Under en lång rad av år har kritik mot reglerna i
betalningssäkringslagen framförts och det har nu lett till att
lagen ändrats i vissa avseenden. Ändringarna bör få till följd
att antalet felaktiga betalningssäkringsbeslut minskar, att
målen handläggs snabbare och med större rättssäkerhet för
den enskilde samt att de som drabbats av en onödig
betalningssäkring får ersättning för ett flertal av de skador
de åsamkats genom åtgärden.
Den primära avsikten med att kunna säkra skatt innan
den är förfallen till betalning är att den skattskyldige inte
genom otillbörliga förfaranden skall kunna förhindra att
skatten verkligen betalas, s.k. betalningssabotage. Detta
syfte kan rättfärdigas om det verkligen kan konstateras att
det förhåller sig på det viset i det enskilda fallet.
Lagstiftningen bör därför utformas på ett sådant sätt att det
endast är i dessa fall som åtaganden kan användas.
Med hänsyn till att åtgärden ofta grundar sig på en
preliminär bedömning om att det verkligen finns en
skattefordran och om att den skattskyldige förbereder ett
betalningssabotage, behövs det ett hämmande moment
samt en möjlighet till ersättning för dem som oförskyllt
råkar ut för åtgärden. Vidare måste handläggningen och
prövningen av dessa fall förses med alla tänkbara
rättssäkerhetsgarantier.
Vad först gäller det andra syftet med betalningssäkring,
s.k. betalningsoförmåga, konkurrerar åtgärden med den
eljest förekommande möjligheten till konkurs. Den har
vidare kompletterats med en särskild förmånsrätt (8 §
förmånsrättslagen). Det huvudsakliga motivet anges här
vara att minska den kreditrisk som det allmänna löper i
skatteärenden samt att det allmänna inte kan företa
sedvanlig kreditprövning i samband med att fordringen
uppstår (se t.ex. bet 1989/90:SkU1 s 14 och 18). Det låter av
argumenteringen som om staten lånade ut pengar till
enskilda eller gav anstånd med betalningen i förhållande till
den tidpunkt då rätt till betalning förelåg (kreditrisk).
Emellertid förhåller det sig så att det är de av riksdagen
beslutade föreskrifterna som anger när en skattefordran
uppkommer och när den skall betalas, vilket är lika för alla.
Uppbörden skall med hänsyn härtill föregås av taxering och
debitering, i den mån det icke rör sig om preliminärskatt.
Möjligheterna att besluta om höjning av preliminärskatt
mot den skattskyldiges bestridande är mycket begränsande
(se RÅ 1986 ref 99). Att tala om en fordran, med vilken
staten ger ''kredit'', är därför oriktigt. Det kan tilläggas att
inte heller civila borgenärer kan företa ''sedvanlig
kreditprövning'' i fråga om gäldenärer som orsakar dem
t.ex. utomobligatoriska skador.
Betalningssäkring på grund av presumerad
betalningsförmåga saknar således en hållbar motivering och
staten har här endast skaffat sig ett instrument att gå in före
alla andra borgenärer när konkursen börjar närma sig.
Dessutom kan åtgärden medföra konkurs för ett företag
som kämpar med att undvika en sådan. Med hänsyn till att
endast det första syftet med betalningssäkring kan
motiveras på ett godtagbart sätt bör åtgärden begränsas till
att omfatta fall av s.k. betalningssabotage. Vidare bör den
särskilda förmånsrätten, till förfång för andra borgenärer,
slopas.
För att åstadkomma ett så rättssäkert förfarande som
möjligt bör åtgärden begränsas till kortast möjliga tid innan
man kunnat pröva skattekraven vid icke fastställda
fordringar. Dessutom skall besluten vara väl motiverade. I
de ändringar som nyligen trätt i kraft har betydande
framsteg härvidlag gjorts, men i ett par avseenden kan
regleringen bli bättre.
