med anledning av prop. 1990/91:117 En ny kommunallag
Inledning
Den kommunala självstyrelsen har en lång tradition och
en stark förankring i vårt land. Detta bekräftas även i
regeringsformens uttalande om att den svenska
folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och
parlamentariskt statsskick och genom kommunal
självstyrelse.
Den kommunala självstyrelsen har en snart 150-årig
tradition att falla tillbaka på. Genomgående för olika
reformer under denna långa period har varit att utveckla
den kommunala självstyrelsen genom valda förtroendemän
och decentraliserat ansvar för gemensamma
angelägenheter.
Ett historiskt och rikspolitiskt perspektiv anlägger
riksdagens konstitutionsutskott i ett betänkande från l962
som mynnar ut i följande höga värdering:
Den lugna inrikespolitiska utveckling, som kännetecknat
förhållandena i vårt land i motsats till åtskilliga andra
länder, torde i väsentlig mån få tillskrivas den förståelse för
allmänna och enskilda behov samt den samförståndsanda
och känsla av gemensamt ansvar för allmänt väl, som
självstyrelsen i kommunerna förmedlat till alla grupper av
vårt folk (KU:l962:l).
Den snabbaste förändringen och tillväxten av den
kommunala verksamheten har skett efter 1962.
Kommunsammanläggningen, en kraftig ökning av antalet
anställda, nya uppgifter som kommunerna ålagts av staten
eller påtagit sig själva samt försöksverksamhet med nya
organisationsformer är exempel på detta.
Konstitutionsutskottet var vid kommunallagsbeslutet
1976 medvetet om att det kunde uppstå problem för den
kommunala demokratin. I betänkandet 1976/77:25 sägs:
Den utökade verksamheten som är nödvändig för att
tillgodose medlemmarnas krav och önskemål förutsätter
ökad planering och en väl fungerande organisation. Detta
får som även framhålls i propositionen inte leda till ökat
främlingskap hos medborgarna inför den kommunala och
landstingskommunala organisationen. Tvärtom förutsätter
en sådan utveckling att medborgarna i ökad utsträckning
engageras i verksamheten. Arbetet måste präglas av
öppenhet och tillgänglighet.
I nu föreliggande förslag till ny kommunallag bekräftas
ånyo att grunden för kommunernas kompetens är att
kommuner och landsting själva får ha hand om sådana
angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till
kommunens eller landstingets område eller deras
medlemmar.
Tyvärr måste vi samtidigt konstatera att det
främlingskap som KU 1976/77 varnade för har inträffat. Det
medborgerliga intresset för den kommunala verksamheten
har minskat. Det har blivit svårare att få olika grupper att
engagera sig i den kommunala verksamheten.
Mer än två tredjedelar av den offentliga verksamheten
sköts i dag av kommuner och landsting. Den kommunala
självstyrelsen blir emellertid alltmer en chimär genom att
utrymmet för självstyrelse begränsas av övervältring av
uppgifter från staten, skattestopp och indragning av
ekonomiska resurser från den kommunala sektorn.
Kommunsammanläggningar
Riksdagen har under efterkrigstiden beslutat om två
kommunindelningsreformer. Storkommunreformen 1952
innebar att antalet landsbygdskommuner minskade från 2 281
till 816.
Den så kallade kommunblocksreformen 1962 berörde
alla kommuner. Genom denna skulle ekonomiskt
bärkraftiga enheter skapas och kommunerna skulle utgöra
näringsgeografiska områden. Kommunblocksreformen var
inte oomstridd. Avsikten var att de kommuner som ingick i
''blocket'' själva skulle besluta om samgåendet.
Socialdemokraterna genomdrev emellertid 1969 en
tvångssammanläggning av de återstående kommunerna
vilket ledde till att antalet kommuner efter 1974 uppgick till
277. Detta var ett olyckligt beslut som bl.a. centern
reserverade sig emot.
Reformen medförde således att antalet kommuner
reducerades drastiskt med åtföjande minskning av antalet
kommunalt förtroendevalda. Det naturliga nätverk som
tidigare fanns i många kommuner mellan förtroendevalda
och väljare bröts. Även om kommunmedlemmarnas
inflytande i strikt juridisk mening kvarstod oförändrat, kom
deras påverkansmöjligheter i praktiken att försvåras. Den
naturliga och vardagliga kontakten med såväl kommunens
tjänstemän som dess politiska företrädare, som tidigare
fanns i kommunerna, upphörde. Kunskaperna hos
befolkningen om olika kommunala planer och projekt
begränsades därmed, vilket också minskat de enskilda
människornas inflytande.
Dela kommuner
Efter 1976 har ett begränsat antal kommundelningar
genomförts vilket innebär att ett 10-tal kommuner blivit
''fria'' efter den tvångsvisa sammanläggningen.
