med anledning av prop. 1990/91:90 En god livsmiljö
Artskydd
Ett införande av biotopskydd i lagstiftningen krävs om
Sverige ska uppfylla internationella förpliktelser på
naturvårdsområdet som Sverige tagit på sig bl.a. genom att
ratificera Bernkonventionen 1983.
Naturvårdslagsutredningen kom inte med några
långtgående förslag i sitt slutbetänkande förra våren. Bland
förslagen fanns ett förslag till lagändring som innebär ett
visst skydd för biotoper. Det här förslaget som inte alls är
tillräckligt presenteras nu i regeringens miljöproposition.
Lagändringen gör det möjligt för regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer att förbjuda sådana
arbetsföretag som kan skada naturmiljön i vissa mindre
biotoper. Vi är kritiska till förslaget bl.a. därför att det inte
går att tillämpa på biotoper som omfattar större områden.
Det går visserligen att göra naturreservat av dessa områden,
men till det finns det sällan pengar hos länsstyrelserna. Det
kommer, om regeringens förslag går igenom, fortfarande att
vara tillåtet att skövla unika biotoper som sumpskogar och
urskogar. Det finns heller inga som helst garantier för att
den här paragrafen överhuvudtaget kommer att tillämpas
eftersom regeringen har rätt att inte fastställa vilka biotoper
som ska omfattas av lagen.
Eftersom det sedan december 1989, då vi första gången
lade fram vårt lagförslag om art- och biotopskydd, inte har
kommit fram några tillräckligt effektiva förslag till skydd för
hotade arter och deras livsmiljöer väljer vi att åter igen
presentera detta förslag.
Lagförslaget bygger dels på ett direkt skydd för vissa
typer av biotoper, t.ex. urskogar och våtmarker, dels på ett
skydd kopplat till ett visst område som är väsentligt för
hotade arter. Förutom direkt skydd för naturområden
beaktas också behovet av aktiva naturvårdsåtgärder t.ex.
inom jordbruket.
Centralt i förslaget är att krav på kommunala
naturvårdsinventeringar och naturvårdsplaner införs.
Dessa ska tas fram i samråd med allmänheten, genom
utställning och offentlig hearing, för att ta till vara lokal
kunskap och lokala synpunkter. Statens naturvårdsverk blir
central tillsynsmyndighet.
Lagförslaget har utformats så att det ska kunna träda i
kraft omedelbart. En förutsättning för att lagförslaget ska
uppnå avsedd effekt är dock att tillsynssystemet
omorganiseras och effektiviseras samtidigt som
talerättsreglerna utökas i enlighet med vad som sagts ovan.
Men vi anser att vi inte bör bygga upp ett helt nytt
tillsynssystem för den här lagen utan att det måste göras
samlat för hela miljöslagstiftningen.
Lagförslag
Allmän motivering 1
kap. Inledande bestämmelser
Allmänt
Naturen och dess artsammansättning har förändrats i
alla tider, men genom mänsklig påverkan i sen tid utrotas
växt- och djurarter i en mycket snabb takt.
I lagens första kapitel beskrivs bl.a. lagens syfte och
tillämpningsområde. Syftet med lagen är att bevara hotade
djuroch växtarter genom att skydda deras livsmiljöer.
Människan kan utrota en art utan att direkt ta livet av en
enda individ genom att förstöra dess livsmiljö. I Sverige har
vi i dag regler som förbjuder att man dödar hotade djur eller
plockar fridlysta blommor.1 Naturvårdslagen ger
också möjlighet att avsätta stora områden till
nationalparker, naturreservat och naturvårdsområden.
Dessa former tar lång tid att administrera och ger inget
direkt biotopskydd. Det finns ingen direkt koppling mellan
förekomst av hotade arter och skydd av naturmiljön. Någon
regel som gör det möjligt att skydda ett litet område som är
av betydelse för hotad djur- eller växtart finns inte i dag. I
lagen om skötsel av jordbruksmark och skogsvårdslagen
finns hänsynsregler. Men dessa hänsynsregler är för
allmänna och kopplingen till naturvårdslagen för dålig för
att de ska ha någon större betydelse för skyddet av hotade
arter. Det här lagförslaget gör det möjligt att skydda mindre
områden på ett snabbt och effektivt sätt.
Sverige saknar ett biotopskydd trots att vi skrivit under
Bernkonventionen2, vilken uttryckligen kräver att
medlemsstater ska vidta lämpliga lagstiftande åtgärder för
att skydda kritiska områden, art 4. Texten i fjärde artikeln
lyder:
1. Varje avtalsslutande part skall vidtaga lämpliga och
nödvändiga lagstiftande och administrativa åtgärder för att
säkerställa ett skydd för de vilda djur- och växtarternas
miljöer, framför allt de arter som anges i bilagorna 1 och 2,
samt ett skydd av hotad naturlig miljö.
2. De avtalsslutande parterna skall i samband med
planering och vid uppdragandet av riktlinjer för utveckling
taga hänsyn till skyddskraven för de områden som är
skyddade enligt föregående punkt för att undvika eller så
långt som möjligt begränsa en försämring av sådana
områden.
3. De avtalsslutande parterna åtager sig att taga hänsyn
till skyddet av sådana områden som är av betydelse för de
flyttande arter som anges i bilagorna 2 och 3 och som är
lämpligt belägna i förhållande till flyttningsvägar, såsom
övervintrings-, rast-, närings-, häcknings- eller
ruggningsområden.
4. De avtalsslutande parterna åtager sig att på lämpligt
sätt samordna sina åtgärder för att skydda naturlig miljö
som avses i denna artikel, då denna befinner sig i
gränsområden.
Exempel på lagar som innehåller ett biotopskydd finns
i andra länder. I USA finns Endangered Species Act och i
Danmark finns biotopskydd i Naturfredningsloven.
Hotbild
Utarmningen av artrikedomen går mycket snabbt, och
hotbilden är komplicerad. Det är inte bara genom mer eller
mindre direkt påverkan som t.ex. skogsbrukets metoder,
dikning och vägbyggnationer som arterna hotas.
Naturmiljön förändras också starkt av miljöfarliga utsläpp
av olika slag i både luft och vatten. Den nuvarande
miljölagstifningen tar hänsyn till den totala
föroreningssituationen i olika områden i alltför liten grad,
eftersom den koncentreras till utsläppen från varje enskild
föroreningskälla. För att komma till rätta med detta krävs
ändring av miljölagstifningen genom införande av
kvalitetsnormer. Det hjälper inte att skydda olika
markområden och ställa krav på försiktighetsmått vid olika
typer av verksamhet om miljöfarliga utsläpp försämrar
livsförutsättningarna.
Orsakerna till utarmningen är flera. Bl a har det
moderna skogsbruket haft en stor inverkan på växt- och
djurarters miljöer. Skogarna kalhugges, dikas och
återplanteras. Vi får ett bestånd som är enhetligt och
likåldrigt i ett väl dränerat område. Ur naturvårdssynpunkt
ska ett bra skogsbestånd vara olikåldrigt, ha en hög procent
av döda eller döende träd samt inslag av naturliga bäckar
och kärr. Kalhyggesbruket är den enda tillåtna
avverkningsformen enligt skogsvårdslagen3 och kan
medföra drastiska förändringar i naturmiljön och ger
upphov till relativt enhetliga och likåldriga bestånd.
Skogsvårdslagen är exploateringsinriktad och medger inte
tillräcklig hänsyn åt naturvården. Visserligen finns 21
§ som kräver att viss hänsyn ska tas till naturvårdens
intressen, men regeln är tandlös och får ingen verkan om
inte skogsvårdsstyrelsen först meddelat föreläggande i
enlighet med 24
§.
Övergång sker succesivt från hagmark till skog.
Statsbidrag utgår för skogsplantering efter avverkning av
lågproducerande bestånd (5
§
3-skog). Utbetalning av bidrag kommer i fortsättningen
inte att utgå till plantering på marker av hagmarkstyp, glest
äldre och medelålders lövträdsbestånd eller glesa bestånd i
det fjällnära skogsområdet4, vilket förhoppningsvis
kommer att leda till större varsamhet med känsliga
biotoper. Men problemet med statsbidraget kvarstår
fortfarande till en del. Ett exempel på detta är
miljögruppens Steget före fynd av mycket intressanta och
artrika urskogsbiotoper nedanför de fjällnära skogarna där
bidrag fortfarande utgår.5 Även om större delen av
dessa skogar är relativt högproduktiva ingår även s. k. 5
§
3-skog i de nyupptäckta urskogsområdena.
Även jordbruksmetoderna har ändrats under de senaste
decennierna. Intensiv kvävegödsling förändrar
konkurrensförhållandena mellan olika växter och leder till
en mer ensidig flora och användning av bekämpningsmedel
till en artfattigare ogräsflora. För att ytterligare
rationalisera jordbruket får många viktiga biotoper stryka
med. Åkerholmar schaktas bort, lövdungar huggs ner,
stenrösen röjs undan, våtmarker dikas ut och gamla öppna
diken fylls igen.6
De marina miljöerna hotas. Havet övergöds av kväve
och fosfor. Den ökade näringstillgången leder till
algblomning och efterföljande syrebrist. Havet förgiftas av
utsläpp av klorerade organiska föreningar.7, 8
Rovfisket tömmer haven. Fiskens barnkammare, de
kustnära strandsträckorna, hotas av utbyggnad av
småbåtshamnar, sandsugning och dumpning.9, 10, 11
Vi måste bevara den genetiska mångfalden i naturen.
Det räcker inte med intentioner eller med att underteckna
internationella överenskommelser som sedan inte förankras
rättsligt nationellt.12 Vad vi behöver är ett
regelsystem som ställer krav på fullgoda beslutsunderlag då
naturområden ska tas i anspråk, som gör det möjligt att
skydda viktiga mindre områden på ett snabbt och effektivt
sätt. Väsentliga bevarandeintressen måste ges ett effektivt
skydd.
Definitioner
För att lagen skall vara klar och tydlig har vi bland de
inledande bestämmelserna definierat en rad begrepp som är
av betydelse för lagens innehåll och förståelse.
Definitionerna svarar mot begreppens betydelse i just den
här lagen. Skulle tvist uppstå om visst begrepps betydelse är
det i första hand bland lagens definitioner svaret skall sökas.
Med hänsyn till att lagen inte skall bli stel och oflexibel
har vi, då det gäller olika biotoper, delegerat till Statens
Naturvårdsverk att definiera de olika naturtyperna. Detta
är en förutsättning eftersom kunskapsunderlaget ständigt
förändras och att stora regionala skillnader förekommer.
Lagen är delvis uppbyggd kring olika arbetsformer som
redan är etablerade. Detta gäller bland annat för
artdatabanken. Statens Naturvårdsverk (SNV) medverkar
genom uppdrag till forskare vid Sveriges
lantbruksuniversitet (SLU) i framtagandet av nationella
bedömningar rörande hotade djur- och växtarter i Sverige.
