I betänkandet behandlas regeringens proposition 1990/91:96 om
statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård m.m. samt de
motioner som väckts med anledning av propositionen. Vidare
behandlas vissa motionsyrkanden från den allmänna motionstiden
1991.
I propositionen föreslås en tillfällig omläggning av
statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård i syfte att ge
förutsättningar för en snabb utbyggnad av institutionsresurserna
för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna. Omläggningen
innebär att, inom ramen för nuvarande statsbidragssystem, en
större del av statsbidraget ges i form av platsbidrag. Vidare
avsätts, inom nuvarande finansiella ramar, medel för ett
tillfälligt anordningsbidrag avseende åren 1991 och 1992.
Riksdagen bereds också tillfälle att ta del av riktlinjerna
för arbetet med att åstadkomma en förändrad organisation av
institutionsvården för de mest utsatta ungdomarna och
missbrukarna. Syftet är enligt propositionen att göra
institutionsvården bättre skickad att motsvara kraven på
vårdinnehåll m.m.
De bristfälliga institutionella vårdresurserna är väl kända
hos ansvariga instanser, konstaterar utskottet. Trots detta har
den nödvändiga utbyggnaden och differentieringen av
institutionsvården inte ägt rum. De båda kommunförbunden har
gjort klart att nuvarande regelsystem och organisation lägger
hinder i vägen för en sådan utbyggnad. Vid en utskottsutfrågning
framförde förbunden krav på en huvudmannaskapsförändring.
Det verkar enligt utskottet svårt att uppnå flera -- och mer
differentierade -- platser på de särskilda ungdomshemmen med ett
kommunalt huvudmannaskap. Riksperspektivet får inte tillräckligt
genomslag i nuvarande organisation.
Utskottet anser att staten är mer lämpad som huvudman för
tvångsvården i de särskilda ungdomshemmen. Ett principbeslut
härom bör nu fattas och omedelbara åtgärder därefter vidtas för
att förbereda en sådan överföring.
Det är framför allt två krav som måste uppställas. För det
första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård kunna beredas
plats för sådan vård. För det andra måste det finnas ett väl
differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. Det står nu klart
att det behövs ett samlat ansvar för de särskilda ungdomshemmen.
Det har också visat sig att landstinget är ett för litet
upptagningsområde. För att åstadkomma ett mer effektivt
utnyttjande av resurserna och en bättre differentiering krävs en
samordning för hela riket. Det är nödvändigt att inrätta hem som
har hela landet som upptagningsområde. En central inskrivning
och fördelning av vårdbehövande ungdomar på de särskilda
ungdomshemmen behövs. Dessutom bör vissa hem med särskilt hög
bevakningsgrad inrättas för att vård även skall kunna ges till
de svårast störda ungdomarna.
För att undvika ytterligare fördröjning av den nödvändiga
utbyggnaden bör en huvudmannaskapsförändring ske snarast.
Utskottet anser sålunda att förändringen skall vara genomförd
under 1992. Regeringen bör utan dröjsmål i samråd med berörda
myndigheter och organisationer utreda och förbereda erforderliga
åtgärder. Bl.a. måste de ekonomiska och organisatoriska frågorna
skyndsamt ses över. Frågor om vårdens innehåll och utveckling,
befintlig kompetens i det direkta vårdarbetet,
personalutveckling och möjligheter till effektiv eftervård bör
också penetreras. Förutsättningar måste skapas för en fortsatt
god kontakt mellan de särskilda ungdomshemmen och den övriga
öppna och slutna socialtjänsten. Det finns skäl att överväga ett
fortsatt kommunalt betalningsansvar för verksamheten för att
motverka en överströmning till den statliga vården av enbart
ekonomiska skäl. Frågan om hur det framtida stödet till
missbrukarvården skall utformas måste givetvis också övervägas i
sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll och
utformning kan komma att behöva belysas ytterligare.
Ett principbeslut om en kommande huvudmannaskapsförändring får
inte leda till att redan planerad utbyggnad avstannar, utan det
är angeläget att utbyggnaden kan fortgå i den takt som
planerats. Kommunförbunden har under hand meddelat utskottet att
man aktivt kommer att medverka till platsutbyggnad och därmed
till en smidig övergång av huvudmannaskapet.
Det är vidare enligt utskottets mening angeläget att garantier
skapas för att huvudmännen kompenseras för gjorda investeringar
vid den kommande ekonomiska regleringen parterna emellan.
Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med förslag i
enlighet med de riktlinjer utskottet angett. Vad utskottet
anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna med
anledning av samtliga i betänkandet aktuella motioner.
För att den planerade utbyggnaden inte skall stanna av
tillstyrker utskottet propositionens förslag om införande av ett
tillfälligt anordningsbidrag avseende ungdomsvård och
missbrukarvård. Utskottet avstyrker bifall till propositionens
förslag i övrig del. Utskottet är enhälligt.
Propositionen
I proposition 1990/91:96 om statsbidrag till missbrukarvård
och ungdomsvård m.m. har regeringen (socialdepartementet)
föreslagit att riksdagen godkänner vad som i propositionen
förordas i fråga om en tillfällig omläggning av statsbidraget
till ungdomsvård och missbrukarvård m.m.
Regeringen har också berett riksdagen tillfälle att ta del av
vad som i propositionen anförs i fråga om en omorganisation av
institutionsvården.
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1990/91:So43 av Sten Svensson m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om förändringar av 18 §
socialtjänstförordningen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om tilläggsdirektiv till beredningsgruppen
för översyn av missbrukarvård och ungdomsvård vad avser
huvudmannaskapet för vård och behandling på institution,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om tilläggsdirektiv till beredningsgruppen
för översyn av missbrukarvård och ungdomsvård vad avser
förändringar av 21 och 26 §§ socialtjänstförordningen.
1990/91:So44 av Daniel Tarschys m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
huvudmannaskapet för den särskilda ungdomsvården bör återgå till
staten,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
§12-hemmen bör ombildas till ungdomsvårdsskolor,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
förberedelser för denna övergång omedelbart bör inledas.
1990/91:So45 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av mindre institutioner,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om särskilda hem för kvinnor,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om åtgärder inom tvångsvården av unga,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om tvångsvård av vuxna,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en överföring av tvångsvård av unga till
ett statligt huvudmannaskap.
1990/91:So46 av Hans Göran Franck m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ytterligare insatser för missbrukar- och
ungdomsvården.
1990/91:So47 av Rosa Östh m.fl. (c) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ett ändrat huvudmannaskap för de särskilda
ungdomshemmen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om statsbidragens konstruktion,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en utredning om behovet av
personalutveckling och utbildning till familjehemsföräldrar och
personal på elevhem, bl.a. mot bakgrund av de behov som
redovisats i motionen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av ökade insatser för flickor i
riskzonen,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en effektivare utslussning av unga
kriminella och missbrukare,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om åtgärder för en aktiv drogpolitik.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1991
1990/91:So222 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas
10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om institutionsvård av ungdomar.
1990/91:So252 av Hans Göran Franck m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om åtgärder och resurser för en väsentlig
utökning av antalet vårdplatser på behandlingshem m.m. för svårt
störda ungdomar,
2. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning
om ansvarsfrågan för verksamheten.
1990/91:So276 av Olof Johansson m.fl. (c) vari yrkas
13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en differentiering av ungdomshemmen,
utbyggnad av verksamheten vid ungdomshemmen med öppenvård,
vikten av utökning av hemmens nuvarande upptagningsområden och
om statens övergripande ansvar för verksamheten.
Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju821.
1990/91:So279 av Britta Bjelle m.fl. (fp) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om hur organisationen för omhändertagande av
unga skall vara utformad.
Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju823.
1990/91:So287 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
lagstiftning om statligt huvudmannaskap för paragraf 12-hem på
sätt som anges i motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till
lagstiftning om vidgade möjligheter till vistelse på låsbar
enhet på paragraf 12-hem på sätt som anges i motionen,
3. att riksdagen beslutar att avskaffa nuvarande möjlighet för
paragraf 12-hemmen att skriva ut intagna ungdomar på grund av
att dessa omöjliggör eller allvarligt försvårar meningsfulla
vård- eller hjälpinsatser för sig själva eller de andra som
vistas i hemmet.
Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju827.
Utskottet
Statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård -- en bakgrund
Gällande bestämmelser
Enligt socialtjänstlagen (1980:620) skall socialnämnden i
kommunen i nära samarbete med hemmen sörja för att barn och
ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och
stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa
motiverar det, vård och fostran utanför det egna hemmet. Nämnden
skall också verka för att en missbrukare av alkohol eller andra
beroendeframkallande medel får den hjälp och vård som han
behöver för att komma ifrån missbruket.
Enligt 22 § socialtjänstlagen skall socialnämnden sörja för
att den som behöver vårdas eller bo i ett annat hem än det egna
tas emot i ett familjehem eller i ett hem för vård eller boende.
Socialnämnden ansvarar för att den som genom nämndens försorg
tagits emot i ett annat hem än det egna får god vård. I 23 §
anges att behovet av hem för vård eller boende inom varje
landstingskommun skall tillgodoses av landstingskommunen och
kommunerna i området. Vidare föreskrivs att landstingskommunen
och kommunerna gemensamt skall upprätta en plan över behovet av
sådana hem och fördelningen av ansvaret för deras inrättande och
drift. I 7 § socialtjänstförordningen (1981:750) preciseras
vilket innehåll planen skall ha. Planen skall sålunda omfatta en
samlad vårdresursplanering, som även innefattar
öppenvårdsresursernas utnyttjande. I 17 §
socialtjänstförordningen anges att inskrivning i hem för vård
eller boende sker efter ansökan. Huvudregeln är att
föreståndaren för hemmet beslutar om inskrivning. Huvudmannen
kan dock besluta om en annan ordning för inskrivningen (18 §).
