Europakonventionen och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut
Inledning
I Sverige avgörs enligt gammal tradition en rad ärenden,
som rör enskilda, i administrativ ordning, i en del fall slutligt
av regeringen. Det som här gäller avviker från vad som är
vanligt i en rad andra länder och från vad som visat sig vara
innebörden av stadganden i Europakonventionen om
mänskliga fri- och rättigheter. Det vanliga är nämligen att
förvaltningsbeslut kan tas upp till prövning av domstol om
den enskilde som berörs kräver detta.
Centerpartiets tidigare initiativ
I motioner i riksdagen har centerpartiet vid upprepade
tillfällen krävt utredning och förslag om möjlighet till
domstolsprövning av sådana förvaltningsbeslut som hittills
inte kunnat tas upp till behandling i domstol. Vi har anfört
två skäl för möjlighet till sådan prövning.
Det första skälet har varit grundat i allmänna
rättsskyddsprinciper. Förvaltningen har expanderat starkt
och därmed har också de enskilda människorna blivit
alltmer beroende av förvaltningsbeslut på olika nivåer.
Detta gör det särskilt angeläget att beslut, som den enskilde
är missbelåten med, kan få en omsorgsfull och objektiv
prövning också utöver den som sker hos
förvaltningsmyndigheterna. Den enskildes rättstrygghet
ökar genom möjlighet till domstolsprövning.
Det andra skälet har varit de förpliktelser, som Sverige
åtagit sig genom anslutning till Europakonventionen. Det
har länge stått klart, att det är nödvändigt att införa någon
form av generell möjlighet till domstolsprövning av
förvaltningsbeslut, om vi skall kunna leva upp till
konventionens stadganden, så som de tolkats av
Europadomstolen.
Sverige har under senare år förlorat en rad mål i
Europadomstolen. Utslagsgivande i flera av dessa mål har
varit att domstolen funnit, att den klagande inte haft
möjlighet till domstolsprövning av sitt fall i vårt land.
l988 års reform
Som ett resultat av de upprepade utslagen i
Europadomstolen och den kritik, som framförts i vårt land
om brister i rättsskyddet, framlade regeringen l988 ett
förslag i ärendet som i allt väsentligt godtogs av riksdagen.
Riksdagens beslut innebär i korthet att den enskilde
klaganden i särskild ordning kan få förvaltningsbeslut
prövade i regeringsrätten. Det gäller ärenden som tidigare
inte kunde komma under avgörande i förvaltningsdomstol.
Beslut i en del ärenden undantogs dock från den nu
införda prövningsmöjligheten. Exempel på detta är
utlänningsärenden och krigsmaterialärenden.
Vidare undantogs beslut i s.k. domstolsliknande
nämnder, d.v.s. nämnder där sammansättningen är stadgad
i lag och där ordföranden skall vara domare.
Regeringsrättens prövning skall vara en
laglighetsprövning men inte en sakprövning. Om
regeringsrätten finner att det överklagade beslutet strider
mot någon rättsregel, skall regeringsrätten upphäva
beslutet och återförvisa det till den beslutande myndigheten
för ny behandling. Det nya institutet påminner således
härvidlag om vad som gäller vid kommunalbesvär.
Brister i l988 års reform
Den proposition som riksdagen antog hade tillkommit
utan någon mera ingående analys av Europadomstolens
utslag. Någon närmare utredning om den ordning som
gäller i andra med vårt land jämförbara länder hade heller
inte gjorts. Reformen genomfördes för att nödtorftigt
tillgodose kraven i Europakonventionen. Det är dock
mycket osäkert om ens detta syfte är tillgodosett.
Osäkerheten i olika avseenden om effekterna av det nya
institutet bidrog uppenbarligen till att regeringen föreslog,
att lagen om rättsprövning av förvaltningsbeslut skall ha
begränsad giltighetstid. Den skall således gälla till och med
utgången av år l99l. Därefter skall frågan tas upp till ny
prövning.
Vi framförde i samband med att lagförslaget
behandlades i riksdagen kritik i flera avseenden. Vi
upprepar här några av huvudpunkterna i denna kritik.
Den nu genomförda ordningen tillgodoser inte kravet på
en generell möjlighet till domstolsprövning och den
anvisade vägen är omständlig.
Det är tveksamt om de s.k. domstolsliknande
nämnderna kommer att accepteras som domstolar i enlighet
med Europakonventionens krav. Ett fall som avgjorts av
bostadsdomstolen och som varit uppe till behandling i
Europadomstolen nyligen tyder på, att så inte kommer att
vara fallet.
l988 års beslut innebär närmast en vidgning av det
resningsinstitut som redan tidigare fanns, men som då inte
godtogs av Europadomstolen som tillräckligt för att
tillgodose kravet på domstolsprövning enligt artikel 6 i
konventionen.
