I regeringsformen 1 kap. 1 § tredje stycket stadgas att
''den offentliga makten utövas under lagarna''. Studerar
man den svenska verkligheten finner man dock att så inte
alltid är fallet. Många politiskt valda organ sätter sig över
regeringsformen på denna punkt. Det händer även att
beslut i domstol nonchaleras.
En väsentlig orsak till missförhållandena torde vara att
sanktionsmöjligheter saknas. Lagstiftaren har förutsatt att
de politiskt valda organen självmant eftersträvar att följa
gällande lag och rätta sig efter utslag i domstol. När så inte
är fallet måste åtgärder uppenbarligen vidtagas. Några
exempel skall givas innan slutsatser dras.
Riksdagen
Riksmötets avslutande
Enligt riksdagsordningen 1 kap. 4 § första stycket skall
riksmöte som inletts under augusti, september eller oktober
avslutas senast den 31 maj följande år. Om synnerliga skäl
föreligger kan riksdagen förlänga riksmötet, dock längst till
och med den 15 juni.
Denna bestämmelse har naturligtvis inte tillkommit för
att bereda riksdagens ledamöter en lång sommarledighet.
Avsikten är att de många riksdagsbeslut som träder i kraft
den 1 juli skall hinna bli kända och beaktade av berörda
myndigheter, organisationer och enskilda i skälig tid. Trots
bestämmelsen om synnerliga skäl har riksdagen tagit för
vana att år efter år förlänga riksmötet.
Den 5 juni 1987 anförde utrikesutskottets ordförande
Stig Alemyr i kammaren: Även detta år har vi hållit på en
vecka in i juni. Under de 17 år som gått sedan vi gjorde den
första flyttningen till Sergels torg är det endast under tre år
som vi kunnat följa riksdagsordningens regel att sluta den
31 maj.
År 1988 avslutades riksmötet den 10 juni, år 1989 den 8
juni, år 1990 den 13 juni. Redan hösten 1990 aviserades att
det då inledda riksmötet skulle förlängas till den 14 juni
1991; utan angivande av några konkreta synnerliga skäl.
Riksdagsordningen är på denna punkt satt ur spel.
Beredningstvånget
I regeringsformen 4 kap. 3 § andra stycket stadgas att
ärende som väckts av riksdagsledamot före avgörande skall
beredas i utskott. I prop. 1973:90 anförs att ''två för det
svenska riksdagsarbetet fundamentala och karakteristiska
drag är den enskilde riksdagsledamotens initiativrätt och
den obligatoriska utskottsberedningen av ärenden'' (sid.
258).
Om ett utskott sätter sig över beredningstvånget och
utan minsta sakbehandling avstyrker motioner så förlorar
också ledamöternas rätt att väcka motioner sitt värde. Trots
detta har jordbruksutskottet enligt egen utsago -- i
betänkande 1990/91:JoU5 -- beslutat att fristående
motioner i princip skall sakbehandlas högst en gång under
varje valperiod. I angivet betänkande avstyrks utan annan
motivering ett stort antal motioner. I begreppet ''högst''
ligger att utskottet är medvetet om att vissa motioner som
ej väcks på nytt inte alls kommer att sakbehandlas.
Jordbruksutskottets betänkande upptogs i redovisat skick
till beslut i kammaren.
Även i betänkande 1990/91:JoU10 förfors på enahanda
sätt. Också detta betänkande togs upp till avgörande i
kammaren. Därvid anförde ordföranden i försvarsutskottet
Arne Andersson i Ljung bl.a. följande: Nu är jag väl
medveten om att utskottet har en princip som har benämnts
förenklat förfarande, vilket gör att jag har haft anledning
fundera över hur det ser ut när vi uppnår den graden av
förenklat förfarande att vi får hela buntar med denna typ av
dokument i handen; om inte vän av ordning då måste fråga
sig hur vårt kammararbete ser ut. -- -- --. Detta är inte i
enlighet med det beredningstvång som faktiskt finns i
riksdagen. Förfarandet är klandervärt.
Reflektionen är naturligtvis motiverad. Med
jordbruksutskottets metod för behandling av motioner är
beredningstvånget i praktiken avskaffat.