I 26 § samma förordning stadgas att den unge under vissa
förutsättningar får tas in på en enhet som är låsbar eller på
annat sätt inrättad för särskilt noggrann tillsyn. Vård på sådan
låsbar enhet får pågå högst två månader i följd. Undantagsvis
kan vården vid låsbar enhet pågå under längre tid, om den unge
samtidigt bereds tillfälle till vistelse i öppnare former eller
utanför hemmet. I 21 § anges bl.a. att utskrivning från ett hem
för vård eller boende skall ske när det behov som har föranlett
inskrivning i hemmet inte längre föreligger. Om en klient vårdas
med stöd av LVU får han enligt 23 § inte skrivas ut från hemmet
med mindre socialnämnden har begärt eller medgett det.
Den 1 juli 1990 trädde en ny lag (1990:52) med särskilda
bestämmelser om vård av unga (LVU) i kraft. Den nya lagen
innebär bl.a. möjligheter att ingripa tidigare i de s.k.
beteendefallen, dvs. när orsaken till ingripande är den unges
eget beteende. Vissa av de ungdomar som omhändertas med stöd av
LVU behöver särskilt kvalificerad vård och behandling. I 12 §
anges att för vård av unga som, på någon grund som anges i 3 §
(missbruk, brottslig verksamhet eller annat socialt nedbrytande
beteende), behöver stå under särskilt noggrann tillsyn, skall
det finnas särskilda ungdomshem. På ett sådant hem får den
intagne underkastas vissa begränsningar i rörelsefriheten.
Den 1 januari 1989 förändrades lagstiftningen om tvångsvård av
vuxna missbrukare. Den nya lagen (1988:870) om vård av
missbrukare i vissa fall (LVM) innebär att tvångsvård skall
kunna ges på ett tidigare stadium av missbruket och i mindre
akuta skeden än tidigare. Vidare skall även uppenbara
skadeverkningar av missbruket beaktas när vård skall beslutas.
Dessa ändringar tar främst sikte på yngre vuxna missbrukare. Den
längsta vårdtiden utökades från fyra till högst sex månader.
Enligt 4 § första stycket LVM skall tvångsvård beslutas, om
någon till följd av ett fortgående missbruk av alkohol,
narkotika eller flyktiga lösningsmedel är i behov av vård för
att komma ifrån sitt missbruk och vårdbehovet inte kan
tillgodoses med stöd av socialtjänstlagen eller på något annat
sätt samt han till följd av missbruket 1. utsätter sin fysiska
eller psykiska hälsa för allvarlig fara, 2. löper en uppenbar
risk att förstöra sitt liv eller 3. kan befaras komma att
allvarligt skada sig själv eller någon närstående. Tvångsvård
för missbrukare lämnas enligt 22 § LVM genom hem som är särskilt
anpassade att lämna sådan vård. Enligt 23 § samma lag skall det
för missbrukare som behöver stå under särskilt noggrann tillsyn
finnas LVM-hem, som är anpassade för sådan tillsyn.
Socialstyrelsen beslutar om vilka hem som skall vara anpassade
för särskilt noggrann tillsyn såväl enligt LVU som enligt LVM.
Huvudmannaskapet
Den 1 januari 1983 överfördes huvudmannaskapet för de
dåvarande ungdomsvårdsskolorna och vissa
nykterhetsvårdsanstalter från staten till kommuner och
landsting. Det förändrade huvudmannaskapet aviserades i
socialtjänstreformen år 1982 och sågs som en del av denna
reform.
De särskilda ungdomshemmen (§ 12-hemmen) ersatte
ungdomsvårdsskolorna, som sålunda inrättades och drevs av
staten. Ungdomsvårdsskolorna hade till uppgift att bereda vård,
fostran och utbildning åt dem som omhändertagits för
samhällsvård och inskrivits som elever vid skolorna. Särskilda
former av ungdomsvårdsskolor var skolhem för skolpliktiga elever
och yrkesskolor för övriga. Ungdomar som vistades i en
ungdomsvårdsskola kunde vara intagna för utredning, för
observation eller vara inskrivna vid skolan. Socialstyrelsen var
central myndighet för skolorna och beslutade om inskrivning av
elever samt fördelade eleverna på de enskilda
ungdomsvårdsskolorna. Skolorna skulle stå under ledning av en
styrelse, som skulle utöva den bestämmanderätt över eleverna som
tillkom barnavårdsnämnden i fråga om andra omhändertagna. Vården
ägde rum inom eller utom skolan.
Enligt socialutredningen var tre principer av
grundläggande betydelse vid utformning och användning av
socialvårdens institutioner, nämligen principerna om
kontinuitet, flexibilitet och närhet (SOU 1974:39 Socialvården.
Mål och medel). Principen om differentiering med hänsyn till
olika yttre symptom borde överges. Valet av institution borde i
princip styras av det djupare liggande behov som bedöms
föreligga. Härtill kom, framhöll utredningen, att hos de mest
behandlingskrävande klienterna förekommer flera symptom
samtidigt. Närheten till hemorten eller behovet av särskilda
resurser att bearbeta relationsproblem inom familjegruppen borde
kunna avgöra valet av institution. Tillgång krävs till väl
differentierade behandlingsresurser, som gör det möjligt att
välja den väg till lösning som bäst tillgodoser den enskildes
aktuella behov, anförde utredningen vidare. Enligt utredningen
skulle ett statligt huvudmannaskap för någon del av
institutionsverksamheten vara svår att förena med de krav för
verksamheten som utredningen hade angett. Det starka sambandet
mellan de institutionella resurserna och den öppna socialvården
betonades. Samtidigt framhöll utredningen att det även finns
förbindelser till sjukvården och därmed till landstinget som
sjukvårdshuvudman. De institutionella resurser det här är fråga
om befinner sig således i ett gränsområde mellan
basorganisationerna för sjukvård och öppen socialvård.
Utredningen framhöll vidare att olika typer av ansvar --
vårdansvar, kostnadsansvar, behandlingsansvar och resursansvar
-- inte behövde vara knutna till en och samma huvudman.
I socialtjänstpropositionen 1979/80:1 anfördes att de
insatser som gavs med stöd av vårdlagarna kännetecknades av en
bristande behandlingskontinuitet. Förslaget om ett
kommunalt yttersta vårdansvar bidrar, tillsammans med ett ändrat
huvudmannaskap, väsentligt till att ge den enskilde klienten ett
sammanhang i vården och en kontinuerlig personrelation till den
socialarbetare som ursprungligen har initierat vården på
institutionen, anfördes det. Föredraganden delade vidare
socialutredningens bedömning att ett ändrat huvudmannaskap bör
göra det möjligt att utnyttja de institutionsresurser som finns
mera flexibelt. Socialutredningen ansåg nämligen att det
splittrade huvudmannaskapet försvårade ett flexibelt nyttjande
av resurser och motverkade möjligheterna till att successivt
anpassa resurserna till nya stöd- och behandlingsbehov.
Föredraganden delade också utredningens principiella inställning
till det grundläggande kravet på geografisk närhet. I många fall
har de som vårdas i institution långt till sin hemort, vilket i
sin tur delvis beror på den differentiering efter symptom, kön,
ålder m.m. som präglar institutionsvården. Det finns en risk för
att behandlingssträvandena begränsas och koncentreras till den
enskilde individens problem utan tillräcklig hänsyn till hans
livsmiljö, påpekades det. Detta är oförenligt med den helhetssyn
som bör prägla vård- och behandlingsarbetet, anfördes det
vidare.
Utvecklingen inom institutionsvården hade enligt propositionen
gått i riktning mot en minskad differentiering efter ålder, kön
och symptom. Föredraganden ansåg det önskvärt att man fortsatte
på den inslagna vägen med en minskad differentiering inom
institutionsvården. Föredraganden ansåg dock att det, i varje
fall för den framtid som då kunde överblickas, skulle komma att
finnas behov av sådan vård och behandling som gavs i de
dåvarande ungdomsvårdsskolorna. Det betonades att det gällde en
minoritet av svårbehandlade och svagt motiverade ungdomar, som i
många fall uppvisar ett avancerat lagstridigt beteende.
Utvecklingen mot institutioner med färre platser och en mera
varierad vård borde dock gå vidare, anfördes det. Bl.a.
markerades behovet av kvalificerad personal och speciella
lokalmässiga resurser vid hemmen. Det framhölls också att
institutionsvården borde ingå som ett led i ett längre
vårdprogram. Föredraganden ansåg att kraven på närhet,
flexibilitet och kontinuitet i institutionsvården skulle vara
svåra att tillgodose om man behöll ett statligt huvudmannaskap
för en avgränsad del av institutionsvården. Givetvis talar också
önskemålen om att i görligaste mån förlägga vårdansvaret närmare
människorna för ett ändrat huvudmannaskap, anfördes det. Mot
denna bakgrund anslöt sig föredraganden till socialutredningens
förslag att ansvaret för ungdomsvårdsskolorna och de allmänna
vårdanstalterna för alkoholmissbrukare skulle föras över till
kommuner och landsting.
Mellan staten och de båda kommunförbunden, Landstingsförbundet
och Svenska kommunförbundet, träffades sålunda en
principöverenskommelse om ändrat huvudmannaskap för vissa
institutioner inom socialtjänsten. Efter riksdagens bemyndigande
godkände regeringen överenskommelsen våren 1980 (prop.
1979/80:172, SoU44, rskr. 385). Principöverenskommelsen
innebar att berörda kommuner och landstingskommuner den 1
januari 1983 övertog dels huvudmannaskapet för de statliga
ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna, dels de
rättigheter och åtaganden som staten hade i fråga om
Margretelunds och Råby yrkesskolor, erkända och enskilda
nykterhetsvårdsanstalter samt inackorderingshem och
behandlingshem för alkohol- och narkotikamissbrukare. Parterna
var ense om att statsbidragets utformning skulle medge
handlingsfrihet för kommun/landstingskommun och att
schablonisering skulle eftersträvas vid den närmare
utformningen. Genom överenskommelsen skapas organisatoriska
förutsättningar för en sammanhållen planering av ungdoms- och
missbruksvården i kommuner och landstingskommuner och en
fungerande vårdkedja från medicinsk vård till den sociala
rehabiliteringen, anförde föredraganden i propositionen (s. 11).
Statsbidraget
Riksdagen godkände år 1981 en överenskommelse (prop.
