I detta betänkande behandlas
dels proposition 1990/91:177 (finansdepartementet) om
sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen,
m.m., och tre motioner som har väckts med anledning av
propositionen,
dels proposition 1990/91:100 (budgetpropositionen) bilaga
9 (finansdepartementet) punkterna E3 (bankinspektionen) och
E4 (försäkringsinspektionen),
dels -- helt eller delvis -- fem motioner som har väckts
under allmänna motionstiden.
Generaldirektör Anders Sahlén, bankinspektionen, har inför
utskottet lämnat upplysningar i ärendet.
Riksdagens revisorer har tillställt utskottet rapport från ett
informationsbesök hos bankinspektionen den 6 februari 1991.
Lagutskottet har avgivit yttrande (1990/91:LU5y) över
proposition 1990/91:177 och motion 1990/91:N115 i vad de avser
bokföringsnämnden (bilaga, s. 15).
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag att bankinspektionen
och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991 skall slås samman
till en myndighet, finansinspektionen. Ett viktigt motiv för
förändringen är den branschglidning som sker inom den
finansiella sektorn. Från miljöpartiets sida är man kritisk mot
denna utveckling; dess företrädare har reserverat sig mot
beslutet. Det är angeläget, betonar utskottet, att den nya
myndigheten ägnar stort intresse också åt de egentliga
försäkringsfrågorna.
I anslutning till motionsyrkanden, som avstyrks av utskottet,
har ytterligare några reservationer avgetts. I dessa begärs
riktlinjer för förbindelserna mellan riksbanken och
finansinspektionen (m, fp), ett uttalande om vikten av
finansinspektionens konkurrensvårdande uppgifter (m, fp, c) och
klarare bestämmelser om en verksam, preventivt inriktad kontroll
över finansbolagen (v, mp).
Proposition 1990/91:100
Regeringen har i proposition 1990/91:100 bilaga 9 -- efter
föredragning av statsrådet Erik Åsbrink -- framlagt förslag om
anslag under sjunde huvudtiteln m.m. Under här angivna rubriker
föreslås:
E 3. Bankinspektionen (s. 76--79)
att riksdagen till Bankinspektionen för budgetåret 1991/92
anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr.
E 4. Försäkringsinspektionen (s. 80--82)
att riksdagen till Försäkringsinspektionen för budgetåret
1991/92 anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr.
Proposition 1990/91:177
Huvudsakligt innehåll
I propositionen föreslås, såvitt här är i fråga, att
bankinspektionen och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991
skall slås samman till en central förvaltningsmyndighet,
finansinspektionen. Denna skall även fullgöra kanslifunktioner
åt bokföringsnämnden.
Förslag
Regeringen föreslår -- efter föredragning av statsrådet Erik
Åsbrink -- såvitt här är i fråga att riksdagen
a) godkänner vad föredragande statsrådet har förordat i fråga
om
sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen
(avsnitt 2.2) och
samordning av bokföringsnämndens och finansinspektionens
resurser på redovisningsområdet (avsnitt 2.5),
b) antar förslag till
1. lag med anledning av finansinspektionens inrättande,
2. lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges
stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar,
c. med ändring av förslagen i proposition 1990/91:100 bilaga 9
punkterna E3 och E4 avseende inspektionsmyndigheterna till
Finansinspektionen för budgetåret 1991/92 under sjunde
huvudtiteln anvisar ett anslag på 1000 kr.
Motionerna
De motioner som har väckts med anledning av proposition
1990/91:177 är följande:
1990/91:N114 av Nils-Olof Gustafsson (s) vari yrkas att
riksdagen beslutar att sammanslagningen av bankinspektionen och
försäkringsinspektionen skall ske den 1 januari 1992.
1990/91:N115 av Lars Norberg m.fl. (mp) vari yrkas att
riksdagen
1. avslår regeringens förslag att slå samman bankinspektionen,
försäkringsinspektionen och bokföringsnämnden till en myndighet,
2. avslår förslaget till lag med anledning av
finansinspektionens inrättande,
3. avslår regeringens förslag till ändring av förslagen i
budgetpropositionen 1990/91:100 bil. 9 punkterna E3 och E4
och i stället beviljar där äskade medel.
1990/91:N116 av Per Westerberg (mp) och Gunnar Hökmark (m)
vari yrkas att riksdagen
1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av samordning mellan finansinspektionen och
riksbanken,
2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om finansinspektionens roll för att främja konkurrens på
de finansiella marknaderna,
3. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om vikten av att finansinspektionen bibehåller kompetens
inom samtliga tillsynsområden.
De motioner från allmänna motionstiden som behandlas här
är följande:
1990/91:N236 av Hugo Hegeland (m) vari yrkas att riksdagen
begär att regeringen skall utreda om instruktionen för
bankinspektionen är ofullständigt utformad med hänsyn till de
stränga krav som måste ställas på denna tillsynsmyndighets
verksamhet.
1990/91:N237 av Bengt Silfverstrand (s) och Gunilla Andersson
(s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om behovet av granskning av
bankinspektionens tillsynsverksamhet samt om den framtida
organisationen av kontroll- och tillsynsverksamheten.