Riksdagsledamöternas arvoden
Riksdagen beslöt den 12 december 1990 att införa en lag
om avvikelser från vissa bestämmelser i lagen (1988:589)
om ersättning m.m. till riksdagens ledamöter. Innebörden
av beslutet var att ledamöternas arvoden med verkan från
den 1 oktober 1990 sänktes med c:a 4.000 kronor per månad
jämfört med ersättningslagens nivå; dvs. i praktiken från
chefs- till handläggarnivå.
Motivet för detta beslut torde främst ha varit
finansministerns offentligt uttalade önskemål om att
riksdagsledamöternas arvoden borde tjäna som ett
lönepolitiskt åskådningsexempel. (Regeringen förutsättes i
förarbetena till riksdagsordningen inte lägga fram förslag i
klart interna riksdagsangelägenheter. Prop. 1973:90, sid.
258.)
Det i detta sammanhang intressanta är att under tiden
oktober--november 1990 fanns en lag som klart angav på
vilken nivå ledamöternas arvoden skulle ligga. Den
tillämpades dock inte. I stället anteciperades en kommande
lag. Orsaken kan möjligen vara att den nya lagens
retroaktiva verkan eljest framträtt i mer öppen dag.
Riksdagens förhållande till sitt regelverk
Det samlade intrycket av den redovisade utvecklingen är
att riksdagen nu måste välja om den i enlighet med
regeringsformen skall arbeta under lagarna eller om
förändrad praxis skall uppkomma ad hoc utan föregående
beredning och lagstiftning. Med tanke på att de två
viktigaste lagarna i sammanhanget, regeringsformen och
riksdagsordningen, inte är produkter från förra
århundradet utan antogs så sent som i mitten av 1970-talet
borde den förra vägen vara den enda acceptabla. Riksdagen
bör göra ett uttalande med denna innebörd.
Kommunerna
I motion 1981/82:1142 aktualiserade jag frågan om
kommuners beslut utan laglig grund. Inte minst
näringspolitiska satsningar sker i strid med kommunallagen.
Ur LO-tidningen anfördes ett uttalande av f d
kommunminister Hans Gustafsson att nästan alla
kommuner, säkert 95 procent, bryter mot lagen. Även
byggnadsnämndernas benägenhet att utan laglig grund
kräva åtgärder av enskilda påtalades.
Mot det senare oskicket bedriver
byggnadsforskningsrådet Bengt Malmsten en intensiv
kampanj i Byggnadstidningen. Av honom anförda exempel
vittnar om hur frekventa övertrampen är.
En särskilt stötande form av lagöverträdelse består i att
kommuner sätter sig över domstolarnas beslut i besvärsmål.
Att sådant förekommer är ett starkt skäl för införande av
kraftfulla sanktioner.
Frågan om kommunernas laglydnad har sedermera blivit
föremål för utredning. I SOU 1989:64 anför
utredningsmannen sammanfattningvis följande: De
undersökningar som gjorts av legalitetsstandarden i
kommunal förvaltning visar att det på sina håll finns ett
alltför stort spelrum mellan den kommunala verkligheten
och lagen. Undersökningarna visar också att det befintliga
sanktionssystemet mot kommunala lagöverträdelser inte är
effektivt. Jag har kommit fram till att sanktionssystemet
behöver kompletteras med en mot själva kommunerna och
landstingskommunerna riktad generell påföljd för grova
lagöverträdelser och för överträdelser av domstolsbeslut om
verkställighetsförbud. Sanktionerna kallas för kommunbot.
Beloppet för boten är lägst 100.000 kr och högst 10 miljoner
kronor.
Tanken på kommunböter har med rätta avvisats vid
remissbehandlingen. Det är ju inte kommunen utan de för
brott skyldiga personerna som bör drabbas av ett straff.
Något förslag om kommunbot bör inte föreläggas
riksdagen. Då några andra förslag inte lades av
utredningsmannen måste hela frågan tas upp till ny
prövning. Detta bör skyndsamt göras av regeringen som
därefter har att lägga förslag till lagstiftning.
Hemställan
Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställs
1. att riksdagen uppdrar åt talmanskonferensen att
övervaka att riksdagens arbete strikt följer regeringsform,
riksdagsordning och andra lagar som reglerar riksdagens
verksamhet,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om förslag till sanktioner för lagbrott
av kommuner och landsting.