1980/81:196, SoU 1981/82:23, rskr. 92) mellan statens
förhandlingsnämnd och de två kommunförbunden om en
statsbidragskonstruktion som skulle tillämpas under åren 1983
och 1984. Utskottet uttalade därvid bl.a. att parterna vid
fortsatta förhandlingar om den framtida bidragskonstruktionen
borde sträva efter att ge denna en sådan utformning att den
stöder en utveckling av vårdinnehållet och även i övrigt är
ägnad att främja de mål statsmakterna ställt upp för
socialtjänsten. Samma bidragskonstruktion tillämpades även år
1985. Överenskommelsen innebar att staten skulle utge bidrag för
driften av vissa angivna institutioner. Bidraget fördelades på
olika institutionskategorier. Inom varje kategori fördelades 75
% av bidraget till huvudmännen för institutionerna medan
resterande 25 % användes som bidrag till de kommuner som hade
haft kostnader för vård på sådana institutioner. För år 1983
fördelades 662 milj.kr., varav 242 milj.kr. till
ungdomsvårdsskolorna. Vidare utgick ett särskilt statsbidrag
till alkoholpolikliniker och vårdcentraler för
narkotikamissbrukare om ca 90 milj.kr.
För åren 1986--1989 träffades en överenskommelse i mars 1985
mellan parterna om ett nytt statsbidragssystem. Överenskommelsen
redovisades i proposition 1984/85:151, vilken godkändes av
riksdagen (SoU26, rskr. 55). Detta statsbidrag syftade bl.a.
till att luckra upp gränserna mellan institutionsvård och
öppenvård och att få till stånd en ökad samverkan inom
socialtjänsten. Kommunerna borde, ansågs det, ha en stor
handlingsfrihet för utveckling och förändring av verksamheten.
Vissa institutioner bedömdes dock vara i behov av särskilda
platsbidrag. Detta gällde i huvudsak de tidigare statliga
ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna, eftersom de
är särskilt resurskrävande och har stora upptagningsområden.
Vidare skulle en del av bidragen användas för en önskvärd
omstrukturering av institutionsvården. För år 1986 utgjorde
statsbidraget 810 milj.kr., varav kommunbidrag 610 milj.kr.,
platsbidrag 170 milj.kr. och omstruktureringsbidrag 30 milj.kr.
Vidare avsattes 10 milj.kr. årligen för utvecklingsprojekt med
inriktning på nya eller förändrade former av institutionsvård
eller alternativ till sådan vård. Ett särskilt statsbidrag om
totalt 35 milj.kr. för platser avsedda för narkotikamissbrukare
i hem för särskilt noggrann tillsyn utgick fr.o.m. år 1988.
Avsikten med detta bidrag var att stimulera utbyggnaden av
vårdplatser på institutioner med möjlighet till vård enligt 23 §
LVM.
Den 20 juni 1989 träffades en överenskommelse om ett förändrat
bidragssystem för åren 1990--1992. Statsbidraget inriktades på
att skapa bättre förutsättningar för att kvalificerade insatser
skulle kunna erbjudas de mest vårdbehövande ungdomarna och
missbrukarna. I syfte att säkerställa att erforderliga
vårdresurser kom till stånd skulle en länsövergripande planering
av dessa resurser genomföras. Statsbidraget fastställdes för år
1990 till 950 milj.kr. Bidraget har utbetalats enligt följande.
Kommunbidrag, som fritt disponeras för olika åtgärder inom
missbrukar- och ungdomsvården, har utgetts med ca 727 milj.kr.
Platsbidrag har för de särskilda ungdomshemmen utgetts med
400 000 kr. per plats i slutna avdelningar och 200 000 kr. per
plats i öppna avdelningar samt för hem för vård eller boende
enligt 23 § LVM med 300 000 kr. per sluten plats och 100 000 kr.
per öppen plats. Platsbidraget har sammanlagt uppgått till 193
milj.kr.
Utvecklingsbidrag ges för utvecklings-, etablerings- eller
initialkostnader om en huvudman vidtar en strukturförändring med
konsekvensen att en ny enhet enligt 12 § LVU eler 23 § LVM
etableras eller vidtar andra särskilda åtgärder som syftar till
att förbättra missbrukarvården m.m. Utvecklingsbidrag har
utgetts inom den anvisade ramen 30 milj.kr.
Hösten 1989 hemställde regeringen att riksdagen skulle
godkänna den nya bidragskonstruktionen (prop. 1989/90:25 bil.
4, SoU14, rskr. 91). Utskottsbetänkandet behandlas mer
utförligt under kommande avsnitt om tidigare riksdagsbehandling.
Utredningar
1987 redovisade JO en undersökning om hemmen för särskild
tillsyn (JOs ämbetsberättelse 1987/88 s. 144 f.). JO
konstaterade bl.a. att nuvarande regler om resurs- och
planeringsansvar äventyrar socialtjänstlagens målsättning att
dessa hem skall utgöra en särskilt kvalificerad resurs för de
mest utsatta ungdomarna. JO ansåg det inte längre försvarbart
att med landstingsområdet som bas hålla den kostnadskrävande
resurs som hemmen utgör för att tillgodose behoven hos de
relativt sett få ungdomar som det är fråga om. Det ifrågasattes
om inte landet borde indelas i större regioner för att på så
sätt nå ett tillräckligt underlag för att dessa särskilt
kvalificerade insatser skulle kunna bibehållas som en resurs
inom socialtjänsten. Behovet av ett centralt
intagningsförfarande borde uppmärksammas. Det påtalades också
att det inte längre finns några regler som skapar garantier för
en effektiv eftervård. Vidare framhöll JO att
personalutbildningen eftersätts.
JO har i mars 1990 redovisat överväganden med anledning av att
missbrukare inom Stockholms län inte har kunnat beredas vård
till följd av otillräckliga vårdresurser. De missförhållanden
som råder inom missbrukarvården i dag ställer enligt JO krav på
lagstiftningsförändringar så att tillgången på platser för
LVM-vård tryggas. Det bör övervägas om det inte av lagen bättre
skall framgå vem som skall vara huvudman för vården. Vidare bör
samverkansformerna mellan landstingsområdena utvecklas
ytterligare. JO anser också att förutsättningarna för att genom
ändringar i statsbidragsreglerna trygga tillgången på
beredskapsplatser vid LVM-hemmen bör övervägas.
I socialstyrelsens rapport 1990:4, Vård utom hemmet,
redovisades den del av det s.k. REBUS-projektet som rör barn och
ungdomar, som omhändertagits av samhället. Styrelsen föreslog
vissa åtgärder för att komma till rätta med problemen vid de
särskilda ungdomshemmen. Bl.a. föreslog styrelsen en utvecklad
regional samverkan, en samordnad intagning, ett ändrat
utskrivningsförfarande samt ett tydliggörande av
behandlingsansvaret.
Sommaren 1990 framlades resultatet av en behovsinventering som
genomförts av socialstyrelsen. Trots en ökande efterfrågan
har de särskilda ungdomshemmens antal och platsantal minskat,
konstaterar socialstyrelsen. Huvudmännen har varit mycket
lyhörda för intentionerna i huvudmannaskapsreformen och tidigare
statsbidragssystem. Man har bl.a. reducerat platserna vid de
f.d. ungdomsvårdsskolorna och mera inriktat användningen utifrån
närhetsprincipen. Nedan visas platsutvecklingen vid
ungdomsvårdsskolorna/de särskilda ungdomshemmen under åren
1970--1990.
1970 1975 1978 1983 1986 1988 1990
Antal hem 22 18 18 20 25 24 23
Antal platser 875 533 473 573 589 549 464
Vid socialstyrelsens rundfråga till de särskilda
ungdomshemmen 1987/88 och 1988/89 fanns en överefterfrågan om ca
600 ansökningar per år. De flesta hade avvisats på grund av
platsbrist vid sluten avdelning eller på grund av platsbrist
över huvud taget. En mindre del avvisades då de unga ansågs ha
ett behandlingsbehov som inte kunde tillgodoses vid det aktuella
hemmet eller för att de inte kom från hemmets upptagningsområde.
Endast ett fåtal avvisades för att de ansågs vara alltför
svårhanterliga, t. ex. så besvärliga att de befarades störa
behandlingsklimatet på hemmet. Vid socialstyrelsens
efterfrågeundersökning under mars 1990 visade det sig att de
särskilda ungdomshemmen tvingades avvisa 114 av 154 ungdomar för
vilka socialnämnderna sökt plats. Styrelsen bedömde att det
fanns ett behov av 150--200 nya platser vid de särskilda
ungdomshemmen, utöver redan planerad utbyggnad. Det är dock inte
enbart en fråga om kvantitativa brister. Hemmen brister i
förmåga att tillgodose alla de skiftande vård- och
behandlingsbehov som klienterna har. Även i fråga om förmågan
att tillgodose tillsynsbehovet finns stora brister. Förutom ett
rent platstillskott krävs därför en översyn av differentiering
och regelsystem, anfördes det. Beträffande huvudmannaskapet för
länsövergripande vårdresurser anfördes att det torde krävas
någon form av enhetligt huvudmannaskap för varje region eller
för hela landet. Resursansvar och intagningsansvar måste ligga
på samma organ och på hög nivå. Socialstyrelsen och de båda
kommunförbunden var överens om att under hösten 1990 fortsätta
arbetet med en fördjupad analys av situationen.
Det totala antalet platser vid institutioner som tar emot
tvångsvårdade missbrukare har minskat under tiden efter
socialtjänstreformens genomförande.
Visserligen har antalet platser för särskild tillsyn (23 §)
ökat, men detta motsvaras av en betydande minskning av övriga
LVM-platser.
Våldskommissionen (Ju 1989:05) överlämnade i juni 1990
promemorian Ungdomar och brott. I promemorian föreslogs bl.a.
att det skulle inrättas ett eller flera särskilda ungdomshem med
staten som huvudman. Promemorian har överlämnats till
kommittén (Ju 1990:07) med uppdrag att göra en översyn av det
allmännas insatser vid brott av unga. Kommittén skall
utvärdera nuvarande regelsystem för unga lagöverträdare samt
lämna förslag till i vilka former och på vilket sätt det
allmänna i framtiden bör ingripa när ungdomar som har fyllt 15
år begått brott.
