Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen skall
konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och
regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för
detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden
och de handlingar som hör till dessa ärenden.
Utskottets granskningsverksamhet har ökat betydligt i
omfattning efter enkammarreformen år 1971. De frågor som
1971--1989/90 har tagits upp till granskning anges i ett vid
betänkandet fogat sakregister. Det har visat sig att
granskningen tilldrar sig stort allmänt intresse. Utskottet vill
i sammanhanget erinra om att riksdagens utskott har möjlighet
att besluta att ett sammanträde till den del det avser
inhämtande av upplysningar helt eller delvis skall vara
offentligt (KU1987/88:18, rskr. 73). Det nya systemet, som
började tillämpas den 1februari 1988, har utnyttjats i
betydande utsträckning av konstitutionsutskottet.
Till utskottet har som tidigare år hänvisats regeringens
skrivelse (skr.1990/91:15) med en redogörelse för behandlingen
av riksdagens skrivelser till regeringen. Denna redovisning av
vilka åtgärder som regeringen vidtagit med anledning av
riksdagens beslut har i år föranlett en motion, och tas nu upp i
ett särskilt betänkande, 1990/91:KU43.
I det följande lämnas först en sammanfattande redogörelse för
årets granskningsarbete. De olika granskningsfrågorna behandlas
därefter i betänkandets huvudavsnitt. I en separat bilaga
redovisas de uppteckningar som har gjorts vid utfrågningar som
ägt rum inför utskottet i flera av granskningsärendena,
bilagorna B 1--13. I betänkandets huvuddel återfinns ett
antal granskningspromemorior m.m., bilagorna A1--A26.
Sammanfattning
Regeringens sammansättning har varit oförändrad sedan det
senaste granskningsbetänkandet (1989/90:KU30) avgavs. I detta
berördes de nya formerna för samordning av regeringsarbetet med
olika statsrådsgrupper och en ledningsgrupp. Utskottet har även
i år ägnat uppmärksamhet åt dessa frågor. Vidare har utskottet
behandlat s.k. partiledaröverläggningar, dvs. samråd mellan
företrädare för regeringen och ett eller flera
oppositionspartier. Sådana överläggningar äger rum i allmänt
politiska ämnen, ibland även i förvaltningsärenden.
Uppgifter lämnas i betänkandet om personalförhållanden m.m.
och ärendeutvecklingen i regeringskansliet. Utskottet har
granskat den språkliga utformningen av regeringsbeslut om
utlämning av sovjetiska flygplanskapare. Vidare berörs frågor om
protokollering av sekretessbelagda bilagor till regeringsbeslut,
remissförfarande m.m. samt beslutsmotiveringar och
handläggningstider.
På sedvanligt sätt har utskottets granskning omfattat
regeringens remisser till lagrådet, författningsutgivningen och
frågor som hör samman med propositionsavlämnandet till
riksdagen. I anslutning till detta tar utskottet också upp
konsekvensanalyser i regeringens förslag samt principiella
frågor som rör utbildningsanslag i budgetpropositionen. Det
senare har intresse för den nya formen för budgetstyrningen med
en fördjupad prövning vart tredje år. Andra granskningsärenden
av administrativ karaktär avser normgivningsfrågor -- bl.a.
gränsdragningen mellan normer och förvaltningsbeslut -- samt
sekretesslagens tillämpning m.m. inom utrikes- och
försvarsdepartementen. Dessutom har utskottet följt upp förra
årets granskning när det gäller insyn i EG-frågor. Utskottet har
granskat regeringens kontroll av den militära
underrättelsetjänsten med särskild inriktning på det
internationella samarbetet på detta område. Vidare har vissa
handläggningsfrågor m.m. inom bostadsdepartementet studerats.
Vid föregående års granskning konstaterades att den rättsliga
prövningen av införsel av avlyssningsutrustning och olovlig
avlyssning med anknytning till den s.k. Ebbe Carlsson-affären
fortfarande pågick; utskottet beslöt därför att avvakta med sin
granskning i denna del. Dom meddelades i december 1990 i det
s.k. buggningsmålet, vilken har överklagats till hovrätten.
Tingsrättsförhandlingar har inletts när det gäller olovlig
införsel. Mot denna bakgrund gör utskottet den bedömningen att
fortsatt granskning bör anstå. I årets granskning berör
utskottet däremot, i anslutning till rättegångarna, regeringens
befattning med vissa frågor om sekretess och abolition samt
tillämpningen av reglerna om s.k. kurirpost.
Under en följd av år har konstitutionsutskottet ingående
granskat svensk krigsmaterielexport och därmed sammanhängande
frågor. Även på detta område har utskottet för avsikt att
fortsätta sin granskning när det gäller vidareexport från FFV.
Denna fråga har inte handlagts slutligt av åklagare eller
prövats av domstol. Den tidigare granskningen har emellertid i
år följts upp på några punkter. Det gäller utförsel från AB
Bofors Nobelkrut, vidareexport omkring 1980 av luftvärnskanoner
från Singapore till Thailand samt ifrågasatt vidareexport under
1980-talet av ammunition till Burma och till Irak.
Mot bakgrund av Iraks invasion i Kuwait i augusti 1990 samt
FNs säkerhetsråds olika resolutioner -- däribland den som ledde
till den s.k. FN-alliansens insatser -- har
konstitutionsutskottet ägnat ett särskilt avsnitt i betänkandet
åt Sveriges roll i olika hänseenden med anknytning till
Gulfkriget. Utskottet behandlar några folkrättsliga aspekter,
däribland neutralitetsbegreppet, tillstånd till export av
krigsmateriel till länder i FN-alliansen, det svenska
fältsjukhuset i Saudiarabien samt det uppmärksammade brevet i
november 1990 från statsministern till Iraks president i syfte
att svensk och annan gisslan i Irak skulle friges.
Sedan början av 1980-talet har utskottet årligen granskat
regeringens befattning med utlänningsärenden. Utöver
handläggningstider, olika handläggningsfrågor och praxis i
asylärenden har årets granskning omfattat ensamma asylsökande
barns situation, förvar av barn, direktavvisningar till Polen
samt utvisning enligt terroristbestämmelserna. Vissa frågor som
gäller befrielse från utländskt medborgarskap har också
behandlats i sammanhanget.
Som tidigare år har utskottets granskning avsett regeringens
utnämningspolitik allmänt när det gäller högre befattningar samt
därutöver regeringens praxis vad gäller tillsättning av
ordinarie domartjänster m.m. Utskottet har även tagit upp frågan
om regeringens personalpolitik i samband med förändringar i den
statliga förvaltningen, bl.a. i belysning av beslutet att lägga
ned skolöverstyrelsen m.fl. myndigheter och i stället inrätta
ett skolverk. Här kan erinras om att regeringen har aviserat ett
treårigt program för omställning och minskning i övrigt av den
statliga administrationen.
Omfattande polisingripanden, s.k. massarresteringar i syfte
att upprätthålla allmän ordning i samband med t.ex.
demonstrationer och idrottsevenemang, har tagits upp till
granskning mot bakgrund av ett brev och uttalanden av
civilministern samt vad regeringen anfört i en proposition i
anslutning till de aktuella bestämmelserna i polislagen. Vidare
har utskottet granskat några hälso- och sjukvårdsfrågor; det
gäller beredningen av den framtida äldreomsorgens organisation,
kontrollen och tillsynen över dentala material samt ersättning
enligt tandvårdstaxan.
Slutligen har utskottet behandlat finansministerns befattning
med ledningsfrågor i den av staten delvis ägda Nordbanken (val
av styrelseordförande m.m.), regeringens handläggning i
anslutning till en affärsuppgörelse mellan AB Volvo och det av
staten delägda Procordia AB (koncernbildning och befrielse från
bl.a. realisationsvinstskatt) samt regeringens befattning med
frågan om en fast förbindelse över Öresund.
Beträffande resultatet av granskningen kan framhållas
följande.
Som nämnts har regeringens sammansättning varit oförändrad
sedan det förra granskningsbetänkandet lämnades (1989/90:KU30,
s.6ff.). Konstitutionsutskottet konstaterar att de nya
arbetsformerna med olika statsrådsgrupper och en ledningsgrupp
inte står i strid med bestämmelserna i 7 kap. regeringsformen om
regeringsarbetet. Partiledaröverläggningar är enligt utskottet
av värde för informationsutbyte mellan regering och opposition i
viktiga politiska dagsfrågor. Dessa överläggningar får
emellertid inte ersätta sammanträden med utrikesnämnden.
Folkpartiet liberalernas ledamöter reserverar sig i fråga om
partiledaröverläggningarna. Vidare avges i anslutning till
detta avsnitt särskilda yttranden (m resp. mp).
I juli 1990 fattades regeringsbeslut om att utlämna två
flygplanskapare till Sovjetunionen. Besluten avfattades i
anslutning till lagtexten, som är svårtillgänglig. Det är enligt
utskottet positivt att senare regeringsbeslut om utlämning har
skrivits på ett enklare språk.
Konstitutionsutskottet har vid genomgången av några
regeringsprotokoll iakttagit vissa brister vad gäller bl.a.
sättet att protokollera sekretessbelagda handlingar samt
beslutsmotiveringar m.m.
Som föregående år betonar utskottet vikten av att
författningar utfärdas i god tid innan de träder i kraft. I det
sammanhanget konstateras, att orsaken ibland kan vara
förseningar vid riksdagsbehandlingen av lagförslag. Det är
enligt konstitutionsutskottet viktigt att riksdagen beaktar de
problem som kan uppstå om den tidpunkt när en författning skall
träda i kraft ligger nära i tiden; om det behövs bör i sådana
fall ikraftträdandet senareläggas. En annan viktig fråga i
granskningen gäller de tidpunkter då regeringen lämnar sina
propositioner till riksdagen. Även här framför utskottet
kritiska synpunkter. Kraftiga ansträngningar erfordras från
regeringskansliets sida för att undvika förseningar i
propositionsavlämnandet och besvärande anhopningar av
propositioner.
Regeringsförslagen bör, som ett underlag för riksdagens
bedömningar, innehålla beräkningar av kostnader och andra
konsekvenser. En granskning under medverkan av övriga
riksdagsutskott av 1990 års propositioner visar att det finns
brister när det gäller konsekvensanalyser. De är av betydelse
också för att bestämma tidpunkten när ett förslag skall träda i
kraft samt för senare utvärderingar av effekterna av
statsmakternas beslut.
Utskottet tar upp frågor av principiell betydelse inför
övergången till flerårsbudgetering. I anslutning till
budgetpropositionens utbildningsanslag framhåller
konstitutionsutskottet bl.a. vikten av att regeringens förslag
till ramar och riktlinjer för myndigheternas verksamhet under
treårsperioden är tydligt utformade.
Frågan om gränsdragningen mellan normgivning och
förvaltningsbeslut är, som utskottet uttalat i andra sammanhang,
många gånger svårbedömd. Granskningen av vissa
regeringsprotokoll har gett utskottet anledning att i några fall
konstatera att regleringen bort ske genom förordning och inte
genom förvaltningsbeslut.
Formerna för regeringens kontroll av den militära
underrättelsetjänsten har varit oförändrade under lång tid.
Konstitutionsutskottet anser -- med hänsyn till bestämmelserna i
7 kap. 3 § regeringsformen och i anslutning till en rapport från
försvarets underrättelsenämnd -- att en översyn bör övervägas,
inte minst av riktlinjerna för den militära
underrättelsetjänstens internationella samarbete.
Ytterligare ett granskningsärende av administrativ art gäller
handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet. Utskottet
noterar bl.a. att antalet avgjorda förvaltningsärenden har ökat
och balanserna minskat. Vidare framhålls att det bör
eftersträvas att delegera ärendegrupper till myndigheter under
regeringen eller att på annat sätt avlasta regeringen.
Folkpartiet liberalernas ledamöter reserverar sig beträffande
konsekvensanalyser i anslutning till ett nytt
bostadsfinansieringssystem. Vidare är de, tillsammans med
moderata samlingspartiets ledamöter, av annan mening än
utskottet i övrigt i frågan om att utse ny chef för
byggforskningsrådet.
Konstitutionsutskottets granskning av regeringens åtgärder med
anknytning till Gulfkriget har, som tidigare nämnts, bl.a. gällt
vissa folkrättsliga aspekter, det svenska fältsjukhuset och
krigsmaterielexport. På de båda senare punkterna finns en
reservation resp. ett särskilt yttrande av vänsterpartiet och
miljöpartiet. Utskottsmajoriteten anser det vara angeläget att,
i ljuset av konflikten, erfarenheterna i fråga om de
folkrättsliga neutralitetsreglerna samt FN-stadgans principer
och tillämpning beaktas vid den pågående beredningen av nya
riktlinjer för krigsmaterielexport. Statsministerns brev till
Iraks president i november 1990 -- för att utverka frigivning av
gisslan -- är enligt utskottet inte att anse som ett
regeringsärende i formell mening. När det gäller handläggningen
görs emellertid den bedömningen att det hade varit en fördel om
frågan om brevet anmälts för utrikesnämnden. Mot bakgrund av de
utomordentligt speciella förhållanden som rådde när det gällde
gisslans situation m.m., anser emellertid utskottsmajoriteten
att någon kritik mot regeringen inte är befogad. I denna del är
de borgerliga ledamöterna av annan mening.
Vid granskningen av regeringens befattning med
utlänningsärenden har utskottet inte heller i år funnit
anledning att ifrågasätta den praxis som enligt de s.k.
decemberbesluten gäller för asylsökande krigsvägrare och de
facto-flyktingar. På den punkten reserverar sig folkpartiet
liberalernas, vänsterpartiets och miljöpartiets
utskottsledamöter. De är också, till skillnad från
utskottsmajoriteten, kritiska på grund av att regeringen inte
gjort mer för att förbättra de ensamma asylsökande barnens
situation. Ett enigt utskott ser med oro på den omfattning i
vilken barn tas i förvar i samband med avvisnings- och
utvisningsbeslut. Fp-, v- och mp-ledamöterna har även reserverat
sig i fråga om direktavvisningar till Polen; de anser att
regeringen agerat så att de asylsökande har hindrats från att få
sin sak prövad, vilket enligt dem strider mot såväl
konventionsåtaganden som riksdagens riktlinjer för
flyktingpolitiken. Slutligen, när det gäller utlänningsärendena
m.m., föreligger ett särskilt yttrande (fp, v och mp) om
utvisning med stöd av terroristbestämmelserna.
Utskottet har även denna gång tagit upp regeringens
utnämningar av verkschefer och landshövdingar samt på vissa
andra högre statstjänster. I denna del föreligger en reservation
av m-ledamöterna. Vidare har ett enhälligt utskott utan erinran
tagit del av vissa nya principer som skall gälla vid
domarutnämningar. Utskottet avser att återkomma till det ämnet
när ytterligare erfarenheter har vunnits.
När det gäller den statliga personalpolitiken reserverar sig
folkpartiet liberalernas företrädare i utskottet tillsammans med
vänsterpartiets ledamot. De anser att uppsägningar hos
skolöverstyrelsen hade kunnat undvikas om de sedermera
utarbetade riktlinjerna för strukturförändringar hade förelegat
redan i oktober 1990. I granskningsärendet i anslutning till
polisingripanden i september 1989 föreligger en gemensam
borgerlig reservation.
Konstitutionsutskottets granskning av hälso- och
sjukvårdsfrågor har föranlett tre reservationer och två
särskilda yttranden. Företrädarna för moderata samlingspartiet
och centerpartiet finner det anmärkningsvärt att regeringen,
utan att avvakta riksdagens beslut om äldreomsorgens
organisation, tog initiativ till ett omfattande
förberedelsearbete hos landsting och kommuner. Miljöpartiets
representant avger ett särskilt yttrande. Vidare reserverar sig
de borgerliga ledamöterna gemensamt i ärendet om kontroll och
tillsyn över dentala material med anledning av att regeringen
inte har avgett en proposition i ämnet. Även i denna del finns
ett särskilt yttrande (v och mp). Vad slutligen gäller
regeringens beslut om tandvårdstaxa, gör moderata
samlingspartiets ledamöter en annan bedömning än utskottets
majoritet. De anser att regeringen borde ha frångått
riksförsäkringsverkets taxeförslag.
Reservationer föreligger också av centerpartiets
utskottsledamöter beträffande affären mellan Volvo och Procordia
samt, var för sig, av dem och av mp-ledamoten beträffande
regeringens handläggning av frågan om en fast förbindelse över
Öresund. Mp-ledamoten har ett särskilt yttrande när det gäller
insyn i EG-frågor. Vidare avger moderata samlingspartiets
företrädare ett särskilt yttrande om utskottets granskning i
anslutning till den s.k. Ebbe Carlsson-affären, det gäller
avsnitt 11 i betänkandet om olovlig avlyssning m.m.
Utskottet
1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets
organisation
a) Inledning
I förra årets granskningsbetänkande lämnades en redogörelse
för regeringsskiftet i februari 1990 samt för sammansättningen
av regeringen Carlsson II. Utskottet redogjorde också för de nya
former för samordning av regeringsarbetet som infördes i samband
med regeringskiftet. Förändringen innebar att statsrådsgrupper
bildades för utrikes- och säkerhetspolitik, välfärdsfrågor samt
näringslivsutveckling. Därtill utsågs en ledningsgrupp med
statsministern som ordförande för samordning av de övriga
gruppernas arbete. Utskottet har under årets granskning fått
vissa uppgifter om erfarenheterna från verksamheten i
statsrådsgrupperna under det gångna året. Därutöver har
utskottet ägnat särskild uppmärksamhet åt förekomsten av
partiledaröverläggningar.
Redovisningen grundar sig på en promemoria från
statsrådsberedningens rättsavdelning rörande regeringens och
regeringskansliets organisation (bilaga A1) samt två
promemorior upprättade av statssekreteraren vid
statsrådsberedningen Kjell Larsson om de nya statsrådsgrupperna
(bilaga A2) och partiledaröverläggningar (bilaga
A3). Utskottet har därtill hållit utfrågningar med
statsminister Ingvar Carlsson (bilaga B12) och med
statssekreterare Kjell Larsson (bilaga B3).
b) De nya statsrådsgrupperna
Några författningsbestämmelser eller andra formella beslut om
den nya organisationen med statsrådsgrupper finns inte.
Avsikten har enligt vad som uppgetts hela tiden varit att de nya
grupperna skall utgöra en komplettering och förstärkning till de
tidigare formerna för beredning i regeringens arbete.
Statsministern har vid utfrågningen inför utskottet förklarat
att tillkomsten av de nya grupperna inte på något sätt påverkar
de enskilda statsrådens ansvar för beredningen av de ärenden som
tillhör deras ansvarsområde. Den nya arbetsformen har heller
inte ersatt allmän beredning utan utgör en komplettering till
denna beredningsform.
Statssekreterare Kjell Larsson erinrade för sin del vid
utfrågningen om att det alltid förekommit mycket beredningar och
kontakter mellan departementen. Dessa informella kontakter har
genom den nya organisationen fått en betydligt fastare form.
Indelningen i de tre grupperna för utrikes- och
säkerhetspolitik, välfärdspolitik resp. näringslivsutveckling
svarar enligt Larsson mot tre viktiga områden för regeringens
verksamhet.
Statsrådsgruppen för utrikes- och säkerhetspolitik med
utrikesministern som ordförande har under det gångna året
sysslat med samordning inom säkerhetspolitiken. Gruppen har även
behandlat samordningsfrågor när det gäller den svenska
Europapolitiken, Sveriges bistånds- och solidaritetspolitik samt
internationellt miljösamarbete.
Den av industriministern ledda statsrådsgruppen för
näringspolitik har förberett den näringspolitiska propositionen
(prop. 1989/90:88) och propositionen Näringspolitik för tillväxt
(prop. 1990/91:87).
Statsrådsgruppen för välfärdsfrågor med socialministern som
ordförande har haft till uppgift att utveckla
sektorsövergripande samarbete. Gruppen har arbetat med
arbetsmiljö- och rehabiliteringsfrågor, utsatta barns villkor,
samverkan mellan barnomsorg och skola samt förnyelse av den
statliga administrationen.
Grupperna har enligt Kjell Larsson haft karaktären av stående
informella beredningar för vissa sakområden som sysslat med
problemanalyser, prioriteringar och samordning av olika
projekt vilka griper över de enskilda departementens sektorer.
Det har inte förts några protokoll vid gruppernas sammanträden.
Sammanträdesfrekvensen har varierat mellan grupperna och över
tid. Larsson uppskattar att de i genomsnitt sammanträtt två
gånger i månaden.
Ledningsgruppen har enligt den redovisning som lämnats
tillkommit för att vid behov samordna statsrådsgruppernas
arbete. I ledningsgruppen ingår, utöver statsministern,
ordförandena i de tre statsrådsgrupperna. Dessutom ingår
finansministern, miljöministern och justitieministern. Inga
ärenden har avgjorts i ledningsgruppen, utan ledningsgruppen har
diskuterat och sammanjämkat arbetet i statsrådsgrupperna i den
mån det behövts. Den har dessutom fört diskussioner som har
syftat till att ge underlag för överläggningar i hela regeringen
om de allmänna riktlinjerna för regeringens arbete.
Ledningsgruppen har sammanträtt några gånger, men betydligt mer
sällan än statsrådsgrupperna. Skälet till detta är enligt
statssekreteraren att indelningen i de tre politikområdena
fungerat så att ledningsgruppen inte behövt sammanträda särskilt
ofta för att sammanjämka statsrådsgruppernas förslag.
I 7 kap. regeringsformen finns vissa bestämmelser om hur
regeringsarbetet skall bedrivas. Utskottets granskning har
gett vid handen att de nya formerna för samordning i olika
statsrådsgrupper inte står i strid med dessa bestämmelser. Det
bör framhållas att regeringen lämnats stor frihet att bestämma
om sina arbetsformer (se bl.a. konstitutionsutskottets
betänkande KU 1973:26 s.34f. med anledning av 1974 års
grundlagsreform). Utskottets granskning har i denna del i övrigt
inte gett anledning till något särskilt uttalande.
c) Partiledaröverläggningar
Överläggningar som hållits mellan regeringen och ledarna för
några av eller alla riksdagens partier har kommit att ägnas
uppmärksamhet i den allmänna debatten under senare år. Bl.a.
gäller det för några av de ärenden som varit föremål för
utskottets granskning. Ett uppmärksammat sådant fall gällde
granskningen av den del av krigsmaterielexporten som avsåg
Bofors Indienorder. I samband med att utskottet 1990 granskade
regeringens beslut att inte utlämna delar av den s.k.
RRV-rapporten till Indiens regering utgavs ett pressmeddelande
från statsrådet Anita Gradin där det hävdades att detta beslut
hade förankrats vid överläggningar med de borgerliga
partiledarna. Av bl.a. utfrågningen med statsministern i samband
med årets granskning framgår emellertid att informationen till
dessa skedde efter det att regeringen fattat sitt beslut och
utlämnat delar av rapporten. Som framgår av avsnitt 11 i detta
betänkande har partiledaröverläggningar t.ex. förekommit i
samband med att regeringen befattat sig med den fråga om
sekretess gentemot målsägare som aktualiserades inför
rättegången om olovlig avlyssning vid Stockholms tingsrätt.
Utskottet har vidare noterat att överläggningar mellan
regeringen och ledarna för vissa riksdagspartier på ett område
fått en institutionaliserad form. I fråga om regeringens
beredning av frågan om riktlinjer för säkerhetspolisens
verksamhet tillämpas enligt riksdagens beslut en ordning som
innebär att regeringen samråder i första hand med ledarna för de
oppositionspartier som är företrädda i utrikesnämnden.
Utskottet har mot denna bakgrund begärt att få del av
regeringens syn på partiledaröverläggningarnas roll i
beredningen av regeringsärendena. I den promemoria som med
anledning härav upprättats av statssekreterare Kjell Larsson
framhålls att partiledaröverläggningar i grunden är något som
tillhör det fria och inte det formellt reglerade rikspolitiska
livet. Formerna och verksamhetens innehåll styrs av de
parlamentariska förutsättningarna samt partiernas och
partiledarnas inställning till frågan.
Av bilaga till promemorian framgår att
partiledaröverläggningarna om riktlinjer för säkerhetspolisens
verksamhet protokollförs. Såväl statsministern som
statssekreteraren har vid utfrågningarna inför utskottet
framhållit att partiledaröverläggningar i övrigt inte
dokumenteras på något formellt sätt. Statssekreteraren har dock
vid utfrågningen uppgett att han varit närvarande vid flertalet
partiledaröverläggningar och därvid fört minnesanteckningar för
egen räkning. Vid några tillfällen har det också överenskommits
att oppositionspartiernas ledare var och en biträtts av någon
person som haft till uppgift att föra anteckningar för
partiledarens egen räkning om vad som förevarit vid
överläggningarna.
I promemorian erinras om att det på utrikespolitikens område
finns en grundlagsfäst ordning för samråd och information i
utrikesnämnden mellan regeringen och företrädare för riksdagen.
Det förekommer emellertid enligt promemorian att informella
överläggningar äger rum med ledarna för de partier som är
företrädda i utrikesnämnden i brådskande eller andra
utrikespolitiska frågor som bedömts fordra sådant samråd. Vid
utfrågningen utvecklade statsekreteraren detta motiv
ytterligare. Ibland uppkommer ett behov av att föra en
diskussion i en mindre krets eller på ett snabbare sätt än som
kan ske i utrikesnämnden, och då har regeringen ansett det
ändamålsenligt att ha överläggningar med ledarna för de partier
som är representerade i utrikesnämnden.
Statsministern har vid utfrågningen inför utskottet framhållit
att sådana överläggningar i utrikes- och säkerhetspolitiska
frågor inte är avsedda att ersätta det samråd och den
information som enligt 10 kap. regeringsformen skall äga rum i
utrikesnämnden. Överläggningar med partiledarna har enligt
statsministern ibland förekommit som förberedelse inför ett
sammanträde i utrikesnämnden.