Verksamheten utförs inom projektet Databank för hotade
arter -- flora respektive fauna.
De olika hotklasserna i kap 1 utgör alltså de av Databank
för hotade arter definierade hotkategorierna 0--4.
2 kap. Kravregler
Allmänt
Kravreglerna i andra kapitlet innehåller bland annat en
allmän hänsynsregel som gäller för alla och envar, 1
§. Hänsynsregeln medför inte i sig att någon förpliktigas
att göra något aktivt men däremot en skyldighet att vidta
vissa försiktighetsmått.
Vad gäller de strängare kravreglerna har MLs
tillåtlighetsregler13fått utgöra förebild, dels för att de
efter lång tids användande har fungerat någorlunda
ändamålsenligt och medgett en flexibel tillämpning, dels för
att medverka till att kravreglerna inom miljölagstiftningen
utformas på ett enhetligt sätt.
Lagen föreskriver krav på att välja bästa möjlig plats för
företag eller åtgärd som kan medföra negativ påverkan på
växteller djurarters livsförutsättningar, 5
§. Referensområdet inom vilket plats kan väljas skall för
åkerbruk, skogsbruk och betesdrift ske med beaktande av
företagarens egna förutsättningar att välja plats.
Avvägningar
Den som utövar verksamhet eller på annat sätt vidtar
åtgärd som kan medföra negativ påverkan på växt- eller
djurarters livsförutsättningar måste dämpa sin verksamhet
så att påverkan blir så liten som möjligt. En avvägning
måste göras mellan nyttan av att vidta åtgärden och skadan
av densamma.
Krav ställs på att använda sig av vad som är tekniskt
möjligt vid verksamhet av slag som är i fråga, 6
§. Då menas teknik som används kommersiellt
någonstans i världen.
När vi använder termen ''tekniskt möjligt'', har vi använt
oss av en rättslig standard. Metoden att anknyta en
prestandanorm till en rättslig standard leder till en relativt
höggradig objektivering, dvs ett mycket litet utrymme
lämnas till beslutsfattarens eget skön. Ju mer
beslutsfattaren känner sig bunden på grund av regeltexten,
desto högre objektiveringsgrad har kravreglerna. En annan
fördel med att använda sig av en rättslig standard är att man
förenar bundenhet och flexibilitet.14 Lagen behöver
inte skrivas om utan anpassar sig automatiskt till ändrade
tekniska förhållanden.
Vid en bedömning av vad som är ekonomiskt möjligt ska
man göra en objektiv bedömning och se på vad som är
möjligt för ett branschgenomsnittligt företag.
Förbud
Lagen är utformad så att vissa naturtyper som i lagtexten
särskilt angivits omfattas av ett generellt förbud mot
ingrepp som kan medföra att den för naturtypen säregna
karaktären förändras, 2
§. Vid fastställande av naturvårdsplan kan Statens
Naturvårdsverk förordna att visst naturområde som
omfattas av förbud kan undantas. Om ett område skall
kunna undantas förutsätts att det är uppenbart att området
saknar betydelse för djur- eller växtarter i artdatabanken
(2:13).
Ambitionsnivån i lagen är hög. Bevarandeintresset av
betydelsefulla områden är centralt. Det har därför varit
nödvändigt att införa en regel om generellt förbud. Vidare
skyddas olika områden genom naturvårdsplanerna. Det är
inte säkert att det alltid är samma områden inom kommun
som måste skyddas, och därför skall naturvårdsplanerna
revideras med jämna mellanrum.
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer
har dessutom genom lagen fått en möjlighet att meddela
föreskrifter till skydd för ytterligare naturtyper då så
erfordras, 3
§.
Tillstånd
För verksamhet som kan medföra skadliga ingrepp i
vissa naturtyper krävs tillståndsplikt, 8
§. Tillståndsplikt krävs för ingrepp i de naturtyper som
särskilt angivits som tillståndspliktiga i naturvårdsplan samt
i de naturtyper som är tillståndspliktiga genom 2 kapitlets 8,
9
§
§. Tillståndsmyndigheten ska se till att kravreglerna är
uppfyllda. Som en extra säkerhetsventil har vi förbjudit
beslutsfattaren att meddela tillstånd i de fall då det vid
miljökonsekvensanalys15 visar sig att det aktuella
området är biotop eller har väsentlig betydelse för växt-
eller djurart vilken tillhör artdatabankens hotkategori 1
eller 2.
Bevisbörda
Lagförslaget innehåller en allmän hänsynsregel som
ställer krav på försiktighetsmått för att begränsa skador som
kan uppkomma. Bevisbördan är omvänd, dvs. den ligger på
den som vill vidtaga en viss åtgärd. Utövaren måste hålla sig
informerad om gällande naturvårdsplan och se till att
eventuellt handlande inte strider mot planen. I de fall
myndighet beslutar lägga restriktioner på visst område eller
viss naturtyp skall bevisbördan i stället vila på myndigheten.
3 kap. Planer
Allmänt
För att lagens mål skall kunna uppnås har vi ansett det
nödvändigt att införa regler om olika typer av plankrav.
Planerna kopplas till varandra i ett enhetligt system. De
har rättsverkan och ska bland annat fungera som
beslutsunderlag. Planerna kopplar i hop lagstiftarens mål
och det praktiska handlandet.
Artdatabank
Vi har utgått från Statens Naturvårdsverks och Sveriges
Lantbruksuniversitets upprättade artdatabank.
Artdatabanken klassificerar olika arter i skilda
hotkategorier, klass 0 -- försvunna, klass 1 -- akut hotade,
klass 2 -- sårbara, klass 3 -- sällsynta, klass 4 --
hänsynskrävande. Hotklassificeringen utgör en grund för
prioritering av insatser.
Handlingsprogram
På grundval av artdatabanken skall Statens
Naturvårdsverk utforma ett handlingsprogram som
beskriver hur arbetet med de hotade arterna skall bedrivas.
Naturvårdsinventering
För att få nödvändig kännedom om kommuns mark- och
naturförhållanden åläggs varje primärkommun genom
lagen att utföra en naturvårdsinventering. Inventeringen
skall göras så noggrant som möjligt. Kommun skall vanligen
ha en kommunekolog anställd som ansvarar för att
inventeringen utförs på ett riktigt och ändamålsenligt sätt.
Lokalkännedom tas tillvara genom att inventeringen skall
ställas ut för offentlig granskning tre månader under
vegetationsperioden. Allmänheten har då möjlighet att
peka på eventuella brister i inventeringen.
Inventeringsmaterialet skall bestå av dels en textdel dels en
kartdel där de olika områdena klassats med hänsyn till sina
naturvärden. Naturvårdsinventeringen skall redovisas på
ett offentligt sammanträde.
Åtgärdsprogram
När samtliga kommuner inventerats och
naturvårdsinventeringarna godkänts av länsstyrelsen har
Statens Naturvårdsverk ett gott underlag för att upprätta
artinriktade åtgärdsprogram. Åtgärdsprogram skall i första
hand upprättas för arter i hotkategorierna 1 och 2.
Åtgärdsprogrammen är viktiga för att målsättningen med
återskapandet av livskraftiga populationer skall
förverkligas. Tanken är att arter som upptagits på hotlistan
skall kunna flyttas till en lägre hotkategori då deras
förutsättningar för överlevnad har förbättrats.
Naturvårdsplan
För att åtgärdsprogrammen skall få någon rättslig
förankring har vi krävt att kommun, då åtgärdsprogrammen
färdigställts, upprättar en naturvårdsplan med ledning av
naturvårdsinventeringen och Statens Naturvårdsverks
handlings- och åtgärdsprogram. Naturvårdsplanen skall
bland annat förklara hur man tänkt skydda områden vilka
måste bevaras för att målet med SNVs åtgärsprogram för
de hotade arterna skall kunna genomföras. Kommun kan gå
längre än vad som direkt föreskrivs i lagen för att skydda
vissa områden. Man kan exempelvis bidra till aktiva
åtgärder i jordbruket genom att ersätta person som åtar sig
att aktivt bruka åkermark.
Naturvårdsplanen skall fungera som beslutsunderlag då
man fattar beslut rörande markanvändning i kommunen.
Naturvårdsplanerna skall fastställas av kommunfullmäktige
och får därefter rättskraft. Det innebär att beslut inte får
fattas som strider mot naturvårdsplanen.
Kommunerna kan i sin naturvårdsplan gå längre än vad
lagens minimikrav föreskriver. Lagen tvingar inte fram
aktiva skötselåtgärder av markägare, men ställer krav på
kommunen att i arbetet med naturvårdsplanen ta fram en
ekonomisk kalkyl på vad aktiva skötselåtgärder vid olika
ambitionsnivåer skulle kosta. Aktiva skötselåtgärder skulle
t.ex. kunna vara slåtter av ängar och blädningsskogsbruk
där detta är väsentligt för att bevara hotade arters livsmiljö.
Skogsbruksplan
Slutligen har vi kopplat de i 21 A
§ skogsvårdslagen obligatoriska skogsbruksplanerna till
naturvårdsplanerna. Tanken är att skogsvårdsstyrelsen inte
skall kunna upprätta skogsbruksplaner som strider mot
innehållet i naturvårdsplanerna. På så vis får man en vettig
koppling mellan enskilda markägare och den kommunala
planeringen. Markägare blir även skyldig att informera sig
om den del i kommuns naturvårdsplan vilken har betydelse
för markägarens verksamhet.
4 kap. Ersättningsregler
Allmänt
Enligt 2 kap. 18
§ regeringsformen skall varje medborgare vars egendom
tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant
förfogande ha rätt till ersättning för förlusten enligt grunder
som bestäms i lag. Expropriationsändamålen framgår av 2
kap. expropriationslagen.
Genom expropriation övergår markägarens
befogenheter till någon annan. Expropriationsfallen skiljer
sig från restriktionsfallen. Vid restriktionsfallen begränsas
markägarens förfoganderätt utan att någon annan tar över
motsvarande rätt eller befogenhet.16
Genom att införa olika krav- och hänsynsregler i lagtext
har lagstiftaren möjlighet att inskränka en markägares
befogenheter. Markägarens rätt begränsas i och med att
krav- eller hänsynsregeln blir gällande rätt.17
Ersättningsrätten till fastighetsägare eller innehavare av
särskild rätt till fastighet är beroende av hur stora
restriktioner de åläggs. Någon ersättning skall inte utgå om
fastighetsägaren endast måste visa allmän hänsyn. Rätten
till ersättning inträder först då fastighetsägarens pågående
markanvändning inom brukningsenheten försvåras
avsevärt.
Pågående markanvändning
Ersättningsrätten är kopplad till den pågående
markanvändningen. Fastighetsägaren har inte rätt till
ersättning vid ändrad markanvändning. Här skiljer sig lagen
från expropriationslagen som inte gör någon uppdelning
mellan pågående och ändrad markanvändning.
