Dricksvattnets kvalitet måste garanteras genom ett
bättre skydd för råvattentäkter. Dessutom måste kontrollen
och underhållet av de kommunala VA-näten förbättras.
Utsläppen av närsalter måste minska. Förutom
kvävereduktion i avloppsreningsverk föreslås att
kommuner också skall få pröva mer kostnadseffektiva
metoder för att reducera kväveutsläpp i vatten.
Forskningen om rinnande vatten behöver förstärkas.
Vattenlagen behöver förändras så att den får en tydligare
miljöprofil. I vattenmål måste de allmänna intressena
företrädas av en myndighet med god miljökompetens.
1 Inledning
Vattnet är av grundläggande betydelse för allt liv.
Miljöpolitiken återkommer ständigt till frågor som är
relaterade till vatten: Rent och hälsosamt dricksvatten.
Försurning, förgiftning och övergödning av sjöar och hav.
Vatten som resurs för elproduktion, industriprocesser och
bevattning. Listan kan göras lång.
Sverige har, i ett globalt perspektiv, riklig tillgång till
vatten. På olika sätt har detta bidragit till vårt välstånd. I
framtiden kan vi ana hur färskvatten blir en knappare resurs
i närheten av större befolkningskoncentrationer.
Grundvattennivån sjunker i stora delar av landet och på
sina håll blir det otjänligt av försurning och närsalter -- om
ingenting görs. Investeringar i vatten- och avloppsnäten,
som idag håller en allt sämre standard, kommer att belasta
kommunernas ekonomi tungt.
Östersjön och Kattegatt är hårt belastade av närsalter
och miljögifter. För att få renare hav måste vi samarbeta
med våra grannländer. Hela Europa norr om Alperna
berörs, liksom Baltikum och stora delar av Sovjetunionen.
Själva regnvattnet är surt. I Sverige är inte skadorna på
marken och växtligheten uppenbara. Ännu. Men 16 000
sjöar och 100 000 km rinnande vatten har
försurningsskador. Det märks främst på växt- och djurlivet.
En del sydvästsvenska sjöar är starkt påverkade. Även
försurningen är ett problem vi bäst angriper tillsammans
med våra grannar i Europa.
De älvar som ännu flyter fritt hotas med jämna
mellanrum av krav på utbyggnad för att öka produktionen
av elkraft. Naturoch kulturvärden står på spel. Folkpartiet
liberalerna anser att priset är alltför högt för det lilla
eltillskott en utbyggnad skulle ge.
Hotbilden ser dyster ut. Men vi tror ändå det finns hopp.
Europas länder närmar sig varandra, medvetenheten om
problemen har ökat. Önskan att återfå en ren och oförstörd
miljö växer sig allt starkare. Det går att rädda miljön!
I ett par andra motioner till årets riksmöte har
folkpartiet liberalerna behandlat naturvård och allmän
miljöpolitik. Den här motionen handlar uteslutande om
vatten och vattenvård. I väntan på regeringens
miljöproposition, när vi återkommer med fler detaljerade
krav, lyfter vi nu fram problem kring dricksvattnet,
försurningen och övergödningen. Vi för också fram förslag
om vattenlagstiftningen.
2 Dricksvattnet 2.1
Kan vi lita på vattnet?
Under den senaste 10-årsperioden har 30--40 000
personer drabbats av vattenburen smitta i samband med ett
50-tal epidemier. Sjukdomskällorna har varit bakterier,
virus och parasiter men det finns också åtskilliga fall där
orsaken är okänd.
Det är svårt att bedöma om det faktiskt är fråga om en
ökning eftersom tillgängliga siffror inte är jämförbara. Men
nivån är oacceptabelt hög.
Livsmedelsverket bedömer att ca hälften av alla
kvalitetsproblem med vattnet uppstår i ledningsnäten.
Många ledningar innehåller tjocka avlagringar där
mikroorganismer frodas. Ledningsnäten är uppenbarligen
illa underhållna. Förbättringar kan bli kostsamma.
Problemet är inte nödvändigtvis att ledningarna är för
gamla. Det finns inget enkelt samband mellan gamla
ledningar och dåligt vatten. Problemen kan också bero på
vattnets temperatur och surhetsgrad.
Orsakerna till vattenburna epidemier är ofta tekniska
brister vid vattenverket eller vattentäkter, som gjort att
avloppsvattnet eller dåligt renat ytvatten förorenat
dricksvattnet.
En undersökning av Statens bakteriologiska
laboratorium visar att de stora riskerna för vattenburna
sjukdomsepidemier finns i mindre anläggningar.
Anläggningar med 1 000--15 500 abonnenter är i genomsnitt
orsak till nästan ett större vattenburet utbrott per år.
Enligt Livsmedelsverket kan vattnet från hälften av
landets ca 500 000 privata brunnar tidvis vara tjänligt med
anmärkning från hälsosynpunkt eller otjänligt p.g.a höga
halter av bakterier, nitrat, järn eller fluorid.
Den tilltagande försurningen är en annan källa till oro.
