med anledning av prop. 1990/91:65 Ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde
Propositionsgenomgång
I propositionen föreslås att regeringsformen får en ny
paragraf som stadgar att domstolar och andra myndigheter
kan vara skyldiga att från mellanfolklig domstol inhämta
besked om innebörden av internationell överenskommelse
eller förpliktelse eller av bestämmelse som tillkommit enligt
ett sådant åtagande.
Mellan EFTA-länderna och EG pågår för närvarande
formella förhandlingar om ett närmare och fastare
strukturerat samarbete byggt på ett gemensamt
beslutsfattande och gemensamma institutioner i ett
dynamiskt europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES.
Avsikten med detta är att ett avtal om ett sådant samarbete
skall träda i kraft vid årsskiftet 1992/93, samtidigt som EG:s
s k inre marknad fullbordas.
I en inom justitiedepartementet upprättad promemoria
(Ds 1990:58) dras slutsatserna att ett EES-avtal, sådant det
kan förutses, kommer att vara förenligt med
regeringsformen utan att den behöver ändras.
Promemorian har remissbehandlats. En del remissinstanser
har kritiserat promemorians slutsatser.
I propositionen dras samma slutsats som i promemorian,
nämligen att institutet tolkningsbesked kan fogas in i det
svenska rättssystemet på ett sätt som är förenligt med
regeringsformen och gällande rättsprinciper. Trots detta
kommer regeringen med ett förslag till ändring i
regeringsformen. Anledning därtill är enligt regeringen att
''det förhållandet att vissa betydelsefulla remissinstanser
intagit en delvis annan hållning skulle kunna kasta tvivel
över riktigheten av den gjorda analysen, vilket vore
olyckligt särskilt med tanke på den osäkerhet det skulle
kunna vålla i det fortsatta förhandlingsarbetet när det gäller
Sveriges möjligheter att uppfylla ett EES-avtals
förpliktelser i fråga om tolkningsbesked''.
För att en ändring i grundlag, som ju kräver två
riksdagsbeslut med mellanliggande val och iakttagande av
vissa tidsfrister, skall kunna bli gällande innan
samarbetsavtalet avses att träda i kraft vid årsskiftet 1992/93
måste förslaget till grundlagsändring anmälas i riksdagen
senast den 14 december 1990, vilket också skedde.
Bakgrunden till förslaget om en EES-domstol är enligt
propositionen att de gemensamma reglerna måste tolkas
och tillämpas så enhetligt som möjlighet inom hela EES-
området för att åstadkomma ett homogent EES.
Med uttrycket ''besked om innebörden'' i den föreslagna
lagtexten menas enligt propositionen detsamma som
''besked om tolkningen'', tolkningsbesked.
Tolkningsbesked innebär en ny rättsfigur för Sverige,
liksom för övriga EFTA-länder. I propositionen förs fram
en hel del synpunkter på begreppet tolkningsbesked. Den
centrala frågan från konstitutionell synpunkt är om
tolkningsbeskeden från EES-domstolen avses få bindande
rättsverkan för svensk domstol.
Efter att ha konstaterat att Romfördraget inte innehåller
någon bestämmelse om att ''den frågande domstolen'' blir
bunden av det besked EG-domstolen lämnat, men att EG-
domstolen i sin praxis har slagit fast att den frågande
domstolen blir bunden av beskedet, svarar propositionen i
princip så här på den ställda frågan om bundenhet:
Man torde kunna utgå från att inte heller EES-avtalet
kommer att innehålla någon bestämmelse om domstols
bundenhet. Syftet bakom tolkningsbeskedsinstitutet skulle
emellertid gå förlorat, om nationella domstolar skulle vara
fria att följa eller bortse från det lämnade
tolkningsbeskedet. Tolkningsbeskedet kan beskrivas som
ett förhandsbesked om vad våra internationella åtaganden
innebär. Beskedet lämnas i pågående mål i stället för att,
såsom sker i fråga om Europakonventionen om de
mänskliga rättigheterna, lämnas först sedan den nationella
prövningen avlutats. Genom EES-avtalet blir Sverige
folkrättsligt förpliktat att följa beskeden och man kan
därmed utgå från att domstolarna kommer att lägga EES-
domstolens tolkningsbesked till grund för sin tolkning och
tillämpning av den motsvarande svenska regeln.