Socialdemokraterna har fram till hösten 1990 varit helt
avvisande till kommundelningar. Den beslutade
uppdelningen av Nyköpings kommun är också behäftad
med många reservationer ifrån den socialdemokratiska
regeringens sida så man kan inte tala om en ny inställning.
Detta har också bekräftats i synen på Lekeberg i nuvarande
Örebro kommun där befolkningen, kommunen och de
politiska organen på länsplanet tillstyrkt bildandet av en ny
kommun men regeringen säger nej.
Utvecklingen från mitten av 1970-talet till idag visar
tydligt på de svagheter som kommunblocksreformen
medfört. Under denna period har kommunerna dessutom
tillförts ett vidgat ansvars- och kompetensområde men de
har inte haft handlingsfrihet att organisera förvaltning och
politisk ledningsorganisation utifrån de ökande kraven på
flexibilitet som samhällsutvecklingen kräver och med
hänsyn tagen till de berättigade krav på insyn som
befolkningen har rätt att fordra.
Det torde vara klarlagt att det folkliga inflytandet i
mindre kommuner är betydligt bättre än i större. Den
kommunaldemokratiska forskningen har redovisat att
kommuner med omkring 8 000 invånare fungerar bäst ur
demokratisk synpunkt. Beroende på det faktiska
kunskapsunderlaget hos stora delar av
kommunmedlemmarna om de förhållanden som råder i alla
delar av kommunen skapas också bättre förutsättningar till
balans mellan den kompetens som representeras av en
förvaltningsorganisation och den kompetens som
folkkunskapen faktiskt är. Det reella demokratiska
inflytandet i de mindre kommunerna är därför betydande.
Sammanslagningarna av kommunerna på 1960-talet
genomfördes utan hänsyn tagen till de naturliga band och de
lokala nätverk som ofta finns i och mellan olika områden. I
många kommuner finns därför en uttalad ambition i olika
kommundelar att frigöra sig från storkommunen och bilda
en egen självständig enhet.
De hittills genomförda delningarna har varit positiva.
Engagemanget har ökat när verksamheten bedrivs i former
som är överblickbara för både förtroendemän och
medborgare.
Enligt centerpartiets mening bör regering och riksdag
medverka till att fler kommundelningar kan genomföras när
detta är ett lokalt krav. Riksdagen bör genom ett
tillkännagivande till regeringen uttala en positiv inställning
till kommundelningar.
Nya former för ekonomistyrning och uppföljning
I propositionen föreslås nya regler för budgetering,
redovisning och resultatuppföljning. Reglerna är dock
försedda med betydande undantag. Av motivuttalandena
framgår att nuvarande regler i huvudsak förutsätts behållas.
Detta är inte tillfredsställande såvida inte ytterligare
kontroll och uppföljning byggs in i systemet.
Den pågående utvecklingen mot målstyrning kräver en
bättre redovisning och revision. De krav som förslaget till
ny kommunallag ställer på redovisning är att fullmäktige
skall besluta om årsredovisning och att nämnderna skall
lämna redovisning till fullmäktige. Hur ofta denna
redovisning skall ske under en verksamhetsperiod bestäms
av fullmäktige.
Angelägenheten av att fullmäktiges ledamöter får
regelbundna redovisningar ökar med ökad delegering och
nya styrformer. Det är föga intressant att ett halvår efter
verksamhetsårets utgång få en redovisning av hur målen
uppfyllts. Skall fullmäktige spela någon roll i
sammanhanget och medborgarna få någon information
måste uppföljningen vara kontinuerlig. Behoven av en
kontinuerlig redovisning ökar också om antalet nämnder
starkt reduceras och antalet fullmäktigesammanträden blir
färre.
Enligt centerns uppfattning bör riksdagen uttala att
delårs-redovisning bör ske kvartalsvis liksom brukligt är i
företag och hos andra juridiska personer som driver
verksamhet av betydande omfattning.
Förtroendevalda
Utvecklingen har i synnerhet under efterkrigstiden gått
från vad som kallas förtroendemannaförvaltning till
tjänstemannaförvaltning. Denna trend fortsätter genom
olika organisatoriska förändringar och en strävan till s.k.
målstyrning.
Antalet förtroendemän var före 1952 ca 225 000, 1962 ca
125 000, 1974 ca 42 000. Med de organisatoriska
förändringar som nu är på gång i kommunerna kommer
antalet förtroendemän att minska ytterligare.
Kommunförbundets veckotidning Kommunaktuellt
uppskattar minskningen till cirka 10 procent och befarar att
den s.k. förgubbningen skall öka genom att de kommunala
nämnder som hitills varit inkörsporten för nyengagerade
fritidspolitiker försvinner.