Den medför att surt brunnsvatten kan innehålla aluminium
och mangan -- men också tungmetaller såsom kadmium --
som lösts ut ur marken.
Försurningen leder också till korrosion i ledningarna.
Därmed går rören fortare sönder samtidigt som metaller
kan lösas ut i dricksvattnet -- i första hand koppar, järn och
zink men också kadmium. Korrosionen kan också orsaka
läckor i rörnätet som kan leda till att föroreningar tränger
in. Att läckor är vanliga kan illustreras av att ledningsnäten
i medeltal för hela landet ger en förlust på ca 15% av den
totala producerade vattenvolymen.
De förhöjda metallhalterna anses inte direkt hälsofarliga
i dag men eftersom t.ex. kadmium är ett utomordentligt
giftigt ämne måste det bekämpas var det än uppträder. Det
finns också skäl att gå igenom den samlade verkan av
metalltillskott i dricksvatten och andra livsmedel. I
jordbruksbygder är rester av nitrat och bekämpningsmedel i
dricksvatten ett annat problem som måste tas på stort allvar.
Ytterligare ett hot är saltvatteninträngning i brunnar.
Problemet är störst i kustområdena samt i ett bälte mellan
Stockholm och Göteborg. Det salta vattnet kommer
antingen från direkt från havet eller är relikt havsvatten som
lagrats i berggrunden sedan istiden. Orsaken till att
saltvatten tränger in i grundvattnet är främst att för stora
uttag görs ur grundvattenreserverna.
2.2 Åtgärder
Ett rent och välsmakande dricksvatten är ett omistligt
inslag i vår levnadsstandard. Vår livskvalitet tunnas ut den
dag vi inte kan lita på att vattnet vi dricker är ofarligt.
Först och främst måste vi få ett effektivt skydd för våra
råvattentäkter. Enligt Riksrevisionsverkets rapport
(''Skyddet av vårt dricksvatten'') saknas i dag
skyddsområden för hälften av landets allmänna
vattenförsörjningsanläggningar. Med nuvarande takt
kommer det att ta ca 40 år innan alla allmänna vattentäkter
har skyddsbestämmelser. Efterlevnaden av de
skyddsföreskrifter som finns anses dessutom dålig,
tillsynsansvaret oklart och tillsynen bristfällig.
Riksrevisionsverket har föreslagit att
hälsoskyddsförordningen bör ändras så att de kommunala
föreskrifterna även kan omfatta skyddsbestämmelser för
grundvattentäkter. Därmed skulle också miljö- och
hälsoskyddsnämnderna få den direkta tillsynen över
skyddsföreskrifternas efterlevnad. Vi förväntar oss nu att
regeringen skall lämna förslag i den aviserade
miljöpropositionen som snabbt leder fram till ett effektivare
skydd för våra vattentäkter.
Om vi når framgång i kampen mot försurningen, mot
bekämpningsmedelsanvändning och mot övergödning i
jordbruket har vi också tagit ett stort steg mot ett bättre
dricksvatten.
Ett annat allvarligt problem är risken för olyckor och
utsläpp som drabbar dricksvattenintag. Följdeffekterna av
en fartygsolycka på t.ex. Mälaren kan bli katastrofala. Ett
utsläpp av ammoniak på ett olyckligt ställe eller utsläpp av
fosforsyra från de båtar som transporterar detta kan få
oanade konsekvenser. Vi har hittills varit förskonade från
omfattande oljeutsläpp i Mälaren. Men även relativt små
sådana utsläpp kan innebära katastrof för djurlivet och för
stränderna.
Såväl myndighetsorganisation som lagstiftning och
beredskap på detta område måste ses över.
2.3 Ledningsnäten
Riksrevisionsverket pekade i sin rapport på en rad
brister i kontroll och regelsystem. I vissa kommuner
förekom ingen regelbunden provtagning i ledningsnäten.
Bedömningsnormerna var föråldrade. Den tekniska
standarden på vissa vattenförsörjningsanläggningar ansågs
dålig. Det är uppenbart att dricksvattenkvalitet har varit ett
eftersatt område.
Kommunerna måste sköta sina vattenledningar bättre,
det gäller för övrigt även avloppsledningarna. I dag har man
inte alltid klart för sig var ledningarna faktiskt ligger. De
kostnader detta medför måste vi alla på ett eller annat sätt
betala. Ett särskilt statsbidrag är ingen bra lösning. Det
skulle innebära att invånare i kommuner som skött sina VA-
nät skulle subventionera försumliga kommuner. Rimligare
förefaller vara att kostnaderna tas ut på vatten- och
avloppstaxan. Rimligen borde medel för framtida
investeringar i näten kunna tas ut genom taxan. Kontrollen
av hur kommunerna sköter sina ledningar måste förbättras.
3 Försurningen
Under de senaste årtiondena har miljösituationen i de
svenska sjöarna och vattendragen försämrats genom
försurningen. Svaveloxider från förbränning i värmepannor
och industrier -- till stor del importerade problem -- gör
regnet surt. 16 000 sjöar och 100 000 km rinnande vatten har
försurningsskador. Även grundvattnet hotas.