Statsministern har vidare betonat att förekomsten av
partiledaröverläggningar i ett regeringsärende inte fråntar
regeringen ansvaret för det beslut som fattas i ärendet. Enligt
statsministern har det varit sällsynt med partiöverläggningar i
ärendet som rör enskilds rätt. I dessa ärenden har regeringen
ett självklart eget ansvar. I ärenden som gällt utnämningar och
tillsättande av större utredningar har däremot
partiledaröverläggningar förekommit i större utsträckning.
Utskottet har tidigare uttalat sig om värdet av
partiledaröverläggningar. Sålunda anförde utskottet i betänkande
KU 1982/83:30 att det var av stort värde att den nya regeringen
återinfört veckovisa överläggningar med partiledarna, vilket gav
tillfälle till information till oppositionen. Detta ansågs ha
särskilt värde i utrikespolitiska frågor. Utskottet finner ingen
anledning att frångå denna positiva grundsyn på värdet av
informationsutbyte mellan regeringen och oppositionspartierna i
viktiga politiska dagsfrågor.
Det bör dock i sammanhanget erinras om att på det
utrikespolitiska området finns en grundlagsreglerad ordning för
riksdagens insyn och inflytande. Det föreligger enligt 10 kap.
2§ regeringsformen en skyldighet för regeringen att inhämta
riksdagens godkännande innan en för riket bindande
internationell överenskommelse ingås. Detta gäller inte endast
när överenskommelsen förutsätter lagstiftning eller annat
riksdagsbeslut utan också när överenskommelsen är av större
vikt. Om rikets säkerhet kräver det kan regeringen underlåta att
inhämta riksdagens godkännande. I sådant fall skall regeringen i
stället överlägga med utrikesnämnden innan överenskommelse
ingås. Därutöver gäller enligt 10 kap. 6§ regeringsformen att
regeringen skall hålla utrikesnämnden underrättad om de
utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och
överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla
utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet
överlägga med nämnden om det kan ske.
Utskottet vill för sin del understryka vad statsministern
framhållit, nämligen att överläggningar med ledarna för några av
eller alla riksdagens partier inte får ersätta sammanträden med
utrikesnämnden i de fall sådana erfordras enligt bestämmelserna
i 10 kap. regeringsformen. Ett ärendes brådskande natur kan
givetvis göra att utrikesnämnden inte hinner inkallas.
Överläggningar med partiledare kan i ett sådant fall utan att
ersätta sammanträde med utrikesnämnden vara av värde för
informationen till riksdagens partier.
Antalet valda ledamöter i utrikesnämnden minskades i samband
med enkammarreformen i enlighet med grundlagberedningens förslag
från sexton till nio. Grundlagberedningen anförde som skäl att
antalet ledamöter i nämnden borde minskas med hänsyn till
uppdragets särskilda förtroendekaraktär. Riksdagen har sålunda
vid detta tillfälle bedömt hur stor den personkrets kan vara som
för riksdagens räkning mottar förtrolig information från
regeringen i utrikes- och säkerhetspolitiskt känsliga frågor.
Det kan givetvis förekomma att regeringen bedömer att behovet av
att begränsa den personkrets som får del av ett ärende är
särskilt starkt. Mot bakgrund av det anförda kan detta inte
gärna annat än i mycket sällsynta undantagsfall vara ett
godtagbart skäl för att inte behandla ett ärende i
utrikesnämnden.
Utskottet vill i sammanhanget erinra om att utrikesnämndens
sammansättning bestäms av antalet ledamöter i nämnden och de
regler som gäller för val inom riksdagen. Vilka partier som
erhåller representation i utrikesnämnden är endast en följd av
dessa valregler samt partiernas storlek i riksdagen.
Utskottet har förståelse för att det föreligger ett stort
intresse av att behålla den informella karaktären på
partiledaröverläggningarna och att dessa därför normalt inte
behöver protokollföras. Något sådant behov föreligger enligt
utskottet inte heller i de fall överläggningarnas syfte är av
mer allmän politisk karaktär. Det kan exempelvis gälla att
utröna det politiska stödet för en tilltänkt reform eller
förutsättningarna för samverkan mellan partier i någon aktuell
fråga.
Något annorlunda förhåller det sig emellertid i de fall
regeringen önskar inhämta partiledarnas synpunkter inför
regeringsbeslut i förvaltningsärenden. Förvaltningslagen
föreskriver (15§) en skyldighet för en myndighet att anteckna
uppgifter som tillförs ett ärende som kan ha betydelse för
ärendets utgång. Förvaltningslagen gäller visserligen inte för
ärende i regeringen. Förvaltningsärenden i regeringen bör dock i
möjligaste mån handläggas enligt samma regler som gäller för
underordnade myndigheter (prop. 1985/86:80, s.57). I den
handbok ("Bruna boken") som utfärdats av statsrådsberedningen
ges rådet, att man även i förvaltningsärenden som avgörs av
regeringen bör följa förvaltningslagens regler om anteckning av
uppgifter. Det kan givetvis förekomma att uppgifter av det slag
som avses i 15§ förvaltningslagen tillförs ett ärende även i
samband med partiledaröverläggningar.
Utskottet vill understryka att regeringen självfallet har det
fulla ansvaret för sina beslut, oavsett om dessa föregåtts av
partiledaröverläggningar eller inte. Som statsministern
framhållit är det speciellt viktigt att ingen oklarhet råder på
denna punkt när fråga är om beslut i förvaltningsärende. I
övrigt har granskningen i denna del inte gett anledning till
något uttalande.
2. Regeringskansliet -- statistik och andra redovisningar
a) Personal och utredningsorgan
Beträffande personalsituationen i regeringskansliet (exkl.
utrikesdepartementet, UD) vid årsskiftet 1990/91 har vissa
uppgifter inhämtats som redovisas i en bilaga till betänkandet
(se bilaga A4).
Antalet anställda i regeringskansliet har ökat något. Vid det
senaste årsskiftet tjänstgjorde således 1836 personer i de
olika departementen (utom UD) mot 1786 personer vid årsskiftet
1989/90. Antalet anställda som omfattades av det s.k.
politikeravtalet, dvs. informationssekreterare och politiskt
sakkunniga, uppgick till 65, dvs. åtta färre än vid föregående
årsskifte. Beträffande statssekreterarna, som inte omfattas av
politikeravtalet, finns en särskild överenskommelse om förmåner
i samband med regeringsskiften m.m. (regeringens skrivelse
1985/86:177, AU 1986/87:9).
Under 1990 skedde inom kommittéväsendet en minskning av
antalet anställda från 238 personer till 166. Under året
tillsattes 83 kommittéer medan arbetet avslutades i 66. Antalet
kommittéer med anställd personal uppgick i slutet av 1990 till
130. De nu lämnade uppgifterna avser kommittéer tillsatta efter
beslut av regeringen. I sammanhanget bör erinras om de olika
departementala arbetsgrupper och olika organ som betalas via
departementens anslag till "Utredningar m.m.".
Kommittéberättelsen innehåller fr.o.m. 1987 i en särskild bilaga
(underbilaga 4) en förteckning över dessa organ. På begäran av
riksdagen (se föregående års granskningsbetänkande 1989/90:KU30
s.15) redovisas i årets berättelse även sådana utredningsorgan
(råd, delegationer, arbetsgrupper m.m.) -- tillsatta genom
regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll -- som
finansierats över annat anslag än "Utredningar m.m.". Avsikten
är att berättelsen fortsättningsvis skall omfatta denna
utvidgade redovisning.
Utskottet finner det positivt att tillgängligheten till
uppgifter om olika utredningsorgan m.m. nu ytterligare
förbättrats. Utskottet vill i sammanhanget aktualisera
ytterligare en förändring. Som framgått ovan innehåller
kommittéberättelsen endast uppgifter om sådana organ som
belastat något anslag. Enligt utskottet är det emellertid av
intresse att uppgifter lämnas även om sådana -- genom
regeringsbeslut eller beslut i departementsprotokoll tillsatta
-- organ, som inte hänförts till någon anslagspost. I
fortsättningen bör därför även uppgifter om dessa organ
tillföras det särskilda kommittéregistret som förs inom
regeringskansliet och redovisning ske i kommittéberättelsen.
Utskottet har utöver det anförda inte funnit anledning till
något uttalande.
b) Antalet regeringsärenden m.m.
I bilagorna A 5.1--A 5.2 till årets granskningsbetänkande
lämnas en redovisning i tabellform av antalet avgjorda
regeringsärenden under åren 1989 och 1990.
Av tabellen framgår att antalet regeringsärenden under år 1990
ökade med 1 357 i förhållande till år 1989. Sistnämnda året
noterades för övrigt det lägsta antalet regeringsärenden sedan
1967, då utskottet påbörjade denna redovisning.
Bland det totala antalet avgjorda ärenden inom de olika
ärendegrupperna uppvisar gruppen Överklaganden den största
förändringen räknat i absoluta tal. Redan under 1989 redovisades
en ökning med 808 ärenden (drygt 15%) gentemot föregående år.
År 1990 ökade antalet ärenden inom den aktuella gruppen med 1
346, vilket motsvarar en ökning med drygt 22% gentemot år
1989. Ärendegruppen Författningar redovisar den största
procentuella ökningen med 44% fler avgjorda ärenden än
föregående år. I absoluta tal var ökningen 458 ärenden.
Liksom föregående år var grupperna Överklaganden samt Dispens-
och övriga partsärenden totalt sett de största ärendegrupperna.
Drygt 65% av det totala antalet ärenden hänförde sig till
dessa båda grupper.
Beträffande de olika departementens ärenden gäller bl.a.
följande. Flest antal ärenden behandlades, liksom åren
1985--1989, inom arbetsmarknadsdepartementet (6 096 ärenden). De
närmast därefter största departementen när det gäller antalet
avgjorda ärenden är liksom föregående år justitie- och
finansdepartementen (2 386 resp. 1 956 ärenden).
Liksom under 1989 noteras en iögonenfallande stor ökning av
antalet ärenden behandlade av arbetsmarknadsdepartementet.
Ökningen sammanhänger, liksom föregående år, bl.a. med en
kraftig ökning av antalet utlänningsärenden som medverkat till
att departementets ärendegrupp Överklaganden ökat med 1 543
sedan föregående år. Vidare kan noteras att miljödepartementets
antal ärenden minskat med 275 medan industridepartementets antal
ärenden ökat med 239. Den huvudsakliga orsaken torde vara
överflyttningen av energifrågor från miljö- till
industridepartementet.
Av konseljprotokollen för år 1990 framgår att det under året
hållits fyra konseljer under konungens ordförandeskap. Den 8
januari redovisade regeringen förslaget till budgetproposition
och finansplan. Den 27 februari hölls konselj med anledning av
regeringskrisen. Denna konselj hade en offentlig och en fortsatt
del. Under den offentliga delen redogjorde talmannen för
proceduren vid utseende av statsminister och för statsministerns
anmälan för riksdagen av de av honom utsedda statsråden. Under
den fortsatta delen redogjorde statsministern för inriktningen
av regeringens arbete. Den 7 juni lämnades en sammanfattande
redogörelse för de viktigare beslut som riksdagen fattat under
riksmötet 1989/90 och för de viktigare ärenden som kvarstod att
behandla innan riksmötet skulle avslutas. Slutligen lämnades vid
en konselj den 2 oktober en redogörelse för den
regeringsförklaring som skulle lämnas vid riksmötets öppnande
samma dag samt för viktigare propositioner som upptagits i den
förteckning som samtidigt skulle överlämnas till riksdagen.
Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets
sida.
c) Utformningen av regeringsbeslut om utlämning
Utskottet har till granskning tagit upp den språkliga
utformningen av två regeringsbeslut angående utlämning för
brott.
Enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott får efter
beslut av regeringen utländsk medborgare som i främmande stat är
misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning och
uppehåller sig i Sverige, utlämnas till den främmande staten. I
lagen finns en ingående reglering om de närmare
förutsättningarna och villkoren för ett sådant utlämningsbeslut.
Bl.a. föreskrivs i 12§ att vissa villkor skall uppställas vid
beviljande av utlämning. Ett sådant villkor har i första punkten
fått följande utformning.
Den som utlämnas må icke, utan särskilt medgivande enligt
24§, i den främmande staten åtalas eller straffas för annat
brott som begåtts före utlämningen eller, utom i fall som avses
i 13§ andra stycket, utlämnas till annan stat, med mindre han
underlåtit att, oaktat hinder ej mött, lämna landet inom
fyrtiofem dagar efter rättegång och undergående av straff eller
annan påföljd som må hava ådömts honom för brott, varför
utlämning ägt rum, eller återvänt dit sedan han lämnat landet.
Bestämmande för utformningen av lagtexten har varit den
europeiska utlämningskonventionen.
Regeringen beslutade den 12 och 31 juli 1990 att lämna ut två
sovjetiska flygplanskapare till Sovjetunionen. Som villkor för
utlämningarna uppställdes i båda besluten följande villkor.
Som villkor för utlämningen gäller att N.N. inte utan särskilt
medgivande får åtalas eller straffas för olovlig utresa eller
annat brott som han begått före utlämningen med mindre han
underlåtit, trots att hinder inte mött, lämna Sovjetunionen inom
fyrtiofem dagar efter rättegång och undergående av straff eller
annan påföljd som må ha ådömts honom för kapningsbrottet eller
återvänt dit sedan han lämnat landet.
Statsrådsberedningen har till utskottet översänt en promemoria
som har upprättats inom justitiedepartementet. I promemorian
anförs att de villkor som anges i de två besluten utan tvekan är
svårtillgängliga men att de -- liksom regelmässigt i tidigare
beslut om utlämning -- har utformats i nära anslutning till
själva lagtexten. Det anförs vidare att det är beklagligt att
utformningen av villkoren inte kan anses uppfylla rimliga krav
på lättbegriplighet men att det knappast funnits någon risk för
att villkoren skulle misstolkas av de sovjetiska myndigheterna,
bl.a. med hänsyn till de täta kontakter som varit mellan
sovjetiska och svenska myndigheter i ärendena och till att
villkor av detta slag är vanliga i utlämningssammanhang. Sedan
uppmärksamheten fästs på formuleringen av villkoren har enligt
promemorian förslag på bättre formuleringar arbetats fram i
syfte att göra framtida beslut så lättillgängliga som det är
möjligt med tanke på den materia det är fråga om.
Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) skall myndigheterna
sträva efter att uttrycka sig begripligt. Utskottet kan
konstatera att den lagtext som de i besluten angivna villkoren
grundar sig på är svårtillgänglig. Detta bör dock inte hindra
att besluten får en utformning som uppfyller kravet på
begriplighet. Att regeringskansliet som förebild för
förvaltningen i övrigt här har ett särskilt ansvar framhålls
också i den handbok om förvaltningslagens tillämpning hos
regeringen som statsrådsberedningen har gett ut ("Bruna boken").
Utskottet finner därför att det är positivt att initiativ nu har
tagits till att göra utlämningsbesluten mera lättillgängliga.
Utskottet har också kunnat konstatera att denna strävan
sedermera har kommit till uttryck i tre regeringsbeslut om
utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till
Danmark, Finland, Island och Norge. I övrigt har granskningen
inte gett anledning till något uttalande från utskottets sida.
d) Remissförfarande, beslutsmotiveringar m.m.
Utskottet har vid sin granskning av regeringsprotokollen
såvitt gäller socialdepartementet gjort vissa iakttagelser som
redovisas i det följande.
Enligt 3 § förordningen (1975:1) om protokoll och expeditioner
i regeringsärenden m.m. bildar underprotokoll mot vilkas
omedelbara offentliggörande hinder ej synes föreligga serieA,
medan övriga underprotokoll bildar serieB (dvs. sådana som är
underkastade sekretess).
I beslut den 26 januari 1989 (nr 9) gav regeringen
överstyrelsen för civil beredskap ett uppdrag att svara för viss
lagring av sjukvårdsmateriel enligt riktlinjer som anges i en
till beslutet fogad bilaga.
Till det beslut som är intaget i protokollet är fogad en
handling av följande innehåll:
00>"SOCIALDEPARTEMENTET 61>Bilaga till regeringsbeslut
00> 61>1989-01-26 nr 9
00>Visst uppdrag till överstyrelsen för civil beredskap
00>Bilagan är hemligstämplad. Förvaras i särskild ordning."
I ett beslut den 3 maj 1989 (nr 1) föreskrev regeringen att
den svenska delegationen vid världshälsoförsamlingens (WHO) 42:a
sammanträde i Genève den 8--19 maj 1989 skulle handla i
huvudsaklig överensstämmelse med en till beslutet bifogad
instruktion. Till det beslut som är intaget i protokollet är
fogad en handling av följande innehåll:
00>"SOCIALDEPARTEMENTET 61>Bilaga till protokoll vid
regeringssammanträde
1989-05-03
00>Instruktion för den svenska delegationen vid
världshälsoförsamlingens 42:a sammanträde
00>Instruktionen är hemligstämplad. Förvaras i särskild
ordning."
I båda dessa fall borde besluten enligt utskottets bedömning
ha protokollerats i serie B. På de handlingar som har fogats
till exemplaren av besluten i protokollen har antecknats att de
är bilagor till besluten. Detta är uppenbarligen felaktigt.
Remisser i ärenden som rör klagomål över handläggning av
socialtjänstärenden m.m.
Den grundläggande bestämmelsen om inhämtande av yttranden i
regeringsärenden finns i 7 kap. 2§ regeringsformen. Enligt den
paragrafen skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas
från berörda myndigheter. Bestämmelsen gäller såväl
förvaltningsärenden som andra regeringsärenden. Även om
förvaltningslagen (1986:223) inte är tillämplig på
regeringsärenden bör förvaltningsärendena i möjligaste mån
handläggas enligt samma regler som gäller för underordnade
myndigheter (prop. 1985/86:80 s.57). Detta innnebär att
bestämmelsen i 13§ förvaltningslagen om remisser bör iakttas
vid handläggningen av förvaltningsärenden i regeringskansliet.
Innan en myndighet inhämtar yttrande genom remiss skall
myndigheten enligt den paragrafen noga pröva behovet av
åtgärden.
Remissförfarandet i regeringsärendet har flera gånger berörts
av konstitutionsutskottet. Härvid har framhållits betydelsen av
ett rätt utnyttjat remissförfarande. Utskottet har också
understrukit att remissförfarandet inte får följa rutinmässiga
mönster eller annars ske på ett sätt som är oförenligt med
kravet på skyndsamhet eller med det allmännas intresse av att så
långt möjligt undvika onödigt och ineffektivt arbete inom
förvaltningen. Som exempel på fall där remissbehandling varit
onödig har utskottet pekat på ärenden som av formella skäl inte
kan tas upp till prövning i sak (KU 1968:15 s.5 ff., KU
1970:42 s.7 ff., KU 1974:22 s.31 ff., KU 1975/76:50 s.5
ff. och KU 1979/80:50 s.14 ff.).
Elva beslut år 1989 avser skrivelser med klagomål från
enskilda personer över handläggningen av socialtjänstärenden på
kommunal nivå (26 januari nr 3, 23 februari nr 8 och 11, 27
april nr 22, 11 maj nr 7, 8 och 9, 21 juni nr 16, 13 juli nr 5,
28 september nr 5 samt 5 oktober nr 5). I sistnämnda fall
berördes även omsorgsverksamheten, polisen och åklagarväsendet.
I samtliga ärenden utom ett infordrade departementet yttrande
från länsstyrelsen. I flera av dessa beslut har för övrigt
antecknats att yttrandet har bifogats beslutet. Så har
emellertid inte skett med de exemplar av beslutet som finns i
protokollet. I några av regeringsbesluten återges delar av
yttrandena med ibland kritiska synpunkter på handläggningen hos
kommunen.
I det fall där yttrande inte inhämtades avgjordes ärendet
genom att regeringen överlämnade skrivelsen till länsstyrelsen
(11 maj nr 9). I ett annat fall beslutade regeringen att
översända länsstyrelsens yttrande till socialförvaltningen i den
berörda kommunen och att i övrigt inte vidta någon åtgärd med
anledning av skrivelsen. Yttrandet innehöll kritik mot kommunen,
och kritiken återgavs i regeringsbeslutet (13 juli nr 5). I det
fall där flera myndigheter var inblandade beslutade regeringen
att överlämna skrivelsen "dels till socialstyrelsen som
tillsynsmyndighet för socialtjänsten, omsorgsverksamheten samt
miljö- och hälsoskyddet, dels till riksåklagarmyndigheten som
tillsynsmyndighet för åklagarväsendet" (5 oktober nr 5). I
övriga åtta fall beslutade regeringen att inte vidta någon
åtgärd med anledning av skrivelserna.
Enligt 67 § socialtjänstlagen (1980:620) har socialstyrelsen
tillsyn över socialtjänsten i riket. Länsstyrelsen skall enligt
68§ inom länet följa socialnämndernas tillämpning av
socialtjänstlagen.
Regeringen har ingen laglig rätt att uttala sig om kommunens
handläggning av enskilda socialtjänstärenden. Ett
förvaltningsärende hos regeringen med anledning av en skrivelse
med klagomål över handläggningen av ett socialtjänstärende kan i
praktiken bara avgöras genom att regeringen antingen överlämnar
skrivelserna till en tillsynsmyndighet eller att regeringen
beslutar att inte vidta någon åtgärd med anledning av
skrivelsen. Med hänsyn till utskottets tidigare uttalanden om
onödig remissbehandling i ärenden som av formella skäl inte kan
tas upp till saklig prövning kan det därför ifrågasättas om det
var lämpligt att fordra in yttrande från länsstyrelsen i dessa
fall.
Regeringens åtgärd att till en socialförvaltning översända ett
länsstyrelseyttrande som avgetts på departementets anmodan och
som innehöll kritik mot förvaltningens handläggning av ett
enskilt ärende kan enligt utskottets mening dessutom ge ett
felaktigt intryck av att regeringen delar kritiken.
Allmänt hållna beslutsmotiveringar
Utskottet har flera gånger tagit upp frågan om motivering av
regeringens beslut och framhållit att motiveringar är särskilt
viktiga för att en fast och enhetlig praxis skall kunna
upprätthållas inom förvaltningen. Utskottet har pekat på
betydelsen av motiveringar när regeringen ändrar en underordnad
myndighets beslut (KU 1968:15 s.13 ff., KU 1972:26 s.10 ff.,
KU 1973:20 s.7 ff., KU 1975/76:50 s.12f. och 1986/87:33
s.68f.). I statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens
tillämpning hos regeringen ("Bruna boken") understryks också
betydelsen av att regeringen motiverar beslut som innebär att en
underordnad myndighets beslut ändras. I skriften sägs vidare att
man i beslutsmotiveringar bör undvika sådana allmänt hållna
uttryck som "på grund av särskilda omständigheter" eller "av
särskilda skäl". Dessa formuleringar kan enligt skriften
användas om man vill ge uttryck för att avgörandet inte är
prejudicerande. Det framhålls samtidigt att man dock om möjligt
i ett sådant fall bör ange vilka de särskilda omständigheterna
eller skälen är (s.70 och 73).
Ansökningar om licens för vissa preparat i medicinsk
verksamhet avgörs av socialstyrelsen. Under år 1989 upphävde
regeringen i sju fall beslut varigenom socialstyrelsen hade
avslagit sådana ansökningar. Motiveringarna i regeringsbesluten
består endast av hänvisningar till "i ärendet föreliggande
särskilda omständigheter" (19 januari nr 5, 2 mars nr 6, 27
april nr 12, 8 juni nr 8, 21 juni nr 6 och 9 november nr 2 och
3).
Riksförsäkringsverket avgör frågor om dispens från
föreskrifter om tjänstgöring i offentlig vård för att bli
uppförd på allmän försäkringskassas förteckning enligt 2 kap.
5§ lagen (1962:381) om allmän försäkring. Under år 1989
upphävde regeringen i fem fall beslut varigenom
riksförsäkringsverket hade avslagit ansökningar om sådan
dispens. Motiveringarna i regeringsbesluten består endast av
hänvisningar till "de särskilda omständigheterna i ärendet" (19
januari nr 1, 26 januari nr 11, 16 februari nr 5, 14 september
nr 10 och 16 november 1989 nr 4).
Utskottet vill understryka den betydelse beslutsmotiveringar
har för såväl enskilda som för underordnade myndigheter då
regeringen upphäver eller ändrar myndigheternas beslut. Enligt
utskottets mening kan de redovisade beslutsmotiveringarna inte
anses uppfylla de krav som bör ställas på sådana beslut.
Ansökan om visst tillstånd förfallen på grund av lång
handläggningstid
Utskottet har vid sin granskning av regeringsprotokollen
såvitt gäller civildepartementet och jordbruksdepartementet
uppmärksammat ett ärende som blivit inaktuellt genom lång
handläggningstid i regeringskansliet.
Lotterinämnden avslog den 12 februari 1988 en ansökan om
tillstånd till lotteri som ett idrottsförbund ville anordna
under tiden den 7 juli--20 juli 1988. Förbundet överklagade
nämndens beslut hos regeringen (jordbruksdepartementet). Nämnden
yttrade sig i ärendet den 25 mars 1988. Jordbruksdepartementet
överlämnade den 4 april 1988 yttrandet till förbundet. Samtidigt
bereddes förbundet tillfälle att senast den 19 april 1988
inkomma med ytterligare skrifter i ärendet. Det angavs därvid
att ärendet kunde komma att avgöras i befintligt skick efter den
dagen. Såvitt framgår av akten har därefter inget tillförts
ärendet.
Genom förordningen (1988:1575) om ändring i
departementsförordningen (1982:1177) fördes förvaltningsärenden
som gäller ifrågavarande slag av lotterier över till
civildepartementet den 1 januari 1989.
I beslut den 2 februari 1989 (nr 19) fann regeringen att den
tid som avsågs med ansökningen hade förflutit. Regeringen
avskrev därför ärendet.
Det ligger enligt utskottets bedömning i sakens natur att ett
ärende bör avgöras innan det saken gäller blivit inaktuellt på
grund av den tid som förflutit. Ibland kan en sådan tidsutdräkt
bero på omständigheter som den beslutande myndigheten inte kan
råda över. I det nu aktuella fallet finns inte några uppgifter
om några sådana omständigheter. Såvitt framgår av akten kunde
ärendet ha avgjorts redan efter den 19 april 1988. Mot bakgrund
härav är det anmärkningsvärt att ett beslut inte fattades före
den tid som ansökningen avsåg.