1990/91:N292 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) såvitt gäller
yrkandet (12) att riksdagen hos regeringen begär förslag till
sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen.
1990/91:N329 av Rolf L Nilson m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen
1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om skärpt kontroll av banker och finansbolag,
2. ger riksdagens revisorer i uppdrag att granska
bankinspektionens roll i Nyckelnaffären.
Rapport från riksdagens revisorer
Riksdagens revisorer har i en rapport den 27 februari 1991
redovisat ett informationsbesök som revisorernas arbetsutskott
gjorde hos bankinspektionen tidigare i samma månad. Utvecklingen
på finansmarknaderna, med avreglering, institutionella
förändringar, hög internationaliseringsgrad med därav följande
risker berördes som bakgrund till diskussionen om
inspektionens verksamhet.
Om bankinspektionens verksamhet sägs i rapporten följande:
Utvecklingen på de finansiella marknaderna ställer nya och
ökade krav på tillsynsmyndigheterna. Dynamiken och komplexiteten
på marknaderna försvårar möjligheterna att utfärda detaljerade
regler för verksamheten. Lasgstiftningen får i ökad grad
karaktär av rambestämmelser, där regering och
tillsynsmyndigheter svarar för de allt viktigare
tillämpningsföreskrifterna.
Bankinspektionen framhåller att kraven på tekniskt kunnande
hos inspektionen därmed ökar. Man betonar också vikten av en
löpande dialog med aktörerna på marknaden både för att klargöra
inspektionens ståndpunkter i olika frågor, men också för att få
ett ömsesidigt informationsutbyte om utvecklingen på det
finansiella området.
Inom bankinspektionen har ett flertal förändringar skett för
att söka svara upp mot utvecklingen. En förändring av
organisationen genomfördes den 1 juli 1990, med en indelning av
inspektionen i två avdelningar för tillsynsarbetet. De interna
arbetsformerna har reviderats och en ökad satsning sker på
kompetensutveckling för de anställda. De personella resurserna
förstärks innevarande budgetår med ca 10% och bankinspektionen
har nu ca 75 anställda. I anslagsframställningen för budgetåret
1991/92 begär man medel för ytterligare 11 tjänster.
När det gäller tillsynsarbetet anser bankinspektionen att de
begränsade resurserna i första hand bör sättas in på områden där
det erfarenhetsmässigt kan antas föreligga särskilda risker.
Sådana selektiva insatser bör enligt inspektionen vara
effektivare än breda undersökningar av hela institut.
Tillsynsarbetet bedrivs genom en kombination av
platsundersökningar, rapportgranskning och diskussion med de
revisorer som bankinspektionen förordnat för varje
kreditinstitut. Nyckeltal för krisindikering utvecklas
successivt.
I rapporten erinras därefter om olika aktuella utredningar på
området. Bl.a. nämns att regeringen har utsett en utredare
(ambassadör Kurt Malmgren) för att kartlägga finansbolagens
finansiella situation, utreda orsakerna till den kris som
drabbat vissa bolag samt analysera de åtgärder som vidtagits av
bl.a. bankinspektionen. Resultatet av utredarens genomgång skall
föreligga senast den 15 augusti 1991.
Revisorerna redovisar följande bedömning:
Utvecklingen på de finansiella marknaderna har under
1980-talet karaktäriserats av hög turbulens. En ovanligt
långdragen högkonjunktur har sammanfallit med en genomgripande
strukturomvandling av finansmarknaderna. Många av aktörerna på
marknaden, både inom finansbolag och banker, har brustit i
förmågan till kreditgivning och hantering av nya finansiella
instrument.
Ett flertal korrigerande åtgärder har emellertid redan
vidtagits av marknaden själv. Organisatoriska förändringar sker
inom många kreditinstitut, uppföljningen av krediterna
förbättras och kreditgivningen begränsas. I likhet med andra
marknader tycks även här finnas ett betydande inslag av
självsanering. I vissa fall kanske pendeln slagit över för
mycket i restriktiv riktning när det gäller kreditgivningen.
Kraven på tillsynen över de finansiella instituten motiveras
av de speciella skyddsintressena på området. Dessa intressen
handlar främst om vikten av stabilitet i det finansiella
systemet, konsumentskydd och det finansiella systemets
effektivitet.
En tillsyn med denna inriktning från bankinspektionens sida
betyder inte att kredtiförluster och andra typer av förluster på
finansiella marknader kan undvikas i framtiden. På
finansmarknaderna, som blivit alltmera avreglerade och
internationaliserade, måste aktörerna själva bära huvudansvaret
för sina åtaganden. Bankinspektionens roll är enligt revisorerna
att se till att dessa åtaganden inte utformas på ett sådant sätt
att de grundläggande skyddsintressena äventyras. Detta synsätt
ligger också till grund för den nuvarande lagstiftningen på
området.
Revisorerna vill också peka på de betydande förändringar som
skett inom bankinspektionen under senare år. En ny
generaldirektör tillträdde 1990, organisatoriska förändringar
har genomförts och arbetssättet förändrats. Respekten för
bankinspektionen som kompetent myndighet på det finansiella
området har ökat väsentligt enligt vad revisorerna erfarit i
kontakter med företrädare för bankernas organisationer. Man
framhåller att samråd sker innan föreskrifter utfärdas och att
föreskrifterna därmed blir bättre tekniskt sett och får ökad
genomslagskraft.
