Vanligen uppfattas socialförsäkringarna, det vill säga
sjukförsäkringen, ATP och arbetslöshetsförsäkringen, som
en fristående sektor av ekonomin. Denna sektor kan
beskrivas som ett system av fonder för speciella syften.
Fonderna finansieras med de premier som de försäkrade
eller deras arbetsgivare betalar och bestrider de
ersättningar som blir aktuella. Eventuell avkastning på
fondmedel minskar behovet av premier. Inget hindrar att
staten subventionerar verksamheten genom direkta bidrag.
En annan form av åtgärd som kan stärka
försäkringssystemet kan vara en förmånlig
skattebehandling.
Fondförvaltningar kan vara privata och offentliga. I
Sverige är arbetslöshetskassorna privata. I andra länder
drivs ofta sjukkassor och pensionskassor i privat regi. Det
''sociala'' inslaget är i dessa fall att försäkringssystemet drivs
utan vinstsyfte, att medlemskapet är obligatoriskt samt att
en betydande del av ersättningarna ofta täcks med allmänna
medel eller erhåller förmånlig skattebehandling. Varje fond
bedömer självständigt behovet av premiebetalning.
Denna senare uppbyggnad av socialförsäkringarna var
den ursprungliga. Sjukförsäkringssystemet i Sverige är
således uppbyggt kring försäkringskassor med
fonduppbyggnad. Också när de enskilda
försäkringskassorna överfördes till offentlig regi på 1950-
talet innefattade systemet en fonduppbyggnad.
ATP-systemet fick också en konstruktion som byggde på
att systemet skulle hållas utanför statsbudgeten. Ett fast
regelsystem skule mer än en fonduppbyggnad säkra de
framtida pensionerna. ATP-systemet innefattar visserligen
fonder, men syftet med fonderna var att säkra sparandet i
kollektiva former, när pensionssystemet infördes. Man
räknade ju med en betydande nedgång i det privata
sparandet på grund av minskat enskilt pensionssparande.
När nu det offentliga sjukförsäkringsväsendet och ATP
funnits i drygt 30 år har den ursprungliga konstruktionen av
försäkringssystemet tonats ner. Orsakerna till detta är
många. Den politiska majoriteten har funnit det lämpligt att
av skilda skäl luckra upp sambandet mellan ''inbetalade
premier'', avgifter och erhållna förmåner. Vid Haga-
uppgörelserna introducerades exempelvis en ny princip vad
gäller avgiftsuttaget för sjukförsäkringen. Avgifter skulle
utgå på alla inkomster oavsett om en förmån skulle erhållas
eller inte. Samma princip överfördes på ATP-systemet i
början av 1980-talet. Motivet sades då vara administrativa
förenklingsskäl. Dessa förändringar har i realiteten betytt --
utan att riksdagen medvetet redovisade konsekvenserna --
att avgifterna för sjukförsäkring och ATP åtminstone delvis
förvandlades till skatter. När statsfinanserna var svaga
under 1970- och 1980-talets internationella kris avskaffades
en del fonder medan andra administrerades av riksgälden
på räntelösa konton. Detta innebar helt enkelt att
kostnaderna för de framtida försäkringsersättningarna i viss
mån sköts på framtiden. Om förändringarna var övervägda,
byggde de på tanken att försäkringarna skulle bli en
budgetpost bland andra på statsbudgeten.
Eroderingen av den ursprungliga försäkringstanken
medför emellertid en rad besvärande nackdelar:
Försäkringsutfallen -- detta gäller framför allt pensioner och
sjukvård -- blir olika betungande beroende på årskullarnas
olika storlekar. Ett skattefinansierat försäkringssystem
enligt fördelningsprincipen leder till att små aktiva årskullar
får en tung börda, när stora årskullar går in i
pensionsåldern. Å andra sidan är det också stor risk att
förmåner av olika slag utvidgas under tider då de aktiva
grupperna är stora och pensionärsgrupperna små.
Amerikanska erfarenheter av fördelningssystem visar att
det oftast krävs att förmånerna successivt utvidgas för att
nya generationer av försäkringstagare skall acceptera ett
system som ger dålig ekonomisk utdelning i ett
fullfunktionssystem.Sjukförsäkringen har både för
sjukpenningen och sjukvården motiverats med att den
enskilde har svårt att periodisera sina inkomster över
livscykeln eller skapa reserver för ekonomiskt utsatta
perioder samtidigt som systemet skall vara ett led i
inkomstfördelningen mellan olika inkomstgrupper. Dålig
tillväxt inom ekonomin gör det svårt att infria denna
mångfasetterade fördelningspolitik. Dessutom tycks det
som om det politiska systemet har betydligt kortare
planeringssikt än den enskilde, som exempelvis sparar till
sin pension eller för mera kostnadskrävande sjukperioder.
Valperioder på 3--5 år ställs mot hushållens
planeringsperioder som kan sträcka sig över decennier.
Sveriges kommande medlemskap i EG samt även ett EEA-
avtal kräver samordning över gränserna vad gäller
socialförsäkringssystemen. Människor som exempelvis
arbetat under lång tid i Sverige och betalat sina
socialförsäkringsavgifter har rättmätiga krav både på
pension och sjukvård under den icke-aktiva tiden även om
han/hon flyttar ut från Sverige. Detta leder till problem i ett
socialförsäkringssystem som har dagens svenska särdrag.