Det s.k. frikommunsförsöket initierades av de
organisatoriska och politiskt-demokratiska problem som
kommunblocksreformen givit upphov till. De kommuner
som deltagit i frikommunförsöket har valt olika modeller
för sin ledningsstruktur. Frikommunförsöket har också visat
att flexibla lösningar av dessa frågor kan medföra en
vitalisering och effektivisering av den kommunala
verksamheten och den kommunala demokratin. Samtidigt
har försöksverksamheten tydliggjort de risker en fri
kommunal nämndsorganisation kan medföra.
Inom den offentliga sektorn har decentralisering numera
blivit ett honnörsord. Bakgrunden härtill är den ökande
insikten om betydelsen av ett starkt enskilt och lokalt
inflytande över den offentliga servicen och dess utformning.
Den tidigare centrala styrningen och kontrollen av viktiga
kommunala områden, som t.ex. skola och socialvård, har
medfört effektivitetsförluster i betydande omfattning.
Genom att förhindra lokala anpassningar av bl.a. dessa
funktioner, utifrån de enskilda människornas behov och
förhållanden, har kommunernas möjligheter att uppfylla de
centralt uppställda målen begränsats och i vissa avseenden
t.o.m. förhindrats.
Mot bakgrund av de vunna erfarenheterna finner
centern dock fördelarna med en fri kommunal
nämndorganisation överväga de nackdelar som en sådan
kan föra med sig. Det medborgerliga inflytandet över den
kommunala verksamheten måste dock förstärkas i
förhållande till idag. Centern har också i andra
sammanhang presenterat förslag till en förstärkt demokrati
på det lokala planet. Utan sådana förbättringar av enskildas
möjligheter att påverka den kommunala beslutsprocessen
finns det stora risker att det politiska engagemanget hos
allmänheten kommer att minska ytterligare.
Vi ser i centerpartiet allvarligt på den trend som nu brer
ut sig i kommunerna. I stället för att fritt överväga hur en fri
nämndorganisation bäst skall organiseras i respektive
kommun, med utgångspunkt i de lokala förhållanden som
råder i kommunen, läggs en ny mall för organisationen ut
på samma sätt som inför förändringarna på 1970-talet.
Kommunförbundets utfärdade rekommendationer
1970/1974 innebar en likriktning av den kommunala
organisationen med få möjligheter till avvikelser. Nu
föreslås inrättande av ett litet antal så kallade basnämnder,
varigenom verksamheten koncentreras. En ambition tycks
vara att ytterligare begränsa det folkliga inflytandet genom
att engagera ett fåtal förtroendevalda. Avsikten är att
utveckla målstyrning och s.k. köp-sälj-system.
En effektiv beställarorganisation
En övergång till ett köp-sälj-system på det politiska
planet kommer att medföra krav på genomgripande
förändringar av den kommunala
förvaltningsorganisationen. En i reell mening tydlig
beställarstyrning kräver att beställaren och mottagaren av
det beställda tillhör separata organisationer med tydligt
avgränsade uppgifter.
En omedelbar effekt av en sådan nyordning är att
uppgifterna för såväl kommunstyrelse som för de
kommunala centrala förvaltningsfunktionerna reduceras till
att -- förutom målformuleringar av principiell och
övergripande natur -- omfatta endast en fördelning av
resurser till beställarna samt en kontroll av beställarnas
arbete. Beställarkontrollen bör dock i stor utsträckning
utföras av den särskilda revisionsorganisation som finns i
kommunerna.
När det gäller mottagarna av det efterfrågade är det
nödvändigt att dessas organisationer helt kan skiljas från
den centrala ledningens påverkan. Alla andra lösningar
medför att den eftersträvade konkurrensen i mottagarledet
sätts ur spel.
Även uppgifterna för de nuvarande
specialförvaltningarna kommer därför till stor del att
upphöra. Det kommer således inte att vara önskvärt med
övergripande förvaltningsenheter för t.ex. vård och service.
Sådana övergripande funktioner skulle även de begränsa
och därmed styra de uppgiftsutförande enheternas
verksamhet så att huvudmålet med en renodling av köp-
säljrelationerna inte nås.
Därför är det viktigt att arbetet med att tillskapa
fristående resultatenheter i den kommunala verksamheten
kommer till stånd. Om det anses angeläget med ett politiskt
inflytande över sådana fristående enheter bör dessa
organiseras som institutionsstyrelser vars ledamöter inte
engageras i det övergripande arbetet i främst
kommunstyrelsen. De fristående resultatenheterna kan
med fördel utvecklas till fristående personalkooperativ eller
till andra juridiska personer.
Riksdagen bör nu uttala vikten av en renodling av
styrfunktionerna inom den kommunala verksamheten så att
mångfald och konkurrens kan utvecklas inom denna sektor.
