med anledning av prop. 1990/91:118 Förslag till lag om särskild kontroll av vissa utlänningar, m.m.
1. Behovet av en extraordinär tvångsmedelsreglering
mot utlänningar
Utgångspunkten för den föreslagna lagen om särskild
kontroll av vissa utlänningar m.m. är densamma som
tidigare, dvs. för att skydda oss mot terrordåd presumeras
vissa utlänningar vara beredda att begå sådana brott och
utsätts därför för vissa tvångsmedel.
Denna tvångsmedelsanvändning förutsätter i andra
sammanhang konkret misstanke om ett begånget brott av
allvarligt slag. Man kan därför med viss rätt säga att både
de tidigare och nu föreslagna terroristreglerna innebär, att
staten ser med ogillande på vissa aktiviteter från
utlänningars sida och tillåter polisen att undersöka dessa
med medel som om dessa aktiviteter vore
kriminaliserade. Sett ur den presumtive terroristens
synvinkel kunde han eller hon alltså lika gärna vara
misstänkt för brott, eftersom den tvångsmedelsanvändning
som sker på grundval av antaganden om hans aktiviteter för
viss terroristorganisation är av det slaget som används vid
brottsmisstanke. Men att kriminalisera tillhörighet m.m. till
vissa organisationer medför problem i en rättsstat av
Sveriges karaktär; vi inskränker därigenom skyddet för
föreningsfriheten m.m. i grundlagen och det skydd som
finns mot tvångsingripanden gentemot våra svenska
medborgare.
En kriminalisering av de aktiviteter, som polisen enligt
terroristreglerna får undersöka med tvångsmedel, skulle
emellertid -- paradoxalt nog -- innebära vissa fördelar för
den presumtive terroristen. Han eller hon skulle, sedan åtal
väckts, vid huvudförhandlingen få ta del av allt material,
som åberopas mot honom och därmed kunna effektivt
försvara sig mot anklagelserna för presumtiv terrorism. Om
vi inte kan tänka oss en kriminalisering av detta slag men
vill kunna använda de tvångsmedel, som vanligen anknyts
till en sådan, ''pseudokriminaliserar'' vi i stället dessa
presumtivt terroristiska utlänningar. Därmed placerar vi
dem i en gråzon mellan förvaltnings- och brottmålsprocess,
med sämre chanser för den enskilde till ett effektivt försvar
men med större möjligheter till långvarig polisiär
övervakning än på något annat område med hjälp av så
ingripande tvångsmedel som hemlig teleavlyssning,
brevkontroll och anmälningsplikt m.m. Som förfarandet är
uppbyggt vet den presumtive terroristen om att han kan
komma att utsättas för bl.a. sådana tvångsmedel.
Det kan därför ifrågasättas om denna halvöppna
övervakning av presumtiva terrorister ger bättre resultat än
den polisiära spaning och bevakning i hemlighet, som
annars är den vanliga vad gäller brottslighet av grövre slag,
t.ex. vid narkotikabrottslighet och våldsaktioner mot
flyktingförläggningar. För en rättsstat av Sveriges karaktär,
som söker värna om humanitära värden och rättssäkerhet,
borde det också framstå som tvivelaktigt att i åratal använda
synnerligen ingripande tvångsmedel mot utlänningar utan
de konkreta misstankar om brott, som sedan länge varit ett
grundläggande krav i vår processlagstiftning.
Även om vi i likhet med andra nationer bestämmer oss
för att utvisa utlänningar, som förväntas begå terroristdåd,
följer inte med nödvändighet av detta att utlänningen -- vid
verkställighetshinder -- måste kunna utsättas för
tvångsmedel, som inte kan drabba svenska medborgare på
likadana villkor. Om man accepterar tanken att de
tvångsmedelsregler för presumtiva terrorister, som nu gäller
eller som föreslås, är det bästa sättet att förhindra att
terroristdåd begås här i landet, borde logiken kräva att
också svenska medborgare, som på samma grunder
förväntas delta i sådana dåd, måste kunna övervakas på
motsvarande sätt. Om inte så sker har man ju valt bort vissa
möjligheter att förhindra framtida brottslighet av detta slag.