Den 20 februari i år överlämnade socialstyrelsen sin
rapport från ett regeringsuppdrag att analysera utvecklingen
avseende verksamhet i enskild regi inom missbrukarvården samt
barn- och ungdomsvården. Styrelsen konstaterar bl.a. att det
finns en utbredd kritik mot flera landstings sätt att sköta
verksamheten med hemmen för vård eller boende. Många har hävdat
att primärkommunerna borde få ett odelat ansvar för hela
socialtjänsten, samtidigt som många varit tveksamma att ta
ansvaret. Det fordras lösningar i form av kommunalförbund eller
liknande, anför socialstyrelsen. Ett statligt huvudmannaskap har
bedömts som mindre lämpligt. Trots att många i styrelsens
intervjuer haft en tendens att idyllisera den gamla
ungdomsvårdsskoletiden finns det anledning att påminna om att
staten som ansvarig då inte var undantagen från den kritik som
gällde bristande förmåga att förnya verksamheten, sägs det i
rapporten. Erfarenheterna i socialstyrelsens projekt talar för
att primärkommunerna i någon form av regional organisation bör
driva den offentliga vården, anförs det vidare.
Genom beslut den 15 april 1991 redovisade JO återigen en
undersökning om vård av unga i hem för särskild tillsyn,
särskilda ungdomshem. JO har under åren 1988--1990 tagit upp sex
ärenden till utredning. I yttrande till JO i maj 1989 uttalade
socialstyrelsen bl.a. att om förändringar inte kommer till stånd
riskerar vi att få en allt större grupp hemlösa, "gatubarn".
Risken är också uppenbar att den principiella utgångspunkten i
lagstiftningen, dvs. att ungdomar som gör sig skyldiga till
brott skall ges vård och behandling inom socialtjänstens ram och
inte bli föremål för kriminalvårdande åtgärder och
frihetsberövanden, inte kan följas.
JO konstaterar att de problem som påvisas i JOs beslut 1987
kvarstår med oförändrad styrka. De ärenden som nu redovisats
visar hur resursbristen inom LVU-vården leder till att de mest
vårdbehövande unga i allt större omfattning överlämnas till
kriminalvården. Vidare konstateras att bristerna i systemet har
varit kända under lång tid. Krav har gång efter annan
framställts om en resursuppbyggnad, som utgår från större
upptagningsområden än landstingets. De absoluta fördelarna i ett
centralt intagningsförfarande har understrukits och vikten av en
väl fungerande eftervård har betonats. Bristerna kvarstår
emellertid. Brottsförebyggande rådet (BRÅ) har i november 1990
lämnat en delrapport över en undersökande uppföljning av §
12-vården i Stockholms län. BRÅ uttalade att det inom
Stockholmsregionen råder en skriande brist på
institutionsplatser för ungdomar med allvarliga störningar och
med omfattande kriminalitet och missbruk. När det gäller
ungdomar med psykiska problem är situationen än sämre. Såvitt
avser hela riket visar socialstyrelsens undersökning samma
resultat.
JOs utredning leder till slutsatsen att den nu gällande
lagstiftningen är otillräcklig för att säkerställa vården av de
mest utsatta ungdomarna. När det gäller den rådande
ansvarsfördelningen mellan socialtjänsten och kriminalvården
anser JO att skäl för några mer genomgripande förändringar inte
föreligger. Det är dock viktigt att slå vakt om de ungas rätt
till behövlig vård och behandling inom socialtjänsten, vilket
förutsätter en omfattande översyn av bl.a. reglerna för
resursansvar och verkställighetsansvar, anförs det.
Bestämmelserna om resursansvar är tvingande. Någon möjlighet att
utkräva ett ansvar av den huvudman som enligt träffat avtal
skall ha resursansvaret föreligger emellertid inte.
Bristerna i det nuvarande regelsystemet sammanfattas av JO
enligt följande. Planförfarandet ger ett otillräckligt underlag
för ställningstagande till de behövliga resurserna. Huvudmannens
ansvar är inte tillräckligt entydigt bestämt. Det regionala
underlaget för resursplanering är otillräckligt. Ett
ovillkorligt verkställighetsansvar kan inte förenas med ett på
avtal grundat medelbart resursansvar. Tillämpade regler för
intagning medger inte ett effektivt resursutnyttjande.
När det gäller behovet av lagändringar anför JO att
resursansvaret bör läggas fast direkt i lagen, varvid ansvaret
bör omfatta en större region än landstinget. JO anser inte
längre att det finns anledning anta att ett i grunden
bristfälligt regelsystem genom partiella förändringar kan
bringas i funktion. JO är också tveksam till om det finns tid
att avvakta resultatet av de på frivillig väg gjorda försöken
att genom en regional samverkan täcka resursbristen. Den mest
näraliggande lösningen måste enligt JOs mening vara att
huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen återgår till
staten. Först härigenom skulle basen för verksamheten kunna
medge den nödvändiga differentieringen av vården. Vidare skulle
förutsättningar ges för ett centralt intagningsförfarande och en
bättre anpassning av resurserna till behoven. Även i fråga om
eftervård torde sådana förbättringar kunna nås så att de unga
kan ges möjlighet till den sociala anpassning som de har rätt
till.
Vid ett förändrat huvudmannaskap bör en första åtgärd bli att
bestämma behovet av institutionsplatser. Det råder allvarliga
brister såvitt avser möjligheterna att tillföra de särskilda
ungdomshemmen behövlig psykiatrisk kompetens. Förutsättningarna
för en samverkan ökar väsentligt om huvudmannaskapet för de
särskilda ungdomshemmen sammanförs på en hand, anförs det. Behov
av särskilda resurser i övrigt gäller bl.a. flickor med
djupgående sociala störningar. Vidare är en av de mest angelägna
uppgifterna vid ett ändrat huvudmannaskap att tillgodose behovet
av platser för akutplaceringar. Ett förändrat huvudmannaskap
kommer vidare att ge de nödvändiga förutsättningarna för ett
centralt intagningsförfarande. Med den överblick en central
intagningsmyndighet får kan förväntas att, redan med befintliga
resurser, flera ungdomar kan beredas vård på särskilda
ungdomshem. Vidare anför JO att fasta rutiner för
socialnämndernas ansökningsförfarande bör införas. JO anser
också att flera skäl talar för att intagningsmyndigheten bör
tilläggas ansvaret för verkställigheten. Intagningsmyndigheten
har överblicken över de samlade resurserna och kan med
utgångspunkt i den unges behov bestämma vid vilket hem vården
skall beredas. JOs beslut innehåller även överväganden om
införande av en ordning med försöksutskrivning inom LVU-vården
efter mönster från vad som gäller inom tvångsvården för
missbrukare. Beträffande utskrivning understryker JO att
lagstiftningen ställer det oavvisliga kravet att en utskrivning
från ett särskilt ungdomshem av den som bereds vård där med stöd
av LVU inte får ske med mindre socialnämnden har begärt eller
medgett det. JO erinrar om att en utskrivning som sker i strid
med dessa bestämmelser kan föranleda ansvar för tjänstefel.
De enskilda ärenden som varit under handläggning hos JO har
visat hur unga människor övergetts av samhället vid den tid i
livet då insatser från socialtjänstens sida har haft en
avgörande betydelse för deras utveckling. Ärendena belyser
enligt JO den orimliga situation som uppstår i konflikten mellan
ett ovillkorligt verkställighetsansvar och ett resursansvar som
inte är utkrävbart. Någon kritik i de enskilda ärendena har JO
inte uttalat, eftersom det kunnat konstateras att orsaken till
den uteblivna vården varit bristande resurser.
Tidigare riksdagsbehandling
I betänkandena SoU 1987/88:17 och 1988/89:SoU1 uttalade
utskottet oro för att dåvarande statsbidragssystem kunde ha
negativa effekter, framför allt för vården av de mest utsatta
ungdomarna.
I proposition 1989/90:25 hemställde regeringen som nämnts
att riksdagen skulle godkänna en ny bidragskonstruktion för åren
1990--1992. Platsbristen påtalades i propositionen. Vidare ansåg
föredraganden det angeläget att en betydligt mer differentierad
vårdstruktur utvecklades. Detta ställer krav på ett ökat
samarbete och en ökad regional samverkan så att specialiserade
resurser utnyttjas på ett effektivt sätt, anfördes det. Det
föreslagna statsbidragssystemet avsåg att särskilt ta hänsyn
till bl.a. de mest utsatta grupperna av ungdomar och
missbrukare. En länsövergripande planering av resurser borde ske
enligt propositionen. En rikstäckande behovsinventering skulle
vara genomförd den 1 juli 1990. Vid socialutskottets behandling
av propositionen hösten 1989 (1989/90:SoU14) anförde
utskottet, med anledning av en motion (fp) om att godkännande av
bidragskonstruktionen endast borde avse 1990, bl.a. att det
föreslagna nya statsbidragssystemet förbättrade
förutsättningarna för att kvalificerade vård- och
behandlingsinsatser kan ges till de tyngsta missbrukarna och de
mest vårdkrävande ungdomarna. Utskottet tillstyrkte därför
propositionens förslag (res. fp) (res. m motiv.). Med anledning
av en motion (c) om förstärkta resurser till de särskilda
ungdomshemmen anförde utskottet bl.a. att det nya
statsbidragssystemet tillgodosåg dessa krav. Motionen avstyrktes
(res. c).
I januari 1990 behandlade utskottet regeringens proposition om
en ny lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (prop.