Här finns dock anledning understryka att det yttersta
politiska ansvaret för en verksamhet eller funktion --
oavsett nämndorganisation -- aldrig får eller kan delegeras
till en förvaltningsorganisation eller till tjänstemän.
Kommunmedlemmarnas rätt att kunna utkräva ansvar för
hur de verksamheter som kommunerna skall svara för
bedrivs i framtiden måste därför tillgodoses av de
förtroendevalda i minst samma omfattning som idag. Detta
ställer särskilda krav på de kommunala förtroendemännen.
Vi vill understryka att kommunallagen inte är -- och inte
heller skall vara -- ett självändamål för kommunen och dess
förtroendevalda utan ett medel för att tjäna
kommuninvånarna och främja rättvisa och rättssäkerhet.
Serviceansvaret får inte utvecklas på bekostnad av
opartiskhet och rättssäkerhet. På olika håll börjar det
uppmärksammas att strävan efter en hög servicegrad sker
på bekostnad av en grundlig och säker bedömning av den
enskildes ärende. Nya datarutiner kan bidra till alltför
fyrkantiga bedömningar.
Förutsättningar för en fri kommunal nämndorganisation
I förslaget till ny kommunallag föreslås att ansvaret för
den kommunala nämndorganisationen, även i de delar som
avser myndighetsutövning, i sin helhet skall åvila
kommunfullmäktige. Riksdagen avstår därmed från att
ställa några minimikrav på den del av verksamheten som
kommunen enligt lag är skyldig att fullgöra.
Bakgrunden till förslaget är de förändringar som
politikerrollen undgår. Istället för att de förtroendevalda
arbetar som producentansvariga för verksamheten skall de
i framtiden mer ikläda sig rollen som företrädare för
kommunmedlemmarna och verka som beställare av olika
funktioner. I sig medför en sådan ändring en frigörelse från
de kommunala verksamhetsmonopolen vilket är positivt.
Producentfunktionen kan då frikopplas från den
kommunala förvaltningen vilket ger ett ökat utrymme för
olika former av entreprenader i enskild eller offentlig regi.
Mer väsentligt är dock att företrädarrollen mer direkt leder
till att de förtroendevalda i verklig mening kommer att
representera kommunmedlemmarna. Detta förutsätter
dock att de förtroendevalda tillförsäkrar sig erforderligt
inflytande över den kommunala beslutsprocessen.
När det gäller obligatoriska uppgifter eller
kontrollfunktioner som ålagts kommunen är det nödvändigt
att den kommunala organisationen utformas så att de
enskilda människor som omfattas av denna
myndighetsutövning tillförsäkras ett starkt rättsskydd.
Kommunernas absoluta ansvar för kommunmedlemmarnas
individuella trygghet medför ett åtagande att också mot den
enskildes vilja ingripa i vissa fall. Enligt centerns
uppfattning är det av principiella skäl betänkligt att överlåta
handläggningen och beslutsprocessen i dessa ärenden till ett
renodlat förvaltningsorgan. Rättssäkerhetsskäl talar för att
den slutgiltiga kommunala beslutsinstansen i sådana
ärenden bör vara ett politiskt organ.
Kommunen har också anförtrotts vissa övergripande
kontrolluppgifter av betydelse för samhället i sin helhet. I
vissa fall har kommunen också dubbla funktioner vilket
innebär att den kommunala kontrollfunktionen också skall
avse delar av den egna verksamheten. Hit hör t.ex. ett antal
uppföljande uppgifter främst inom miljö- och hälsoskyddet.
Idag är det således en uppgift för miljö- och
hälsoskyddsnämnden att kontrollera också andra
kommunala förvaltningar och vidta de åtgärder som
lagstiftaren påfordrar i det fall miljö- och
hälsoskyddslagstiftningen överträds. Konkret kan detta
medföra att en kommunal nämndorganisation har en
skyldighet att anmäla en annan organisation inom samma
kommun till åtal. Mot denna bakgrund torde det vara
olämpligt att tillskapa sådana blandade organisationer att
den kontrollerande och den som skall kontrolleras inte
verkar helt fristående från varandra.
Den frihet som den fria nämndorganisationen ger den
enskilda kommunen kan självklart i enstaka fall komma att
medföra en stark centralisering av den kommunala politiska
makten till ett litet fåtal förtroendevalda. Om en kommun
väljer att helt avstå från en nämndorganisation kommer
kommunstyrelsens ansvarsområde att omfatta dels alla de
myndighetsuppgifter som riksdagen ålagt denna, dels också
alla de funktioner som kommunfullmäktige uppdrar åt
styrelsen att fullgöra.