Försurningen leder till att växter och djur dör ut. En rad
sjöar i västra Götaland är tömda på liv, sånär som på några
få särskilt härdiga arter. Fiskyngel, speciellt av laxartad fisk,
är mycket känsliga för låga pH-värden. Försurning -- och
naturligtvis vattenregleringar -- har slagit ut många starka
fiskbestånd. Nu ser vi hur även sjöarna i fjällvärlden
drabbas. Vid snösmältningen släpps hela vinterns samlade
försurade nederbörd loss. Trots att nederbörden i Norrland
inte är lika sur som i södra Sverige blir det ändå för mycket
när allt kommer på en gång.
Men det sura regnet får också metallföreningar och
tungmetaller att komma i omlopp. Bland annat frigörs det
kvicksilver som fallit ned från luften och finns lagrat i
marken och bottensedimenten. Man kan idag konstatera
kvicksilver i fisk från sjöar, som aldrig har haft några direkta
industriutsläpp.
Eftersom det sura regnet till stor del importeras är det
viktigt att vi träffar överenskommelser med andra länder i
Europa om gemensamma ansträngningar för att minska
svavelutsläppen. Förslag om detta lämnas i folkpartiet
liberalernas partimotion om miljöpolitik.
Trots att det är en viktig princip att förorenaren skall
betala kan vi inte sitta med armarna i kors och se mark och
vatten försuras. Folkpartiet liberalerna menar att kalkning
av vattendrag och skogsmark bör ske som ett uppehållande
försvar mot försurningen. Omkalkningar behöver utföras
och verksamheten i Norrland utökas. Vår förhoppning är
att regeringen visar en högre ambitionsnivå än man gjort
tidigare.
Kalkningsverksamheten måste fortsätta trots att det
fortfarande finns vissa frågetecken kring denna. En
intensifierad forsknings- och utredningsverksamhet är
angelägen. Särskilt gäller detta skogsmarkskalkning där
utökade fältförsök bör genomföras.
Det är också angeläget att i större skala undersöka
möjligheterna att genom selentillförsel begränsa
skadeverkningarna av kvicksilver i miljön. Kalk bör
användas som fällningskemikalie i kommunala
avloppsreningsverk.
4 Övergödningen
Övergödningen av kusthav och sjöar leder till
miljöproblem som algblomning, syrebrist och organismdöd.
Den ökade tillgången på gödande kväve beror på gödsling
av jordbruksmark och utsläpp av ofullständigt renat
avloppsvatten från hushåll och industrier. Betydande
mängder ammonium- och nitratkväve faller också ned från
luften. Det luftburna kvävet kommer från motortrafiken,
felaktig stallgödselhantering och till mindre del
industriprocesser. Trafiken och jordbruket bidrar i ungefär
lika hög grad till övergödningen.
Vad som skett på land har märkts främst i havet. God
tillgång på organiskt åtkomligt kväve har lett till hög
produktion av växter och djur. Men om näringstillgången
ökar alltför kraftigt, kan en överproduktion ske. I havet
yttrar det sig som en kraftig algblomning. När algerna dör
sjunker de till botten och bryts ner av syreförbrukande
bakterier. Vid hög bakterieaktivitet tar syret slut och fiskar
och bottendjur dör. Under de senaste hundra åren har
mängden kvävenäring, som rinner ut i Västerhavet och
Östersjön ungefär fyrdubblats genom mänsklig aktivitet.
Resultatet märker vi i form av kraftiga algblomningar och
bottendöd.
Övergödningen har under senare år främst
uppmärksammats i Laholmsbukten, men problem finns
efter de flesta kuststräckor och i de större sjöarna. I
Östersjön och Bottenhavet tillkommer problem med orenat
avloppsvatten från våra grannländer och utsläpp av
organiskt material från massaindustrin.
För att komma till rätta med övergödningen diskuteras
främst olika åtgärder för att begränsa kväveutsläppen från
de kommunala reningsverken, jordbruket och trafiken. Det
är riktigt att angripa problemen vid källan, men ett
bekymmer är att även marginella förbättringar tycks dra
stora kostnader. För att uppnå ordentliga effekter av
insatser i jordbruksoch trafiksektorn krävs orealistiska
insatser som beskogning av södra Sveriges slättbygder eller
ett på kort sikt orealistiskt utbyte av Nordeuropas bilpark
till elfordon.
En metod med betydligt bättre kostnadseffektivitet står
naturen själv för. I våtmarker, vattensamlingar och sjöar
sker olika processer, som minskar vattnets kvävehalt.
Kväve binds i växtproduktion och vissa bakterier livnär sig
på att ''äta'' nitrater så att ofarlig kvävgas avgår, så kallad
denitrifikation.
I själva verket beror kväveläckage från jordbruket inte
bara på ökad konstgödselanvändning. Omfattande
utdikningar har också bidragit till att minska naturens
förmåga att ta hand om urlakat kväve. Återställande av
förstörda våtmarker och stor återhållsamhet vad gäller
fortsatt dikning i jordbruks- och skogsmark skulle alltså
kunna förbättra kvävesituationen i kusthaven avsevärt. En
undersökning gjord av länsstyrelsen i Hallands län visar att
det dessutom skulle bli avsevärt mycket billigare. Det är
därför glädjande att bidrag till återställande av våtmarker
ingår i den nya jordbrukspolitiken.