Efter att också ha hänvisat till pågående utredningsarbete
konstaterar de för rapporten ansvariga revisorerna att de "för
närvarande" inte finner anledning att förorda att riksdagens
revisorer vidtar någon ytterligare åtgärd i ärendet.
Utskottet
Branschglidning är ett markant inslag i utvecklingen på det
finansiella området i Sverige. Gränsdragningen mellan bank- och
försäkringsverksamhet, som hittills har varit tämligen strikt,
håller på att lösas upp. I näringsutskottets betänkande
1990/91:NU41 om rörelseregler för bank, m.m., vilket avges
samtidigt med detta betänkande, behandlas förslag till
lagändringar (prop. 1990/91:154) som skapar legala
förutsättningar för detta. Banker skall få äga
organisationsaktier i försäkringsbolag och vice versa, och
banker och försäkringsbolag skall kunna ingå i samma
holdingbolagskoncern. Utskottet tillstyrker -- med reservation
av vänsterpartiets och miljöpartiet de grönas företrädare -- att
sådana möjligheter öppnas.
De finansiella instituten är föremål för fortlöpande tillsyn
från statens sida. Bankinspektionen, med ca 80 anställda, utövar
tillsyn inte bara över banker och utländska bankers filialer
etc. utan också över flera andra slags institut, såsom
finansbolag, hypoteksinstitutioner, fondkommissionsbolag och
Stockholms fondbörs. Försäkringsbolag och vissa andra företag
står under tillsyn av försäkringsinspektionen, som har ca 50
anställda. Vardera myndigheten är representerad i den andras
styrelse. De skyddsintressen som tillsynsmyndigheterna skall
tillgodose kan indelas i tre huvudgrupper, nämligen stabilitet
och säkerhet i det finansiella systemet, förtroende för och
effektivitet hos de institut som omfattas av tillsynen och skydd
för konsumenternas intressen.
Regeringen föreslår i proposition 1990/91:177 att
bankinspektionen och försäkringsinspektionen den 1 juli 1991
slås samman till en myndighet, kallad finansinspektionen.
Branschglidningen och behovet av tillsyn på koncernnivå talar
för detta. Som huvudskäl för förslaget till omorganisation anges
emellertid att en sammanslagen tillsynsmyndighet skulle kunna
verka på ett mera flexibelt och effektivt sätt än två mindre
myndigheter. En fortlöpande översyn av tillsynens innehåll och
inriktning aviseras. Inledningsvis avses endast lednings- och
stabsfunktioner, administration och gemensamma service- och
systemfunktioner bli samordnade. Huvuddelen av de nuvarande
organisationslösningarna i bank- och försäkringsinspektionerna
skall alltså behållas i inledningsskedet.
En tredje myndighet berörs också av omorganisationen. Det
föreslås nämligen att bokföringsnämndens kanslifunktion skall
inordnas i den nya myndigheten. Bokföringsnämnden, som har fem
anställda, har till uppgift att främja utvecklingen av god
revisionssed i företagens bokföring och offentliga redovisning.
Lagutskottet har i yttrande (1990/91:LU5y) till näringsutskottet
tillstyrkt regeringens förslag i den delen.
I samband med ett godkännande av organisationsförändringen
föreslås riksdagen besluta om anslag till den nya myndigheten
och om en lag som möjliggör att bestämmelser i lagar och andra
författningar som talar om bankinspektionen och
försäkringsinspektionen inte omedelbart behöver ändras.
I motion 1990/91:N292 (fp), som väcktes under allmänna
motionstiden, finns ett yrkande om att riksdagen hos regeringen
skall begära förslag om bankinspektionen och
försäkringsinspektionen. Sedan ett sådant förslag nu har
framlagts saknar yrkandet aktualitet. Det bör således avslås.
Förslaget till omorganisation godtas i motion 1990/91:N114
(s). Motionären menar emellertid att sammanslagningen bör få
anstå till den 1 januari 1992.
Representanter för försäkringsbranschen har uttryckt oro för
att finansinspektionen inte skall kunna behålla kompetensen på
försäkringsområdet, framhålls det i motion 1990/91:N116 (m).
Motionärerna ställer sig positiva till att de nuvarande
tillsynsmyndigheterna slås samman men vill att riksdagen vid
sitt beslut därom skall göra ett uttalande till regeringen om
vikten av att finansinspektionen bibehåller kompetens inom
samtliga tillsynsområden.
Kritik om regeringens förslag framförs i motion 1990/91:N115
(mp). Motionärernas mening är att branschglidningen bör upphöra;
följdriktigt motsätter de sig då att tillsynsmyndigheterna slås
samman. Inga större skalfördelar kan uppnås, hävdar de. Behovet
av specialiserad sakkunskap inom områdena bank och försäkring,
som båda under senare år har blivit tekniskt mer komplicerade,
borde i stället prioriteras. De stora kreditförluster som har
förekommit inom bankväsendet antyder att bankinspektionen inte
har varit särskilt effektiv, tillägger motionärerna. Detta
motiverar en uppryckning men inte en sammanslagning, menar de,
eftersom det är lättare att fastställa ansvar i en mindre
organisation.