I en sådan starkt centraliserad organisation finns
självklart även risker för att de politiska
styrkeförhållandena kan snedvridas och att
kommunstyrelsen därmed inte avspeglar
kommunfullmäktiges sammansättning.
Mandatförhållandena i kommunfullmäktige kan vara
sådana att flera av de politiska partier som representeras i
kommunfullmäktige kan förvägras insyn i och inflytande
över kommunstyrelsens arbete. Ur demokratisk synpunkt
är en sådan utveckling oacceptabel. Detta gäller även i de
fall en kommun beslutar att begränsa sin
nämndorganisation till ett ringa fåtal nämnder.
De mindre partiernas insyn
Kommunallagskommittén presenterade en modell för
insyn från partier som var representerade i fullmäktige men
saknade underlag för platser i styrelse och nämnder. I
propositionen upprepas nu de ståndpunkter beträffande
''småpartierna'' som framförts i olika riksdagsuttalanden
sedan kommunallagsbeslutet 1976. Detta leder inte till
några garantier för insyn. I ett läge där antalet nämnder blir
färre kommer också förutsättningar att ge dessa partier
exempelvis suppleantplatser i olika nämnder att begränsas.
De regler om närvarorätt i nämnder och styrelser som i
övrigt redovisas i förslaget till kommunallag bör inte
utnyttjas för att inrätta insynsplatser. Regler bör i stället
införas som specifikt tar sikte på denna grupp av partier.
Det har under remissarbetet åberopats praktiska skäl
mot att ha sådana regler -- exempelvis skulle
sammanträdesrummen inte räcka till. Dessa argument
håller inte. Det kan inte behövas många stolar till för att
klara detta under förutsättning att majoriteten inte
begränsat storleken på kommunstyrelsen så att endast ett
par partier blir representerade. Med vårt förslag om större
minimiantal i styrelsen begränsas också behovet av
insynsplatser.
Centern föreslår därför att partier som är representerade
i fullmäktige men inte i styrelsen äger rätt att utse en
representant med närvarorätt vid styrelsens sammanträden.
Med hänsyn till remisskritiken och till att dessa
representanter skulle få en annan ställning än en vald
ersättare är vi dock inte beredda att föreslå att en sådan
särskilt utsedd representant ges yttranderätt eller rätt att
anteckna sin mening till protokollet. 4 kap. bör tillföras en
ny bestämmelse med följande lydelse:
Ett parti som erhållit mandat i fullmäktige men som inte
är företrätt i styrelsen, har rätt att låta en ledamot eller
suppleant som företräder partiet i fullmäktige närvara vid
styrelsens sammanträden men ej rätt att delta i
överläggningarna eller få sin mening antecknad till
protokollet.
Fullmäktige utser den som skall ha närvarorätt i
styrelsen.
Riksdagen bör också uttala sig för att en viss miniminivå
upprätthålls när det gäller förtroendemannainflytandet.
Den enda reglering som nu föreslås är fem ledamöter i
styrelsen.
Någon ändring i förhållande till nuläget har inte
föreslagits av kommunallagskommittén eller regeringen. Att
frågan inte särskilt prövats av kommunallagskommittén
förklaras av att kommitténs förslag enligt direktiven utgick
från att specialreglerade nämnder skulle finnas kvar.
Enligt vår uppfattning är fem ledamöter i styrelsen ett
alltför litet antal för att ge en god proportionell fördelning.
Särskilt om den omorganisation som nu pågår leder till att
det i vissa kommuner kommer att finnas endast en styrelse
med utskott. Antalet bör i stället sättas till minst nio. Detta
antal bör också gälla som riktlinje för övriga nämnder som
fullmäktige inrättar.
6 kap. 9 § föreslås få följande lydelse:
Ledamöter och ersättare i en nämnd väljs av fullmäktige
till det antal som fullmäktige bestämmer. I styrelsen får
antalet ledamöter inte vara mindre än nio och antalet
ersättare bör vara lika stort som antalet ledamöter.
Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall fullmäktige
bestämma i vilken ordning som de skall tjänstgöra.
Vilka nämnder som kommunerna behöver inrätta avgörs
självständigt av varje kommun. Riksdagen bör uttala att
detta inte bör leda till att all verksamhet koncentreras till
styrelsen eller till ett par tre nämnder i kommunen. Respekt
för opartiskhet, sekretess och jäv måste upprätthållas,
liksom det demokratiska kravet att möjlighet till direkt
medverkan i det kommunala arbetet inte får inskränkas till
en allt för snäv krets av medborgare. Om så sker innebär
detta en allvarlig begränsning av den kommunala
demokratin. Det kommer också att medföra att
svårigheterna att rekrytera kommunala förtroendemän
ytterligare accentueras. Med ett litet antal aktiva i den
kommunala verksamheten försvåras också informationen
till de politiska organisationerna och till allmänheten.
