Prop.
1990/91:147
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Föredragande vid regeringssammanträdet har varit statsrådet Johans-
son.
Stockholm den 21 mars 1991
På regeringens vägnar
Odd Engström
Bengt K. Å. Johansson
I propositionen föreslås åtgärder för att förstärka konkurrensen på livsme-
delsområdet i samband med att riksdagens beslut om avveckling av de
interna marknadsregleringarna på livsmedelsområdet träder i tillämpning
den 1 juli 1991.
Förslaget innebär att ett straffsanktionerat förbud införs mot vissa for-
mer av samverkan mellan näringsidkare som från jordbrukare eller andra
primärproducenter köper jordbruksprodukter som omfattas av lagen
(1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. Förbudet skall
också gälla näringsidkare som i efterföljande produktionsled bearbetar
eller förädlar sådana produkter.
De samarbetsformer som förbjuds är dels marknadsdelning och andra
produktions- eller utbudsbegränsningar inom landet, dels gemensam fi-
nansiering av underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export.
Förbudet gäller enligt förslaget inte förfaranden som endast i begränsad
utsträckning kan påverka konkurrensen på den marknad som det är fråga
om i varje särskilt fall.
Marknadsdomstolen kan enligt förslaget meddela en näringsidkare till-
stånd till ett förfarande som omfattas av förbud enligt lagen.
Reglerna tas in i en särskild lag om förbud mot konkurrensbegränsning i
fråga om jordbruksprodukter.
1 Riksdagen 1990/91. 1 samt. Nr 147
Den nya lagen avses träda i kraft den 1 juli 1991.
Prop. 1990/91:147
Som ett led i en försöksverksamhet har denna proposition utformats
på ett nytt sätt. Den nya utformningen syftar till att vinna erfarenhe-
ter för en eventuell övergång till en ändamålsenligare utformning av
regeringens förslag m. m. till riksdagen.
Det regeringen vill att riksdagen skall ta ställning till redovisas i
propositionen under rubriken Ärendet till riksdagen, som alltså mot-
svarar den tidigare rubriken Hemställan.
Konkurrensförhållandena spelar en avgörande roll för möjligheterna att
öka tillväxten i svensk ekonomi och att varaktigt få till stånd en långsam-
mare prisökningstakt. Konkurrens stimulerar bättre användning av sam-
hällets resurser och stärker det svenska näringslivets förmåga att långsik-
tigt hävda sig på internationella marknader. Därigenom pressar en ökad
konkurrens priser och breddar utbud. På så sätt kan konsumenterna få ut
mer av sin köpkraft.
Inom viktiga delar av den svenska ekonomin är konkurrensen otillräck-
lig. Sålunda är betydande delar av dagens varu- och tjänsteproduktion
genom regleringar avskärmade från marknadens signaler. Detta gäller inte
minst livsmedelsområdet. Under de senaste åren har ett omfattande arbete
bedrivits för att avreglera den svenska ekonomin. En av de mest genomgri-
pande förändringarna gäller livsmedelsområdet. Riksdagen har under år
1990 beslutat om en ny livsmedelspolitik (prop. 1989/90:146, JoU25, rskr.
327).
Riksdagsbeslutet innebär en successiv avveckling av de interna mark-
nadsregleringarna på livsmedelsområdet inklusive den kollektiva exportfi-
nansieringen fr. o. m. den 1 juli 1991. Beslutet förutsätter vidare att företag
inom livsmedelssektorn inte tar över delar av regleringen och administ-
rerar den i egen regi. Gränsskyddet i form av rörliga införselavgifter på
vissa jordbruksvaror och livsmedel behålls tills vidare. Möjligheten att
främja konkurrensen på livsmedelsområdet genom en fri utrikeshandel är
därmed begränsad. Väl fungerande hemmamarknader på detta område är
därför av stor betydelse.
Betydelsen av ökad konkurrens och effektivare marknader tas särskilt
upp i den proposition (prop. 1990/91:87) om näringspolitik för tillväxt
som regeringen nyligen har förelagt riksdagen. Det förslag som nu läggs
fram tas där upp (s. 187 ff) som en av flera åtgärder som skall vidtas för att
främja konkurrensen inom näringslivet.
Prop. 1990/91:147
I mars 1989 tillkallade civilministern med stöd av regeringens bemyndi-
gande en kommitté med uppdrag att utreda hur konkurrenspolitiken ytter-
ligare kan förstärkas. Kommittén, som sedermera antog namnet konkur-
renskommittén (C 1989:03), fick därvid i uppdrag (dir. 1989:12) bl. a. att
med förtur presentera överväganden och förslag för reglerade sektorer.
I fråga om livsmedelssektorn skulle kommittén överväga möjligheterna
att öka konkurrenstrycket inom sektorn. Industri- och handelsleden skulle
särskilt uppmärksammas.
Konkurrenskommittén avlämnade i februari 1990 delbetänkandet
(SOU 1990:25) Konkurrensen inom livsmedelssektorn. Kommitténs sam-
manfattning av sitt betänkande återfinns i bilaga 1. Kommitténs lagförslag
framgår av bilaga 2.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstan-
serna har lagts som bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har
upprättats inom civildepartementet och finns tillgänglig i detta lagstift-
ningsärende (dnr MA 745/90).
Regeringen beslutade den 7 mars 1991 att inhämta lagrådets yttrande över
förslag till lag om konkurrensen inom livsmedelsområdet. Det till lagrådet
remitterade lagförslaget redovisas i bilaga 4.
Lagrådet har den 12 mars 1991 yttrat sig över förslaget. Lagrådet har
därvid föreslagit att lagen ges rubriken lag om förbud mot konkurrensbe-
gränsning avseende jordbruksprodukter. 1 övrigt har lagrådet godtagit för-
slaget.
Lagrådets yttrande är fogat till propositionen som bilaga 5.
Rubriken i propositionens lagförslag har anpassats till lagrådets förslag.
I övrigt skiljer sig propositionens lagförslag från det till lagrådet remitte-
rade förslaget bara genom att vissa redaktionella ändringar har gjorts.
Regeringen lägger i denna proposition fram ett lagförslag som innehåller
ett straffsanktionerat förbud mot vissa former av samverkan mellan nä-
ringsidkare inom livsmedelsområdet. Syftet är att motverka vissa skadliga
konkurrensbegränsningar som kan uppstå efter avvecklingen av de interna
marknadsregleringarna på livsmedelsområdet och därigenom främja att
vinsterna av avregleringen kommer konsumenterna till godo.
Regeringens allmänna överväganden presenteras under huvudrubriken
lagstiftning om konkurrensen inom livsmedelsområdet (avsnitt 3).
En specialmotivering till det upprättade lagförslaget ges i avsnitt 5.
Konkurrenslagen (1982:729, ändrad senast 1985:219) har till ändamål att
främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet
genom åtgärder mot skadliga konkurrensbegränsningar (1 §).
Uttrycket konkurrensbegränsning i konkurrenslagen har i sig en mycket
vid innebörd. Det anses i princip omfatta varje förhållande som innebär
eller har till följd att konkurrensen inte är fullkomligt fri och ohämmad.
Konkurrensbegränsningar förekommer på praktiskt taget alla markna-
der. Den klassiska nationalekonomins modeller, som bygger på förutsätt-
ningen att det finns en fullständig eller fri konkurrens, förekommer inte i
praktiken annat än på mycket speciella marknader. Den modell som man
numera brukar utgå från betecknas som fungerande eller effektiv konkur-
rens. En sådan anses föreligga, om antalet säljare inte är för begränsat, de
utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i
samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetable-
ring.
Ett ingripande enligt konkurrenslagen förutsätter att konkurrensbe-
gränsningen är kvalificerad på visst sätt. Detta uttrycks i lagen genom
begreppet skadlig verkan.
Konkurrenslagen är ett medel för att undanröja vissa konkurrenshinder,
när de är negativa från samhällssynpunkt. Därigenom bidrar lagen, utan
att i detalj styra företagens verksamhet, till att främja den konkurrens som
framstår som positiv från allmän synpunkt. Lagens skyddsintresse är en
sådan konkurrens som är till konsumenternas — d. v. s ytterst samhälls-
medborgarnas — bästa (prop. 1981/82:165 s. 40 ff och s. 249).
Samhällsingripanden mot konkurrensbegränsningar sker efter två prin-
ciper, förbudsprincipen och missbruksprincipen.
Förbudsprincipen innebär att förfaranden, som anses i allmänhet ha
skadlig verkan, preciseras och förbjuds generellt.
Missbruksprincipen innebär att lagstiftaren ger samhällsorgan befogen-
het att gripa in mot ett enskilt företag när det konstateras att detta i ett
enskilt fall framkallar skadlig verkan av en konkurrensbegränsning. Syftet
med ingripandet, som riktas enbart mot det berörda företaget, är att för
framtiden undanröja en sådan skadlig verkan.
Konkurrenslagen bygger på missbruksprincipen (2 §) i kombination
med två särskilda förbudsregler (13 och 14 §§).
Tillämpningsområdet för konkurrenslagen begränsas i realiteten genom
särregleringar som uttrycker samhällets syn på hur verksamheten bör
bedrivas på vissa områden (prop. 1981/82:165, s. 185 ff). Lagtekniskt
anses detta framgå av det i generalklausulen uppställda kravet för ingri-
panden att en konkurrensbegränsning skall medföra en från allmän syn-
punkt skadlig verkan. Det rör sig här om en elastisk och över tiden
föränderlig begränsning av möjligheterna till ingripande.
Prop. 1990/91: 147
Prop. 1990/91:147
Marknaden på livsmedelsområdet karaktäriseras av omfattande reglering-
ar och stöd. Det är fråga om omfattande offentliga ingrepp i prisbildningen
som innebär att produktionen av livsmedelsråvaror avskärmas inte bara
från utländsk priskonkurrens utan också från variationer i efterfrågan hos
de svenska konsumenterna.
Regleringarna innebär bl. a. att priserna på jordbruksprodukter i stor
utsträckning upprätthålls på administrativ väg. Regleringen omfattar alla
viktiga jordbruksprodukter och avser förutom primärledet även viss in-
samling och förädling. Genom regleringen upprätthålls de på administra-
tiv väg fastställda priserna på jordbruksprodukter. För att detta skall vara
möjligt krävs dels att pristryckande import förhindras, dels att pristryc-
kande överskott på den svenska marknaden avlägsnas. Regleringen består
därför av två huvudkomponenter: ett gränsskydd och en intern marknads-
reglering.
Gränsskyddet upprätthålls i form av rörliga införselavgifter som syftar
till att ge en stabil prisnivå inom landet oberoende av svängningar i
världsmarknadspriser. Regler om detta ges i tullagstiftningen — främst
tullagen (1987:1065, ändrad senast 1990:400) — för livsmedel på vilka
tull tas ut och i lagen (1967:340) om prisreglering på jordbrukets område
(upphävd 1990:616, ändrad senast 1990:619) för de prisreglerade produk-
terna.
De grundläggande författningarna för den interna prisregleringen är
lagen om prisreglering på jordbrukets område och förordningen (1984:62)
om prisreglering på jordbrukets område (ändrad senast 1989:414).
Den interna marknadsregleringen är något olika utformad för olika
produkter, men principerna är desamma. I korthet innebär marknadsreg-
leringen att lantbrukarna, genom avgifter på all produktion, kollektivt
finansierar huvuddelen av kostnaderna för export av de jordbruksproduk-
ter som inte efterfrågas inom landet.
Frågor om bidrag eller annat stöd i marknadsreglerande syfte prövas
enligt lagen om prisreglering på jordbrukets område av sju regleringsför-
eningar. Medlemmar i regleringsföreningarna är företag och organisatio-
ner inom respektive bransch.
Riksdagens beslut våren 1990 om en ny livsmedelspolitik innebär en
successiv avreglering av jordbruket och en övergång till ett mer marknads-
inriktat system.
En utgångspunkt för livsmedelspolitiken skall enligt beslutet vara att
produktionen i princip skall vara underkastad samma villkor som andra
näringar. Producenterna skall endast ersättas för efterfrågade varor och
tjänster.
Ett gränsskydd i form av rörliga införselavgifter behålls tills vidare.
Frågor om gränsskydd och andra stöd behandlas inom ramen för de
pågående GATT-förhandlingarna. Inom GATT råder nu enighet om att
kraftiga successiva neddragningar skall göras av såväl stöd som skydd i Prop. 1990/91:147
form av specifika internstöd, gränsskydd och exportsubventioner. Fortfa-
rande återstår dock en rad frågor att lösa. Det är för närvarande svårt att
bedöma när en GATT-uppgörelse kan nås. Regeringen avser att i ljuset av
GATT-förhandlingarna återkomma beträffande en sänkning av det svens-
ka gränsskyddet.
De interna marknadsregleringarna avvecklas successivt. Lagen om pris-
reglering på jordbrukets område upphör att gälla den 1 juli 1991 och
ersätts med lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter
m.m. Övergångsbestämmelser till sistnämnda lag finns i lagen (1990:616)
om införande av lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksproduk-
ter m. m.
Avskaffandet av de interna regleringarna innebär i huvudsak att den
kollektiva finansieringen av överskott avvecklas. Regleringsföreningarnas
myndighetsuppgifter avvecklas.
Enligt regeringens förslag i budgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91:
100 bilaga 11 s. 21) inrättas en ny myndighet, statens jordbruksverk, den 1
juli 1991. Samtidigt uphör enligt förslaget lantbruksstyrelsen och statens
jordbruksnämnd.
För att underlätta omställningen av jordbruket till en mer marknadsan-
passad situation har riksdagen beslutat om vissa övergångsåtgärder. I det
följande redovisas några av de viktigaste produktvisa övergångsåtgärder-
na.
Riksdagens beslut innebär bl. a. att ett förenklat system för lönsamhets-
utjämning utan exportfinansiering inom mjölkprisregleringen skall vara i
kraft till den 1 juli 1995. Systemet avtrappas med 50 procent den 1 juli
1994. Vidare införs en temporär budgetfinansiering av en begränsad
köttexport t.o. m. budgetåret 1993/94. För budgetåren 1991/92, 1992/93
och 1993/94 anvisas 200, 150 respektive 100 milj. kr. för ändamålet. Den
typ av kollektiv finansiering genom avgifter på produktionen för export
som inte täcks av det beslutade stödet avvecklas genom riksdagsbeslutet.
Detta gäller även på mejeriområdet.
Ett förenklat system för inlösen av överskott av spannmål behålls t. o. m.
budgetåret 1993/94, dvs. t. o. m. 1993 års skörd. Inlösenpriset sänks suc-
cessivt. Inlösenpriset för vete skall för respektive år vara följande:
1990/91 1,30 kr/kg, 1991/92 1,15 kr/kg, 1992/93 1 kr/kg samt 1993/940,90
kr/kg. Export av eventuella överskott bekostas under denna period av
budgetmedel.