1989/90:28, SoU15, rskr. 112). I betänkandet behandlades ett
stort antal motionsyrkanden (s, m, fp, c) om problem och brister
när det gäller vården av ungdomar vid de särskilda
ungdomshemmen. Utskottet ansåg att situationen var helt
oacceptabel och underströk bl.a. vikten av noggrann diagnostik,
tillgång på platser och en väl differentierad vård. För att möta
efterfrågan på vård för de svårast störda ungdomarna krävs mer
än enbart ett tillräckligt antal platser på hem för vård eller
boende, anfördes det. En betydligt mer differentierad vård än
för närvarande måste kunna erbjudas. Det fick vidare enligt
utskottet inte förekomma någon tvekan om fördelningen av
ansvaret landsting och kommuner emellan. Utskottet ansåg att det
var helt nödvändigt med en samverkan på riksnivå, och för vissa
typer av vård borde det övervägas att inrätta hem, som har hela
riket som upptagningsområde. När det gäller inskrivning i hem
för särskild tillsyn fanns det enligt utskottet skäl att
överväga en annan ordning än den nuvarande. Statsbidragen borde
enligt utskottet kunna utnyttjas bättre som styrinstrument, när
det gäller att stimulera uppbyggnaden av en mer differentierad
vård. Regeringen borde ta upp nya diskussioner med kommun- och
landstingsförbunden och därefter återkomma till riksdagen med
förslag till förändringar av statsbidragets konstruktion för
åren 1991 och 1992. En justering av statsbidragen, när det
gäller uppbyggnaden av en differentierad vård i dessa hem, bör i
princip ske direkt genom beslut av regering och riksdag och inte
i form av ett godkännande av resultatet av förhandlingar mellan
stat och kommun. Vad utskottet anförde om de särskilda
ungdomshemmen föreslogs riksdagen ge regeringen till känna. Mot
bakgrund av de redan vidtagna förändringarna av
statsbidragssystemet och de övriga förändringar som enligt
utskottet borde komma till stånd fanns det inte då anledning att
ompröva huvudmannaskapet för hemmen, ansåg utskottet. Riksdagen
följde utskottet (rskr. 112) (betr. huvudmannaskapet res. m).
I socialutskottets betänkande 1990/91:SoU7 behandlades
hösten 1990 ånyo ett antal motioner om de särskilda
ungdomshemmen. Utskottet påpekade att åtgärder behövs för att
snabbt ta fram fler och mer differentierade platser vid
särskilda ungdomshem för att även de svårt störda ungdomar som i
dag lämnas utan vård och behandling skall få den vård som de
behöver. Vad utskottet anförde gavs regeringen till känna.
Utskottet kunde inte ställa sig bakom förslagen i vissa motioner
(m) om ett statligt huvudmannaskap för de särskilda
ungdomshemmen (res. m).
Propositionen
I den nu aktuella propositionen föreslås en tillfällig
omläggning av statsbidraget i syfte att ge förutsättningar för
en snabb utbyggnad av institutionsresurserna för de mest utsatta
missbrukarna och ungdomarna.
Föredraganden har därvid utgått från vad riksdagen, vid
behandlingen av propositionen om en ny LVU, gett regeringen till
känna beträffande de särskilda ungdomshemmen, sägs det i
propositionen.
De institutionella vårdresurserna för de mest utsatta
ungdomarna och missbrukarna är otillräckliga, sägs det vidare i
propositionen. Snabba åtgärder krävs för att undanröja dessa
brister. Vid socialtjänstreformens genomförande var avsikten
bl.a. att få ett bättre samspel mellan institutionsvården och
socialtjänstens öppenvårdsverksamhet. Utvecklingen har visat att
en överskattning gjordes av den öppna vårdens möjligheter att
tillgodose alla vårdbehov, anförs det vidare. Många av de
institutioner som fanns 1982 var i olika avseenden otidsenliga.
En strävan har varit att institutionsvård skall ges i mindre och
mer hemliknande former som möjliggör ett mera intensivt
vårdarbete. Detta synsätt påverkade det statsbidragssystem som
infördes 1986. Framför allt är det behovet av institutionsvård
för de mest problematiska grupperna som har underskattats under
de senaste åren. Efterfrågan på institutionsplatser har varierat
över åren men har under de senaste åren varit konstant hög.
Trots detta har antalet platser på de särskilda ungdomshemmen
minskat, konstaterar föredraganden. Även inom missbrukarvården
är läget allvarligt. Det totala antalet platser för LVM-vårdade
har varit i stort sett oförändrat trots att behoven ökat
markant. Huvudmännen måste nu enligt föredragande statsrådet
vidta snabba åtgärder för att häva platsbristen och komma till
rätta med de uppenbart oacceptabla förhållanden som råder inom
denna sektor.
Föredraganden föreslår att statsbidragskonstruktionen med
platsbidrag, kommunbidrag och utvecklingsbidrag behålls
oförändrad. För att stimulera en utbyggnad av platsantalet för
de mest utsatta grupperna föreslås att en större del av bidraget
ges direkt till de huvudmän som driver särskilda ungdomshem och
hem enligt 23 § LVM. Vidare föreslås att medel avsätts inom den
nuvarande finansiella ramen för ett tillfälligt anordningsbidrag
avseende åren 1991 och 1992. Föredraganden räknar därvid med en
utbyggnad av 200 platser per år under tvåårsperioden. De bidrag
som nu utgår har inte gett ett tillräckligt incitament för
kommunerna och landstingen att i tillräcklig omfattning bygga ut
platsantalet för de mest vårdbehövande grupperna. Därför bör en
större del av statsbidraget lämnas i form av platsbidrag.
Vikten av att socialtjänstens öppenvårdsformer och
institutionsvården är nära sammankopplade framhålls. En del av
statsbidraget bör därför även fortsättningsvis ges i form av
kommunbidrag. Även fortsättningsvis skall en del av
statsbidraget avsättas för utvecklingsarbete. Den tillfälliga
omläggningen av statsbidraget till missbrukarvård och
ungdomsvård bör enligt propositionen ske enligt följande.
Kommunbidrag skall utgå med ca 500 milj.kr.
Platsbidrag skall utgå för de särskilda ungdomshemmen med
500000kr. per plats i slutna avdelningar och 300 000 kr. per
plats i öppna avdelningar samt för hemmen enligt 23 § LVM med
400 000 kr. per sluten plats och 150 000 kr. per öppen plats.
Under förutsättning att 100 slutna och 100 öppna platser
tillkommer under vartdera åren 1991 och 1992 kommer
platsbidragen att för år 1991 utgöra ca 345 milj.kr. För 1992
kommer bidragen att ökas med ytterligare 70 milj.kr.
Utvecklingsbidrag skall utgå med oförändrat 30 milj.kr.
Anordningsbidrag skall utgå med 75 milj.kr. årligen för
åren 1991 och 1992. Bidrag bör kunna utgå med högst 500 000 kr.
per sluten plats och högst 250 000 kr. för öppen plats i
särskilda ungdomshem och hem för missbrukare enligt 23 § LVM.
Bidraget bör dock högst kunna utgå med 50 % av de reella
kostnaderna för nybyggnad eller ombyggnad.
Kostnaderna för statsbidraget kommer, vid beräknad
utbyggnadstakt, att utgöra 950 milj.kr. för budgetåret 1991/92,
vilket överensstämmer med förslaget i årets budgetproposition.
I propositionen anförs vidare att en beredningsgrupp bör
tillsättas med uppgift att under våren 1991 utarbeta förslag om
hur en omorganisation av institutionsvården skall kunna
genomföras. Föredraganden avser att under hösten 1991 återkomma
med förslag till en ny organisation.
De uppenbara svårigheter som hemmen för särskild tillsyn har i
dag beror enligt propositionen inte bara på att det finns för få
platser utan också på organisatoriska och innehållsmässiga
problem. Orsakerna till att dessa problem uppstått är flera, men
man kan urskilja tre huvudfaktorer, nämligen huvudmannaskapet
för institutionerna, den otillräckliga differentieringen av
vårdresurserna och oklarheter om organisation och kompetens i
det direkta vårdarbetet men också på sådana områden som ledning,
planering, intagningsförfarande och personalutveckling. I den
nuvarande organisationen har inte en tillräcklig samordning över
länsgränserna kommit till stånd, anförs det i propositionen. I
många län finns över huvud taget inga hem för särskild tillsyn.
Det är också nödvändigt att skapa en större differentiering av
vårdresurserna. Ett enskilt landstingsområde är inte ett
tillräckligt upptagningsområde härvidlag. Det delade ansvaret
mellan kommuner och landsting för planering av
institutionsvården m.m. har lett till oklarheter. Föredraganden
ser anledning att överväga om det nuvarande delade
huvudmannaskapet är funktionellt.
För att en ungdom eller missbrukare skall kunna placeras på
rätt institution med rätt behandlingsinnehåll fordras ett
betydligt fastare grepp över intagningsförfarandet, sägs det i
propositionen. Enligt olika rapporter tvingas i dag
socialtjänstens personal ofta ta kontakt med många olika
institutioner för att få fram en plats. Detta förfarande är
ineffektivt och innebär dessutom uppenbara risker för
felplaceringar. Detta ger anledning att överväga
socialtjänstförordningens bestämmelser om inskrivning. Enligt
föredragandens uppfattning talar mycket för att
intagningsförfarandet bör ske centralt i en region. Enligt
föredragandens mening bör huvudmännen noga överväga om inte
intagningsbesluten borde ligga på en central nivå, dvs. utanför
den enskilda institutionen. Enligt propositionen måste i
socialtjänstens ansvar ligga att även kraftigt utagerande
ungdomar skall kunna tas emot inom socialtjänstens
institutioner. Det får inte vara en lösning att fängelse skall
ersätta socialtjänstens insatser. Att en ung människa döms till
fängelse måste vara ett undantagsfall. Det får inte heller vara
så att en ungdom genom sitt beteende på en institution skall
kunna avvika eller "straffa ut sig" från den behandling som den
unge åtminstone inledningsvis kan uppleva som påfrestande.
Återigen kan man se behov av en ytterligare differentiering av
vårdresurserna som i sin tur förutsätter en regional
organisation, anförs det.
I propositionen anförs vidare att det fortlöpande bör ske en
utveckling av institutionsvårdens metoder. Likaså bör
alternativen till institutionsvård utvecklas ytterligare. Inte
minst angeläget är att finna bättre former för utslussningen
från institutionerna. Vidare behöver särskild uppmärksamhet
ägnas åt vården av dem som jämte sin sociala problembild också
lider av psykiska störningar. Detta kräver en nära samverkan med
den psykiatriska vården, anför föredraganden.