Utskottet ansluter sig till regeringens uppfattning att en
sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen
är lämplig och bör genomföras. Båda svarar för tillsyn av
finansiell verksamhet. En samordning av resurser, metoder och
aktiviteter på detta område ter sig naturlig.
Sammanslagningen får emellertid inte gå ut över någon viktig
funktion hos de nuvarande myndigheterna. Tillsynen av
försäkringsväsendet innefattar uppenbarligen en rad specifika
element av stor betydelse. Sakförsäkringsverksamheten torde inte
ha lika starkt samband med annan finansiell verksamhet som
livförsäkringsrörelsen, vilken är inriktad på att stora
kapitaltillgångar skall byggas upp och förvaltas. Det är, vill
utskottet betona, angeläget att den nya tillsynsmyndigheten
ägnar stort intresse också åt de egentliga försäkringsfrågorna.
Den styrka som ligger i försäkringsinspektionens kompetens och i
dess övergripande engagemang inom försäkringsområdet måste tas
till vara vid omorganisationen. Utöver detta påpekande
föranleder de organisatoriska riktlinjerna i propositionen inte
någon uttalande från utskottets sida. Övervägande skäl talar
enligt utskottets mening för att sammanslagningen, såsom
regeringen har föreslagit, genomförs redan vid det stundande
budgetårsskiftet.
Utskottet tillstyrker också det nämnda lagförslaget liksom
förslaget om ett formellt anslag på 1000 kr. till
finansinspektionen. Den beräkning av finansinspektionens
utgiftsstat som presenteras i propositionen har utskottet ingen
erinran mot. Tidigare (NU 1980/81:16, NU 1987/88:36) har
utskottet beträffande bankinspektionens verksamhet framhållit
att dess syfte talar för att man fastställer en önskvärd
ambitionsnivå och anpassar finansieringen därefter. Detta anser
utskottet alltjämt vara giltigt, samtidigt som utskottet
välkomnar rationaliserings- och effektiviseringssträvanden på
detta område liksom på andra.
Motion 1990/91:N116 (m) innehåller ytterligare ett par
yrkanden rörande finansinspektionen; de kan emellertid anses ha
relevans oberoende av den aktuella omorganisationen.
Det ena av dessa yrkanden gäller ansvarsfördelningen mellan
riksbanken och finansinspektionen. Det är anmärkningsvärt,
uttalar motionärerna, att denna inte fastställs i det förslag
som regeringen har lagt fram. Till följd av riksbankens roll som
"lender of last resort" förväntas allmänheten behålla
förtroendet för bankväsendet även i händelse av en finansiell
kris. Detta kräver, säger motionärerna, en aktiv
tillsynsverksamhet, som propositionen alltså borde ha gett
närmare anvisningar om.
Ämnet har inte helt förbigåtts i propositionen. Frågor som rör
tillsynens inriktning och innehåll tas inte upp i detta ärende,
meddelas där; de bör övervägas oavsett sammanslagningen. I det
sammanhanget skall även formerna för samråd med skilda
myndigheter behandlas. Härvid bör, uttalar föredragande
statsrådet, särskilt behovet av samråd med riksbanken
uppmärksammas. Han anmäler att han avser att återkomma till
regeringen med förslag i dessa frågor.
Utskottet noterar vad som sålunda anförs i propositionen. Till
detta kan läggas att det finns en väl utvecklad praxis för
förbindelserna mellan riksbanken och bankinspektionen. Något
uttalande av riksdagen i detta ämne med anledning av motion
1990/91:N116 (m) finner utskottet inte motiverat.
Vidare begärs i motion 1990/91:N116 (m) ett tillkännagivande
till regeringen om finansinspektionens roll för att främja
konkurrens på de finansiella marknaderna. Inspektionen bör
aktivt medverka till att stärka denna konkurrens, säger
motionärerna. De poängterar att det är väsentligt att regeringen
beaktar konkurrensfrågorna vid uppbyggnaden av
finansinspektionen.
För närvarande gäller enligt förordningen (1988:93) med
instruktion för bankinspektionen att denna skall "följa
utvecklingen av och främja allmän kännedom om pris- och
konkurrensförhållanden ------ inom bankväsendet och annan
företagsamhet över vilken inspektionen har tillsyn samt föra
kartellregister". Beträffande försäkringsinspektionen och
försäkringsväsendet gäller motsvarande enligt den senare
myndighetens instruktion (1988:94). Tillsynsmyndigheterna fyller
alltså på sina områden samma funktion som statens pris- och
konkurrensverk har i fråga om näringslivet i övrigt. För vardera
inspektionen finns en bestämmelse om samråd med
näringsfrihetsombudsmannen. Sammanslagningen av de båda
tillsynsmyndigheterna skall naturligtvis inte innebära någon
ändring i nu berört avseende.
Utskottet behandlar, som nämnts, i sitt betänkande
1990/91:NU41 regeringens förslag till lagändringar som skall
möjliggöra en sådan branschglidning som inledningsvis har
berörts. Om tillståndsprövning på detta område av regeringen
delegeras till tillsynsmyndigheten får denna vissa möjligheter
att ta hänsyn till en koncernbildnings inverkan på
konkurrenssituationen. I vilken mån konkurrensaspekterna kan få
bli bestämmande för utfallet av en tillståndsprövning kommer
till uttryck i motiveringen till resp. bestämmelser i
bankrörelselagen och försäkringsrörelselagen.