De olika leden i livsmedelskedjan kännetecknas av en hög grad av koncen-
tration. I uppsamlingsledet och på flera delmarknader inom förädlingsin-
dustrin dominerar lantbrukskooperationen. I de reglerade leden har ko-
operationen marknadsandelar på mellan 70 och 100 procent. Det före-
kommer hinder för etablering på marknaden dels genom att det råder
leveransplikt och mottagningsplikt i förhållandet mellan åtskilliga för-
eningar och deras medlemmar, dels genom systemet för utjämning av
priser inom bl. a. mejerinäringen. Företagskoncentrationen är hög även på
områden som ligger utanför jordbruksregleringen. Importkonkurrensen är
svag.
Grossist- och detaljhandelsleden domineras av tre partihandelsblock
(DAGAB, ICA och KF). Banden mellan parti- och detaljhandel är starka.
Konkurrensen från utlandet är svag. Konkurrensbegränsande inslag före-
kommer i samband med den kommunala planprocessen. Motståndet mot
bakifrån kommande prishöjningar är svagt.
Producentkooperationen i Sverige spelar en unik roll på livsmedelsom-
rådet. Den har kommit att inta en central roll inom prisregleringssystemet,
där den haft vissa myndighetsuppgifter som syftat till att genomfora riks-
dagens och regeringens livsmedelspolitiska beslut.
Kooperationen är organiserad i ekonomiska föreningar, för vilka lagen
(1987:667) om ekonomiska föreningar (ändrad senast 1990:1354) gäller.
Producentkooperationen kan delas in i primärföreningar (föreningar be-
stående av jordbrukare eller andra råvaruproducenter), riksorganisationer
(branschorganisationer) och riksförbund. Samverkan är vanlig inom pro-
ducentkooperationen. Det gäller framfor allt s. k. federativ samverkan,
dvs. samverkan som förekommer mellan ett centralförbund och flera
lokala föreningar inom en kooperativ organisationsstruktur. Koncern-
samverkan enligt 1 kap. 4§ lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar
förekommer också, men inte i lika hög utsträckning.
Prop. 1990/91:147
Regeringens bedömning: En särskild lagstiftning som förbjuder vissa
för konkurrensen skadliga förfaranden behöver finnas när de inter-
na marknadsregleringarna på livsmedelsområdet avvecklas.
Konkurrenskommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Bland remissinstanserna finns delade meningar om
behovet av en lagstiftning. Majoriteten av de instanser som uttalar sig är
kritiska eller tveksamma till konkurrenskommitténs lagförslag.
Positiva är jordbruksnämnden, näringsfrihetsombudsmannen (NO),
statens pris- och konkurrensverk (SPK), liksom andra remissinstanser som
kan anses företräda konsumentintresset, såsom konsumentverket, LO och
TCO. Dessa instanser stöder kommitténs slutsats att det inför omläggning-
en av jordbrukspolitiken behövs klara spelregler för berörda företag. Några
av dessa instanser betonar att lagförslaget är motiverat främst under en
övergångsperiod eller med hänsyn till att hemmamarknaden är skyddad.
Negativa är främst sådana remissinstanser som representerar näringsli-
vet och kooperationen. En huvudlinje i kritiken är att man anser att
ingripanden mot konkurrensbegränsningar på livsmedelsområdet efter av-
regleringen kan ske med stöd av konkurrenslagen och att det därmed inte
behövs särskilda lagregler. Vissa remissinstanser menar också att konkur-
rensregler inte bör gälla för en enskild sektor i näringslivet, och att man
därför bör avvakta den allmänna översyn av konkurrenslagen som konkur-
renskommittén nu genomför. Marknadsdomstolen anser att övertygande
skäl inte har visats för att konkurrenskommitténs lagförslag utgör det
lämpligaste sättet att främja konkurrensen vid en avreglering inom livsme-
delssektorn. Domstolen, liksom flera andra remissinstanser, hänvisar till
möjligheterna att aktivt utnyttja gränsskyddets nivå vid hot mot konkur-
rensen.
Skälen för regeringens bedömning: Riksdagen framhöll i det livsmedels-
politiska beslutet (1989/90:JoU25 s. 96 och 97) bl. a. att det är av värde att
kooperationen även i framtiden kan samverka när det gäller forskning och
utveckling, viss marknadsföring och andra aktiviteter som kan anses för-
enliga med konkurrenslagstiftningen och internationella handelsavtal. Å
andra sidan, framhöll riksdagen, måste ett riksdagsbeslut om avskaffande
av de interna regleringarna innebära att företag inte kan få ta över vissa
delar av denna reglering och administrera den i egen regi.
Detta borde enligt riksdagen inte hindra att lantbrukskooperationen och
andra enskilda aktörer får en mycket viktig roll i framtiden när det gäller
att stabilisera marknaden, upprätthålla olika former av kontraktsproduk-
tion och motverka att s. k. årsmånsvariationer slår igenom i alltför kraftiga
interna prisvariationer. Men också de mindre företagen måste enligt riks-
dagen ges viss möjlighet att samverka. Det måste också enligt riksdagen
finnas möjlighet att hantera försäljning av tillfälliga överskottskvantiteter,
och det borde vara möjligt att finna former för detta som förenar behovet
av samordning och utnyttjande av skalfördelar med de krav som samhället
måste ställa på väl fungerande marknader. Säljbolag, också branschvisa,
kan enligt riksdagen utgöra en lämplig form för att hantera säsongvari-
ationer och tillfälliga mindre exportkvantiteter.
Omläggningen av livsmedelspolitiken i enlighet med riksdagens beslut
är mycket genomgripande och ändrar på ett avgörande sätt förutsättning-
arna för näringen. Sedan årtionden invanda beteenden måste ändras, när
de interna prisregleringarna avvecklas. Det statliga interna regleringssyste-
met har inneburit och i vissa fall förutsatt en långtgående samverkan i den
lantbrukskooperativa föreningsrörelsen. Starka företagsstrukturer och for-
mer för samverkan har därmed etablerats. Marknadssituationen inom
livsmedelsområdet kännetecknas inför den förestående avregleringen all-
mänt av en långtgående koncentration i flertalet led till ett fåtal domine-
rande marknadsaktörer.
När det statliga interna regelsystemet upphör att gälla faller flera av de
konkreta uppgifter som skötts av föreningsrörelsen bort. De närmare spel-
reglerna för företagens fortsatta agerande och samverkan på marknaden
framstår därmed inte så tydligt.
Gränsskyddet i form av rörliga införselavgifter på vissa jordbruksvaror
bibehålls tills vidare. Därigenom ökar betydelsen av väl fungerande hem-
mamarknader inom livsmedelsområdet.
Prop. 1990/91:147
För att säkerställa att företag inte i en eller annan form tar över vissa Prop. 1990/91: 147
delar av den interna marknadsregleringen och administrerar den i egen
regi bör i lag anges vilka spelregler som skall gälla för marknadens aktörer.
Om man inte förhindrar sådana förfaranden som innebär att regleringen i
väsentliga delar bibehålls i privat regi, finns det risk för att den effektivi-
tetsvinst och de andra positiva effekter som avregleringen syftar till inte
kommer konsumenterna till godo.
Den successiva avregleringen på livsmedelsområdet innebär visserligen
att det efter den 1 juli 1991 kommer att finnas större utrymme för ingri-
panden mot konkurrensbegränsningar på livsmedelsområdet med stöd av
generalklausulen i 2 § konkurrenslagen. Detta är i sig viktigt. Det är
emellertid också viktigt att de oönskade förfarandena motverkas snabbt
och effektivt.
Ingripanden mot konkurrensbegränsningar enligt den s. k. missbruks-
principen förutsätter att det i varje enskilt fall kan påvisas att konkurrens-
begränsningen har skadlig verkan. De former av konkurrensbegränsningar
på livsmedelsområdet som regeringens lagförslag tar sikte på, och som vi
strax återkommer till, är av den karaktären att de generellt får anses ha
skadlig verkan. Dessa former av konkurrensbegränsningar bör därför för-
bjudas i lag.
Det finns sålunda enligt regeringens uppfattning starka motiv for att i
lag särskilt ange de konkurrensmässiga förutsättningarna för näringsidkar-
nas agerande i anslutning till avvecklingen av de interna marknadsregle-
ringarna. För att få åsyftad verkan måste dessa regler träda i kraft samti-
digt som de statliga regleringarna upphör att gälla, d. v. s. den 1 juli 1991.
Detta innebär att den pågående översynen av konkurrenslagen inte kan
avvaktas.
Regeringens förslag: Lagstiftningen skall gälla for näringsidkare vars
verksamhet avser
1. köp av jordbruksprodukter från jordbrukare eller andra råva-
ruproducenter, eller
2. bearbetning eller förädling i något efterföljande produktions-
led av sådana produkter.
Lagstiftningen skall inte gälla verksamheten inom en koncern
eller inom en ekonomisk förening som bara har jordbrukare eller
andra råvaruproducenter som medlemmar (primärförening).
Kommitténs förslag: Överensstämmer i princip med regeringens.
Remissinstanserna: Företrädare för framför allt producentkooperativa
intressen har mot den av kommittén föreslagna lagstiftningen invänt att
den innebär ett ingrepp i federativ samverkan mellan kooperativa för-
eningar och att den ensidigt riktas mot lantbrukskooperationen. Flera
remissinstanser har haft uppfattningen — även om de är positiva till en
lagstiftning — att åtgärder bör vidtas för att motverka konkurrensbegräns- Prop. 1990/91:147
ningar även i övriga led av livsmedelskedjan. Flera remissinstanser har
också ifrågasatt om tillämpningsområdet är tillräckligt tydligt avgränsat.
Skälen för regeringens förslag: En lagstiftning på området bör i första
hand syfta till att förhindra sådana skadliga konkurrensbegränsningar som
kan uppstå genom att aktörer på marknaden i privat regi tar över den
interna marknadsregleringen. Den bör därför för det första omfatta sådana
jordbruksvaror som enligt lagen (1990:615) om avgifter på vissa jord-
bruksprodukter m. m. kommer att omfattas av gränsskydd. Vidare bör den
omfatta näringsidkare i de led av livsmedelskedjan där förutsättningarna
för att ersätta den nuvarande interna marknadsregleringen med annan
konkurrensbegränsande samverkan är störst.
Med det förut angivna syftet bör en lagstiftning på området göras till-
lämplig på de näringsidkare som verkar i leden mellan de enskilda råva-
ruproducenterna och handelsledet. Lagstiftningen bör således inte bli til-
lämplig på enskilda jordbrukare eller andra råvaruproducenter, och inte
heller på dagligvarugrossister och dagligvarudetaljister.
De näringsidkare som därmed kommer att omfattas av lagstiftningen är
för det första sådana som för vidare försäljning från rå varuproducenterna
köper varor utan att bedriva någon form av bearbetning eller förädling.
Vidare kommer lagstiftningen att omfatta sådana näringsidkare som i de
efterföljande produktionsleden för vidare försäljning bearbetar eller föräd-
lar varor (exempelvis slakt och efterföljande köttförädling).
Det är inte nödvändigt eller önskvärt att sådan samverkan som före-
kommer i verksamheten inom en ekonomisk förening bestående av enbart
jordbrukare eller andra råvaruproducenter träffas av lagstiftningen. En
sådan samverkan bör därför undantas från tillämpningsområdet för en ny
lagstiftning. Undantaget motiveras uteslutande av vad som framstår som
lämpligt från straffrättsliga utgångspunkter. I övrigt gäller generalklausu-
len i 2 § konkurrenslagen, som enligt rättspraxis är tillämplig också på
förhållanden inom en förening.
Det är från konkurrenssynpunkt mycket angeläget att dessa s.k. primär-
föreningar uppträder som konkurrenter till varandra på de marknader där
de verkar. Detta blir möjligt när den samverkan som ligger i den kollektiva
exportfinansieringen måste upphöra.
I likhet med vad som gäller för de i konkurrenslagen uppställda förbu-
den bör lagstiftningen heller inte göras tillämplig på verksamheten inom
en koncern. Det bör därvid observeras att koncernsamverkan är något
annat än den s. k. federativa samverkan som förekommer inom lantbruks-
kooperationen.
Lagstiftningen bör utformas med beaktande av vad riksdagen har uttalat
om att samverkan i säljbolag skall kunna förekomma för att hantera
säsongvariationer och tillfälliga mindre exportkvantiteter (1989/90:JoU25
s. 97). Frågan om sådana säljbolag har för övrigt behandlats även av
konkurrenskommittén. Kommittén har därvid formulerat ett antal krav
som den anser bör uppfyllas för att ett sådant säljbolag inte skall få sådana
effekter på den svenska marknaden som innebär skadlig verkan i konkur-
renslagens mening (betänkandet s. 236 — 239).
10
Säljbolag av den typ som nu berörts kan enligt regeringens mening Prop. 1990/91: 147
utgöra en lämplig form för att hantera säsongvariationer och tillfälliga
mindre exportkvantiteter i enlighet med de av kommittén föreslagna prin-
ciperna. En förutsättning är självfallet att verksamheten inte strider mot
konkurrenslagstiftningen. Det är därvid av största vikt att de konkur-
rensvårdande myndigheterna noga följer utvecklingen och ingriper om
verksamheten inom ett nationellt säljbolag i något avseende innebär ett
övertagande av de regleringar som upphör i enlighet med det livsmedels-
politiska beslutet. Om verksamheten exempelvis innebär att producenter-
na på nationell nivå kollektivt bär förluster vid export strider förfarandet i
princip mot de här föreslagna förbuden. Varje förening måste själv bära
sina förluster vid produktion av överskott.
Regeringen vill framhålla att inga marknadsaktörer — oavsett i vilken
form de verkar — bör kunna ersätta den offentliga regleringen och därige-
nom förhindra att syftena med avregleringen uppnås. Genom knytningen
till lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m.m. träffar
regeringens lagförslag inte endast kooperativa företag.
Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser att det hade varit
värdefullt att kunna bedöma livsmedelssektorn som helhet. En viktig
förutsättning för att vinsterna vid en avreglering inom livsmedelsområdet
skall komma konsumenterna till del och den nu föreslagna lagstiftningen
skall få full effekt är att konkurrensen fungerar effektivt även i efterföljan-
de distributions- och handelsled. Det kan alltså finnas skäl att senare
återkomma med förslag till konkurrensfrämjande åtgärder även inom
dessa led.
Frågor om konkurrensen i dessa led har emellertid inte något direkt
samband med den nu förestående avvecklingen av den interna marknads-
regleringen. Frågorna övervägs av konkurrenskommittén i dess fortsatta
arbete. Resultatet av kommitténs fortsatta arbete bör därför avvaktas.
Även i andra sammanhang har frågor som berör konkurrensen i dessa
led i livsmedelskedjan uppmärksammats. Detta gäller bl. a. den lämplig-
hetsprövning av etableringstillstånd som kommunerna gör enligt plan- och
bygglagen (1987:10, ändrad senast 1990:1376), i samband med bl. a. plan-
läggning av markanvändning för olika ändamål. Regeringen avser att
senare förelägga riksdagen förslag om vissa ändringar och förtydliganden i
PBL. I detta sammanhang kommer konkurrensfrågornas behandling i
samband med planläggning att beröras.