Tvångsmedelsregleringen i förslaget är diskriminerande
mot utlänningar och dessutom irrationell utifrån den
grundläggande ambitionen med förslaget: att avvärja
förväntade terroraktioner. Denna diskriminerande
reglering är förnuftsmässigt lika paradoxal vare sig den
undantar en utlänning i den aktuella presumtivt
terroristiska organisationen, som hunnit bli svensk
medborgare, eller en infödd svensk som verkar för gruppen
i fråga. Alla presumtiva terrorister -- oavsett nationell
härkomst -- bör inbegripas i denna principiellt tvivelaktiga
tvångsmedelsreglering, då syftet med förslaget är att
minimera riskerna för att terroristaktioner förverkligas.
2. Den lagtekniska placeringen
I propositionen (s. 70) anförs det argumentet att de
föreslagna reglerna inte bör placeras i utlänningslagen,
eftersom detta skulle kunna inverka negativt på den
generösa attityd till utlänningar som antas utmärka denna
lag. Att de föreslagna reglerna -- oavsett placering --
påverkar inställningen till vår utlänningslagstiftning har
tydligen inte uppmärksammats i propositionen.
Om nu inte regleringen ifråga görs tillämplig på
presumtiva terrorister, som är svenska medborgare, talar
starka skäl för att den naturliga placeringen är i
utlänningslagen, särskilt som terroristreglerna inte längre
avses vara tidsbegränsade. Med en sådan lösning skulle man
slippa de otaliga hänvisningarna till utlänningslagen, vilka
medför att det är nära nog omöjligt att få grepp om förslaget
utan att detaljstudera de regler i utlänningslagen, som det
hänvisas till i bl.a. 5
§.
3. Den s.k. stämplingseffekten
En annan förändring i propositionen är att det s.k.
organisationsrekvisitet tas bort som förutsättning för
utvisning i 1
§ i den föreslagna lagen (jfr 1 och 3
§§ i terroristlagen). Motivet till att detta rekvisit utgår
som villkor för utvisning av en presumtiv terrorist sägs bl.a.
vara att man vill undvika den s.k. stämplingseffekten för
den enskilde utlänningen. Mot denna bakgrund är det en
överraskning att finna att detta rekvisit finns kvar i
tvångsmedelsregleringen i 19
§ i den föreslagna lagen.
Tanken är inte konsekvent genomförd. Att man inte
lyckats med detta är egentligen inte förvånande, eftersom
man inte riktigt klargjort varför en s.k. stämplingseffekt
inträder i de aktuella fallen och varför den är ett problem.
Något sådant problem skulle man inte behöva konfronteras
med, om den enskilde utlänningen skulle utvisas efter att ha
dömts för ett terroristdåd av något slag; under sådana
omständigheter skulle en eventuell stämplingseffekt av
domen med viss rätt kunna ses som berättigad. Den dömde
fick skylla sig själv, fick själv ta konsekvenserna av sitt
brottsliga handlande.
Med den s.k. stämplingseffekten av presumtiva
terrorister förhåller det sig emellertid på ett annat sätt. Det
går inte att eliminera den genom att lätt justera rekvisiten
för utvisning/tvångsmedelsanvändning. Att
stämplingseffekten här kan te sig oberättigad och orättvis
för den enskilde utlänningen beror nämligen på att
lagförslaget (och terroristlagen) medger utvisning och
tvångsmedelsanvändning på så svaga och vaga grunder att
dessa senare mycket väl kan visa sig vara felaktiga. Men då
är utlänningen redan stämplad som terrorist och det är för
sent att göra något åt saken.