För ett renodlat försäkringssystem med konkurrerande
fonder och fonduppbyggnad spelar det i princip ingen roll
var den enskilde är bosatt. Insatsen i systemet som gjorts
under den aktiva tiden har bibehållit sin starka knytning till
den framtida utbetalningen. Så är det inte i system som
förlorat sin ursprungliga försäkringsuppbyggnad.
Vid de förhandlingar som Sverige måste ta upp med EG-
länderna kommer kraven på tillämpning av
''försäkringsprinciper'' att krävas av motparterna. Sverige
måste således sannolikt i framtiden betala för den sjukvård
som en exempelvis tidigare i Sverige verksam italienare
åtnjuter vid återflyttningen till det tidigare hemlandet.
Ytterligare ett problem som utvecklingen av de svenska
socialförsäkringssystemen har skapat finner vi i statens
redovisning. De som hävdar att socialförsäkringsavgifterna
är skatter och inte avgifter hävdar också att hela
socialförsäkringssystemet skall tas in i statsbudgeten. Detta
får helt klart konsekvenser för säkerheten för ATP-
pensioner och sjukvård. Politiska beslut kan med kort
varsel helt ändra reglerna för utlovade förmåner. I ett
renodlat försäkringssystem kan detta inte ske. I vårt
''mellansystem'' är riskerna betydande för, för den enskilde
förödande politiska ingrepp. Hålls försäkringstanken
levande blir dock de politiska kostnaderna för stora ingrepp
betydligt högre.
Budgetpropositionsutredningens majoritet visar sympati
för att föra in hela sjukförsäkringen i statsbudgeten och
således helt göra slut på försäkringstanken. Detta står helt i
motsats till Moderata Samlingspartiets krav på bl.a. en
sjukvårdsförsäkring.
De motiv utredningen åberopar är i och för sig
behjärtansvärda. Statens inkomster och utgifter skall
redovisas i sin helhet, det vill säga bruttoredovisas. Detta är
en bra redovisningsprincip, men samtidigt måste man
beakta effekterna på försäkringstanken. Denna bör väga
tyngre.
När man ser tillbaka på socialförsäkringssystemens
utveckling under efterkrigstiden framgår det klart att
beslutsfattarna inte haft de principiella frågeställningarna
klart för sig. Man har allt efter lägenhet blandat behovsoch
inkomstprinciper i samma system. Man har utan principiella
ställningstaganden glidit från försäkrings- till
fördelningssystem. Att detta inte är något som hör det
förgångna till framgår av årets budgetproposition, bilaga 7,
under rubriken ''Generell välfärdspolitik''. Behandlingen
av begrepp som ''fördelningspolitik'', ''omfördelningsmål'',
samt den lätthet med vilken man ger begreppet ''behov''
helt motsatt betydelse vid utformande av olika principer
inom socialförsäkringen, visar att man inte är intresserad av
att utforma socialförsäkringen med utgångspunkt från fasta,
entydiga och logiska principer. Detta leder förr eller senare
till svåra systemfel inom socialförsäkringen. Mer populärt
uttryckt innebär det att systemen upplevs som orättvisa.
Detta inbjuder till ''fusk''. Systemen förlorar helt enkelt sin
legitimitet.
Internationaliseringen med åtföljande större rörlighet
på arbetsmarknaden, problemen med en övertung offentlig
sektor och den allt sämre överblicken över de stora
transfereringssystemen kräver att en offentlig utredning
tillsätts som analyserar och kommer med förslag om hur
socialförsäkringssystemens uppbyggnad kan göras mer
konsekvent i förhållande till sitt syfte samtidigt som
människors intjänade rättigheter i form av framtida
ersättningar ges ett fast skydd, görs oantastbart.
En sådan utredning har stor betydelse vid utformningen
av moderna och robusta socialförsäkringssystem. Den
internationalisering som går allt snabbare kommer att
accentuera behovet att gå över till försäkringslösningar.
I detta sammanhang måste också
socialförsäkringssystemens inverkan på kapitalmarknaden,
den offentliga sektorns tillväxt, skattetryck etc beaktas.
Den svenske ekonomen Knut Wicksells idé om beskattning
efter intresseprincipen bör beaktas i detta sammanhang.
Med denna princip menade han att den skatt/avgift skall
väljas område för område som bäst speglar den berörda
befolkningens betalningsvilja. Detta innebär att budgeten
fragmentiseras. För att detta skall kunna leda till ett gott
utfall måste besluten tas med större enighet än genom enkla
majoritetsbeslut. Annars blir resultatet att särintressena får
överhanden. Wicksells intresseprincip skulle kunna vara en
lämplig princip att tillämpa i vissa delar av
socialförsäkringsystemen. Statens bidrag skulle då
begränsas till att gälla insatser mot
marknadsmisslyckanden, exempelvis ''adverse selection'',
vilket innebär att konkurrerande kassor inte vill försäkra
vissa grupper som uppfattas som alltför stora risker.
Det hävdas att återgången till äkta försäkringssystem
aldrig kan vara aktuell för Sveriges del. Svenskarna sägs
vara för fördelningsmässigt fixerade. Utvecklingen under
1980-talet tyder dock på att detta är en förlegad
uppfattning.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning
om hur socialförsäkringssystemen i ökad utsträckning kan
få en mera konsekvent försäkringsmässig uppbyggnad för
att underlätta den internationella anpassningen, öka den
försäkringsmässiga tryggheten samt skapa större
anpassning till hushållens egna prioriteringar och
individuella önskemål.
Stockholm den 21 januari 1991
Gullan Lindblad (m)
Hans Dau (m)
Margit Gennser (m)
Bertil Persson (m)
Karl-Gösta Svenson (m)
Göran Åstrand (m)