I 7 § första stycket sista meningen bör kravet för
förlängning av tidsfristen med att väcka talan angående den
till åtgärden hörande fordringen skärpas från ''särskilda
skäl'' till ''synnerliga skäl''. Vidare bör där införas ett krav
på att åtgärden inte får förlängas med mer än en månad åt
gången, så att länsrätten får en aktiv roll i bevakandet av
den enskildes krav på att handläggningen av ärendet hos
skattemyndigheten går så snabbt som möjligt.
Det är emellertid inte tillräckligt att agera skyndsamt,
utan samma krav bör även ställas på domstolarna. Därför
föreslås att betalningssäkringsåtgärden skall hävas om inte
länsrätten har avgjort målet beträffande fordringen inom
sex månader från den dag talan skall ha väckts, dvs. inom
ett år från beslutet om betalningssäkring. Undantag bör här
endast göras för fall då den skattskyldige förhalat
handläggningen.
Vad angår beslutsmotiveringarna har det på flera håll
konstaterats att de i praktiken är undermåliga (se
Företagareförbundets rapport om betalningssäkringslagen
1986 och SOU 1987:75 se 181).
Betalningssäkringsutredningen anförde att det även utan ett
lagstadgande är uppenbart att en så ingripande åtgärd alltid
skall motiveras (SOU 1987:75 s 58) och
departementschefen och utskottet antog, dock utan något
redovisat stöd, att motiveringarna nu är bättre. Någon
lagändring föreslogs därför inte i denna del. Med hänsyn till
de konstaterade missförhållandena och frågans relativa vikt
bör dock en uttrycklig lagregel införas.
En fundamental princip i internationella konventioner
är att envar har rätt till opartisk och offentlig rättegång när
det gäller hans civila rättigheter och skyldigheter eller
anklagelser mot honom för brott. Betalningssäkringslagens
rekvisit vid s.k. betalningssabotage kan utgöra ett brottsligt
förfarande och är i vart fall mycket snarlikt. Mot detta står
den svenska förvaltningens tradition att huvudsakligen
handlägga sina ärenden genom skriftväxling. Sverige har via
sin anslutning till europakonventionen om de mänskliga
rättigheterna blivit tvingat bl.a. att ändra bestämmelserna
vid mål om skattetillägg och införa rätt till muntlig
förhandling (116 § tredje stycket taxeringslagen).
Betalningssäkring är ett minst lika viktigt fall för den
enskilde. Genom ändringarna i betalningssäkringslagen
1990 har en ny 8 § införts där rätt till muntlig förhandling
ges, men rätten är inte ovillkorlig, utan har försetts med ett
undantag för fall då det är uppenbart obehövligt ''för att inte
konsekvenserna av en sådan bestämmelse skall bli helt
orimliga'' (se bet 1989/90:SkU1 s 15). Vad det är för
orimliga konsekvenser man avser nämns inte och det är
t.o.m. svårt att föreställa sig att sådana krav kan vara
''orimliga'' med hänsyn till anklagelsernas art. Den
begränsning i rätten till muntlig förhandling som här har
gjorts bör upphävas.
Slutligen behövs ett återhållande och reparativt moment
för att åtgärden skall vara skälig. Dessa krav tillgodoses
med ett strikt skadeståndsansvar för det allmänna. I de
nyligen beslutade ändringarna har i huvudsak också ett
sådant skadeståndsansvar införts, men det har försetts med
en rad begränsningar. Bl.a. skall det senare fastställda
beloppet vara ''väsentligt lägre'' än det betalningssäkrade
beloppet för att skadestånd skall utgå. Genom en sådan
oklar och relativ bestämning av förhållandet mellan
fastställt och betalningssäkrat belopp öppnas en möjlighet
för att i praxis urholka skadeståndsansvaret. Därför bör
avvikelsen preciseras i lagtexten till ett basbelopp enligt
lagen (1962:381) om allmän försäkring.
En annan begränsning i skadeståndsansvaret är att
endast ren förmögenhetsskada ersätts. Det saknas
emellertid anledning att göra en sådan begränsning. I 21 §
första stycket sista meningen bör ''ren förmögenhetsskada''
därför bytas ut mot ''skada''. Vidare bör ansvaret även
omfatta fall då fordringen varit fastställd.
