Frågan om mångfald och alternativ inom barnomsorgen
har debatterats intensivt under det senaste decenniet.
Frontlinjen har gått mellan de som enbart velat tillåta
offentligt ägda och drivna institutioner inom barnomsorgen,
i praktiken oftast daghem, samt de som har velat
uppmuntra fristående alternativ till den offentliga driften.
Den första frontlinjen har haft sina förespråkare hos de
socialistiska partierna, medan de borgerliga företrätt den
andra linjen.
Utvecklingen allmänt i samhället går entydigt mot att allt
fler områden som tidigare varit förbehållna enbart för den
offentliga sektorn nu frigörs och öppnas för alternativ och
företagsamhet.
I det längsta strävar den socialdemokratiska regeringen
emot, men under tryck av dels den dåliga ekonomiska
utvecklingen, dels den förändringens vind som blåser
genom folkopinionen i dessa frågeställningar av ideologisk
art, anpassar sig regeringen steg för steg.
Förra året kom, efter lång tid mellan det att löftet gavs
till det att propositionen lämnades, förslaget om att även
personalägda och -drivna daghem skulle bli
statsbidragsberättigade. Detta hade dessförinnan intensivt
bekämpats av biträdande socialmininistern.
I årets budgetproposition tas nästa steg -- och nästa
eftergift åt oppositionen -- i och med att Svenska Kyrkan
blir statsbidragsberättigad.
Denna ideologiska stelbenthet drabbar ytterst de
barnfamiljer som genom ett lägre utbud av
barnomsorgsplatser får stå i kö onödigt lång tid. Det
drabbar även folkhushållet i form av onödiga
flaskhalsproblem inom ekonomin. Det finns enligt vår
uppfattning starka skäl för att bejaka ytterligare alternativ
inom barnomsorgen. Även flera oklarheter i proposition
1990/91:38 måste undanröjas för att ge maximala
förutsättningar att bilda nya personaldrivna daghem.
En av oklarheterna förtydligades i samband med
utskottsbehandlingen när det klargjordes att
personalkooperativet utgör en fristående verksamhet i
förhållande till kommunen. Detta räcker emellertid inte för
att klargöra vilka effekterna blir i olika avseenden. Vi
redovisar nedan ett resonemang omkring begreppen
uppdragsgivare -- uppdragstagare, avgifter och köer, allt för
att få klara ansvarsförhållanden som underlättar både för
företagen och föräldrarna. Även kommunerna har nytta av
besked från lagstiftaren.
Vem är uppdragsgivare?
I samband med introduktionen av personalkooperativen
har det ifrågasatts om dessa skall driva sin verksamhet på
uppdrag av kommunen eller självständigt. Enligt vår
mening måste frågeställningen förtydligas, eftersom
uppdragsverksamhet i sig inte utesluter självständighet
(autonomi). I själva verket drivs nästan all
tjänsteverksamhet på uppdragsbasis.
Istället bör det ifrågasättas huruvida ett
personalkooperativ skall driva sin verksamhet på uppdrag
av kommunen eller på uppdrag av de föräldrar som har barn
i kooperativets förskola. De båda alternativen medför
nämligen helt olika formella relationer mellan de
inblandade parterna. Detta har i sin tur betydelse för de
civilrättsliga, skatterättsliga och offentligrättsliga
konsekvenserna av verksamheten.
Vid kommunal upphandling, dvs. i de fall
personalkooperativet driver verksamheten på uppdrag av
kommunen, ställer kooperativet ett överenskommet antal
förskoleplatser till kommunens förfogande. Kommunen
bestämmer därefter vilka barn som ska tilldelas de aktuella
platserna. Som motprestation betalar kommunen en
överenskommen summa pengar, utöver statsbidraget, för
varje utnyttjad eller disponibel plats. Ersättningen
behandlas skattemässigt som en normal intäkt i
kooperativets näringsverksamhet. Eftersom kommunen
tillhandahåller eller fördelar de aktuella platserna, är det
formella förhållandet mellan kommunen och föräldrarna
detsamma som det hade varit om platserna hade avsett
kommunens egna förskolor. Detta medför bl.a. att det
primärt är kommunen som har rätt till eventuell
daghemsavgift och att kommunallagens bestämmelser om
likabehandling blir tillämpliga.