Tidigare beslut i riksdagen innebär att 50-procentig
kvävereduktion skall införas i alla avloppsreningsverk över
en viss storlek, utom efter ostkusten norr om Stockholms
skärgård. Naturvårdsverket föreslår att kraven skall skärpas
ytterligare.
Det är viktigt att såväl kväve- som fosfatutsläppen
minskas. Kostnaderna för åtgärder i reningsverken verkar
dock bli mycket stora. Belopp uppåt 10 miljarder kronor
totalt, har nämnts. Folkpartiet liberalerna vill inte
ifrågasätta att utsläppen skall halveras -- helst bör de
reduceras ytterligare. Vi menar dock att det borde
övervägas om kommunerna skulle tillåtas att göra andra
insatser med samma effekt på de samlade kväveutsläppen
men till lägre kostnader, t.ex. genom att anlägga våtmarker.
I stora reningsverk, som orsakar omfattande punktutsläpp
måste ändå kvävereduktion göras.
Det system vi har i åtanke innebär att en ''kvävebubbla''
skulle läggas över varje kommun. Inom bubblan kan
kvävereduktionen åstadkommas på det mest
kostnadseffektiva sättet. Kommunen skulle alltså få
reducera kväveutsläppen där det är billigast. Det skulle
likna ett system med överlåtelsebara utsläppsrätter.
Miljöavgiftsutredningen (SOU 1990:59) har inte redovisat
något förslag om utsläppsrätter, men vill ändå inte helt
avvisa tanken. För kväveläckage från jordbruket diskuteras
ett liknande system med köplicenser.
Folkpartiet liberalerna menar ändå att tanken med
utsläppsrätter bör prövas. Just kväveutsläpp i vatten tycks
vara ett område där det kan vara lämpligt att ta de första
stegen.
5 Gifter
Miljögifter anrikas i växter och djur i sjöar och hav. Till
slut kan gifterna också nå oss människor när vi äter fisk.
Tillståndet har förbättrats sedan t.ex. DDT förbjudits, men
fortfarande svartlistas sjöar därför att kvicksilverhalten i
fisk är för hög.
Massaindustrins blekerier släpper varje år ut stora
mängder klorhaltig organisk substans -- den del av veden
det inte går att göra papper av plus det klor som används för
att ''bleka'' bort vedresterna. Kloret ger direkta skador på
fisk -- sår och missbildningar -- men dödar också växt- och
djurlivet vid utsläppspunkterna.
Massaindustrins utsläpp skall enligt tidigare
riksdagsbeslut begränsas till 1,5 kilogram bundet klor per
ton massa. Det är ett uttryck för hårdare krav på
massaindustrin -- något som vi länge har efterlyst. Det
innebär ändå att 6000 ton klor släpps ut vid en årlig
produktion av 4 miljoner ton massa.
Målet måste sättas än högre. Med en kombination av
ekonomiska styrmedel och marknadens tryck tror vi det är
fullt möjligt.
Massaindustrins utsläpp måste i det närmaste helt
elimineras. Det kräver ny teknik och kanske slutna
processer. Målet skall vara att detta har skett vid
sekelskiftet.
6 Rinnande vatten
I en annan motion till årets riksmöte föreslår folkpartiet
liberalerna ett bättre skydd för de outbyggda älvarna och
andra vattendrag. Här tar vi upp en annan aspekt av
rinnande vatten. Nämligen forskning om fauna och flora i
anslutning till rinnande vatten och vattendragens betydelse
för landskapet som helhet.
Forskning om vattendrag genomgår en stark expansion
internationellt. Vatten är en viktig naturresurs och rinnande
vatten har stor betydelse för problem kring
vattenförsörjning och energianvändning. Många av
problemen i havet uppstår vid avrinning från mark och i
vattendragen. Vattendrag är dessutom en viktig biotop för
vattenlevande organismer och strandzonerna har stor
betydelse för landfaunan. Folkpartiet liberalerna har mot
denna bakgrund hävdat vikten av att skyddet för de orörda
älvarna ligger fast och om möjligt förstärks.
Insatserna för ekologisk forskning om vattendrag bör
öka. Regeringen bör ingående undersöka möjligheterna att
inrätta en forskningsstation, förvaltad av Umeå universitet,
för den älvinriktade forskningen och återkomma till
riksdagen med förslag om detta. Lämplig lokalisering är
Laisälven i närheten av Storlaisan, där ett stort utbud av
naturliga älvmiljöer finns inom ett begränsat område.
7 En vattenlag med miljöprofil 7.1
Vattenrätten 7.1.1
Vem råder över vatten?
Rådighet över vatten behandlas olika i skilda
rättssystem. Man brukar skilja mellan det offentligrättsliga
och det privaträttsliga systemet.