3. Remisser till lagrådet
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat regeringens
remittering av lagförslag till lagrådet. Beträffande gällande
regler för lagrådsgranskning m.m. hänvisas till en inom
utskottets kansli upprättad promemoria, bilaga A6.1.
Det totala antalet lagpropositioner under 1990 uppgick till
113. Motsvarande antal för åren 1985--1989 var 138, 117, 117,
122 resp. 110. Antalet propositioner som innehåller lagförslag
vilka enligt 8 kap. 18§ regeringsformen hör till lagrådets
granskningsområde minskade från 99 under år 1989 till 93. Av
dessa remitterades 56 till lagrådet. I bilaga A6.2 anges
dessa propositioner. Som jämförelse kan nämnas att motsvarande
antal lagrådsremisser för åren 1985--1989 var 53, 43, 63, 60 och
59.
Propositionerna innehållande lagförslag vilka remitterats till
lagrådet har i allmänhet uppställts på sådant sätt att det lätt
går att utläsa i vad mån en propositions lagförslag granskats av
lagrådet. I något enstaka fall har emellertid uppmärksammats att
det inte med bestämdhet går att avgöra vilka av propositionens
lagförslag som remitterats till lagrådet (se prop. 1989/90:110
/finansdep./). I sammanhanget skall nämnas att
statsrådsberedningen den 27 juni 1990 utkom med en PM till
departementen med rubriken "Hur lagrådets yttrande redovisas i
propositioner med inarbetade lagrådsremisser" i vilken bl.a.
vissa riktlinjer i här aktuellt hänseende lämnas (se bilaga
A6.3).
I bilaga A 6.4 redovisas vidare de propositioner i vilka
ingår lagförslag som inte har remitterats till lagrådet och i
vilka angivits motivering enligt 8 kap. 18§ regeringsformen
varför lagrådets yttrande inte inhämtats. I flertalet fall har
regeringen som skäl för att avstå från lagrådsremiss åberopat
undantagsbestämmelsen i nämnda lagrum att lagrådets hörande
skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet. Den
andra undantagsbestämmelsen i lagrummet -- att lagrådets hörande
skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt
men skulle uppkomma -- har åberopats i tre fall (prop.
1990/91:19/finansdep./, prop. 1990/91:54 /finansdep./ och prop.
1990/91:56 /finansdep./).
Utskottet har, liksom under de två senaste årens granskningar
av lagrådsremisserna, uppmärksammat att det i några fall som
skäl för att inte höra lagrådet angivits ärendenas brådskande
karaktär eller liknande formuleringar (se t.ex. 1989/90:73
/finansdep./, 1989/90:76 /arbetsmarknadsdep./ och 1989/90:95
/arbetsmarknadsdep./). Vidare har uppmärksammats att det i ett
fall som skäl för att avstå från lagrådets hörande åberopats att
lagförslagen i fråga endast haft "karaktären av följdändringar"
(se prop. 1990/91:42 /finansdep./). Med anledning härav vill
utskottet erinra om att endast de skäl som föreskrivs i
nyssnämnda båda undantagsbestämmelser kan åberopas till stöd för
att avstå från lagrådsgranskning. Utskottet får tillägga att i
det fall avsikten är att undantagsbestämmelsen om avsevärt men
skall åberopas uppgifter bör lämnas om vari sådant men består.
Beträffande en av ovannämnda propositioner -- proposition
1989/90:95 om allmänt lönestopp -- kom lagrådsgranskning till
stånd under riksdagsbehandlingen. Beträffande ärendets beredning
i riksdagen kan här nämnas följande. Propositionen, som
avlämnades till riksdagen den 8 februari 1990, hänvisades till
arbetsmarknadsutskottet. Följande dag beslöt
arbetsmarknadsutskottet att inhämta lagrådets yttrande över
propositionen. Förslaget föredrogs inför lagrådet av en
tjänsteman från arbetsmarknadsdepartementet. Lagrådets yttrande
beslutades den 12 februari, dvs. den dag motionstiden -- som
bestämts till fyra dagar -- gick ut. Arbetsmarknadsutskottet
avgav betänkande i ärendet den 14 februari.
Underhandsföredragningar, dvs. föredragning inför lagrådet
innan lagrådsremissen offentliggjorts genom att den expedierats
till lagrådet, har enligt lagrådets diarium förekommit i två
fall (förslag till lag om särskild löneskatt, m.m. resp. förslag
till ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen, m.m.).
Slutligen skall här nämnas att från statsrådsberedningen
erhållits en promemoria gällande samordningen av
regeringskansliets kontakter med lagrådet m.m. (se bilaga
A6.5).
Utskottet har utöver det anförda inte funnit anledning till
något uttalande.
4. Författningsutgivningen
Utskottet har på sedvanligt sätt granskat utgivningen av
Svensk författningssamling (SFS). Granskningen avser 1990. Den
har liksom tidigare koncentrerats på förhållandet mellan
författningarnas ikraftträdande och den tidpunkt de kom ut från
trycket.
Bestämmelser om kungörande av vissa lagar och vissa andra
författningar finns bl.a. i 8 kap. 19 § regeringsformen (RF), i
lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar
samt i författningssamlingsförordningen. En närmare redogörelse
för dessa bestämmelser återfinns i KUs betänkande 1986/87:33,
bilaga B4.
Enligt 8 kap. 19 § RF skall beslutad lag utfärdas av
regeringen utan dröjsmål och kungöras så snart det kan ske.
Detsamma gäller i princip för förordningar. Statsrådsberedningen
har sedan länge lagt fast vissa rutiner på detta område. I den
senaste upplagan av statsrådsberedningens s.k. Gröna bok med
riktlinjer för författningsskrivningen uttalas att tiden emellan
det att en författning utkommer från trycket till dess att den
träder i kraft bör vara minst fyra veckor. Endast i speciella
undantagsfall bör tiden sättas kortare än två veckor.
Granskningsarbetet under senare år
I 1988 och 1989 års granskningsbetänkanden konstaterade
utskottet att tidpunkterna för utgivningen av SFS-trycket
genomgått en förbättring, även om det bedömdes angeläget att
ytterligare minska antalet sent utgivna författningar. I 1990
års granskningsbetänkande (1989/90:KU30) konstaterades att
utvecklingen fortsatt i samma riktning, men att antalet sent
utkomna författningar fortfarande borde minskas.
Årets granskning
Under 1990 publicerades 1 525 författningar i SFS, vilket är
en ökning med 413 gentemot år 1989. Endast 466 av
författningarna utkom från trycket inom den rekommenderade
fyraveckorsgränsen före ikraftträdandet. Av bilaga A 7,
tabell 1, framgår vilka författningar som utkom av trycket
mindre än två veckor före ikraftträdandet. Tabellen upptar
565 författningar, vilket är en ökning med 250 gentemot år
1989. Det innebär att procentandelen författningar som utkommit
mindre än två veckor före ikraftträdandet ökat med nio
procentenheter från 28 till 37%. Den tidigare nedåtgående
trenden har alltså brutits. 315 författningar utkom av trycket
under sista veckan före ikraftträdandet eller, i elva fall,
under ikraftträdandedagen eller efter densamma. Det motsvarar
21% av samtliga utkomna författningar och är en ökning med 12
procentenheter i förhållande till föregående år.
I bilaga A 7, tabell 2 redovisas förhållandena inom de
olika departementens områden. Av redovisningen framgår att
utrikesdepartementet har den högsta andelen författningar som
utkommit senare än två veckor före ikraftträdandet, nämligen
72%. I social-, finans-, utbildnings-, arbetsmarknads- och
bostadsdepartementen överstiger andelen författningar utkomna
under den sista tvåveckorsperioden 40%.
Den höga andelen sent utkomna författningar kan i vissa fall
ha sin grund i förseningar under riksdagsbehandlingen. Det är
viktigt att riksdagen beaktar de problem som kan uppstå om
ikraftträdandet ligger för nära i tiden och, om behov
föreligger, senarelägger detsamma.
Enligt utskottets mening är den redovisade utvecklingen vad
gäller sent utkomna författningar otillfredsställande. Utskottet
vill upprepa vad som tidigare sagts om vikten av att
författningsarbetet bedrivs på sådant sätt att förseningar
undviks. Detta är av stor betydelse för myndigheterna och
ytterst för den allmänhet som berörs av statsmakternas
normgivning.
5. Propositioner
I detta avsnitt behandlar utskottet ett antal frågor rörande
regeringens avlämnande av propositioner till riksdagen.
Utskottet har under en följd av år följt förhållandena på detta
område, främst med avseende på förseningar och anhopning av
propositioner vid vissa tidpunkter under riksmötet. Utskottet
har också redovisat de åtgärder som under de senaste åren
vidtagits av statsrådsberedningen för att få till stånd
förändrade rutiner som förbättrar förhållandena sett ur
riksdagens synpunkt.
I årets granskning har särskilt behandlats dels
propositionsavlämnandet allmänt, dels konsekvensanalyser i
propositioner, dels utbildningsanslag i budgetpropositionen.
a) Propositionsavlämnandet
I 3 kap. 5 § riksdagsordningen (RO) föreskrivs allmänt att
"regeringen bör avlämna sina propositioner på sådana tider att
anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt förebygges.
Regeringen skall samråda med talmannen därom. Proposition kan
avlämnas även när riksmöte ej pågår".
Tidsgränserna för propositionsavlämnandet är enligt RO för
anslagspropositioner för följande budgetår senast den 10 mars
och för andra propositioner senast den 31 mars. För
budgetpropositionen jämte finansplan och nationalbudget gäller
att dessa skall avlämnas senast den 10 januari. Regeringen skall
också avge särskilt förslag till slutlig reglering av
statsbudgeten (kompletteringsproposition). Denna skall om hinder
ej möter avlämnas före utgången av april månad. De aktuella
tidsgränserna får överskridas endast om det föreligger
synnerliga skäl (3 kap. 4 § RO).
Annan proposition än som avser anslagsfrågor skall avlämnas
senast den 31 mars om regeringen anser att den bör behandlas
under pågående riksmöte.
Proposition avlämnas genom att den ges in till kammarkansliet.
Den anmäls av talmannen vid sammanträde med kammaren efter det
att den har delats ut till riksdagens ledamöter.
Sedan våren 1988 resp. hösten 1989 tillämpas med anledning av
beslut om riksdagens arbetsformer (KU 1987/88:43) och om
fortsatta försök med förändrad budgetprocess i riksdagen
(1989/90:KU19) en ordning med tidigarelagda tidsgränser.
Försöket innebär att riksdagen skall behandla statsbudgeten före
den 1 maj och att behandlingen skall vara mer samlad än
tidigare. Enligt beslutet skall anslagspropositioner avlämnas
senast den 25 februari (innevarande år 22 februari) i stället
för den 10 mars.
Beträffande utskottets iakttagelser vid granskningen av
propositionsavlämnandet våren 1990 baseras dessa på inom
kammarkansliet upprättad statistik, se bilaga A8. Av
materialet framgår bl.a. att det avlämnades sammanlagt 84
propositioner jämfört med 69 under våren 1989.
Av de avlämnade och aviserade propositionerna överlämnades 19
senare än enligt uppgift i ursprunglig förteckning från den 21
december 1989 och 11 senare än enligt den reviderade
propositionsförteckningen från den 1 mars 1990. Den
genomsnittliga förseningen var 15 dagar resp. 11 dagar i
förhållande till de nämnda förteckningarna. Förseningen
varierade mellan 4 och 45 dagar. Av de aviserade propositionerna
var det 12 som inte avlämnades under det att 30 av de avlämnade
propositionerna ej hade aviserats.
Vad gäller anhopningen kan konstateras att under veckan före
den 31 mars avlämnades 16 propositioner. Efter detta datum
avlämnades sammantaget 28 propositioner.
Anslagspropositioner skulle som tidigare redovisats i år
avlämnas senast den 22 februari. Emellertid kom 14 att avlämnas
efter detta datum; 6 under mars månad, 6 under april månad och 2
i maj. Utskottet har i betänkandet 1990/91:KU42 anmält att en
utvärdering kommer att göras under hösten 1991 av den
försöksverksamhet med sammanhållen budgetbehandling som ägt rum
sedan budgetåret 1988/89.
Talmanskonferensen behandlade den 13 mars i år den då
reviderade propositionsförteckningen och de förändringar i
förutsättningarna för planeringen av riksdagens arbete som blev
en följd av det stora antalet ändringar i förhållande till den
ursprungliga förteckningen. Kammarsekreteraren fann i sin
föredragning de redovisade förändringarna anmärkningsvärt
omfattande och framhöll det angelägna i att den i januari
avgivna planen hade en betydligt större precision. Den uppkomna
situationen kunde enligt kammarsekreteraren innebära svårigheter
för riksdagen att inom ramen för planerade plenidagar hinna med
alla ärenden. Talmanskonferensen beslöt påtala de
anmärkningsvärda förhållandena för statsrådsberedningen.
Utskottet vill för sin del erinra om tidigare uttalanden från
riksdagens sida om betydelsen av att propositionsavlämnandet
sker på ett sådant sätt att arbetet i utskott och kammare inte
försvåras. Kraftfulla ansträngningar måste enligt utskottet
göras för att undvika besvärande anhopningar och störande
förseningar. Fler propositioner än nu måste bli färdiga för
avlämnande under februari månad. Utskottet förutsätter att
statsrådsberedningen följer frågan med största uppmärksamhet och
tar erforderliga initiativ. Det är angeläget att föreskrivet
samråd sker med talmannen och att de skilda departementen håller
kontakt med resp. riksdagsutskott.
b) Konsekvensanalyser i propositioner
Utskottet har granskat förekomsten och utformningen av
konsekvensanalyser i propositioner som behandlats av riksdagen
år 1990. Samtliga övriga riksdagsutskott har beretts tillfälle
inkomma med yttrande. Inkomna yttranden m.m. samt en promemoria
som upprättats inom konstitutionsutskottets kansli bifogas som
bilagorna A 9.1--A9.11.
Bakgrund
Kraven när det gäller beredningen av regeringsärenden finns
grundlagsfäst såvitt avser remissväsendet (7 kap. 2 §
regeringsformen). Den interna beredningen i övrigt av
regeringsärenden inom departementen och regeringen är lika litet
som kommittéväsendet föremål för någon grundlagsreglering. --
Ansvaret för beredningen av ett regeringsärende faller enligt
regeringsformen på det statsråd som har att föredra ärendet vid
regeringssammanträde eller i övrigt besluta i ärendet.
I 3 kap. 2 § riksdagsordningen (RO) finns bestämmelser som rör
innehållet i vissa propositioner. Bl.a. stadgas i tredje stycket
att proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt
anslag eller om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som
avses i 9 kap. 7 § regeringsformen (dvs. princip- och
organisationsbeslut) bör innehålla uppskattning av framtida
kostnader för det ändamål som förslaget avser.
Bostadsutskottet har i ett ärende om vissa bostadspolitiska
frågor (prop. 1986/87:48, BoU7) uttalat att en utgångspunkt
beträffande regeringens förslag till riksdagen bör vara att i
propositionerna beräkningar lämnas avseende de kostnader
förslagen innebär. Att en sådan ordning tillämpas har enligt
bostadsutskottet i princip stöd i RO. En redovisning av
kostnaderna får anses motiverad bl.a. som underlag för en
meningsfull riksdagsbehandling. Det fanns enligt
bostadsutskottets mening anledning för riksdagen att underrätta
regeringen om vikten av att kommande förslag innehåller sådana
uppskattningar som tas upp i det diskuterade avsnittet av RO.
Riksdagen beslöt att som sin mening ge regeringen till känna vad
bostadsutskottet anfört beträffande redovisning av kostnaderna
för förslag i propositioner.
I sammanhanget skall också nämnas att om riksdagen anser att
beslutsunderlaget bör kompletteras kan det berörda utskottet
enligt 4kap. 10 § riksdagsordningen inhämta upplysningar och
yttranden. Detta sker förhållandevis ofta och många gånger i
form av regelrätta remissförfaranden eller slutna eller
offentliga utfrågningar.
Att konsekvensutredningar i regelgivningssammanhang skall
belysa konsekvenserna av regeln, både ekonomiska och andra
konsekvenser, har framhållits i 1991 års budgetproposition
(prop. 1990/91:100) bil. 2 Utveckling av offentlig sektor. I
propositionen sägs att konsekvensutredningar utan tvivel är av
stor betydelse för ett ändamålsenligt beslut, samtidigt som de
på sikt blir en grund för jämförelser i den uppföljning av
regler som är en väsentlig del i den nya budgetprövningen.
Frågan om god regelkvalitet gäller enligt propositionen
reglernas ändamålsenlighet för sitt syfte. I praktiken är
reglers innehåll ofta resultat av kompromisser och
intresseavvägningar, och i en komplex verklighet finns ofta
målkonflikter. Det gör enligt vad som sägs i propositionen inte
frågan om regelkvalitet mindre betydelsefull. Många regler har
t.ex. fått helt andra effekter än som avsetts eller beräknats,
och detta har inte sällan berott på omständigheter som borde ha
varit möjliga att förutse vid en omsorgsfull konsekvensanalys.
I riksrevisionsverkets rapport Regelekonomi --
begränsningsförordningen i praktiken, framhålls att regeringen i
mitten av 1980-talet inledde en regelreformering mot bakgrund av
att ramlagstiftning blivit allt vanligare. De statliga
myndigheterna hade getts generösa bemyndiganden att utfärda egna
regler, och antalet myndighetsregler hade ökat kraftigt. Enligt
rapporten har regelstyrning gett upphov till oönskade dynamiska
effekter. Utfallet i ett regelsystem påverkar oavsiktligt
utfallen i andra regelsystem med ibland stora samhällsekonomiska
kostnader som följd. Komplexiteten i det samlade regelverket har
gjort det svårt att förutse sådana effekter, och justeringar i
efterhand har visat sig besvärliga att genomföra. Vidare sägs
att regelsystem av ramlagskaraktär där förvaltningsdomstolar
genom sin praxis svarar för utfyllnaden, i många fall har
medfört avsevärt mer långtgående konsekvenser än vad som
ursprungligen förväntats.
Tidigare behandling
Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen tagit upp
frågan om konsekvensanalyser av lagförslag. I betänkandet
1988/89:KU7 hänvisades till ett tidigare uttalande om att det är
en viktig uppgift i det utredningsarbete som ligger till grund
för ny lagstiftning att göra ordentliga konsekvensanalyser av
framlagda lagförslag.
I betänkandet 1990/91:KU7 framhöll utskottet åter vikten av
ordentliga konsekvensanalyser. Utskottet hänvisade bl.a. till
att frågan behandlats i statsrådsberedningens checklista för
regelgivare (PM 1990:2). Utskottet avstyrkte motioner i frågan
om konsekvensanalyser med hänvisning till det arbete som bedrivs
i regeringskansliet men framhöll att det kunde finnas anledning
att i granskningsarbetet återkomma med en undersökning av
konsekvensanalyser i framlagda propositioner.
Yttranden från andra utskott m.m.
Konstitutionsutskottet har berett övriga utskott tillfälle att
yttra sig om förekomsten och utformningen av konsekvensanalyser
i propositioner framlagda under 1990. Sammanfattningsvis kan
sägas att inkomna yttranden m.m. (bilagorna A 9.2--A9.11)
ger uttryck för att det finns ett behov av bättre
konsekvensanalyser.
Utskottets överväganden
Riksdagen har i verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29)
dragit upp vissa riktlinjer för hur arbetet med att utforma
lagar och andra förskrifter skall bedrivas. Innan en föreskrift
beslutas skall man så långt möjligt bedöma vilka kostnader och
övriga effekter som tillämpningen kan leda till för staten,
kommunerna och den privata sektorn.
Behovet av konsekvensanalyser har betonats i olika sammanhang.
Enligt den nya begränsningsförordningen (1987:1347) skall
myndigheterna utreda och dokumentera kostnadsmässiga och andra
konsekvenser av regelförslag. Kommittéerna har genom de
särskilda kommittédirektiven (Dir. 1984:5) ålagts lämna väl
genomarbetade kostnadsberäkningar som tar hänsyn till alla
kostnader för olika intressenter (staten, kommunerna,
socialförsäkringssektorn, företagen och enskilda), såväl direkta
som indirekta. Även andra viktigare konsekvenser skall belysas.
I ett gemensamt cirkulär (C1989:7) från statsrådsberedningen,
finansdepartementet och civildepartementet har framhållits att
det självfallet inte är mindre viktigt att man bedömer
konsekvenserna av de regler som riksdagen eller regeringen
beslutar genom lagar och förordningar. Konsekvenserna av
förordningsförslag bör enligt cirkuläret redovisas i skriftlig
form. Vidare sägs att konsekvenserna av lagförslag givetvis bör
beskrivas i den proposition eller lagrådsremiss där förslaget
läggs fram.
Utskottens redovisningar har visat att det finns vissa brister
när det gäller förekomsten av konsekvensanalyser. Sådana brister
kan visserligen kompenseras under utskottens beredning av
förslaget, t.ex. genom att de uppmärksammas i motioner eller
genom utskottsutfrågningar och annat inhämtande av upplysningar,
men det skulle i vissa fall kunna ifrågasättas om ärendena kan
anses ha blivit tillräckligt beredda i regeringskansliet. I
detta sammanhang vill konstitutionsutskottet särskilt peka på
vikten av konsekvensbedömningar inte minst när det gäller att
bestämma tidpunkten för ikraftträdandet av ett förslag. Vidare
vill utskottet framhålla behovet av konsekvensanalyser i
beslutsunderlagen också för att underlätta senare utvärderingar.
Det är enligt konstitutionsutskottets mening angeläget att i
första hand propositioner som innehåller förslag till ny
lagstiftning innehåller konsekvensanalyser.
Mot bakgrund av det arbete -- bl.a. i form av
utbildningsinsatser -- som bedrivs inom regeringskansliet för
att i större utsträckning åstadkomma tillräckliga
konsekvensanalyser i propositionerna kan det enligt
konstitutionsutskottets mening antas att de brister som nu finns
på området kommer att minska i framtiden. Det finns enligt
utskottets mening anledning att även fortsättningsvis följa
frågan i utskottets granskningsarbete.
c) Utbildningsanslag i budgetpropositionen
Bestämmelser om finansmakten finns i 9 kap. regeringsformen. I
3 § stadgas bl.a. att riksdagen skall företa budgetreglering för
närmast följande budgetår, eller om särskilda skäl föranleder
det, för annan period. Riksdagen skall därvid bestämma till
vilket belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisa
anslag till angivna ändamål. Vidare sägs att riksdagen också kan
besluta att särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för
annan tid än budgetperioden.
Enligt 9 kap. 7 § regeringsformen kan riksdagen i samband med
budgetregleringen eller annars besluta riktlinjer för viss
statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten
avser.
Riksdagen beslöt 1988 om en övergång till en ny form av
budgetstyrning som skall omfatta hela statsförvaltningen. Den
nya ordningen innebär att riksdagen i samband med behandlingen
av budgeten för det kommande budgetåret varje år gör en
fördjupad prövning för en tredjedel av myndigheterna. Riksdagen
tar då ställning till en verksamhets inriktning och medelsramar
för den kommande treårsperioden. Reformen genomförs successivt
med verkan för den första gruppen myndigheter fr.o.m. budgetåret
1991/92.
För forskningsområdet har en liknande ordning tillämpats sedan
lång tid. Propositioner framläggs vart tredje år. Fr.o.m. 1990
års budgetproposition har även grundutbildningen behandlats i
ett treårsperspektiv. Sålunda behandlade utbildningsutskottet i
sina budgetbetänkanden 1990 rörande den grundläggande
högskoleutbildningen och forskningen utöver anslagen för
budgetåret 1990/91 även frågor rörande verksamhetens inriktning
och omfattning under de därpå följande två budgetåren.
I årets budgetproposition föreslås för budgetåret 1991/92
vissa anslagsminskningar proportionellt fördelade över de olika
anslagen för grundutbildning resp. för forskning och
forskarutbildning. Anledningen till besparingsförslaget är
enligt föredragande statsrådet att riksdagen i
budgetbehandlingen 1989 och 1990 beslutat om förstärkningar i
förhållande till regeringens förslag. Dessa beslut får
kostnadskonsekvenser för budgetåret 1990/91 som går utanför de
av regeringen tidigare beräknade medelsramarna.
Regeringens syn har utvecklats i en inom
utbildningsdepartementet utarbetad promemoria (bilaga
A10.1).
När det gäller anslagen till forskningen sägs i promemorian att
det centrala i de särskilda forskningspropositionerna är de
ekonomiska ramarna för den kommande treårsperioden. Det senaste
förslaget, som förelades riksdagen våren 1990 och gällde
perioden 1990/91--1992/93, innebar enligt regeringen att den
årliga anslagsnivån vid treårsperiodens slut skulle ha ökat med
1 miljard kronor utöver löne- och prisomvandlingen.
I promemorian hävdas (med hänvisning till 1989/90:UbU25, mom.
78) att riksdagen genom att godkänna propositionens riktlinjer
för forskningspolitiken ställt sig bakom detta förslag till
ekonomisk ram för treårsperioden. När riksdagen därtill beslutat
om åtgärder som inte ingår i regeringens förslag, måste detta
enligt utbildningsdepartementets promemoria tolkas som att dessa
åtgärder skall finansieras inom den av regeringen föreslagna och
av riksdagen godkända totalramen.
Vidare sägs i promemorian att när riksdagen vid behandlingen
av budgetpropositionen 1990 beslutat om särskilda åtgärder för
grundutbildningen utan att samtidigt ange hur dessa skall
finansieras, måste detta på motsvarande sätt tolkas som om dessa
åtgärder skall finansieras inom av regeringen redovisade
medelsramar.
