Utredning om grundlagsregleringen av beskattningsmakten
Sammanfattning
Grundlagen skall ange fundamenten för vårt statsskick
och i denna skall bl a principerna för beskattningsmakten
klart anges.
Med anledning av bland annat den retroaktiva
omläggningen av bolagsskatten för 1989, finansministerns
''nyårspaket'' nyårsafton 1988 och den tidigare genomförda
engångsskatten på pensionssparande och annat
försäkringssparande har flera principiellt viktiga
frågeställningar aktualiserats. Det gäller egendomsskyddets
omfattning, beskattningens gränser,
retroaktivitetsförbudets omfattning, föreskrifters
utformning med mera. Det är synnerligen angeläget att
dessa frågeställningar belyses noggrant och att det
konstitutionella skyddet blir klarare och mera effektivt.
Vi anser mot den bakgrunden att en utredning skall
tillsättas med uppgift att belysa ovan nämnda
frågeställningar och att lämna konkreta förslag om
ändringar i grundlagen. Ett skärpt förbud mot retroaktiv
skattelagstiftning är därvid ett nödvändigt inslag.
Inledning
Regeringen föreslog under hösten 1989 att
bolagsbeskattningen skulle ändras med verkan redan
beskattningsår som avslutats från och med den 31 december
1989. Förslaget innebar att bolagsskattesatsen sänktes och
att rätten till lagernedskrivning samt avsättning till
resultatutjämningsfond med mera med mera begränsades.
Dessutom förändrades reglerna för avsättning till allmän
investeringsfond. Förslagen, som godtogs av
riksdagsmajoriteten den 15 december, hade klar retroaktiv
verkan.
Regeringen hade avstått från att remittera förslaget till
lagrådet men skatteutskottet beslutade om remiss. I
yttrandet från lagrådet sägs bland annat följande:
Även enligt lagrådets mening får ikraftträdande den 31
december anses tillgodose grundlagsstadgandet i fråga.
Detta är emellertid ingalunda ensamt avgörande för
lagrådets prövning med hänsyn till vad som sägs i 8 kap 18
§ regeringsformen, till exempel om beaktande av
rättssäkerhetens krav.
Lagrådet vill ifråga om särskilt begränsningen av
utrymmet för lagernedskrivning framhålla, att det är föga
tillfredssställande med ändringar i lagstiftningen vid en så
sen tidpunkt. Det går inte att bortse från att det i enskilda
fall kan ha vidtagits åtgärder under räkenskapsåret, som har
utgått från tidigare rättsläge och som det inte finns praktisk
möjlighet att justera.
Beträffande slopandet av avdragsrätten för avsättningar
till allmän investeringsfond framförs liknande synpunkter.
Efter en enligt vår mening rent politisk sammanvägning
ansåg man dock att fördelarna med propositionens förslag
uppvägde de av lagrådet självt anförda nackdelarna. Man
skrev emellertid följande i sitt yttrande:
Lagrådet vill emellertid understryka vikten i allmänhet
av att inte pressa bestämmelserna i 2 kapitlet 10 §
regeringsformen allt för hårt. Lagrådet skulle också finna
det tillfredsställande om man i ärendets fortsatta
behandling övervägde möjligheterna till undantag för vissa
fall där den föreslagna ordningen skulle kunna leda till
resultat som ter sig stötande.
Lagrådets slutsatser var således att enskilda
skattskyldiga skulle kunna lida rättsförluster och att den
föreslagna ordningen skulle kunna leda till resultat som ter
sig stötande. Det borde mot denna bakgrund självfallet ha
avstyrkt regeringens förslag. Yttrandet visar klart att
reglerna mot retroaktiv lagstiftning bör skärpas.
Finansministern presenterade på nyårsafton 1988 två
förslag om skärpt beskattning som var avsedda att gälla från
den 1 januari 1989. Det ena förslaget -- om begränsad
avdragsrätt för realisationsförluster -- bordlades i riksdagen
den 19 januari. Det andra lämnades till riksdagen ännu
senare. Genom att meddelande om de kommande
förslagen förelades riksdagen den 31 december 1988 kunde
de antas av riksdagen trots att beslutet fick retroaktiv
verkan. Möjligheterna att genomföra en retroaktiv
skattelagstiftning till nackdel för de skattskyldiga bör enligt
vår mening inskränkas.
