med anledning av prop. 1990/91:60 Offentlighet, integritet och ADB
Sammanfattning
Folkpartiet liberalerna har under flera år verkat för att
den personliga integriteten vid myndigheters hantering av
personuppgifter genom ADB skall ses över och skärpas.
Den nu föreliggande propositionen, som till stor del
grundas på de förslag som utarbetats av data- och
offentlighetskommittén (DOK), tar flera steg i rätt riktning.
Det finns dock ett par punkter där vi vill gå längre än
regeringen i skyddet av enskilda personers integritet. Dessa
två punkter är:Myndigheters försäljning av
personuppgifterAnvändningen av personnummer.
Vi inleder dock med ett påpekande rörande tolkningen
av begreppet ''allmän handling''.
Begreppet ''allmän handling''
Varken DOK eller den nu föreliggande propositionen tar
klar ställning till hur det inom regelsystemet för
handlingsoffentlighet så viktiga begreppet ''allmän
handling'' skall tolkas vid användning av ADB-teknik.
Detta är en brist, vilket påpekades av de borgerliga
ledamöterna i ett särskilt yttrande till DOK:s
slutbetänkande. En negativ konsekvens av denna brist,
rörande möjligheterna att lagligt avgränsa myndigheternas
rätt till försäljning av personuppgifter, återkommer vi till
nedan.
Det ställningstagande vi efterlyser måste bygga på en
avvägning mellan offentlighetsprincipen och
integritetsskyddet för enskilda. Det finns skäl att betona att
offentlighetsprincipens syfte är att ge medborgarna en
möjlighet till kontroll och insyn i myndigheternas
maktutövning, inte att ge medborgare och myndigheter en
ökad möjlighet till insyn i enskildas privatliv.
Det finns mot denna bakgrund anledning att, hårdare än
i dag, knyta myndigheternas användning av insamlade
datauppgifter till ändamålet för myndighetsutövningen.
Att, vilket nu blir resultatet, i denna viktiga fråga helt lita
till myndigheternas egna bedömningar är inte tillräckligt.
Inte heller den rättspraxis från regeringsrätten som hunnit
utbildas täcker hela problemområdet. Riksdagen bör i
denna fråga föreläggas förslag som innebär att den
lagstiftningsvägen kan ta ansvar för medborgarnas
integritet.
Frågan om handlingsoffentlighet och ADB bör
ytterligare utredas.
Myndigheters försäljning av personuppgifter
Personuppgifter om enskilda medborgare finns i en
mängd myndighetsregister. I ett fåtal av dessa register är
själva registreringen ett mål, men i flertalet är
registreringen ett medel för andra mål -- t.ex. för att vara
underlag i myndighetens egen verksamhet. Dessutom har
medborgarna mycket sällan möjlighet att själva välja
huruvida de önskar få sina personuppgifter införda i
myndighetsregister eller inte; registreringen följer oftast av
tvingande bestämmelser i lag eller annan författning och
sker inte sällan utan medborgarens direkta vetskap.
Mot denna bakgrund borde försäljning av de
personuppgifter en myndighet har tillgång till som
huvudregel vara förbjuden. Inte minst debatten i slutet av
förra året -- en porrklubb i Stockholm fick, genom att överta
ett konkursbo, tillgång till databehandlade adresslistor till
unga kvinnor -- har visat att myndighetsförsäljningar av
adressregister inte kan göras helt ''vattentäta'' ur
integritetssynvinkel.
Huvudregeln att försäljning skall vara förbjuden måste i
och för sig noga avgränsas mot principen om allmänna
handlingars offentlighet. Som vi ser det är detta möjligt mot
bakgrund av vad vi ovan anfört rörande syftena med de
olika huvudsituationerna: offentlighetsprincipens syfte är
att ge medborgarna en möjlighet till kontroll och insyn i
myndigheternas maktutövning, inte att ge medborgare och
myndigheter en ökad möjlighet till insyn i enskildas
privatliv -- eller, i försäljningsfallet, att tillhandahålla
praktiska och billiga adresslistor m.m.