En redovisning för riksdagens behandling 1990 av regeringens
förslag till anslag till såväl forskning som grundläggande
högskoleutbildning ges i en promemoria upprättad av
utbildningsutskottets kanslichef (bilaga A10.2). I denna
påpekas vad gäller forskningsanslagen att regeringen i
propositionen 1989/90:90 inte begärde att riksdagen skulle ta
ställning till en samlad ekonomisk ram för
resursförstärkningarna under treårsperioden.
Utbildningsutskottet hade att ta ställning till regeringens
yrkanden för de olika anslagsområdena. På några punkter önskade
utskottet göra förstärkningar i förhållande till regeringens
förslag. Utskottet anvisade medel i de fall förstärkningarna
hade kostnadseffekter redan under budgetåret 1990/91. Därutöver
angavs vad konsekvensen blev för medelsbehovet under budgetåren
1991/92 och 1992/93. När utskottet därefter föreslog riksdagen
att anta de i propositionen förordade riktlinjerna för
treårsperioden var det med uttryckligt undantag för de
förändringar som följde av utskottets förslag till
förstärkningar.
Riksdagen följde i sitt budgetbeslut 1990 rörande forskningen
helt utbildningsutskottets förslag. På de punkter där detta
innebar förstärkningar i förhållande till propositionen beslöt
riksdagen sålunda om ramar för resurstilldelningen för
budgetåren 1991/92 och 1992/93 som gick utöver de av regeringen
föreslagna.
När det gäller anslaget för grundläggande utbildning begärdes
i budgetpropositionen 1990 inte att riksdagen skulle ta
ställning till det tillgängliga budgetutrymmet under budgetåren
1991/92 och 1992/93. Något sådant ställningstagande gjordes
heller inte av riksdagen.
Utbildningsutskottet har vid årets budgetbehandling avvisat de
här aktuella förslagen till besparingar. Beträffande
forskningsanslagen uttalar utbildningsutskottet (1990/91:UbU13)
som sin åsikt att regeringen genom den använda
finansieringstekniken motsatt sig riksdagens uttalade vilja
beträffande resursnivåerna för anslagen till olika
forskningsändamål för den aktuella treårsperioden.
Utskottet får anföra följande. Den aktualiserade frågan är av
principiell betydelse inför övergången till ett system med
flerårsbudgetering för alla verksamhetsområden. Utskottet vill
först göra det i och för sig självklara konstaterandet att
regeringen har full frihet att mot bakgrund av sin bedömning av
det statsfinansiella läget och föreliggande behov föreslå de
besparingar och förändringar i statsverksamheten som den finner
motiverade. Lika självklart är dock att riksdagen till följd av
bestämmelserna i 9 kap. regeringsformen har att göra den
slutliga bedömningen av det tillgängliga utrymmet för reformer.
Som ovan redovisats beslöt riksdagen våren 1990 vid sin
behandling av budgeten för forskningen om något vidare ramar för
utbyggnaden under treårsperioden än vad regeringen föreslagit.
Riksdagen gjorde således vid den tidpunkten en annan bedömning
än regeringen av det tillgängliga utrymmet.
De beslut om ramar för de kommande åren som tas vid en
budgetprövning för en flerårsperiod av det slag det här är
fråga om är riktlinjebeslut (jfr 9 kap. 7 § regeringsformen).
Förändringar kan göras vid den årliga budgetprövningen om detta
skulle vara befogat av statsfinansiella eller andra skäl. Ett
sådant skäl kan vara att det parlamentariska läget förändrats.
Givetvis måste t.ex. ett regeringsskifte kunna få genomslag i
nya beslut på alla områden. En av de bärande tankarna bakom det
nya budgetsystemet är dock att de angivna ramarna för
myndighetsanslagen normalt sett skall gälla för perioden och att
en förenklad budgetprövning därför kan ske under mellanåren.
Sett från myndigheternas synpunkt har detta fördelen att det ger
bättre planeringsmöjligheter.
En förutsättning för att det nya systemet skall fungera på
avsett sätt är emellertid att respekten kan upprätthållas för de
riktlinjebeslut riksdagen fattar i samband med den fördjupade
prövningen. Om förhållandena förändrats i något väsentligt
avseende efter det att dessa beslut fattats kan det självfallet
vara befogat att föreslå förändringar även under de år då
förenklad prövning skall ske. Om däremot de föreslagna
förändringarna motiveras endast med att riksdagen i sina beslut
om riktlinjer avvikit från regeringens ursprungliga förslag,
leder det med nödvändighet till en mer omfattande årlig
budgetprövning i riksdagen. Enligt utskottets mening kommer det
därmed att bli svårt att upprätthålla distinktionen mellan
fördjupad och förenklad budgetprövning.
I det aktuella fallet med forskningsanslagen tycks oklarhet ha
rått i regeringskansliet om i vilken utsträckning riksdagen
godkänt forskningspropositionens förslag till ramar för
verksamheten under perioden 1990/91--1992/93. En förklaring till
denna oklarhet kan stå att finna i att det som enligt
promemorian från regeringskansliet var det centrala, den samlade
ekonomiska ramen, aldrig underställdes riksdagens prövning i
form av ett separat yrkande.
Enligt utskottet kommer det i den nya ordningen att vara av
stor vikt att regeringens förslag till ramar och riktlinjer för
myndigheternas verksamhet under en treårsperiod är tydligt
utformade. Det skall inte kunna råda någon tvekan vare sig om
vilka riktlinjer riksdagen tagit ställning till eller om
innebörden av riksdagens beslut. Utöver det anförda har
utskottets granskning inte gett anledning till något uttalande.
6. Normgivningsfrågor
a) Förteckningar över normgivningsbemyndiganden
Sedan år 1986 har statsrådsberedningen halvårsvis upprättat
förteckningar över riksdagens normgivningsbemyndiganden i
enlighet med ett uttalande av konstitutionsutskottet i 1980 års
granskningsbetänkande (KU 1979/80:50). Enligt utskottet fanns
det ett behov av att samtliga riksdagens bemyndiganden i
normgivningshänseende samlades, systematiserades och hölls
tillgängliga på lämpligt sätt. Den senaste förteckningen
redovisar bemyndiganden i lagar som utfärdats före den
1januari 1991 och har fogats till detta betänkande som
bilaga A11.1. Inom statsrådsberedningen pågår ett arbete
som syftar till att upprätta en förteckning över regeringens
bemyndiganden (bilaga A11.2). Av redovisningen framgår att
bemyndiganden finns i en stor mängd förordningar (ca 1000).
Utskottet hänvisade i förra årets granskningsbetänkande
(1989/90:KU30 s. 17) till riksdagens revisorers befattning med
förteckningen. Revisorerna har i årets granskningsplan tagit upp
riksdagens bemyndiganden som ett granskningsärende och kan i det
sammanhanget ha anledning att göra bedömningar i fråga om
normgivningsförteckningens användningsområde m.m. Enligt
utskottets mening är det av största betydelse att uppgifter om
vilka bemyndiganden som utfärdats på normgivningsområdet finns
lätt tillgängliga.
b) Normgivning genom förvaltningsbeslut
Utskottet har vid sin granskning av regeringsprotokollen
såvitt gäller försvarsdepartementet iakttagit följande
förvaltningsbeslut av normerande karaktär.
1. Regeringen gjorde genom ett förvaltningsbeslut den 19
januari 1989 (nr 35) undantag från förordningen (FFS 1984:31) om
förmåner till anställd i beredskapsstyrka för FN-tjänst och
beredskapskontingenten i Korea. Undantaget är av generell
karaktär och avser traktamente och ersättning för logikostnad
för den svenska personalen i UNIFIL (FN-styrkan i södra
Libanon). Av beslutet framgår dessutom att ett liknande beslut
fattades den 5 mars 1987.
2. Genom ett förvaltningsbeslut den 9 mars 1989 (nr 23) medgav
regeringen undantag från föreskrifterna om arvoden i 5 och 7 §§
reglementet den 9 februari 1962 för försvarets
reservsjuksköterskekår. Undantaget är generellt. Av beslutet
framgår att reglementet hade ändrats den 14 maj 1987.
3. Den 8 november 1979 beslutade regeringen att vissa
rådgivande råd skulle inrättas vid vissa av försvarsmaktens
övnings- och skjutfält, m.m. I en bilaga till beslutet
meddelades bestämmelser för rådens verksamhet.
I ett förvaltningsbeslut den 24 augusti 1989 (nr 17) upphävde
regeringen bestämmelserna för rådens verksamhet och bemyndigade
i stället fortifikationsförvaltningen att utfärda sådana
bestämmelser.
4. I förordningen (1983:276) om verksamheten inom
försvarsmakten finns bestämmelser om den produktion som
försvarsmaktens myndigheter skall genomföra. Produktionen styrs
genom uppdrag. Genom tämligen ingående föreskrifter regleras
befogenheterna för olika myndigheter att ge sådana uppdrag.
Regeringen bestämde genom ett förvaltningsbeslut den 12
oktober 1989 (nr 1) att chefen för armén skulle genomföra försök
med produktionsledningssystemet inom armén. Två alternativ
skulle prövas. I beslutet angavs att försöken skulle genomföras
enligt en promemoria som fogades till beslutet. I promemorian
föreskrivs såsom ett undantag från förordningen beträffande
myndigheter som berörs av det ena alternativet, att myndighet på
lägre regional nivå får ge uppdrag till annan myndighet på lägre
regional eller lokal nivå.
Det kan enligt utskottets mening många gånger vara svårt att
avgöra om en viss typ av reglering skall ske genom normgivning
eller förvaltningsbeslut. I sitt yttrande över propositionen
1989/90:54 om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m.
uttalade utskottet också att gränsdragningen mellan normer och
förvaltningsbeslut inte är helt klar och att detta hade
understrukits redan av grundlagberedningen (1989/90:KU4y).
Enligt utskottets mening faller emellertid de nu redovisade
besluten inom ramen för vad som får anses vara normgivning.
Regleringen borde därför ha skett genom förordning. I
sammanhanget vill utskottet framhålla att sådana äldre
föreskrifter som t.ex. reglementet den 9 februari 1962 för
försvarets reservsjuksköterskekår bör få en modernare
författningsmässig form.
7. Offentlighet och sekretess
a) Tillämpningen av sekretessbestämmelserna m.m. i utrikes-
och försvarsdepartementen
Utskottet har tidigare i sin granskning vid några tillfällen
uppmärksammat sekretesslagens tillämpning i regeringskansliet,
se bl.a. granskningsbetänkandena KU 1985/86:25 s.16f. och
1988/89:KU30 s.14f. Granskningen år 1986 gällde
sekretesslagens tillämpning i utrikes- och
försvarsdepartementen. Granskningen år 1989 gällde bl.a.
diarieföring och sekretessbeläggning av allmänna handlingar i
utrikesdepartementet, socialdepartementet samt miljö- och
energidepartementet. Till grund för utskottets granskningar i
dessa ärenden låg bl.a. vissa inom regeringskansliet upprättade
promemorior rörande handläggningen av frågor om utlämnande av
allmänna handlingar m.m. (se KU 1985/86:25 s.312f. och
1988/89:KU30 s.203f.).
Utskottet har i år ånyo granskat sekretesslagens tillämpning i
utrikes- och försvarsdepartementen. Granskningen har skett mot
bakgrund av tre utlämnandeärenden handlagda i UD, UDs
handelsavdelning (UDH) och försvarsdepartementet. Till grund för
granskningen har bl.a. legat fyra inom dessa departement
upprättade promemorior.
Promemoriorna innehåller till en början allmänna uppgifter om
handläggningen av ärenden om utlämnande av allmänna handlingar.
I en promemoria av UD/UDH redogörs således för "Rutiner för
utlämnande av allmänna handlingar inom UD" (bilaga A12.1).
Till promemorian har som underbilagor fogats uppgifter över de
regerings- och departementschefsbeslut i fråga om att lämna ut
allmän handling till enskild som under 1989 meddelats i dels UD
(underbilaga 1 till bilaga A12.1), dels UDH (underbilaga
2 till bilaga A12.1). I en promemoria från
försvarsdepartementet lämnas uppgifter om "Handläggningen i
försvarsdepartementet av ärenden om utlämnande av allmänna
handlingar" (bilaga A12.2). Till promemorian har bl.a.
fogats en förteckning över de regerings- och
departementschefsbeslut som under åren 1989 och 1990 meddelats i
ärenden av aktuellt slag i försvarsdepartementet (underbilaga
1 till bilaga A12.2). I promemoriorna i ärendet finns vidare
uppgifter om handläggningen av de tre utlämnandeärenden som
nämnts i det föregående, se bilaga A12.3 (UD), bilaga
A12.4 (UDH) och ovannämnda bilaga A12.2 (p. 3 och 4 samt
underbilagorna 2--5).
Till grund för granskningen i ärendet ligger vidare
upplysningar lämnade av rättscheferna i utrikes- och
försvarsdepartementen vid utfrågningar inför utskottet (se
bilagorna B2 och B7).
Vad som allmänt framkommit beträffande handläggningen av
berörda frågor inom angivna departement har inte gett utskottet
anledning till något särskilt uttalande. Utskottet utgår ifrån
att man inom departementen i dessa frågor eftersträvar så stor
öppenhet som möjligt inom ramen för gällande sekretessregler och
internationell sedvänja (jfr KU 1985/86:25 s.16 och
1988/89:KU30 s.19).
I fråga om de tidigare nämnda utlämnandeärenden får utskottet
anföra följande. I två av ärendena -- handlagda i UD resp. UDH
-- gäller frågan i första hand om framställningar från enskilda
om tillhandahållande av allmänna handlingar handlagts med den
skyndsamhet som följer av 2 kap. 12§ tryckfrihetsförordningen
(TF).
Redogörelser för dessa ärendens handläggning har lämnats i två
av de ovannämnda promemoriorna, se bilagorna A12.3 och
A12.4. Vidare har det ena ärendet berörts vid utfrågningen med
UDs rättschef. I en skrivelse till utskottet har vidare
rättschefen i statsrådsberedningen anfört följande:
Inom regeringskansliet iakttas skyndsamhetskravet i 2 kap.
12§ tryckfrihetsförordningen. Framställningarna är ibland
mycket omfattande och svårbedömda. De fordrar även ibland
gemensam beredning. Att ur en handling skilja offentliga
uppgifter från hemliga kan vara ett tidskrävande arbete.
Även med beaktande av skyndsamhetskravet förekommer det mot
denna bakgrund fall där handläggningstiden blir förhållandevis
lång. Beaktas måste också att den berörda personalen inom
regeringskansliet kan vara upptagen med andra lika angelägna
arbetsuppgifter.
Utskottet kan av ovannämnda redogörelser konstatera att det i
båda de aktuella ärendena rört sig om relativt långa
handläggningstider. Utskottet får med anledning härav framhålla
vikten av att framställningar om utlämnande av allmänna
handlingar handläggs skyndsamt, självfallet dock utan att avkall
görs på den omsorg med vilken sådana ärenden skall prövas.
Utskottet finner inte anledning till något ytterligare uttalande
i denna del.
I det tredje utlämnandeärendet har utskottets granskning i
första hand avsett frågan om försvarsdepartementet förfor
riktigt genom att inte tillställa en enskild person ett
diktafonband från ett sammanträde i departementet, där
departementschefen inhämtade vissa sakupplysningar som lämnades
av företrädare för försvarsmyndigheter om utprovningen av
flygstridsdräkten till flygplan JAS 39 Gripen. Den närmare
handläggningen av saken framgår dels av promemorian från
förvarsdepartementet (se bilaga A12.2 punkterna 3 och 4 samt
underbilagorna 2--5), dels av uppgifter lämnade vid utfrågningen
inför utskottet av rättschefen i försvarsdepartementet.
Utskottet gör i denna del följande bedömning. På det stadium
då berörda sakupplysningar lämnades till försvarsdepartementet
genom bl.a. upptagning på diktafonband utgjorde bandet i fråga
inte en allmän handling i tryckfrihetsförordningens mening. Vid
angivna förhållanden förelåg då ingen skyldighet för
departementet att utlämna bandet (jfr 2 kap. 7§ TF). Som
framgått av promemorian från försvarsdepartementet vidtogs
därefter den åtgärden att en ordagrann utskrift av upptagningen
gjordes. Denna utskrift tillfördes akten i ärendet. Därefter
återanvändes bandet för annan upptagning. Någon bandkopia
gjordes inte. Mot bakgrund av bl.a. det förhållandet att
önskemål förelåg från enskild om att få avlyssna upptagningen,
som inte innehöll några uppgifter som omfattades av sekretess,
kan förfarandet diskuteras. Något formellt hinder mot åtgärden
förelåg dock inte.
Vad som i övrigt förekommit ger inte utskottet anledning till
något ytterligare uttalande.
b) Insyn i EG-frågor
Utskottet har i tidigare års granskning ägnat uppmärksamhet åt
beredningen i regeringskansliet av frågor rörande det pågående
förhandlingsarbetet med de Europeiska gemenskaperna (EG).
Resultatet redovisades i förra årets granskningsbetänkande.
Utskottet gjorde då vissa påpekanden rörande dokumentation av
rådet för Europafrågors sammanträden, offentlighetsprincipens
tillämpning i beredningsarbetet, diarieföring av allmänna
handlingar samt informationen till EFTA-delegationen.
Beträffande rådet för Europafrågor konstaterade utskottet att
det inte förelåg några formella krav på protokollföring eller
annan dokumentation av verksamheten men påpekade att det vore
önskvärt att dokumentation i vart fall förelåg om när
sammanträden med rådet har ägt rum och vilka som som deltagit i
sammanträdena. Av en inom utrikesdepartementets handelsavdelning
upprättad promemoria som översänts till utskottet framgår att
regeringskansliet följer dessa anvisningar. Dagordningar och
kallelser liksom uppgift om vilka personer som deltagit vid
sammanträdena finns dokumenterade och samlade hos
integrationssekretariatet (ISEK). Utskottet noterar detta med
tillfredsställelse.
Utskottet underströk beträffande offentlighetsprincipens
tillämpning vikten av att alla berörda tjänstemän i
regeringskansliet har god kännedom om gällande regler. Det fick
enligt utskottet inte råda någon tvekan om att ambitionen är att
ge varje framställan om utbekommande av handling en skyndsam och
korrekt behandling.
För handlingar som inkommer till integrationssekretariatet
gäller att de diarieförs i utrikesdepartementets huvuddiarium.
Detta diarium har dels en öppen del som innehåller
administrativa och konsulära ärenden, dels en del som innehåller
samtliga övriga handlingar som registrerats. Den senare delen är
enligt 6 § sekretessförordningen och med stöd av 15 kap. 2 §
tredje stycket sekretesslagen sluten. Det innebär att den till
skillnad från det öppna diariet innehåller såväl offentliga som
sekretessbelagda uppgifter. Det är därför inte möjligt att
enbart med åberopande av offentlighetsprincipen få del av denna
del av diariet. Inte heller kan man utan föregående
sekretessprövning erhålla ett utdrag ur diariet över handlingar
som inkommit till en viss enhet inom departementet.
Utskottet uttalade i förra årets granskningsbetänkande att det
med tanke på vikten av offentlighetsprincipen kunde finnas
anledning för regeringen att överväga om inte ytterligare
ärendegrupper borde föras till huvuddiariets öppna del. Det
tekniskt avancerade och moderna diariesystem som tillämpas vid
utrikesdepartementet borde enligt utskottet ge ökade möjligheter
till en sådan hanteringsordning. Några sådana överväganden har
enligt vad som uppgetts från regeringskansliet i vart fall ännu
inte kommit till stånd. Däremot framgår det av UDHs promemoria
att utrikesdepartementet har inlett en samlad översyn av
diarieförings- och arkivrutiner inom utrikesförvaltningen. I det
uppdraget ingår att integrera handelsavdelningens diarieföring i
övriga departementets.
Utskottet har inga invändningar mot att en översyn sker av
diarieförings- och arkivrutiner inom utrikesförvaltningen. En
ytterligare samordning av departementets diarier kommer dock
enligt utskottets mening att öka snarare än minska behovet av en
översyn av föreskrifterna i 6 § sekretessförordningen om i vilka
fall undantag skall göras från regeln i 15 kap. 2 § andra
stycket sekretesslagen om att diarier skall föras på ett sådant
sätt att de med utelämnande av vissa hemliga uppgifter kan
företes för allmänheten. Genom samordningen kan nämligen
ytterligare ärendegrupper annars komma att registreras i den
slutna delen av huvuddiariet. Som utskottet framhöll i förra
årets granskningsbetänkande är huvudsyftet med reglerna i 15
kap. sekretesslagen om registrering av handlingar att det skall
gå att konstatera vilka allmänna handlingar som finns hos
myndigheterna. Diarerna bör därför i så stor utsträckning som
möjligt vara öppna. Utskottet vidhåller sin uppfattning att det
kan finnas skäl för regeringen att överväga om inte ytterligare
ärendegrupper borde föras till huvuddiariets öppna del.
Vad slutligen gäller informationen till EFTA-delegationen
betonade utskottet förra året vikten och värdet av att
riksdagspartierna genom sina representanter i EFTA-delegationen
hålls underrättade om förhandlingsarbetets utveckling. Utskottet
noterade med tillfredsställelse att det var regeringens uttalade
ambition att så långt möjligt efterkomma delegationens önskemål
om information.
Utrikesdepartementets handelsavdelning har på denna punkt som
svar i årets granskning framhållit att företrädare för
avdelningens politiska ledning fortsatt att med täta mellanrum
samråda med riksdagens EFTA-delegation, och därvid bemödat sig
om att lämna all relevant information. UDs handelsavdelning
liksom regeringskansliet i övrigt har även stått till
riksdagsutskottens förfogande för information och diskussion.
Berörda utskott har vid ett flertal tillfällen utnyttjat denna
möjlighet. Vidare har statsrådet Gradin enligt promemorian från
handelsavdelningen ofta utnyttjat riksdagens informationsstund
för att redogöra för aktuella frågor rörande Sveriges
förhållande till EG. Av promemorian framgår också att
EFTA-delegationen vid några tillfällen begärt kompletterande
eller fördjupad information. Via UDs handelsavdelning har
regeringen efterkommit varje sådan begäran.
Utrikesdepartementets handelsavdelning har också i sitt svar
till utskottet försäkrat att det förblir regeringens strävan att
i dessa frågor ha ett omfattande och öppet informationsutbyte
med riksdagen och dess olika organ. Utskottet noterar även detta
med tillfredsställelse. Utöver det anförda har utskottets
granskning inte gett anledning till något uttalande.
8. Den militära underrättelsetjänsten
Under hösten 1990 och vintern 1991 kom svensk underrättelse-
och säkerhetstjänst att ställas under en omfattande allmän
debatt, bl.a. mot bakgrund av uppgifter om ett hemligt samarbete
med USA. Påståenden fanns om ett för regeringen förborgat,
alternativt ett med hela eller delar av regeringens goda minne
utövat sådant samarbete i strid med den officiella alliansfria
utrikespolitiska linjen. En av utgångspunkterna var därvid den
s.k. Catalina-affären i juni 1952 -- rätteligen DC 3-affären --
då ett svenskt flygplan besköts och störtade under spaning efter
en försvunnen DC 3-a. Det skall nämnas att regeringen i mars
1991 har tillsatt en särskild sakkunniggrupp som, i ljuset av de
uppgifter vilka framkommit den senaste tiden, inom
utrikesdepartementet skall utreda DC 3-affären.
Utskottet har till granskning tagit upp förhållandena i dag
när det gäller regeringens kontroll av den militära
underrättelse- och säkerhetstjänsten. Granskningen har
inriktats på regleringen och kontrollen av den militära
underrättelsetjänstens internationella samarbete.
Till grund för utskottets granskning har bl.a. legat en
omfattande promemoria, upprättad inom försvarsdepartementet, och
en rapport från försvarets underrättelsenämnd (FUN), bilagorna
A13.1 resp. A13.2. Vidare har utskottet hållit
utfrågningar dels med nämndens ordförande, riksdagsledamoten
Roland Brännström, dels med statssekreteraren Jan Nygren,
expeditions- och rättschefen Rolf Holmquist samt
departementsrådet Ingemar Wahlberg, försvarsdepartementet.
Utfrågningarna -- den senare i inte sekretessbelagda delar --
återges i bilagorna B5 resp. B7. För utskottet har också
funnits tillgänglig en sammanställning av fråge- och
interpellationssvar samt tidningsartiklar.
Som en följd av den uppmärksammade IB-affären 1973 granskades
den militära underrättelsetjänsten under hösten samma år av
riksdagen (FöU 1973:25, rskr. 383). Därvid redovisades behovet
av en hemlig underrättelsetjänst samt formulerades allmänna krav
på denna särskilda organisation. Departementspromemorian ger --
utöver en redogörelse för den militära underrättelse- och
säkerhetstjänstens organisation såväl historiskt som i dag, dess
arbetsuppgifter samt regeringens ledning och kontroll över
verksamheten -- en beskrivning av de olika utredningar som ägde
rum vid 1970-talets mitt. Här skall tilläggas (jfr promemorians
avsnitt 3) att verksamheten skall avse underrättelser av
betydelse för rikets yttre säkerhet. Genom 1974 års
underrättelseutredning (SOU 1976:19) och riksdagens beslut våren
1976 (prop. 1975/76:189, FöU 40, rskr. 376) fick insynen i och
kontrollen av den militära underrättelsetjänsten i allt
väsentligt den utformning den för närvarande har. Ett viktigt
inslag i riksdagsbeslutet, vid sidan av de i huvudsak
sekretessbelagda föreskrifter m.m. som kom att utfärdas, var att
försvarets underrättelsenämnd inrättades från den 1 juli 1976.