I samband med beslutet om tillfällig förmögenhetsskatt
för livförsäkringsbolag, den s k engångsskatten,
aktualiserades grundlagens skydd för enskild egendom.
Frågan gäller här om en majoritet i riksdagen kan avhända
medborgarna deras egendom genom att kalla det för skatt,
eller om det finns några konstitutionella gränser för
beskattningsmakten.
Ibland uppfattas önskemålet om ett förstärkt
grundlagsskydd för enskild äganderätt som ett försök att
inskränka folksuveräniteten, att överföra makt från
riksdagen till domstolarna. Så är inte fallet. Det är
riksdagen som fattar beslut om ändring av grundlag. Enda
kravet är att folket får möjlighet att yttra sig i val innan
ändringen sker. Grundlagsskyddet innebär således ett
säkerställande av att riksdagen är fullt representativ för
väljarnas uppfattning.
Vidare måste grundlagen kunna tolkas antingen av de
ordinära domstolarna eller av en särskild
författningsdomstol, eljest torde grundlagen inte utgöra en
fullvärdig del av vårt rättssystem. En grundlag som är öppen
för en vid tolkning av den för tillfället rådande
riksdagsmajoriteten erbjuder ett dåligt skydd mot samma
majoritets snabbt påkomna lagförslag. Genom att fastslå de
grundläggande principerna för vårt samhällsskick i en
grundlag som kan tolkas av domstol, överlåter den
beslutande församlingen inte politisk makt till domstolarna,
men däremot får riksdagen finna sig i en professionell
juridisk tolkning av beslutade lagreglers grundlagsenlighet.
Önskar den rådande majoriteten sedan ändra grundlagen
måste den först ge folket möjlighet att säga sin mening
genom val till riksdagen och ibland även genom
folkomröstning.
Det är otillfredsställande att det inte klart framgår av
grundlagen vilket skydd den enskilda äganderätten åtnjuter
och vilka befogenheter staten har att frånhända
medborgarna deras egendom. Grundlagen har en
betydande ''gråzon'' som kan utnyttjas för snabbt påkomna
politiska nykonstruktioner som görs i syfte att förfoga över
enskild egendom. Vi finner det därför angeläget att särskilt
beskattningsmaktens gränser diskuteras och att dessa
därefter grundlagsfästs.
Vår utgångspunkt är att rättssäkerheten för de enskilda
individerna måste tryggas. Den samhälleliga utvecklingen
skapar nya problem. Målkonflikten mellan den offentliga
sektorns anspråk på allt större beslutsutrymme till följd av
dess stora åtaganden och den enskildes rättmätiga krav på
förutsebarhet och säkerhet i sina rättsliga dispositioner kan
inte lösas genom en smärre principdiskussion från ärende
till ärende.
De grundläggande principer och värderingar som skall
känneteckna lösningen av denna genuina konflikt måste
återfinnas i grundlagen och dess förarbeten. Dessa lämnar i
dag föga vägledning för debatten och lagstiftaren.
Vår slutsats är att konflikten mellan å ena sidan en
mycket stor offentlig sektor och därmed också världens
högsta skattetryck, och å andra sidan skyddet för
äganderätten och rättssäkerhet som grundstenar i ett
demokratiskt samhälle, måste diskuteras och bearbetas i
former som sannolikt bör leda till en revidering av
grundlagen. Detta är nödvändigt även med en politik som
leder till successivt minskat skattetryck.
Nuvarande gränser för beskattningen
Enligt 2 kap 10 § regeringsformen får skatt inte tas ut i
vidare mån än som följer av föreskrift som gäller när
den omständighet inträffade som utlöste
skattskyldigheten. Detta lagrum ger uttryck både för
legalitetsprincipen och för förbudet mot retroaktiv
beskattning. Satsen ''ingen skatt utan lag'' följer av detta
stadgande. Beskattningsmakten kan således endast utövas i
den mån detta följer av lag och endast under de
förutsättningar som anges i lagen. Utan sådant stöd kan
varken skattemyndigheterna eller domstolarna ålägga
någon svensk medborgare att betala skatt -- en princip som
också följer 1 kap 1 § tredje stycket regeringsformen som
säger att ''den offentliga makten utövas under lagarna''.