Att livsmedelskedjan nu inte kunnat bedömas i sin helhet bör emellertid
inte hindra ett genomförande av de åtgärder som är nödvändiga for att de
positiva effekterna av det livsmedelspolitiska beslutet skall uppnås och
som regeringen här föreslår.
11
Prop. 1990/91:147
Regeringens förslag: Förbud infors mot sådan samverkan mellan
näringsidkare i samma led som innebär
— att inköp av varor inom landet eller efterföljande produktion
eller försäljning delas upp i kvoter, i geografiska områden eller i
kundkretsar, eller
— att produktionen eller utbudet av varor inom landet begränsas på
annat sätt, eller
— att underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export
finansieras gemensamt.
Kommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Kommit-
tén har därutöver föreslagit förbud mot samverkan som innebär en utjäm-
ning av priserna på råvaror inom landet utan samband med den kollektiva
exportfinansieringen.
Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som är kritiska mot en
särskild lagstiftning på området riktar principiella invändningar mot den
ordning med straffbelagda forbud, undantag och dispensförfarande som
kommittén föreslagit.
Flera remissinstanser har påpekat att riksdagens beslut om avreglering
på livsmedelsområdet innebär ändrade förutsättningar när det gäller för-
bud mot råvaruprisutjämning på mjölkområdet. NO anser dock att forsla-
get i den delen fortfarande har aktualitet.
För budstekniken
Tanken på att utvidga området i konkurrenslagstiftningen for den s. k.
förbudsprincipen har varit aktuell i tidigare sammanhang. Den konkur-
rensutredning som föregick tillkomsten av konkurrenslagen föreslog i sitt
betänkande (SOU 1978:9) Ny konkurrensbegränsningslag generella för-
bud mot priskarteller och marknadsdelningskarteller. Dessa förslag ge-
nomfördes dock inte.
I motiven (prop. 1981/82:165 s. 135 ff) till konkurrenslagen berördes det
problem på konkurrensområdet som består i att ett och samma konkur-
rensbegränsande förfarande i vissa lägen kan ha övervägande fördelar eller
vara klart önskvärt från allmän synpunkt, medan motsatsen kan gälla i
andra situationer. Principiella invändningar anfördes därvid mot den
modell som hade föreslagits av utredningen, nämligen ett brett och gene-
rellt avfattat kriminaliserat område från vilket vissa för kriminalisering
icke lämpade företeelser återfördes genom undantagsbestämmelser. Bety-
dande tolkningsproblem bedömdes kunna uppstå beträffande såväl ytter-
gränserna för förbudet som undantagsområdet. En osäkerhet om vad som
12
är förbjudet är, anfördes det, redan från rättssäkerhetssynpunkt betänkligt. Prop. 1990/91:147
Ett undantag som hade föreslagits — undantag för förfaranden som endast
i mindre mån kan begränsa konkurrensen — bedömdes i sak också kunna
innebära att förbudet ändå träffade förfaranden som med hänsyn till de
mindre och medelstora företagens konkurrenssituation egentligen inte var
önskvärt att straffbelägga. Ett dispensförfarande i ett sådant system ansågs
visserligen nödvändigt, men bedömdes kunna leda till ett stort antal di-
spensansökningar med en betydande administrativ belastning för samhäl-
let och företagen som följd.
Flera remissinstanser har anfört motsvarande skäl mot en förbudslag-
stiftning på livsmedelsområdet, däribland marknadsdomstolen.
Regeringen är medveten om de komplikationer som finns i samman-
hanget. Vi vill dock i anslutning till detta framhålla att övervägandena i
allmänhet när det gäller frågor om generella förbud i konkurrenslagstift-
ningen kan komma att bygga på andra förutsättningar respektive bedöm-
ningsgrunder än de som förelåg vid konkurrenslagens tillkomst. Redan av
direktiven till konkurrenskommittén framgår att en utvidgad förbudstek-
nik skall övervägas. Det kan alltså senare, beroende på vad kommitténs
analyser leder till, komma att finnas anledning att ta ställning till frågor
om förbud med mer generell verkan.
Avgörande för regeringens ställningstagande när det gäller livsmedels-
området är den stora vikt vi lägger vid att effektivitetsvinsterna av avregle-
ringen verkligen kommer konsumenterna till godo. Konkurrensbegränsan-
de förfaranden som allvarligt kan äventyra huvudsyftet med avregleringen
på livsmedelsområdet är enligt regeringens uppfattning principiellt av
sådan art att de i allmänhet har skadlig verkan. Skälen för en ordning med
generella förbud på livsmedelsområdet väger därför över.
Som vi senare återkommer till (avsnitt 3.1.3 och 3.1.4) är det nödvän-
digt att ställa upp regler om undantag från förbuden och om möjlighet för
näringsidkare att söka dispens. Vi återkommer även till frågor om sanktio-
ner (avsnitt 3.1.5).
Näringsidkarna
Förbudet bör träffa samverkan mellan näringsidkare som är eller kan bli
konkurrenter till varandra. Detta kan också uttryckas som att förbudet bör
gälla näringsidkare i samma led.
Gemensam finansiering av underskott vid försäljning av jordbruksprodukter
på export
Som redovisades i propositionen om livsmedelspolitiken (prop. 1989/90:
146 s. 51 f.) beror de negativa konsekvenser som den interna marknadsreg-
leringen medfört till stor del på den kollektiva exportfinansieringen. Ge-
nom att den lyfter bort allt som inte efterfrågas på den svenska markna-
den, minskar drivkrafterna för företagen att förändra sin produktion så att
den bättre överensstämmer med vad som efterfrågas av konsumenterna.
Svårigheten för marknadens signaler att nå fram förstärks genom att
13
exporten finansieras med hjälp av en avgift som tas ut på all produktion — Prop. 1990/91: 147
oavsett om varan är av en sådan sort eller kvalitet att avsättningen redan
är säkrad inom landet. Med kollektiv exportfinansiering tillgodoser man
inte det krav på anpassning till efterfrågan som är nödvändigt.
Avvecklingen av den kollektiva exportfinansieringen är en central del av
livsmedelsreformen. Om de avsedda effekterna av avvecklingen av de
interna marknadsregleringarna skall uppnås, är det enligt regeringens be-
dömning av grundläggande betydelse att den kollektiva exportfinansiering
som har förekommit inom regleringens ram inte övertas eller på annat sätt
drivs i privat regi. Sådana konkurrensbegränsningar som innebär att un-
derskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export finansieras ge-
mensamt måste därför enligt regeringens uppfattning betraktas som i
allmänhet skadliga.
Marknadsdelning och andra begränsningar av produktion eller utbud
Med hänsyn till att hemmamarknaden i stor utsträckning är skyddad mot
pristryckande import är det särskilt viktigt att utbudet på livsmedelsmark-
naden inte hindras eller begränsas.
Genom överenskommelser om begränsningar av produktionen eller ut-
budet av varor, främst i form av s. k. marknadsdelning, kan de positiva
effekterna av en avreglerad marknad äventyras.
I praktiken upprätthålls på livsmedelsområdet en marknadsuppdelning
mellan de producentkooperativa föreningarna.
För att avregleringen skall få åsyftad effekt är det av mycket stor vikt att
en sådan marknadsuppdelning upphör eller förhindras. Detta är särskilt
viktigt mot bakgrund av att de producentkooperativa föreningarna till-
sammans har monopol eller en dominerande ställning i fråga om vissa
produkter. Självfallet är det också viktigt att inga nya överenskommelser
eller förfaranden som innefattar marknadsdelning eller andra produk-
tions- eller utbudsbegränsningar inom livsmedelssektorn förekommer.
Ett förbud mot marknadsdelning bör gälla indelning i kvoter, i geografis-
ka områden och i kundkretsar.
Kvotering kan innebära att var och en av de samverkande begränsar sin
tillverkning eller försäljning till viss mellan dem överenskommen andel av
deras sammanlagda omsättning.
S. k. områdesdelning kan innebära att var och en av parterna får sitt
geografiska distrikt att sälja i, fredat från konkurrens från de övrigas sida.
Marknadsdelning efter kundkretsar kan vara antingen likvärdigt med en
geografisk delning eller ha någon annan karaktär. Ett exempel på det
sistnämnda är avtal mellan konkurrenter om att en av dem skall sälja
endast till vissa köpare på en marknad och den andre till övriga köpare.
Utjämningssystemet inom mejerinäringen
Riksdagens beslut om en ny livsmedelspolitik innebär bl. a. att ett förenk-
lat utjämningssystem på mejeriområdet införs under en avvecklingspe-
riod. Frågan om det av konkurrenskommittén föreslagna förbudet mot
14
utjämning av priser på råvaror har, som flera remissinstanser påpekat,
därmed kommit i ett annat läge. Den lönsamhetsutjämning som förekom-
mer sker i huvudsak inom mejeriområdet. Genom riksdagens beslut kan
staten sägas ha sanktionerat en viss form av lönsamhetsutjämning under
en avvecklingsperiod. Någon annan lönsamhetsutjämning än den sålunda
sanktionerade skall inte förekomma.
Regeringen lägger därför inte fram något förslag om förbud mot den typ
av utjämning av råvarupriser som avser annat än prisutjämning i syfte att
finansiera export.
Utjämningsförfaranden som inte har stöd av statsmakterna får angripas
med stöd av generalklausulen i 2 § konkurrenslagen. Det förenklade ut-
jämningssystemet har av riksdagen avgränsats på visst sätt och innebär en
övergångsvis avvikelse från den konkurrenslinje som förblir huvudinrikt-
ningen. Påbyggnader i privat regi av det sanktionerade systemet kan få
allvarliga effekter från prisbildnings- och effektivitetssynpunkt och står i
princip i strid med statsmakternas intentioner. Detta gäller också om
utjämningsförfaranden tillämpas på andra områden än mejeriområdet.
Regeringens förslag: Det nya förbudet skall inte tillämpas på
förfaranden som bara i begränsad utsträckning kan påverka konkur-
rensen på den marknad som det är fråga om i vaije särskilt fall.
Konkurrenskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-
ringens.
Remissinstanserna: Vissa remissinstanser anser att bestämmelsen om
förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen är vag
och förenad med tillämpningssvårigheter. Marknadsdomstolen och nä-
ringsfrihetsombudsmannen har framhållit att man vid bedömningar angå-
ende undantaget bör utgå från hur stor del av den relevanta marknaden
som förfarandet omfattar och inte — som konkurrenskommittén redovisat
i sina överväganden — ta sikte på den nationella marknaden.
Skälen för regeringens förslag: Det förbud som regeringen här föreslår
bygger på presumtionen att de konkurrensbegränsande förfaranden som
avses i allmänhet har skadlig verkan. I vissa fall torde emellertid ett sådant
förfarande kunna ha övervägande fördelar eller t. o. m. vara klart önskvärt
från allmän synpunkt. Detta kan exempelvis gälla sådana fall när mindre
näringsidkare samverkar i syfte att konkurrera med större näringsidkare.
Det föreslagna förbudet bör därför inte gälla undantagslöst. Kriminali-
seringen bör i stället i princip avse enbart förfaranden som i mer än
begränsad utsträckning påverkar konkurrensen på marknaden.
I olika utländska rättssystem är det inom konkurrenslagstiftningen inte
ovanligt med s.k. bagatellundantag från straffbelagda förbud. Därmed
avses i princip undantag för förfaranden som endast i begränsad mån kan
påverka konkurrensen på grund av att de näringsidkare som samverkar
Prop. 1990/91: 147
15
endast har en liten del av den marknad som det i varje särskilt fall gäller. Prop. 1990/91:147
Sådana undantag har bl. a. till syfte att motverka en omfattande dispens-
prövning av bagatellartade förfaranden. Undantag av denna typ föreslogs
för övrigt i det tidigare berörda betänkandet SOU 1978:9.
Regeringen anser att ett undantag av detta slag är nödvändigt. Genom
ett sådant undantag kan man underlätta för mindre företag att samverka
på ett sätt som stärker konkurrensen gentemot större företag.
En regel som föreskriver undantag för förfaranden som endast i begrän-
sad utsträckning kan påverka konkurrensen måste visserligen, som flera
remissinstanser har framhållit, bli allmänt utformad. Med hänsyn till de
skiftande förhållanden som kan förekomma kan undantaget inte anges på
något mera konkret sätt. Bedömningarna angående vad som i varje särskilt
fall utgör förfaranden som endast i begränsad mån kan påverka konkur-
rensen bör i stället med ledning av motivuttalandena anförtros åt rättstill-
lämpningen.
Vid bedömningen av undantagets räckvidd, eller med andra ord förbu-
dets omfattning, måste flera faktorer beaktas. En grundläggande fråga är
givetvis vilken marknad som förfarandet i fråga täcker. Det är ju här som
konkurrensen mellan de samverkande upphör eller minskar till följd av
samarbetet. Därefter bör det prövas i vilken utsträckning det på denna
marknad finns någon sidokonkurrens.
Med begreppet marknad avses det som utgör en relevant marknad.
Begreppet är vedertaget och centralt inom konkurrensrätten. Det medger
att man tar hänsyn till de ekonomiska realiteter som i varje enskilt fall
avgränsar en marknad. Ett flertal avgöranden i marknadsdomstolen bely-
ser bestämningen av den relevanta marknaden. Det är en rad aspekter som
måste uppmärksammas. Till kärnfrågorna hör vilka produkter som är
ägnade att konkurrera med varandra, den geografiska avgränsningen av
marknaden samt frågan huruvida en viss produkt utgör en egen marknad
eller ingår i en större sådan.
Om samarbetet innebär att den totala konkurrensen på den relevanta
marknaden begränsas endast i mindre utsträckning, blir undantaget till-
lämpligt. Om de samverkande näringsidkarna tillsammans har endast en
mindre marknadsandel, bör man vid rättstillämpningen normalt utgå från
att konkurrensen begränsas endast i mindre utsträckning. Som tumregel
bör gälla att konkurrensen begränsas endast i mindre utsträckning, om den
samverkan som avses når en omfattning som påverkar mindre än 25
procent av den relevanta marknaden.
Metoden att från de straffbelagda förbuden på detta sätt göra ett allmänt
hållet undantag kan, som flera kritiska remissinstanser också framhållit,
skapa oklarhet om kriminaliseringens gränser. Det får emellertid förutsät-
tas att näringsidkare som avser att samverka i allmänhet kan överblicka i
vilken utsträckning den relevanta marknaden kan påverkas av samarbetet.
Om de hyser tveksamhet huruvida ett förfarande som de deltar i omfattas
av kriminaliseringen eller inte, kommer de enligt vårt förslag att ha möjlig-
het att söka dispens hos marknadsdomstolen (se avsnitt 3.1.4).
I lagförslaget (13 §) föreslår regeringen att allmänt åtal för brott mot
förbudet skall få väckas först sedan näringsfrihetsombudsmannen har
16
lämnat åtalsmedgivande. Därigenom kommer frågan om i vilken omfatt- Prop. 1990/91: 147
ning förbudet påverkar konkurrensen på den relevanta marknaden också
att prövas av den myndighet som har särskild kompetens att bevaka
konkurrensfrågorna.