Överbefälhavaren (ÖB) leder den centrala militära
underrättelse- och säkerhetstjänsten (jfr förordningen 1983:276
om verksamheten inom försvarsmakten). De enheter inom
försvarsmakten som har till huvudsaklig uppgift att inhämta --
till skillnad från att t.ex. bearbeta -- underrättelser med
särskilda metoder är dels en enhet hos ÖB, kontoret för särskild
inhämtning (KSI), dels försvarets radioanstalt (FRA). ÖB avgör
den närmare inriktningen av KSIs arbete och har bl.a. utfärdat
en hemlig instruktion. Han får också utfärda föreskrifter för
FRAs verksamhet. Såväl ÖB som chefen för FRA skall hålla
försvarsministern fortlöpande informerad om inriktningen av
underrättelse- och säkerhetstjänsten samt om arbetets bedrivande
i stort. Chefen för FRA skall också hålla utrikesministern
informerad om underrättelsetjänstens huvuddrag. I principiella
frågor, t.ex. om utbyte av underrättelser med utländska
underrättelseorganisationer, underrättas försvarsministern.
Regeringen styr och kontrollerar också verksamheten bl.a.
genom särskilda, hemliga regleringsbrev. Som komplement till
budgetpropositionen lämnas för övrigt separata, hemliga
promemorior till försvarsutskottet. Regeringens insyn och
kontroll sker således i dag i huvudsak enligt samma principer
som tidigare redovisats för försvarsutskottet (prop.
1975/76:189, FöU 40) och konstitutionsutskottet (KU 1974:22).
Insyns- och kontrollmöjligheterna har förstärkts genom
försvarets underrättelsenämnd.
Nämnden består av särskilda förtroendemän som fortlöpande
skall följa och informera sig om underrättelsetjänsten på
central och högre regional nivå inom försvarsmakten. För
verksamheten finns en instruktion (SFS 1988:552). Nämnden, som
skall ägna särskild uppmärksamhet åt FRA och KSI, granskar bl.a.
anslagsframställningar samt medel och metoder för inhämtning av
underrättelser. Den kan också lämna förslag om granskningen ger
skäl till det. Nämnden har sex ledamöter, vilka utses av
regeringen. Ordförande är riksdagsledamoten Roland Brännström.
Vidare ingår riksdagsledamöterna Carl Bildt, Anita Johansson och
Ingvar Karlsson i Bengtsfors samt docenten Ola Nyquist och
hovrättslagmannen Ove Sköllerholm.
I granskningsbetänkandet KU 1987/88:40, s. 47 ff. (särskilt
s.48, s.50 och s. 191 ff.) berördes en fråga om verksamheten
vid KSIs dåvarande motsvarighet, sektionen för särskild
inhämtning (SSI), samt försvarets underrättelsenämnd och en
undersökning nämnden gjort.
Nämndens ordförande, Roland Brännström, har vid utfrågningen
berört hur nämnden arbetar. Av rapporten från försvarets
underrättelsenämnd i slutet av mars 1991 framgår bl.a. att
nämnden genom återkommande platsbesök och föredragningar m.m.
skaffar sig information om olika delar av underrättelsetjänstens
verksamhet, inte minst samverkan med andra länders
underrättelseorganisationer. Den redovisade granskningen av
signalspaningen och utbyte med andra länders
underrättelseorganisationer av informationer som har inhämtats
genom sådan spaning har avsett tiden från 1976 samt innefattar
bl.a. intervjuer med förutvarande statsråd och med den nuvarande
chefen för försvarsdepartementet. Nämnden framhåller att detta
informationsutbyte är en naturlig och nödvändig del av
underrättelsetjänstens arbete med att ge stöd åt landets samlade
säkerhetspolitik samt att det måste ske inom ramen för
riktlinjer som försvarsministern har ansvaret för och som har
förankrats i regeringen.
Underrättelsenämnden gör bedömningen att
underrättelsetjänstens arbete inom bl.a. signalspaningens område
har följt den inriktning som lagts fast av statsmakterna. Den
har inte kunnat finna att underrättelsetjänsten har ägnat sig åt
inhämtning av andra underrättelser än sådana som det svenska
försvaret haft behov av att få tillgång till för egen del.
Riktlinjerna för utbyte av information med andra länders
underrättelseorganisationer har i allt väsentligt varit
oförändrade under lång tid och har varit förankrade hos de olika
regeringarna. Nämnden har inte funnit annat än att
underrättelsetjänsten i samband med förekommande utbyte av
information har iakttagit givna riktlinjer. Den har, från sina
utgångspunkter, inte heller funnit anledning till anmärkning mot
innehållet i sak i de granskade riktlinjerna, vilka bl.a.
behandlar frågan om med vilka staters underrättelsetjänster
(eller motsvarande) som visst informationsutbyte får ske. Enligt
nämndens mening bör det övervägas att i den delen utforma
riktlinjerna på ett formellt något fastare sätt, såsom sker när
det gäller säkerhetspolisens verksamhet.
Den svenska underrättelsetjänstens inriktning,
informationsutbyte med andra länders underrättelsetjänster samt
regeringens insyn och kontroll har också belysts vid
utfrågningen med statssekreteraren Jan Nygren m.fl. Därvid
framkom bl.a. att försvarsministern får information, vilken
han vidarebefordrar till stats- och utrikesministrarna, om de
kontakter som förekommer med andra stater. Under den tid som den
nuvarande försvarsministern varit i tjänst synes inte ha
uppkommit någon sådan fråga som har föranlett regeringsbeslut.
Vidare har samarbetet mellan Sverige och andra länder beskrivits
som formbundet bl.a. i den meningen att endast ett mycket litet
antal personer är behöriga -- samt introducerade och godkända
från svensk sida gentemot de andra länder det är fråga om --
att för svenskt vidkommande delta i sådant samarbete.
Konstitutionsutskottet har tidigare granskat vissa med bl.a.
underrättelsetjänsten sammanhängande frågor (KU 1974:22, s.6
ff.). Därvid angavs att överbefälhavaren vid den tidpunkten
underställde regeringen (försvarsministern) frågor om
samarbete med annat lands underrättelseorganisation.
Besluten fattades inte i konselj, utan på försvarsministerns
ansvar. Det finns anledning framhålla att en sådan
beslutsordning -- även med hänsyn till de särskilda reglerna i
lagen (1974:613) om handläggning av vissa regeringsärenden,
ändrad 1983:279, resp. den upphävda lagen (1921:15) om
kommandomål -- inte står i överensstämmelse med vare sig 7 kap.
3 § i nuvarande regeringsform eller dess tidigare motsvarighet,
§ 7 i 1809 års regeringsform; regeringsärenden skall avgöras av
regeringen vid regeringssammanträde. I detta sammanhang kan
också erinras såväl om utrikesnämndens uppgifter (jfr KU
1976/77:36, s. 1 f. om riksdagens ställning i den
utrikespolitiska beslutsprocessen) som om stadgandet i 10 kap.
8§ regeringsformen, enligt vilket chefen för
utrikesdepartementet skall hållas underrättad när fråga som är
av betydelse för förhållandet till annan stat eller till
mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig
myndighet.
Utskottet vill mot bakgrund av det anförda så till vida ställa
sig bakom de synpunkter som har kommit till uttryck i försvarets
underrättelsenämnds rapport, att det bör övervägas att i
formellt hänseende utforma riktlinjerna för internationellt
utbyte av information inom underrättelseverksamheten på annat
sätt. Det ankommer emellertid inte i första hand på
konstitutionsutskottet att ta ställning till om därvid bör
tillämpas den nya, institutionaliserade form av
partiledaröverläggningar som riksdagen har ställt sig bakom
när det gäller beredning av riktlinjer för säkerhetspolisens
verksamhet (prop. 1988/89:108 s. 13 f., JuU 21 s. 8, rskr. 287;
jfr avsnitt 1 c om partiledaröverläggningar samt bilaga A3).
Det kan också finnas anledning att låta översynen omfatta
riktlinjerna i övrigt för den militära underrättelsetjänsten.
Avslutningsvis bör betonas den viktiga funktion försvarets
underrättelsenämnd med sina förtroendemän ska fylla som ett
organ för fortlöpande insyn i och kontroll av den militära
underrättelsetjänsten. Det är även angeläget att de enheter som
inhämtar underrättelser med särskilda metoder kontinuerligt
håller främst försvars- och utrikesministrarna informerade såväl
om inriktningen av underrättelsetjänsten som om arbetets
bedrivande i stort.
I övrigt föranleder utskottets granskning i denna del inte
något uttalande.
9. Riksdagens skrivelser m.m.
Till utskottet hänvisas numera regeringens årliga redogörelse
(skr. 1990/91:15) för behandlingen av riksdagens skrivelser till
regeringen. Denna redovisning av vilka åtgärder som regeringen
har vidtagit med anledning av riksdagens beslut har tidigare
behandlats i granskningsbetänkandet. I år har den föranlett en
motion och tas nu upp i ett särskilt betänkande, 1990/91:KU43.
En redovisning av historik samt uppgifter om
regeringsskrivelsens utformning m.m. vid olika tidpunkter finns
i förra årets granskningsbetänkande (1989/90:KU30, s.24 ff.).
Där lämnade utskottet också synpunkter om en något ändrad
utformning och avfattning av redogörelsen. En utgångspunkt var
därvid att redogörelsen är ett viktigt instrument såväl vid
riksdagens och dess utskotts utvärdering av riksdagens beslut
som i övrigt för den som vill följa och utvärdera den politiska
beslutsprocessen. En förändring är att redogörelsen skall avse
samma period som budgetåret, dvs. den 1 juli t.o.m. den 30 juni,
den har dessförinnan avsett tiden 1 oktober--30 september.
Vidare fäste konstitutionsutskottet bl.a. uppmärksamheten
särskilt på de mer än två år gamla, inte slutbehandlade
riksdagsskrivelserna. För dem bör regeringen regelmässigt ange
orsaken till att de inte slutbehandlats samt vidtagna och
planerade åtgärder.
Regeringens redogörelse har avfattats med beaktande av de
synpunkter som konstitutionsutskottet anlagt. Utskottet har, som
föregående år, berett övriga riksdagsutskott tillfälle att yttra
sig över de delar av skrivelsen som har samband med deras resp.
beredningsområde. Finansutskottet, skatteutskottet,
justitieutskottet, utrikesutskottet, försvarsutskottet,
socialutskottet, kulturutskottet, utbildningsutskottet och
näringsutskottet har yttrat sig. Konstitutionsutskottet har
gjort en motsvarande genomgång för sitt eget ansvarsområde.
Jordbruksutskottet har avstått från att yttra sig, men
framhåller att utskottet i samband med en hearing i december
1990 med representanter för miljödepartementet hade möjlighet
att få kompletterande information beträffande det departementets
avsnitt i regeringsskrivelsen. Lagutskottet,
socialförsäkringsutskottet, trafikutskottet,
arbetsmarknadsutskottet och bostadsutskottet har också avstått
från att yttra sig över regeringsskrivelsen.
Inom konstitutionsutskottets kansli har företagits en främst
statistisk genomgång av regeringsskrivelsen.
Regeringsskrivelsen avser -- på grund av den ändrade
redovisningsperioden -- åtgärder under tiden 1 oktober 1989--30
juni 1990. Den omfattar 489 riksdagsskrivelser. En av dem (Ju p.
42) avser riksdagens behandling av 1989/90 års
granskningsbetänkande. Den riksdagsskrivelsen har av regeringen
lagts till handlingarna. Granskningsbetänkandets innehåll
redovisas, enligt vad som upplysts, genom statsrådsberedningens
försorg i erforderliga delar för övriga departement.
Under 1989/90 års riksmöte avläts 364 riksdagsskrivelser,
varav 357 till regeringen. De övriga 7 är ställda till
talmanskonferensen (1), till fullmäktige i riksbanken (2) eller
i riksgäldskontoret (1) resp. till riksdagens
förvaltningsstyrelse (3). Kopia av de tre senare skrivelserna
(riksdagens budget m.m. och anslag till riksdagens revisorer)
har också överlämnats till finansdepartementet. De har beaktats
i regeringens sammanställning, som således omfattar 360
riksdagsskrivelser för 1989/90. Av övriga redovisade
riksdagsskrivelser är 63 från 1988/89 års riksmöte och 66 från
tidigare riksdagar, s.k. äldre skrivelser.
För de två senaste riksmötena gäller, departementsvis, vad som
anges i bilaga A14, tabellerna 1 och 2. Två
riksdagsskrivelser från 1988/89 -- nr 130, LU 20 (jfr 1989/90
års redogörelse Jup. 47) och nr 324, LU 30 (jfr 1989/90 års
redogörelse Jup.81) -- samt en riksdagsskrivelse från
1987/88 -- nr 57, LU 12 (jfr 1989/90 års redogörelse Ju p. 19)
-- har inte beaktats i redogörelsen. Tabellerna bygger här som i
övrigt på de i regeringsskrivelsen redovisade uppgifterna.
För de 66 äldre riksdagsskrivelserna gäller enligt regeringens
redogörelse på motsvarande sätt vad som framgår av bilaga
A14, tabell 3.
De 34 inte slutbehandlade riksdagsskrivelserna som, räknat per
den 30 juni 1990, är äldre än två år fördelar sig på år och tio
av departementen enligt bilaga A14, tabell 4.
Utskotten kommenterar i sina yttranden utformningen av
regeringsskrivelsen. Vidare lämnas vissa synpunkter när det
gäller innehållet i sak. Som tidigare nämnts har
jordbruksutskottet -- liksom för övrigt finansutskottet,
socialutskottet och kulturutskottet -- inhämtat kompletterande
information från berört departement.
Konstitutionsutskottet har tidigare (KU 1987/88:43, s.17)
framhållit att riksdagen och särskilt dess utskott bör ägna mer
uppmärksamhet åt att utvärdera resultaten av riksdagens beslut.
I ett tidigare avsnitt i detta betänkande (avsnitt 5 b)
behandlas s.k. konsekvensanalyser i regeringens förslag.
Regeringens årliga skrivelse -- med en redogörelse för
behandlingen av riksdagens skrivelser till regeringen -- har
särskild betydelse som ett instrument såväl vid riksdagens och
dess utskotts utvärdering av riksdagens beslut som i övrigt för
den som vill följa och utvärdera den politiska beslutsprocessen.
Skrivelsen är en omfattande sammanställning departementsvis där
man kan utläsa vilka åtgärder regeringen har vidtagit med
anledning av riksdagens beslut; årets skrivelse omfattar nära
500 riksdagsbeslut, vilka i många fall innehåller momentvisa
delbeslut. Redogörelsen innehåller t.ex. uppgifter om
medelsanvisningar, utfärdade författningar och tillsatta
utredningar. Det kan också framgå att överväganden och beredning
alltjämt pågår i frågor som riksdagen har fattat beslut om.
Utskottet framhåller, som föregående år (1989/90:KU30, s.29),
att regeringsskrivelsen, som också innehåller ett kronologiskt
register, fyller en viktig funktion som väl motiverar det arbete
det innebär att upprätta den.
Årets granskning och yttrandena från andra utskott visar på
olika sätt att använda redogörelsen för en uppföljning. I några
fall har den också lett till att information inhämtats från
eller utbytts med regeringskansliet och att oklarheter retts ut.
Med stöd av yttrandena från övriga utskott konstaterar
konstitutionsutskottet i betänkandet 1990/91:KU43 vidare bl.a.
att redogörelsen, jämfört med tidigare år och med den nya
utformningen, allmänt sett är mer lättillgänglig och överskådlig
samt att den ger ett mer lättläst intryck. Dessutom lämnas
synpunkter på den nu avgivna regeringsskrivelsen och, delvis i
anslutning till den väckta motionen, på hur kommande
redogörelser kan avfattas på ett än mer informativt sätt.
I såväl konstitutionsutskottets genomgång som yttrandena från
andra utskott framkommer synpunkter på ärenden som redovisas i
redogörelsen. Konstitutionsutskottet -- som inte för egen del
företagit någon närmare granskning av de enskilda ärenden andra
utskott tagit upp -- har inte funnit skäl till annan bedömning
än den resp. utskott enhälligt har gjort.
I betänkandet 1990/91:KU43 -- till vilket hänvisas för en
fullständig redovisning -- föreslås att riksdagen ger regeringen
till känna de synpunkter som där har anförts.
10. Handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet
Bostadsdepartementet har, vid sidan av
arbetsmarknadsdepartementet, det största antalet överklaganden
(jfr statistik över regeringsärenden, bilaga A5.2). Vid
föregående års granskning (1989/90:30, s. 85 f.) noterade
utskottet -- som tidigare granskat såväl handläggningstider som
praxis när det gäller departementets förvaltningsärenden enligt
byggnadslagstiftningen m.m. -- att handläggningstiden i ett
ärende där ett nybyggnadsförbud överklagats var oacceptabelt
lång. Utskottet, som också konstaterade att antalet inte
avgjorda förvaltningsärenden enligt plan- och bygglagstiftningen
hade ökat under senare år, uttalade att det kunde finnas
anledning att återkomma till dessa frågor.
För att följa upp handläggningstiderna och balanserna främst
vid departementets planenhet har utskottet tagit del av en
promemoria, bilaga A15, där departementet redogör för sina
uppgifter och sin organisation samt för aktuell statistik när
det gäller ärendebalanser, personalomsättning m.m. Vidare berörs
frågor som i detta betänkande också avhandlas under andra
avsnitt, dels konsekvensanalyser (jfr avsnitt 5 b), dels en
utnämningsfråga (jfr avsnitt 15 a). Kompletterande uppgifter har
inhämtats bl.a. vid en utfrågning med statsrådet Ulf Lönnqvist
och expeditionschefen Fredrik Damgren, bostadsdepartementet,
bilaga B10.
Bostadsdepartementet har en ny organisation sedan maj 1990.
Den innefattar bl.a. åtgärder för att komma till rätta med
balanserna vid planenheten. Antalet avgjorda förvaltningsärenden
-- räknat som diarienummer -- har ökat kraftigt och balansen
minskat trots att fler ärenden kom in till planenheten 1990 än
de föregående åren (bilaga A15, underbilaga 2). Det skall här
anmärkas att statistiken regelmässigt avser antalet
diarienummer. Varje diarienummer svarar, som framhållits vid
utfrågningen, mot ett överklagande, dvs. enskilds eller annans
yrkande och synpunkter. Det förekommer ofta att planärenden
överklagas av flera personer, i undantagsfall avgörs närmare 100
överklaganden genom ett och samma regeringsbeslut. Statistiken
ger därför inte en fullständig bild av arbetsbelastningen. Även
balanserna för departementets samtliga ärenden har minskat. För
tiden från 1974 när det gäller mer än ett år gamla ärenden var
den som högst 1978 (842 ärenden) och var vid det senaste
årsskiftet 121 ärenden. Totalt fanns då 917 ärenden i balans,
således inräknat även annat än förvaltningsärenden. Bland de
omständigheter som har medverkat till förbättringarna är
nyrekrytering av handläggare till planenheten. Det kan i detta
sammanhang också noteras att departementet genom ett nytt
ADB-baserat diarieföringssystem fått vidgade möjligheter att
löpande följa utvecklingen av balanssiffror.
Vid föregående års granskning konstaterades att departementet
hade för avsikt att under 1990 avgöra återstående ärenden enligt
den äldre byggnadslagstiftningen, dvs. byggnadslagen och
byggnadsstadgan som gällde före plan- och bygglagen (PBL,
1987:10) -- vilken trädde i kraft den 1 juli 1987. Fortfarande
kommer emellertid ärenden enligt den äldre lagstiftningen in
till bostadsdepartementet (14 ärenden under 1990); för
närvarande finns inte något ej avgjort ärende av denna art.
Ett sådant ärende gällde förslag till stadsplan för
Grängesberg 5:1 m.fl. i Ludvika kommun. Länsstyrelsen i
Kopparbergs län fastställde i maj 1987 förslaget med visst
undantag. Beslutet överklagades av kommunen. Besvären kom in
till bostadsdepartementet den 15 oktober 1987. I ett avgörande
den 18 oktober 1990 fann regeringen inte skäl att ändra
länsstyrelsens beslut och avslog överklagandet.
Justitieombudsmannen har i ett beslut den 19 februari 1991
kritiserat den långa handläggningstiden i departementet, vilken
även berörts under utfrågningen.
Vid utfrågningen har också framkommit att det inom
departementet pågår arbete som syftar till att pröva utvägar att
avlasta regeringen i vart fall vissa grupper av de
förvaltningsärenden som bereds i bostadepartementet (jfr prop.
1990/91:146, s. 14). Ett underlag kan väntas bli presenterat för
departementsledningen inom den närmaste tiden. Vidare har
bostadsministern förklarat sig vara övertygad om att det med
nuvarande organisation och bevarade förutsättningar i övrigt går
att ytterligare minska balanserna.
Konstitutionsutskottet noterar att åtgärder har vidtagits för
att bemästra arbetsläget inom bostadsdepartementet. Som
utskottet tidigare vid flera tillfällen uttalat bör det, som
också berörts vid utfrågningen, eftersträvas att delegera
ärendegrupper till myndigheter under regeringen eller att på
annat sätt avlasta regeringen.
Vid granskningen har också berörts analysen av det nya
bostadsfinansieringssystemets (prop. 1990/91:34, BoU 4,
rskr.92) konsekvenser. Utskottet vill -- utöver det tidigare
nämnda avsnitt 5 b -- erinra om sina uttalanden dels i
granskningsbetänkandet KU 1980/81:25, s. 8 f., dels i ett
yttrande som har fogats till bostadsutskottets betänkande BoU
1986/87:7 om vissa bostadspolitiska frågor. I det senare av
riksdagen godtagna betänkandet (rskr. 93) konstateras (s.33),
med stöd av den i och för sig inte tvingande bestämmelsen i
3kap. 2 § tredje stycket riksdagsordningen, att en
utgångspunkt beträffande regeringens förslag till riksdagen bör
vara att i propositionerna beräkningar lämnas avseende de
kostnader förslagen innebär; en sådan redovisning av kostnaderna
får anses motiverad bl.a. som underlag för en meningsfull
riksdagsbehandling. I proposition 1990/91:34 om ny
bostadsfinansiering, m.m. finns ett avsnitt om förslagens
statsfinansiella effekter för tiden t.o.m. 1996 (s. 41 f.).
Bostadsministern har uttalat att de svårigheter som är förenade
med att göra antaganden om räntenivå och inflation på längre
sikt var motivet för denna avgränsning. Granskningen i denna del
ger inte från de synpunkter utskottet har att beakta anledning
till någon erinran.
Vad härefter angår frågan om ny chef vid statens råd för
byggnadsforskning (BFR) -- vilken även togs upp vid
utfrågningarna med statsrådet Bengt K. Å. Johansson, bilaga
B11, och med statsministern Ingvar Carlsson, bilaga
B12 -- noterar utskottet att ett betänkande om rådets
framtida verksamhet avgavs i februari 1991 (SOU 1991:23) samt
att regeringen i kompletteringspropositionen (prop. 1990/91:150,
del II s. 96 ff.) redovisar vissa överväganden vad gäller
byggforskningsrådet. Vid utfrågningen med bostadsministern har
framkommit att avsikten är att inom kort nå en permanent lösning
i ledningsfrågan.
Konstitutionsutskottet berörde vid föregående års granskning
civildepartmentets övergripande ansvar för utnämningspolitiken
(1989/90:KU30, s.80). Inte heller det förhållandet att
byggforskningsrådet i anslutning till organisationsöversynen
under en tid har letts av en tillförordnad föreståndare ger från
de synpunkter utskottet har att beakta anledning till något
ytterligare uttalande.
11. Olovlig avlyssning m.m.
Utskottet har under en följd av år i granskningen tagit upp
regeringens åtgärder med anledning av mordet på statsminister
Olof Palme. 1989 ägnades den största uppmärksamheten åt den s.k.
Ebbe Carlsson-affären. Utskottets synpunkter på regeringens
befattning med denna fråga baserades på en omfattande skriftlig
dokumentation som inhämtats och på en rad utfrågningar inför
utskottet. I granskningsbetänkandet (1988/89:KU30) konstaterades
att förundersökningar fortfarande pågick rörande såväl införseln
av avlyssningsutrustning som den olovliga avlyssning som
misstänktes ha ägt rum. Det kunde enligt utskottet inte
uteslutas att dessa utredningar kunde ge utskottet anledning
återkomma till frågan i sitt kommande granskningsarbete.
I ärendet rörande olovlig införsel väcktes åtal mot bl.a. Ebbe
Carlsson i juni 1989. Rättegången uppsköts dock i avvaktan på
förundersökningen rörande olovlig avlyssning. Rättegången pågår
för närvarande.
Utredningen om olovlig avlyssning resulterade först i åtal den
18 augusti 1989 mot länspolismästare Per-Göran Näss för ett fall
av olovlig avlyssning som skulle ha ägt rum under 1984. Den 29
mars väcktes därutöver åtal mot Näss samt ytterligare fem
nuvarande eller tidigare högre polischefer, bland dem förre
rikspolischefen Holger Romander och tidigare länspolismästaren
Hans Holmér. Åtalen avsåg olovlig avlyssning eller medhjälp
därtill. Den första av de olovliga avlyssningsoperationer som
stämningen omfattade inleddes den 10 mars 1986, dvs. kort tid
efter mordet på Olof Palme. Övriga fall av olovlig avlyssning
inträffade vid skilda tidpunkter under 1986 och 1987.
Rättegången vid Stockholms tingsrätt kom av olika skäl inte att
inledas förrän sommaren 1990.
I granskningsbetänkandet 1990 angavs att utskottet med hänsyn
till att rättsliga prövningar fortfarande pågick hade beslutat
avvakta med sin granskning när det gällde olovlig avlyssning.
Dom i buggningsmålet avkunnades den 20 december 1990. Hans
Holmér, Per-Göran Näss samt byråchefen vid säkerhetspolisen
Christer Ekberg dömdes alla till dagsböter för olovlig
avlyssning. Övriga åtal ogillades. Domen har överklagats.
Hovrättsförhandlingar väntas kunna inledas först under hösten
1991.
Den från utskottets granskningssynpunkt mest intressanta
frågan i rättegången gällde huruvida den dåvarande
justitieministern Sten Wickbom eller någon av hans medarbetare
underrättats om och/eller givit sitt medgivande till att
elektronisk avlyssning användes i utredningen om mordet på Olof
Palme. Utskottet har inte funnit att det under rättegången i
denna del framkommit några nya uppgifter som ger anledning att
ändra den bedömning utskottet gjorde i granskningsbetänkandet
1989.