Det kan vidare ifrågasättas huruvida inte stadgandet i 2
kap 10 § regeringsformen också måste leda till att domstolar
och myndigheter bör iaktta särskild försiktighet vid
tolkningen av skattelag. Då skatt är ett ingrepp i enskildas
ekonomiska förhållanden, och då sådant ingrepp endast
kan ske med stöd av lag, finns goda skäl för att inte ge
skattelag någon mer omfattande innebörd än vad som klart
kan utläsas av lagen och dess förarbeten. Skattelag bör
därför enligt vår mening vid tveksamhet tolkas till den
skattskyldiges fördel så att skatt inte uttas då det inte klart
framgår av en i förväg meddelad föreskrift. Nuvarande
lydelse av regeringsformen är dock oklar på denna punkt.
Vidare kan man av 8 kap i regeringsformen utläsa att det
är riksdagen allena som har rätt att meddela föreskrifter om
skatt (8:3, 8:5 RF). De befogenheter riksdagen har att
delegera normgivning till regeringen omfattar inte
beskattningsrätten, med undantag för tullföreskrifter (8:9
RF). Regeringen har endast möjlighet att meddela så
kallade verkställighetsföreskrifter enligt 8:13 RF, och denna
rätt kan av regeringen även delegeras till riksskatteverket.
Det står emellertid klart att det inte får uppkomma något
nytt åliggande för enskild genom
verkställighetsföreskriften.
Sammanfattningsvis kan således sägas att den enskilde
är tvungen att underkasta sig en inskränkning av sin
ekonomiska ställning i form av beskattning om riksdagen --
och denna allena -- har föreskrivit att skatt skall uttas.
Gränser för riksdagens befogenheter
Riksdagen har således en exklusiv möjlighet att besluta
om föreskrifter om skatt. Riksdagens befogenhet begränsas
av det ovannämnda retroaktivitetsförbudet i 2:10 RF.
Riksdagen kan dock besluta om retroaktiv skatt, såvida den
finner att det föreligger särskilda skäl samt att regeringen
eller riksdagsutskott hade lämnat förslag till riksdagen om
skatten vid tidpunkten då omständigheten inträffade. Med
förslag jämställs meddelande i skrivelse från regeringen till
riksdagen om att sådant förslag är att vänta. Vidare finns en
extraordinär möjlighet att utta skatt om riksdagen finner
det påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara
eller svår ekonomisk kris.
Engångsskatten på pensionssparandet och andra senare
fall har aktualiserat skyddet mot retroaktiv skatt i 2 kap 10
§ andra stycket regeringsformen. Engångsskatten avsåg att
beskatta värdetillväxten på pensionsförsäkringarna.
Genom att konstruera skatten som en förmögenhetsskatt
ansåg regeringen och riksdagens majoritet att skatten var
förenlig med grundlagen. Hade skatten emellertid
konstruerats som en inkomstskatt hade den varit uppenbart
grundlagsstridig. Vi har alltså till följd av riksdagens beslut
om engångsskatten ett skydd mot formell
retroaktivitet, men inte emot reell retroaktivitet.
Engångsskatten aktualiserade bl a följande frågor:
1. Kan enskilda åläggas vilka förpliktelser som helst
under rubriken skatt? Behövs ett klarläggande av vad som
menas med begreppet skatt och hur föreskrifter om skatt
skall vara utformade?
2. Har vi något egentligt skydd mot retroaktivt verkande
skattelagstiftning eller kan förbudet i 2:10 RF kringgås?
3. Kan riksdagen överlåta på privaträttsligt subjekt att
fördela en skatt?
Vi belyser nedan några av frågeställningarna. Många
med oss anser att grundlagens konstruktion och anda även
ger begränsningar utöver de uttryckligen formulerade.