Vid enskild upphandling, dvs. i de fall
personalkooperativets verksamhet drivs på uppdrag av
föräldrarna, ställer kooperativet förskolans platser till
föräldrarnas förfogande enligt särskild överenskommelse i
varje enskilt fall. Som motprestation betalar föräldrarna en
daghemsavgift till kooperativet. Avgiften behandlas
skattemässigt som en normal intäkt i kooperativets
näringsverksamhet. Kooperativets övriga intäkter,
statsbidrag och eventuella kommunala bidrag, har ur
skattesynpunkt en något oklar status. Eventuellt ska de
behandlas som näringsbidrag. Kommunen har inte något
avtalsrättsligt förhållande till vare sig kooperativet eller
föräldrarna. Detta innebär t.ex. att kommunen inte kan
åläggas skadeståndsansvar för skada som uppkommit i
verksamheten. Följaktligen ansvarar endast kooperativet
vid brist eller skada vid uppdragets utförande. Kommunens
allmänna uppgifter enligt bl.a. socialtjänstlagen medför
dock ett övergripande ansvar för tillsynen. Därutöver
tillkommer det kommunen att administrera
barnomsorgsplanen och att i förekommande fall betala ut
fastställda bidrag.
Från föräldrarnas eller brukarnas utgångspunkt är den
grundläggande skillnaden mellan kommunal och enskild
upphandling att den förra innebär att barnomsorgen
tillhandahålls av kommunen medan den senare innebär att
barnomsorgen tillhandahålls direkt av uppdragstagaren, i
detta fall personalkooperativet.
Enligt vår uppfattning är förfogandet över platserna vid
den personaldrivna förskolan det viktigaste kriteriet när det
gäller att ta ställning till vem som är uppdragsgivare i
förhållande till personalkooperativet. Således bör
kommunen anses vara uppdragsgivare om platserna står till
kommunens förfogande. Detta gäller exempelvis i de fall
barnen placeras i kooperativets förskola i den ordning som
kommunen föreskrivit eller på grund av beslut av
kommunal tjänsteman. Placeras barnen i förskolan på
grund av frivilliga överenskommelser mellan kooperativet
och respektive föräldrar får följaktligen föräldrarna anses
vara uppdragsgivare.
Som vi redan påpekat har frågan om vem som är
uppdragsgivaren en avgörande betydelse för de formella
relationerna mellan parterna. Trots detta behandlades
frågan endast i förbigående i propositionen och
riksdagsdebatten gav inga ytterligare upplysningar.
I stycke sju på sidan fem i nämnda proposition finns en
skrivning som går ut på att de barn som placeras i
kooperativets förskola skall tas ur kommunens kö och i den
ordning som gäller för kommunens barnomsorg i övrigt.
Detta innebär i praktiken att kommunen förfogar över
platserna i kooperativets förskola. Denna föreskrift talar
således, i enlighet med det ovan anförda, för att
kooperativets verksamhet utförs på uppdrag av kommunen.
För denna tolkning talar även formuleringen ''kommunens
barnomsorg i övrigt''.
I stycke åtta på sidan fem finns en skrivning som går ut
på att avgiften för att ha barn i en personalkooperativ
förskola inte får överstiga den avgift som tas ut för barn i
kommunala förskolor. Detta kan inte uppfattas på annat
sätt än att det i propositionen förutsätts att avgiften inte är
en kommunal angelägenhet utan kan fastställas i särskilda
överenskommelser mellan kooperativet och föräldrarna.
Eftersom denna ordning inte är förenlig med vad som gäller
beträffande verksamhet som tillhandahålls av kommunen,
måste föreskriften följaktligen uppfattas som oförenligt
med den som refererades i föregående stycke.
I övrigt saknar propositionen föreskrifter i ovan berörda
avseenden. Svenska domstolar har i ett stort antal fall
prövat frågan om det förelegat ett
arbetsgivar/arbetstagarförhållande trots avsaknad av
egentliga anställningsavtal. I många av dessa har det
konstaterats föreligga ett
arbetsgivar/arbetstagarförhållande. Praxis på området ger
vid handen att uppdragsförhållanden där uppdragstagaren
endast har en uppdragsgivare löper en viss risk för att bli
underkända av myndigheterna. Risken tycks dessutom öka
om uppdragstagaren tidigare varit anställd hos
uppdragsgivaren. Denna praxis har enligt vår uppfattning
en påtaglig betydelse vid tillkomsten av personalkooperativ
inom barnomsorgen. Just ett tidigare
anställningsförhållande i kommunen kan förutsättas vara
relativt vanligt med tanke på att det tidigare funnits nästan
enbart kommunala förskolor.
