med anledning av prop. l990/91:65 Ändring i regeringsformen med anledning av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde
Regeringens proposition är föranledd av det förväntade
utfallet av de pågående förhandlingarna mellan Efta och
EG om ett s.k. EES-avtal. Den fråga som behandlas i
propositionen är om Sverige kan biträda avtalen utan att
grundlagen behöver ändras och utan att den s.k. EG-
paragrafen (RF l0:5) behöver tillämpas.
Underlaget för propositionen är en
departementspromemoria (l990:58) och remissutlåtanden
över denna promemoria. Flera av remissinstanserna
betonar svårigheten att ta ställning i frågan, eftersom några
konkreta avtal inte föreligger och eftersom det inte heller är
klart hur t.ex. avtalens efterlevnad skall kontrolleras.
Resonemangen blir därför i hög grad av hypotetisk karaktär
och förs, som en remissinstans uttrycker det,
''genomgående på ett mycket abstrakt plan.''
I departementspromemorian kom man till den slutsatsen
att grundlagen inte behöver ändras och att en tillämpning av
bestämmelserna i RF l0:5 inte heller blir aktuell inför
riksdagsbeslut om att godta avtalen. Samma synsätt
redovisas i regeringens proposition. På en punkt har man
dock -- för att undvika framtida tvister -- tagit fasta på en
förslag från ett par remissinstanser och föreslår
grundlagsändring. Det gäller domstolarnas skyldighet att
inhämta tolkningsbesked.
Huvudmotivet för slutsatserna i promemorian -- och i
allt väsentligt också i propositionen -- är att EES-avtalen på
ett avgörande principiellt sätt skulle komma att skilja sig
från vad som gäller för EG-rätten.
Enligt denna gäller EG:s ''lagar'' s.k. direktiv och även
utslag av EG-domstolen direkt i medlemsländerna. Däri
ligger det överstatliga eller ''statsrättsliga'' i EG-
samarbetets konstruktion. I händelse av konflikt mellan
EG-reglerna och nationell rätt tar EG-reglerna över. De har
således företräde.
En ordning av detta slag kan inte Sverige biträda enligt
gällande grundlag. RF 10:5 tillåter suveränitetsöverlåtelse
vad avser normbeslut endast i begränsad omfattning.
Särskilda beslutsregler skall dessutom tillämpas. Ingen kan
med fog hävda att de avtal, som eftersträvas i de pågående
förhandlingarna med EG, kan innefattas i begreppet
begränsad omfattning. Tvärt om är de av mycket
vittomfattande karaktär.
Vad gäller EES-avtalen är det dock tänkt att en annan
principiell ordning än den som finns inom EG skall gälla, en
ordning som anses förenlig med gällande grundlag. I
propositionen uttrycks detta på följande sätt:
''EES-rätten avses vila på folkrättslig grund och det är
av allt att döma (vår understrykning) inte aktuellt att
överlåta någon normgivningskompetens till något EES-
organ. Företrädesfrågan.
.
. måste därför få en annan lösning i ett EES än den har
i EG.'' (s.ll) I fortsättningen heter det bl.a.: ''Folkrättsliga
regler måste i Sverige efterföljas av svensk rättsbildning för
att bli tillämpliga på nationell nivå.'' Mot detta finns det
inget att invända i princip.
Det ur praktisk synpunkt mest intressanta är dock hur
absolut bundenheten i realiteten blir. Finns det
överhuvudtaget något utrymme för nationella
modifikationer?
Så tycks inte vara fallet. I propositionen sägs det bl.a.:
''EES-avtalet kommer också med all sannolikhet att
innehålla en bestämmelse varigenom avtalsparterna åtar sig
att vidtaga de åtgärder som behövs för att kunna uppfylla
avtalsförpliktelserna och att avhålla sig från åtgärder som
kan äventyra förverkligandet av avtalets syften.'' (s.l2)
Även detta resonemang förefaller rimligt, men det innebär
i praktiken, att riksdagen är helt bunden av innehållet i
avtalet.