Det viktigaste är nu att fastställa vilka principer som
skall reglera myndigheternas försäljning av
personuppgifter, inte primärt att reglera själva
omfattningen av sådan försäljning. En hårdare principiell
reglering torde dock leda till en minskad omfattning. Här
hade en tydlig reglering av begreppet ''allmän handling''
kunnat spela en viktig roll.
Grundat på liknande resonemang ansåg folkpartiet
liberalerna att DOK:s slutsatser rörande myndigheters rätt
till försäljning av personuppgifter gav ett för svagt skydd för
den enskilde, men att den tekniska lösning som föreslogs --
en särskild lag på området -- var rätt väg att gå. Att
regeringen i propositionen nu väljer en ännu svagare
lösning är okänsligt. Regeringen bör snarast återkomma
med förslag till lagstiftning som ger ett skydd åtminstone
motsvarande det som DOK föreslog.
Ytterligare en märklighet är att regeringen väljer att
skjuta upp de s.k. särskilda registerlagarna på obestämd
framtid. Även här bör regeringen snarast återkomma till
riksdagen med lagförslag.
Användningen av personnummer
En stor del av de risker för den personliga integriteten
som ökad användning av ADB medför kan hänföras till det
utbredda bruket av personnummer som
identifikationsinstrument. Användningen av
personnummer medför i sig sårbarhet, vilket bör föranleda
ett tydligare regelsystem i syfte att minska denna
användning. DOK behandlade denna fråga genomgripande
och noggrant. Majoriteten i utredningen valde dock att
lägga fram två alternativa förslag till lagteknisk lösning på
problemet. Det bör dock noteras, att de tre borgerliga
ledamöterna av DOK i ett särskilt yttrande förordade det
första av DOK:s förslag, innebärande att en särskild lag om
personnummeranvändning tillskapas.
Regeringen väljer nu att förelägga riksdagen DOK:s
andra förslag, innebärande en komplettering av datalagen.
Den komplettering man föreslår är dessutom på en viktig
punkt avsevärt sämre än DOK:s förslag till komplettering.
DOK-förslaget, alternativ två, angav att personnummer
endast skulle få användas om detta var ''uppenbart''
påkallat av vissa angivna skäl. Regeringen föreslår i stället
att de skäl som skall kunna visas för att personnummer skall
få användas skall vara ''godtagbara''. Vi är inte övertygade
om att detta är ett lämpligt uttryck.
Inom juridiken används olika standardformuleringar för
att ange hur starka eller av vilken karaktär vissa skäl eller
rekvisit skall vara för att kunna beaktas i ett visst
sammanhang. Ordet ''uppenbart'', som föreslogs av DOK
för att beskriva när personnummer skulle få användas, är
oerhört starkt. Andra uttryck som brukar användas är
''synnerliga skäl'', som är svagare än ''uppenbart'', samt --
ytterligare något svagare -- ''särskilda skäl''.
Uttrycket ''godtagbara skäl'' har vi inte sett i lagtext
förut. Det tycks antyda att det inte i första hand är fråga om
skäl av viss styrka, utan snarare skäl av viss art. Hur sådana
skäl kan se ut beskrivs dock inte närmare, annat än genom
hänvisning till de exempel DOK:s lagförslag angav samt till
en formulering i motivtexten om forskningsregister. Om det
är så, att regeringen vill att skäl av en viss art skall anses
godtagbara, måste detta formuleras avsevärt mer preciserat
än vad som nu skett. Dessutom besvaras inte alls frågan om
för vem skälen skall vara godtagbara -- för
myndigheten, för den enskilde eller ur något slags allmänt
nyttoperspektiv? Justitieministern skriver att skälen skall
vara objektivt godtagbara. Detta talar för att ett
allmänt nyttoperspektiv är åsyftat.