Några krav på ändringar i eller tillägg till denna motivering
har inte framställts i de motioner som har väckts med anledning
av proposition 1990/91:154.
Mot bakgrund av vad här anförts finner utskottet inte skäl att
i detta sammanhang föreslå något uttalande av riksdagen om
finansinspektionens roll som konkurrensvårdande myndighet.
Det berörda yrkandet i motion 1990/91:N116 (m) avstyrks
följaktligen.
En skärpt kontroll från bankinspektionens sida över de
finansiella instituten har påkallats i tre motioner som väcktes
under allmänna motionstiden.
Ett av dessa yrkanden, i motion 1990/91:N329 (vpk),
går ut på att riksdagens revisorer skulle få i uppdrag att
granska bankinspektionens roll i den s.k. Nyckelnaffären.
Nyckeln Holding AB och Finans AB Nyckeln råkade hösten 1990 till
följd av oförsiktig utlåning in i en finansiell kris, som spred
sig till flera andra stora finansbolag. Vid en konkurs våren
1991 i det förstnämnda bolaget har bristen beräknats till över
2 miljarder kronor. Även banker har gjort stora förluster i
sammanhanget.
En granskning av bankinspektionens agerande under 1980-talets
utveckling på finans- och kreditmarknaderna hör till vad som
begärs i motion 1990/91:N237 (s). Dessutom borde den framtida
organisationen av kontroll- och tillsynsverksamheten utredas.
Större frihet för kreditinstituten har medfört ökade finansiella
och tekniska risker, framhåller motionärerna. De menar att flera
faktorer tyder på att det till inte oväsentlig del är
småspararna som har fått betala vissa bankers vidlyftiga finans-
och fastighetstransaktioner. Ett ökande antal insideraffärer,
medverkan i olika slags skatteplaneringsåtgärder, bristande
kontroll- och säkerhetsrutiner, ökad förekomst av rena
oegentligheter samt ett betänkligt agerande av försäkringsbolag
i enskilda fall anges som skäl för de åtgärder som motionärerna
begär.
Ett mera allmänt hållet uttalande om skärpt kontroll av banker
och försäkringsbolag påyrkas vidare i den nyss nämnda motionen
1990/81:N329 (v). Bestämmelsen i 13§ lagen (1988:606) att
bankinspektionen skall "följa finansbolagens verksamhet för att
hålla sig underrättad om förhållanden som kan inverka på ett
bolags säkerhet eller i övrigt är av betydelse för en sund
utveckling av verksamheten" framstår, säger motionärerna, i
ljuset av vissa finansbolags kraschlandning hösten 1990 som
synnerligen kraftlös. Bankinspektionen har inte på något sätt
kunnat sätta stopp för verksamheten. Kapitalets minne är kort;
snart kan därför åter en mer eller mindre obegränsad utlåning
till oseriösa fastighetsspekulanter väntas. Kontrollen över
banker och finansbolag borde skärpas för att verkningarna av
"nya inhopp i branscher med internationell prägel" skall
mildras.
De krisartade händelserna inom bank- och finansbolagssektorn
åberopas i motion 1990/91:N236 (m) som skäl för att regeringen
skulle anmodas att låta utreda om bankinspektionens instruktion
är ofullständigt utformad med hänsyn till de stränga krav som
måste ställas på tillsynsmyndighetens verksamhet.
Utskottet noterar först att regeringen har givit en utredare i
uppdrag att kartlägga finansbolagens finansiella situation,
utreda orsakerna till den kris som har drabbat vissa finansbolag
samt analysera de åtgärder som har vidtagits av bl.a.
bankinspektionen. Vidare bör nämnas att, såsom har redovisats i
det föregående (s.4), riksdagens revisorers arbetsutskott har
gjort sig närmare underrättat om bankinspektionens verksamhet,
särskilt vad gäller åtgärder till följd av de händelser som
berörs i motionerna, och kommit till slutsatsen att revisorerna
inte borde vidta någon ytterligare åtgärd i sammanhanget.
Utskottet har fått kompletterande uppgifter genom en
föredragning av bankinspektionens generaldirektör.
Utskottet instämmer i det väsentliga i de slutsatser som har
redovisats från riksdagens revisorers sida. Utan tvivel har
allvarliga brister i fråga om kreditbedömning etc. förekommit
hos banker och finansbolag. Korrigerande åtgärder har emellertid
satts in, varvid bankinspektionen har spelat en aktiv roll.
Bl.a. har en rad skiften skett på ledande poster hos företag som
uppvisat stora kreditförluster. Förändringar har genomförts hos
bankinspektionen, och en fortlöpande översyn av tillsynens
inriktning och innehåll har aviserats.
Mot här angiven bakgrund avstyrker utskottet de yrkanden i
motionerna 1990/91:N236 (m), 1990/91:N237 (s) och 1990/91:N329
(v) som går ut på att riksdagen skall uttala sig för en skärpt
kontroll av banker och finansbolag.