För att de olika institutionerna skall fungera
tillfredsställande måste enligt propositionen stora krav ställas
på innehållet i vårdarbetet. Det är ett utmärkande drag för
området att snabba förändringar har skett och sker, dels
beträffande de ungdomar och de missbrukare som är i behov av den
vård som ges, dels beträffande vårdmetoder och vårdinnehåll.
Detta kräver bl.a. en effektiv personalutveckling. Även om
mycket av det erforderliga utvecklingsarbetet bör ske inom resp.
institution är det angeläget att få till stånd en regional
samverkan även på detta område. Föredraganden pekar på att
socialstyrelsen i samverkan med de båda kommunförbunden bedriver
ett arbete för att utveckla fortbildningen av personal inom
institutionsvården m.m. Arbetet bedrivs med stöd av
utvecklingsbidrag inom ramen för det nuvarande
statsbidragssystemet. Det är vidare av stor betydelse att
vårdinnehåll och behandlingsmetoder blir föremål för en
fortlöpande och systematisk uppföljning och utvärdering, anförs
det. Föredraganden betonar också vikten av ett starkt samband
mellan förebyggande arbete, den öppna vården, olika
mellanvårdsformer och den institutionella vården. En samlad
planering av socialtjänstens olika resurser måste kunna ske
effektivt.
Föredraganden anger vissa principer som bör vara styrande för
ett nytt system, nämligen
ett sammanhållet ansvar för vård, behandling, resurser och
ekonomi
en differentiering av vårdresurserna och
en regional samordning
Föredraganden är inte beredd att ta ställning till hur en ny
organisation skall utformas. Ytterligare överväganden behövs
såväl om organisationsformer som beträffande behovet av
eventuella regelförändringar, sägs det avslutningsvis i
propositionen.
Motionerna
Ett antal motioner tar sikte på de riktlinjer som
propositionen anger för arbetet med att åstadkomma en förändrad
organisation av institutionsvården. Frågan om ett förändrat
huvudmannaskap för de särskilda ungdomshemmen behandlas i flera
motioner. En motion har väckts om den föreslagna tillfälliga
omläggningen av statsbidraget.
I motion 1990/91:So43 av Sten Svensson m.fl. (m) hemställs
om tillkännagivanden dels om förändringar av 18 §
socialtjänstförordningen (yrkande 1), dels om
tilläggsdirektiv till beredningsgruppen för översyn av
missbrukarvård och ungdomsvård vad avser huvudmannaskapet för
vård och behandling på institution (yrkande 2) och vad avser
förändringar av 21 och 26 §§ socialtjänstförordningen (yrkande
3). Motionärerna anser det förvånansvärt att det i
propositionen inte föreslås någon ändring av den bestämmelse som
möjliggör för föreståndaren för institutionen att neka att
skriva in en person. Detta möjliggörs enligt motionärerna genom
att det inte finns en enhetlig kontroll av de olika hemmen.
Motionärerna anser vidare att regeringens direktiv till
beredningsgruppen är alltför vida och otydliga. De menar att
huvudmannaskapet för de särskilda ungdomshemmen bör återgå till
staten. Det bör inrättas hem som har hela riket som
upptagningsområde. Resurserna bör koncentreras till små hem med
olika inriktningar där kompetensen kan utnyttjas på bästa sätt.
Ytterligare ett skäl för en huvudmannaskapsförändring är enligt
motionärerna att kommunerna enligt nuvarande ordning tvingas
vända sig till flera olika hem för att få tag på en plats.
Beredningen bör således enligt motionärerna få i uppdrag att
undersöka förutsättningarna för att ansvaret för
institutionsvården övertas av staten. Beredningsgruppen borde få
i uppdrag att även se över det förhållandet att ungdomar kan
"straffa ut sig" från den behandling de är föremål för. Det
borde vidare vara möjligt att placera en intagen ungdom på en
låsbar enhet i princip så länge detta anses nödvändigt.
I motion 1990/91:So287 av Rolf Dahlberg m.fl. (m) yrkas
att riksdagen hos regeringen begär förslag till lagstiftning
dels om statligt huvudmannaskap för särskilda ungdomshem
(yrkande 1), dels om vidgade möjligheter till vistelse på
låsbar enhet på särskilda ungdomshem (yrkande 2) samt att
riksdagen beslutar att avskaffa nuvarande möjlighet för
särskilda ungdomshem att skriva ut intagna ungdomar på grund av
att dessa omöjliggör eller allvarligt försvårar meningsfulla
vård- eller hjälpinsatser för sig själva eller de andra som
vistas i hemmet (yrkande 3). Det krävs speciella insatser
för yngre personer som visat kriminellt eller asocialt beteende,
menar motionärerna. Det bör vara statens ansvar att
tillhandahålla de särskilda vårdresurser som behandlingen av
denna typ av ungdomar kräver. Eftersom det är fråga om
förhållandevis få personer som är i behov av sådan kvalificerad
vård är det enligt motionärerna lämpligt att koncentrera
resurserna och ha ett centralt intagningsförfarande. Den unges
vistelse på låsbar enhet måste kunna vara längre än två månader
för att garantera att ungdomarna inte avviker innan man hunnit
motivera dem till en mera ordnad livsföring, anförs det i
motionen. Vidare är det oacceptabelt att de unga redan efter
någon dag kan bli utskrivna från hemmet därför att de är
svårhanterliga. Möjligheten till utskrivning av sådana ungdomar
bör upphävas, anser motionärerna. (Motiveringen återfinns i
motion 1990/91:Ju827.)
I motion 1990/91:So44 av Daniel Tarschys m.fl. (fp)
hemställs om tillkännagivanden om att huvudmannaskapet för den
särskilda ungdomsvården bör återgå till staten (yrkande 1),
att de särskilda ungdomshemmen bör ombildas till
ungdomsvårdsskolor (yrkande 2) samt att förberedelser för
denna övergång bör inledas omedelbart (yrkande 3).
Propositionsförslaget är otillräckligt, anser motionärerna. De
föreslår en återgång till statligt huvudmannaskap såvitt avser
tvångsvården enligt LVU samt ett återinförande av
ungdomsvårdsskolorna. Motionärerna uppställer två krav på den
särskilda ungdomsvården, nämligen att det skapas ett
differentierat utbud av olika vårdmöjligheter samt att alla
ungdomar som bedöms vara i behov av tvångsvård skall kunna tas
emot. En centralisering bör eftersträvas. Alternativen är en
regional organisation eller en rikstäckande central
organisation. Motionärerna förordar att organisationen i vart
fall placeras hos staten snarare än hos kommunalförbund eller
regionvis sammanslutna landsting. De omedelbara insatser som
behövs är att överväga de terapeutisk-pedagogiska frågorna, de
ekonomiska och organisatoriska frågorna samt frågan hur det
framtida stödet till missbrukarvården skall utformas. Det är
enligt motionärerna angeläget att förberedelser inleds så snart
som möjligt. En övergång till det nya systemet bör kunna
genomföras under år 1992.
I motion 1990/91:So222 av Bengt Westerberg m.fl. (fp)
yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om institutionsvård av ungdomar (yrkande
10). Snabba insatser behövs för att ett differentierat
vårdutbud skall kunna erbjudas inte bara till utagerande
kriminella ungdomar. Framför allt tonårsflickor i kris, som ofta
är drogberoende, och vissa invandrarungdomar är i stort behov av
ett differentierat vårdutbud med förstärkt personalkompetens.
Lärarna vid de särskilda ungdomshemmen bör ha hög kompetens och
stor erfarenhet. Sedan hemmen övergick till kommunalt
huvudmannaskap har dock två tredjedelar av den undervisande
personalen lämnat sina tjänster. Vidare har omstruktureringen av
psykiatrin medfört att platser för sluten vård ofta saknas när
ungdomar, som befinner sig i gränsskiktet mellan socialtjänsten
och psykiatrin, behöver sluten psykiatrisk vård. Barn- och
ungdomspsykiatrins ansvar behöver klargöras, och
samarbetsrutiner måste utarbetas, anförs det i motionen.
Motionärerna är även beredda att pröva frågan om ett statligt
huvudmannaskap för vissa institutioner. De understryker vidare
vikten av målbeskrivning, behandlingsplan och utvärdering vid
alla former av samhällsvård.
I motion 1990/91:So279 av Britta Bjelle m.fl. (fp)
hemställs om ett tillkännagivande om hur organisationen för
omhändertagande av unga skall vara utformad (yrkande 2).
Motionärerna anför att det måste bedrivas ett bättre
förebyggande arbete för att hjälpa ungdomar, som håller på att
komma på glid. Det krävs mer reaktioner från samhället även vid
lindriga förseelser. Vidare anförs att fortbildningen av den
personal som är verksam vid olika typer av hem måste ses över,
för att utröna om den behöver förstärkas. För att häva bristen
på särskilda ungdomshem krävs ökad regional samverkan, sägs det
vidare. Ingen skall heller kunna "straffa ut sig" från LVU-vård.
Motionärerna föreslår att vissa LVU-hem med särskilt hög
bevakningsgrad inrättas, eventuellt med staten som huvudman.
(Motiveringen återfinns i motion 1990/91:Ju823.)
I motion 1990/91:So45 av Lars Werner m.fl. (v) hemställs
om tillkännagivanden dels om åtgärder inom tvångsvården av unga
(yrkande 3), dels om ett överförande av tvångsvård av unga
till ett statligt huvudmannaskap (yrkande 5). Motionärerna
anför bl.a. att det behövs en samlad forsknings- och
behandlingsinsats för att finna alternativ och för att göra den
differentiering som behövs. Motionärerna anser att den
huvudmannaskapsförändring som företogs 1983 har lett till
avgörande försämringar; dels har man fastnat i en stereotyp
vårdideologi, dels föreligger svårigheter att differentiera
behandlingen. I ungdomsvårdsskoleorganisationen fanns trots allt
möjligheter till en mångfacetterad behandling. Motionärerna
anser att staten skall överta ansvaret för socialtjänstens
tvångsvård av unga.
I motion 1990/91:So46 av Hans Göran Franck m.fl. (s)
hemställs om ett tillkännagivande om ytterligare insatser för
missbrukar- och ungdomsvården. Det är enligt motionärerna
angeläget att regeringen återkommer med ytterligare förslag i
syfte att främst utveckla vården för de unga. Det gäller frågor
om platsdifferentiering, problem med utstraffning, samplanering
mellan regionerna och behandlingsinnehållet.