Som ett väl inarbetat begrepp förekommer uttrycket
''godtagbara skäl'' emellertid även inom arbetsrätten. Där
beskriver detta uttryck styrkan hos de skäl som anses kunna
medföra rätt till ingripande omplaceringar av anställda i
större företag eller uppsägning av anställda i mycket små
företag. Formuleringen ''godtagbara skäl'' är därmed
svagare än formuleringen ''saklig grund'', vilket krävs för
alla andra typer av uppsägningar. ''Saklig grund'' är i sin tur
svagare än ''särskilda skäl'' osv.
Slutsatsen är alltså att lokutionen ''godtagbara skäl''
inom arbetsrätten anger en mycket låg styrka hos de skäl
som krävs. Inom andra rättsområden är det en främmande
fågel. Vi anser att DOK:s formulering -- att användning av
personnummer skulle vara ''uppenbart påkallad'' -- är att
föredra före regeringens märkliga förslag. Regeringen
motiverar sitt val av formulering med att DOK:s förslag
varit för starkt. Däremot är det obegripligt varför man, i
valet av formulering, hoppar över de avsevärt starkare
alternativen ''synnerliga skäl'' och ''särskilda skäl''.
Vår slutsats är att regeringens förslag inte kan leda till
lagstiftning. I stället bör DOK:s första förslag genomföras.
Detta skulle ge den avgörande förändring som enligt vår
uppfattning krävs. DOK:s lagförslag bifogas denna motion
som bilaga. Utskottet bör låta lagrådet granska förslaget
jämte den specialmotivering DOK lade fram. Därefter bör
förslaget bli föremål för riksdagens prövning.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en precisering av begreppet
allmän handling vid ADB-användning,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om lagstiftning rörande
myndigheters rätt att sälja personuppgifter,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om de s.k. registerlagarna,
4. att riksdagen, med avslag på propositionen i denna del,
antar bilagda förslag till lag om användning av
personnummer.
Stockholm den 14 januari 1991
Birgit Friggebo (fp)
Ylva Annerstedt (fp)
Ingela Mårtensson (fp)
Lars Sundin (fp)
Bilaga
Förslag till
Lag om användning av personnummer
Härigenom föreskrivs följande
1 § I denna lag avses med
personuppgift: upplysning som avser enskild person
personregister: register, förteckning eller andra
anteckningar som förs med hjälp av automatisk
databehandling och som innehåller personuppgift som kan
hänföras till den som avses med uppgiften.
personnummer: identitetsbeteckning som avses i 7 §
folkbokföringslagen (1967:198).
2 § Personnummer får inte användas så att risk för
otillbörligt intrång i enskilds personliga integritet
uppkommer.
3 § Personnummer får inte, utan den registrerades
samtycke, användas i personregister.
Förbudet gäller inte
1. användning av personnummer i personregister som
har medgivits i lag eller förordning.
2. erforderlig användning av personnummer i register
som förs inom en verksamhet från vilket det enligt lag eller
förordning finns skyldighet att lämna personuppgifter till
register enligt punkt 1.
4 § Föreligger särskilda skäl får datainspektionen medge
undantag från bestämmelsen i 3 § för register som
uteslutande skall användas för forskning eller framställning
av statistik.
5 § Personnummer får inte registreras i personregister
utan särskild kontroll av uppgiftens riktighet.
6 § Personnummer får inte utan särskilda skäl placeras
synligt på postförsändelser eller på handlingar som skall
spridas till annan än den som personnumret avser.
7 § Enskild behöver inte lämna uppgift om sitt
personnummer i annat fall än när det är föreskrivet i lag
eller förordning.
8 § Om personnummer används i strid mot 2 eller 6 §§
får datainspektionen förelägga vite.
9 § Datainspektionens beslut enligt denna lag får
överklagas hos regeringen. Justitiekanslern får föra talan
för att tillvarata allmänna intressen.
Övergångsbestämmelser
1. Denna lag träder i kraft ...
2. Bestämmelserna i 3 § gäller fram till den 1 januari
1992 endast personregister som har inrättats efter det att
denna lag har trätt i kraft.