Begreppet pågående markanvändning har i denna lag
samma innebörd och betydelse som i naturvårdslagen
(1964:822). I NVLs förarbeten sägs att begreppet pågående
markanvändning skall tolkas generöst i förhållande till
markägarna. Som exempel anges att man inte bara skall
räkna det faktiska utnyttjandet i trängre mening såsom
pågående markanvändning utan även nya
markanvändningsformer som vid den aktuella tidpunkten
anses som en naturlig fortsättning på eller normal och
naturlig rationalisering av markanvändningen.18 I
motiven till planoch bygglagen (1987:10) betraktas
avverkning i olika former, markberedning och plantering
såsom pågående markanvändning.19
Begreppet pågående markanvändning är en rättslig
standard som kan växlan från tid till tid.20
Standardens innebörd är beroende av samhällets syn på
lämpliga bruknings- och rationaliseringsmetoder.
Avsevärt intrång
För att markägare skall ha rätt till ersättning krävs att
intrånget är kvalificerat. Intrånget skall relateras till hela
brukningsenheten och inte, såsom i naturvårdslagen, till
berörd del av fastigheten.
Restriktionernas omfattning skall bedömas från fall till
fall. Det är inte realistiskt att sätta en generell procentsats
som skall gälla för alla fall.
Genom ''artlagen'' kan en markägare hindras i sin
verksamhet genom att viss biotop faller under lagens
förbudsregel eller genom att ingrepp i biotopen har gjorts
tillståndspliktigt. En förutsättning för att markägaren skall
ha rätt till ersättning i dessa fall är att den pågående
markanvändningen avsevärt försvårats. Markägaren har t
ex inte rätt till ersättning om han inte får tillstånd till att
bygga kolonilotter inom ett våtmarksområde. Orsaken till
detta är att det rör sig om en ändrad markanvändningsform.
För den markägare som fått tillstånd till åtgärd inom ett
tillståndspliktigt område, gäller även lagens övriga
kravregler fullt ut. Dvs. markägaren är skyldig att välja
bästa möjliga plats och använda sig av bästa möjliga teknik.
Medför kravreglerna att markägaren tvingas övergå från en
teknik till en annan som är dyrare, har han inte någon rätt
till ersättning för den ökade kostnaden som lagens regler
medför.
Lagens kravregler gäller inte enbart för verksamheter
som skall utföras inom tillståndspliktig biotop utan för all
verksamhet som direkt eller indirekt kan medföra negativa
förutsättningar på hotade djur- eller växtarter.
Civilrättsliga avtal
Stat och kommun har möjlighet att ingå civilrättsliga
avtal med markägare. Markägare förbinder sig att helt eller
delvis avstå från viss markanvändning under en bestämd
tidsperiod. Genom att skyddet är tidsbegränsat behöver
inte ersättning betalas ut för all framtid.
Denna möjlighet är fördelaktig eftersom man inte vet
hur länge ett visst område kommer att vara skyddsvärt. Det
är vanligt att arter flyttar från ett område till ett annat.
5 kap. Tillsyns-, besvärs- och påföljdsregler
Dagens tillsynssystem fungerar mycket dåligt inom
natur- och miljövården. I lagförslagets bilaga om nödvändig
översyn av annan lagstiftning föreslås att en ny
övervakningsorganisation måste arbetas fram. Till dess att
ett nytt övervakningssystem tagits i bruk måste den gamla
organisationsformen användas.
Specialmotivering 1
kap. Inledande bestämmelser
1
§
Denna lag syftar till att långsiktigt bevara den naturliga
genetiska mångfalden i naturen genom att skydda hotade
växt- och djurarter samt deras biotoper.
Lagen inleds med en portalparagraf som sammanfattar
lagens syfte. Vi delar den syn om vikten av ekologisk
grundsyn som beskrivs i Naturresurs- och miljökommitténs
betänkande.21Det klargörs genom betoningen på att
bevarandet skall vara långsiktigt.
Det är viktigt att väsentliga bevarandeintressen ges ett
effektivt skydd. Begreppet biotop i paragrafen behöver inte
syfta på en naturtyp av en viss beskaffenhet utan kan även
utgöra ett enskilt naturområde som skyddas enligt denna lag
för att området är betydelsefullt för en eller flera hotade
arter.
2
§
Denna lag är tillämplig på åtgärder och verksamheter
vilka direkt eller indirekt kan medföra sådana negativa
ekologiska konsekvenser som kan få betydelse för djur-
eller växtarters livsförutsättningar, exempelvis förändringar
av betydelsefulla naturtypers säregna karaktär.
Lagens tillämpningsområde är vidsträckt för att lagen
skall vara så heltäckande som möjligt och omfatta all
mänsklig verksamhet som kan utarma naturens mångfald.
Med verksamhet avses inte bara under en längre tid
pågående verksamhet som t.ex. skogsbruk utan också
enstaka handlingar som att t.ex. plocka blommor under en
skogspromenad. Med åtgärder avses även olika typer av
administrativa beslut.
3
§
Definitionerbiotop: en naturmiljö som svarar mot
ekologiska krav från en eller flera biologiska
populationer.genetiskt särpräglad population: en grupp
av organismer som fortplantar sig i huvudsak med varandra
och som är knuten till en viss naturlig miljö.direkt
påverkan: ändringar av pågående markanvändning samt
åtgärder som kan förändra markens ekologiska
förutsättningar. I begreppet mark innefattas här även
vattenområden.indirekt påverkan: störning genom
vattenförorening, luftförorening, joniserande strålning,
buller, skakning, ljus eller annat sådant.hotad art: en art,
underart eller genetiskt särpräglad population vilken tillhör
någon av nedan nämnda klasser.
klass 0 -- Försvunna; taxa försvunna eller betraktade som
försvunna som reproducerande populationer.
klass 1 -- Akut hotade; taxa som löper risk att försvinna
som reproducerande populationer inom en nära framtid om
hotfaktorerna inte snarast undanröjes.
klass 2 -- Sårbara; taxa vars överlevnad inte är säkerställd
på längre sikt. Innefattar bla taxa med allvarlig tillbakagång
i numerär eller i geografisk utbredning och som möjligen
snart kan behöva föras till kategori akut hotade.
klass 3 -- Sällsynta; taxa som för närvarande inte är akut
hotade eller sårbara men som ändå är i riskzonen pga att
populationen totalt sätt är liten, geografiskt starkt
begränsad eller utglesad.
klass 4 -- Hänsynskrävande; taxa som inte tillhör 1--3
men som ändå kräver artvis utformad hänsyn.
Syftet med att använda definitioner har redovisats i
allmänna motiveringen till 1 kap.
2 kap. Kravregler
1 §
Var och en som utövar verksamhet eller på annat sätt
vidtar åtgärd som kan medföra negativ påverkan på hotade
växt- eller djurarters livsförutsättningar skall begränsa de
skador som kan uppstå.
Paragrafen är en allmän hänsynsregel och gäller för var
och en som vidtar åtgärd som kan medföra negativ
påverkan på växteller djurarters livsförutsättningar. Det
som kännetecknar en allmän hänsynsregel är bl a att den
inte ger någon rätt till ersättning samt att bevisbördan vilar
på utövaren. För att paragrafen skall fylla någon funktion --
förutom att fungera som tolkningsunderlag -- är den i
förslaget straffsanktionerad.22
Det räcker med att det finns risk för att skada kan uppstå
för att lagen skall vara tillämplig. Utövaren är skyldig att i
möjligaste mån begränsa de skador som kan uppstå. Här
måste en proportionalitetsprincip gälla begränsningarna
skall stå i proportion till eventuella skadors omfattning.
2 §
I följande naturtyper får icke sådana ingrepp göras som
kan medföra att naturtypens säregna karaktär förändras.
Urskog och urskogsliknande naturskogOrörda älvar,
älvsträckningar, biflöden och åarBäckraviner
Naturliga källor och källpåverkad markMjukbottnar i
grunda kustområdenNaturliga småvattendrag
Småvatten i odlingslandskapetÅkerholmarStörre
sammanhängande i allt väsentligt orörda myrar
De i första stycket nämnda naturtyperna skall definieras
av Statens Naturvårdsverk senast två månader efter lagens
ikraftträdande. I undantagsfall får lägsta och högsta
arealgräns anges i definitionen. Arealgränser får endast
sättas då biotopens karaktär förändras på ett sådant sätt att
värdet av ett skydd är starkt beroende av områdets storlek.
Område som skall skyddas enligt internationella
överenskommelser vilka Sverige anslutit sig till får inte
påverkas på sätt som motverkar överenskommelsens syfte.
Första stycket
Lagens utgångspunkt är att bevara arterna genom att i
huvudsak skydda deras biotoper. Vissa biotoper är unika
och rika på hotade arter och kräver därför ett generellt
skydd. De biotoper som är föreslagna är av mycket stor vikt
för naturvården.En uppräkning av vissa naturtyper redan i
lagen innebär också en vägledning i arbetet med kommande
naturvårdsplaner. Dessutom är det generella skyddet
särskilt viktigt innan de kommunala naturvårdsplanerna
hunnit träda i kraft.
Endast en mycket liten del av Sveriges skogsareal kan
karaktäriseras som urskog eller urskogsliknande naturskog,
beroende på att det i Sverige sedan lång tid tillbaka har
bedrivits ett intensivt skogsbruk. Till urskog räknas skog
som inte bär spår av skogsbruk i form av t.ex. gamla
stubbar, men även artsammansättningen kan ge värdefull
information. I biotopskyddet inräknas också
urskogsliknande naturskog eftersom det finns anledning att
inte sätta gränsen så snävt att endast skog som inte alls är
påverkad av någon typ av skogsbruk omfattas. Det finns
t.ex. skogar där det bedrivits försiktig dimensionshuggning
som är unika och värdefulla biotoper för många arter. Vid
definition av vad som kan inräknas i begreppet
urskogsliknande naturskog bör Naturvårdsverket tillämpa
en för biotopskyddet generös bedömning.
Naturliga källor och källpåverkad mark är mycket
skyddsvärda biotoper. Med naturliga källor avses områden
där grundvatten stiger till marken utan att detta är orsakat
av mänskliga ingrepp. Många källor har förstörts som
biotoper då de utnyttjats som vattentäkter eller har dikats
ut i samband med skogsdikning.
Mjukbottnar i grunda kustområden är av avgörande
betydelse för många fiskarters möjligheter till reproduktion
och viktiga för livet i havet genom sin höga
produktionsförmåga. De hotas bl.a. av exploatering för
småbåtshamnar, dumpning av fyllnadsmassor och spridning
av miljögifter i samband med dumpning.
Med uttrycket i allt väsentligt orörda myrar, avses myrar
som inte alls eller mycket skonsamt har utnyttjats av
människan. Myrar där det har bedrivits slåtter anser vi vara
i allt väsentligt orörda, medan exploatering av myrar som
har dikats ut istället för att omfattas av ett absolut skydd
kommer att vara tillståndspliktig enligt paragraf.