Om man tillåter utvisning m.m. baserad på antaganden
om förväntad terroristbrottslighet (och inte på konkreta
misstankar om begångna brott), får man räkna med
avsevärda risker för att dessa förutsägelser kan komma att
visa sig vara felaktiga. Det är detta som är avigsidan av den
s.k. stämplingseffekten och denna är en nödvändig följd av
en lagstiftning av denna karaktär, som ändå förutsätts spela
en avgörande roll i praxis. Det framgår nämligen av
motiven dels att det också i fortsättningen kommer
att ha mycket stor betydelse, ibland avgörande, om en
utlänning tillhör en organisation med våld och terror på
programmet (prop. s. 33 och 77), dels att en reglering
utan uttrycklig terroristpresumtion också den skulle
stämpla utlänningen som en farlig person, varför man i
sådant fall endast marginellt skulle undgå den nuvarande
lagstiftningens s.k. stämplingseffekt (prop. s. 36).
Trots dessa realistiska omdömen om stämplingseffekten
i motiven synes man föredra att inte ''officiellt'' peka ut
någon som presumtiv terrorist (prop. s. 33 f). Och detta
trots att både besluten om utvisning och -- i än högre grad --
tvångsmedelsanvändningen grundas på förväntningar om
organisationens våldsbenägenhet.
Att ta bort organisationsrekvisitet innebär risker för att
vi i strid med de verkliga förhållandena får en officiell
version av bakgrunden till en utvisning av en utlänning och
en inofficiell, som bygger på de faktiska antaganden
som gjorts om organisationstillhörighet m.m. beträffande
samma utlänning. Ju mer allmän och vag information som
ges till den utpekade utlänningen, desto svårare blir det för
honom eller henne att försvara sig och påvisa misstag i
grundläggande antaganden. Men det blir lättare för de
ansvariga beslutsfattarna att undvika insyn från
offentligheten. Den demokratiska kontrollen av
terroristärenden i massmedia försvåras om meningen är att
stämplingseffekten i fortsättningen skall tillhöra ärendets
inofficiella sektor.
Hänsynen till internationell solidaritet sägs i motiven
kräva att vi vid utvisningen av en utlänning inte kan
hemlighålla fakta, som har med presumtiv terrorism att
göra (prop. s.
34). Men det internationella polissamarbete som här
förespråkas skulle inte behöva förutsätta att eventuella
terroriststämplar vidarebefordras, trots att de föreslagna
utvisningsbestämmelserna fortfarande bygger på sådana
antaganden om terrorism.
Sammanfattningsvis kan alltså konstateras, att det enda
effektiva sättet att i utlänningens intresse eliminera
stämplingseffekten, är att avskaffa terroristregler av det
aktuella slaget. Om man väljer att ha dem kvar, ger det en
riktigare bild av den rättsliga verkligheten att behålla
organisationsrekvisitet i utvisningsbestämmelserna. De fall
som man bekymrar sig för i motiven då det är problem med
anknytningen till en terroristorganisation (prop. s.
32 f), kan med fördel tas upp i en undantagsregel. På så
sätt undviker man dels en fasadlegitimation av den
rättsliga verkligheten, dels att andra nationer
använder sin underrättelsetjänst för att ta reda på sanningen
om en utlänning som utvisas.
4. Beslutsorgan
Även om man accepterar att regeringen fattar beslut om
utvisning i terroristärenden, eftersom dessa frågor
inrymmer utrikespolitiska bedömningar, följer inte med
nödvändighet därav att regeringen skall besluta om
tvångsmedel m.m. angående den utlänning, som på grund
av verkställighetshinder inte kan utvisas ur landet.
Lösningen att regeringen skall fatta beslut i dessa frågor för
den första treårsperioden gör att den enskilde utlänningen
går miste om det betydligt rättssäkrare alternativet: en
tvåpartsprocess vid allmän domstol i flera instanser.
Bedömningen i propositionen tar inte tillräcklig hänsyn till
humanitära rättssäkerhetsideal samtidigt som man hänvisar
till ett försiktigt utformat HD-prejudikat. Detta prejudikat
innehåller inte någon friare rättspolitisk prövning av
den nuvarande regleringens hot mot grundlagsskyddade
rättigheter och mot rättssäkerheten för presumtiva
terrorister.