Regeringen finner med hänvisning till det anförda att några avgörande
hinder från rättssäkerhetssynpunkt inte kan anses föreligga mot att ett
undantag av detta slag tas in i lagen.
Tillämpning av missbruksprincipen
Det bör framhållas att vad vi nu behandlat rör undantag från ett förbud
som enligt vad vi också föreslår skall vara belagt med straff. Förfaranden
som sålunda undantagits från det straffbara området torde emellertid i ett
enskilt fall ändå kunna vara att betrakta som en konkurrensbegränsning
med skadlig verkan. I ett sådant fall kan ingripande ske med stöd av
generalklausulen i 2 § konkurrenslagen.
Vidare bör här, liksom vid tillämpningen av konkurrenslagen, gälla att
ett förfarande som är straffbelagt kan prövas alternativt enligt 2 § konkur-
renslagen. Näringsfrihetsombudsmannen kan därvid i stället for att lämna
medgivande till åtal, välja att föra talan hos marknadsdomstolen med
åberopande av generalklausulen. Om domstolen i ett sådant fall konstate-
rar att förfarandet strider mot de objektiva rekvisiten i ett förbud, krävs
inte särskild bevisning om skadlig verkan. Det kan tilläggas att ett förfa-
rande som i väsentliga avseenden ligger nära det kriminaliserade området
kan vara att bedöma som ägnat att föranleda skadlig verkan.
Regeringens förslag: Marknadsdomstolen skall, för en viss tid eller
tills vidare, kunna meddela en näringsidkare tillstånd till ett förfa-
rande som är förbjudet enligt lagen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Förslaget lämnas i sig utan erinran.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 16 § konkurrenslagen (prop.
1981/82:165 s. 138 ff) kan marknadsdomstolen meddela näringsidkare
tillstånd till ett förfarande som strider mot de i konkurrenslagen uppställda
förbuden mot bruttopriser och anbudskarteller (dispens). Dispens får läm-
nas endast om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som till
väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en
från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller om eljest särskilda skäl
föreligger.
Förbuden i konkurrenslagen, liksom här föreslagna förbud, motiveras
av att de förfaranden som avses har bedömts utgöra konkurrensbegräns-
ningar som generellt anses ha skadlig verkan. Förbuden grundas alltså i sak
på en presumtion. I enskilda fall kan förfaranden som är förbjudna emel-
17
2 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 147
lertid ha positiva effekter från konkurrenssynpunkt. Dispensförfarandets Prop. 1990/91:147
funktion är att i enskilda fall pröva om den uppställda presumtionen
brister.
Som redan har framgått är ett dispensförfarande av motsvarande slag
nödvändigt även när det gäller de här föreslagna förbuden på livsmedels-
området. En regel motsvarande 16 § konkurrenslagen bör därför gälla även
i den nya lagen.
Regeringens förslag: Den som uppsåtligen bryter mot förbudet en-
ligt lagen skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Är brottet
att anse som grovt skall dömas till fängelse i högst två år.
Om brottet är ringa skall inte dömas till straff.
Till ansvar enligt lagen skall inte dömas för gärningar som är
belagda med straff enligt konkurrenslagen eller som omfattas av ett
sådant förbud eller åläggande som har meddelats vid vite med stöd
av den lagen.
Allmänt åtal för brott mot lagen får väckas endast efter medgivan-
de av näringsfrihetsombudsmannen.
Konkurrenskommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-
ringens.
Remissinstanserna: Lämnar i allmänhet förslagen i denna del utan erin-
ran i sig. Göta hovrätt påpekar att kommitténs lagförslag inte innehåller
någon bestämmelse om vad som skall beaktas vid bedömningen av om
brottet är grovt.
Skälen för regeringens förslag: Principen att lagstiftaren genom förbud
ingriper mot konkurrensbegränsningar innebär att förfaranden som i all-
mänhet anses ha skadlig verkan preciseras och förbjuds generellt. I kon-
kurrenslagen sker detta vid straffansvar.
Konkurrenskommittén har enligt sina direktiv att se över bl. a. sank-
tionssystemet och vid behov överväga ändringar. Regeringen utesluter inte
att det kan finnas andra mera ändamålsenliga former än straff för att
sanktionera förbudsregler i konkurrenslagstiftningen. Det finns emellertid
inte skäl — och inte heller underlag för — att här överväga någon annan
sanktionsordning än den som nu gäller för brott mot konkurrenslagen.
När det gäller straffskalor och andra med straff sammanhängande frågor
bör i princip samma ordning gälla som i konkurrenslagen.
Regeringens förslag: Reglerna tas in i en särskild lag.
Konkurrenskommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens.
18
Remissinstanserna: Uttalar sig inte särskilt i frågan. Prop. 1990/91:147
Skälen för regeringens förslag: Konkurrenslagen är den allmänna lagen
på konkurrensområdet och gäller för hela näringslivet. Propositionens
förslag om straffsanktionerade förbud mot konkurrensbegränsande sam-
verkan tar sikte på bara vissa varor och vissa led i livsmedelskedjan.
Lagregleringen bör därför ske i en särskild lag och inte i konkurrenslagen.
Den nya lagen skall gälla vid sidan om konkurrenslagen. Det innebär
bl. a. att ingripanden med stöd av generalklausulen i 2 § konkurrenslagen
kan ske även mot förfaranden som träffas av propositionens förslag om
förbud.
Förhållandet mellan den nya lagen och konkurrenslagen följer av all-
männa grundsatser. Någon särskild lagregel om detta är därför inte nöd-
vändig.
Regeringen har i anslutning till vad lagrådet avfört rubricerat sitt lagför-
slag "lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbrukspro-
dukter".
De grundläggande konkurrensreglerna inom EG framgår av Romfördra-
gets artiklar 85 och 86.
Enligt artikel 85 (1) är överenskommelser mellan företag, beslut av
företagssammanslutningar och samordnade förfaranden, som är ägnade
att påverka handeln mellan medlemsstaterna och som har till syfte eller
följd att konkurrensen inom den gemensamma marknaden förhindras,
inskränks eller förvanskas, oförenliga med den gemensamma marknaden
och förbjudna. I artikeln ges exempel på sådana förfaranden, däribland
begränsning eller kontroll av produktion m. m, prissamverkan och uppdel-
ning av marknader. Överenskommelser och beslut som är förbjudna sak-
nar enligt 85 (2) rättsverkan. Enligt 85 (3) ges möjlighet att under vissa
förutsättningar göra undantag från förbudet i 85 (1) i ett enskilt fall eller
för en viss grupp av överenskommelser. Så har också skett, särskilt i form
av s. k. gruppundantag.
Artikel 86 behandlar dominerande ställning för företag. Enligt artikeln
är missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på
den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av denna, i den ut-
sträckning det är ägnat att påverka handeln mellan medlemsstaterna,
oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet.
Förbuden i artiklarna 85 och 86 tillämpas också på förfaranden av ett eller
flera företag i en medlemsstat om handeln mellan denna stat och andra
medlemsstater kan komma att påverkas .
Tillämpningen av reglerna tar sikte på de effekter ett visst förfarande får
inom EG. Dessa effekter kan uppstå oavsett om de i ett visst förfarande
inblandade företagen har sitt säte inom eller utanför EG. Samhandelskrite-
riet har därmed getts en mycket vid tillämpning. EG-domstolen har slagit
fast att kriteriet är uppfyllt när ett förfarande äventyrar det fria flödet av
varor direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt.
19
EGs konkurrensregler har omedelbar rättsverkan för de enskilda företa- Prop. 1990/91: 147
gen. Tillämpningen ankommer i första hand på EG-kommissionen. I sista
hand är det EG-domstolen som fattar beslut efter överklagande av Kom-
missionens avgöranden. EGs konkurrensregler kan också åberopas av
enskild part och tillämpas av allmänna domstolar i Gemenskapen.
När det gäller jordbruksområdet sägs i Romfördragets artikel 42 att
fördragets konkurrensregler skall gälla bara i den utsträckning som Rådet
bestämmer. Enligt rådsforfrågningen nr 26/62 gäller i princip att artiklarna
85 (1) och 86 är tillämpliga på produktion av och handel med jordbruksva-
ror. Artikel 85 (1) gäller dock inte sådana överenskommelser, förfaranden
och beslut som utgör en del av en nationell marknadsorganisation eller
som behövs för att uppnå målen for den gemensamma jordbrukspolitiken
enligt Romfördragets artikel 39. Beträffande vad som avses med en natio-
nell marknadsorganisation har kommissionen uttalat att artikel 85 inte
träffar förfaranden som beslutats av organ som står under statlig kontroll
vid genomförandet av en jordbruksreglering inom en stat. Bedömningen
angående vilka förfaranden som kan anses nödvändiga för att uppfylla de
mål som anges i Romfördragets artikel 39 är i praxis mycket restriktiv.
Romfördragets artikel 85 (1) skall — sägs det vidare i förordningen 26/
62 — i synnerhet inte tillämpas på överenskommelser m. m. mellan jord-
brukare eller sammanslutningar av sådana i samma medlemstat, när över-
enskommelsen avser produktion eller försäljning av jordbruksprodukter
eller utnyttjande av vissa gemensamma anläggningar och inte innebär
någon skyldighet att tillämpa ett fastställt pris, såvida inte kommissionen
konstaterar att konkurrensen på så sätt elimineras eller att målsättningen
för den gemensamma jordbrukspolitiken äventyras. Även här har praxis
intagit en restriktiv ställning. Undantag för jordbrukare och deras organi-
sationer kan inte bli aktuellt om inte något av de två förhållanden som
nämns först är för handen. Detta framgår av ett rättsfall där tyska bönder
bidrog genom avgifter till exportfinansiering av mjölkprodukter (The
Community v. Milchförderungsfonds, OJ 1985 L35/35). EG-domstolen
uttalande där att även ett privat utvecklat stödsystem för att finansiera
export var oförenligt med artikel 85. Domstolen konstaterade också att
gemensam finansiering av generisk marknadsföring inte stod i strid med
artikel 85 under förutsättning att marknadsföringen inte tog sin utgångs-
punkt i att varorna kommer från ett visst land.
De i propositionen föreslagna förbuden mot förfaranden inom landet
ligger i linje med de regler som gäller inom EG for handeln mellan med-
lemsstaterna.
De nya straffreglerna innebär att åklagarväsendet och de allmänna dom-
stolarna får ett nytt målområde. Enligt vad regeringen har inhämtat läm-
nar näringsfrihetsombudsmannen medgivande till åtal för brott mot kon-
kurrenslagen endast i några ytterst få fall om året. Det finns inte anledning
20
att anta att måltillströmningen skulle bli mer omfattande än så på grund av Prop. 1990/91:147
de nu föreslagna straffreglerna. De få fall som det här kan bli fråga om bör
därför kunna klaras av inom ramen för befintliga resurser.
För de berörda företagen torde de nya reglerna i princip inte innebära
något nytt i förhållande till vad som redan följer av den livsmedelspoliti-
ska reformen.
För de konkurrensvårdande myndigheterna kommer den nya lagen att
medföra utökade uppgifter i form av konkurrensövervakning, utredningar
och ingripanden. Avregleringen inom livsmedelsområdet kommer allmänt
att kräva större insatser på det konkurrensvårdande området. Insatser
krävs framför allt under det successiva avregleringsskedet åren 1991-1995.
Insatserna behöver intensifieras tämligen omgående, och en handlingsbe-
redskap för detta måste finnas hos framför allt näringsfrihetsombuds-
mannen (NO) och statens pris- och konkurrensverk (SPK). Det är angelä-
get att NO och SPK samarbetar i syfte att samordna sina insatser och
uppnå ett planerat och samfällt agerande.
I budgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91:100 bilaga 15 s. 83 — 87) har
föreslagits att NO och SPK från den 1 juli 1991 tillförs nya resurser bl. a.
till följd av avregleringen inom livsmedelsområdet.
I propositionen om livsmedelspolitiken (prop. 1989/90:146 s. 56 ff) har
regeringen redovisat sina bedömningar när det gäller produktionens och
prisernas utveckling i anledning av den livsmedelspolitiska reformen.
I sammanhanget kan också nämnas att regeringen den 20 december
1990 lämnat olika uppdrag med anledning av den livsmedelspolitiska
reformen. SPK har fått i uppdrag att närmare följa avregleringens effekter
från konkurrenssynpunkt. Lantbruksstyrelsen och statens jordbruks-
nämnd har fått i uppdrag att följa och analysera utvecklingen i jordbruks-
sektorn och på marknaderna för jordbrukets produkter. Livsmedelsekono-
miska samarbetsnämnden har fått i uppdrag att under omställningsperio-
den följa och analysera effekterna av reformen. Vidare har regeringen
tillsatt en särskild konsumentberedning med uppgift att kontinuerligt följa
och utvärdera den livsmedelspolitiska reformen ur ett brett konsument-
perspektiv.
I enlighet med vad som nu har anförts har inom civildepartementet upp-
rättats förslag till
lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksproduk-
ter.
21
1§
Denna lag skall tillämpas på näringsidkare vars verksamhet avser
1. köp av jordbruksprodukter från jordbrukare eller andra råva-
ruproducenter, eller
2. bearbetning eller förädling i något efterföljande produktions-
led av sådana produkter.
I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Undantag från tillämp-
ningsområdet regleras i 2 §. Beträffande de närmare skälen kan hänvisas
till den allmänna motiveringen (avsnitt 3.1.1).
Förhållandet mellan denna lag och konkurrenslagen har behandlats i
avsnitt 3.1.6.
2§
Lagen gäller dock inte verksamhet
1. inom en koncern, eller
2. inom en ekonomisk förening som bara har jordbrukare eller
andra råvaruproducenter som medlemmar.
I paragrafen undantas från lagens tillämpningsområde till att börja med
verksamheten inom en koncern. Detta motsvarar undantaget för koncern-
förhållanden i 15 § konkurrenslagen (jfr. prop. 1981/82:165 s. 128 ff och s.
282).
Undantaget avser sådana koncerner som avses i 1 kap. 2 § aktiebolagsla-
gen (1975:1385, ändrad senast 1990:1349) och i 1 kap. 4§ lagen
(1987:667) om ekonomiska föreningar (ändrad senast 1990:1354).
Från lagens tillämpningsområde undantas även verksamheten inom
producentkooperationens s. k. primärföreningar, dvs ekonomiska för-
eningar med endast jordbrukare eller andra råvaruproducenter som med-
lemmar. Undantaget gäller självfallet även om föreningen har vissa inte
längre aktiva jordbrukare som medlemmar.
3§
I denna lag avses mednäringsidkare också en sammanslutning av
näringsidkare, även om den inte bedriver någon näringsverksamhet.
Med jordbruksprodukter avses sådana varor som anges i bilagan
till lagen (1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m.