I motion 1990/91:So252 av Hans Göran Franck m.fl. (s)
yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som
anförts om åtgärder och resurser för en väsentlig utökning av
antalet vårdplatser på behandlingshem m.m. för svårt störda
ungdomar (yrkande 1) samt att riksdagen begär att regeringen
tillsätter en utredning om ansvarsfrågan för verksamheten
(yrkande 2). Det är enligt motionärerna väsentligt att få
fram fler behandlingshem och andra behandlingsmöjligheter med
den specialkompetens som behövs för att arbeta med svårt störda
ungdomar. Vården måste förändras och differentieras. Man måste
satsa på personalutveckling, och organisationen av vården måste
ses över. Man bör också satsa på projekt med mera individuella
vårdformer. Staten bör ge öronmärkta anslag för verksamheten,
och frågan om ansvaret för verksamheten på längre sikt bör
snabbt utredas.
I motion 1990/91:So47 av Rosa Östh m.fl. (c) yrkas
tillkännagivanden dels om ett ändrat huvudmannaskap för de
särskilda ungdomshemmen (yrkande 1), dels om statsbidragens
konstruktion (yrkande 2), dels om en utredning om behovet av
personalutveckling och utbildning till familjehemsföräldrar och
personal på elevhem (yrkande 3), dels om behovet av ökade
insatser för flickor i riskzonen (yrkande 4), dels om en
effektivare utslussning av unga kriminella och missbrukare
(yrkande 5) och dels om åtgärder för en aktiv drogpolitik
(yrkande 6). För att kunna garantera de vårdplatser som
behövs för ungdomar måste enligt motionärerna ett statligt
huvudmannaskap återinföras. Det behövs en vårdform där det finns
resurser och kompetens att under en begränsad tid ta hand om
ungdomar med särskilt svåra problem. En huvuduppgift för
beredningsgruppen bör vara att se över vårdorganisationen
utifrån kravet om en återgång till ett statligt huvudmannaskap.
Som en följd av detta bör man se över statsbidraget,
betalningsansvaret samt vårdinnehållet i en ny
organisationsform. Statsbidragen har enligt motionärerna inte
fungerat som styrinstrument när det gäller att stimulera
utbyggnaden av en differentierad vård för utsatta ungdomar. Den
föreslagna möjligheten att få anordningsbidrag torde inte
heller vara tillräcklig för att behovet av nya platser skall bli
tillgodosett. Resultatet blir att bidraget till driftskostnader
minskar med 75 milj.kr. samtidigt som dessa kostnader ökar
betydligt med regeringens förslag. När kommunbidraget sänks från
727 milj.kr. till ca 500 milj.kr., drabbas den kommun som
ambitiöst har satsat på öppenvård. Motionärerna finner det
vidare anmärkningsvärt att statsbidraget successivt har
urholkats sedan ansvaret för institutionsvården överfördes från
staten till landsting och kommuner. Motionärerna anser inte att
förslaget om ändrade statsbidrag är ändamålsenligt. I stället
bör statsbidragen anpassas till ett statligt huvudmannaskap för
de särskilda ungdomshemmen. Utbildningen om och förståelsen för
bl.a. psykiskt störda ungdomar som begår brott och kriminella
invandrarungdomar måste intensifieras. Bl.a. mot bakgrund av
detta bör en utredning göras om behovet av personalutveckling
och utbildning, anser motionärerna. I de starkt pojkdominerade
behandlingsgrupperna får flickorna ett alltför litet utrymme för
att bearbeta sina problem och få sina speciella vårdbehov
tillgodosedda, anförs det vidare. Det krävs ökade insatser,
bl.a. i form av särskilda behandlingshem för flickor.
Återanpassningen till ett liv utan droger och kriminalitet
kräver en väl utvecklad samverkan mellan socialtjänst,
arbetsförmedling, skola och bostadsförmedling m.m. Särskilda
utslussningshem med akut- och utredningsplatser, öppen- och
slutenvård bör finnas i större skala, sägs det i motionen.
Hemmen bör behålla ett formellt ansvar för den unge under en
längre tid än vad som tillämpas för närvarande. Motionärerna
betonar vidare vikten av förebyggande insatser såsom kampanjer
mot drogmissbruk, bättre droginformation i skolor och på
arbetsplatser, åtgärder mot langning m.m.
I motion 1990/91:So276 av Olof Johansson m.fl. (c) yrkas
ett
tillkännagivande om en differentiering av ungdomshemmen,
utbyggnad av verksamheten vid ungdomshemmen med öppenvård,
vikten av utökning av hemmens nuvarande upptagningsområden och
om statens övergripande ansvar för verksamheten (yrkande
13). Utvecklingen tyder enligt motionärerna på att staten bör
återta ett övergripande ansvar för att LVU-hemmen byggs ut i en
sådan omfattning att de kan erbjuda erforderlig vård för de
ungdomar som behöver sådan. (Motiveringen återfinns i motion
1990/91:Ju821.)
En motion, nämligen 1990/91:So45 av Lars Werner m.fl. (v),
behandlar vissa frågor som rör missbrukarvården. I motionen
hemställs om tillkännagivanden dels om behovet av mindre
institutioner (yrkande 1), dels om särskilda hem för kvinnor
(yrkande 2) och dels om tvångsvård av vuxna (yrkande 4).
Även på LVM-hemmen har det enligt motionärerna blivit svårt att
differentiera vården. Antalet platser på de olika hemmen har
betydelse för behandlingsresultatet, och därför måste staten
börja reglera platsantalet, anförs det. Om kvinnor och män
vårdas tillsammans är risken uppenbar att kvinnorna blir fast i
sin beroendesituation. Det bör därför finnas fler alternativa
hem för enbart kvinnor. Motionärerna är inte främmande för en
återgång till statligt huvudmannaskap, när det gäller tvångsvård
för vuxna missbrukare. Eftersom det råder platsbrist i hela
vårdkedjan, ifrågasätter dock motionärerna behovet av tvångsvård
över huvud taget. Ett avskaffande av tvångsvård för denna
kategori är tänkbar, menar motionärerna.
I proposition 1987/88:147 om tvångsvård av vuxna missbrukare
m.m. med förslag till ny LVM-lag ansåg departementschefen
beträffande frågan om tvång att situationen för de tunga
missbrukarna var så allvarlig att den motiverade en utvidgad
användning av tvångsvård, främst när det gäller missbrukare i
åldrarna närmast över 20 år. För en del av de unga missbrukarna
är tvångsvård det enda alternativet till total utslagning och
för tidig död, anfördes det.
Socialutskottet (SoU 1987/88:25) uttalade bl.a. att
tvångsvården skall syfta till att ge den enskilde motivation
till fortsatt behandling i frivilliga former. Utskottet anslöt
sig till vad som anfördes i propositionen om att tvångsvården
skall ses som ett led i en längre tids behandling där huvuddelen
av insatserna sker inom ramen för frivillig vård. Vidare anslöt
sig utskottet till propositionens förslag om en utvidgad
användning av tvångsvård. Utvecklingen på missbrukarområdet är
så oroande att åtgärder måste vidtas för att rädda tunga
missbrukare, som avvisar alla erbjudanden om vård, från att få
sitt liv helt förstört, ansåg utskottet (s. 6 f.) (res. vpk).
I propositionen framhölls att ett statligt huvudmannaskap för
LVM-hemmen från vissa synpunkter kan framstå som logiskt.
Tvångsvårdens roll i missbrukarvården -- dess syfte, de
situationer i vilka tvångsvård skall aktualiseras, vårdtidens
längd etc. -- fastställs av statsmakterna genom beslut i
regering och riksdag. Villkoret för att lagen skall tillämpas i
verkligheten är dock att de kommunala huvudmännen ställer
erforderliga vårdresurser till förfogande. Så har dock inte
skett i tillräcklig omfattning, anfördes det. Det finns
emellertid, anfördes det vidare, vissa allvarliga invändningar
mot en återgång till statligt huvudmannaskap för LVM-hemmen. Det
är av central betydelse att utslussningen från hemmen och
uppföljningen av tvångsvården i andra vårdformer förbättras.
Tvångsvården måste ses som ett inslag i ett långvarigt
behandlingsprogram, anfördes det. Om LVM-vården gavs statligt
huvudmannaskap -- till skillnad från övriga vårdresurser --
skulle den avskiljas från resten av vården, och den nödvändiga
samordningen mellan tvångsvården och annan vård skulle
ytterligare försvåras, sades det vidare. LVM-hemmen borde
således, enligt departementschefens mening, även i
fortsättningen ha landstingskommuner eller kommuner som
huvudmän. Utskottet ansåg att ansvarsfördelningen mellan
staten och kommuner och landsting i huvudsak tedde sig
ändamålsenlig (s. 21) (res. m).
I årets budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 7, s.
166) anges att socialstyrelsen har lämnat stöd till stiftelsen
Kvinnoforum som initierat utvecklings- och utvärderingsinsatser
när det gäller vården av kvinnliga missbrukare. Socialstyrelsen
har också gett stöd för att utveckla behandlingshem för
kvinnliga missbrukare. Under de senaste åren har ett drygt
tiotal sådana hem kommit i gång. Fortsatt uppmärksamhet bör ges
åt problemet med missbruk av alkohol och narkotika bland
kvinnor, anförs det. En del av anslaget för utvecklings- och
försöksverksamhet bör enligt propositionen användas för detta
ändamål. Initiativ bör tas för att fortsätta utvecklingen av
vården för kvinnliga missbrukare. Särskilt bör gravida
missbrukares vårdbehov uppmärksammas. Av socialutskottets
betänkande (1990/91:SoU12) framgår det att regeringen har
för avsikt att uppdra åt socialstyrelsen att analysera behovet
av särskilda stöd- och vårdinsatser för kvinnliga missbrukare.
