personalen på Ung-
domscentrum Zinkensdamm.
Flertalet remissinstanser ställer sig bakom huvuddragen i ut-
redningens förslag.
2 Lagfäst rätt till gymnasial utbildning
Remissinstanserna är överlag positiva till att både ungdomarnas
rätt till utbildning och hemkommunernas skyldighet att främja de
egna ungdomarnas gymnasieutbildning lagfästs. Flertalet remissin-
stanser tillstyrker också borttagande av nuvarande prioritering av
16-17 åringar vid intagning till gymnasieskolan.
Slatskontoret, utbildningsenheten vid länsstyrelsen i Norrbottens
län, länsskolnämnden i Älvsborgs län, SACO, Småföretagens riks-
organisation och Hässleholms kommun betonar att valfriheten för
eleven mellan studier och arbete måste få finnas kvar.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 4
138
Statskontoret saknar en belysning av vad ansvaret innebär för
de kommuner som saknar gymnasieskola.
CSN anser att det inför ett lagfästande av kommunernas ut-
bildningsansvar är nödvändigt att ta ställning till var ansvaret för
inackorderingstillägg och elevresor skall ligga och till vem statsbi-
draget skall utbetalas.
Länsskolnämnden i Gävleborgs län ställer sig tveksam till att ge
eleverna en lagstadgad rätt till gymnasieutbildning, då detta kan
uppfattas som en rätt till förstahandsvalet. Även Lycksele kom-
mun betonar att rätten till gymnasieutbildning inte får kopplas till
förstahandsvalet.
Länsarbetsnämnden i Värmland avvisar förslaget om lagstadgad
rätt till gymnasieutbildning som förutsätter individuella läroplans-
bundna utbildningsplatser med motiveringen att risken är påtaglig
att man tvingas till nödlösningar för att uppfylla lagens krav.
Länsarbetsnämnden i Malmöhus län anser att äldresökande -
över 20 år - i fortsättningen bör ges större möjligheter att antas
till gymnasieskolan.
Svenska kommunförbundet liksom Örebro kommun anser inte
att en reglering av ungdomars rätt till gymnasial utbildning fyller
någon egentlig funktion.
Flera remissinstanser, framför allt kommuner, påpekar att med
gymnasial utbildning måste likställas alla former av utbildning
som ger motsvarande kompetens, t.ex. komvux och folkhögskolor.
Arjeplogs kommun betonar att rätten till utbildning är särskilt
viktig för dem som på grund av omognad och sociala problem in-
te kunnat tillgodogöra sig utbildningen i grundskolan. Därför bör
varje individ, oberorende av ålder, kunna kräva rätt till den ut-
bildning han är mogen att tillgodogöra sig.
3 Schablonisering av statsbidraget
Förslaget om ett schabloniserat statsbidragssystem samordnat med
driftsbidragen för gymnasieskolan och den kommunala vuxenut-
bildningen tillstyrks av flertalet av de remissinstanser som kom-
menterat frågan.
Flera kommuner invänder mot förslaget att en enskild kom-
mun skall träffa överenskommelse med en arbetsgivare om löne-
bidraget för en ungdomsplats och föreslår i stället att centrala re-
kommendationer utarbetas.
Flera remissinstanser påpekar att utformningen av statsbidra-
get bör göras så att unga med behov av särskilt stöd inte åsido-
sätts. Högskolan för lärarutbildning i Malmö, länsskolnämnden i
Malmöhus län, Svenska föreningen för studie- och yrkesvägledning
och Härryda, Hässleholms, Göteborgs och Södertälje kommuner
föreslår att statsbidraget till ungdomsuppföljningen utgår selekte-
rat från övriga skolstatsbidrag.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 4
139
Småföretagens riksorganisation anser att en schablonisering av
det tidigare detaljstyrda statsbidraget kommer att underlätta möj-
ligheterna att skapa flexibla lösningar för varje individ.
Ett antal remissinstanser ifrågasätter om kostnadsberäkningar-
na håller.
Några remissinstanser, företrädesvis kommuner, föreslår att yt-
terligare resurser tillskjuts för att utredningens förslag skall kunna
genomföras.
Stockholms kommun anför att hänsyn måste tas till den kon-
centration av ungdomar med särskilda behov som finns i Stock-
holm och det därav följande resursbehovet.
Lycksele kommun hävdar behovet av viktning av statsbidraget
för att även för små inlandskommuner ge förutsättningar för en
nationellt likvärdig utbildning. Även Malmö och Botkyrka kom-
muner förordar en viktning av statsbidragen utifrån förekomsten
av ungdomar med psykosociala problem, med invandrar- eller
flyktingbakgrund och med intellektuella och fysiska handikapp.