Begreppet näringsidkare har i denna lag samma betydelse som i konkur-
renslagen (prop. 1981/82:165 s. 158 ff och s. 251). Enligt första stycket
Prop. 1990/91:147
22
avses med näringsidkare också en sammanslutning av näringsidkare, även Prop. 1990/91:147
om sammanslutningen inte bedriver någon näringsverksamhet. Bestäm-
melsen, som skall ses i sammanhang med 6 §, har en motsvarighet i 29 §
konkurrenslagen. Specialmotiveringen till den bestämmelsen finns i prop.
1981/82:165 s. 299.
I paragrafens andra strecksats definieras även vad som i lagen avses med
jordbruksprodukter. Detta sker genom en hänvisning till bilagan till lagen
(1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m. Där anges på
vilka varor som regeringen bl. a. får föreskriva att infbrselavgift skall tas
ut. Det rör sig alltså om s. k. gränsskyddade varor.
4§
I fråga om jordbruksprodukter är det — under de förutsättningar
som anges i 5 § — otillåtet för en näringsidkare
1. att ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan
näringsidkare i samma led,
2. att tillämpa ett gemensamt förfarande i samförstånd med en
annan näringsidkare i samma led, eller
3. att utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma led i
syfte att få till stånd en överenskommelse eller ett gemensamt förfa-
rande.
Förbudet avser s. k. horisontell samverkan i fråga om jordbruksprodukter
under de närmare förutsättningar som anges i 5 §. De förfaranden i sam-
verkan som avses är att man ingår eller tillämpar en överenskommelse
eller i samförstånd tillämpar ett gemensamt förfarande i de avseenden som
anges punkterna 1 och 2.
Enligt punkt 3 är det vidare otillåtet för en näringsidkare att utöva
påtryckning på en annan näringsidkare i syfte att få till stånd en överens-
kommelse eller ett gemensamt förfarande.
Beträffande innebörden av dessa uttryck hänvisas till specialmotivering-
en till 14 § konkurrenslagen (prop. 1981/82:165 s. 274 f).
Som förutsättning för förbudet gäller att näringsidkarna är eller kan bli
konkurrenter till varandra. Detta har i lagen uttryckts med ”i samma led”
(jfr. beteckningen ”i ett senare led” i 13 § konkurrenslagen). Även närings-
idkare som normalt inte konkurrerar med varandra kan i enskilda fall
verka i samma led.
På samma sätt som när det gäller förbuden i konkurrenslagen mot
bruttopriser och anbudskarteller anses ett förfarande som strider mot här
uppställt förbud samtidigt strida mot generalklausulen i 2 § konkurrensla-
gen. Konkurrensbegränsningar som inte träffas av förbuden kan alltid
prövas enligt generalklausulen.
23
5§
Förbudet i 4 § gäller, så snart överenskommelsen eller det gemen-
samma förfarandet innebär
1. att inköp av varor inom landet eller efterföljande produktion
eller försäljning delas upp
— i kvoter,
— i geografiska områden, eller
— i kundkretsar,
2. att produktionen eller utbudet av varor inom landet begränsas
på något annat sätt, eller
3. att underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export
finansieras gemensamt.
Prop. 1990/91:147
Enligt denna paragraf träffar förbudet i 4 § överenskommelser eller gemen-
samma förfaranden som innebär dels en uppdelning av marknader eller
andra produktions- eller utbudsbegränsningar, dels en gemensam finansi-
ering av underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export. Des-
sa förfaranden har behandlats i avsnitt 3.1.2 i den allmänna motiveringen.
6§
Vad som sägs i 4 och 5 §§ om en överenskommelse eller ett gemen-
samt förfarande skall tillämpas också på ett beslut av en samman-
slutning av näringsidkare.
Enligt denna paragraf likställs ett beslut av en sammanslutning av närings-
idkare med en överenskommelse eller ett gemensamt förfarande. Det är
här fråga om sådana sammanslutningar som avses i 3 § första strecksatsen.
Paragrafen har alltså en motsvarighet i en del av 29 § konkurrenslagen.
Med ”beslut” avses här samma sak som i den bestämmelsen. Det kan
alltså vara fråga om t. ex. överenskommelser som en sammanslutning av
näringsidkare skriver in i stadgar.
7§
Förbudet i 4 § gäller inte förfaranden som bara i begränsad utsträck-
ning kan påverka konkurrensen på den marknad som det är fråga
om i varje särskilt fall.
Enligt denna paragraf gäller förbudet i 4 § inte förfaranden som bara i
begränsad utsträckning kan påverka konkurrensen på den relevanta mark-
naden. Förslaget i denna del har närmare behandlats i den allmänna
motiveringen, avsnitt 3.1.3.
24
Prop. 1990/91:147
8§
Marknadsdomstolen kan, för en viss tid eller tills vidare, meddela
en näringsidkare tillstånd till ett förfarande som annars är förbjudet
enligt 4 § (dispens).
9§
Dispens enligt 8 § får meddelas bara
om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som till
väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra
till en från allmän synpunkt ändamålsenlig ordning eller
om det annars finns särskilda skäl.
Paragraferna, som innehåller regler om dispens, motsvarar 16 § konkur-
renslagen (jfr prop. 1981/82:165 s. 138 ff, 282). Motsvarande bedömnings-
grunder som anges i motiv och praxis till konkurrenslagens dispensregler
får i princip beaktas även vid tillämpningen av denna bestämmelse.
10 §
I ärenden enligt 8 § skall följande föreskrifter i konkurrenslagen
(1982:729) också tillämpas:
17 § om ansökan,
.18 § om interimistiska beslut, och
24 — 25 §§ om omprövning m. m.
När det gäller ansökan om dispens, interimistiska beslut om dispens och
omprövning av dispensbeslut skall genom hänvisningarna i paragrafen
reglerna om detta i konkurrenslagen tillämpas.
H§
Den som uppsåtligen bryter mot förbudet enligt 4 § skall dömas till
böter eller fängelse högst ett år.
Om brottet är ringa skall dock inte dömas till straff.
Om brottet är grovt, skall dömas till fängelse i högst två år. Vid
bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas i vad mån
det har utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan eller i
en upprepad brottslighet eller har medfört betydande skada.
Straffskalan för brott mot lagen enligt första stycket är densamma som
enligt 34 § konkurrenslagen. Specialmotiveringen till den bestämmelsen
finns i prop. 1981 /82:165 s. 300.
Andra stycket motsvarar 35 § konkurrenslagen. Specialmotiveringen till
den bestämmelsen finns i prop. 1981/82:165 s. 300.
Även de uppsåtliga brotten enligt denna lag torde i vissa fall kunna vara
25
att betrakta som ringa. Vad som därvid är att anse som ringa gärning får Prop. 1990/91:147
bedömas motsatsvis utifrån vad som enligt tredje stycket är att betrakta
som grovt brott.
Tredje stycket motsvarar 36 § konkurrenslagen (jfr prop. 1981/82:165 s.
142 ff.
12 §
Till ansvar enligt denna lag skall inte dömas for gärningar som är
belagda med straff enligt konkurrenslagen (1982:729) eller som
omfattas av ett sådant förbud eller åläggande som har meddelats vid
vite med stöd av den lagen.
Det torde kunna förekomma att ett förfarande som strider mot förbudet i
lagen samtidigt strider mot något i konkurrenslagen uppställt förbud.
Paragrafen innehåller inledningsvis en lagvalsregel for sådana situationer.
Paragrafen motsvarar i övrigt 37 § konkurrenslagen. Ett ingripande med
stöd av generalklausulen i 2 § konkurrenslagen är alltid möjligt inom det i
denna lag uppställda förbudsområdet. Den situationen kan då inträda att
en åtgärd, som innefattar en överträdelse av ett förbud eller åläggande vid
vite som har meddelats med stöd av konkurrenslagen, även utgör ett brott
enligt denna lag. Vitesföreläggandet och straffregeln bygger då på samma
grund. I så fall bör inte mer än en av påföljderna dömas ut. Vitet bör
därvid ges företräde (jfr. specialmotiveringen till 37 § konkurrenslagen i
prop. 1981/82:165 s. 301).
13 §
Allmänt åtal för brott mot denna lag får väckas bara efter medgivan-
de av näringsfrihetsombudsmannen.
Paragrafen motsvarar 39 § konkurrenslagen. Specialmotiveringen till den
paragrafen finns i prop. 1981/82:165 s. 301 f).
Genom bestämmelsen kan näringsfrihetsombudsmannen välja att gå
fram med stöd av generalklausulen i konkurrenslagen i stället för att låta
saken gå till åtalsprövning.
14§
Vid tillämpningen av denna lag skall följande föreskrifter i konkur-
renslagen (1982:729) också tillämpas:
28 och 30 — 32 §§ om uppgiftsskyldighet m. m,
33 § om begäran om biträde av myndighet för utredning,
38 § om talan om utdömande av vite, och
40 § om överklagande.
Genom hänvisningarna i paragrafen tillämpas vissa regler i konkurrensla-
gen om uppgiftsskyldighet m. m.
26
Lagen bör träda i kraft samtidigt som riksdagens beslut om avveckling av
de interna marknadsregleringarna på livsmedelsområdet träder i tillämp-
ning. Vissa förfaranden som intill dess har varit en del av den interna
regleringen och därför inte varit möjliga att pröva enligt generalklausulen i
2 § konkurrenslagen blir då förbjudna vid straffansvar.
Det är rimligt att berörda näringsidkare ges möjlighet att gradvis ställa
om sig till de nya förhållandena. Det kommer att finnas möjlighet för
näringsidkare att enligt 8 § hos marknadsdomstolen ansöka om dispens för
förfaranden som strider mot lagen. Under en övergångstid bör näringsid-
karna kunna ha möjlighet att överväga om de skall upphöra med förfaran-
dena eller om de skall söka dispens. Om dispens inte har sökts före den 1
september 1991, bör åtal kunna väckas i fråga om ett förfarande som
strider mot lagen. Söks dispens före nämnda dag kan åtal väckas beträffan-
de förfaranden som utövats från och med två månader efter det att beslut i
dispensärendet meddelats.
Regeringen föreslår att riksdagen antar förslaget till lag om förbud mot
konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter.
27
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag skall tillämpas på näringsidkare vars verksamhet avser
1. köp av jordbruksprodukter från jordbrukare eller andra råvaruprodu-
center, eller
2. bearbetning eller förädling i något efterföljande produktionsled av
sådana produkter.
2 § Lagen gäller dock inte verksamhet
1. inom en koncern, eller
2. inom en ekonomisk förening som bara har jordbrukare eller andra
råvaruproducenter som medlemmar.
3 § I denna lag avses med näringsidkare också en sammanslutning av
näringsidkare, även om den inte bedriver någon näringsverksamhet.
Med jordbruksprodukter avses sådana varor som anges i bilagan till lagen
(1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m.
4 § I fråga om jordbruksprodukter är det — under de förutsättningar som
anges i 5 § — otillåtet för en näringsidkare
1. att ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsid-
kare i samma led,
2. att tillämpa ett gemensamt förfarande i samförstånd med en annan
näringsidkare i samma led, eller
3. att utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma led i syfte
att få till stånd en överenskommelse eller ett gemensamt förfarande.
5 § Förbudet i 4 § gäller, så snart överenskommelsen eller det gemensam-
ma förfarandet innebär
1. att inköp av varor inom landet eller efterföljande produktion eller
försäljning delas upp
— i kvoter,
— i geografiska områden, eller
— i kundkretsar,
2. att produktionen eller utbudet av varor inom landet begränsas på
något annat sätt, eller
3. att underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export finan-
sieras gemensamt.
6 § Vad som sägs i 4 och 5 §§ om en överenskommelse eller ett gemen-
samt förfarande skall tillämpas också på ett beslut av en sammanslutning
av näringsidkare.
Prop. 1990/91:147
28
7 § Förbudet i 4 § gäller inte förfaranden som bara i begränsad utsträck- Prop. 1990/91: 147
ning kan påverka konkurrensen på den marknad som det är fråga om i
varje särskilt fall.
8 § Marknadsdomstolen kan, for en viss tid eller tills vidare, meddela en
näringsidkare tillstånd till ett förfarande som annars är förbjudet enligt 4 §
(dispens).
9 § Dispens enligt 8 § får meddelas bara
om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig
del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en från allmän
synpunkt ändamålsenlig ordning eller
om det annars finns särskilda skäl.
10 § 1 ärenden enligt 8 § skall följande föreskrifter i konkurrenslagen
(1982:729) också tillämpas:
17 § om ansökan,
18 § om interimistiska beslut, och
24 — 25 §§ om omprövning m. m.
11 § Den som uppsåtligen bryter mot förbudet enligt 4 § skall dömas till
böter eller fängelse högst ett år.
Om brottet är ringa skall dock inte dömas till straff.
Om brottet är grovt, skall dömas till fängelse i högst två år. Vid bedö-
mande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas i vad mån det har
utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad
brottslighet eller har medfört betydande skada.
12 § Till ansvar enligt denna lag skall inte dömas för gärningar som är
belagda med straff enligt konkurrenslagen (1982:729) eller som omfattas
av ett sådant förbud eller åläggande som har meddelats vid vite med stöd
av den lagen.
13 § Allmänt åtal för brott mot denna lag får väckas bara efter medgivan-
de av näringsfrihetsombudsmannen.
14 § Vid tillämpningen av denna lag skall följande föreskrifter i konkur-
renslagen (1982:729) också tillämpas:
28 och 30 — 32 §§ om uppgiftsskyldighet m. m,
33 § om begäran om biträde av myndighet för utredning,
38 § om talan om utdömande av vite, och
40 § om överklagande.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
2. Om någon före utgången av augusti 1991 har sökt dispens enligt 8 §
for ett förfarande som står i strid mot denna lag men som inletts innan
lagen trädde i kraft, omfattas förfarandet inte av lagen förrän två månader
efter det att beslut i dispensärendet meddelats. Ansökningar om sådan
dispens får prövas före lagens ikraftträdande.
29
Konkurrenskommittén föreslår i detta betänkande åtgärder för att förstär-
ka konkurrensen inom livsmedelssektorn efter ett beslut om avreglering på
jordbruksområdet. Kommittén föreslår en provisorisk lag mot marknads-
delning och visst annat samarbete på jordbrukets område. När det gäller
förväntade fusioner anser kommittén att de nuvarande reglerna i konkur-
renslagen (1982:729), KL, bör användas i enlighet med dess syften. Kom-
mittén föreslår att det skall vara möjligt att samarbeta inom ett försälj-
ningsföretag för export av s. k. biologiska överskott och delar av djurkrop-
par som inte går att avsätta i Sverige. Kommittén föreslår vissa kriterier
som bör vara uppfyllda för ett sådant bolag. Kommittén pekar vidare på
att efter ett beslut om avreglering är stora insatser på det konkurrensvår-
dande området nödvändiga.