Utskottets bedömning
Kommunen har ansvaret för att barn och ungdom som befinner sig
i riskzonen får skydd och stöd och -- om det behövs -- vård och
fostran utanför det egna hemmet. Behovet av hem för vård eller
boende inom varje landstingskommun skall enligt
socialtjänstlagen tillgodoses av landstingskommunen och
kommunerna i området. Detta gäller även de särskilda
ungdomshemmen, som före 1983 stod under statligt huvudmannaskap.
Landstingskommunen och kommunerna skall gemensamt upprätta en
plan över behovet av hem för vård eller boende och fördelningen
av ansvaret för att inrätta hemmen.
Trots dessa skyldigheter för kommuner och landsting och trots
statsbidragen till vården har de växande behoven hos de svårast
störda ungdomarna inte klarats. Redan 1987 konstaterade JO att
gällande regelsystem leder utvecklingen bort från den grupp
ungdomar som systemet är satt att skydda. JO konstaterade bl.a.
att nuvarande regler om resurs- och planeringsansvar äventyrar
socialtjänstlagens målsättning att hemmen för särskilt noggrann
tillsyn, dvs. de särskilda ungdomshemmen, skall utgöra en
särskilt kvalificerad resurs för de mest utsatta ungdomarna. År
1988 uttalade utskottet vid olika tillfällen sin oro för att
statsbidragssystemet kunde ha negativa effekter, framför allt
för vården av de mest utsatta ungdomarna. Därefter har det
framkommit att socialnämnderna under samma år vid minst 500
tillfällen förgäves ansökte om plats vid särskilda ungdomshem
för ca 150 ungdomar. Mellan åren 1988 och 1990 skedde trots
detta en minskning av platsantalet med 85 platser. I början av
år 1990 uttalade utskottet att man ansåg att situationen var
helt oacceptabel. Ungdomar som behöver kvalificerad vård får,
konstaterade utskottet, över huvud taget ingen vård, eller vård
som är helt otillfredsställande. Utskottet underströk i
sammanhanget bl.a. vikten av noggrann diagnostik, tillgång på
platser och en väl differentierad vård. Vidare påtalades
nödvändigheten av en samverkan på riksnivå. Utskottet uttalade
bl.a. att garantier måste skapas för att en länsövergripande
planering verkligen ledde till önskat resultat. Vad utskottet
uttalade gav riksdagen regeringen till känna. Vid den
rikstäckande behovsinventering som socialstyrelsen genomförde
sommaren 1990 framkom att det fanns behov av 150--200 nya
platser vid de särskilda ungdomshemmen, utöver redan planerad
utbyggnad. Styrelsen tydliggjorde att det, förutom kvantitativa
brister, även saknas förmåga att tillgodose alla de skiftande
vård- och behandlingsbehov som klienterna har.
Hösten 1990 gjorde riksdagen åter ett tillkännagivande till
regeringen om den otillfredsställande situation som råder, när
det gäller vård och behandling av svårt störda ungdomar.
De bristfälliga institutionella vårdresurserna är således väl
kända hos ansvariga instanser. Trots detta har den nödvändiga
utbyggnaden och differentieringen av institutionsvården inte ägt
rum. Vid en av utskottet nyligen anordnad utfrågning har såväl
Landstingsförbundet som Kommunförbundet gjort klart att
nuvarande regelsystem och organisation lägger hinder i vägen för
en sådan utbyggnad.
Under utskottsutfrågningen framförde de båda kommunförbunden
krav på en huvudmannaskapsförändring. Motiven var dels att mer
statsbidrag behövs till vården, dels att staten är bättre lämpad
att sköta tvångsvården för de unga. I detta sammanhang framhölls
behovet av nationell planering och differentiering av vården.
Denna förändrade ståndpunkt från de båda kommunförbunden har
betydelse för utskottets ställningstagande. Det verkar svårt att
uppnå flera -- och mer differentierade -- platser med ett
kommunalt huvudmannaskap. Riksperspektivet får inte tillräckligt
genomslag i nuvarande organisation.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att staten är mer
lämpad som huvudman för tvångsvården i de särskilda
ungdomshemmen. Ett principbeslut härom bör nu fattas och
omedelbara åtgärder därefter vidtas för att förbereda en sådan
överföring.
Det är framför allt två krav som måste uppställas. För det
första måste alla ungdomar som behöver tvångsvård kunna beredas
plats för sådan vård. För det andra måste det finnas ett väl
differentierat utbud av olika vårdmöjligheter. Även den
minoritet av svårbehandlade och svagt motiverade ungdomar som i
många fall uppvisar ett avancerat lagstridigt beteende måste
kunna få vård. Drogberoende tonårsflickor, invandrarungdomar med
multiproblembakgrund och psykiskt störda ungdomar behöver ett
särskilt anpassat vårdutbud med adekvat personalkompetens.
Ett skäl för att överge det tidigare statliga huvudmannaskapet
för ungdomsvårdsskolorna var att ett ändrat huvudmannaskap
skulle göra det möjligt att utnyttja befintliga
institutionsresurser mera flexibelt. Så har emellertid inte
blivit fallet. Uppdelningen på olika typer av ansvar --
vårdansvar, kostnadsansvar, behandlingsansvar och resursansvar
-- för de olika huvudmännen har kommit att försvåra ett
effektivt utnyttjande av resurserna. Det delade ansvaret mellan
kommuner och landsting för att anordna platser samt för drift
och planering av institutionsvården har också visat sig leda
till oklarheter. Det står nu klart att det behövs ett samlat
ansvar för de särskilda ungdomshemmen. Det har också visat sig
att landstinget är ett för litet upptagningsområde. För att
åstadkomma ett mer effektivt utnyttjande av resurserna och en
bättre differentiering krävs en samordning för hela riket. Det
är nödvändigt att inrätta hem som har hela landet som
upptagningsområde. En central inskrivning och fördelning av
vårdbehövande ungdomar på de särskilda ungdomshemmen behövs.
Dessutom bör vissa hem med särskilt hög bevakningsgrad inrättas
för att vård även skall kunna ges till de svårast störda
ungdomarna.
För att undvika ytterligare fördröjning av den nödvändiga
utbyggnaden bör en huvudmannaskapsförändring ske snarast.
Utskottet anser sålunda att förändringen skall vara genomförd
under 1992. Regeringen bör utan dröjsmål i samråd med berörda
myndigheter och organisationer utreda och förbereda erforderliga
åtgärder. Bl.a. måste de ekonomiska och organisatoriska frågorna
skyndsamt ses över. Frågor om vårdens innehåll och utveckling,
befintlig kompetens i det direkta vårdarbetet,
personalutveckling och möjligheter till effektiv eftervård bör
också penetreras. Förutsättningar måste skapas för en fortsatt
god kontakt mellan de särskilda ungdomshemmen och den övriga
öppna och slutna socialtjänsten. Det finns skäl att överväga ett
fortsatt kommunalt betalningsansvar för verksamheten för att
motverka en överströmning till den statliga vården av enbart
ekonomiska skäl. Frågan om hur det framtida stödet till
missbrukarvården skall utformas måste givetvis också övervägas i
sammanhanget. Även frågor som rör missbrukarvårdens innehåll och
utformning kan komma att behöva belysas ytterligare.
En viss utbyggnad av institutionsvården har redan planerats,
konstaterar utskottet. Ett principbeslut om en kommande
huvudmannaskapsförändring får inte leda till att denna utbyggnad
avstannar, utan det är angeläget att utbyggnaden kan fortgå i
den takt som planerats. Utskottet har erfarit att
kommunförbunden är ense med utskottet om det angelägna i att den
planerade utbyggnaden verkligen kommer till stånd. Förbunden har
också under hand meddelat utskottet att man aktivt kommer att
medverka till platsutbyggnad och därmed till en smidig övergång
av huvudmannaskapet.
Regeringen bör snarast återkomma till riksdagen med förslag i
enlighet med de riktlinjer utskottet nu angett. Vad utskottet nu
anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna med
anledning av samtliga i betänkandet aktuella motioner.
För att den planerade utbyggnaden inte skall stanna av
tillstyrker utskottet propositionens förslag om införande av ett
anordningsbidrag. Det finns enligt utskottets mening inte
anledning att nu i övrigt göra några ändringar i det avtal om
statsbidragets konstruktion som har träffats mellan staten och
de båda kommunförbunden för åren 1991 och 1992. Utskottet
avstyrker sålunda bifall till propositionens förslag i övrig
del.
Det är enligt utskottets mening angeläget att de investeringar
som nuvarande huvudmän fortsättningsvis kommer att göra beaktas
i samband med de ekonomiska överläggningar som nu tar vid mellan
staten och dessa huvudmän samt att garantier skapas för att
huvudmännen kompenseras för sådana investeringar vid den
kommande ekonomiska regleringen parterna emellan.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande omorganisation av institutionsvården
att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:96 och
motionerna 1990/91:So43, 1990/91:So44, 1990/91:So45,
1990/91:So46, 1990/91:So47, 1990/91:So222 yrkande 10,
1990/91:So252 yrkandena 1 och 2, 1990/91:So276 yrkande 13,
1990/91:So279 yrkande 2 samt 1990/91:So287 yrkandena 1--3 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande omläggning av statsbidraget
att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:96
godkänner vad utskottet anfört.
Stockholm den 18 april 1991
På socialutskottets vägnar
Daniel Tarschys
Närvarande: Daniel Tarschys (fp), Bo Holmberg (s), Anita
Persson (s), Aina Westin (s), Ulla Tillander (c), Ingrid
Andersson (s), Per Stenmarck (m), Rinaldo Karlsson (s), Ingegerd
Anderlund (s), Ingrid Hemmingsson (m), Rosa Östh (c), Gudrun
Schyman (v), Anita Stenberg (mp), Jan Andersson (s), Maj-Inger
Klingvall (s), förste vice talman Ingegerd Troedsson (m) och
Barbro Westerholm (fp).
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 3
Motionerna 3
Motioner väckta med anledning av propositionen 3
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1991 4
Utskottet 5
Statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård -- en bakgrund
5
Gällande bestämmelser 5
Huvudmannaskapet 6
Statsbidraget 9
Utredningar 10
Tidigare riksdagsbehandling 14
Propositionen 16
Motionerna 19
Utskottets bedömning 24
Hemställan 27