Två ytterligare begränsningar i skadeståndsansvaret är
en s.k. självrisk (''skador av betydelse'' = 5 000 kr. enligt
motiven) och att ombudskostnader inte ersätts. Den första
begränsningen är onödig och medför att de som endast lidit
mindre skada inte får den upprättelse som även ett mindre
skadestånd symboliserar. Vad det gäller den andra
begränsningen är motiven anmärkningsvärda.
Föredragande statsrådet anförde att det var svårigheterna
att särskilja kostnaderna för betalningssäkringsmålet
respektive det påföljande skattemålet som talade mot en
bättre ersättningsrätt i betalningssäkringsmålet (prop
1989/90:3 s 41). Lagen (1988:479) om ersättning för
kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. skall således
gälla i båda fallen.
Skatteutskottet anförde ''att det rimligen kan antas att
den som är berättigad till sådan ersättning inte behöver
någon ytterligare ersättning i ett eventuellt
betalningssäkringsmål'' (bet 1989/90:SkU1 s 20). Detta
uttalande måste bygga på en missuppfattning. Det är inte
fråga om att man skall få ersättning för ombudskostnader
två gånger, utan att ersättningsrätten skall garanteras. Den
nyssnämnda lagen är nämligen så restriktiv att ersättning
har beräknats för ett mycket litet antal fall. Det räcker inte
att man vinner målet eller att man behövt ombud eller
biträde för att ta till vara sin rätt (3 §), utan dessutom skall
det vara ''oskäligt att kostnaden bärs av den skattskyldige''
(4 §). Lagen om ersättning i skatteärenden och skattemål
är således starkt begränsad och ''huvudregeln skall också i
fortsättningen vara att enskilda själva svarar för sina
kostnader i skatteärenden'' (bet 1988/89:SkU31 s 6).
Envar som råkar ut för betalningssäkring behöver ett
juridisk ombud, eftersom det gäller allvarliga anklagelser
och då kravet baserar sig på den för gemene man
otillgängliga skattelagstiftningen. Processen är
arbetskrävande och en stor del av den ekonomiska skada
som den enskilde drabbas av vid betalningssäkring är
således ombuds- och biträdeskostnader. När staten nu skall
stå strikt skadeståndsansvarig för skada vid
betalningssäkring saknas skäl att vägra ersättning vid denna
typ av skada. Hänvisningen till lagen om ersättning för
kostnader i ärenden och mål om skatt m.m. får emellertid
denna effekt, eftersom det där inte räcker med att
processkostnaderna behövts för att tillvarata den enskildes
rätt.
Svårigheten att särskilja kostnaderna för
betalningssäkringsmålet och för det påföljande målet
angående fordran skall icke överdrivas. Sådana problem
förekommer och löses redan i dag inom flera andra
områden av rättssystemet. Dessutom är det mycket viktigt
att den enskilde kan driva en betalningssäkringsprocess mot
länsskattemydigheterna på jämbördiga villkor. Med hänsyn
till att det principiellt riktiga vid strikt ansvar är att även
ersätta ombuds- och biträdeskostnader samt då varken
föredragande statsrådet eller utskottets majoritet tidigare
satt sig emot en sådan ordning, utan snarare misstolkat de
båda aktuella lagarnas bestämmelser, bör det inte råda
någon oenighet om att även processkostnader ersätts. Om
lagändring görs i den ena eller andra lagen är betydelselöst,
men en sådan bör omedelbart företas.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos regeringen anhåller om förändringar i
betalningssäkringslagen avseende riskrekvisitet,
förmånsrätten, förlängning av tidsfrist, muntlig
förhandling, begränsning i skadeståndsbeloppet, begreppet
förmögenhetsskada samt ersättning för ombudskostnader i
enlighet med vad som anförts i motionen.
Stockholm den 16 januari 1991
Sten Svensson (m)
Britta Bjelle (fp)
Siw Persson (fp)
Ulla Orring (fp)
Bengt Harding Olson (fp)
Marianne Andersson (c)
i Vårgårda