Då rättegången rörde säkerhetspolisens arbete kom frågan om
sekretessproblem i samband med denna att tilldra sig stort
intresse. Från skilda håll ifrågasattes såväl om rättegången
alls borde genomföras med tanke på den skada som skulle kunna
uppkomma som om målsägarna med den uppläggning rättegången fick
hade reell möjlighet att föra sin talan. Utskottet har i
granskningen ägnat uppmärksamhet åt regeringens befattning med
denna fråga. Den aktualiserades på ett tidigt stadium i
förundersökningen av Hans Holmér. Denne begärde när han skulle
höras i förundersökningen rörande olovlig avlyssning företräde
hos riksåklagaren (RÅ). Mötet ägde rum den 16 september 1989. I
samband med detta möte sammanträffade Holmér på egen begäran
också med expeditionschefen i justitiedepartementet. Holmér
uttryckte vid detta tillfälle farhågor för att en rättegång
skulle komma att skada viktiga säkerhetsintressen.
Samma dag han åtalades, den 29 mars 1990, ingav Holmér en
skrivelse till regeringen. I denna framhöll han att en rättegång
rörande den hemliga avlyssning som han beordrat under
spaningarna efter Olof Palmes mördare kunde skada rikets
intressen, eftersom det förelåg risk att känsliga uppgifter ur
polisens material därigenom kunde bli tillgängliga för den
kurdiska organisationen PKK. Enligt Holmér hade regeringen genom
att 1984 utvisa nio PKK-sympatisörer slagit fast att PKK var en
terroristorganisation.
Holmér framhöll vidare i skrivelsen att en rättegång
obönhörligen skulle komma att avslöja SÄPO-verksamhet, vittnen,
tolkar, metoder och kunskaper. Förfarandet skulle stå i bjärt
kontrast till sekretessen och förtegenheten runt
"terroristrättegången" 1984. Ett beslut av domstolen om
sekretess skulle inte räcka, eftersom bl.a. de misstänkta skulle
få närvara och ta del av mordmisstankar och grunden för att de
förklarats som terrorister.
Inom justitiedepartementet utarbetades under våren 1990 ett
lagförslag rörande begränsningar i målsägares rätt att biträda
åtal. Förslaget blev föremål för en snabb remissbehandling och
för lagrådsgranskning. Den uttalade avsikten var att förslaget
skulle kunna antas under vårriksdagen. Om så hade varit fallet
hade det varit möjligt att med stöd av den nya lagen begränsa
målsägarnas rätt att delta i rättegången om olovlig avlyssning.
Justitieminister Laila Freivalds har utfrågats av utskottet,
bilaga B 8, samt bl.a. förklarat att Holmérs skrivelse inte
på något omedelbart sätt låg till grund för lagförslaget, men
att den utgjorde del av det underlag regeringen hade vid
bedömningen av de risker som kunde föreligga.
Lagförslaget fick ett blandat mottagande av remissinstanserna.
Lagrådet ansåg att om ett lagförslag med den inriktningen skulle
genomföras var en övergångbestämmelse påkallad vad gällde målet
om olovlig avlyssning där talan redan väckts. Efter
överläggningar med ledarna för de tre borgerliga partierna
beslöt emellertid regeringen att förslaget inte skulle läggas
fram under våren. Det sändes i stället ut på förnyad remiss.
Ärendet bereds fortfarande inom justitiedepartementet och
regeringen har ännu inte tagit ställning till om ett lagförslag
skall föreläggas riksdagen.
Hans Holmér ansökte den 30 juli 1990 om abolition. I ansökan
åberopades bl.a. skrivelsen av den 29 mars och de skäl som där
framförts till varför en rättegång enligt Holmérs mening inte
borde komma till stånd. Vidare hänvisades i ansökan till
lagförslaget om begränsning av målsägarrätten. Enligt Holmér var
det svårt att se någon annan förklaring till regeringens
handlande än att regeringen också menade att det var risk för
att viktiga intressen kunde skadas av en rättegång. Även det av
SÄPO-kommittén den 20 juni till regeringen överlämnade
slutbetänkandet (SOU 1990:51) anfördes av Holmér som skäl för en
abolition. Enligt kommitténs förslag skulle det som ett led i
terroristbekämpningen under vissa förhållanden bli tillåtet för
säkerhetspolisen att använda sig av elektronisk avlyssning. I
abolitionsansökan sägs att målet om olovlig avlyssning på ett
avgörande sätt skulle påverkas om SÄPO-kommitténs förslag ledde
till lagstiftning.
Abolitionsansökan delgavs åklagarna i målet, riksåklagaren och
säkerhetspolisen. Bitr. riksåklagaren Axel Morath meddelade
efter konsultation med övriga åklagare i Palmeutredningen som
deras samfällda bedömning att utredningens intressen inte
motiverade abolition. Chefen för säkerhetspolisen Mats Börjesson
anmälde någon tveksamhet om hur SÄPO-kommitténs förslag
påverkade rättegången men ansåg att abolition var utesluten i
det läge som rådde. Inte heller åklagarna i målet ansåg att
abolition borde beviljas. Holmérs ansökan avslogs av regeringen
den 16 augusti 1990.
Justitieminister Laila Freivalds har vid utfrågningen inför
utskottet förklarat att hennes egen uppfattning som jurist är
att om riksdagen stiftat lag i enlighet med SÄPO-kommitténs
förslag skulle detta inte få någon direkt betydelse för utgången
av rättegången om olovlig avlyssning. Det skulle enligt
justitieministern möjligen ha betydelse för påföljdsfrågan, men
inte för ansvarsfrågan.
Utskottets granskning i nu berörda avseende har inte gett
anledning till något uttalande.
Regeringen kom också att på olika sätt befatta sig med
sekretessfrågor i samband med rättegångens genomförande.
Stockholms tingsrätt begärde den 7 februari 1990 beslut om
personalkontroll inför den förestående rättegången om olovlig
avlyssning. Regeringen biföll tingsrättens hemställan. Ärendet
har redovisats i en inom justitiedepartementet upprättad
promemoria (bilaga A16).
Vidare hänsköt tingsrätten till regeringen en begäran om
utbekommande av de delar av förundersökningsprotokollet som inte
offentliggjorts. Regeringen fann i beslut den 19 april 1990
att sekretess enligt 5kap. 1 § första stycket gällde för dessa
uppgifter och avslog därför framställningen.
I 36 kap. 5 § rättegångsbalken första stycket stadgas att den
som till följd av 2 kap. 1 eller 2 § eller 3 kap. 1 §
sekretesslagen eller någon bestämmelse, till vilken hänvisas i
något av dessa lagrum, inte får lämna en uppgift inte heller får
höras som vittne om denna utan tillstånd från den myndighet i
vars verksamhet uppgiften har inhämtats.
Säkerhetspolisen beslöt den 12 september 1990 jämlikt 36 kap.
5 § rättegångsbalken på framställning från åklagarna om i
vilken utsträckning de tjänstemän vid säkerhetspolisen som
vittnade i rättegången skulle ha möjlighet att svara på frågor
rörande de sekretessbelagda uppgifter de tagit del av i
tjänsten. I beslutet medgavs endast att de berörda tjänstemännen
skulle få höras som vittnen om de förhållanden som blivit kända
genom de förhör med dem som ägt rum under förundersökningen.
Säkerhetspolisen grundade sitt beslut på uppfattningen att dess
verksamhet tillhör totalförsvaret och att det kan vålla fara för
rikets säkerhet, om uppgifter om bl.a. dess organisation,
verksamhet och arbetsformer lämnas ut. Enligt säkerhetspolisen
skyddas därmed uppgifter om säkerhetspolisen av sekretess enligt
2kap. 2§ sekretesslagen.
Säkerhetspolisens beslut utsattes för viss kritik. F.d.
hovrättslagmannen Erik Holmberg hävdade i en tidningsartikel
bl.a. att bestämmelsen i 2 kap. 2 § sekretesslagen inte gav stöd
åt sekretess med ändamål att skydda spaningsverksamhet,
uppgiftslämnare eller över huvud taget enskilda personer.
Skyddsintressena är bara landets intressen, rikets säkerhet och
landets försvar.
Regeringen beslöt den 18 september 1990 efter framställning
från åklagarna om undantag från den av säkerhetspolisen
beslutade sekretessen. Undantaget från sekretessen skall dock
enligt regeringsbeslutet inte gälla uppgifter om
1. säkerhetspolisens nuvarande organisation,
2. internationellt samarbete på säkerhetspolisens område;
uppgift får dock lämnas om former för och tillvägagångssätt i
visst fall vid sådant samarbete, förutsatt att identiteten hos
utländskt samarbetsorgan inte röjs,
3. uppgifter som är ägnade att röja identiteten hos personer
som lämnat förtrolig information till säkerhetspolisen (s.k.
källor) eller hos personer som är eller varit befattningshavare
eller uppdragstagare hos säkerhetspolisen,
4. andra arbetsmetoder hos säkerhetspolisen än de som är
aktuella i målet.
Civilminister Bengt K. Å. Johansson har vid utfrågning inför
utskottet närmare utvecklat regeringens syn på detta ärende,
bilaga B11.
Stockholms tingsrätt beslöt att en intendent vid
säkerhetspolisen skulle få närvara under hela rättegången och
att de säkerhetspoliser som vittnade skulle ha möjlighet att
konferera med denne rörande tystnadspliktens omfattning. Detta
beslut liksom vissa andra frågor kring rättegångens genomförande
kommer enligt vad utskottet inhämtat sannolikt att bli föremål
för granskning av justitieombudsmannen. Frågorna kring sekretess
under rättegången och målsägarnas rätt att närvara kommer
därtill att avhandlas vid hovrättsförhandlingarna i målet.
Utskottet har i avvaktan på den fortsatta rättsliga
processen i avlyssningsmålet och JOs utredning beslutat att
utöver denna redovisning inte nu göra någon närmare granskning
eller bedömning av regeringens befattning med frågan om
sekretess i samband med rättegången vid Stockholms tingsrätt.
Vid sin granskning 1989 av regeringens befattning med den s.k.
Ebbe Carlsson-affären hade utskottet tillgång till
förundersökningsmaterialet i det nu pågående målet om olovlig
införsel av avlyssningsutrustning. För att inte störa den
rättsliga processen avstod dock utskottet från att vid
utfrågningarna med några av de nu tilltalade närmare beröra
omständigheterna kring denna införsel. De berörda personerna
hade för övrigt, när de accepterat att framträda inför
utskottet, angett att de inte hade för avsikt att besvara frågor
med direkt anknytning till förundersökningen. Det kan av bl.a.
detta skäl inte uteslutas att det i den nu pågående rättegången
rörande olovlig införsel framkommer uppgifter som ger utskottet
anledning att inhämta ytterligare information för bedömningen av
regeringens befattning med den s.k. Ebbe Carlsson-affären.
Utskottet kommer i så fall att så snart rättegången vid
tingsrätten är avslutad ta ställning till hur den fortsatta
granskningen i detta ärende skall bedrivas.
I utredningen om olovlig avlyssning framkom uppgifter om att
utrikesdepartementets kurirpost skulle ha utnyttjats för
transport av avlyssningsutrustning från Storbritannien för
säkerhetspolisens räkning. Frågan om eventuellt smugglingsbrott
i detta sammanhang är föremål för undersökning hos
åklagarmyndigheten i Stockholm.
Utskottet har med anledning av dessa uppgifter granskat vilka
regler som inom utrikesdepartementet gäller för utnyttjande av
kurirposten. Utrikesdepartementets rättschef har inför utskottet
lämnat en redgörelse för dessa regler och något om
handläggningsrutinerna inom utrikesförvaltningen på detta område
(bilaga B2).
Regler för kurirtjänsten finns i utrikesdepartementets
föreskrifter (UF 1989:8) om kurirbefordran. Av 19 § framgår att
såväl enskilda som svenska myndigheter och institutioner efter
generell överenskommelse eller särskilt bemyndigande i enskilda
fall kan beviljas kurirbefordran för försändelser. För svenska
myndigheter och institutioner kan det ske när befordran med
allmän post inte anses lämplig eller möjlig. Förbud mot
transport med kurir gäller dock enligt 14 § bl.a. då syftet med
begärd befordran är att kringgå lagstiftningen i Sverige eller
annat land. I 18 § stadgas att den som är ansvarig för
kurirärenden vid en utlandsmyndighet skall kontrollera att
innehållet i försändelserna överensstämmer med bestämmelserna.
Rättschefen uppgav inför utskottet att de tjänstemän som för
närvarande ansvarar för kurirverksamheten inte känner till någon
skriftlig överenskommelse med rikspolisstyrelsen. Det är möjligt
att det finns någon handling upprättad långt tillbaka i tiden,
men för närvarande handhas denna verksamhet enligt praxis. Denna
innebär att företrädare för rikspolisstyrelsen vid en svensk
utlandsmyndighet i det land där vederbörande är verksam kan
lämna in försändelser för kurirbefordran. Försändelserna får
lämnas in i slutet skick. Även för andra myndigheter gäller att
försändelserna får inlämnas i slutet skick. Försändelser som
expedieras för en enskild person, som inte är kurirberättigad,
skall dock enligt 19 § i föreskrifterna inlämnas i öppet skick.
Enligt utskottet är det värdefullt att andra svenska
myndigheter har möjlighet att utnyttja kurirposten för
försändelser som inte kan eller bör skickas med ordinarie post.
Utskottet vill dock, utan att ta ställning till de fall som för
närvarande utreds av åklagare, framhålla vikten av att man från
utrikesförvaltningens sida förvissar sig om att de myndigheter
som ges denna möjlighet har kännedom om och respekterar gällande
regler. Det kan ifrågasättas om en ordning där en myndighets
utnyttjande av kurirtjänsten styrs endast av praxis ger
tillräckliga garantier härvidlag. Generella överenskommelser bör
enligt utskottet dokumenteras i skriftlig form. Av en sådan
överenskommelse, liksom av beslut i särskilt fall, bör framgå
vilka skyldigheter som åvilar den myndighet som ges rättighet
att utnyttja kurirtjänsten.
Om åklagarens utredning och en eventuell rättegång visar att
kurirtjänsten i något fall utnyttjats på ett otillåtet sätt kan
utskottet komma att ta upp detta ärende på nytt. Det gäller
såväl i fråga om regeringens ansvar för att kurirtjänsten
utnyttjas på ett sätt som står i överensstämmelse med
internationella avtal som om det eventuella behovet av ändrade
regler för verksamheten.
12. Krigsmaterielexport
1. Inledning
Utskottet har under de senaste åren ägnat stor del av
granskningen åt olika krigsmaterielexportfrågor (se bl.a.
granskningsbetänkandena KU 1986/87:33 s.23 ff., KU 1987/88:40
s.14 ff. och 1989/90:KU30 s.38 ff.). I sammanhanget bör
också erinras om medborgarkommissionens rapport (SOU 1988:15)
samt om betänkandet Utlandssamverkan på krigsmaterielområdet
(SOU 1989:102), som har remissbehandlats och bereds i
regeringskansliet.
Som framgår av förra årets granskningsbetänkande beslöt
utskottet med hänsyn till pågående rättsliga utredningar och
prövningar bl.a. att vänta med att behandla frågor som hade
samband med de delar av AB Bofors Nobelkruts och affärsverket
FFVs affärer (i fortsättningen Nobelkrut resp. FFV), vilka ej
slutligen hade handlagts av åklagare och domstol.
Numera har den rättsliga prövningen av Nobelkruts affärer
avslutats. Utskottet tar upp saken nedan i avsnitt 2
(Nobelkrut). I avsnitt 3 (FFV) lämnas en kort
redovisning av de åtal som väckts rörande FFVs affärer, vilka
ännu inte prövats av domstol. I avsnitt 4 (Thailand) tas upp
en fråga som skjutits till årets granskning med anledning av att
visst utredningsarbete återstått att utföra. Det gäller vissa
indikationer om att svenska vapen genom medverkan av AB Bofors
(i fortsättningen Bofors) skulle ha vidarexporterats från
Singapore till Thailand. Utskottet har vidare granskat vissa
påståenden om att olovlig export av svensk krigsmateriel under
1980-talet skulle ha förekommit till Burma (avsnitt 5) och
Irak (avsnitt6).
Till grund för granskningen har legat ett omfattande, i
betydande utsträckning sekretessbelagt, skriftligt underlag, i
första hand handlingar i olika regeringsärenden samt vissa
underlagspromemorior upprättade inom regeringskansliet med
anledning av utskottets granskning. För komplettering av det
skriftliga materialet har vidare hållits en icke offentlig
utfrågning med krigsmaterielinspektören Sven Hirdman.
Utskriften från den utfrågningen i icke sekretssbelagda delar
utgör bilaga B1.
2. Nobelkrut
Polis- och åklagarmyndigheternas utredning av Nobelkruts
affärer resulterade i ett åtal mot tre personer för bl.a. grov
varusmuggling. Huvudåtalad var Nobelkruts dåvarande
försäljningschef (sedermera marknadschef). Genom dom den 28
februari 1989 ogillade Karlskoga tingsrätt åtalet i allt
väsentligt. Domen överklagades till Svea hovrätt, som i dom den
29 juni 1990 fastställde tingsrättens dom såvitt var i fråga. I
det följande lämnas en kort redovisning av vissa delar av
hovrättens dom.
Åtalet avsåg huvudsakligen utförsel av krut och andra
sprängämnen som tillverkats av Nobelkrut. Produkterna hade efter
tillstånd av regeringen exporterats till företag i bl.a.
Österrike, Italien och Jugoslavien men därifrån vidarebefordrats
till bl.a. Östtyskland och Iran. Utförseln hade skett under åren
1981--1985. Den huvudåtalade lagfördes för ett flertal affärer.
Enligt åtalet hade denne genom att inte lämna upplysning om
varupartiernas slutliga destination uppsåtligen medelst
vilseledande förmått regeringen att bevilja utförseltillstånd
och därigenom gjort sig skyldig till grov varusmuggling.
Hovrätten ogillade vissa av åtalspunkterna mot den
huvudåtalade redan av det skälet att det inte i målet hade
visats att denne när viss ansökan om exporttillstånd ingavs
varit medveten om planerad vidareförsäljning. I de fall där
sådan kunskap hos den åtalade ansågs ha förelegat fann hovrätten
vid en sammanfattande bedömning av den åtalades situation och
förhållandena i övrigt -- denna bedömning redovisades under ett
särskilt inledande avsnitt i domen ("Allmänna synpunkter") --
att underlåtenheten att lämna upplysning om vidareförsäljningen
inte var att bedöma som ett vilseledande som kunde föranleda
straffrättsligt ansvar. I det särskilda avsnittet diskuterades
bl.a. formerna för utövande av kontrollen över vapenexporten,
sådan den under den aktuella tiden hade tillämpats av KMI och
regeringen. Sammanfattningsvis konstaterades att den egentliga
omfattningen av det exportförbud som förelåg var oklart, att
export brukade medges i avsevärd omfattning och att upplysningar
om var gränserna gick var knapphändiga. Hovrättens dom vann laga
kraft.
Utskottet, vars granskning självfallet här som på andra
områden endast avser regeringens åtgärder, finner i anslutning
till ovannämnda redovisning endast anledning erinra om att
statsmakterna under senare år vidtagit en rad åtgärder syftande
till att skärpa tillämpningen av reglerna om
krigsmaterielexport. Utskottet kan i denna del bl.a. hänvisa
till den redogörelse i saken som lämnades av
krigsmaterielinspektören vid en utfrågning inför utskottet år
1989 (se 1989/90:KU30 bilagedel B s.33f.). De vidtagna
åtgärderna har bl.a. innefattat möjlighet att förena
exporttillstånd med villkor, en utökning av uppgiftsskyldigheten
i fråga om utförd material -- av särskilt intresse i förevarande
sammanhang är bl.a. det år 1986 införda kravet på
slutanvändarintyg (intyg om egen tillverkning) för krut och
sprängämnen -- förbättrad tullkontroll och en effektivisering av
KMIs verksamhet.
Granskningen i denna del föranleder inte något ytterligare
uttalande från utskottets sida.
3. FFV
Vissa av FFV-affärerna är som tidigare framgått fortfarande
under utredning av polis- och åklagarmyndigheterna.
Utredningarna har hitintills resulterat i att tre anställda
eller f.d. anställda hos FFV åtalats för grov varusmuggling.
Åtalen gäller vidareexport av krigsmateriel till
a) Saudiarabien (via Storbritannien) åren 1979--1980
(produkter tillhörande granatgevärssystement Carl Gustaf till
ett värde av drygt 42 milj.kr.),
b) Thailand (via USA) år 1980 (12 st s.k. Uni Gun Pod /utan
automatkanon/ med tillbehör för ett värde av drygt 970000
kr.),
c) Burma (via Singapore) år 1980 (Uni Gun Pod-utrustning för
ett värde av 585000 kr.),
d) Dubai (via Singapore) år 1981 (ammunition till
granatgeväret Carl Gustaf till ett värde av drygt 2587000
kr.).
De åtal som väckts har riktats mot en person såvitt avser den
påstådda vidareexporten under punkterna a--c samt mot två
personer för exporten under punkt d. Tid för inledande av
huvudförhandling gällande förstnämnda person har ännu inte
bestämts eftersom resultatet av ytterligare en utredning
berörande denne inte avslutats. När det gäller åtalet mot de
båda övriga personerna är avsikten att huvudförhandling i målet
skall påbörjas den 3 juni 1991.
Utskottet har -- med hänsyn till pågående och förestående
rättsliga utredningar och prövningar -- beslutat att inte nu
behandla de eventuella frågor kopplade till regeringen vilka har
samband med de delar av FFVs affärer, vilka ej slutligt
handlagts av åklagare och domstol. Då detta har skett är det
utskottets avsikt att återkomma till dessa frågor.
4. Thailand
4.1 Inledning
Som ovan framhållits beslöt utskottet föregående år att skjuta
på granskningen av en s.k. vidareexportaffär från Singapore till
Thailand av 24 st. 40 mm luftvärnskanoner. Affären har tidigare
granskats av medborgarkommissionen (jfr nedan) samt varit
föremål för utredning av polis- och åklagarmyndigheterna. I juni
1988 nedlades inledd förundersökning av regionåklagarmyndigheten
i Karlstad (överåklagare Folke Ljungwall). I nedläggningsbeslut
angavs bl.a. att det inte gått att klarlägga huruvida Bofors
medverkat till att kanonerna gått vidare från Singapore till
Thailand och än mindre huruvida någon enskild person inom
bolaget skulle bära ansvaret för detta.
Den aktuella affären gällde sammanlagt 24 st luftvärnskanoner
jämte ammunition, reservdelar m.m. levererade åren 1980--1981
från Sverige till Singapore. Tillstånd för utförseln hade
meddelats av regeringen -- på ansökningar av Bofors -- i juni
(avseende 22 kanoner) och i september 1980 (avseende 2 kanoner).
Vidare meddelade regeringen i november 1980 samt i januari och
augusti 1981 tillstånd för utförsel av ammunition,
modifieringssatser samt reservdelar m.m. till kanonerna.
Granskningen har bl.a. gällt frågan om vissa till
regeringskansliet under hösten 1979 inkomna uppgifter från
ambassaden i Bangkok om att den thailändska regeringen önskade
förvärva kanoner av aktuellt slag borde givit regeringen
anledning vid handläggningen av tillståndsärendena att misstänka
att kanonerna i själva verket var avsedda för Thailand.
Att utskottet inte avslutade sin granskning under föregående
riksmöte berodde på att visst ytterligare utredningsarbete
återstod att utföra. Utskottet önskade nämligen komplettera
utredningen genom en systematisk genomgång av dels den
dossier i utrikesdepartementets arkiv till vilken hänförts
handlingar från den aktuella tiden innehållande uppgifter om
krigsmaterielfrågor kopplade till Thailand, dels
utrikesdepartementets diarier för den aktuella tiden över
inkommande och utgående handlingar. Utskottet, som haft tillgång
till den förundersökning -- sedermera nedlagd -- som utförts
beträffande ovannämnda utförsel, har numera kompletterat
utredningen i angivna hänseenden. Vidare har kompletterande
upplysningar inhämtats vid utfrågningen med
krigsmaterielinspektören.
I nästföljande avsnitt följer en närmare beskrivning av
händelseförloppet på basis av den föreliggande dokumentationen i
ärendet (avsnitt 4.2), medborgarkommissionens redovisade
bedömning (avsnitt 4.3) samt utskottets bedömning (avsnitt 4.4).
4.2 Händelseförloppet
Utskottet vill först lämna en redogörelse för de till
regeringskansliet under hösten 1979 på diplomatisk väg inkomna
uppgifterna om önskemål från Thailands regering att från Bofors
få förvärva vissa luftvärnskanoner samt de åtgärder som med
anledning därav vidtogs.
I slutet av oktober 1979 informerades utrikesdepartementet av
ambassaden i Bangkok om att den thailändska regeringen önskade
förvärva 22 st 40 mm luftvärnspjäser från Bofors. Från
thailändsk sida hade framhållits att det singaporianska
företaget Allied Ordnance of Singapore (AOS) var villigt att
förmedla den ifrågavarande affären (köp av 22 st luftvärnspjäser
typ 40 mm L70) men att den thailändska regeringen ville
undvika alla mellanhänder. Frågan handlades i fortsättningen i
första hand av handelsdepartementet (KMI). I november
diskuterades således ärendet på detta departement i närvaro av
handelsministern (Burenstam Linder) vid minst fyra tillfällen.