Med hänsyn till uppdraget att först behandla reglerade sektorer har det
inte varit möjligt att endast arbeta med generella medel, något som hade
varit önskvärt. I det fortsatta arbetet kommer dock kommittén att vara
mån om att ha en helhetssyn över varje sektor av näringslivet och över
näringslivet i stort. Detta kan leda till förslag till ändringar i konkurrens-
lagstiftningen och i annan berörd lagstiftning med generell räckvidd. De
förslag till särskild behandling av den nu reglerade sektorn som framförs i
detta betänkande kommer att omprövas i ljuset av en fortsatt och generell
analys. De skall ses mot bakgrund av den särskilda situation som uppstår
då en sektor som varit föremål för en lång tids reglering skall avregleras
och det måste observeras att åtgärderna i tiden är begränsade till avregle-
ringsskedet.
Konkurrenskommittén har enligt sina direktiv att kartlägga hur konkur-
rensförhållandena har förändrats inom olika sektorer av ekonomin under
de senaste tio åren samt analysera vilken betydelse konkurrensförhållande-
na har för att de centrala ekonomisk-politiska målen skall kunna uppnås.
Med utgångspunkt i den genomförda analysen och de uppmärksammade
bristerna skall kommittén föreslå åtgärder som verksamt kan bidra till en
ökad konkurrens samt överväga ändring i konkurrenslagstiftning. Direkti-
ven delar in arbetet i tre faser. Under den första skall kommittén gå
igenom de reglerade sektorerna bostads-, transport- och livsmedelssektorn
i syfte att lägga fram förslag som på relativt kort sikt kan genomföras för
att förbättra marknadernas funktionssätt inom dessa sektorer.
Konkurrenspolitiken syftar bl. a. till att förbättra marknadens funktions-
sätt och motverka olika former av skadliga konkurrensbegränsningar,
medverka till en effektiv resursfördelning, förbättrad produktivitetstill-
växt och bättre balans i samhällsekonomin.
Prop. 1990/91: 147
Bilaga 1
30
Det är ett vitalt samhällsintresse att marknadshushållningen förstärks
genom åtgärder som främjar önskvärd konkurrens och förhindrar olika
former av marknadsdominans. Det kan därför finnas skäl att ingripa på en
marknad i avsikt att främja konkurrens och motverka olämpliga konkur-
renshinder. Det blir här fråga om att kompensera för marknadsekonomins
ofullkomligheter och undanröja hinder för dess funktionsduglighet. I detta
sammanhang är det viktigt att skilja mellan företag som verkar på en fri
internationell marknad och företag som verkar inom ramen för en skyd-
dad marknad. När det gäller de senare är det särskilt betydelsefullt från
effektivitetssynpunkt att de konkurrensvårdande myndigheterna har möj-
lighet att verka för väl fungerande hemmamarknader.
Kommittén har i sitt arbete haft att utgå ifrån förslaget från den livsme-
delspolitiska arbetsgruppen (LAG). En proposition i frågan beräknas före-
läggas riksdagen under våren 1990. I detta delbetänkande har mot bak-
grund härav avregleringens direkta effekter på framförallt konkurrensen i
jordbruksledet analyserats med förtur. I betänkandet behandlas emellertid
också konkurrensen i efterföljande led, dvs. industri, distribution och
handel. Kommittén avser att senare mer ingående fortsätta denna analys.
Förslaget från LAG innebär att den interna marknadsregleringen på
jordbrukets område avskaffas fr. o. m. den 1 juli 1991 samtidigt som gräns-
skyddet bibehålls. I praktiken betyder detta att sektorn kommer att vara
avskuren från internationell konkurrens under avregleringsperioden. Det-
ta är ett förhållande som kommit att påverka kommitténs förslag genom
att vi funnit nödvändigt att föreslå en provisorisk och i praktiken tidsbe-
gränsad lagstiftning för att möta inte önskvärda förfaranden som skulle
kunna vidtas efter en avreglering för att förhindra eller försvåra att de
eftersträvade effekterna av avregleringen uppnås.
Kommittén har motiverat sina förslag utifrån såväl existerande former
av konkurrensbegränsning som från en analys av hur marknaderna kan
komma att fungera efter en avreglering. Den allmänna avsikten har här
varit att föregripa framtida hinder mot väl fungerande marknader.
Den viktigaste frågan i sammanhanget har då blivit att bedöma om den
befintliga konkurrenslagstiftningen behöver kompletteras i samband med
avregleringen eller om den kan anses vara tillräckligt effektiv för att möta
störningar i konkurrensförhållandena som kan bli en direkt följd av avreg-
leringen.
Kommitténs förslag syftar till att stärka de svaga grupperna på markna-
den och begränsa möjligheten till skadlig verkan genom ingrepp från de
starka marknadsaktörernas sida i de led som direkt berörs av avreglering-
en. Det är vidare viktigt att tillse att de effektivitetsvinster som ligger i
avregleringen verkligen kommer konsumenterna till del och således inte
stannar i något led på vägen.
Kommittén har slagit fast att konkurrens inte är något självändamål
utan är ett medel för resursfördelning. Givetvis måste en avvägning göras
så att samverkan, t. ex. mellan mindre företag eller inom kooperativa
organisationer kan förekomma. Redan i detta betänkande diskuterar kom-
mittén därför den samverkan som förekommer i kooperativ form. I det
fortsatta arbetet avser vi dock att göra ytterligare analyser av hur konkur-
Prop. 1990/91:147
Bilaga 1
31
renslagstiftningen bör utformas och tillämpas för att vederbörlig hänsyn
skall kunna tas till kooperationens särart och olika behov av federativ
samverkan.
Det internationella handelspolitiska samarbetet och främst det pågåen-
de integrationsarbetet mellan EG och EFTA har också betydelse när det
gäller konkurrensförhållandena inom jordbruksområdet. Integrationsarbe-
tet EG/EFTA omfattar dock inte de reglerade varorna inom jordbrukssek-
torn.
Deltagarna i de s. k. GATT-samtalen, däribland Sverige, har förbundit
sig att tillse att nuvarande stödnivåer inte överskrids. Särskilt har nämnts
att importskyddet inte får intensifieras och att prisstöd inte får öka fr. o. m.
april 1989 fram till slutet av år 1990. Deltagarna har också förklarat sig ha
för avsikt att reducera stödnivåerna under år 1990. Detta arbete påverkar
givetvis också konkurrensen inom jordbruksområdet.
Flertalet marknader inom livsmedelskedjan kännetecknas av olika former
av ofullkomligheter. Detta är fallet såväl inom insatsvaru-, förädlings-,
som grossistled. För det allmänna blir det därför av särskild vikt att någon
bevakar dels att ingen enskild aktör åtminstone inte helt kan dominera
marknaden, dels att det finns utrymme för potentiell konkurrens. Frågan
om marknadsmakt rör bl. a. prisbildningen. När det gäller frågan om
potentiell konkurrens är det viktigt att uppmärksamma olika former av
inträdes- och etableringshinder på en marknad.
Dagens livsmedelssektor kännetecknas i flertalet led av en långt gången
koncentration till ett fåtal större aktörer. I de reglerade leden dominerar
lantbrukskooperationen med marknadsandelar på 70—100%. Lantbruks-
kooperationen har en stark ställning även utanför de reglerade leden såväl
inom stycknings- och charkvaruindustrin som inom kvarnindustrin. Kon-
centrationen har gått långt även utanför det område som helt domineras av
kooperationen. Den del av livsmedelsindustrin som inte kontrolleras av
lantbrukskooperationen kännetecknas av att ett fåtal aktörer har en stark
ställning på marknaden. Även inom partihandelsledet finns ett litet antal
aktörer med stor marknadsmakt. Branschen domineras av tre block och
priskonkurrensen inom blocken är starkt begränsad. Detta har samband
med förekomsten av olika typer av prissamverkan t. ex. cirkaprislistor och
en i vissa fall alltför stark bindning mellan grossist och detaljist.
Särskilt två omständigheter utgör ett starkt stöd för antagandet att
resursfördelningen inte varit effektiv inom livsmedelskedjan:
1. Kapacitetsutnyttjandet har varit mycket lågt och delvis kontracykliskt
inom den icke-konkurrensutsatta livsmedelsindustrin.
2. Prisregleringen och dess avsättningsgarantier har medfört att så myc-
ket resurser tillförts jordbrukssektorn att vi tvingats subventionera export
av överskottskvantiteter som saknat köpkraftig efterfrågan.
Kommittén har också pekat på att livsmedelsprisernas ökningstakt har
varit högre än den allmänna inflationstakten i genomsnitt under 1980-
talet. De svenska livsmedelspriserna har också stigit snabbare än motsva-
Prop. 1990/91:147
Bilaga 1
32
rande priser i andra europeiska OECD-länder. Reducerat för effekten av
minskade livsmedelssubventioner i Sverige är skillnaden i ökningstakt av
storleksordningen två procent per år.
Av de olika länkarna i livsmedelskedjan uppvisar handelsleden den
snabbaste kostnadsökningen. Detta är i och för sig inte överraskande, då
verksamheten i dessa led är mycket arbetskraftsintensiv och möjligheterna
till produktivitetshöjande mekanisering är jämförelsevis begränsade.
Kommittén har inte haft möjlighet att i arbetet med föreliggande betän-
kande mer ingående analysera sambandet mellan konkurrensförhållanden
och kostnader i livsmedelshandeln. En sådan analys kommer emellertid
att utgöra en nödvändig del av underlaget för fortsatta överväganden i
huvudbetänkandet om konkurrensbegränsningar och behov av åtgärder i
denna del av livsmedelssektorn.
I den diskussion som förts om konkurrensbegränsning inom livsmedels-
sektorn kan man urskilja en gemensam problembeskrivning där olika led
har sina karaktäristiska kännetecken. Denna problembild kan sammanfat-
tas enligt följande:
Prop. 1990/91: 147
Bilaga 1
— få aktörer och dominerande ställning för producentkooperationen
— de producentkooperativa föreningarna samverkar sinsemellan
— få aktörer och dominerande ställning för producentkooperationen
— hög företagskoncentration även på områden som ligger utanför jord-
bruksregleringen och på flera områden som inte domineras av produ-
centkooperationen
— etableringshinder genom leveransplikt/mottagningsplikt
— etableringshinder genom utjämningssystemet inom bl. a. mejeriregle-
ringen
— svag importkonkurrens
— produktion av reglerade och icke-reglerade varor inom samma företag
— ingen uppdelning redovisningsmässigt inom mejeriföreningarna mellan
produktion av reglerade respektive icke-reglerade varor
— marknaden domineras helt av tre partihandelsblock
— starka band mellan parti- och detaljhandel
— minskade inslag av direktleverans från fabrik till detaljist
— ingen eller svag importkonkurrens
— etableringshinder i den kommunala planprocessen
— svagt motstånd mot bakifrån kommande prishöjningar
— prissättningen tar inte i tillräcklig utsträckning hänsyn till den lokala
marknadssituationen 33
3 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 147
Gränsskyddet Prop. 1990/91:147
Som redan har framgått är en av utgångspunkterna for den livsmedelspoli- Biläga 1
tiska reformen att gränsskyddet skall behållas till dess att ett avtal med
annat innehåll har slutits inom ramen för GATT-samarbetet.
Från konkurrenssynpunkt innebär detta att större krav måste ställas på
väl fungerande marknader inom landet. I samband med avregleringen av
livsmedelsområdet måste därför olika åtgärder för att värna konkurrensen
vidtas. Detta medför att bl. a. den konkurrensvårdande verksamheten
måste intensifieras. Detta berör givetvis arbetet inom NO och SPK. Kom-
mittén har dessutom understrukit betydelsen av att statens jordbruks-
nämnd till vidare har en uppgift i konkurrenshänseende inom nuvarande
reglerade led. Detta motiveras bl. a. av nämndens kompetens på jord-
bruksområdet. Nämnden har i möjligheten att selektivt sänka gränsskyd-
det eller medge restitution av införselavgift vid import ett verksamt medel
till sitt förfogande för att snabbt kunna påverka konkurrenssituationen.
Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen har lyft fram denna möjlighet.
Kommittén menar för sin del att det är viktigt att möjligheten att sänka
gränsskyddet för enskilt fall verkligen används då konkurrensen efter en
avreglering hotas på en marknad. Därvid är det av betydelse att de som
bevakar marknaden ägnar tillräcklig uppmärksamhet åt dessa frågor.
Näringsidkarbegreppet
Kooperationen spelar en viktig roll inom livsmedelssektorn. Den finns
företrädd dels i form av konsumentkooperationen och dels i form av
lantbrukskooperationen. Den kooperativa samverkan inom ekonomiska
föreningar har alltid haft som ett viktigt motiv att stärka små och svaga
aktörers ställning på en marknad. Genom att samverka i organiserad form
kan man uppnå en sådan position att andra aktörers marknadsmakt ba-
lanseras. Traditionellt sett har det därför inte funnits någon inneboende
konflikt mellan konkurrenspolitiken, vilken ytterst syftar till att värna om
medborgarnas dvs. konsumentkollektivets intressen, och samverkan i ko-
operativa föreningar.
Diskussionen om näringsidkarbegreppet har i realiteten att göra med
KL:s tillämpning i praktiken, särskilt i förhållande till näringsverksamhet i
kooperativa former. Framför allt har två frågor fokuserats:
1) föreningarnas interna arbete bl. a. med s. k. mottagnings- och leve-
ransplikt samt
2) krav från föreningarnas sida att kunna samverka inbördes på liknan-
de sätt som kan ske inom en koncern.
Kommitténs genomgång av näringsidkarbegreppet och tillämpningen av
KL har skett mot bakgrund av kooperationens stora betydelse i svenskt
näringsliv. Kommittén har utgått från att kooperationen fortsättningsvis
kommer att ha stor betydelse. Men samtidigt har utgångspunkten varit att
privat, offentlig och kooperativ verksamhet skall ges likvärdiga villkor.
Kommittén har markerat att den för sin del inte kan finna anledning till
någon, ur konsumentintresset motiverad, konflikt mellan konkurrenslag-
34
stiftning och kooperativ samverkan inom ekonomiska föreningar. När det Prop. 1990/91:147
gäller tillämpningen av begreppet skadlig verkan i KL sker denna med Bilaga 1
utgångspunkt från förhållandena i varje enskilt fall. Vid fall av samverkan
mellan föreningar anser kommittén att KL måste tillämpas i enlighet med
nuvarande praxis eftersom dessa är självständiga affärsmässiga enheter.
Att godta sådan samverkan skulle i praktiken på det här området betyda
monopol eller nästintill monopol inom stora delar av såväl insats-, primär-,
och förädlingsledet.
När det å andra sidan gäller tillämpningen av ett förbud bör ställning tas
generellt till vad som skall undantas. Det får då avgöras i vad mån
samverkan mellan företag — enskilda, kooperativa eller andra — skall
undantas från tillämpningen av förbudet. Till denna diskussion i förhål-
lande till det av kommittén föreslagna provisoriska förbudet mot bl. a.
marknadsdelning på jordbrukets område återkommer vi närmare nedan.
Fusionskontrollen
Enligt kommitténs mening kommer NO:s arbete med prövning av före-
tagsförvärv inom livsmedelssektorn att fr. o. m. ett riksdagsbeslut om en
ny livsmedelspolitik få ökad betydelse. Generellt vägledande vid ställ-
ningstagande till en eventuell fusion bör enligt förarbetena till KL vara
situationen på den aktuella marknaden. Fusioner som medverkar till att
starka aktörer balanseras bör få genomföras. Sammanslagningar mellan
stora föreningar som ger eller förstärker marknadsdominans på en som här
skyddad hemmamarknad torde normalt innefatta skadlig verkan och för-
anleda ingripande av konkurrensmyndigheterna.