Inom det offentligrättsliga systemet, som grundar sig på
romersk rätt och gäller bl.a. på den europeiska kontinenten
(bl.a. Frankrike, Italien och Västtyskland), räknas alla
sjöar och vattendrag av någon betydelse som allmänna. Det
innebär att varje varaktig användning av vatten kräver
tillstånd från någon myndighet.
Svensk vattenrätt vilar på det privaträttsliga systemet.
Det innebär att rådighet över vatten i sjöar och vattendrag
tillkommer ägarna av enskilda fastigheter. Den
privaträttsligt färgade uppfattningen om rätten till vatten är
uråldrig i Sverige.
Även i fråga om grundvattentillgången gäller i vårt land
liksom för övrigt i större delen av Europa det privaträttsligt
inriktade systemet. Det är alltså fastighetsägaren som råder
över grundvattnet. I förarbetena till vattenlagen
diskuterades frågan om man borde gå över till ett mer
offentligrättsligt inriktat system. Det konstaterades dock att
det var lämpligast att behålla den nuvarande
grundprincipen om fastighetsägarens rätt att råda över
fastigheternas vattentillgångar.
Vattenlagen innehåller rättsregler rörande utnyttjandet
av yt- och grundvatten samt avvärjande av skadlig inverkan
av vatten, dock inte frågor om utsläppande av
avloppsvatten, som regleras i miljöskyddslagen.
Äganderättsfrågor beträffande vatten regleras i
jordabalken. Vattenlagen behandlar de många rättsliga
problem som återstår sedan gränserna i vattnet lagts fast.
Det är inte bara vattenlagen som reglerar frågor om
vattenanvändning. Regler finns också bl.a. i lagarna om
miljöskydd, naturvård, fiske och hälsoskydd.
7.1.2 Historisk utveckling i Sverige 1880
kom en vattenrättsförordning som i princip -- och
verkningslöst -- förbjöd vattenförorening.
1918 års vattenlag var i princip en exploateringslag utan
större hänsyn till miljövårdsintressena. Med stöd av denna
lag skedde de stora vattenkraftsutbyggnaderna. Ingen
hänsyn togs då till de effekter vattenkraften fick på
vattenkvaliteten.
Den mest storskaliga effekten av vattenkraften är den
systematiska påverkan av Östersjön som skett.
Sedimenttransporter, vandringsmöjligheter för fisk, tider
när Östersjön tillförs sötvatten -- allt detta förrycktes genom
utbyggnaderna av vattendragen.
1941 kom nya regler i vattenlagen som reglerade
tillåtligheten av vattenkvalitetpåverkande företag.
De nya reglerna byggde på principen att förorenande
industriutsläpp i princip var förbjudna.
Exploateringstanken var inte lika framträdande i de nya
reglerna.
7.2 Vattenlagstiftningen
Den nu gällande vattenlagen trädde i kraft 1984.
Lagens tredje kapitel är det som är intressantast
ur miljösynvinkel. Här anges hur avvägningen skall ske
mellan intresset av att genomföra ett vattenföretag och de
intressen som lider förfång om företaget genomförs. Ett av
huvudsyfterna med den nya vattenlagen var att möjliggöra
en samlad bedömning av vattenföretagens lämplighet så att
dessa inpassas i samhällsplaneringen i stort. De viktigaste
bestämmelserna framgår av följande tre paragrafer:
1
§ Ett vattenföretag får inte komma till stånd, om det med
hänsyn till valet av plats eller på något annat sätt möter
hinder från allmänna planeringssynpunkter.
3
§ Även om det inte finns något hinder mot ett
vattenföretag enligt 1 eller 2
§, får det inte komma till stånd om någon skada eller
olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för
allmänna intressen. Utan hinder av första stycket får
företaget komma till stånd, om regeringen finner att
företaget är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt.
4
§ Ett vattenföretag får komma till stånd endast om
fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget
överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av
det.
Dessa bestämmelser har hittills bara en gång prövats av
Högsta Domstolen, som är slutinstans i vattenmålen. Det
gällde ett mål om rätt till byggnation av ett minikraftverk i
Sösjön i Jämtland.
Vid en sammanvägning av de skilda intressena i målet
konstaterades att fördelarna från allmän och enskild
synpunkt av företaget inte skulle överväga kostnaderna
samt skadorna och olägenheterna av det. Vattenföretaget
fick därför inte komma till stånd. Domen i HD måste
betraktas som en seger för naturvårdsintressena.
Som nämndes ovan har regeringen beslutsrätten för de
större vattenföretagen.
Regeringen skall pröva vattenföretagets tillåtlighet
enligt reglerna i 3 kap. VL.
Den socialdemokratiska regeringens sätt att tillämpa
vattenlagen har varit betänkligt från miljösynpunkt.
Regeringen beslutade i april 1989 att tillåta Klippens
kraftstation i Umeälven (ett projekt som tidigare avvisats av
folkpartiregeringen). Under beredningen av ärendet hade
samtliga instanser med miljökunnande avvisat projektet.