Andra stycket
En tidsgräns är satt för framtagande av lämpliga
definitioner eftersom det är angeläget att lagen ska kunna
fungera effektivt så snabbt som möjligt. I vissa fall kan det
vara lämpligt att ange arealgränser i anslutning till
definitionen. Exempelvis kan en åkerholme sägas förlora
sina karaktäristiska egenskaper som biotop om den är för
stor.
Tredje stycket
För att en av Sverige undertecknad konvention ska få
rättsverkan nationellt krävs en implementeringsakt.
Genom lagen ges områden som skyddas genom olika
konventioner ett direkt skydd oavsett om implementering
skett eller ej.
3 §
Regeringen eller myndighet regeringen bestämmer skall,
då så erfordras för denna lags syfte, meddela föreskrifter till
skydd för ytterligare naturtyper.
Paragrafen ger regeringen eller den myndighet
regeringen bestämmer möjlighet att ge ett generellt skydd
för ytterligare naturtyper. Detta gör att lagen är flexibel i
den riktningen att ett minimikrav på generellt biotopskydd
kan kompletteras med ytterligare naturtyper. Vi har här valt
att tillämpa en progressiv lagstiftningsteknik, dvs. lagens
tillämpningsföreskrifter skall kunna utvecklas i takt med att
kunskapen på problemområdet ökar. Paragrafen ger också
möjligheter till regionala och lokala variationer vad gäller
föreskrifter. Vissa biotoper kan vara mycket värdefulla i ett
regionalt eller lokalt perspektiv utan att vara det nationellt.
Det är angeläget att föreskrifter om skydd för olika
våtmarks- och sumpskogsbiotoper inom kort kommer till
stånd. Dessa biotoper är inte angivna i lagtexten eftersom
en mängd olika biotoper kan särskiljas och stora regionala
variationer vad gäller skyddsvärde finns.
4 §
Utplantering samt andra åtgärder är förbjudna om de
kan medföra att djur-, växtart, underart eller genetiskt
särpräglad population sprids till ett område där den inte
redan naturligt finns eller i sen tid har naturligt har funnits.
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer
kan meddela ytterligare tillämpningsföreskrifter.
Naturvårdsverket kan, om det är uppenbart att
utplanteringen inte innebär några ekologiska risker,
meddela undantag från förbudet. Utplanteraren svarar fullt
ut för de ekonomiska konsekvenser som kan uppstå för de
fall undantag från förbudet medgivits.
Utplantering av populationer som är främmande för en
naturtyp kan innebära risker för det ekologiska systemet
genom att livsförutsättningarna för andra organismer
förändras. Är förändringarna stora verkar de sannolikt
utarmande för den naturliga variationsrikedomen. Men
även mindre förändringar kan få dramatiska effekter på
enskilda populationer och t.o.m. arter. Med ''sprida sig'' till
en naturtyp menas varaktigt etablera och reproducera sig.
Paragrafen är inte enbart tillämplig på fysisk
förflyttning. Den omfattar också andra åtgärder som i
praktiken kan leda till samma typ av inverkan på
livsförutsättningarna för olika naturliga populationer
genom att främmande populationer ges möjligheter att
etablera sig.
Uttrycket ''i sen tid'' ingår i paragrafen för att lagen inte
skall förhindra inplantering av tidigare utrotade växt- och
djurarter i miljöer som är naturliga för dessa arter.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer
skall lämna de föreskrifter som erfordras för att paragrafen
skall kunna tillämpas på ett ändamålsenligt sätt. I
tillämpningsföreskrifterna måste bl.a. preciseras när risk
kan sägas föreligga för att spridning sker till visst område.
Statens Naturvårdsverk kan medge undantag från
bestämmelsen om man efter noggrann
miljökonsekvensanalys kunnat visa att de ekologiska
riskerna är försumbara. Undantagsbestämmelsen skall
tillämpas mycket restriktivt. Trots att möjligheten till
undantag skall tillämpas mycket restriktivt kan det inte helt
uteslutas att SNV i visst fall kan göra en felbedömning och
ge tillstånd till utplantering som visar sig olämplig. För
dessa fall skall utplanteraren svara strikt för de skador som
uppstår. Detta kan t ex innebära att utplanteraren får betala
kostnaden för att utrota den felaktigt inplanterade arten.
5 §
Den som utövar eller ämnar utöva verksamhet eller vidta
åtgärd som kan medföra negativ påverkan på växt- eller
djurarters livsförutsättningar skall välja plats där ändamålet
kan uppnås med så små olägenheter som möjligt utan
oskäliga kostnader.
Bedömningen enligt första stycket skall för åkerbruk,
skogsbruk och betesdrift ske med beaktande av
företagarens förutsättningar att välja plats.
En typisk minimerings--lokaliseringsregel, som innebär
att bara sådana platser får användas, som ger minst skada
totalt sett. Principen innebär att bästa plats från miljö- och
naturvårdssynpunkt23 för verksamhet som kan
innebära ekologiska skador skall väljas.
Regeln har sin motsvarighet i 4
§ ML. Vad gäller paragrafens ambitionsnivå skall, i de
fall stycke två inte är tillämpligt, en objektiv bedömning
göras vad gäller val av bästa plats. Hänsyn tas inte till den
enskilde företagarens möjligheter att välja plats. Hur stort
referensområde som ska gälla blir beroende av vilken typ av
verksamhet det rör sig om. För verksamhet som bara finns
på enstaka ställe blir hela landet referensområde medan det
för verksamhet som är vanligt förekommande över hela
landet små regioner kan utgöra referensområde.
Av rimlighetsskäl har vi vad gäller åkerbruk, skogsbruk
och betesdrift bestämt att referensområdet skall utgöra
företagarens mark.
När man bedömer vad som är skäliga kostnader för
lokaliseringen skall man räkna in de extra kostnader som
blir en konsekvens av att lokaliseringen sker på bästa plats.
6 §
Den som utövar verksamhet eller på annat sätt vidtar
åtgärd som kan medföra negativ påverkan på växt- eller
djurarters livsförutsättningar är skyldig att vidta de
skyddsåtgärder och tåla den begränsning av verksamheten
och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som fordras för att
förebygga eller avhjälpa olägenheter. Skyldighet att
avhjälpa olägenhet kvarstår även efter det att verksamheten
upphört.
Vid bedömning av vad som skäligen kan krävas skall
utgångspunkt tas i vad som är tekniskt och ekonomiskt
möjligt vid verksamhet av det slag som är i fråga.
Paragrafen har sin motsvarighet i 5
§ ML och är en dämpningsregel som kräver att
störningar skall dämpas så långt som tillgänglig teknik
medger. Hur stora kostnader detta skall få medföra skall
bestämmas utifrån ett objektivt synsätt där man inte tar
hänsyn till hur mycket den aktuelle utövaren skäligen kan
klara av ekonomiskt utan istället ser till hur mycket ett
normalt företag i samma bransch skulle klara.
Ansvar för olägenheter, som uppstått under den tid då
verksamhet bedrivits på det aktuella området, kvarstår
även efter det att verksamheten upphört.
Bevisbörda för att verksamhet inte kan medföra
olägenhet eller negativ påverkan vilar på utövaren.
Vad som är ''tekniskt möjligt'' är en rättslig standard som
varierar från tid till annan. Vad som krävs är alltså beroende
av vad som är tekniskt möjligt vid den tidpunkt då
verksamheten startar. Med tekniskt möjligt menas teknik
som används kommersiellt någonstans i världen eller
befinner sig i ett utvecklat försöksstadium och är med stor
sannolikhet fungerande. Skyldighet att vidta ytterligare
försiktighetsmått, dvs att använda sig av nyare teknik, som
orsakar utövaren kostnader minskas i den utsträckning som
uppoffringar redan gjorts från utövarens sida.
7 §
Inom område som är biotop eller har väsentlig betydelse
för växt- eller djurart vilken tillhör hotkategori 1 eller 2 får
verksamheter inte utövas och åtgärder inte vidtas om de kan
medföra förändring av naturtypens eller naturområdets
säregna karaktär.
Trots att markägare eller annan valt bästa plats, använt
sig av bästa teknik samt i möjligaste mån sökt begränsa sina
skador får tillstånd inte ges om det visar sig att det aktuella
området är biotop eller har väsentlig betydelse för djur-
eller växtart som tillhör hotkategori 1 eller 2 i
artdatabanken.
Ett område kan ha väsentlig betydelse för djur- eller
växtart exempelvis om området ligger i nära anslutning till
en för arten nödvändig biotop eller om området fungerar
som en grön korridor för arten i fråga.
Paragrafen innebär även att en tillståndsmyndighet
måste avslå en tillståndsansökan om åtgärden eller
verksamheten har väsentlig betydelse för växt- eller djurart
vilken tillhör hotkategori 1 eller 2. Regeln ger uttryck för
lagens direkt målrelaterade ambitionsnivå vilken är att ge
ett absolut skydd för utrotningshotade arter.
8 §
Tillstånd krävs av länsstyrelsen för åtgärder som kan
medföra förändring av följande naturtypers säregna
karaktär.
1. Olika typer av våtmarksbiotoper 2.
Olika typer av lövsumpskogsbiotoper
Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer
skall utarbeta föreskrifter om generella krav på
försiktighetsmått i dessa biotoper.
Statens naturvårdsverk skall utarbeta föreskrifter vilka
anger hur gränsdragningarna mellan dessa typer av biotoper
och övriga biotoper ska dras.
Bakgrunden är densamma som i 2
§ men vår bedömning är att i de här naturtyperna är ett
generellt skydd inte ändamålsenligt då det är stora områden
av olika karaktär och skyddsvärde. Skyddsvärdet av de
olika biotoperna varierar också över landet.
Andra stycket anger att det måste arbetas fram
föreskrifter om generella försiktighetsmått för dessa typer
av biotoper. Dessa generella föreskrifter måste tillämpas då
tillstånd ges till ingrepp i biotoperna. Föreskrifterna skall
också vara utformade så att de kan tillämpas vid
tillståndsprövning enligt 11
§. Naturligtvis måste föreskrifterna ges inom ramen för
denna lag.
9 §
Regeringen eller myndighet regeringen bestämmer skall,
när så erfordras för denna lags syfte, kunna lägga till
ytterligare naturtyper vilka kräver tillstånd enligt denna lag.
Denna paragraf ger, på samma sätt som 3
§, möjlighet att utan ändring av denna lag komplettera
med ytterligare naturtyper. För ytterligare motivering
hänvisas till vad som sagts under 3
§.
10 §
Tillståndsprövning enligt denna lag skall bland annat
grundas på sådant beslutsunderlag som ställs enligt lag.
Tillstånd får inte ges i strid med gällande kommunal
naturvårdsplan.
Här hänvisas till vad som skrivits om
beslutsunderlagsregler i avsnittet om nödvändig översyn av
annan lagstiftning.