Vid ett av dessa deltog Sveriges dåvarande ambassadör i
Thailand, Jean-Christophe Öberg. Denne återkom sedan till
saken i ett brev den 3 december 1979 till chefen för UDs
politiska avdelning. I brevet framhöll Öberg det angelägna i att
frågan, som hade beretts i regeringskansliet i över en månad, nu
avgjordes i den ena eller den andra riktningen då det inte gick
att mycket längre underlåta att ge den thailändska regeringen
ett svar. Den 6 december diskuterades ärendet vid ett möte
mellan bl.a. UDs kabinettssekreterare samt handelsdepartementets
statssekreterare. Följande dag anmäldes Öbergs brev för
handelsmininstern, som beslöt att frågan om Boforsleveranser
till Thailand skulle diskuteras mellan handelsministern och
utrikesministern. Enligt en inom handelsdepartementet (KMI)
upprättad PM den 14 februari 1980 skulle frågan diskuteras
följande dag vid ett möte mellan handelsministern och
utrikesministern (Ola Ullsten). En anteckning i
krigsmaterielinspektörens dagbok från februari 1980 har följande
innehåll: "Utrikesministern, sammanträde på UD 15/2, se separat
PM."
Någon ytterligare dokumentation innehållande uppgifter om
regeringskansliets handläggning av det thailändska önskemålet
föreligger inte. -- Någon ansökan om utförseltillstånd till
Thailand inkom aldrig, och det blev därmed inte heller aktuellt
för regeringen att ta formell ställning i frågan.
Vad därefter gäller handläggningen av Bofors ansökningar om
utförseltillstånd till Singapore framgår av handlingarna i de
aktuella tillståndsärendena bl.a. följande:
Den 26 februari 1980 slöts ett kontrakt mellan Bofors och AOS
om försäljning av 22 st luftvärnskanoner. Den 17 april inkom
till handelsdepartmentet en s.k. beställningsdeklaration där
affären anmäldes. Den 8 maj ansökte Bofors om tillstånd att
exportera 22 st 40 mm luftvärnspjäser till Singapore och angav
som mottagare företaget AOS. Till ansökan fogades ett
slutanvändarintyg utfärdat av Singapores försvarsministerium.
Den svenska regeringen gav utförseltillstånd den 12 juni 1980
(föredragande statsråd var försvarsministern Eric Krönmark).
På samma premisser gav regeringen under hösten 1980
utförseltillstånd för ytterligare två pjäser (föredragande
statsråd var Burenstam Linder). Den beviljade utförseln till
Singapore kom således att gälla sammanlagt 24 pjäser.
Vidare meddelade regeringen genom beslut i november 1980,
januari 1981 samt augusti 1981 tillstånd för utförsel till
Singapore av ammunition, modifieringssatser resp. reservdelar
till luftvärnskanonerna.
4.3 Medborgarkommissionens bedömning
I medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport (SOU
1988:15) lämnas i fråga om förevarande vidareexportaffär
följande beskrivning (s.80f.):
Av det material kommissionen har granskat framgår att flera
företag, däribland Bofors, under slutet av 1970-talet önskade
exportera krigsmateriel till Thailand. Företagen ansåg att
landet fyllde de krav som svenska exportregler ställer.
Propåerna avvisades dock genomgående av
krigsmaterielinspektören. Thailand var inte godkänt som
mottagarland.
I januari 1979 begärde Bofors tillstånd att föra ut
provutrustning för 40 mm-pjäser till Thailand. I augusti samma
år avslogs framställningen och i oktober återkallades den av
företaget.
I slutet av oktober 1979 informerade Thailands regering
Sverige på diplomatisk väg om sin önskan att köpa 22 stycken 40
mm luftvärnspjäser från Bofors. I meddelandet framhölls att
AOS i Singapore var villigt att förmedla affären men att man på
thailändsk sida önskade genomföra en affär utan mellanhänder.
Någon direktaffär med Thailand kom inte till stånd. Bofors
ansökte inte heller om utförseltillstånd till Thailand för de
begärda pjäserna. Några månader senare (i maj 1980) begärdes,
såsom inledningsvis nämnts, utförseltillstånd för en identisk
leverans till Singapore.
Det slutanvändarintyg Singapores försvarsministerium utfärdade
för de 24 pjäserna tillhörde den numera övergivna modell som
saknade en uttrycklig förbindelse att inte vidareexportera
materielen. Ministeriet har senare bekräftat att pjäserna inte
finns kvar i Singapore.
Såvitt kommissionen känner till har ingen inblandad part
offentligt tillstått att de berörda kanonerna levererats till
Thailand. De omständigheter som här har redovisats ställer
emellertid enligt kommissionens uppfattning utom varje tvivel
att så skedde.
Kommissionen gjorde härefter följande bedömning:
Kommissionen har inte funnit belägg för att någon inom
Sveriges regering, departement eller myndigheter kände till att
Thailand var verklig mottagare av de 24 fältluftvärnspjäserna.
Dock fanns inom regeringskansliet underlag som visade dels att
Thailand önskade köpa samma typ och antal pjäser, dels att
företaget AOS i Singapore var villigt att vid behov agera som
mellanhand för köpet.
Affären genomfördes vid en tid då olaglig vapenexport ännu
framstod som en osannolik företeelse. Den dagliga ärendemängden
för både tjänstemän och statsråd gör att ärenden med några
månaders intervall inte associeras lika naturligt som det i
efterhand kan framstå. Härtill kommer att 40 mm-pjäser är en
ganska ofta återkommande exportvara. Under den aktuella perioden
skedde dessutom vissa personbyten på relevanta tjänster i
sammanhanget, framför allt på krigsmaterielinspektörens
befattning. Inte desto mindre tyder ärendet på en
anmärkningsvärd brist på vaksamhet inom regeringskansliet.
4.4 Utskottets bedömning
Utskottet får anföra följande. Den kompletterande utredning
som nu föreligger beträffande regeringskansliets handläggning
under november och december 1979 av önskemålet från Thailand om
att från Bofors få förvärva 22 fältluftvärnskanoner ger bl.a.
vid handen att frågan under denna tid diskuterats vid ett
flertal tillfällen, i första hand vid sammankomster på
handelsdepartmentet, att olika uppfattningar i tillståndsfrågan
rådde i detta departement och i UD samt att frågan skulle tas
upp för slutligt avgörande vid ett sammanträffande mellan
handelsministern och utrikesministern. Utskottet noterar att det
därefter inte gått att återfinna några handlingar som ger besked
om ärendets fortsättning och avslutning. Således har inte några
anteckningar anträffats från det möte mellan handelsministern
och utrikesministern i saken som med all sannolikhet ägde rum
den 15 februari 1980. Inte heller finns några dokument i UDs
arkiv som visar hur det thailändska önskemålet slutligen
besvarades. Utskottet har övervägt att söka komplettera
utredningen i denna del genom utfrågningar med berörda pesoner.
Utskottet har dock inte funnit detta meningsfullt med hänsyn
till den tid som gått och till de utfrågningar i saken som redan
hållits av dels medborgarkommissionen, dels polis- och
åklagarmyndigheter.
Vad härefter angår handläggningen av Bofors ansökningar om
utförseltillstånd till Singapore av aktuell matriel får
utskottet anföra följande. Av intresse i det sammanhanget är
naturligtvis i första hand den första ansökan från Bofors --
denna inkom i början av april 1980 -- enligt vilken Bofors
önskade sälja 22 st 40 mm fältluftvärnskanoner till Singapore
med företaget AOS som mottagare. Mot bakgrund av den
uppmärksamhet som inom handelsdepartementet (KMI) hade ägnats åt
det i slutet av oktober 1979 framförda thailändska önskemålet om
en identisk leverans och med hänsyn till uppgifterna i det
ärendet om att AOS förklarat sig beredd att agera som mellanhand
borde den som tog del av uppgifterna i bägge ärendena förstått
att koppla samman dessa. Att nu -- sedan omkring elva år
förflutit -- närmare söka klarlägga hur handläggningen mera i
detalj gått till, vilka personer som tagit del av ifrågavarande
handlingar m.m. anser utskottet inte möjligt. Utskottet finner
det därför inte heller på denna punkt meningsfullt att söka
komplettera utredningen genom ytterligare utfrågningar.
Utskottet delar medborgarkommissionens slutsats att ärendets
handläggning tyder på en anmärkningsvärd brist på vaksamhet inom
regeringskansliet.
5. Burma
Utskottet behandlar i detta avsnitt bl.a. frågan om
vidareexport av krigsmateriel skett till Burma.
Under senare år har vid olika tillfällen förekommit uppgifter
i svensk och utländsk press om förekomsten av svensk
krigsmateriel i Burma. Uppgifterna har bl.a. gällt ammunition
till granatgevärssystemet Carl Gustaf resp. till Bofors 40 mm
system hos gerillan i Burma. Det har därvid påståtts att det
varit fråga om vidareexport från Singapore till Burma av svensk
ammunition eller ammunition tillverkad i Singapore på svensk
licens. Vidare har förekommit uppgifter om att Jugoslavien under
1990 skulle ha sålt tre patrullbåtar av Koncar-klassen utrustade
med Bofors 57 mm pjäser.
Som underlag för utskottets granskning i denna del ligger
bl.a. en inom KMI upprättad promemoria. Vidare har
kompletterande upplysningar inhämtats vid utfrågningen med
krigsmaterielinspektören. Av utredningen framgår bl.a. följande.
Regeringen beviljade i december 1982 tillstånd för utförsel av
granatgevär och ammunition (Carl Gustaf-systemet) till Burma. I
januari 1983 meddelade regeringen ett ytterligare
tillståndsbeslut avseende ammunition av angivet slag. Därefter
har regeringen inte beviljat något tillstånd för utförsel av
krigsmateriel till Burma. Leverans med stöd av de meddelade
tillståndsbesluten skedde under år 1983.
Enligt uppgifter i ovannämnda promemoria har utförda
undersökningar utvisat att ammunition (granater) till Carl
Gustaf-systemet som observerats hos gerillan i Burma tillhörde
det parti, som med regeringens tillstånd exporterats till detta
land år 1983 och inte de ammunitionspartier som sålts till eller
licenstillverkats i Singapore. I övrigt har inte framkommit
något som ger belägg för de i massmedia framförda påståendena.
I sammanhanget skall erinras om att utskottet tidigare
granskat frågan om regeringens i december 1982 meddelade
utförseltillstånd stod i överensstämmelse med gällande
riktlinjer. Vad som framkom vid den granskningen gav inte enligt
utskottets bedömning vid handen att riktlinjerna för exporten
skulle ha åsidosatts genom det beviljade utförseltillståndet (se
KU 1983/84:30 s.40f.).
Utskottets granskning i denna del ger inte anledning till
något ytterligare uttalande.
6. Irak
Utskottet behandlar i förevarande avsnitt fråga om
vidareexport av svensk krigsmateriel till Irak via det
italienska företaget Breda Mecanica Bresciana (i fortsättningen
Breda).
Som underlag för utskottets granskning i denna del ligger
bl.a. en inom KMI upprättad promemoria. Vidare har utskottet
tagit del av uppgifter i vissa tillståndsärenden hos
utrikesdepartementets handelsavdelning (UDH). Slutligen har
kompletterande upplysningar inhämtats vid utfrågningen med
krigsmaterielinspektören.
Av utredningen framgår bl.a. följande. På 1950-talet träffades
mellan Bofors och Breda ett licensavtal enligt vilket Breda gavs
rätt att tillverka Bofors 40 mm luftvärnskanon. Breda har på
grundval av denna licens även utvecklat en egen dubbelpipig
version. År 1974 reglerades marknadsföringen av Bredas pjäser
och Bofors motsvarande produkt genom avtal mellan de båda
företagen. Samarbetet var inte tillståndspliktigt och
underställdes inte KMIs prövning.
Bofors levererade under åren 40-mm ammunition, reservdelar och
komponenter till Breda. När det gäller leveranser under
1980-talet har regeringen från 1980-talets början fram till
februari 1985 meddelat ett antal utförseltillstånd för
ammunition (granater) samt därefter ett tillstånd -- även det
avsåg ammunition -- år 1989. Ansökningshandlingarna i sistnämnda
ärende innehöll slutanvändarintyg av det fullständiga slag som
numera krävs av KMI. I de andra tillståndsärendena har inte
några fullständiga slutanvändarintyg ingivits.
Under den kartläggning och granskning av svenska företags --
då ännu gällande, äldre inte tillståndspliktiga -- licensavtal
inom krigsmaterielområdet som KMI på regeringens uppdrag utförde
i början av år 1988 (jfr KU 1987/88:40 s.23 där en redogörelse
för undersökningen finns intagen) framkom uppgifter om att Breda
i några fall skulle ha vidarexporterat från Bofors inköpt 40 mm
ammunition (granater) till vissa andra länder. Med anledning
härav infordrade KMI omgående från Bofors närmare upplysningar
om innehållet i de samarbetsavtal m.m. som förelåg mellan Bofors
och Breda. Härvid framkom bl.a. att vidareexport till Irak med
all sannolikhet hade skett av granater ingående i en leverans
för vilken regeringen meddelat tillstånd i mars 1983. Regeringen
vidtog härefter ett antal åtgärder för att Bofors från Breda
skulle återköpa de granater tillhöriga nyssnämnda parti vilka
fortfarande fanns kvar hos Breda men som hade sålts vidare till
Irak. I början av år 1990 meddelade Bofors att granaterna
återkommit till Sverige.
Frågan om eventuell annan vidareexport från Italien (Breda) av
granater av aktuellt slag, till Bahrein, var vid tiden för
KMIs licensutredning sedan viss tid tillbaka föremål för
förundersökning under ledning av regionåklagarmyndigheten i
Linköping. Senare under år 1988 nedlades den förundersökningen
(brott ej styrkt). Frågan om vidareexport av angivet slag
förekommit till Bahrein granskades vidare särskilt av
medborgarkommissionen, som i sin avgivna rapport redovisade
saken i ett särskilt avsnitt (se nedan). Någon förundersökning
rörande frågan om eventuell vidareexport till Irak inleddes
aldrig men visst utredningsarbete -- bl.a. vissa polisförhör --
företogs under år 1988. Såvitt framgår av medborgarkommissionens
rapport, som är från april 1988, tog inte kommissionen upp
frågan om eventuell vidareexport till Irak.
Som bakgrund till utskottets nu aktuella granskning återges i
det följande ovannämnda avsnitt i medborgarkommissionens rapport
Ammunition till Bahrein (SOU 1988:15 s.114f.).
I ansökningar om utförseltillstånd 1980 och 1982 uppgav Bofors
det italienska statliga bolaget Breda Mecanica Bresciana (kallat
Breda) som köpare för italienska statens räkning av 40 mm
luftvärnsammunition till ett värde av ca 29 miljoner kronor
resp. 35 miljoner kronor.
Enligt förundersökningen har ifrågavarande ammunition
levererats vidare från Italien till Bahrein. Beslagtagna
handlingar utvisar att Bofors haft direkt kontakt med Bahreins
försvar i dessa två ärenden.
Bofors har lämnat följande förklaring: Under 1950-talet upplät
Bofors åt italienska försvaret en rätt att på licens tillverka
Bofors 40 mm luftvärnspjäs jämte ammunition till denna pjäs.
Tillverkningslicensen överläts sedermera till Breda. Det
italienska företaget utvecklade med stöd av erfarenheterna från
licenstillverkningen en 40 mm dubbelpjäs, som har sålts till det
italienska försvaret men som också blivit en betydande
exportframgång. Någon ammunitionstillverkning har däremot inte
förekommit hos Breda utan man har förlitat sig på leveranser
från bl.a. Bofors. År 1974 träffades ett samarbetsavtal mellan
Bofors och Breda som alltjämt är i kraft. Breda har marknadsfört
Bofors ammunition tillsammans med sina pjäser. Bofors har därvid
biträtt Breda. Det har aldrig krävts slutanvändarintyg när
Bofors levererat ammunition till Breda. Bofors har uppfattat det
som ett tyst medgivande från krigsmaterielinspektören att till
Breda levererad ammunition antingen varit avsedd för det
italienska försvarets behov eller för vidareförsäljning i
"vapenpaket" till andra länder efter de italienska
myndigheternas bedömande.
Kommissionen har varken i förundersökningsprotokollet
eller eljest funnit något stöd för påståendet att det förelegat
ett tyst medgivande av den innebörd som Bofors hävdat.
Utskottet får anföra följande. Till en början bör här
erinras om några uttalanden av utskottet vid 1987/88 års
granskning. Utskottet konstaterade då att -- till följd av
tidigare regler och riktlinjer för krigsmaterielexport -- vapen
och vapensystem med svenskt ursprung genom vidareexport och
genom licenstillverkning i icke ringa utsträckning kan finnas
även i delar av världen dit exporttillstånd inte beviljats,
vilket förhållande utskottet fann djupt otillfredsställande.
Utskottet betonade i sammanhanget att dessa fall måste hållas
isär från sådana fall där misstankar föreligger om olaga
utförsel från Sverige (KU 1987/88:40 s.41).
Vad angår den nu aktuella granskningen har som tidigare
framgått några slutanvändarintyg inte förelegat i de ovannämnda
utförselärendena från första hälften av 1980-talet. Detta är med
dagens synsätt anmärkningsvärt. Som utskottet vid 1987/88 års
granskning konstaterade var det emellertid i tidigare praxis
snarare regel än undantag att sådana intyg inte begärdes vid
vapenexport till åtskilliga länder (KU 1987/88:40 s.40). Den
skärpning av reglerna om slutanvändarintyg som förordades redan
till följd av en översyn av riktlinjerna vid 1981/82 års
riksmöte kom att tillämpas fullt ut först omkring årsskiftet
1984/85.
Som tidigare framgått har någon ammunitionsexport inte skett
till Breda efter år 1985 med undantag för en mindre leverans år
1989. I det ärendet förelåg dock ett fullständigt
slutanvändarintyg.
Utskottet vill här slutligen erinra om den skärpning av
kontrollen på förevarande område som riksdagen beslutade om på
våren 1988 (prop. 1987/88:154 om förbud mot utförsel av
krigsmateriel, m.m., UU 1987/88:30, rskr. 331) och som bl.a.
innebar följande. Användningen av slutanvändarintyg skärptes
ytterligare. Särskilda regler infördes för marknadsföringen av
krigsmateriel och för rätten att ingå avtal med någon utom riket
om utveckling av krigsmateriel och om ändringar av tidigare
ingångna licensavtal. Härtill kom bl.a. en utvidgning av
kontrollen på området av försäljnings- och
förmedlingsverksamhet.
Vad som i övrigt förekommit i ärendet ger inte anledning till
något ytterligare uttalande.
13. Sverige och Gulfkriget
a) Inledning
I detta avsnitt tar utskottet upp till granskning vissa frågor
om regeringens åtgärder under det s.k. Gulfkriget. Utskottet
vill som bakgrund till de olika frågeställningar som behandlas
lämna följande kortfattade bakgrundsbeskrivning.
Den 2 augusti 1990 invaderade Iraks armé grannlandet Kuwait.
Förenta nationernas säkerhetsråd fördömde invasionen redan samma
dag och stämplade den som utgörande ett brott mot internationell
fred och säkerhet. Den 6 augusti 1990 antog säkerhetsrådet en
resolution (nr 661/1990) om internationella ekonomiska
sanktionsåtgärder mot Irak. Regeringen beslutade följande dag
att följa säkerhetsrådets beslut. Under det fortsatta
händelseförloppet antog säkerhetsrådet ytterligare tolv
resolutioner, vilka alla stöddes av Sverige.
I början av november 1990 väcktes inom regeringskansliet
tanken på att söka förmå Irak att släppa de då kvarhållna
svenskarna genom att statsministern skulle skriva ett personligt
brev till Iraks president Saddam Hussein. Ett sådant brev
överlämnades av statsministern till Iraks chargé d'affaires den
22 november.
Den 29 november 1990 antog säkerhetsrådet en resolution
(nr 678/1990) varigenom godkändes att de länder som samarbetade
med Kuwait (i fortsättningen FN-alliansen) fick använda "all
necessary means" mot Irak, om detta land inte senast den 15
januari 1991 åtlydde säkerhetsrådets resolutioner avseende
irakiskt tillbakadragande från Kuwait. I resolutionen uppmanades
vidare alla stater att lämna "appropriate support" till de
aktioner som vidtogs i enlighet med denna och tidigare
resolutioner i ärendet.
Under hänvisning till nyssnämnda resolution framförde
Storbritanniens regering den 8 januari 1991 till regeringen en
begäran om svenskt deltagande med ett bemannat fältsjukhus i
Saudiarabien. Genom beslut den 10 januari 1991 beslöt regeringen
att ställa ett sjukhus med en styrka av högst 525 personer till
förfogande i Saudiarabien för att vårda sårade under Gulfkriget.
Sjukhuset var grupperat och kunde ta emot patienter i full
omfattning den 12 februari 1991.
Sedan den i resolution 678 intagna tidsfristen passerats gick
FN-alliansens styrkor den 17 januari 1991 till anfall mot Irak
och mot irakiska mål i Kuwait. I början av mars upphörde
stridshandlingarna vid Persiska viken.
De fyra huvudfrågor som varit föremål för utskottets
granskning -- och som i det följande behandlas under var sitt
avsnitt -- framgår av följande fyra särskilda
underlagspromemorior, vilka upprättats inom regeringskansliet.
1. PM upprättad inom utrikesdepartementet angående vissa
folkrättsliga aspekter.
2. PM upprättad inom UDs handelsavdelning (KMI) angående
utförseltillstånd för krigsmateriel till de stater som
deltagit i de av FN sanktionerade militära åtgärderna mot Irak.
3. PM upprättad inom försvarsdepartementet angående det
svenska fältsjukhuset.
4. PM upprättad inom statsrådsberedningen angående beredningen
av statsministerns brev till Iraks president.
Till komplettering av det skriftliga underlaget i ärendet har
hållits utfrågningar med statsminister Ingvar Carlsson (punkt
4), utrikesminister Sten Andersson (punkterna 1--4),
krigsmaterielinspektör Sven Hirdman (punkt 2) samt
statssekreteraren i försvarsdepartementet Jan Nygren (punkt 3).
Utskrifterna från dessa utfrågningar utgör bilagorna B12,
B9, B4 resp. B7. Vidare har utrikesministern vid en
sluten utfrågning lämnat kompletterande upplysningar i
anslutning till punkt 4. Utskriften från utfrågningen -- i inte
sekretessbelagda delar -- återges i bilaga B13.
Här skall anmärkas att krigsmaterielinspektören Sven Hirdman
vid en utfrågning i ett annat granskningsärende (avsnitt 12)
något berört punkt 2 (se bilaga B1).
b) Vissa folkrättsliga aspekter
I promemorian från UD (bilaga A17.1) har lämnats en
kortfattad redogörelse för vad bl.a. säkerhetsrådets ovannämnda
resolution nr 678/1990 medförde för Sveriges vidkommande. Enligt
promemorian innebar resolutionen en juridiskt bindande uppmaning
för Sverige att överväga och om möjligt lämna "appropriate
support" till insatsen vid Persiska viken.
Under den offentliga utfrågningen med utrikesminister Sten
Andersson -- som åtföljdes av folkrättsrådgivaren vid UD,
departementsrådet Ove Bring (se bilaga B9) -- har
utrikesministern bl.a. redogjort för regeringens syn på frågan
om Sveriges neutralitet under kriget. Enligt utrikesministern
upphörde Sveriges neutralitet vid den tidpunkt då Sverige anslöt
sig till den första resolutionen om att vidta sanktioner mot
Irak. Under utfrågningen har utrikesministern vidare redovisat
regeringens syn på frågan hur resolution nr 678/1990 var att
bedöma i förhållande till FN-stadgans artikel 42 om militärt
våld och närmast efterföljande artiklar. Den frågan har för
övrigt tidigare ingående diskuterats vid en
interpellationsdebatt i riksdagen (se prot. 1990/91:63 s.
1ff.).
Utskottet finner att vad som sålunda och i övrigt i denna
del förekommit inte givit utskottet anledning till något
särskilt uttalande.
c) Krigsmateriel till länder som deltog i FN-alliansen
I promemorian från UDH (KMI) -- bilaga A17.2 -- lämnas
en redogörelse för huvuddragen i gällande regelsystem för
utförseltillstånd för krigsmateriel m.m. Vidare lämnas uppgifter
om de bedömningar som lett fram till regeringens
ställningstagande att det -- trots den aktuella konflikten --
var möjligt att fortsätta med export av krigsmateriel till
sådana länder som deltog i FN-alliansen vilka utgjorde Sveriges
traditionella mottagarländer.
Vid den offentliga utfrågningen med krigsmaterielinspektören
Sven Hirdman (se bilaga B4) har denne utförligt belyst de i
promemorian upptagna frågeställningarna. Sammanfattningsvis har
bl.a. följande framkommit.
Regeringen har då den haft att ta ställning till frågan om
utförseltillstånd i de aktuella tillståndsärendena haft att göra
en avvägning mellan de försvarspolitiska skäl som talar för
export och de utrikes- och neutralitetspolitiska skäl som
kan tala mot export till vissa länder. Sistnämnda prövning är
bl.a. tillkommen för att undvika att Sverige genom sin
vapenexport till vissa länder skall dras in i konflikter på ett
sätt som försvårar Sveriges möjligheter att upprätthålla en
trovärdig neutralitetspolitik. Regeringen har inte ansett att
något av de s.k. villkorliga hindren för export förelegat.
Regeringen har till stöd för denna bedömning bl.a. hänvisat till
följande omständigheter.
Regeringen konstaterade att det förelåg en helt unik
situation. Det rörde sig om ett grovt folkrättsbrott från Iraks
sida att ockupera en annan av FNs medlemsstater. Detta
folkrättsbrott ledde till sanktionsåtgärder från Förenta
nationerna enligt beslut av säkerhetsrådet, varvid de permanenta
säkerhetsrådsmedlemmarna varit eniga eller -- vad gäller Kina --
inte motsatt sig FN-besluten. Den svenska regeringen stödde alla
de 13 resolutioner som säkerhetsrådet antog.
Regeringen har efter det att konflikten bröt ut den 2 augusti
1990 medgett att vapenexport till de "traditionella
mottagarländer" som ingick bland de stater som sedermera
tillhörde FN-alliansen i princip fick fortsätta, men att varje
ärende på vanligt sätt skulle prövas för sig. Enligt vad
utrikesministern uttalat vid den offentliga utfrågningen skulle
-- om frågan uppkommit -- gängse principer ha tillämpats för
andra länder.