Kontrakt och säljbolag
Den livsmedelspolitiska arbetsgruppen har utgått från att dagens avsätt-
ningsgarantier och den reglerade marknaden delvis kan ersättas med kon-
traktsteckning mellan producent och råvaruhandlare (förening, slakteri
m. m.). Kommittén har bl. a. påpekat att det från konkurrenssynpunkt är
viktigt att kontraktsteckningen inte tar sig sådana former att den ”låser”
marknaden.
Från producentkooperationens sida har framhållits att det måste finnas
möjlighet att på nationell nivå upprätthålla en gemensam organisation för
försäljning till utlandet av s. k. biologiska överskott (smör, mjölkpulver)
och delar av djurkroppar vilka ej går att sälja i Sverige. Enligt kommitténs
uppfattning bör en sådan organisation uppfylla ett antal preciserade krav
för att inte sådana effekter skall uppstå på svensk marknad som medför
skadlig verkan i KL:s mening. Enligt kommittén bör följande gälla för att
kooperationen skall ges möjlighet att bilda ett försäljningsföretag på natio-
nell nivå:
1. det skall vara en självständig juridisk person,
2. företaget skall inte få verka för att utjämna pris eller lönsamhet i
underliggande led och måste utesluta varje form av kvotering,
3. försäljningsaktiviteterna skall endast vara inriktade mot export,
35
4. det skall stå varje näringsidkare fritt att bilda konkurrerande bolag Prop. 1990/91: 147
med samma inriktning och verksamhetsområde, Bilaga 1
5. företaget skall inte ingå exklusivavtal med föreningarna.
Kommittén ser helst att ett sådant nationellt försäljningsföretag bedrivs
i aktiebolagets form.
Förbud mot marknadsdelning och visst annat samarbete på jordbrukets
område
En naturlig utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att inte särbe-
handla någon sektor eller företagsform inom näringslivet. På grund av
uppdraget i direktiven att först behandla reglerade sektorer, däribland
livsmedelssektorn, har vi haft att, utan en generell analys av konkurrensut-
vecklingen i den svenska ekonomin, lägga fram förslag som enligt direkti-
ven ändock skall syfta till en ökad konkurrens inom de reglerade sektorer-
na.
Mot den angivna bakgrunden har det inte varit möjligt att med generella
ändringar i KL möta de konkurrenshinder som kommittén har bedömt
som troliga efter en avreglering. Även om gränsskyddet som kommittén
pekat på kan justeras från fall till fall kommer livsmedelssektorn i prakti-
ken att vara avskuren från internationell konkurrens under övergångspe-
rioden. Genom att den interna prisnivån kan förväntas sjunka efter en
avreglering samtidigt som gränsskyddet generellt sett behålls på nuvarande
nivå betyder detta ett ännu effektivare skydd än i dag.
Mot bakgrund av en analys av de medel som av marknadsaktörerna
skulle kunna användas för att uppnå samma effekt som av den offentliga
regleringen har kommittén funnit det nödvändigt att föreslå en provisorisk
och i praktiken tidsbegränsad lagstiftning mot marknadsdelning och vissa
andra former av samarbete på jordbrukets område. Övervägandena för
jordbrukssektorn tar sin utgångspunkt i den mycket speciella situation
som kan uppstå då en sektor som varit föremål för en långvarig reglering
skall avregleras. Inom sektorn råder som redan beskrivits en stor domi-
nans på flera delmarknader. Enskilda aktörer på marknaden kan i skydd
av gränsskyddet och i kraft av sin dominerande ställning ersätta den
offentliga regleringen på så sätt att man med olika instrument uppnår
samma resultat som nu uppstår till följd av den offentliga regleringen. Om
ett sådant förfaringssätt inte förhindras riskerar man att de avsedda effek-
terna av avregleringen inte kan uppnås. Därmed föreligger bl. a. en väsent-
lig risk för att den effektivitetsvinst som bör ligga i avregleringen inte når
de enskilda konsumenterna.
Syftet med den provisoriska lagen på jordbruksområdet är att den skall
möta de inte önskvärda förfaranden som skulle kunna vidtas efter en
avreglering för att förhindra eller försvåra att de önskvärda effekterna av
avregleringen uppnås. Målet bör vara att uppnå en generell behandling av
förevarande problem. Resultatet av kommitténs fortsatta arbete bör —
såvitt kommittén nu kan bedöma — bli att antingen inarbeta ett förbud
mot marknadsdelning och de andra former av samarbete som den proviso-
riska lagen avser att träffa i KL eller att föreslå att reglerna upphävs.
36
Hänsyn måste därvid tas till att särskilda förhållanden kan råda inom olika
sektorer av näringslivet. Bedömningen av vilka medel som är nödvändiga
för att effektivt möta konkurrenshinder bör även för sådana områden ske
utifrån allmängiltiga utgångspunkter.
Som tidigare framhållits är livsmedelssektorn unik genom lantbruksko-
operationens framgångsrika verksamhet och starka ställning. Ett ställ-
ningstagande mot samverkan i form av marknadsdelning och annan pris-
utjämnande verksamhet avser att träffa samverkan i gängse mening, ej
endast kooperativ, utan samverkan som i konkurrensrättens mening inne-
bär kartellbildning eller liknande förfaranden. Kommittén har, som redan
framgått av diskussionen kring näringsidkarbegreppet, en positiv grund-
syn när det gäller kooperativ samverkan. I fråga om förhållandena inom
jordbrukssektorn efter en avreglering måste dock hänsyn tas till att domi-
nerande aktörer — av vilket slag det vara må — inte bör ges möjlighet att
ersätta den offentliga regleringen.
Kommittén har enligt sina direktiv att i slutbetänkandet ta ställning till
om ytterligare förbud bör införas i KL. Uttryckligen nämns förbud mot
marknadsdelning och prissamarbete. I ett sådant sammanhang blir det
nödvändigt att också ta ställning till undantag från sådana eventuella
förbud bl. a. för kooperativ samverkan. Det är inte möjligt att mot bak-
grund av de mycket speciella förhållanden som kan komma att råda inom
jordbrukssektorn nu dra några slutsatser om hur kooperativ samverkan i
det sammanhanget skall behandlas.
Om man effektivt skall kunna förhindra de nu beskrivna förfarandena
krävs enligt kommitténs bedömning ett marknadsdelningsförbud som för-
hindrar såväl en uppdelning av marknader geografiskt som en kvotering av
produktion, förädling eller försäljning men som också förhindrar andra
överenskommelser om en begränsning av produktion eller utbud.
Av kommitténs analys framgår vidare att ett sådant marknadsdelnings-
förbud inte är tillräckligt. Kommittén ser det som väsentligt att vinst- och
förlustutjämningar mellan primärföreningar inte kan förekomma. Lika
skadligt som marknadsdelning är om man genom överenskommelser om
en gemensam prissättning eller annorledes åstadkommer medel att finan-
siera inkomstöverföringar mellan självständiga primärföreningar när syf-
tet är att uppnå prisutjämning på råvaran eller att finansiera förluster av
exportförsäljning. Sådana förfaranden måste därför också kunna förhind-
ras. En komplettering av marknadsdelningsförbudet med ett förbud mot
överenskommelser som innebär antingen en utjämning av priserna på
råvaror inom landet eller en gemensam finansiering av förluster vid ex-
portförsäljning av råvaror är alltså nödvändig.
Undantag för primärföreningar
Kommittén anser att det varken är önskvärt eller nödvändigt att samarbe-
tet inom en primärförening skall drabbas av de restriktioner som nu
diskuteras för undvikande av ett privat övertagande av den offentliga
regleringen. Snarare är det så att de beskrivna förfarandena förutsätter ett
gemensamt agerande från flera aktörer på marknaden för att bli fram-
Prop. 1990/91:147
Bilaga 1
37
4 Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 147
gångsrika. Förfaranden inom en primärförening skall därför undantas från Prop. 1990/91:147
förbud av nu diskuterat slag. Samarbete av det slag som träffas av förbudet Bilaga 1
bör dock inte förekomma mellan föreningar. Kommittén anser att det är
angeläget att primärföreningarna uppträder som konkurrenter till varand-
ra på de olika marknader där de verkar. Ett sådant synsätt kan inte på
något sätt anses strida mot föreningsrättsliga grundprinciper.
Det föreslagna förbudet gäller inte förfaranden som endast i begränsad
mån kan påverka konkurrensen. Kommittén anser att med stöd av denna
regel kan samarbete som omfattar en mindre del än 25% av den nationella
marknaden generellt undantas.
Generalklausulen
Förfaranden som inte drabbas av det av kommittén föreslagna straffbelag-
da förbudet men som likväl innebär skadlig verkan från konkurrenssyn-
punkt får liksom hittills angripas från fall till fall med stöd av generalklau-
sulen i KL.
Stöd till jordbruket
En snabb anpassning till marknadskonforma regler inom jordbruksområ-
det kommer med nödvändighet att innebära påfrestningar för enskilda
producenter då priserna sjunker. Det är i detta sammanhang viktigt att
peka på de övergångsåtgärder i form av riktat stöd som föreslagits av den
livsmedelspolitiska arbetsgruppen. Man talar här bl. a. om temporärt in-
komststöd, avvecklingsersättning och stöd till skuldsatta brukare. Enligt
kommitténs uppfattning är sådant riktat stöd till enskilda producenter en
riktig väg för att undanröja negativa övergångseffekter efter ett beslut om
avreglering. Konkurrenshänsyn och regionalpolitiska överväganden kan
motivera särskilt stöd till småskalig förädling.
Kommitténs fortsatta arbete beträffande konkurrenslagen
Målet för avregleringen på jordbruksområdet är att vinsterna av en över-
gång till fri konkurrens i producentledet till fullo kommer konsumenterna
till del. Kraven på anpassning, flexibilitet och en effektivare konkurrens
vid en avreglering gäller därför i lika hög grad även de delar av livsmedels-
kedjan som i olika mån faller utanför jordbruksprisregleringen, dvs. indu-
stri, distribution och handel.
Industri, distribution och handel kännetecknas på livsmedelsområdet av
få aktörer. I vissa fall finns dessutom starka bindningar mellan olika
handelsled. Möjligheterna att etablera konkurrenskraftiga alternativ som
kan stå för en vitalisering och ett nytänkande är mot den bakgrunden
begränsade. En alltför stark fokusering på konkurrensen mellan de stora
kedjeföretagen kan hämma en ökad lokal konkurrens. Kommittén pekar
mot bakgrund av dessa förhållanden på flera områden där konkurrensen
måste skärpas. Den kommande revideringen av konkurrenslagstiftningen
blir här en viktig del för att öka konkurrenstrycket i bl. a. livsmedelsindu-
38
stri och livsmedelshandel. Det är av betydelse att i det fortsatta arbetet se
till konkurrensen inom hela livsmedelskedjan
i ett sammanhang, något som inte varit möjligt i detta betänkande.
För den enskilde konsumenten har livsmedelssektorn en mycket stor
betydelse. Det är därför av vital betydelse från allmän synpunkt att kon-
kurrensen inom denna sektor fungerar väl. Det blir efter ett beslut om
avreglering av särskild vikt att de konkurrensvårdande organen kan tillse
att vinsterna av avregleringen verkligen kommer konsumenterna till del.
Mot denna bakgrund avser kommittén att i det fortsatta arbetet överväga
frågan om ett förbud mot olika former av prissamarbete som också kan
komma att omfatta de här förekommande cirkaprislistorna.
Etableringshinder
Inträdes- och etableringsfrågor spelar en central roll på en fungerande
marknad. Om inträde och etablering på en marknad är fritt ökar den
potentiella konkurrensen. Detta är i många fall tillräckligt för att få till
stånd en mer effektiv resursanvändning. Det är också av stor betydelse att
motverka informella etableringshinder. Flera informella hinder kan kom-
ma att spela en central roll efter det att prisregleringen inom jordbrukets
område slopats.
Av särskild betydelse i detta sammanhang är upprätthållandet av en
effektiv konkurrensvårdande verksamhet, hinder mot marknadsdominans
och ett fortsatt handelspolitiskt samarbete i syfte att begränsa s. k. icke
tariffära handelshinder såsom införselavgifter, antidumpingregler och im-
portkvotering, direkt knutna till handelspolitiken. Det kan också vara
fråga om tekniska handelshinder dvs. bl. a. livsmedelslagstiftning och s. k.
fyto-sanitära regler (djurskydd m. m.).
I detta sammanhang har kommittén låtit SPK utföra en undersökning av
kommunernas tillämpning av plan- och bygglagen (1987:10), PBL. SPK
har där visat att den styrning och kontroll av handelns etableringar som
kommunerna kan utöva inom ramen för det kommunala plan- och bygg-
monopolet även har konkurrensaspekter. Det är sålunda ofrånkomligt att
den kommunala planeringen och lovgivningen i sig är konkurrensbegrän-
sande eftersom den inte medger full etableringsfrihet. PBL, som trädde i
kraft den 1 juli 1987, har dock inte — som ofta förmodats — ännu
inneburit någon avgörande förändring härvidlag. Det är en rad institutio-
nella faktorer utanför den direkta planeringssfär som styrs av PBL som
utgör grunden för att de stora kedjorna systematiskt gynnas i dessa sam-
manhang. Enligt kommitténs uppfattning finns det skäl att mera lyfta fram
konkurrensfrågorna i dessa sammanhang. Om det visar sig att kommuner-
na inte beaktar konkurrensintresset vid sin planläggning kan det finnas
skäl att tydligare markera detta intresse genom att i PBL uttryckligen ta in
intresset av konkurrens så att detta intresse kommer att ingå i den avväg-
ning mellan olika allmänna intressen som skall göras enligt PBL. Av SPK:s
analys har framgått att det ännu är för tidigt att utvärdera hur PBL
tillämpas. Kommittén anser emellertid att detta bör beaktas så snart en
sådan utvärdering kan ske.
Prop. 1990/91:147
Bilaga 1
39
Blocken inom dagligvaruhandeln
En stor del av den offentliga diskussionen kring dagligvaruhandeln har
kretsat kring de s. k. ”blocken”. Vad som då avses är olika former av
kopplingar mellan grossist och detaljist inom respektive block. Som exem-
pel kan nämnas att ICA-stadgan föreskriver att ICA-köpmannen i största
möjliga utsträckning skall täcka sitt varubehov från den distributionscen-
tral inom vars område affären ligger. Köptroheten visar sig i praktiken
genom att en genomsnittlig ICA-handlare täcker omkring 80% av sitt
varubehov via den egna grossisten. Konsumentföreningarna/konsument-
butikerna är formellt fria att göra sina inköp från vilken grossist de vill
men av dagligvarorna som levereras till konsumbutikerna kommer om-
kring 90% från den egna rörelsen. Den hembudsskyldighet på aktierna i
butiksrörelsen som föreligger inom ICA och Detaljinvest är en annan
bindning som knyter butiksinnehavaren till respektive kedja. Motsvaran-
de bindning gäller för det fall det föreligger hyresavtal mellan butiksinne-
havaren och regionföretaget/Detaljinvest. Till bilden hör också de cirka-
prislistor som utfärdas inom respektive kedja. Enligt kommitténs uppfatt-
ning föreligger här band mellan aktörer på marknaden som bl. a. får till
följd att grossisterna endast i begränsad utsträckning konkurrerar med
varandra vad gäller försäljningen till enskilda detaljhandelsföretag. Detta
kan ha konsekvenser för prisbildningen och medverka till en högre prisni-
vå än vad som annars skulle vara fallet.