11 §
Om tillstånd enligt 8
§ berör område vilket är biotop eller har väsentlig
betydelse för växt- eller djurart vilken tillhör
artdatabankens hotkategori 3 eller 4 skall föreskrifter om
försiktighetsmått ställas upp av länsstyrelsen.
Länsstyrelsen kan även utfärda föreskrifter om
försiktighetsmått för pågående verksamhet inom område
som avses i första stycket.
Syftet med paragrafen är att föra in konkreta krav på
försiktighetsmått i naturtyper som är tillståndspliktiga i de
fall när tillstånd till ingrepp ges. Höga krav på
försiktighetsmått kan vara ett alternativ till att totalförbjuda
en verksamhet. När kraven på försiktighetsmått ställs skall
hänsyn tas till regionala förhållanden eftersom en viss
naturtyp och vissa arter kan vara värdefulla regionalt även
om de inte är lika unika i landet som helhet.
3 kap. Naturvårdsplan
1 §
Statens Naturvårdsverk skall i samarbete med Sveriges
Lantbruksuniversitet ansvara för att en artdatabank för
hotade arter upprättas.
Arterna skall indelas enligt hotkategorierna 0--4 i 1 kap.
3
§.
Artdatabankens innehåll ska anpassas till det aktuella
kunskapsläget.
Första stycket
Här hänvisas till allmänna motiveringen till 2 kap.
Andra stycket
Här hänvisas till allmänna motiveringen till 2 kap.
Tredje stycket
Målsättningen med arbetet med artdatabanken skall
vara att åstadkomma så goda livsbetingelser för arterna att
deras fortlevnad inte längre hotas.
Hotlistan skall ständigt hållas aktuell genom löpande
arbete och översyn. Meningen är att arterna skall kunna
omplaceras mellan de olika klasserna, helt avföras från
listan eller tillföras listan. Hotlistan skall ständigt hållas
aktuell genom löpande arbete och översyn.
2 §
För arter upptagna i artdatabanken skall Statens
Naturvårdsverk upprätta övergripande handlingsprogram.
Handlingsprogrammen kan gälla för flera arter och skall
beskriva lämpliga principer för hur arbetet med hotade
arter skall bedrivas. I handlingsprogrammen skall riktlinjer
utarbetas för att skydda skilda naturtyper. Målsättningen
skall vara att bevara eller återskapa livskraftiga
populationer.
Handlingsprogrammen utgör en allmän policydel där
Statens Naturvårdsverk generellt förklarar hur arbetet med
de hotade arterna skall bedrivas. Det kan vara lämpligt att
inrikta handlingsprogrammen på att utarbeta riktlinjer för
att skydda skilda naturtyper. Handlingsprogrammen är av
mer övergripande karaktär, de kommer normalt att gälla för
många arter och är inte avsedda att vara lika inriktade på
enskilda arter som åtgärdsprogrammen.
3 §
Varje kommun skall utföra en naturvårdsinventering i
enlighet med vad som föreskrivs i andra stycket.
Inventeringen skall vara slutförd före den 1 september 1994.
Därefter skall inventeringen revideras minst en gång vart
femte år.
Inventeringen skall omfatta en beskrivning av
landskapsbilden, förekomst av jordarter, berggrunder,
vatten, vegetation, djurliv och kulturlandskap. Speciell
uppmärksamhet skall ägnas de arter som är upptagna i
artdatabanken, de i 2 kap. 2 och 8
§
§ upptagna naturtyperna samt av Naturvårdsverket
enligt 2 kap. 3 och 9
§
§ angivna naturtyper.
I redovisningen av inventeringen skall ingå en karta där
olika områden klassificerats efter sina naturvärden.
Statens Naturvårdsverk utfärdar riktlinjer för
inventeringsarbetets genomförande, nödvändig
ambitionsnivå samt redovisningsform.
Första stycket
Varje kommun blir skyldig att utföra en
naturvårdsinventering. Vi har i lagen skrivit in en
''deadline'' då den första inventeringen senast måste vara
slutförd. Det är viktigt att inventeringarna blir noggrant
utförda och färdigställda så snart som möjligt eftersom de
ska ligga till grund för Statens Naturvårdsverks arbete med
åtgärdsprogram. Svårigheter kan uppstå med att få fram en
god inventering på den tid lagen medger. En lägre
ambitionsnivå kan därför accepteras vid första
inventeringen om det finns praktiska svårigheter,
exempelvis problem att få fram erforderlig personal. Sedan
inventeringen färdigställts skall den revideras minst en gång
vart femte år. Lagen stadgar en minimitid och lämnar fritt
till den kommun som vill revidera inventeringen oftare. Vid
revidering av inventering skall samma förfarande ske som
då inventeringen godkändes för första gången.
Andra stycket
Inom de naturtyper som anges i 2 kap. 2 och 8
§
§ samt de naturtyper som särskilt utpekats av Statens
Naturvårdsverk enligt 2 kap. 3 och 9
§
§ skall inventeringen göras extra noga om man kan
misstänka att speciella arter finns inom sådant område. Det
kan t ex krävas att extra expertis inkallas.
Värdering i olika klasser skall ske av
inventeringsobjekten.
Tredje stycket
Naturvårdsinventeringen skall bestå av dels en textdel
dels en kartdel. De klasser som tilldelats de olika
inventeringsobjekten skall tydligt markeras på kartan över
det inventerade området. Det är viktigt att såväl kart- som
textdelen utformas klart och tydligt. Inventeringen skall
kunna användas både för vetenskapligt ändamål och av
allmänt intresserade människor.
Fjärde stycket
Statens Naturvårdsverk avgör hur klassificeringen skall
utformas. Det är lämpligt om olika kommuners
inventeringar utförs på ett någorlunda enhetligt sätt.
4
§
Varje kommun skall ha minst en anställd kommunekolog
som bland sina arbetsuppgifter skall tillse att den i 3
§ avsedda inventeringen utförs på ett ändamålsenligt
sätt.
Statens Naturvårdsverk kan medge undantag från första
stycket och tillåta att två eller flera kommuner gemensamt
anställer en kommunekolog.
Naturvårdsverket kan meddela föreskrifter om krav på
kommunekologs kompetens.
Första stycket
Enligt 2
§ Naturvårdslagen är naturvård en såväl statlig som
kommunal angelägenhet. Varje kommun skall därför ha
tillgång till ekologisk expertis. Kravet på en kommunekolog
per kommun innebär att en minimistandard gäller.
Kommunekologen skall se till att inventeringen utförs på ett
ändamålsenligt sätt. Tanken är inte att ekologen själv skall
utföra inventeringen utan han skall kunna delegera det
arbete som skall utföras. Kommunekologen bör ha goda
kunskaper i biologi, ekologi samt gärna i geologi och
hydrologi.
Andra stycket
I mindre kommuner med lågt invånarantal kan undantag
av Statens Naturvårdsverk medges från kravet på en
kommunekolog per kommun, förutsatt Statens
Naturvårdsverk bedömer att en ekolog kan klara
arbetsuppgifterna i mer än en kommun.
5 §
När kommunens naturvårdsinventering utförts, men
innan den godkänts av länsstyrelsen enligt 8
§, skall resultatet ställas ut för offentlig granskning.
Utställningstiden skall vara minst tre månader under
vegetationsperioden.
Den som vill skall kunna granska den av kommunen
utförda inventeringen. Tanken är att man skall tillvarata
lokalkännedom och förbättra faktaunderlaget.
Utställningen av inventeringen skall ske på plats som är
lättillgänglig för kommuninnevånarna. Det skall vara
möjligt att ta del av inventeringen även på kvällstid. Vi har
ansett det naturligt att utställningstiden förläggs till den
gröna delen av året.
6 §
Kungörelse om utställning av naturvårdsinventeringen
skall minst en vecka före utställningstidens början anslås på
kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av
kungörelsen skall framgå var utställningen äger rum samt
inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på
inventeringen skall lämnas. Den som vill lämna synpunkter
på naturvårdsinventeringen ska göra detta skriftligen under
utställningstiden.
För kungörandet skall gälla vad som är föreskrivet i
lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärende hos
myndighet m m.
Den som berörs av naturvårdsinventeringen skall ha
möjlighet att ta del av inventeringen. Det krävs att
utställningen kan nås även utom arbetstid. Lämplig lokal
kan exempelvis vara bibliotek eller annan lättillgänglig
offentlig lokal.
7 §
Omedelbart efter granskningstidens utgång skall ett
offentligt sammanträde hållas med allmänheten och
berörda myndigheter. Möjlighet skall ges att få svar på
frågor och komma med synpunkter på inventeringen.
Kommun skall beakta de skriftliga synpunkter som ingivits
under utställningstiden.
Kungörelse om offentligt granskningssammanträde skall
minst två veckor före granskningstidens utgång anslås på
kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av
kungörelsen skall framgå eventuella ändringar från den
ursprungliga inventeringen samt tid och plats för
granskningssammanträdet.
Vid det offentliga sammanträdet med allmänheten skall
intresserade ges möjlighet att få inventeringen redovisad.
Syftet med det offentliga sammanträdet är dessutom att
tillvarata lokalkännedom för att möjliggöra en så
heltäckande inventering som möjligt.
8 §
Naturvårdsinventeringen prövas för godkännande av
länsstyrelsen.
Länsstyrelsen kan komplettera naturvårdsinventering
på kommuns bekostnad i de fall inventeringen inte uppfyller
ambitionsnivån i 3
§.
Länsstyrelsen har rätt att föreskriva på vilket sätt
naturvårdsinventeringen skall redovisas.
Första stycket
Länsstyrelsen godkänner inventeringen och får på så vis
en bra översikt över samtliga kommuners naturområden
inom länet.
Andra stycket
Andra stycket fungerar som en säkerhetsventil för de fall
kommun i någon del inte lyckats med inventeringsarbetet.
Tredje stycket
Länsstyrelsen skall kunna föreskriva på vilket sätt
inventeringen skall redovisas. Länsstyrelsen kan t ex kräva
att samtliga kommuner redovisar via ADB. Det förenklar
om alla naturvårdsinventeringar ligger på data. Bl a SNV
kan ha stor nytta av det vid utförandet av
åtgärdsprogrammen.
9 §
Statens Naturvårdsverk skall med utgångspunkt i verkets
handlingsprogram enligt 2
§ och med ledning av kommunernas
naturvårdsinventeringar enligt 3
§ upprätta artinriktade åtgärdsprogram för
hotkategorierna 1 och 2.
Åtgärdsprogram skall klargöra artens hotbild och status.
Nödvändiga åtgärder för att uppnå önskad målsättning skall
redovisas. Programmen skall innehålla tidsplan samt
beräknad kostnad för programmets genomförande.
För att lagen skall vara effektiv har klara handlingsregler
satts upp för att på så sätt styra adressaterna. Med hjälp av
olika instrument anges de olika steg och åtgärder som skall
vidtas. Tillsammans bildar de olika åtgärderna en enhet.