En återblickande granskning av förra årets finansbolagskris
och bankinspektionens åtgärder i detta sammanhang pågår, såsom
nämnts, genom en särskild av regeringen utsedd utredares
försorg. Med hänvisning därtill och till slutsatserna i
riksdagens revisorers tidigare refererade rapport avstyrker
utskottet yrkandena i motionerna 1990/91:N237 (s) och
1990/91:N329 (v) om att riksdagens revisorer skall ges i uppdrag
att granska bankinspektionens hittillsvarande tillsynsverksamhet
i allmänhet resp. speciellt med sikte på inspektionens roll i
Nyckelnaffären.
Propositionen innehåller också, såsom har redovisats i det
föregående, ett förslag till lag om ändring i lagen (1968:576)
om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om
stadshypoteksföreningar. Det avser en ökning av
stadshypotekskassans grundfond. I enlighet med en framställning
från kassan föreslås att denna ökas från 25 miljarder kronor
till 27 miljarder kronor. Härigenom skulle kassans
upplåningsrätt, som nu uppgår till ca 296 miljarder kronor,
komma att stiga med 20 miljarder kronor. Utskottet tillstyrker
regeringens förslag på denna punkt. Det kan noteras att ett
ytterligare upplåningsutrymme om 5--7 miljarder kronor skapas
till följd av att kassans årsvinst fonderas.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande sammanslagning av bankinspektionen och
försäkringsinspektionen m.m.
att riksdagen med anledning av proposition 1990/91:177 i
ifrågavarande del och motion 1990/91:N116 yrkande 3 och med
avslag på motionerna 1990/91:N114 och 1990/91:N115
a) godkänner vad utskottet har anfört om sammanslagning av
bankinspektionen och försäkringsinspektionen till en myndighet,
benämnd finansinspektionen, och om samordning av dennas och
bokföringsnämndens resurser på redovisningsområdet,
b) antar det i propositionen framlagda förslaget till lag med
anledning av finansinspektionens inrättande,
c) till Finansinspektionen för budgetåret 1991/92 under
sjunde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 1 000 kr.
och lägger proposition 1990/91:100 bilaga 9 punkterna E 3 och
E 4 till handlingarna,
d) avslår motion 1990/91:N292 yrkande 12,
res. 1 (mp)
2. beträffande samordning mellan finansinspektionen och
riksbanken
att riksdagen avslår motion 1990/91:N116 yrkande 1,
res. 2 (m, fp)
3. beträffande främjande av konkurrens
att riksdagen avslår motion 1990/91:N116 yrkande 2,
res. 3 (m, fp, c)
4. beträffande skärpt kontroll över finansinstituten
att riksdagen avslår motion 1990/91:N236, motion 1990/91:N237
i ifrågavarande del och motion 1990/91:N329 yrkande 1.
res. 4 (v, mp)
5. beträffande granskning av bankinspektionens
tillsynsverksamhet
att riksdagen avslår motion 1990/91:N237 i i frågavarande del
och motion 1990/91:N329 yrkande 2,
res. 5 (v)
6. beträffande Konungariket Sveriges stadshypotekskassa
att riksdagen antar det i proposition 1990/91:177 framlagda
förslaget till lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket
Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar, med
tillägg av följande ikraftträdandebestämmelse: "Denna lag träder
i kraft den 1 juli 1991".
Stockholm den 4 juni 1991
På näringsutskottets vägnar
Lennart Pettersson
Närvarande: Lennart Pettersson (s), Rune Jonsson (s), Per
Westerberg (m), Åke Wictorsson (s), Per-Ola Eriksson (c),
Birgitta Johansson (s), Nic Grönvall (m), Inga-Britt Johansson
(s), Bo Finnkvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Gunnar Hökmark
(m), Gudrun Norberg (fp), Rolf L Nilson (v), Lars Norberg (mp),
Leif Marklund (s), Isa Halvarsson (fp), och Håkan Hansson (c).
Reservationer
1. Sammanslagning av bankinspektionen och
försäkringsinspektionen (mom.1)
Lars Norberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar
med "Utskottet ansluter" och slutar med "på andra" bort ha
följande lydelse:
Utskottet instämmer i de avslagsyrkanden som framställs i
motion 1990/91:115 (mp).
Enligt utskottets mening bör branschglidning förhindras, såsom
från miljöpartiets sida har framhållits vid behandlingen
(1990/91:NU41) av proposition 1990/91:154 om rörelseregler för
bank m.m. Därmed faller vad som, oavsett att regeringen påstår
något annat, måste vara huvudmotivet för en sammanslagning.
Ansträngningarna bör i stället inriktas på att göra de nuvarande
tillsynsmyndigheterna mera effektiva. Sakkunskapen hos dessa bör
därvid kunna komma till sin fulla rätt.