Vi motsätter oss således inte den fria nämndorganisation
som förslaget innebär. Förhållandena är olika i
kommunerna beroende på befolkningsunderlag, geografisk
utbredning och näringslivsstruktur. Detta talar för en stor
frihet för kommunerna att bestämma den egna
nämndorganisationen.
Men detta talar också emot de schematiska lösningar av
nämndstrukturen som förespeglas i propositionen och som
framgått av de yttranden som förekommit i
tjänstemannasynpunkter från centrala kommun- och
landstingsförbund. Det är viktigt att de enskilda
kommunerna inte känner sig bundna av detta. Till detta
kommer de viktiga demokratiaspekter som vi angett ovan.
Det måste alltid vara medborgarnas intressen i
kommunerna som skall vara utgångspunkten för den
kommunala verksamheten. Den nya kommunallagen får
inte leda till enparti- eller fåmansvälde i kommunerna.
Erfarenheterna från frikommunförsöken ger anledning att
understryka detta.
Det finns således all anledning att noga följa hur
utvecklingen blir. Vad gäller konsekvenserna av de nya
reglerna på det ekonomiska området uttalas det i
propositionen att man bör pröva hur kommuner och
landsting använder den ökade friheten. Vi anser att det
också är av mycket stor vikt att se hur den kommunala
organisationen utvecklas ur demokratisynpunkt.
En kommunaldemokratisk utredning bör därför
tillsättas för att följa och utvärdera utvecklingen och föreslå
nya regler om utvecklingen leder till oönskade
konsekvenser för demokrati och lokalt inflytande i
kommunerna.
Ökad öppenhet i det kommunala nämndarbetet
Det pågående planeringsarbetet i kommunerna när det
gäller den framtida nämndorganisationen tyder på att
antalet förtroendevalda kommer att minska i förhållande
till idag. Samtidigt kommer det kommunala
ansvarsområdet att kvarstå i oförändrad omfattning.
En övergång till en målstyrningsorganisation medför
även att beslut om målen för en kommunal verksamhet
kommer att vara av stor betydelse för den enskildes
kommunala service. Målstyrning medför därutöver att
kontrollen och uppföljningen av de uppställda målen blir
avgörande för hur de folkvalda kommer att kunna styra
verksamheten.
Av hävd har de kommunala nämndsammanträdena varit
slutna. Nämnderna har dock haft möjlighet att medge
närvarorätt för den som särskilt berörts av ett visst ärende
som nämnden haft att handlägga. Denna möjlighet har
utnyttjats sparsamt.
Under den tid då nämndernas uppdrag hade karaktären
av detaljstyrning var ärendenas art ofta av ett sådant slag att
de direkt rörde enskilda personer eller mindre grupper av
människor. Mot denna bakgrund har det hittills därför
funnits skäl att begränsa insynen vid sammanträdestillfället
till en mindre krets av personer.
Nämndarbetet har redan idag utvecklats mot en ökad
målstyrning. I framtiden kommer nämndverksamheten
förmodligen att förändras ytterligare mot en
beställarfunktion. I detta läge bortfaller de skäl som tidigare
talat för att behålla slutenheten.
Det finns nu tvärtom starka skäl som talar för att
kommunala nämndsammanträden bör vara öppna.
Kommunmedlemmarnas insynsbehov i verksamheten kan
beräknas öka när styrningen av verksamheten övergår från
direkt till indirekt sådan. Till detta kommer att det
delegerbara området blir kraftigt utvidgat.
I den kommunaldemokratiska debatten har många
förespråkat en förstärkning av kommunmedlemmarnas roll
genom att öka enskilda människors möjligheter att välja
grad och form av kommunal service. Genom medvetna val
av vissa funktioner tänks då kommunmedlemmarna
påverka såväl kvalitet som kvantitet av utbudet. I många
fall är det självklart så att enskilda har teoretiska
möjligheter att styra serviceutbudet. Genom att välja -- och
därmed också välja bort -- skolform och skola för sina barn
påverkas skolorganisationen. Medvetna och fria val av
barnomsorgsform kommer också att styra utbudet av
barnomsorg.
Flertalet människor i landet bor dock i kommuner eller
kommundelar med ett begränsat befolkningsunderlag och
ett sådant utbud av service att valmöjligheterna även på sikt
kommer att vara begränsade.
Val av serviceform och serviceomfattning kommer
därför att vara begränsade för de flesta människor i landet.
Dessa människors inflytande på utbudet måste dock
tillgodoses. Ett sätt att tillgodose detta är att de kommunala
nämndsammanträdena är offentliga.
I den mån en kommunal nämnd eller styrelse har att
behandla ärenden som rör myndighetsutövning riktad mot
enskild person eller grupp av personer skall dock
överläggningen vara sluten.