Statens Naturvårdsverk börjar med att upprätta en
allmän programdel där man tar fram principer för hur man
skall arbeta med hotade arter. Detta handlingsprogram
skall tillsammans med kommunernas
naturvårdsinventeringar fungera som underlag för Statens
Naturvårdsverk när de upprättar de artinriktade
åtgärdsprogrammen. De olika momenten hänger ihop.
Kommunernas naturvårdsinventeringar är en förutsättning
för att Statens Naturvårdsverk skall kunna upprätta
åtgärdsprogram.
Åtgärdsprogrammen är artinriktade och relativt
detaljerade. De skall tydligt ange vilka åtgärder som krävs
för att arten skall få erforderligt skydd och kunna överleva.
Exempel på vad som kan föreskrivas i åtgärdsprogrammen
är olika skötselåtgärder, övervakning samt krav på att skapa
fröbanker för vissa arter. Åtgärdsprogrammen skall
redovisa vilka åtgärder som prioriteras, de skall visa en tids-
och kostnadsplan för programmets genomförande. Det är
viktigt att åtgärdsprogrammen är aktuella samt att de
revideras vid behov.
10 §
Kommun skall upprätta naturvårdsplan på grundval av
naturvårdsinventering och Statens Naturvårdsverks
handlings- och åtgärdsprogram.
Planen skall innehålla 1.
förbud och krav på försiktighetsmått samt
tillståndsplikt inom olika verksamheter, naturområden,
naturtyper samt delar av kommunen,
2. förslag på aktiva naturvårdsåtgärder som behövs till
skydd för hotade arter.
En ekonomisk kalkyl skall upprättas med anledning av
förslaget. I kalkylen ska dels ingå kostnader för ersättning
till markägare för förbud och krav på försiktighetsmått.
Olika ambitionsnivåer ska anges vad gäller förslag på aktiva
naturvårdsåtgärder. Kostnader som uppkommer på grund
av statliga krav i lag och föreskrifter ska täckas av staten,
medan kommunala tilläggskrav ska betalas av kommunen.
Staten är skyldig att täcka kostnader för de aktiva
naturvårdsåtgärder som krävs för att skydda arter som
tillhör hotkategori 1.
Naturvårdsplan ska fungera som beslutsunderlag för
tillståndsgivning enligt 2 kap. 8
§.
Planen ska vara klar för fastställande senast den 1
januari 1995.
Den kommunala naturvårdsplanen ska utformas så att
lagens intentioner uppfylls inom kommunen. Vid
utarbetandet har kommunerna god vägledning av den egna
inventeringen och Statens Naturvårdsverks handlings- och
åtgärdsprogram.
Lagen är uppbyggd så att varje kommun har möjlighet
att gå längre än vad lagens minimikrav anger. I
naturvårdsplanen tar kommunen ställning till den egna
ambitionsnivån när det gäller naturvården. Under arbetet
med planen är det viktigt att kommunen stimulerar en
debatt om ambitionsnivå och utformning av naturvården
inom kommunen.
Naturligvis måste det göras en ekonomisk avvägning
mot andra kommunala intressen när kommunen fattar
beslut om ambitionsnivå. Det går naturligtvis att lägga sig
på en mängd olika ambitionsnivåer beroende på hur stora
områden man vill skydda och hur mycket aktiva
naturvårdsåtgärder, t.ex. i kulturlandskapet, som man vill
satsa på. Det är därför viktigt att de beräknade kostnaderna
vad gäller ersättning till markägare och för de aktiva
naturvårdsinsatserna redovisas. Det räcker inte med att
kostnaderna för en ambitionsnivå tas fram, eftersom
kommunfullmäktige då skulle få fatta sitt beslut på ett
alltför bristfälligt beslutsunderlag.
De kostnader som uppkommer för att klara lagens
miniminivå ska betalas av staten och kommunala
tilläggskrav av kommunen. Detta hindrar naturligvis inte
att riksdagen i sitt budgetarbete väljer att lägga sig på en
högre nivå t.ex. vad gäller aktiva naturvårdsåtgärder i
kulturlandskapet än vad lagen föreskriver.
10 a §
Det åligger markägare eller nyttjanderättshavare att ta
del av vad som i kommuns gällande naturvårdsplan har
betydelse för honom.
Det är viktigt för lagens genomförande att
naturvårdsplanerna sprids till berörda markägare. Kommun
skall skicka ut naturvårdsplan till berörd markägare eller på
annat lämpligt sätt sprida planen. Planen skall finnas
tillgänglig på bibliotek eller annan lämplig offentlig lokal.
Bevisbördan är omvänd, dvs markägaren måste vid ett
eventuellt åtal kunna styrka att han inte brutit mot gällande
naturvårdsplan.
11 §
När förslag till naturvårdsplan upprättats skall förslaget
ställas ut för offentlig granskning under fyra veckor.I
samband med naturvårdsplanens utställande skall
kungörelse om offentligt granskningssammanträde anslås
på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning.
Under granskningstiden skall kommunen samråda med
länsstyrelsen och andra berörda kommuner. Samrådet
syftar till ett utbyte av information och synpunkter.
Resultatet av samrådet och förslag med anledning av de
synpunkter som som har framförts skall redovisas i en
samrådsredogörelse.
Vill annan än ovan nämnda myndigheter lämna
synpunkter på naturvårdsplanen skall detta göras skriftligen
under granskningstiden.
När naturvårdsplanen upprättats och ställts ut för
offentlig granskning skall kommun samråda med
länsstyrelsen och annan berörd kommun. Samrådet syftar
till att förebygga eventuella konflikter och samordna
regionala naturvårdsintressen. Kommun bör ta kontakt
med de markägare som påtagligt berörs av förslaget samt
med lokala naturskyddsföreningar och miljögrupper. Ett
viktigt syfte med den offentliga granskningen är att ta till
vara lokal kompentens som finns hos naturintresserade
människor och föreningar.
12 §
Då en vecka återstår av granskningstiden skall ett
offentligt granskningssammanträde hållas med allmänhet
och berörda myndigheter.
Syftet med det offentliga granskningssammanträdet är
att kommunen skall få svara för den upprättade
naturvårdsplanen. Det är troligt att det offentliga
granskningssammanträdet bidrar till att lägga
ambitionsnivån högt i naturvårdsplanen på grund av
allmänhetens stora miljöintresse. Allmänheten får komma
med synpunkter, dessutom förbättrar de offentliga
granskningssammanträdena demokratin. Information,
insyn och offentlig debatt utgör nödvändiga delar i ett
demokratiskt samhällssystem.
13 §
Naturvårdsplanen antas av kommunfullmäktige.
Naturvårdsplan fastställs av Statens Naturvårdsverk.
Statens Naturvårdsverk kan vid fastställande av
naturvårdsplan förordna att visst naturområde, tillhörande
naturtyp vilken omfattas av 2 kap. 2 eller 3
§
§ inte skall omfattas av förbudet i nämnda paragrafer då
det är uppenbart att området saknar väsentlig betydelse för
djur- eller växtarter i artdatabanken.
Första stycket
Det förutsätts att naturvårdsplan antas av
kommunfullmäktige eftersom planen bl a innehåller förslag
på aktiva naturvårdsåtgärder, vilket innebär kostnader för
kommunen i de fall de inte erfordras till skydd för arter som
tillhör hotkategori 1.
Andra stycket
Genom att Statens Naturvårdsverk skall fastställa
naturvårdsplanen har det möjlighet att kontrollera att
samtliga kommuner uppfyllt lagens krav. Naturvårdsverket
kan bl.a. kontrollera att kommunerna beaktat av verket
upprättade åtgärds- och handlingsprogram. Uppfyller
naturvårdsplanen inte lagens krav får den inte fastställas.
Statens Naturvårdverk kan då antingen skicka tillbaka
planen till kommun för komplettering eller välja att själv
ändra planen på kommuns bekostnad. I och med att Statens
Naturvårdsverk har fastställt naturvårdsplan får den
rättsverkan, dvs den blir bindande och styrande för framtida
beslut. Tillståndsmyndighet har ingen möjlighet att frångå
planen och ge tillstånd till exploatering av ett i planen
skyddat område.
Tredje stycket
Det kan finnas områden som faller inom definitionernas
ramar men som ändå saknar väsentlig betydelse för djur-
eller växtarter i artdatabanken. För dessa områden ges
Statens Naturvårdsverk en möjlighet att vid fastställande av
naturvårdsplan förordna att område inte skall omfattas av
förbudet i nämnda paragrafer.
14 §
Om upprättat förslag inte överensstämmer med Statens
Naturvårdsverks handlings- och åtgärdsprogram eller inte
färdigsställts inom den i 10
§ angivna tidsramen, får Statens Naturvårdsverk
upprätta en naturvårdsplan för kommun på kommuns
bekostnad.
Paragrafen utgör en säkerhetsventil för de fall där
kommun misslyckats med att upprätta naturvårdsplan.
15 §
De i 21
A
§ skogsvårdslagen obligatoriska skogsbruksplanerna
skall anpassas i överensstämmelse med de av
kommunfullmäktige antagna naturvårdsplanerna.
Den naturvårdshänsyn som skall tas enligt
skogsvårdslagen är inte verkningsfull. En koppling skall
därför göras mellan skogsbruksplanerna och de av kommun
upprättade naturvårdsplanerna.
4 kap. Ersättningsregler 1
§
Om föreskrifter enligt denna lag medför att annars laglig
pågående markanvändning försvåras avsevärt, är
fastighetsägaren eller innehavare av särskild rätt till
fastigheten berättigade till ersättning för den skada de
härigenom lider.
Endast åtgärder som avsevärt försvårar pågående
markanvändning är ersättningsgill. Kompensation utgår
inte om ägare eller innehavare av särskild rätt till
fastigheten förlorar möjligheten att i framtiden utnyttja
marken på annat sätt än tidigare. Beträffande innebörden
av begreppet pågående markanvändning hänvisas till 3
kapitlets allmänmotivering.
2 §
Medför föreskrift enligt denna lag att synnerligt men
uppkommer vid användningen av brukningsenheten, kan
ägaren fordra att fastigheten löses.
Bedömning huruvida föreskrift medför synnerligt men
vid användningen av brukningsenheten avgörs i det
enskilda fallet. Begreppet synnerligt men skall tolkas
restriktivt. Inlösen skall kunna ske om intrånget i den
faktiska markanvändningen är så betydande att fastigheten
blir onyttig för ägaren. Ett exempel kan vara om skogsägare
tvingas begränsa sitt skogsbruk på större delen av
brukningsenheten så att han inte längre kan livnära sig på
inkomsterna från sitt skogsbruk.
Begreppet ''brukningsenhet'' har behandlats i allmän
motiveringen till kapitel 4.
3 §
Har hinder uppstått till följd av att kommun i
naturvårdsplan beslutat skydda särskilt område utöver vad
som krävs enligt denna lag skall ersättning härför betalas av
kommun i de fall rätt till ersättning föreligger enligt denna
lag.