Regeringen valde att bortse från dessa invändningar, och
medgav tillståndet. De enda som förespråkade projeket var
den berörda kommunen och länsstyrelsen samt statens
energiverk. Det är beklagligt att regeringen valt att
tillgodose kortsiktiga lönsamhets- och
arbetsmarknadsintressen före viktiga miljövårdsintressen.
Dikning är ett övergripande begrepp. I
lagstiftningen har man valt andra termer. Den mest
omfattande formen av diktning kallas lagtekniskt för
markavvattning.
Tillståndsplikten för markavvattningsföretagen är
mildare formulerad än annan tillståndsplikt. Skälet till att
det överhuvudtaget fordras tillstånd är behovet av att
begränsa skador på bl.a. naturvårdsintressena.
I naturvårdslagen (18 c
§)
finns också bestämmelser om markavvattning.
Huvudregeln här är att tillstånd för markavvattning måste
ges av länsstyrelsen. Tillståndet till avvattning kan förenas
med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka
menlig inverkan på miljön. Regeln i naturvårdslagen
(NVL) är mer omfattande än den i vattenlagen. Det vill
säga att projekt som skulle kunna genomföras utan att
förrättning skett enligt vattenlagen ändå kan behöva
tillstånd av länsstyrelsen enligt NVL.
När tillstånd lämnas av länsstyrelsen måste många
gånger även förrättning ske enligt vattenlagen. Detta är ett
exempel på att kravkatalogerna i vattenlagen och
naturvårdslagen skiljer sig åt. Vattenlagens regler är i första
hand privaträttsliga medan naturvårdslagen regler är
övergripande och mer offentligrättsliga till sin karaktär.
Tillstånd till vattenföretag kan omprövas därför att det
kan visa sig att tillståndet från början var olämpligt utformat
eller också kan nya omständigheter uppkomma efter det att
tillståndet meddelades, t.ex. ändring i vattenförhållanden,
ny teknik, nya samhälleliga värderingar.
Det finns därför en möjlighet till omprövning av givna
tillstånd till förmån för allmänna intressen. En företagare
skall vara skyldig att underkasta sig inskränkningar i ett
givet tillstånd så att allmänna intressen kan tillgodoses på
ett bättre sätt.
Villkoren för tillståndet kan omprövas, däremot inte
tillståndet som sådant. Vidare kan omprövningen i normala
fall inte ske förrän efter en tid som bestäms av
vattendomstolen. Denna tid kan variera mellan tio och
trettio år. Omprövning kan ske tidigare om väsentliga
förändringar i vattenförhållandena sker. Skälet till
tidsgränsen är betingat av rättssäkerheten för de
ekonomiska intressenterna i vattenföretagen.
7.3 Miljöaspekter
Vattenföretag får ofta ekologiska konsekvenser, inte
sällan omfattande sådana. Dessa konsekvenser skiljer sig
principiellt inte från dem som miljöskyddslagen och
naturvårdslagen är avsedda att täcka.
Prövningar enligt vattenlagen får betydelse på många
olika sätt. Vattenmålen har sålunda med tiden alltmer gällt
konflikter mellan naturvård och miljöskydd å ena sidan,
exploateringsintressen och ekonomiska tillväxtintressen å
den andra.
Kammarkollegiets uppgift är att företräda allmänna
intressen i vattenmålen. Kollegiet har rollen av
sammanvägare. De olika intressena som skall vägas
samman är bl.a. allmänna ägarintressen, allmänna
samhällsekonomiska intressen, statliga finansiella
intressen, kommunala finansiella intressen, naturvård och
miljövård samt vattenvårdande intressen.
Det som man ibland kallar allmän naturvård och som
vanligen brukar avse landskapsbild, vissa aspekter på
fauna- och floravård samt rörligt friluftsliv har fått en
gradvis starkare ställning i vattenmålen.
Däremot förefaller inte vattenkvaliteten som
sådan ha spelat annat än en mindre roll. Många konflikter
har snarare kretsat kring förlusten av vackra vattenfall och
forsar och förfulning av landskapsbilden. För en framtida
livsmiljö är det de ekologiska kvaliteterna tillsammans med
landskapets utseende som kommer att ha avgörande
betydelse.
När miljöskyddslagen infördes 1969 fick Sverige två
linjer vad gäller vilka slags organ som skulle företräda
allmänna intressen. Dels den äldre linjen med
kammarkollegiet som samlande företrädare, dels en ny linje
som innebar att naturvårdsverket trädde in som företrädare
för sådana allmänna intressen som rörde naturvård och
miljöskydd.
Det är ett uttryck för att de ekologiska konsekvenserna
i vår lagstiftning har fått alltmer tyngd och betydelse.
7.4 Slutsatser
I Sverige ställs inga fristående krav på beslutsunderlagets
kvalitet. I vattenmål kan endast de taleberättigade påverka
prövningen huruvida vattenlagens kravregler är uppfyllda.
Varken ideella organisationer eller statliga
miljömyndigheter kan påverka prövningen.
Detta förhållande kan inte bestå hur länge som helst.