En bestämmelse om rätten att besluta om öppna
sammanträden bör införas i en ny punkt 5 i 3 kap.
4
§ enligt följande:
5. att nämnd får besluta att sammanträde eller del av det
skall vara offentligt.
Direktvalda kommunala organ
Det politiska ansvaret för kommunala verksamheter
inom ett begränsat geografiskt upptagningsområde kan
delegeras till ett särskilt lokalt organ. De förtroendevalda
som arbetar i ett sådant organ har ett ansvar för att de
berättigade krav på kommunal service som medborgarna
inom området ställer tillgodoses. Enligt centerns
uppfattning är det då viktigt att den lokala politiska
uppfattningen också kommer till uttryck i det lokala
organet. De lokala organens ledamöter bör således utses i
direkta val.
För att målstyrningen och ett köp-säljförhållande skall
kunna utvecklas måste beställarnämnderna i ökad
utsträckning representera geografiska och inte
förvaltningsmässiga områden. Detta talar också för att
dessa lokala beställarnämnder skall kunna väljas av de
boende i området.
Centern delar inte den negativa syn som framförs från
regeringen på ett ökat lokalt engagemang och
ansvarstagande. Ej heller delar vi den synpunkt som ofta
framförs att de lokala organen skulle bli en ''stat i staten'' på
grund av att de väljs direkt av folket.
De lokala nämnderna har sin geografiska avgränsning,
givna arbetsuppgifter, budgetramar och
redovisningsskyldighet som fastställts av fullmäktige. Om
det vid verkställigheten skiljer sig mellan olika
kommundelar så är det ett uttryck för lokala förhållanden
som medborgarna har kanaliserat till sina valda
representanter. Samverkan mellan de valda och partier,
föreningar och lokala opinioner har bättre förutsättningar
att förbättras med den lösning vi föreslår.
Riksdagen bör ge regeringen i uppdrag att utarbeta
regler för direktvalda lokala organ.
Lokala folkomröstningar
Under de senaste åren har det politiska engagemanget
hos människorna avtagit. Ett skäl för denna utveckling är
det större avståndet mellan väljare och vald som finns idag.
I de större kommunerna saknas förutsättningar för de
förtroendevalda att få vetskap om den folkliga
uppfattningen i olika väsentliga frågor. När det gäller frågor
av principiell betydelse för den enskilda kommunens
framtida utveckling och struktur är det därför viktigt att
skapa en möjlighet för befolkningen att direkt kunna delta
i beslutsprocessen.
Enligt centerns uppfattning bör reglerna förtydligas
ytterligare för att undvika osäkerhet eller konflikt mellan
partierna vid de tillfällen som en omröstning skall
genomföras.
I särskild utredning bör frågor som sammanhänger med
beslut om och genomförande av folkomröstningar prövas.
Förfaranderegler bör utarbetas som bl.a. anger
beslutsgången vid anordnandet av omröstningar, rätten att
formulera omröstningsfrågor, tidpunkt för genomförande
av omröstning, rätten till förtidsröstning m.m.
Facklig närvaro m.m.
Med närvarorätt för personalföreträdare i kommunala
nämnder har de fackliga organisationerna getts en
särställning som från olika synpunkter är principiellt
oacceptabel. Enligt centerns mening går det inte att
motivera att dessa organisationer skall vara berättigade till
representation i nämnder och styrelser medan samma
möjlighet saknas för partier som valts in i fullmäktige.
Regeringens förslag till ny kommunallag förstärker
dessutom denna obalans genom att man inte gör något för
de mindre partiernas insyn. Lagstiftningen leder dessutom
till ökad byråkrati och ekonomisk belastning.
Enligt centerns mening står närvarorätten i strid med
den kommunaldemokratiska principen om fullmäktiges
odelade ansvar för den kommunala verksamheten i sin
helhet. Reglerna om närvarorätt för de anställda i 7 kap.
8--17
§§ bör utgå ur förslaget till ny kommunallag.
Även reglerna i 7 kap 1--7
§§ bör utgå med hänvisning till ovanstående och till att
bestämmelserna endast i begränsad omfattning kommit till
användning.
Med hänsyn till att frågorna om partssammansatta organ
också är reglerade i kollektivavtal på den kommunala
arbetsmarknaden föreslår vi att en övergångsbestämmelse
införs som innebär att äldre bestämmelser gäller så länge
kollektivavtal föreligger. Därmed kommer de få
partssammansatta organ som finns att verka intill dess att
kollektivavtalen därom sagts upp. Vårt förslag leder till
följdändringar i andra bestämmelser som talar om
partssammansatta organ, bl.a. 3 kap.
6
§.
Med hänvisning till ovanstående bör 7 kap. utgå ur
förslaget till ny kommunallag.