Lagen bygger på principen att vissa minimikrav ställs
upp i lagtexten. Utöver dessa minimikrav har kommun rätt
att i naturvårdsplan gå längre och föreskriva ytterligare krav
för att exempelvis skydda en viss biotop. En kommun i
norra Norrland kanske upptäcker ett bestånd av hassel som
de anser skyddsvärt. Hassel är ingen hotad art utan är
vanligt förekommande i södra Sverige och får därigenom
inget direkt skydd genom lagen. Kommun har däremot
möjlighet att med hjälp av naturvårdsplan skydda det för
den norrländska kommunen ovanliga hasselbeståndet. I ett
sådant fall skall ersättning betalas av kommun och inte av
staten.
4 §
I fråga om rätt till ersättning och inlösen skall
expropriationslagen (1972:719) gälla i tillämpliga delar när
inte annat bestämts genom denna lag.
Se expropriationslagens regler!
5 kap. Tillsyns-, besvärs- och påföljdsregler
1 §
Statens Naturvårdsverk, länsstyrelserna samt miljö- och
hälsoskyddsnämnderna utövar tillsynen enligt denna lag.
Statens Naturvårdsverk är central tillsynsmyndighet.
Statens Naturvårdsverk skall för de fall verket medgivit
undantag från förbudet i 4
§ andra kapitlet se till att utplanteringen sker inom
lagens ramar samt att meddelade föreskrifter följs.
Länsstyrelsen utövar tillsynen över tillståndspliktiga
åtgärder som avses i 8
§ och 9
§ i andra kapitlet. Miljö- och hälsoskyddsnämnden
utövar i övrigt tillsyn över de områden som täcks av
kommuns naturvårdsplan.
Statens naturvårdsverk kan med stor restriktivitet
meddela undantag från utplanteringsförbudet i 2 kap. 4
§. För de fall undantag medges skall Statens
Naturvårdsverk även efter det att undantag medgivits se till
att inga ekologiska risker uppstår vid utplantering. Statens
Naturvårdsverk skall även se till att de
tillämpningsföreskrifter som meddelats i samband med
undantaget i 4
§ följs.
Har länsstyrelsen givit tillstånd till ingrepp i en naturtyp
som omfattas av tillståndsplikt skall den se till att ingreppen
utförs på godkänt sätt dvs. att den som utför ingreppet
rättar sig efter de föreskrifter samt de generella krav på
försiktighetsmått som uppställts av tillståndsmyndigheten.
Miljö- och hälsoskyddsnämnd ansvarar med undantag
för vad som gäller i stycke ett och två för tillsynen över de
områden som täcks av kommuns naturvårdsplan. Detta är
naturligt eftersom miljö- och hälsoskyddsnämnderna är bäst
insatta i de kommunala naturvårdsplanerna samt även
ansvarar för revidering av dessa.
2 §
Om tillstånd inte har givits enligt denna lag, får
tillsynsmyndighet meddela föreläggande om
försiktighetsmått eller förbud som behövs för att lagen eller
föreskrifter som har meddelats med stöd av den skall
efterlevas. Tillståndsbeslut enligt denna lag hindrar inte en
tillsynsmyndighet från att meddela sådana brådskande
föreskrifter som är nödvändiga till följd av särskilda
omständigheter. Om en tillståndshavare åsidosätter villkor
som angivits i tillståndsbeslutet, får en tillståndsmyndighet
förelägga honom att vidta rättelse. I beslut om föreläggande
enligt denna paragraf får en tillsynsmyndighet sätta ut vite.
Paragrafen har sin motsvarighet i 40
§ ML. Paragrafen gör det möjligt för tillsynsmyndighet
att direkt på grund av lagens bestämmelser meddela
föreläggande om försiktighetsmått eller förbud.
3 §
För att utöva tillsyn enligt denna lag samt för att kunna
utföra naturvårdsinventering har tillsynsmyndighet rätt att
vinna tillträde till område som innehas av fysisk eller
juridisk person.
Lagen förutsätter att tillsynsmyndighet har möjlighet att
utöva tillsyn samt utföra inventering även inom område som
ägs av fysiska eller juridiska personer.
4 §
Den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1.
bryter mot 1
§ i andra kapitlet,
2. bryter mot 2
§, 4
§ första stycket i andra kapitlet,
3. bryter mot 5
§, 6
§ eller 7
§ i andra kapitlet,
4. bryter mot förbud eller föreskrift som meddelats med
stöd av 3
§, 4
§ andra stycket, 8
§ andra och tredje stycket, 11
§ i andra kapitlet,
5. underlåter att ansöka om tillstånd enligt 8
§ eller 9
§ i andra kapitlet,
6. i strid med ett tillståndsbeslut vidtar åtgärd som kan
medföra förändring av naturtypens säregna karaktär, döms
till böter eller fängelse i högst 2 år. Om ett vitesföreläggande
har överträtts, döms inte till ansvar enligt första stycket för
gärning som omfattas av föreläggandet.
Till ansvar enligt första stycket döms inte, om ansvar för
gärningen kan ådömas enligt brottsbalken.
Första stycket punkt 1 straffbelägger brott mot den
allmäna hänsynsregeln. Punkt 2 straffbelägger brott mot
förbudsregler vad gäller det absoluta skyddet för vissa
naturtyper samt förbudet att utplantera främmande arter.
Punkt 3 straffbelägger brott mot lokaliseringsbestämmelsen
samt brott mot dämpningsregeln. Punkt 4 avser fall då
särskilda föreskrifter och krav om att vidta
försiktighetsmått har meddelats och inte följts. Punkt 5
straffbelägger underlåtenhet att ansöka om tillstånd i de fall
lagen föreskriver tillståndsplikt. Punkt 6 avser fall då
tillståndsansökan avslagits och åtgärd vidtas i strid med
tillståndsbeslutet.
5 §
Den som gjort sig skyldig till gärning som sägs i 1
§ kan förpliktas att ersätta den skada som föranleds
därav.
Bestämmelsen har sin motsvarighet i 38
§ NVL. För motivering hänvisas till naturvårdslagens
förarbeten.
6 §
Tingsrätten får meddela handräckning så att rättelse sker
när någon vidtar åtgärd som strider mot denna lag eller mot
någon föreskrift eller något beslut som har meddelats med
stöd av lagen.
Ansökan om handräckning skall handläggas enligt
reglerna i handräckningslagen. Tingsrätten skall
självständigt pröva om de lagliga förutsättningarna för
beviljande av handräckning är uppfyllda.
7 §
Beslut som meddelats av Statens naturvårdsverk eller
länsstyrelse överklagas till regeringen genom besvär.
Beslut som meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämnd
överklagas till länsstyrelse.
Kommunfullmäktiges beslut att anta naturvårdsplan
överklagas genom kommunalbesvär.
Beslut som meddelats av Statens naturvårdsverk eller
länsstyrelse kan överklagas till regeringen genom
förvaltningsbesvär. Såväl beslutets laglighet som lämplighet
får prövas.
Beslut som meddelats av miljö- och hälsoskyddsnämnd
överklagas till länsstyrelsen genom förvaltningsbesvär.
Rätt att överklaga kommunfullmäktiges beslut har varje
kommunmedlem. Besvärsgrunderna avser vid
kommunalbesvär beslutets laglighet. Prövning av
kommunalbesvär sker i förvaltningsdomstol och
besvärsinstansen får inte göra ändringar i beslutet utan
endast upphäva det i de fall besvären bifalls.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen antar den i motionen föreslagna lagen om
art- och biotopskydd.
Stockholm den 8 mars 1991
Claes Roxbergh (mp)
Inger Schörling (mp)
Åsa Domeij (mp)
Roy Ottosson (mp)
Marianne Samuelsson (mp)
Nödvändig översyn av annan lagstiftning
Bilaga
Lagen är tänkt att fungera parallellt med övrig
lagstiftning. Som lagförslaget ser ut kommer det att kräva
en rad följd ändringar i andra lagar. Ett problem med
dagens lagstiftning på miljöområdet är att lagarna vuxit upp
under en lång period och att de har olika syften.
Miljöaspekterna väger ofta inte speciellt tungt. Istället är
det exploateringsintressen som får den avgörande
betydelsen. Ett nytt synsätt krävs där man sätter
miljöaspekterna i första rummet. Denna syn
överensstämmer med Brundtlandrapportens
rekommendationer om juridiska förändringar i den
nationella lagstiftningen samt översyn av sådana program
som kan förorsaka utarmning av arternas miljöer. Grunden
för rekommendationen är att ''nationell och internationell
lagstiftning snabbt håller på att bli efter allteftersom takten
i och omfattningen av påverkan på den ekologiska grunden
ökar.''24 Lagstiftningen måste utgå från naturens
förutsättningar.
Kvalitetsnormer
Det allvarligaste hotet för djur och växter är i dag de
förändringar som sker av arternas biotoper. Luft och vatten
förorenas samtidigt som jord- och skogsbrukets
rationalisering, vägbyggnationer m.m. medför ändrade
förutsättningar för djur- och växtarter.
Om vi skall kunna stoppa utarmningen av flora och
fauna är det nödvändigt att införa bestämmelser som anger
kvalitetsnormer för luft och vatten. Dessa normer skall utgå
från vad naturen tål. Kvalitetsnormerna måste vara
bindande och skall fungera som ett tak för hur dålig luft- och
vattenkvaliteten som sämst får vara.
Regler om kvalitetsnormer kan införas i
miljöskyddslagen och kombineras med MLs
dämpningsregler. För att systemet skall fungera är det
nödvändigt att även innefatta rörliga källor under MLs
tillämpningsområde.
Naturresurslagen och plan- och bygglagen
NRL är så verkningslös och diffus att den helt enkelt bör
avskaffas. De bestämmelser i NRL som innehåller någon
substans, t.ex. det kommunala vetot, bör överföras till
PBL. För att underlätta planering och göra lagstiftningen
totalt sett mer samordnad bör all planlagstiftning i så stor
utsträckning som möjligt samlas i en lag. Till PBL kan också
föras det skydd för vissa naturområden som idag finns i
NRL samtidigt som skyddet ges en mer konsekvent
utformning.
Naturvårdslagen
Strängare regler för verksamhet inom NVLs olika
skyddsområden blir nödvändiga. Exempelvis måste
kommunens möjlighet att ge dispens till ingrepp inom
strandskyddat område tas bort.
Grunderna för NVLs ersättningsbestämmelser ändras.
Beräkningsunderlaget kan inte längre vara ''berörd del'' av
fastigheten utan skall istället utgöras av hela
brukningsenheten.
Skogsvårdslagen
Skogsvårdslagens regler måste ses över. Lagen är
produktionsinriktad och har mycket svaga hänsynsregler
som måste skärpas upp. Straffansvar vid bristande
naturvårdshänsyn måste följa direkt p
g
a lagen och inte vara beroende av om
skogsvårdsstyrelsen meddelat föreläggande eller ej.