I propositionen anses frågan om
tvångsmedelsanvändning efter den första
treårsperioden ha blivit av så starkt rättslig karaktär, att den
helt kan anförtros domstol. Det finns inte anledning att
lägga beslutanderätten på regeringen för de första tre åren.
Eftersom frågan naturligt nog är av övervägande juridisk
karaktär, talar starkare skäl för att domstol fattar beslutet
och -- i förekommande fall -- inhämtar regeringens yttrande
i eventuella utrikespolitiska frågor än att man, som i
propositionen, förordar den omvända ordningen.
5. Anmälningsplikt
Anmälningsskyldighet klassificeras i svensk rätt (25 kap.
RB) som ett tvångsmedel, som numera kan användas
också vid risk för fortsatt brottslighet mot för brott
misstänkta personer. Det används dock mycket sällan,
särskilt vid återfallsrisk. I en rad remissyttranden över
betänkanden om häktning m.m. har polis- och
åklagarmyndigheter hävdat, att detta tvångsmedel är
ineffektivt, särskilt vid svårare brottslighet. Det är därför
märkligt att detta tvångsmedel anses behövas för att avvärja
presumtiva terrordåd. Ännu mer överraskande är att
anmälningsplikt inte klassificeras som ett tvångsmedel i
propositionen utan regleras för sig, trots att avsikten
därmed är densamma som med övriga tvångsmedel i
förslaget, dvs. samma funktion som bl.a. anmälningsplikt
har vid tillämpning av RB 25:1 st. 2 vid återfallsrisk.
Om en åklagare skulle besluta om anmälningsskyldighet
enligt 25 kap. RB, har den misstänkte en ovillkorlig rätt att
få detta beslut prövat av domstol. Någon sådan rätt
föreligger inte för utlänningen enligt propositionen i det fall
regeringen beslutat om anmälningsplikt för den inledande
treårsperioden, trots att denna har en avsevärt längre
varaktighet än det någonsin blir fråga om vid
anmälningsplikt enligt RB vid misstanke om brott. Detta är
en ur rättssäkerhetssynpunkt helt oacceptabel skillnad
mellan de föreslagna reglerna och RB-regleringen.
Anmälningsplikt bör sålunda också i den föreslagna lagen
regleras som ett tvångsmedel och villkoren för samtliga
tvångsmedel bör samordnas. Beslutanderätten bör vidare
redan från början ligga på domstol, som skulle ha att pröva
om anmälningsplikt och övriga tvångsmedel behöver
tillgripas för att avvärja och utreda planerade eller
förväntade terrordåd.
Om utlänningen inte fullgör sin anmälningsplikt kan han
elller hon enligt 23 § i förslaget straffas för brott. Eftersom
ett års fängelse ingår i straffskalan för detta brott kan man
anhållas och häktas, trots att den försummade
anmälningplikten inte grundar sig på misstanke om
ett begånget allvarligt brott. Detta förefaller vara en
betänklig konsekvens av en försummad anmälningsplikt, ett
åliggande som för den enskilde utlänningen efter några års
plikter kan framstå som oberättigade trakasserier från
statens sida. Detta hindrar givetvis inte att anhållande och
häktning i det enskilda fallet mycket väl kan användas för
syften som har mer med själva terroristutredningen att göra
än med det brott som utlänningen har gjort sig skyldig till
genom att försumma sin anmälningsplikt.
Vad som hittills hänt med de terroriststämplade
kurderna visar, att det är oförsvarligt att förse
myndigheterna med sådana chanser att kringgå
tvångsmedelsreglerna (jfr JO 1988/89 s.
47 särsk. s.
57).
6. Lagförslaget och proportionalitetsprincipen
I 19 § i förslaget föreskrivs, att beträffande husrannsakan
m.fl. tvångsmedel ''gäller i övrigt 28 kap. rättegångsbalken
i tillämpliga delar''; i 20 § anges att rätten kan meddela
tillstånd ''enligt 27 kap. rättegångsbalken'' till hemlig
teleavlyssning; och i 21 § föreskrivs att ''i fråga om
förfarandet tillämpas i övrigt 27 kap. rättegångsbalken på
motsvarande sätt''.