Med det anförda avstyrker utskottet huvudförslaget i
proposition 1990/91:177. Bankinspektionen och
försäkringsinspektionen bör bestå som separata myndigheter och
få disponera resurser i enlighet med vad som har anförts i
budgetpropositionen.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande
lydelse:
1. beträffande sammanslagning av bankinspektionen och
försäkringsinspektionen
att riksdagen
1. med bifall till motion 1990/91:N115 avslår proposition
1990/91:177 i ifrågavarande del samt motion 1990/91:N114, motion
1990/91:N116 yrkande 3 och motion 1990/91:N292 yrkande 12,
2. med bifall till proposition 1990/91:100 bilaga 9 punkterna
E 3 och E 4 för budgetåret 1991/92 under sjunde huvudtiteln
anvisar
a) till Bankinspektionen ett reservationsanslag på 1000 kr.,
b) till Försäkringsinspektionen ett reservationsanslag på
1000 kr.
2. Samordning mellan riksbanken och finansinspektionen
(mom.2)
Per Westerberg (m), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp)
och Isa Halvarsson (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar
med "Utskottet noterar" och slutar med "inte motiverat" bort ha
följande lydelse:
Utskottet instämmer i den kritik som i motion 1990/91:N116 (m)
riktas mot propositionen på denna punkt. Riksbankens och
finansinspektionens aktiviteter i fråga om kontroll av de
finansiella institutionerna, alltifrån undersökningar till
ingripanden i olika problemfyllda situationer, måste givetvis
vara väl samordnade om kontrollen skall fylla sitt syfte. Det är
inte acceptabelt att denna viktiga aspekt helt förbigås i ett
ärende som gäller en så genomgripande omorganisation av
tillsynen som det här är fråga om. Riksdagen bör i ett uttalande
till regeringen ansluta sig till denna kritik och sålunda
påkalla en snar komplettering av de riktlinjer för tillsynen som
dras upp i proposition 1990/91:177.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande
lydelse:
2. beträffande samordning mellan riksbanken och
finansinspektionen
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N116 yrkande 1
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
3. Främjande av konkurrens (mom. 3)
Per Westerberg (m), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp),
Isa Halvarsson (fp), Per-Ola Eriksson (c) och Håkan Hansson (c)
anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 8 som börjar
med "Mot bakgrund" och slutar med "avstyrks följaktligen" bort
ha följande lydelse:
Utskottet instämmer i vad som anförs i motion 1990/91:N116 (m)
om finansinspektionens uppgift som konkurrensvårdande myndighet.
Riksdagen bör i ett uttalande till regeringen slå fast att denna
uppgift måste särskilt beaktas vid den fortsatta utformningen av
finansinspektionens organisation. Såsom framhålls i utskottets
betänkande 1990/91:41 har det stor betydelse för konkurrensen på
bank- och försäkringsområdet att kunderna lätt kan få insyn i
och vinna överblick över de ränte- och avgiftsregler och de
avtalsvillkor i övrigt som de olika instituten tillämpar.
Finansinspektionen bör spela en aktiv roll i detta sammanhang.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande
lydelse:
3. beträffande främjande av konkurrens
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N329 yrkande 2
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
4. Skärpt kontroll över finansinstituten (mom.4)
Rolf L Nilson (v) och Lars Norberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på
s.9 med "Utskottet instämmer" och slutar på s.10 med "och
finansbolag" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill understryka det allvarliga i att
bankinspektionen, trots uttrycklig lagbestämmelse om att
inspektionen skall följa finansbolagens verksamhet för att
bevaka förhållanden som påverkar säkerhet och sundhet i denna,
inte har lyckats motverka förra årets krisartade utveckling inom
branschen.
Den konsekvens som måste dras härav är att regeringen bör
anmodas att med det snaraste framlägga förslag om hur
tillsynsmyndigheten skall kunna fylla kraven på en verksam,
preventivt inriktad kontroll över de institut som står under
dess tillsyn. Riksdagen bör, på grundval av motion 1990/91:N329
(v), göra en framställning till regeringen av denna innebörd.
Därigenom tillgodoses också motionerna 1990/91:N236 (m) och
1990/91:N237 (s), den sistnämnda i nu aktuell del.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande
lydelse:
4. beträffande skärpt kontroll över finansinstituten
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N329 yrkande 1
och med anledning av motionerna 1990/91:N236 och 1990/91:N237,
den sistnämnda i ifrågavarande del, som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.
5. Granskning av bankinspektionens tillsynsverksamhet
(mom.5)
Rolf L Nilson (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 10 som
börjar med "En återblickande" och slutar med "i Nyckelnaffären"
bort ha följande lydelse:
Den summariska behandling som riksdagens revisorer har ägnat
frågan om bankinspektionens roll i samband med förra årets
finansbolagskrasch är enligt utskottets mening inte till
fyllest. Att regeringen har tillsatt en särskild utredare för
att kartlägga finansbolagens finansiella situation m.m. fråntar
inte riksdagen dess ansvar för att den hittillsvarande tillsynen
på det finansiella området blir föremål för en kritisk
granskning som kan ge uppslag för en framtida mera effektiv
verksamhet. Utskottet anser följaktligen att riksdagen på
grundval av motionerna 1990/91:N237 (s) och 1990/91:N329 (v),
båda i ifrågavarande del, bör uppdra åt riksdagens revisorer att
klarlägga hur bankinspektionen i det angivna sammanhanget har
fullgjort sina uppgifter.
dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande
lydelse:
5. beträffande granskning av bankinspektionens
tillsynsverksamhet
att riksdagen med bifall till motion 1990/91:N327 i
ifrågavarande del och motion 1990/91:N329 yrkande 2 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Lagutskottets yttrande
1990/91:LU5y
Bilaga
Sammanslagning av bankinspektionen och försäkringsinspektionen
Till näringsutskottet
Näringsutskottet har beslutat bereda lagutskottet tillfälle
att yttra sig över proposition 1990/91:177 om sammanslagning av
bankinspektionen och försäkringsinspektionen, m.m., i vad avser
bokföringsnämnden, jämte eventuella motioner.