Närmandet till EG innebär att en förändring måste komma
till stånd. Där har redan beslut fattats om Environmental
Impact Assessments -- miljökonsekvensutredningar -- och
där lär vidare ske en rörelse i rikting mot att inom respektive
nation lagstadga om rätten till viss miljökvalitet.
Om vattenkvalitetsnormer skulle införas i vattenlagen
kommer också medborgarna utan att vara sakägare kunna
anse sig rättsligt försäkrade om en viss vattenkvalitet. Det
skulle då också bli nödvändigt att göra en integration av
vattenrätten i vattenlagens mening och miljörätt i
naturvårds- och miljöskyddslagens mening. Dessa lagar
skulle representera en gemensam kravpolitik och innehålla
samma kravkatalog.
I moderna vattenmål diskuteras nu sällan den ekologiska
betydelsen av förändringarna, istället ägnas sida efter sida i
domarna åt beräkningar av kilopris på förekommande
fiskpopulationer, omsättning på turistanläggningar och
isläggningens förändring. En del av landets vattendomstolar
förefaller verkligen inte uppfatta den nya vattenlagen som
mycket annat än en språklig omarbetning av den gamla.
Inte heller försöker de i någon påfallande omfattning förstå
ekologiska samband och skeenden under den synliga
vattenspegeln.
Naturvårdsverket är både tillsynsmyndighet och part för
vissa allmänna intressen i miljöskyddsärenden.
Kammarkollegiet är däremot inte tillsynsmyndighet enligt
vattenlagen, det är länsstyrelsen.
Av dessa respektive roller följer bl.a. att
naturvårdsverket typiskt sett har sakkunniga
facktjänstemän medan kammarkollegiet saknar sådana.
Åtminstone principiellt sett är skillnaden betydelsefull.
I både miljölagstiftningen och i vattenlagen har de
ekologiska sammanhangen rättslig relevans. Om vi ser på
3:4 vattenlagen, förefaller lagrummet säga att vattenföretag
inte får komma till stånd om det inte föreligger en
nyttoövervikt. Något liknande förefaller gälla enligt 6
§ miljöskyddslagen, där nyttoövervikt krävs men bara
vid fall av särskilt stora miljöeffekter. I praxis har det visat
sig att vattenlagens regler mer än miljöskyddslagens tar
sikte på en ekonomisk bedömning. Domen i Sösjömålet ger
en viss förhoppning att domstolarna i framtiden skall
anlägga en annan syn på den ekologiska inverkan av ett
vattenföretag.
Vare sig länsstyrelsen -- som är tillsynsmyndighet enligt
vattenlagen -- eller naturvårdsverket kan göra något
rättsligt mot kammarkollegiets sätt att utföra talan i
vattenmål. Kammarkollegiets sätt att utföra sin talan kan
inte överklagas. Inte heller naturvårdsverkets sätt att utföra
talan enligt miljöskyddslagen kan överklagas. Skillnaden
mellan de bägge myndigheterna ligger i att
naturvårdsverket inom sig har sakkunniga i förening med
ett tillsynsansvar.
Genom den konstruktion som finns i vattenlagen saknas
en ovillkorlig koppling mellan ansvaret för naturvården och
miljöskyddet. Kammarkollegiet är överordnat de
myndigheter som har ansvaret för naturvården och
miljöskyddet.
Ett område som klart visar på skillnaden mellan
vattenlagen och naturvårdslagen är de krav som ställts när
man runt om i landet velat anlägga golfbanor. Ofta vill
projektörerna placera banorna på områden som är
intressanta från naturskyddssynpunkt. Naturvårdslagens
regler har varit tillämpliga. I många fall har regeringen, som
är slutinstans i dessa ärenden, vägrat tillstånd med hänsyn
till naturvården.
I vissa fall har golfbanornas anläggande också varit
beroende av tillstånd enligt vattenlagen. Det kan vara
frågan om utfyllning av vattendrag etc. Vattendomstolarna
har i dessa fall många gånger varit mycket frikostiga med
att medge tillstånd, trots att projekten fått mycket allvarliga
miljökonsekvenser. Kammarkollegiet har dåligt företrätt de
allmänna naturvårdsintressena.
Kammarkollegiet har en ställning som gör det svårt för
verket att tillvarata moderna miljösynpunkter.
Myndigheten saknar egen sakkunskap i frågorna, den ska
väga de olika allmänintressena mot varandra innan
beslutsunderlaget är tillräckligt och innan dessa förs till
vattendomstolen för samma slags avvägning.
Kammarkollegiets sätt att företräda allmänna intressen kan
inte överklagas.
Vår analys pekar på att kammarkollegiet spelar en
numera mindre vanlig roll i modern
miljövårdsadministration. Det vore naturligt att genomföra
en förening av tillsynsansvar, genomförandeansvar och
talerätt inom vattenvården samt att den inledda
gränsborttagningen mellan miljöskyddslagen och
vattenlagen fortsätts.
Större tyngd måste ges åt medborgarintresserna. Vi
måste verka för att öka pluralismen i vattenmålen. Olika
intressegrupper måste ges möjlighet att föra talan.