Det har vidare hävdats att artikel 6 reser krav inte bara
på offentlig utan också på muntlig förhandling. Detta krav
är inte uppfyllt genom den införda prövningsmöjligheten.
Det är inte heller klarlagt, att enbart en
legalitetsprövning är tillfyllest för att konventionskraven
skall vara tillgodosedda. Vissa utslag ger snarast vid
handen, att den prövande domstolen skall ha möjlighet att
pröva målen i sak.
Förslag om fortsatt reformarbete
Den reform som genomfördes l988 är starkt begränsad
till sina verkningar. Den har också betydande brister, som
påvisats ovan, även vad gäller att tillgodose kraven på
domstolsprövning enligt Europakonventionen.
För tilltron till Sverige som rättsstat är det givetvis till
skada, om landet vid flera tillfällen blir fällt i
Europadomstolen eller tvingas till utdragna och dyrbara
förlikningsförhandlingar i Europakommissionen, vilket
inträffat upprepade gånger.
En ytterligare aspekt, som sällan berörs i detta
sammanhang men som förtjänar att omnämnas, är att den
uppmärksamhet som enskilda fällande domar får, leder till
ett ökat antal ärenden där den klagande inte har någon
utsikt att vinna mot staten. Detta medför, förutom grusade
förhoppningar, stora kostnader för den enskilde.
Med hänsyn till behovet att helt allmänt stärka den
enskildes rättstrygghet och med hänsyn till den stora
tveksamhet som råder om konventionskraven verkligen
tillgodoses genom den ordning som infördes l988 anser vi,
att det är mycket angeläget att reformarbetet förs vidare
utan onödiga fördröjningar.
Vi har tidigare i motioner krävt att detta skulle ske
genom att regeringen initierade ett grundligt
utredningsarbete, så att ett mera fullödigt beslutsunderlag
skulle kunna föreligga vid den omprövning som skall göras
senast l99l.
Vi har också krävt att detta utredningsarbete förutom en
ingående analys av Europadomstolens domar också skulle
innefatta en komparativ genomgång av de regler som gäller
för domstolsprövning av förvaltningsbeslut i andra länder,
inklusive våra nordiska grannländer, där förvaltningsbeslut
kan prövas inom ramen för det ordinära
domstolsförfarandet.
Majoriteten i konstitutionsutskottet har avvisat våra
förslag med hänvisning till att det översynsarbete som vi
krävt redan är på gång i justitiedepartementet och på
grundval av detta har riksdagen avslagit våra krav.
Med hänsyn till de uppgifter som således lämnats och
som varit motiven för att avvisa våra motionskrav är det
därför med stor förvåning som vi tar del av det som sägs i
justitiedepartementets bilaga till årets budgetproposition
(bil. 4 s. l7 f).
Här står det bl.a.:
Justitiedepartementet har inom regeringskansliet
huvudansvaret för att se hur reformen (således l988 års
reform, vår anmärkning) faller ut i praktiken och följer
lagens tillämpning för att få underlag för ställningstaganden
i fråga om fortsatt lagreglering i ämnet. Avsikten är att en
proposition om förlängning av lagens giltighetstid skall
överlämnas till riksdagen under våren l991.
Detta innebär att de förutsättningar som angetts av
majoriteten i konstitutionsutskottet för avstyrkande av våra
yrkanden och för avslagen i riksdagen inte förefinns. Det
enda justitiedepartementet utlovar är ett förslag om
förlängning av l988 års temporära lag. Detta är självfallet
utifrån de mera ambitiösa målsättningar som vi angett djupt
otillfredställande.
Detta gör att vi har anledning inte bara att upprepa de
krav på en mera långtgående utredning som vi tidigare
framfört utan också att kräva, att denna utredning skall ske
genom att ledamöter av riksdagen medverkar. Regeringen
är uppenbarligen inte intresserad av att de viktiga
principiella frågor som vi ställt och som har stor betydelse
för rättstillämpning och rättssäkerhet och för fullföljandet
av våra åtaganden genom anslutningen till
Europakonventionen om de medborgerliga fri- och
rättigheterna blir föremål för en mera seriös genomgång.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos regeringen begär tillsättandet av en
parlamentarisk utredning om ökat rättsskydd genom
domstolsprövning av förvaltningsbeslut i enlighet med vad
som anförts i motionen.
Stockholm den 23 januari l991
Bertil Fiskesjö (c)
Bengt Kindbom (c)
Martin Olsson (c)
Ingbritt Irhammar (c)
Anders Svärd (c)
Stina Eliasson (c)
Birger Andersson (c)
Rosa Östh (c)
Hugo Andersson (c)
Kjell Ericsson (c)