Lagrådet avstyrkte förslaget om engångsskatt på en sådan
grund. Det ingår nämligen i lagrådets uppgifter att även
beakta rättssäkerheten och rättsordningen i övrigt (8 kap 18
§ regeringsformen). Regeringen och riksdagens majoritet
lät sig dock inte påverkas av lagrådet.
Det kan inte vara på det sättet att vad som än kallas skatt
kan uttas av medborgarna därför att riksdagen har använt
den beteckningen. Visar det sig att vår rättsordning inte
skyddar medborgarnas egendom mot konstruktioner som
engångsskatten måste vi införa ett sådant skydd i
grundlagen.
Vi har i Sverige av tradition haft ett starkt skydd för
äganderätten. Detta skydd går tillbaka på kungaeden i våra
medeltida landslagar (se t ex 3 § Konungabalken i Magnus
Erikssons landslag). Även en minoritet måste kunna
åberopa denna av hävd innehavda rätt. Skyddet för
äganderätten utgör en av vår demokratis grundpelare. Den
måste nu grundlagsfästas. De medgivna förfogandena över
enskild egendom måste preciseras bättre i grundlagen.
Detta förutsätter klarhet i lagtexten och att domstolarna får
större möjligheter att pröva om en föreskrift står i strid med
skyddet för äganderätten.
Det bör därför av regeringformen framgå att envar har
rätt till sin egendom och att förfogandena över denna endast
kan ske under de förutsättningar som anges i grundlagen.
Härvid erfordras en uppräkning av de olika inskränkningar
som skall vara tillåtna. Grundlagen känner i dag till några
olika typer av åligganden för enskilda, men det finns också
en ''gråzon'' som kan utnyttjas för politiska
nykonstruktioner i syfte att förfoga över enskild egendom,
utan att en principiell grundlagsändringsdebatt behöver
föras.
En av de inskränkningar i äganderätten som skall finnas
är statens beskattningsrätt. Nedan skall vi endast uppehålla
oss kring denna inskränkning och var gränserna för denna
bör gå. Det kan påpekas att Europakonventionen om de
mänskliga rättigheterna som antagits av Sverige innehåller
ett skydd för äganderätten (artikel 1 i första
tilläggsprotokollet). Ett motsvarande skydd kan slås fast
redan i 1 kap 2 § regeringsformen.
Med stöd av vad som anförts ovan föreslår vi att det
införs ett skydd för äganderätten i grundlagen, samt att de
tillåtna ingreppen i äganderätten, däribland
beskattningsmakten, klart anges.
Begreppet skatt och andra ingrepp i den privata sfären
Begreppet skatt avser att beteckna ett rättsinstitut
som skiljer sig från vad som i grundlagen kallas
tvångsavgift, brottspåföljd och expropriation. Skatt skiljer
sig också från institutet sanktionsavgift, som dock inte finns
reglerat i grundlagen. För att staten skall kunna dra in
egendom i form av brottspåföljder och sanktionsavgifter
erfordras att den enskilde företagit något som lagstiftaren
avsett att hindra med hotet om sanktioner. Tvångsavgifter
uppvisar den likheten med skatt, att de tas ut tvångsmässigt
för att finansiera viss verksamhet, men skiljer sig från skatt
genom att en direkt motprestation erhålls. Vad som
menas med skatt kan således till viss del bestämmas
negativt, men någon fullständig definition av begreppet
skatt finns icke. I och med att riksdagen endast får besluta
om föreskrifter om skatt innebär detta att riksdagen
inte kan besluta om att konfiskera viss utpekad persons
egendom. Med begreppet föreskrifter avses rättsregler,
vilket i sin tur innebär att de är fråga om generella
direktiv för myndigheter och enskilda. Föreskrifter skall
således avse situationer av ett visst slag eller vissa typer av
handlingssätt eller rikta sig till eller på annat sätt beröra en
i allmänna termer bestämd krets av personer. Riktar sig en
egendomsindragning mot viss eller vissa personer är det
fråga om expropriation och då skall personen kompenseras
(2:18 RF). Expropriation innebär således bara en rätt för
staten att överta viss typ av egendom (t ex viss fastighet),
men det får inte vara ett sätt att skaffa staten inkomster.