Kalhyggesbruk är den enda tillåtna avverkningsformen
enligt lagen. En markägare som inte vill avverka har ingen
möjlighet att låta bli. Av naturvårdshänsyn bör en
markägare ha rätt att avstå från avverkning i de fall en
värdefull biotop skall skyddas.
21
a
§ SkvL kompletteras med ett stycke som talar om att
skogsbruksplan skall upprättas i enlighet med befintlig
naturvårdsplan. Tidigare upprättade skogsbruksplaner
skall revideras så att de överensstämmer med
naturvårdsplan.
Jaktlagen
Jaktlagen kompletteras med regel som förbjuder handel
med hotade djurarter. Liknande regel beträffande växtarter
kan införas i naturvårdslagen. Jaktförordningen bör ses
över så att dess 28
§ inte kan innebära onödig jakt på rovdjur.
Beslutsunderlagsregler
En stor brist i dagens system är avsaknaden av
heltäckande beslutsunderlag. Det är inte ovanligt att en
verksamhet faller under flera olika miljölagars
tillämplighetsområde samtidigt som flera myndigheter är
inblandade vid tillståndsprövning och tillsyn av
verksamheten.
De olika lagarna har skilda kravregler. Vad som behöver
utredas innan tillstånd till en verksamhet ges beror på den
lag som tillämpas. Det är kravreglerna i de olika lagarna
som begränsar och styr vad beslutsunderlaget skall
innehålla.
''Artlagen'' förutsätter att regler om beslutsunderlag
införs. Dessa regler kan antingen införas i en egen lag eller
genom att beslutsunderlagsregler införs i plan- och
bygglagen.
National Environmental Policy Act (NEPA) utgör ett
exempel från amerikansk lagstiftning där man samlat regler
om beslutsunderlag25 i en övergripande lag.
Miljöeffektbeskrivningar skall utarbetas för verksamheter
och projekt som kan medföra betydande effekter på miljön.
En förutsättning för att lagen skall vara tillämplig är att
verksamheten eller projektet beslutas av en federal
myndighet, berör områden som ägs av staten eller erhåller
federala bidrag eller lån.
Konsekvensanalyser kan utföras såväl på programnivå
som projektnivå.26 Ett exempel på
miljökonsekvensanalys på programnivå kan vara då en
politisk församling beslutar om förändring av
energipolitiken såsom utökad användning av visst
energislag. Konsekvensanalysen skall i ett sådant fall
redogöra för miljöeffekterna av den föreslagna
förändringen. Den skall visa miljöeffekterna om alternativa
åtgärder genomförs för att uppnå samma syfte, dvs att klara
energiförsörjningen. Den skall dessutom visa vad
effekterna blir om läget förblir oförändrat, det s k
nollalternativet.
Sedan konsekvensanalysen upprättats skall berörda
myndigheter, organisationer samt enskilda ha möjlighet att
lämna sina synpunkter på analysen. Denna
granskningsfunktion är en mycket viktig del i
beslutsunderlagsprocessen eftersom den kan hjälpa till att
reda ut eventuella oklarheter och meningsskiljaktigheter.
Myndigheter, organisationer och enskilda kan ställa krav på
ytterligare utredning.
Exemplet ovan visar att vissa kriterier måste vara
uppfyllda för att miljökonsekvensanalysen skall fungera
som ett fullgott beslutsunderlag.
När det gäller att bevara hotade arter är det nödvändigt
att införa regler om beslutsunderlag. Konsekvensanalyser
måste upprättas när politiska församlingar och
förvaltningsmyndigheter fattar beslut beträffande energi,
trafik, byggnation samt areella näringar då dessa beslut kan
medföra påverkan på hotade djur- eller växtarter. En
konsekvensanalys skall för dessa fall innehålla:
1. en beskrivning av projektet och dess syfte,
2. effekter på hotade arter och deras biotoper på lång
och på kort sikt till följd av det planerade projektet,
3. beskrivning av alternativa lösningar för att uppnå
samma syfte som det planerade projektet,
4. effekter på hotade arter och deras biotoper till följd
av de alternativa lösningarna,
5. redogörelse för vilket alternativ som ger störst
handlingsfrihet för framtiden,
6. ''status quo'',
7. motivering till valt alternativ.
Brundtlandrapporten poängterar särskilt att de val som
måste göras för att uppnå en hållbar utveckling kommer att
vara beroende av ett brett stöd och medverkan från
informerad allmänhet och organisationer. I rapporten
föreslås att enskilda och organisationers rättigheter att delta
i utvecklingsplanering och beslutsfattande bör
utvidgas.27
Expropriationslagen
Expropriationslagen medger expropriation ''för att
bevara område som nationalpark, naturreservat eller
naturminne eller för att annars tillgodose väsentligt behov
av mark eller anläggning för idrott eller friluftsliv, om
marken eller anläggningen är avsedd att hållas tillgänglig för
allmänheten.''28
Lagtexten uttrycker klart för vilka ändamål
expropriation medges. För att ''artlagen'' skall kunna
genomföras förutsätts en ändring i 2
kap. 9
§ ExprL. Paragrafen utvidgas så att den även medger
expropriation av biotop som är av betydelse för hotad djur-
eller växtart.
Internationella överenskommelser
Sverige har undertecknat en lång rad olika
internationella överenskommelser på natur- och
miljövårdens områden. En av dessa är Bernkonventionen
(SÖ 1983:30) vars mål är att skydda vilda djur och växter
samt deras naturliga miljö. Sedan konventionen
ratificerades av Sverige 1983 har inte någon ytterligare
åtgärd vidtagits för att konventionens mål skall få bindande
nationell verkan. I Sverige har vi regler om fredning och
fridlysning av hotade arter. Vi har regler som gör det möjligt
att avsätta områden till nationalpark och naturreservat.
Däremot saknas ett fullgott biotopskydd. Ett exempel på
detta utgör motorvägsbygget i Bohuslän där det inte fanns
något rättsligt instrument att skydda den hotade
flodpärlmusslans biotop.
Genom undertecknande av Våtmarkskonventionen (SÖ
1975:76) har Sverige förbundit sig att skydda vissa
våtmarksområden. Ett område som skyddas på detta sätt är
Falsterbo--Foteviken i Vellinge kommun av Malmöhus län.
Området är känt som Höllviken. Tillstånd har givits till
omläggning av väg 100 som kommer att gå rakt igenom det
skyddade våtmarksområdet. Detta är ytterligare ett
exempel på att en av Sverige undertecknad konvention inte
tycks vara någon garanti för skydd av visst område.
Vid interpellationssvar29 , angående fråga om
domstolarnas hantering av exploatering i våtmarksområdet
Höllviken, uttalade miljö- och energiministern:
''Domstolarna skall självfallet ta hänsyn till internationella
konventioner. De kan inte heller skylla ifrån sig utan är
skyldiga att självständigt pröva frågan.'' Förtydliganden i
lag krävs som klart redogör för vilka principer som skall
gälla.
För att Sverige skall kunna leva upp till sitt
internationella ansvar krävs, med anledning av ovan
nämnda förhållanden, lagstiftning i anslutning till samtliga
miljövårds- och naturvårdskonventioner där Sverige är
part.
Tillsyn
Dagens tillsynssystem fungerar mycket dåligt inom
natur- och miljövården. Förslag på en ny organisation som
tar över tillsynsansvaret bör arbetas fram. Man skulle kunna
tänka sig att införa någon form av miljöpolisverksamhet,
frikopplad från politiska instanser. Flera tänkbara modeller
finns. Vi har i detta lagförslag inte närmare granskat vilken
modell som är att föredra och vill med detta stycke enbart
peka på behovet av översyn.
Talerättsregler
Allmänhetens möjlighet till insyn i miljömål är i dag
dålig. Koncessionsnämndens prövningar är visserligen
öppna för allmänheten. I de fall där prövningen sker av
länsstyrelse eller av regeringen är allmänhetens möjligheter
att påverka ytterst små. Har ett företag fått tillstånd enligt
ML att bedriva miljöfarlig verksamhet har enskilda ingen
möjlighet att överklaga beslutet.
Antag att en kommun handlar i strid mot en fastställd
naturvårdsplan. För att lagen skall bli effektiv krävs i detta
fall att talerättsreglerna utökas till att även omfatta enskilda
och organisationer. Enskild och organisation skulle, med
ändrade talerättsregler, kunna föra talan mot kommunen
som på så vis tvingas att rätta sig efter planen. För att den
utökade talerätten inte enbart skall bli en fiktion måste även
rättshjälpssystemet ses över vad gäller förmånligare
ersättningsmöjligheter vid fastighetsrättsliga mål.
1 Jaktlagen (1987/88:58), naturvårdslagen
(1964:822)
2 SÖ 1983:30
3 12 § Skogsvårdslag (1979:429)
4 Prop. 1988/89:100, Bilaga 11, s. 48
5 Brev 890612 från SNF till Skogsstyrelsen.
6 Edman Stefan: Sverige är fantastiskt.
7 Fleischer m fl. Costal Eutrophication in Sweden.
Ambio 1987. Vol 16. No 5, s. 246-251.
8 Rosenberg, R: Silent Spring in the Sea. 1988.
Ambio. Vol 17. No 4. s. 289--290.
9 Degerman, Rosenberg: Miljöeffekter av
småbåtshamnar och småbåtar. SNV rapport 1399. 1981. S.
11.
10 Blomqvist: Ekologiska bedömningsgrunder för
muddring och muddertippning. SNV rapport 1613. 1982.
11 Persson: Miljöeffekter av marin sand- och
grustäkt. SNV rapport 1719. 1982.
12 Se s. 2f., Allmän motivering.
13 4--6 §§ Miljöskyddslagen
14 Westerlund, S : Miljörättsliga grundfrågor, 1987
s.
61.
15 Se ''miljökonsekvensanalyser'' under
lagkonsekvensavsnittet.
16 SNF: Bättre Naturskydd, Förslag till
naturskyddslag. 1986.
17 Westerlund, S: Miljörättsliga grundfrågor.
1987. S.
43.
18 Prop. 1972:111 s. 332, 334, 528.
19 BoU 1986/87:1 s. 145f.
20 Westerlund, S: Naturvård och pågående
markanvändning. S.
93.
21 Naturresursers nyttjande och hävd: SOU
1983:56, s.
121
ff.
22 Jämför 1
§ Naturvårdslagen (1964:822)
23 Westerlund, S: Miljörättsliga grundfrågor,
1987. S.
66.
24 Hägerhäll, B: Vår gemensamma framtid. 1988.
S.
36, 182.
25 Attorney, E. Yates. Environmental Impact
Assessment: What it is and why international development
organizations need it. Executive Office of the President
Council on Environmental Quality. 1989.
26 Westerlund, S: Miljörättsliga grundfrågor.
1987. S.
173.
27 Hägerhäll, B: Vår gemensamma framtid. 1988.
S.
36.
28 2Kap. 9
§ expropriationslagen (1972:719).
29 Riksdagens snabbprotokoll 1989/90:43.
891211.