Som framgått av ovan redovisade oklarheter i
tolkningen av riksdagens beslut föreslår vi att regeringen
bör få i uppdrag att återkomma till riksdagen med förslag
som klargör de civil-, skatte- och offentligrättsliga
konsekvenserna av personalägda daghem. Detta bör ges
regeringen till känna.
Valet av driftsform
Socialdemokraternas reträtt i frågan om
personalägda/drivna daghem har dock inte gått så långt att
man vill tilltro personalen att själv kunna avgöra vilken
driftsform som man anser är den lämpligaste för företaget.
De nu beslutade reglerna förhindrar aktiebolagsformen. Vi
har svårt att se vilka sakliga skäl som kan motivera denna
väl kända företagsform.
Vi föreslår att även aktiebolagsformen blir jämställd
med övriga driftsformer vad gäller möjlighet att få
statsbidrag till verksamheten.
Entreprenadföretag
Ett allt vanligare inslag i den kommunala förnyelsen är
att låta olika företag driva en tidigare kommunal
verksamhet på entreprenad. Även detta har mött stort
motstånd hos regeringspartiet. För vår del anser vi att även
detta skulle kunna bli ett bidrag till mångfalden inom
barnomsorgen. Det är därför dags att skrota den s.k. Lex
Pysslingen. Samhällets uppgift är att uppmuntra affärsidéer
och nytänkande -- inte att förhindra det. Avgörande är att
grundläggande kvalitetskrav kan säkerställas.
Företagsdaghem
Även dessa bör likställas i ekonomiskt avseende med
den traditionella driften i kommunerna. Den senaste tiden
har ett flertal företag i landet visat intresse för att bygga och
driva förskolor. Inte minst bostadsföretagens kompetens
inom byggande och förvaltning måste tas tillvara.
Rätten att anställa personal
Nuvarande regler för personalkooperativen säger att det
endast undantagsvis ska vara möjligt att anställa personal.
Vi anser att detta försvårar driften av kooperativet. Även
här bör det vara personalen själv som får avgöra om man
vill anställa ytterligare medarbetare.
Mindre regler
Genom förbehåll ifråga om avgifter och köer tas inte den
fulla kraften tillvara i personalkooperativen. Vi anser inte
att avgiften till alla delar måste sammanfalla med
kommunens. Det finns i dagens modeller för
daghemsavgifter flera ofullkomligheter som i ett system
med valfrihet skulle rättas till. En låg lokalkostnad bör
kunna få genomslag i avgiftssättningen. Genom att endast
medge att barnen tas ur den kommunala kön förhindras
personalkooperativ att arbeta med föräldrainsatser. Även
från dessa synpunkter krävs ett neutralt statsbidrag.
Centerförslag
I annat sammanhang har centerpartiet föreslagit att det
statliga barnomsorgsstödet skall utgå direkt till familjerna.
Dessa får, genom att det tillåts fler producenter, en starkare
ställning som konsumenter då de kan välja mellan både
kommunens och andra producenters utbud.
Politikerrollen blir i detta system mer inriktad på att
stödja sina medborgares krav på en kvalitetsinriktad
tjänsteproduktion. Mindre tid kommer att ägnas åt
detaljbeslut i den rena driften av de offentliga förskolorna.
Genom de av oss föreslagna reformerna för att ge
personalen och barnfamiljerna större direkt inflytande över
barnomsorgen kommer både utbud, kvalitet och effektivitet
att förbättras.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om vikten av att klargöra de civil-,
skatte- och offentligrättsliga effekterna av nu gällande
regler för personalkooperativa daghem,
2. attriksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att statsbidrag bör utbetalas till
all barnomsorg som uppfyller grundläggande kvalitetskrav.
Stockholm den 25 januari 1991
Göran Engström (c)
Kjell Ericsson (c)
Sven-Olof Petersson (c)
Håkan Hansson (c)
Roland Larsson (c)