Kravet på kompensation slår fast att det allmänna inte skall
göra vinst på möjligheten att ta annans egendom i anspråk.
För vilka ändamål får staten utta skatt? Enligt äldre
uppfattning fick beskattning endast användas för ''att täcka
nödvändiga samhällsbehov''. Det låg därför i sakens natur
att skatt icke fick uttas för andra ändamål. Vid 1900-talets
början ansåg man att ''statsverkets behov'' innebar försvar,
polis, domstolar, statsförvaltning etc. Under statsverkets
behov inordnades senare statens uppgifter i
''välfärdsstaten''. Detta begrepp åsyftar såväl strävandena
att motverka nöd som att åstadkomma större ekonomisk
jämlikhet. Dagens beskattning är således resultatet av en
successiv utveckling från beskattning för genuint kollektiva
tjänster till beskattning med syfte att åstadkomma ett socialt
skyddsnät och egendomsutjämning. Det sistnämnda ansågs
i tidig 1900-talsdoktrin oförenligt med 1809 års
regeringsform. Under 1900-talets gång har det emellertid
blivit mer accepterat att ''statsverkets behov'' bestäms av
riksdagen, varför beskattningen starkt kunnat ökas. Det har
emellertid aldrig utretts var gränsen för statens
beskattningsmakt kan anses ligga. Många har dock ansett
att staten bland annat är bunden av den tidigare
regeringsformens praxis.
Frågan om hur hög skatten får vara i vårt rättssystem har
inte besvarats, men det har ansetts att varken
inkomstskatten eller förmögenhetsskatten får minska
förmögenhetssubstansen. Även förmögenhetsskatten har
ansetts vara en skatt på förmögenhetens avkastning, men
med förmögenheten som skattebas i stället för
avkastningen. Detta förhållande bekräftas också av att
förmögenhetsbeskattningen tidigare tillgick på det viset att
en sextiondedel av förmögenheten lades till inkomsten och
taxerades tillsammans med denna vid den statliga
beskattningen. Vidare tar man hänsyn till
förmögenhetsskatten vid tillämpningen av den så kallade
begränsningsregeln. Man brukar därför hävda att
beskattningen åtminstone inte får överstiga avkastningen.
Som avkastning anses då inte endast kontant avkastning
utan även värdet av ägarens eget nyttjande av egendomen.
Engångsskatten skilde sig här på ett par viktiga punkter
från ordinär förmögenhetsskatt. För det första tog den inte
hänsyn till skattebärarens skulder, det vill säga den utgick
på bruttotillgången (det ackumulerade sparbeloppet). För
det andra utgick den utan hänsyn till personens övriga
skatter.
För att det skall vara fråga om skatt och inte någon
annan form av förfogande över enskild egendom får
indragningen således inte överstiga tillgångens avkastning.
Det innebär inte att en hundraprocentig beskattning av en
persons inkomster skulle vara grundlagsenlig.
Beskattningen skall bland annat vara likformig.
Vidare skall den enskildes personliga, ekonomiska och
kulturella välfärd vara grundläggande mål för den offentliga
verksamheten. Det är emellertid viktigt att slå fast vad som
är den yttersta gränsen för vad som kan anses vara
skatt i grundlagens mening. Detta kan få betydelse i
speciella fall.
Retroaktiviteten
Vi har ovan skiljt på formell och reell retroaktivitet. Med
det förstnämnda begreppet avses t ex det fallet att riksdagen
beslutar att beskatta de senaste tio årens inkomst med en i
efterhand bestämd högre skatteskala. Likaså är en lag om
höjning av en realisationsbeskattning för hela det gångna
årets försäljningar, som införs i september, att hänföra till
formell retroaktivitet. Grundlagen skyddar mot denna form
av retroaktivitet. Det är däremot inte förbjudet att låta en
lag som innebär förmånligare beskattning gälla retroaktivt.