Örebro kommun anser att kommuner som kan presentera ett
seriöst arbete med utsatta grupper - t.ex. invandrare, flickor med
behov av extra stöd och ungdomar med psykosociala problem -
skall kunna få särskilt stöd i form av extra statsbidrag.
Prop. 1990/91:18
Bilaga 4
140
Innehållsförteckning
Prop. 1990/91:18
Propositionens huvudsakliga innehåll 3
Propositionens lagförslag 5
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 11
oktober 1990 15
1 Principiella utgångspunkter för förslagen 17
2 En mål- och resultatorienterad styrning av skolan 20
3 Allmän motivering till lagförslagen 25
3.1 Vissa utgångspunkter för författningsförslagen 25
3.2 Likvärdig utbildning 27
3.3 Grundläggande mål och riktlinjer för skolan 28
3.4 Huvudmannens skyldigheter 30
3.5 Den statliga skoladministrationen 31
3.6 Den kommunala organisationen 32
3.6.1 Ansvarigt politiskt organ 33
3.6.2 Skolledare 34
3.6.3 Lärare 37
3.6.4 Personal för studie- och yrkesorientering 39
3.6.5 Skolplan 40
3.7 Bemyndiganden för regeringen 41
4 Upprättade lagförslag 42
5 Specialmotivering 42
5.1 Förslag till ändring i skollagen 42
5.2 Förslag till ändring i vuxenutbildningslagen 52
6 Ett nytt statsbidragssystem 52
6.1 Utgångspunkter för ett förändrat statsbidrags-
system 52
6.2 Principer i nuvarande bidragssystem 53
6.3 Ett generellt finansiellt stöd till samtliga primär-
kommuner för grundskola, gymnasieskola och
kommunal utbildning för vuxna 55
6.3.1 Ett generellt finansiellt stöd till primär-
kommuner 56
6.3.2 Resurstilldelning och undervisningsvolym 59
6.4 En schabloniserad resurstilldelning 60
6.4.1 Lärarlönekostnader som beräkningsgrund 60
6.4.2 Behovsrelatering 61
6.4.3 Strukturella kriterier 61
6.5 Beräkningsmodell - grundskola 63
6.5.1 Grundresurs 63
6.5.2 Special resurser 67
6.5.3 Sammanfattning av beräkningsmodellen 69
6.6 Beräkningsmodell - gymnasieskola 70
6.6.1 Kommunernas uppföljningsansvar 75
6.6.2 Statsbidrag till vissa elevresor och inackor-
deringstillägg 76
141
|
6.6.3 Planeringen m.m. av gymnasieutbild- | ||
|
ningen |
78 | |
|
6.7 Beräkningsmodell - kommunal utbildning för | ||
|
vuxna |
82 | |
|
6.7.1 Resurser för viss vuxenutbildning inom | ||
|
försvaret och kriminalvården |
85 | |
|
6.8 Specialdestinerade statsbidrag utanför sektors- | ||
|
bidraget |
86 | |
|
6.9 Verksamhetsstöd |
88 | |
|
6.10 Skolindex |
89 | |
|
6.11 Interkommunala ersättningar |
90 | |
|
6.12 Ikraftträdande |
91 | |
|
7 |
Vissa personalfrågor |
92 |
|
8 |
Grundläggande lärarutbildning |
93 |
|
9 |
Fortbildning för skolväsendets personal |
95 |
|
10 |
Utformning av läroplaner |
99 |
|
11 |
Uppföljning och utvärdering |
101 |
|
12 |
Val av skola m.m. |
105 |
|
13 |
Den statliga skoladministrationen |
107 |
|
14 |
Stimulansbidrag till förbättringar av den fysiska |
113 |
|
15 |
Hemställan |
114 |
|
16 |
Beslut |
114 |
Prop. 1990/91:18
Bilaga 1 Sammanfattning av rapporten (Ds 1990:32) om
nytt statsbidragssystem för grundskola, gymna-
sieskola och kommunal utbildning för vuxna 115
Bilaga 2 Sammanställning av remissyttranden över
betänkandet (Ds 1990:32) Nytt statsbidrags-
system för grundskola, gymnasieskola och
kommunal utbildning för vuxna 121
Bilaga 3 Sammanfattning av Skola-arbete-utredningens
förslag (SOU 1989:113) vad avser kommunernas
utbildningsansvar för ungdom samt konstruktion
av statsbidraget för uppföljningsverksamheten 137
Bilaga 4 Sammanställning av remissyttranden över
Skola-arbete-utredningens förslag (SOU
1989:113) vad avser kommunernas utbildnings-
ansvar för ungdom samt konstruktion av stats-
bidraget för uppföljningsverksamheten 138
142