Arvoden till förtroendevalda
I propositionen görs ett stort nummer av att ersättning
för förlorad arbetsinkomst är det som skall öka
engagemanget och viljan att åta sig kommunala uppdrag.
Centern har redan i samband med att möjligheten öppnades
för kommunerna att ge ersättning för förlorad
arbetsförtjänst 1983 understrukit vikten av att arvoden skall
utgå som ersättning för den insats man gör för kommunen.
Propositionen kan uppfattas så att arvoden skall komma i
andra hand vilket skulle drabba pensionärer, studerande m
fl. Riksdagen bör uttala att arvoden skall utgå till
kommunalt förtroendevalda.
Propositionens syn på orsakerna till människors
obenägenhet att åta sig politiska förtroendeuppdrag vilar på
en fundamentalt felaktig grund. Människor avstår inte från
politiskt arbete huvudsakligen av ekonomiska skäl. Skälen
till det avtagande intresset att delta i samhällsarbete av
denna art torde tvärtom kunna sökas i människors vetskap
om det begränsade inflytande som ett sådant engagemang
verkligen rymmer. Den främsta orsaken till att politiskt
arbete numera intresserar färre människor kan vara de
bristande möjligheterna att kombinera ett politiskt arbete
som förtroendevald med arbete och familj. Det pågående
förändringsarbetet på det lokala politiska planet tyder
dessvärre på att förtroendeuppdragen kommer att öka i
tyngd och därmed tidsåtgång men minska i antal. En sådan
utveckling leder inte till ett ökat politiskt intresse eller till
att viljan att acceptera politiska förtroendeuppdrag ökar.
JO:s talerätt.
I en kommunal organisation med ökad delegation och
målstyrning kommer förvaltningen i större utsträckning att
fatta beslut som berör den enskilde. Kraven på
rättssäkerhet och opartiskhet ställs högt när det gäller
myndighetsutövning. Samma principer måste också vara
bärande när det gäller det kommunallagsreglerade
området. Detta talar för att JO:s granskningsområde bör
utvidgas på det kommunallagsreglerade fältet och gälla på
samma sätt som i statlig verksamhet. Förslag av denna
innebörd framfördes av centern i den senaste JO-
översynen.
Avslutningsvis vill vi erinra om att centerpartiet i andra
motioner till årets riksdag lagt en rad förslag som syftar till
att stärka demokratin i kommuner och landsting. Det gäller
t.ex. förslag om utformningen av skatte- och
bidragssystemet, om skilda valdagar för riksdags- och
kommunalval och om ett vidgat regionalt ansvar för
landstingen enligt länsdemokratimodellen.
Riksdagen bör uppdra åt regeringen att utreda frågan
om utvidgning av JO:s talerätt på det oreglerade
kommunala området.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om delning av kommuner,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om uppföljning och utredning av den
kommunala demokratin,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om kvartalsvis ekonomisk
uppföljning m.m.,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om direktvalda lokala organ,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om utarbetande av regler för
kommunala folkomröstningar,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om JOs tillsyn m.m.,
7. att riksdagen antar följande förslag till 3
kap. 4
§ p.
5 ny kommunallag:
5. att nämnd får besluta att sammanträde eller del av det
skall vara offentligt.
8. att riksdagen antar följande förslag till 6
kap. 9
§ ny kommunallag:
Ledamöter och ersättare i en nämnd väljes av
fullmäktige till det antal som fullmäktige bestämmer. I
styrelsen får antalet ledamöter inte vara färre än nio och
antalet ersättare bör vara lika stort som antalet ledamöter.
Om ersättarna inte väljs proportionellt, skall fullmäktige
bestämma i vilken ordning de skall tjänstgöra.
9. att riksdagen antar följande förslag att tillfogas 4
kap. förslaget till kommunallag:
Ett parti som erhållit mandat i fullmäktige men som inte
är företrätt i styrelsen har rätt att låta en ledamot eller
suppleant som företräder partiet i fullmäktige närvara vid
styrelsens sammanträden men ej rätt att delta i
överläggningarna eller få sin mening antecknad till
protokollet.
Fullmäktige utser den som skall ha närvarorätt i
styrelsen.
10. att riksdagen avslår 7
kap. förslaget till ny kommunallag,
11. att riksdagen beslutar om sådana
övergångsbestämmande partssammansatta organ att nu
gällande regler skall gälla så länge kollektiva avtal
föreligger.
Stockholm den 15 april 1991
Bengt Kindbom (c)
Bertil Fiskesjö (c)
Martin Olsson (c)
Stina Eliasson (c)
Ingbritt Irhammar (c)
Anders Svärd (c)
Birger Andersson (c)
Rosa Östh (c)
Hugo Andersson (c)
Kjell Ericsson (c)