I varje fall de två först citerade lokutionerna måste
innebära, om inte annat sägs i den föreslagna lagen, att
proportionalitetsprincipen i RB 27:1 respektive 28:3a blir
tillämplig på tvångsmedlen i fråga. I propositionen har inte
uppmärksammats att detta skulle kunna utgöra en rättslig
komplikation vid tillämpningen av tvångsmedelsreglerna.
Även om utgångspunkten för tvångsmedelsregleringen i
förslaget är att ingen konkret misstanke om brott behöver
föreligga, är därmed inte sagt att det överensstämmer med
proportionalitetsprincipen (eller med grunderna för RF
2:12 st. 1 p. 1), att man flera år efter ett utvisningsbeslut,
som inte verkställts, kan genomföra t.ex. hemlig
teleavlyssning och husrannsakan, fastän inga
brottsmisstankar växt fram under hela denna tid.
Detsamma gäller för övrigt också anmälningsplikten för
vilken -- som tvångsmedel -- gäller en
proportionalitetsprincip enligt RB 25:1 st. 3.
Då det gäller anmälningsplikten är det i praktiken fråga
om samma tvångsmedelsåtgärd som enligt 25 kap. RB. Det
skulle inte vara möjligt att ålägga någon
anmälningsskyldighet i flera års tid på grund av risk för
återfall, trots att RB:s reglering förutsätter
brottsmisstanke (jfr RH 1984:26).
Att som i propositionen inte beakta att denna grundsats
om proportionalitet införlivats med svensk rätt och föreslå
regler, som medför att man kan besluta om anmälningsplikt
mot en utlänning i åtskilliga år, även om någon
brottsmisstanke inte manifesterats, kan betraktas som
trakasserande. Med hänsyn till vad här anförts finns det
bara två lösningar på detta problem. Antingen skrivs för
vinnande av tydlighet proportionalitetsprincipen in i
lagförslaget, vilket vi anser, eller så undantas den
uttryckligen i denna extraordinära lagstiftning. Det
förefaller dock kunna diskuteras om den senare lösningen
går att förena med RF 2:12 st. 1 p. 1, eftersom principen i
övrigt t.o.m. gäller till förmån för misstänkta brottslingar,
av vilka många tidigare är dömda för allvarliga brott.
7. Rätten till omprövning
Ett förslag från DO att ett beslut om avlägsnande m.m.
skall omprövas regelbundet avslås med motiveringen att en
sådan ordning skulle medföra ''onödigt merarbete'' (prop.
s. 64). Detta förefaller vara en onödigt kallsinnig attityd i
ett samhälle, som i vissa andra sammanhang försöker slå
vakt om humanitära värden. Den initiativrätt till
omprövning, som här förlänas rikspolisstyrelsen, förstärker
det inkvisitoriska draget i den process, som förslaget
förordar. En regelbunden omprövning bör i stället ske,
förslagsvis en gång per år, med hänsyn till att
anmälningsplikten och övriga tvångsmedel är av så
ingripande karaktär och har så unikt lång varaktighet.
Utlänningen bör vidare ha rätt att påkalla omprövning vid
domstol av t.ex. ett beslut om anmälningsplikt vid
förändrade förhållanden, en rätt som för brott misstänkta
har enligt rättegångsbalken.
8. Förutsättningarna för tvångsmedelsanvändning
Som tidigare framhållits (se punkt 4 ovan) bör domstol i
samtliga fall företa den rättsliga prövningen av om
anmälningsplikt och övriga tvångsmedel bör användas mot
utlänningen för att förebygga terroristdåd. Eftersom
anmälningsplikt i förslaget inte klassificerats som ett
tvångsmedel finns ingen gemensam reglering för samtliga
aktuella tvångsmedel inklusive anmälningsplikt. Detta
medför att anmälningsplikt kan beslutas både av regeringen
och -- efter tre år -- av domstol utan att förutsättningarna
härför föreligger enligt förslagets 19 § och alltså även om det
saknas skäl för övriga tvångsmedel.