Med reellt retroaktivt verkande inkomstskatt avses
exempelvis alla de inkomstskatter som i realiteten påverkar
redan företagna rättshandlingar retroaktivt. De
skattskyldiga företar sina dispositioner efter de regler som
gäller vid ett visst givet tillfälle, och förutsätter då att
riksdagen inte ändrar förutsättningarna för de företagna
dispositionerna i efterhand, utan att det ges möjligheter till
omdisponeringar. Självfallet kan inte en viss skattepolitik
gälla för all framtid, men det ligger i rättssäkerhetens och
därmed också i den samhällsekonomiska effektivitetens
intresse att riksdagen inte stimulerar investeringar på ett
visst område och sedan omedelbart ändrar sig när man ser
att reglerna blev gynnsammare för de skattskyldiga än man
tänkt sig. Det har därför varit vanligt att riksdagen beslutar
om övergångsregler vid en höjning av skatten och endast
låter en skärpning gälla för kommande investeringar.
Exempel på det sistnämnda är höjningen av den statliga
förmögenhetsskatten, i samband med engångsskatten. I
propositionen anförde departementschefen följande:
De föreslagna bestämmelserna om
förmögenhetsbeskattning av K-försäkringar medför en
betydande ändring i beskattningssituationen. Det är därför
enligt min mening rimligt att de försäkringar undantas från
beskattning som tecknats vid en tidpunkt då
försäkringstagaren inte har haft kännedom om de
föreslagna förändringarna (prop 1986/87:61, s 36).
En liknande motivering återfinns i regeringens
proposition om beskattning vid avyttring av andelar i
avkastningsfonder:
För sådana fondandelar som förvärvats senast den 15
oktober 1986 anser jag det dock rimligt att äldre
bestämmelser får gälla under en övergångstid. Härigenom
ges de andelsägare som så önskar möjligheter att avveckla
sina innehav under samma förutsättningar som gällde när de
gjorde placeringen (prop 1986/87:40, s 13).
I förarbetena till stadgandet i 2 kap 10 § andra stycket
regeringsformen sägs bl a följande:
Huvudskälet mot retroaktiv lagstiftning på skatte- och
avgiftsområdet är att en sådan lagstiftning bryter mot
grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma de
rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Som
kommittén framhåller innebär retroaktivitet på detta
område att en skattskyldig som handlar med utgångspunkt
i gällande rätt riskerar att hans handling kommer att
bedömas efter regler som har tillkommit i efterhand, när
han inte kan göra gjort ogjort (prop 1978/79:195, s 55) (vår
kursivering).
Vidare anfördes:
Det är alltså tydligt att starka skäl talar för någon form av
förbud mot skattelagstiftning som har retroaktiva effekter.
Frågan är emellertid om det är möjligt att på ett
tillfredsställande sätt i lagtext ange vad som skall förstås
med retroaktiv lagstiftning på förevarande område.
Kommittén har föreslagit en regel enligt vilken det
avgörande är om den omständighet som utlöser
skattskyldigheten inträffar före eller efter lagens
ikraftträdande. Enligt min mening får denna
avgränsningsmetod godtas. Den torde som har framhållits
vid remissbehandlingen ge skydd i det stora flertalet fall.
Det är för övrigt klart att en sådan regel bör påverka
statsmakternas ställningstaganden också utanför det
egentliga tillämpningsområdet (prop 1978/79:195, s 55-56)
(vår kursivering).
Enligt de nu citerade avsnitten från förarbetena till
regeringsformens skydd mot retroaktiv skatt torde framgå
att man på grund av lagtekniska svårigheter stannade för
den nuvarande formuleringen av lagtexten. Vidare framgår
av uttalandena att man tog för givet att
retroaktivitetsskyddet skulle ges en extensiv tolkning och
respekteras även utanför ordalydelsen. Många ansåg säkert
att retroaktivitetsförbudets motiv skulle komma att ge ett
skydd också för den reella retroaktiviteten.