Lagutskottet, som har beslutat avge yttrande i ärendet, får
anföra följande.
I propositionen förordas att bankinspektionen och
försäkringsinspektionen per den 1 juli 1991 skall slås samman
till en central förvaltningsmyndighet, finansinspektionen.
Vidare föreslås att bokföringsnämndens och finansinspektionens
resurser på redovisningsområdet samlas i finansinspektionen.
I motion 1990/91:NU115 av Lars Norberg m.fl. (mp) yrkas
(yrkande 1) avslag på regeringens förslag att bankinspektionen,
försäkringsinspektionen och bokföringsnämnden skall slås samman
till en myndighet. Som skäl åberopar motionärerna bl.a. att
bokföringsnämndens verksamhet inte har några naturliga
anknytningspunkter till bankinspektionens och
försäkringsinspektionens verksamhetsområden.
Bokföringsnämnden, som inrättades år 1976, har enligt sin
instruktion (förordningen med instruktion för bokföringsnämnden
(1988:1118) till uppgift att främja utvecklingen av god
redovisningssed i företagens bokföring och offentliga
redovisning. Enligt instruktionen skall nämnden utarbeta
allmänna råd inom sitt ansvarsområde. Av förarbetena till
bokföringslagen (1976:125), liksom av bestämmelserna om nämndens
sammansättning i förordningen, framgår att avsikten är att
nämnden skall utgöra ett auktoritativt expertorgan när det
gäller anvisningar, råd och rekommendationer i fråga om
tillämpningen av bokföringslagen. Nämnden består av en
ordförande och tio andra ledamöter jämte ersättare. Ledamöterna
och ersättarna representerar myndigheter och organisationer som
berörs av bokföringslagstiftningen. Vid nämnden finns ett kansli
som leds av en chef.
När det gäller redovisningen i banker, försäkringsbolag och
andra finansinstitut utövas tillsynen av bankinspektionen och
försäkringsinspektionen, vilka även kan meddela bindande
föreskrifter.
På redovisningsområdet finns också ett annat organ, nämligen
Stiftelsen för utvecklandet av god redovisningssed som bildades
år 1989 gemensamt av staten genom bokföringsnämnden, Föreningen
Auktoriserade Revisorer FAR och Sveriges Industriförbund.
Riksdagen anvisar varje år medel som bidrag till stiftelsen.
Till stiftelsen är knutet ett särskilt råd (redovisningsrådet),
som utgör ett expertorgan med huvudsaklig uppgift att utarbeta
och utfärda rekommendationer om god redovisningssed i
börsföretag och andra större bolag, s.k. publika företag. I och
med tillkomsten av stiftelsen har bokföringsnämndens arbete
inriktats på löpande redovisning och bokslutsfrågor som inte
främst rör de publika företagen.
I likhet med föredragande statsrådet anser lagutskottet att
det finns skäl som talar för att statens resurser på
redovisningsområdet bör samordnas i större utsträckning än vad
som för närvarande är fallet. För en sådan samordning talar
bl.a. effektivitetsskäl. Samordningen bör som framhålls i
propositionen också kunna leda till besparingar. Enligt
utskottets mening är det naturligt att resurserna samlas i den
nya myndighet som avses komma till stånd genom en sammanslagning
av bankinspektionen och försäkringsinspektionen. Med anledning
av vad som anförs i motion N115 vill utskottet understryka att
regeringens förslag endast innebär att bokföringsnämndens kansli
inordnas i finansinspektionen. Nämnden kommer alltså att bestå
som ett självständigt organ med uppgift att besluta i frågor som
ligger utanför finansinspektionens område. I sammanhanget kan
utskottet inte heller underlåta att påpeka att regeringens
förslag överensstämmer med vad bokföringsnämnden själv
föreslagit under remissbehandlingen av det till grund för
propositionen liggande utredningsbetänkandet.
I enlighet med det anförda förordar lagutskottet att riksdagen
godkänner vad som anförts i propositionen om sammanslagning av
bokföringsnämndens och finansinspektionens resurser på
redovisningsområdet. Motion N115 yrkande 1 i denna del bör
således avslås.
Stockholm den 14 maj 1991
På lagutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
Närvarande: Rolf Dahlberg (m), Lennart Andersson (s), Stig
Gustafsson (s), Ulla Orring (fp), Martin Olsson (c), Inger
Hestvik (s), Allan Ekström (m), Bengt Kronblad (s), Gunnar
Thollander (s), Lena Boström (s), Margareta Gard (m), Bengt
Harding Olson (fp), Stina Eliasson (c), Elisabeth Persson (v),
Elisabet Franzén (mp), Anita Jönsson (s) och Gunilla Andersson
(s).