Anmälningsplikten bör därför inarbetas i 19 §, vilket
endast kräver smärre justeringar. Om man accepterar
förslagets utgångspunkter är det grundläggande att
anmälningplikt -- liksom övriga tvångsmedel -- endast bör
få användas om det behövs för att förebygga förväntade
terroristdåd. Anmälningsplikt skulle alltså kunna åläggas
utlänningen, om det är av betydelse för att kontrollera ifall
utlänningen planlägger brottslig gärning av det aktuella
slaget eller om den behövs för att avvärja sådan
brottslighet.
Som tidigare framhållits går förslaget för långt när man
inskränker grundlagsskyddade rättigheter och använder
tvångsmedel utan att konkret misstanke om brott föreligger.
Men förslaget går trots detta ännu längre när man som
förutsättning för tvångsmedelsanvändning släpper
anknytningen till utlänningen själv. Man kan alltså använda
dessa ingripande tvångsmedel mot utlänningen själv, även
om det inte skulle vara av betydelse för att utröna om han
eller hon planlägger eller förbereder någon brottslig
gärning. Det är tillräckligt för husrannsakan och hemlig
teleavlyssning mot honom eller henne att det är av
betydelse för att kontrollera organisationens förehavanden
i detta avseende. Med andra ord måste utlänningen utstå en
husrannsakan och teleavlyssning också flera år efter det
ursprungliga avlägsnandebeslutet, om det behövs för att
kontrollera organisationens aktiviteter. Det vid 1 §
avskaffade organisationsrekvisitet återuppstår alltså här
och spelar en avgörande roll för om utlänningen ''stämplas''
i grannmiljö genom en husrannsakan eller jämställs med en
misstänkt spion eller narkotikalangare i
avlyssningshänseende. Här är det verkligen motiverat att av
hänsyn till den enskilde och rättssäkerheten ta bort
organisationsrekvisitet.
När det gäller hemlig teleavlyssning skall här inskjutas,
att 20 § i lagförslaget inte innehåller någon
begränsning vad gäller de telefoner, som får avlyssnas (se
prop. s. 47 f, jfr RB 27:20). Detta innebär i realiteten, att ett
rekordartat stort antal telefonapparater kan avlyssnas med
mer eller mindre lös anknytning till den enskilde
utlänningen eller till organisationen. Regleringen utesluter
inte ens att telefoner som man kan förväntas ringa till
avlyssnas, vilket självfallet inte är möjligt vid misstanke
om brott enligt 27 kap. RB.
En förutsättning för att regeringen skall få besluta om
anmälningsplikt och att övriga tvångsmedel får användas är,
att den grundläggande presumtionen om brott i 1 § är
uppfylld, dvs. att det ''kan befaras'' att utlänningen kommer
att delta i terroristdåd. Detta beviskrav för presumtiva
våldsdåd gäller alltså för den inledande treårsperioden.
Kommittén hade föreslagit, att efter tre år skulle kravet
på antagandet om terroristdåd skärpas, närmare bestämt
skulle ''påtaglig risk'' föreligga för förväntade våldsaktioner.
En sådan reglering överensstämmer utan tvivel bättre med
den tidigare här nämnda proportionalitetsprincipen. I
propositionen däremot nöjer man sig med beviskravet
''risk'' för antagna terroristdåd efter den första
treårsperioden. Eftersom ''kan befaras'' och ''risk''
bevistekniskt sett är synonymer, blir det inte fråga om
någon skärpning av beviskravet. Den parallell, som i
propositionen görs till häktningsreglernas ''risk'' för återfall
m.m. är missvisande, eftersom det här är fråga om personer
som är misstänkta för brott och som utsätts för tvångsmedel
under betydligt kortare tid än den presumtive terroristen. I
det senare fallet är det ju trots allt fråga om en person som
inte ens efter tre år befunnits vara misstänkt för något brott.