Engångsskatten på pensionssparandet antogs emellertid
utan hänsyn till ovannämnda motiv. Lagrådet uttalade
bland annat följande:
Man kan möjligen säga att det remitterade förslaget står
i mindre god överensstämmelse med grunderna för
retroaktivitetsförbudet, men det kan inte anses åsidosätta
detta (prop 1986/87:61, s 79).
Departementschefen berörde inte detta spörsmål
närmare, utan konstaterade endast att lagrådet inte funnit
att förslaget kan anses innefatta något åsidosättande av
förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning i 2 kap 10 §
regeringsformen, samt att lagrådet inte gjorde någon annan
bedömning än som legat till grund för utformningen av det
remitterade förslaget.
Enligt vår mening har regeringen inte fäst avseende vid
regeringsformens förarbeten i denna del och inte heller vid
lagrådets uttalande. Det förtjänar att ånyo framhållas att
det ingår i lagrådets uppgifter att undersöka hur ett
remitterat förslag förhåller sig till grundlagen och till
rättsordningen i övrigt samt hur förslaget förhåller sig till
rättssäkerhetens krav (se prop 1978/79:195, s 48 och de
uttryckliga föreskrifterna i 8 kap 18 § regeringsformen).
Den av lagrådet på denna punkt gjorda tolkningen har inte
kommenterats av regeringen. Vid införandet av en ökad
beskattning för medborgarna i andra fall synes regeringen,
som ovan visats, emellertid ha tagit hänsyn till reella
retroaktiva effekter. Åsidosättandet av regeringsformens
avsedda retroaktivitetsskydd vid införandet av
engångsskatten på pensionssparandet är emellertid
allvarligt.
Det är nu viktigt att grundlagstexten omformuleras så att
den även innefattar en större del av den reella
retroaktiviteten. Frågan om hur den nuvarande möjligheten
att undvika formell retroaktivitet genom särskilt
meddelande bör också utredas. Enligt vår mening bör
möjligheten inskränkas.
Lagföreskrifters kvalitet
Engångsskatten konstruerades som en skatt som
''belastade'' försäkringsinstitutionerna, vilka sedan har haft
att övervältra skatten på dem man avsåg att beskatta,
pensionsspararna. Att skattebäraren är en annan person än
skattesubjektet är i och för sig inte ovanligt.
Mervärdeskatten är konstruerad på ett sätt som från början
förutsätter s k övervältring -- 19 procent av bruttopriset är
mervärdeskatt. I detta fall är det dock helt klart hur
övervältring skall ske. Man kan inte säga att det
överlämnats åt näringsidkarna att fördela skatten på
skattebärarna.
När det gällde engångsskatten på pensionerna
överlämnades det däremot till de privata rättssubjekt som
förvaltar pensionsmedlen att fördela skatten. Regeringen
visste inte hur den skulle komma att drabba
pensionsspararna, lagrådet visste det inte, skatteutskottet
visste det inte och ej heller riksdagen. När riksdagen
föreskriver att skatt skall utgå bör den enligt vår mening av
rättssäkerhetsskäl utforma föreskriften så att medborgarna
vet hur de drabbas. Likaväl som det är förbjudet för
riksdagen att delegera normgivningsmakt till regeringen
måste det anses grundlagsstridigt att delegera sådan till
privata rättssubjekt.
Enligt vår mening är det konstitutionellt tveksamt om en
sådan föreskrift kan vara giltig. I vart fall är det inte
förenligt med rättssäkerheten att riksdagen överlämnar den
av folket erhållna makten att beskatta till
försäkringsinstitutioner. Föreskrifter måste klart ange vem
lagen avser och under vilka förusättningar skatt skall utgå.
Det är inte godtagbart att man bara genom att låta ett annat
rättssubjekt vara skattesubjekt frånhänder sig detta ansvar.
Vi anser det därför angeläget att det i grundlagen införs
bestämmelser även i detta avseende.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos regeringen begär att en utredning
tillsätts med uppgift att framlägga förslag till ändringar i
grundlagen beträffande beskattningsmakten och förbudet
mot retroaktiv lagstiftning i enlighet med vad som anförts i
motionen.
Stockholm den 25 januari 1991
Bo Lundgren (m)
Anders Björck (m)