NO har redan uppmärksammat vissa företeelser inom blocken som kan
medföra oönskade konkurrensbegränsande effekter. Det är enligt kommit-
téns uppfattning viktigt att åtgärder vidtas i avsikt att uppnå klarhet om
vad som bör gälla för förhållandena inom blocken. Det bör övervägas om
inte de av NO inledda förhandlingarna bör breddas. Syftet bör vara att
definiera vad som kan karaktäriseras som skadliga bindningar och att
uppnå en högre grad av konkurrens och flexibilitet inom grossist- och
detaljistleden. Kommittén kommer att följa ärendet och vid behov åter-
komma till frågan i sitt huvudbetänkande.
Tillfälliga prisnedsättningar
Kommittén kommer att under det första halvåret 1990 behandla frågan
om prisinformation till konsument och därvid ta ställning till de föränd-
ringar som kan behöva göras i marknadsföringslagen. I detta sammanhang
kommer den form av tillfällig prisnedsättning som tagit sig uttryck i
extrapriserna också att övervägas. Då kommer också konkurrensaspekter-
na av extrapriserna att vägas in.
Konkurrensvårdande insatser
Efter en avreglering är stora insatser på det konkurrensvårdande området
nödvändiga. Uppgifterna omfattar förutom konkurrensövervakning och
konkurrensutredningar också ingripanden genom förhandlingar och sank-
tioner. Insatser krävs framför allt under den s. k. övergångsperioden. Kom-
Prop. 1990/91:147
Bilaga 1
40
mittén har dock pekat på att de konkurrensvårdande insatserna kan behö-
va intensifieras tämligen omgående i anslutning till ett beslut om avregle-
ring. En handlingsberedskap för detta måste finnas i berörda organisatio-
ner. Efter en avreglering anser kommittén det vara mycket angeläget att
SPK noga följer prisutvecklingen inom livsmedelssektorn.
Enligt vår uppfattning är det vidare angeläget att NO, SPK och JN
samarbetar i syfte att koordinera insatserna och for att uppnå ett planerat
och samfällt agerande. Allmänt utgår kommittén ifrån att avregleringen
inom livsmedelsområdet kommer att frigöra administrativa resurser. De
förstärkta insatser som behövs for det konkurrensvårdande arbetet bör
enligt kommittén kunna finansieras inom ramen for de resurser som finns
inom området. Kommittén går nu inte närmare in på enskilda myndighe-
ters behov av resurser. Vi återkommer i stället till fördelningen av resurser
i huvudbetänkandet.
Prop. 1990/91:147
Bilaga 1
41
Enligt riksdagens beslut föreskrivs följande
1 § I fråga om varor som omfattas av lagen (1990:000) om avgift vid
införsel av jordbruksvaror gäller utöver konkurrenslagen (1982:729) be-
stämmelserna i denna lag.
2 § Näringsidkare som verkar inom insamling eller efterföljande produk-
tion eller förädling får inte, i den utsträckning som följer av andra och
tredje styckena, beträffande varor som anges i 1 §
1. ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsidkare i
samma säljled,
2. tillämpa ett gemensamt förfarande i samförstånd med en annan
näringsidkare i samma säljled, eller
3. utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma säljled i syfte
att få till stånd en överenskommelse eller ett gemensamt förfarande.
Förbudet i första stycket gäller om överenskommelsen eller det gemen-
samma förfarandet
1. innebär en delning av insamling eller efterföljande produktion, föräd-
ling eller försäljning av varor inom landet
a) i kvoter
b) på geografiska grund eller
c) i fråga om kunder, eller
2. innebär någon annan begränsning av produktionen eller utbudet av
varorna inom landet.
Förbudet i första stycket gäller också om överenskommelsen eller det
gemensamma förfarandet
1. innebär en utjämning av priserna på råvaror inom landet, eller
2. innebär en gemensam finansiering av förluster vid exportförsäljning
av råvaror.
3 § Är jordbrukare eller andra liknande primärproducenter sammanslut-
na i en ekonomisk förening (primärförening) gäller förbuden i 2 § mot
vissa förfaranden mellan näringsidkare inte i fråga om verksamheten inom
denna.
Prop. 1990/91:147
Bilaga 2
4 § Förbuden i 2 § gäller inte förfaranden som
1. endast i begränsad mån kan påverka konkurrensen, eller
2. utgör ett led i åtagande att för annans räkning sälja vara.
5 § Den som bryter mot 2 § döms till böter eller fängelse i högst ett år. Är
brottet att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. Är gärningen att
anse som ringa skall inte dömas till ansvar.
6 § I fråga om undantag i övrigt, dispens från förbuden och handläggning
skall 15-18, 24-25, 28-33 och 37-40§§ konkurrenslagen (1982:729)
gälla i tillämpliga delar.
----------- 42
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991. Prop. 1990/91: 147
Om tillstånd enligt 16 § konkurrenslagen (1982:729) sökts före den 1 Bilaga 2
september 1991 för ett förfarande som står i strid mot denna lag men som
inletts fore lagens ikraftträdande omfattas det inte av denna lag så länge
tillståndsprövningen pågår. Ansökan om sådant tillstånd kan prövas före
lagens ikraftträdande.
43
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Göta hovrätt,
Kammarrätten i Stockholm, lantbruksstyrelsen, statens livsmedelsverk,
statens jordbruksnämnd, statens jordbruksnämnds konsumentdelegation,
statskontoret, riksrevisionsverket, marknadsdomstolen, näringsfrihetsom-
budsmannen, statens pris- och konkurrensverk, konsumentverket, bover-
ket, länsstyrelsen i Jämtlands län, Centralorganisationen SACO/SR, Dag-
ligvaruleverantörers förbund, Delegationen för glesbygdsfrågor, Förening-
en Foder och Spannmål, Grossistförbundet Svensk Handel, Handelsan-
ställdas förbund, Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor, Hushåll-
ningssällskapens förbund, Axel Johnsson AB, ICA Förbundet, Kooperati-
va institutet, Konsument-Forum, Kooperativa förbundet, Sveriges Köp-
mannaförbund, Landsorganisationen i Sverige, Lantbrukarnas Riksför-
bund, Samarbetsgruppen för alternativ odling, Småföretagens Riksorgani-
sation, Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska Kommunförbundet,
Svenska Livsmedelsarbetareförbundet, Sveriges Industriförbund, Sveriges
Jordägareförbund, Sveriges Livsmedelshandlareförbund, Sveriges Livs-
medelsindustriförbund, Tjänstemännens Centralorganisation samt Torg-
och Marknadshandlarnas Ekonomiska Förening.
Handelns samarbetsorgan i jordbruksfrågor hänvisar i de delar som inte
berörs i eget yttrande till de remissyttranden som till samarbetsorganet
anslutna parter samt Grossistförbundet Svensk Handel lämnat. Svenska
Arbetsgivareföreningen hänvisar på liknande sätt till de remissyttranden
som lämnats av Sveriges Livsmedelsindustriförbund och Sveriges Jordäga-
reförbund. Sveriges Industriförbund ansluter sig till det yttrande som
Sveriges Livsmedelsindustriförbund lämnat. SACO/SR ansluter sig till det
yttrande som konsumentdelegationen lämnat.
Prop. 1990/91:147
Bilaga 3
44
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag skall tillämpas på näringsidkare som i yrkesmässig verk-
samhet
1. köper jordbruksprodukter från jordbrukare eller andra råvaruprodu-
center, eller
2. i något efterföljande produktionsled bearbetar eller förädlar sådana
produkter.
2 § Lagen gäller dock inte verksamhet
1. inom en koncern, eller
2. inom en ekonomisk förening med jordbrukare eller andra råvarupro-
ducenter som medlemmar.
3 § I denna lag avses med näringsidkare också en sammanslutning av
näringsidkare, även om den inte bedriver någon näringsverksamhet.
Med jordbruksprodukter avses sådana varor som anges i bilagan till lagen
(1990:615) om avgifter på vissa jordbruksprodukter m. m.
4 § I fråga om jordbruksprodukter är det — under de förutsättningar som
anges i 5 § — otillåtet för en näringsidkare
1. att ingå eller tillämpa en överenskommelse med en annan näringsid-
kare i samma led,
2. att tillämpa ett gemensamt förfarande i samförstånd med en annan
näringsidkare i samma led, eller
3. att utöva påtryckning på en annan näringsidkare i samma led i syfte
att få till stånd en överenskommelse eller ett gemensamt förfarande.
5 § Förbudet i 4 § gäller, så snart överenskommelsen eller det gemensam-
ma förfarandet innebär
1. att inköp av varor inom landet eller efterföljande produktion eller
försäljning delas upp
— i kvoter,
— i geografiska områden, eller
— i kundkretsar,
2. att produktionen eller utbudet av varor inom landet begränsas på
något annat sätt, eller
3. att underskott vid försäljning av jordbruksprodukter på export finan-
sieras gemensamt.
6 § Vad som sägs i 4 och 5 §§ om en överenskommelse eller ett gemen-
Prop. 1990/91: 147
Bilaga 4
45
samt förfarande skall tillämpas också på ett beslut av en sammanslutning Prop. 1990/91:147
av näringsidkare. Bilaga 4
7 § Förbudet i 4 § skall inte tillämpas på förfaranden som bara i begrän-
sad utsträckning kan påverka konkurrensen på den relevanta marknaden.
8 § Marknadsdomstolen kan, för en viss tid eller tills vidare, meddela en
näringsidkare tillstånd till ett förfarande som annars är förbjudet enligt 4 §
(dispens).
9 § Dispens enligt 8 § får meddelas bara
om förfarandet kan antas främja kostnadsbesparingar, som till väsentlig
del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en från allmän
synpunkt ändamålsenlig ordning, eller
om det annars finns särskilda skäl.
10 § I ärenden enligt 8 § skall följande föreskrifter i konkurrenslagen
(1982:729) också tillämpas:
17 § om ansökan,
18 § om interimistiska beslut, och
24 — 25 §§ om omprövning m. m.
11 § Den som uppsåtligen bryter mot förbudet enligt 4 § skall dömas till
böter eller fängelse högst ett år.
Om brottet är ringa skall dock inte dömas till straff.
Om brottet är grovt, skall dömas till fängelse i högst två år. Vid bedö-
mande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas i vad mån det har
utgjort ett led i en organiserad, omfattande samverkan eller i en upprepad
brottslighet eller har medfört betydande skada.
12 § Till ansvar enligt denna lag skall inte dömas för gärningar som är
belagda med straff enligt konkurrenslagen (1982:729) eller som omfattas
av ett sådant förbud eller åläggande som har meddelats vid vite med stöd
av den lagen.
13 § Allmänt åtal för brott mot denna lag får väckas bara efter medgivan-
de av näringsfrihetsombudsmannen.
14 § Vid tillämpningen av denna lag skall följande föreskrifter i konkur-
renslagen (1982:729) också tillämpas:
28 och 30 — 32 §§ om uppgiftsskyldighet m. m,
33 § om begäran om biträde av myndighet för utredning,
38 § om talan om utdömande av vite, och
40 § om överklagande.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1991.
2. Om någon före utgången av augusti 1991 har sökt dispens enligt 8 §
46
för ett förfarande som står i strid mot denna lag men som inletts innan Prop. 1990/91:147
lagen trädde i kraft, omfattas förfarandet inte av lagen förrän två månader Bilaga 4
efter det att beslut i dispensärendet meddelats. Ansökningar om sådan
dispens får prövas före lagens ikraftträdande.
47
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1991-03-12
Prop. 1990/91:147
Bilaga 5
Närvarande: f. d. regeringsrådet Bengt O. Hamdahl, regeringsrådet Bertil
Werner, justitierådet Ulf Gad.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1991 har regering-
en beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om konkurren-
sen inom livsmedelsområdet.
Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Lars
Schuer.
Lagrådet, som anser att lagen bör benämnas lag om förbud mot konkur-
rensbegränsning avseende jordbruksprodukter, lämnar i övrigt förslaget
utan erinran.
48
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 mars 1991
Prop. 1990/91:147
Bilaga 5
Närvarande: statsrådet Engström, ordförande, Hjelm-Wallén, S. Anders-
son, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström, Johansson, Lind-
qvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson,
Sahlin, Larsson, Åsbrink.
Statsrådet Johansson anmäler fråga om lagstiftning om förbud mot konkur-
rensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter.
Regeringen beslutar att genom proposition lämna förslag till riksdagen om
lag om förbud mot konkurrensbegränsning i fråga om jordbruksprodukter
i enlighet med bilagan till detta protokoll.
Ur protokollet:
Maud Melin
49
Innehåll
Prop. 1990/91:147
Proposition om förstärkt konkurrens på livsmedelsområdet........ 1
Propositionens huvudsakliga innehåll ........................... 1
1 Inledning.................................................. 2
2 Nuvarande ordning m. m.................................... 3
2.1 Konkurrenslagen ....................................... 3
2.2 Den hittillsvarande regleringen på livsmedelsområdet....... 3
2.3 Den nya livsmedelspolitiken ............................. 4
2.4 Konkurrensförhållandena inom livsmedelssektorn.......... 5
3 Lagstiftning om konkurrensen inom livsmedelsområdet ......... 5
3.1 Behovet av en lagstiftning ............................... 5
3.1.1 Tillämpningsområdet för en ny lagstiftning........... 7
3.1.2 Förbud mot samverkan ............................ 9
3.1.3 Undantag från förbudet............................ 11
3.1.4 Dispens från förbudet ............................. 13
3.1.5 Straff m.m....................................... 14
3.1.6 Den lagtekniska lösningen.......................... 14
3.2 Förslagets förhållande till Europeiska Gemenskapens regler . 14
3.3 Kostnader, administrativa konsekvenser, m. m............. 14
4 Upprättat lagförslag ........................................ 16
5 Specialmotivering.......................................... 16
6 Ärendet till riksdagen....................................... 19
7 Propositionens lagförslag.................................... 20
Bilaga 1 Kommitténs sammanfattning av betänkandet .......... 45
Bilaga 2 Kommitténs lagförslag .............................. 57
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna................... 59
Bilaga 4 Lagrådsremissens lagförslag.......................... 60
Bilaga 5 Lagrådets yttrande.................................. 64
Utdrag ur regeringsprotokollet den 21 mars 1991 ................. 65
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1991
50