Enligt regeringens förslag skulle man kunna använda
t.ex. anmälningsplikt och hemlig teleavlyssning också efter
tre år, trots att antagandena om terroristdåd inte förstärkts
eller bekräftats av misstankar om begångna brott av detta
slag. Inte ens om misstanke om brott föreligger och alltså
RB används, skulle det accepteras att ingripande
tvångsmedel används mot den enskilde i åratal utan att
misstanken blir bekräftad eller utredningen vinner terräng.
Om man över huvud taget skall tillåta sig -- i en
rättsstat -- att använda tvångsmedel mot människor under
så många år är det ett minimikrav att kraven på
förutsägelserna om terroristdåd skärps allteftersom tiden
går. Mot bakgrund av att -- enligt propositionen -- inga nya
påtagliga resultat skall krävas efter tre år, strider det mot
proportionalitetsprincipen att fortfara med dessa
ingripande tvångsmedel på samma svaga antaganden som
tidigare. Om man nu inte önskar hävda kravet på
brottsmisstanke för tvångsingripanden också mot
utlänningar, är kommitténs förslag i denna del att föredra
framför lösningen i propositionen, särskilt om man
kombinerar detta med att ta bort organisationsrekvistet ur
19 §. Om det inte finns några konventioner, som hindrar en
stat från att utsätta enskilda för en sådan bevakning och
kontroll i åratal -- trots frånvaro av brottsmisstanke -- är det
en brist att sådana konventioner saknas. (Initiativ borde tas
till en förändring av gällande konvention.)
9. Förfarandet och sekretessen
Om man vill undvika att förfarandet i terroristmål
medför orättmätiga stämplingseffekter, är det viktigt att den
''anklagade'' utlänningen ges möjligheter att effektivt
försvara sig. Lagförslaget lämnar en hel del övrigt att önska
i den delen.
För förfarandet vid domstol skall enligt 14 § i princip
gälla bestämmelserna för mål som rör allmänt åtal för brott
med ett minimistraff på 6 månaders fängelse. Dessa regler i
RB är emellertid allt annat än skräddarsydda för den unika
typ av process som gäller presumtiv terrorism. Vidare ter sig
anknytningen till mål med 6 månaders fängelse som
minimistraff något inkonsekvent, eftersom regleringen i 19
§ förutsätter att de presumerade våldsdåden skall avse brott
som har ett minimistraff på 2 års fängelse.
Varken tillämpligheten av den ena eller den andra
straffskalan gör det emellertid möjligt att tillämpa
grunderna för RB 46:15 i de fall utlänningen skulle ha
uteblivit från en förhandling -- något som märkligt nog görs
gällande i propositionen (s. 87). Den situation som regleras
i detta stadgande i rättegångsbalken avser nämligen
möjligheten att döma en person som åtalats för brott
och som inte infunnit sig vid en huvudförhandling i målet.
En förutsättning för en sådan dom är bl.a. att den tilltalade
delgivits stämningen och att han eller hon avvikit
eller att påföljden inte kan bli av allvarligare slag.
Situationen i terroristärenden är dock så olikartad, att
RB 46:15 är omöjlig att använda. Och skulle man drista sig
till att kalkylera med en delgiven stämning och med någon
påföljd för en utlänning, som inte ens är misstänkt för brott,
så följer av innehållet i 19 §, att påföljderna blir så svåra att
46:15 i vissa fall över huvud taget inte skulle kunna
användas inte ens vid en tänkt huvudförhandling efter ett
åtal för något terroristdåd.
Det är verklighetsfrämmande att ta RB 46:15 till intäkt
för att det bör gå för sig att avgöra terroristärenden utan
hinder av att utlänningen uteblivit från förhandlingen.