Samma problem uppkommer vid granskningen av det
som är propositionens konkreta ärende, nämligen att
genom grundlagsändring möjliggöra för svensk domstol att
inför ställningstagande i ett tvisteärende inhämta
tolkningsbesked från någon typ av EES-domstol. Hur
denna domstol skall se ut och hur den skall vara kopplad till
EG redovisas inte närmare. Vi bortser i det följande från
detta, även om det givetvis inte är utan intresse.
I departementspromemorian anser man att det i princip
inte är märkligare att en svensk domstol rättar sig efter ett
förhandsbesked från en EES-domstol än att underrätter tar
hänsyn till utslag i högsta domstolen, när man dömer i
likartade fall där högsta domstolen tagit ställning. Någon
egentlig bundenhet föreligger ju inte. Varje domstol är
självständig i sitt dömande. Men det skall mycket till innan
man går emot ett s.k. prejudikat, och man kan utgå ifrån att
ett sådant utslag blir överklagat.
Den faktiska bundenheten måste självklart bli ännu
mera påtaglig vad gäller ett förhandsbesked från en EES-
domstol. Vad händer med avtalen och hur reagerar andra
parter inom EES och EG om en svensk domstol skulle
komma till annan slutsats än den som angetts i
förhandsbeskedet?
Nu föreslår regeringen att grundlagen skall ändras så att
domstolar får uttrycklig rätt att inhämta förhandsbesked.
Detta -- som ovan nämnts -- efter förslag från ett par
remissinstanser. Krav på förhandsbesked skulle vara en
inskränkning i domstolarnas suveränitet, menar man. Det
är säkert riktigt. Men grundlagsändringen löser egentligen
inte det grundläggande problemet, nämligen bundenheten
till förhandsbeskedens innehåll. Grundlagsändringen
understryker snarare denna bundenhet. Den illustrerar
också bristerna i de analyser som i övrigt görs av förväntade
EES-avtals faktiska effekt på det svenska normgivnings-
och rättssystemet.
Vi accepterar dock regeringens förslag på denna punkt.
Om vi skall vara med i ett vidare europeiskt samarbete är
det nödvändigt att godta olika slag av begränsningar av den
nationella suveräniteten.
Vi anser det dock vara djupt otillfredsställande, att dessa
viktiga frågor inte fått den noggranna och omsorgsfulla
belysning som de förtjänar. Den nu aktuella propositionen
har tillkommit i stor hast. Förarbetena har helt skett inom
regeringskansliet. De -- i vissa fall mycket utförliga --
påpekanden som gjorts av en del av remissinstanserna har
inte kunnat föras ut till en mera omfattande debatt. Allt
detta är djupt beklagligt. För bristerna i hanteringen bär
regeringen ansvaret.
EES-förhandlingarna och de avtal dessa kan leda fram
till kan numera ses som ett övergångsskede inför de
förhandlingar, som kommer att ske efter en ansökan om
medlemskap i EG. Det är därför av mycket stor vikt att de
grundlagsmässiga och allmänt rättsliga och institutionella
effekterna av en EG-anslutning blir ordentligt utredda utan
tidsnöd och på ett sådant sätt att de kan ge underlag för de
grundlagsändringar som blir nödvändiga och för en allmän
debatt.
Detta får givetvis inte enbart var en fråga för folkrättslig
eller annan juridisk expertis. En utredning av detta slag
måste ha en bred parlamentarisk förankring. Vi föreslår
därför att en parlamentarisk utredning tillsätts för en
genomgång av alla de rättsliga frågor som en ansökan om
medlemskap i EG aktualiserar.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen begär att regeringen tillsätter en
parlamentarisk utredning för att utreda de
grundlagsmässiga, allmänt rättsliga och institutionella
effekterna av en anslutning till EG i enlighet med vad som
anförts i motionen.
Stockholm den l0 januari l991
Bertil Fiskesjö (c)
Bengt Kindbom (c)
Martin Olsson (c)
Stina Eliasson (c)
Ingbritt Irhammar (c)
Anders Svärd (c)
Birger Andersson (c)
Rosa Östh (c)
Hugo Andersson (c)
Kjell Ericsson (c)