Eftersom de allmänna intressena är så mångfacetterade är
det i det närmaste omöjligt för en myndighet att ensam
företräda dessa. Med naturvårdsverket som
ensamföreträdare skulle miljöintressena troligen väga
tyngre i bedömningen men vi tror inte detta är tillräckligt.
Med flera taleberättigade skulle processen i vattenmål bli
mer komplicerad och högre krav skulle ställas på
domstolarna. Vi tror att den utvecklingen är nödvändig för
att garantera att de ekologiska aspekterna skall få en mer
framskjuten plats i bedömningen.
De indirekta ekologiska effekterna måste ges ökad
tyngd. Vattenlagen måste vidare innehålla en mer bestämd
satsning på vattenkvalitetsfrågorna. Vi måste också verka
för att miljökonsekvensbeskrivningar införs. Sverige skulle
på det sättet närma sig de krav som många andra länder i
vår omedelbara närhet ställer.
Det måste ställas högre krav på väl underbyggda beslut.
Vid bedömningarna av om ett vattenprojekt skall tillåtas
måste ekologiska effektkedjor och dess konsekvenser få en
mer framskjuten position. En naturlig konsekvens av detta
blir också att miljöskydds- och vattenlagen integreras på ett
eller annat sätt.
Med de nyordningar som skisseras ovan kommer
vattendomstolarna få ett helt annat beslutsunderlag. Flera
aktörer kommer att figurera i målen.
Det finns en rad exempel på att vattendomstolarna på ett
tveksamt sätt tillämpat vattenlagen. Det må delvis bero på
brister i beslutsunderlag, men detta kan inte förklara allt.
Vi anser att det är nödvändigt att överväga rättens
sammansättning i vattenmålen. Det vore rimligt att tillföra
vattendomstolarna större ekologisk kompetens.
Nu är hela miljölagstiftningen föremål för översyn. Inom
ramen för denna översyn finner vi det angeläget att
vattenlagen ägnas uppmärksamhet. Det är viktigt att
lagstiftningen inom miljöområdet görs mer enhetlig.
Samtliga miljölagar måste representera en gemensam
kravpolitik och en gemensam kravkatalog.
Större vikt måste läggas vid långsiktiga ekologiska
faktorer. Miljökonsekvensbeskrivningar måste bli
obligatoriska vid den rättsliga prövningen av såväl
vattensom andra projekt som påverkar vår miljö.
En förutsättningslös översyn måste ske av
kammarkollegiets roll i vattenmålen. Mycket talar för att en
myndighet med större eget ekologiskt kunnande borde vara
mer ändamålsenlig som företrädare för det allmännas
intressen.
Större vikt måste fästas vid medborgarnas intressen -- i
vid bemärkelse. I detta sammanhang vore en utvidgning av
talerätten befogad. Fler än sakägare, t.ex. ideella
organisationer, borde tillförsäkras en fristående rätt att föra
talan i vattenmålen.
7.5 Delreformer
I folkpartiet liberalernas motion om älvskyddet
understryks att minikraftverken i många fall har visat sig ge
betydligt större skador än man tidigare utgått ifrån.
Mot den bakgrunden bör i avvaktan på en bredare
förändring av vattenlagen några inledande steg tas:
Regeringen bör förbehålla sig prövningen av ett antal
minikraftverk, även i sådana fall där inte undantagna älvar
berörs. Det skulle skapa en praxis som skulle ge
domstolarna en viss vägledning i deras bedömning av
allmänna intressen.Vattenlagens tillåtlighetsregler bör
ändras så att skadornas omfattning vid bygge av
minikraftverk får en riktig bedömning.
I dag bygger domstolarna sina bedömningar på
erfarenheter från vattenmål som gällt stora kraftverk och
förhållandevis omfattande skador. Därmed har man svårt
att göra en riktig bedömning av skadorna i dessa små
vattendrag.Även små vattendrag skall omfattas av
samma utredningsmöjligheter enligt VL 11 kap. 10
§ som de stora vattenkraftsföretagen -- mot bakgrund av
att det oftast saknas grundläggande kunskaper om de små
vattendragen.Naturvårdsverket bör ha ansvaret för att
utredningsarbetet genomförs.
Dessa förslag framförs i en särskild motion om
älvskyddet.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
[att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om den kommunala taxesättningen
för vatten och avlopp,1]
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att pröva kostnadseffektiva
metoder för kvävereduktion från avloppsreningsverk,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att målet skall vara att
massaindustrins utsläpp av klorföreningar är avvecklade vid
sekelskiftet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en forskningsstation för
ekologisk forskning om vattendrag,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en miljövänligare vattenlag.
Stockholm den 25 januari 1991
Bengt Westerberg (fp)
Birgit Friggebo (fp)
Kerstin Ekman (fp)
Jan-Erik Wikström (fp)
Karl-Göran Biörsmark (fp)
Charlotte Branting (fp)
Christer Eirefelt (fp)
Sigge Godin (fp)
Elver Jonsson (fp)
Lars Leijonborg (fp)
Ingela Mårtensson (fp)
Daniel Tarschys (fp)
Anne Wibble (fp)
Sören Norrby (fp)