Sådana frågor måste därför regleras särskilt i den nu
föreslagna lagen. Det kan inte accepteras att man skulle
kunna fatta ingripande beslut mot utlänningen utan att han
fått veta att en förhandling skall äga rum eller utan att han
ens är företrädd av ett ombud vid förhandlingen. Något
sådant kan inte godtas då vi vill undvika oberättigade
stämplingseffekter.
De regler om sekretess m.m. som föreslås bli tillämpliga
för förfarandet mot den presumtive terroristen, är av det
slaget att denne får sämre möjligheter att försvara sig än en
person som åtalats för grovt spioneri. De regler som föreslås
harmonierar inte med det svenska rättssystemet. Att den
presumtive terroristen ges sämre möjligheter till ett
effektivt försvar än en spion indikerar, att processen mot
denne utlänning genomförs på ett alltför tidigt stadium, i ett
skede, då man borde nöja sig med ordinär polisspaning och
vanlig yttre bevakning.
Då vi vill ge den utpekade presumtive terroristen en
chans till ett effektivt försvar kan det inte accepteras,
att vittnesattester åberopas mot honom, att ett
vittnes identitet inte får röjas och att avgörandet kan
grundas på omständigheter, som inte lagts fram vid
förhandlingen och som varken utlänningen eller hans
ombud fått ta del av. Eftersom man av två onda ting bör
välja det minst onda, föredrar vi att ombudet får ta
del av allt material framför att varken part eller ombud ges
sådan information. Lagstiftarens försök att värna om ett
förtroendefullt samarbete mellan ombud och klient är
kanske välment, men den omtanken bör inte användas som
argument för en lösning, som drabbar försvaret ännu
hårdare. Om man menar allvar med talet om att man bör
undvika en stämplingseffekt av dessa processer, bör man
också minimera riskerna för sådana effekter för den
enskilde utlänningen.
Sammanfattning
Vi förutsätter att utskottet utformar erforderlig lagtext
med följande inriktning och förändringar i lagförslaget.
1. De extraordinära tvångsmedelsreglerna avskaffas.
Man bör i stället använda de vanliga tvångmedelsreglerna i
RB samt vanlig polisspaning och övervakning.
2. De extraordinära reglerna föreskrivs gälla också för
svenska medborgare.
3. De föreslagna reglerna skall ingå i utlänningslagen.
4. Organisationsrekvisitet behålls som förutsättning för
utvisning.
5. Beslutanderätten för anmälningsplikt och övriga
tvångsmedel i samtliga fall läggs på allmän domstol.
6. Straffmaximum för försummad anmälningsplikt
föreskrivs vara sex månaders fängelse.
7. Proportionalitetsprincipen skrivs in i den föreslagna
lagen.
8. En regelbunden omprövning -- en gång per år -- skall
vara obligatorisk samt att en rätt för utlänningen att begära
omprövning av samtliga tvångsmedel (inkl.
anmälningsplikt) vid allmän domstol vid förändrade
förhållanden skrivs in i lagen.
9. Anmälningsplikt och övriga tvångsmedel regleras
gemensamt i 19 § i förslaget. Organisationsrekvisitet bör
utgå ur detta stadgande.
10. Hemlig teleavlyssning medges endast för ett
begränsat antal telefoner med anknytning till utlänningen
själv.
11. Beviskravet för tvångmedelsanvändning (inkl.
anmälningsplikt) efter tre år höjs till ''påtaglig risk''.
12. Något avgörande får inte fattas om utlänningen inte
delgivits kallelse till förhandlingen eller inte är företrädd av
ett ombud.
13. Vittnesattester skall inte godtas.
14. Ombudet får ta del av allt material som läggs till
grund för ett avgörande och erhålla kännedom om
utnyttjade vittnens identitet.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen ändrar förslaget till lag om särskild kontroll
av vissa utlänningar m.m. i enlighet med vad som anförts i
motionen.
Stockholm den 27 mars 1991
Hans Göran Franck (s)
Stig Gustafsson (s)
Magnus Persson (s)
Anita Johansson (s)
Ulla-Britt Åbark (s)