Av särskild rättslig betydelse i detta sammanhang är 11
kap 2 § regeringsformen som stadgar att ingen myndighet,
ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma
i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa
rättsregel i särskilt fall. När det gäller
tolkningsbeskedsinstitutets förenlighet med nyssnämnda
stadgande framförs i propositionen sammanfattningsvis
följande uppfattning:
Utgångspunkten är att tolkningsbeskeden skall avse
Sveriges folkrättsliga förpliktelser och inte svensk lag och
att beskeden blir folkrättsligt men inte formellt
internrättsligt bindande.
Att tolkningen av den folkrättsliga förpliktelsen handhas
av en EES-domstol innebär inte att svensk domstol förlorar
sin tolkningsbehörighet. Tolkningsutrymmet blir visserligen
begränsat i de fall den svenska bestämmelsen utgörs av en
inkorporerad EES-bestämmelse. Den omständigheten att
EES-domstolen lämnar ett abstrakt tolkningsbesked ger
likväl utrymme för olika ställningstaganden i det konkreta
fall den svenska domstolen har att bedöma. Att svensk
domstol behåller sin tolkningsbehörighet i de fall det rör sig
om en till svensk rätt transformerad EES-regel är självklart.
Att tolkningsbeskeden i vissa fall lämnas i så nära
anknytning till sakförhållandena i målet att den svenska
domstolens domslut blir mer eller mindre givet förändrar
inte den principiella frågan. Det är den abstrakta tolkningen
av de folkrättsliga förpliktelserna som skulle åvila EES-
domstolen, medan den konkreta tolkningen och
tillämpningen i det enskilda fallet av den svenska rätten
skulle åvila svensk domstol.
I propositionen noteras också att frågan om och i vilka
avseenden regeringsformen skulle behöva ändras i och för
ett svenskt medlemskap i EG inte kan påverka motsvarande
ställningstagande i vad avser EES. EES-rätten skulle enligt
propositionen med nödvändighet bli något annat än
gemenskapsrätten.
Vår bedömning
Vi begränsar vår bedömning till de konstitutionella
aspekterna på propositionen.
Det kan i och för sig ligga en del i regeringens
grundläggande uppfattning om tolkningsbeskedets rättsliga
karaktär. Om man godtar den uppfattningen skulle en
grundlagsändring egentligen inte vara nödvändig. Att vissa
remissinstanser ifrågasatt departementspromemorians
uppfattning kan inte utgöra tillräckligt skäl för att lägga
fram ett lagförslag, särskilt inte när det gäller en ändring i
grundlag. Grundlag bör inte ändras i onödan.
Enligt propositionen skall EES-domstolen till de
svenska domstolarna endast lämna s k abstrakta
tolkningsbesked. Abstrakta tolkningsbesked skulle i och för
sig kunna rymmas inom nuvarande ordning. Men det
uttryck som används i lagförslaget pekar mot att det faktiskt
är konkreta tolkningsbesked som avses och inte abstrakta.
Konkreta tolkningsbesked från EES-domstolen skulle
kunna strida mot 11 kap 2 § regeringsformen. I vart fall går
det inte att bortse från risken för en utveckling som innebär
att abstrakta tolkningsbesked blir alltmer konkreta. EES-
domstolen skulle sålunda i praktiken likt EG-domstolen
kunna utvecklas till en instans som anger rättsligt bindande
beslut för hur svenska domstolar skall döma i det enskilda
fallet eller hur rättsregel skall tillämpas i särskilt fall. En
sådan utveckling ligger i farans riktning och kan självfallet
inte accepteras.
De konstitutionella invändningarna är av den
beskaffenheten att förslaget måste avvisas.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen avslår proposition 1990/91:65.
Stockholm den 23 januari 1991
Inger Schörling (mp)
Claes Roxbergh (mp)
Per Gahrton (mp)
Hans Leghammar (mp)