Utskottet anser inte att det finns någon anledning till
erinran mot detta ställningstagande. I sammanhanget bör erinras
om att detta föregicks av samråd i utrikesnämnden. Utskottet
vill tillägga följande. Det är enligt utskottets mening
angeläget att de erfarenheter som den föreliggande situationen
givit upphov till, såvitt bl.a. gäller frågan om vilken inverkan
på tillämpningen av riktlinjesystemet som de folkrättsliga
neutralitetsreglerna och FN-stadgans principer haft, tas till
vara i det pågående beredningsarbetet med att utforma nya
riktlinjer för krigsmaterielexport. Som exempel på en fråga som
därvid kan vara av intresse att få belyst är Sveriges
handlingsfrihet i en situation som den vilken uppkom sedan
Sverige godkänt resolution nr 678/1990.
Granskningen i denna del ger inte anledning till något
ytterligare uttalande från utskottets sida.
d) Det svenska fältsjukhuset
I promemorian från försvarsdepartementet (bilaga A17.3)
finns en noggrann redovisning av vad som förekommit i denna del.
Kompletterande upplysningar i saken har lämnats vid utfrågningen
med statssekreteraren Jan Nygren, som åtföljdes av expeditions-
och rättschefen Rolf Holmquist (se bilaga B7).
Utskottets granskning i denna del har inte gett anledning
till något särskilt uttalande.
e) Statsministerns brev till Iraks president
I en promoria den 26 april 1991 från statsrådsberedningen
lämnas följande redogörelse för beredningen av brevet.
I början av november väcktes inom regeringskansliet tanken att
söka förmå Irak att släppa de då kvarhållna svenskarna genom att
statsministern skulle skriva ett personligt brev till Iraks
president Saddam Hussein.
Ett underlag för ett sådant brev utarbetades inom
utrikesdepartementet, och överlämnades till statsrådsberedningen
omkring den 13 november.
Efter föredragning för statsministern senare i samma vecka
beslutade denne att avvakta med ett eventuellt brev till Saddam
Hussein till efter ESK:s toppmöte i Paris den 19--21 november.
Under toppmötet i Paris förde statsministern samtal om
situationen i Irak och om de kvarhållna utlänningarna med ett
antal kollegor från andra länder. Därefter utarbetades ett
utkast till brev från statsministern till Saddam Hussein.
Efter samråd med kabinettssekreteraren fastställdes den
slutliga texten till brevet den 21 november. Brevet skrevs ut i
statsrådsberedningen, undertecknades av statsministern och
överlämnades personligen av denne till Iraks chargé d'affaires
den 22 november. Brevet hemligstämplades med hänvisning till
SekrL 2:1.
Den 26 november kom beskedet från Bagdad att de kvarhållna
svenskarna skulle få resa hem. Omedelbart efter det att
svenskarna fyra dagar senare hade anlänt till Sverige hävdes
hemligstämpeln, och brevets innehåll offentliggjordes.
Som bilaga till betänkandet har fogats det på engelska
avfattade brevet och en inofficiell översättning till svenska,
bilaga A17.4.
Vid de offentliga utfrågningarna med statsministern Ingvar
Carlsson och med utrikesministern Sten Andersson (bilagorna
B12 resp. B9) har bl.a. följande framkommit.
Brevet byggde på ett svar i riksdagen den 13 november 1990 av
utrikesministern på en fråga om en konferens om Mellersta Östern
(prot. 1990/91:23, s. 1 ff.). I svaret tecknas enligt vad
utrikesministern framhållit en bild av svensk
Mellanösternpolitik, en politik som riksdagen tidigare ställt
sig bakom. På sina håll kom brevet att missuppfattas. Det har
framställts som att där görs en koppling i den meningen att
Irak--Kuwait-konflikten skulle ha orsakats av
Israel--Palestina-konflikten. Brevet innebär emellertid inte
till någon del en förändring i den svenska synen på
Mellanösternkonflikten. Såväl statsministern som
utrikesministern gör den bedömningen att brevet var nödvändigt
för att förmå Iraks president att frige gisslan. Vid den
kompletterande, slutna utfrågningen (bilaga B13) har Sten
Andersson närmare redovisat bl.a. Sveriges ansträngningar på
flera olika sätt för att få loss gisslan och överväganden i
samband därmed samt att brevet var ett sista -- som det då kunde
bedömas -- nödvändigt led i en lång rad av åtgärder.
Det har vidare framkommit att brevet avfattats i samråd mellan
statsrådsberedningen och utrikesdepartementet. Utrikesministern
har för sin del förklarat, att det i och för sig hade varit
önskvärt att en föredragning av brevet hunnit ske i
utrikesnämnden. Statsministern har bl.a. framhållit att frågan
underställts riksdagen genom frågesvaret den 13 november. Det
var också angeläget att sända brevet vid den tidpunkt då det
hade största möjligheten att få positiv effekt och att inte
genom ett sammanträde med nämnden fördröja avsändandet av
brevet. Statsministern har betonat det starka tryck som fanns på
regeringen att handla, inte minst från gisslans och deras
anhörigas sida. Sedan regeringen väntat på att olika åtgärder
skulle ge resultat, men dessa ansträngningar visat sig vara utan
framgång, bedömde statsministern att brevet skulle sändas den 22
november.
Sten Andersson har förklarat att -- när det i brevet sägs att
Sverige är ett neutralt land -- uttrycket i detta sammanhang kan
leda till missförstånd. Det skall dock ses i belysning bl.a. av
fortsättningen om att Sverige vid många tillfällen bidragit till
fredsansträngningarna i Mellanöstern. Sveriges inställning till
Iraks ockupation av Kuwait kunde inte missförstås,
missförstånden uppstod mer i Sverige. I Mellanöstern och Irak
hade man alldeles klart för sig var Sverige stod och står.
Statsministern har erinrat om att han i brevet uttalar stöd för
FNs resolutioner; när det talas om neutralitetspolitiken handlar
det om Sveriges traditionella neutralitetspolitik -- här hade
FN-besluten tagit över.
Utskottets bedömning
Utskottet vill erinra om att regeringen, inför Sveriges
inträde i FN 1946, räknade med att vetorätten i säkerhetsrådet
skulle möjliggöra svensk neutralitet i de flesta krigsfall. I
händelse av enighet i rådet var emellertid Sverige villigt att
låta neutraliteten träda tillbaka för det kollektiva
säkerhetssystemets krav. I oktober 1945 gav statsministern och
utrikesministern uttryck för detta i riksdagens båda kamrar
genom följande uttalande (FK prot. nr 32, s. 5 resp. AK prot. nr
34, s.4).
Vi äro villiga att ansluta oss till en samfälld
trygghetsorganisation och i händelse av en framtida konflikt
avstå från neutraliteten i den utsträckning, organisationens
stadgar det påfordra.
Innebörden av detta är bl.a., som det sägs i promemorian den 2
april 1991 från utrikesdepartementet (bilaga A17.1), att
Sverige inte var neutralt och inte kunde, juridiskt sett, vara
neutralt i konflikten mellan Irak och Kuwait. Med dessa
konstateranden får konstitutionsutskottet -- från de synpunkter
utskottet har att beakta -- framhålla följande.
Utskottet har tidigare i olika sammanhang granskat
skriftväxling till eller från statsministerns kansli och
handläggningsfrågor i anslutning till detta, däribland
utrikesnämndens medverkan och information till oppositionen samt
vad som är frågor för regeringen (se t.ex. KU 1975:12, s.
17f., KU 1975/76:50, s. 36f., KU 1982/83:30, s. 14ff. samt
KU1983/84:30, s. 29f. och s. 30f.). Här kan också erinras
om att utskottet i betänkandet KU 1976/77:36, med stöd av ett
yttrande från utrikesutskottet, berört utrikesnämndens
verksamhet samt olika former för riksdagens insyn i och
inflytande över utrikespolitiken utöver dem som uttryckligen
föreskrivs i grundlagen. Information till riksdagen och
deltagande från dess sida i sådana frågor förekommer således
också i en rad andra berednings- och samrådsformer, däribland
partiledaröverläggningar som kan ägnas åt brådskande
utrikespolitiska ärenden (jfr avsnitt 1 c).
Ett brev som det från statsministern Ingvar Carlsson till
Iraks president är inte att anse som ett regeringsärende i den
meningen att beslut i frågan måste fattas av regeringen
samfällt. Som en följd av detta finns inte heller något formellt
krav (jfr bl.a. departementsförordningen 1982:1177) på gemensam
beredning mellan olika delar av regeringskansliet. Däremot är
avfattningen och överlämnandet av brevet en fråga i vilken,
enligt 10 kap. 8 § regeringsformen, utrikesministern skall
hållas underrättad. Så får också anses ha varit fallet.
Avfattandet och överlämnandet av brevet måste enligt
utskottets mening ses mot bakgrund av att det rörde sig om
insatser från svensk sida för att få gisslan fri. Det finns
anledning erinra sig den utbredda och befogade oro som förelåg
för alla dem vilka hölls som gisslan i Irak, inte bara de
femtiotalet kvarvarande svenskarna. Andra länder hade också
gjort olika insatser, däribland besök i Bagdad, för att utverka
frigivande av sina medborgare. Statsministern och
utrikesministern har erinrat om de svåra bedömningar som behövde
göras, bl.a. om den lämpliga tidpunkten för att överlämna brevet
när andra åtgärder hade visat sig resultatlösa.
I 10 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att regeringen
fortlöpande skall hålla utrikesnämnden underrättad om de
utrikespolitiska förhållanden, som kan få betydelse för riket,
och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla
utrikesärenden av större vikt skall vidare regeringen före
avgörandet överlägga med utrikesnämnden, om det kan ske.
En jämförelse mellan frågesvaret och brevet ger vid handen att
det finns vissa skillnader i formuleringar samt att i brevet
lämnas uppgifter utöver dem som finns i frågesvaret. Det gällde
emellertid i första hand frågan om en konferens om Mellersta
Östern. Konstitutionsutskottet har inte anledning utgå från
annat än att brevet redovisar Sveriges tidigare intagna
utrikespolitiska ståndpunkt i Mellanösternfrågorna. Enligt
utskottets mening hade det varit en fördel om frågan om brevet
anmälts för utrikesnämnden. Mot bakgrund av de utomordentligt
speciella förhållanden som rådde när det gällde gisslans
situation m.m., anser emellertid utskottet att någon kritik mot
regeringen inte är befogad.
I övrigt har granskningen i denna del inte gett anledning till
något uttalande.
14. Utlänningsärenden m.m.
Utskottet har sedan länge årligen granskat regeringens
handläggning av utlänningsärenden. Granskningen har bl.a. rört
regeringens praxis i asylärenden och handläggningstiderna i
ärendena. Vid förra årets granskning kunde utskottet konstatera
att handläggningstiderna i regeringskansliet nästan halverats
till 84 dagar. Utskottet fann detta tillfredsställande även om
det uppsatta målet då ännu inte uppnåtts. Utskottet underströk
att en förkortning av handläggningstiderna inte får ske på
bekostnad av rättssäkerheten. Vidare framhölls det angelägna i
att det fanns en beredskap att förhindra att
handläggningstiderna förlängs till tidigare nivåer även om
ärendemängden ökar kraftigt. Granskningen förra året avsåg också
det regeringsbeslut den 13 december 1989 som innebar en
förändrad asylpraxis. Utskottet fann inte anledning ifrågasätta
regeringens bedömning att det förelåg förutsättningar att
tillämpa den bestämmelse om särskilda skäl som finnns i 3kap.
4§ andra stycket 2 utlänningslagen (1989:529).
Vid årets granskning har en uppföljning gjorts beträffande
handläggningstiderna. Detsamma har också gjorts när de gäller de
s.k. decemberbesluten liksom regeringens praxis i övrigt i
asylärenden samt vissa handläggningsfrågor. Regeringens åtgärder
beträffande ensamma asylsökande barns situation har tagits upp,
liksom frågan om förvar av barn. Direktavvisningar till Polen
och tillämpningen av terroristbestämmelserna har vidare varit
föremål för granskning. Slutligen har utskottet i detta
sammanhang studerat praxis när det gäller befrielse från
utländskt medborgarskap.
Till grund för granskningsarbetet har legat bl.a. promemorior
från arbetsmarknadsdepartementet. Av dessa bifogas två
promemorior i de delar de bedömts inte vara föremål för
sekretess (bilagorna A18.1--A18.2). En utfrågning har
ägt rum med invandrarministern Maj-Lis Lööw, åtföljd av
expeditionschefen Erik Lempert (bilaga B6).
a) Handläggningstiderna
Invandringen av utländska medborgare till Sverige 1990
uppskattas preliminärt till 54000 personer mot 58000
personer 1989. Av dessa var ca 29000 asylsökande båda åren.
Vid årsskiftet 1990-1991 var totalt 30400 personer inskrivna
vid s.k. utredningsslussar och förläggningar. Ca 3000 fall var
outredda av polisen. I ca 25000 fall avvaktades beslut av
invandrarverket eller regeringen. Under budgetåret 1989/90
beviljades sammanlagt 17849 asylsökande uppehållstillstånd som
konventionsflyktingar (23%) och krigsvägrare (0,3%), de
facto-flyktingar (28,3%) eller av humanitära skäl (48,2%).
Den 1 juli 1989 fick invandrarverket en ny decentraliserad
organisation med delvis ändrade rutiner. Den nya ordningen
syftade bl.a. till att uppnå kortare handläggningstider. Som
riktmärke gäller i dag att polisen skall utreda
asylansökningarna inom två veckor och invandrarverket därefter
skall fatta beslut inom sex veckor från det att polisens
utredning slutförts. I ärenden som överklagas hos regeringen
skall, enligt riktlinjerna, beslut normalt kunna fattas inom sex
månader från det att asylutredningen påbörjades hos polisen.
I november 1990 hade målet att polisens asylutredningar skall
vara klara inom två veckor i huvudsak uppnåtts. Detta har fått
till följd att balansen hos invandrarverket ökat ytterligare. I
september 1990 tog ett asylärende i första instans i genomsnitt
fyra månader. För att invandrarverkets handläggningstider skall
kunna förkortas har riksdagen i oktober 1990 beslutat om en
kraftig förstärkning av verkets resurser för detta ändamål.
Dessa resursförstärkningar beräknas få effekt under år 1991. Med
nuvarande nivå på antalet asylsökande räknar man inom
regeringskansliet med att de uppsatta målen för
handläggningstiderna kommer att uppnås först under nästa
budgetår (prop. 1990/91:100, bil. 12 s.43f.)
Praktiskt taget alla asylsökande som får avslag av
invandrarverket på sina ansökningar överklagar besluten. Under
budgetåret 1989/90 avgjordes huvuddelen av de ärenden som förts
vidare till regeringen inom några månader. Enligt regeringens
skrivelse 1990/91:77 om invandrar- och flyktingpolitiken kommer
det att ske en successiv uppbyggnad av resurserna inom
regeringskansliet för att möta den ökade ärendemängd som följer
av avarbetningen i tidigare led i handläggningsprocessen. Den
genomsnittliga handläggningstiden för s.k. avlägsnandeärenden
uppgick i mars 1991 till 121 dagar; således en ökning med 37
dagar sedan mars förra året. Invandrarministern har inför
utskottet framhållit att hon räknar med att handläggningstiderna
skall förkortas ordentligt under första delen av år 1991 under
förutsättning att det inte inträffar en dramatisk ökning av
antalet asylsökande.
Utskottet får anföra följande. Den förlängning av den
genomsnittliga handläggningstiden som skett under det senaste
året framstår självfallet inte som tillfredsställande, särskilt
som den ökande ärendetillströmningen inte varit oväntad.
Handläggningstiderna måste således ses mot bakgrund av den stora
tillströmning av asylsökande som ansträngde
mottagningsresurserna och därigenom föranledde de förutnämnda
decemberbesluten. Antalet s.k. avlägsnandeärenden i
regeringskansliet ökade således från 388 inkomna ärenden i mars
1990 till 665 i mars 1991. Handläggningstiderna skulle dock
uppenbarligen har varit ännu längre om inte särskilda insatser
gjorts hösten 1990. Som exempel kan nämnas att antalet avgjorda
s.k. avlägsnandeärenden under februari och mars 1991 varit
omkring 280 medan 430 resp. 602 ärenden avgjordes i oktober och
november 1990. För att förkorta handläggningstiderna i
utlänningsärendena har arbetsmarknadsdepartementet för nästa
budgetår tillfälligt tillförts 4,6 milj.kr., vilket i huvudsak
motsvarar kostnaderna för 16 tjänster. Genom denna
resursförstärkning borde, som invandrarministern framhållit, en
klar förkortning av handläggningstiderna i asylärenden kunna
uppnås. Som utskottet framhöll vid förra årets granskning är det
dock självfallet nödvändigt att en förkortning av
handläggningstiderna inte sker på bekostnad av rättssäkerheten.
Av intresse i detta sammanhang är också den proposition om
sammanhållen flykting- och immigrationspolitik som avses läggas
fram under innevarande riksmöte. Till grund för propositionen
ligger bl.a. asylprövningskommitténs betänkande (SOU 1990:79)
Utlänningsnämnd, vari föreslagits att en särskild nämnd
inrättas, i princip för att överta den överprövning enligt
utlänningslagstiftningen som i dag ligger hos regeringen.
Särskilt viktiga eller känsliga ärenden skall dock liksom nu
överlämnas till regeringen för avgörande. Kommittén förordar en
treårig försöksverksamhet med efterföljande utvärdering. Det är
enligt utskottets mening angeläget att frågan om
handläggningstiderna i utlänningsärenden beaktas i
reformarbetet.
b) Regeringens praxis i asylärenden
Den svenska flyktinglagstiftningen har utarbetats i
överenstämmelse med 1951 års Genèvekonvention och 1967 års
protokoll om flyktingars rättsliga ställning. I 3 kap.
utlänningslagen finns de särskilda reglerna om asyl samlade.
Kapitlets 2 § innehåller en definition och skyddsbestämmelse
rörande flyktingar som överensstämmer med Genèvekonventionens.
Utlänningslagen ger därutöver skydd åt krigsvägrare (3 kap.
1§2), de facto-flyktingar, dvs. den som utan att vara
flykting inte vill återvända till sitt hemland på grund av de
politiska förhållandena där och kan åberopa tungt vägande
omständigheter till stöd för detta (3 kap. 1§3) samt åt dem
som av humanitära skäl anses vara i behov av skydd här (2 kap.
4§ första stycket2).
Konventionsflyktingar skall enligt 3 kap. 4 § ges asyl om inte
synnerliga skäl -- t.ex. grövre kriminalitet och terrorism --
talar däremot (andra stycket 1). Krigsvägrare och de
facto-flyktingar skall ges asyl om inte särskilda skäl talar
däremot (3 kap. 4§ andra stycket2). Till särskilda skäl
räknas att det är förenat med stora svårigheter för det svenska
samhället att på ett adekvat sätt ta hand om dessa grupper.
Bestämmelsen om särskilda skäl är tillämplig i varje enskilt
asylärende. En motsvarande bestämmelse fanns i den tidigare
utlänningslagstiftningen och tillämpades under tiden november
1976--juni 1982.
I förarbetena till utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s.156)
hänvisas till uttalanden i den proposition som låg till grund
för bestämmelsens införande i den tidigare utlänningslagen
(prop. 1975/76:18). Där sägs att till särskilda skäl räknas att
förhållandena är sådana att det bedömts vara nödvändigt för att
reglera invandringen. Det förutsattes inte att det skulle vara
helt omöjligt att ta emot dessa utlänningar i Sverige; för att
skydd skulle vägras skulle det dock vara fråga om så många
personer att det skulle medföra stora påfrestningar för det
svenska samhället och den svenska flyktingmottagningen att ta
emot dem i Sverige. Beträffande de facto-flyktingar uttalades
också att tyngden av de omständigheter utlänningen åberopar
måste tillmätas betydelse vid avgörandet av frågan om särskilda
skäl föreligger.
I december 1989 bedömde regeringen i ett par beslut att det
svenska flyktingmottagandet utsatts för sådana stora
påfrestningar att bestämmelsen om särskilda skäl var tillämplig.
Efter regeringens beslut ges uppehållstillstånd endast till
konventionsflyktingar och till sådana personer som har ett
särskilt starkt behov av skydd.
I regeringens skrivelse 1990/91:77 ges en redogörelse för
synen på aylsökande med särskilt starkt skyddsbehov. Om det
skulle vara uppenbart stridande mot humanitetens krav att
återsända en sådan person till hemlandet så får den asylsökande
tillstånd att stanna här oavsett om han eller hon är att hänföra
till gruppen de facto-flyktingar och krigsvägrare eller skulle
kunna omfattas av den praxis som utvecklas vid tillämpning av
humanitära skäl. Skyddsbehovet uppkommer många gånger på grund
av flera sammanhängande omständigheter vilka var för sig inte
alltid kan anses motivera asyl, t.ex. svåra materiella
förhållanden, inbördes stridigheter i hemlandet, viss politisk
verksamhet och osäkerhet om hemlandets skydd vid en återkomst.
I detta sammanhang kan nämnas att professor Håkan
Strömberg1 riktat viss kritik mot den juridiska form
regeringen valt för att introducera en skärpt praxis i
asylärenden. Enligt Strömberg kan den valda formen med ett
praxisskapande beslut inte anses fullt tillfredsställande ur
rättssäkerhetssynpunkt. Om nya principer lanseras genom ett
avgörande i enskilt fall i stället för genom lag eller
förordning, blir ändringen av praxis åtminstone i
inledningsskedet svårförutsebar, kanske rent av överrumplande.
En efterföljande publicitet genom tillkännagivanden i riksdagen
och i presskommunikéer är knappast likvärdig med en
författningspublicering som föregår de nya principernas
tillämpning.
1Förvaltningsrättslig tidskrift 1/90
Det är enligt regeringsskrivelsen om invandrar- och
flyktingpolitiken svårt att mäta i vilken mån decemberbesluten
varit orsak till att andelen avslagsbeslut hos invandrarverket
ökat från 27,5% år 1989 till runt 55% år 1990.
Invandrarministern har vid utfrågningen inför utskottet hänvisat
till en undersökning angående svensk praxis i flyktingärenden
som utförts på regeringens uppdrag2. Undersökningen
omfattade 339 akter hos invandrarverket och avsåg de beslut
verket fattat under två femdagarsperioder i december 1989 resp.
april 1990. Undersökningen gällde bl.a. decemberbeslutens
praxisskapande effekt. Slutsatsen blev att decemberbesluten
egentligen inte innebar någon anmärkningvärd praxisförändring i
skärpande riktning. Att avslagen numera utgör en större andel av
besluten än tidigare kan i stället bl.a. bero på att antalet
asylsökande från Östeuropa ökat. Enligt undersökningen har ett
annat praxisskapande regeringsbeslut hösten 1989 haft större
betydelse. Det gäller ett beslut den 2 november 1989 som innebär
att dokumentlöshet räknas som en nackdel för den sökande i
tillståndsprövningen, såvida han eller hon inte kan ge rimliga
skäl härför. Här kan nämnas att 72% av de asylsökande år 1989
saknade dokument.
Under större delen av 1989 och 1990 gällde en tillfälligt
ändrad asylpraxis för barnfamiljer. Den 31 maj 1989
tillkännagavs således att familjer med barn under 17 och som
efter ansökan om uppehållstillstånd vistats i Sverige mer än ett
år fick stanna i landet om inte avgörande skäl i det enskilda
fallet talade däremot. Den 20 september 1990 beslöt regeringen
genom beslut i ett enskilt ärende att barnfamiljspraxis
skulle ändras. I beslutet framhölls att schablonregeln för
barnfamiljer i den uppkomna situationen resulterat i att
människor som kommer till Sverige och åberopar s.k.
flyktingliknande skäl för att stanna här blir avvisade, under
det att barnfamiljer som åberopat mycket svaga skäl eller ens
några asylskäl beviljas uppehållstillstånd. Vidare sägs att det
förekommer att barnfamiljer som kommit samtidigt och med så gott
som identiska skäl behandlas olika enbart beroende på lokala
variationer i fråga om utredningstidens längd. Eftersom en
schablonregel av detta slag riskerar att bli djupt orättvis och
medföra att en snabb handläggning som innebär att beslut som
meddelas inom ett år från ansökningstidpunkten upplevs negativt,
beslöt regeringen att schablonregeln skulle knytas till
invandrarverkets beslut i det enskilda ärendet. I överklagade
ärenden skall schablonregeln inte tillämpas. I stället beaktas
lång väntetid liksom barnens individuella skäl.
Invandrarministern har under utskottets utfrågning framhållit
att hon ser barnpraxis som en signal till inte minst
invandrarverket att prioritera barnfamiljerna och se till att de
inte skall behöva vänta länge på sina beslut.
r
2 Docent Göran Melander, jur. kand. Magnus D. Sandbu,
Raoul Wallenberg Institutet för mänskliga rättigheter och
humanitär rätt
Utskottet får anföra följande. De s.k. decemberbesluten var
föremål för utskottets uppmärksamhet i förra årets
granskningsarbete (1989/90:KU30). Utskottet redovisade i
granskningsbetänkandet gällande regler och uttalanden i
förarbetena. Vidare gavs en redogörelse för läget när det gäller
flyktingmottagandet vid tiden för besluten liksom de berörda
asylsökandenas situation i hemlandet. Utskottets majoritet fann
inte skäl ifrågasätta regeringens bedömning som kom till uttryck
i decemberbesluten.
Regeringsrätten har i ett beslut den 15 mars 1991 (689-1991)
avslagit en ansökan om resning från en asylsökande som omfattats
av den praxis som gäller enligt de s.k. decemberbesluten. I
resningsansökan framfördes att tillämpningen av undantagsregeln
i 3 kap. 4 § andra stycket 2 utlänningslagen när det gällde ett
beslut av invandrarverket den 1 februari 1991 uppenbarligen
varit lagstridig. Efter den 13 december 1989 har regeringen och
invandrarverket enligt sökanden tillämpat undantagsregeln inte
som ett undantag i varje enskilt ärende utan som en regel.
Dessutom åberopades att antalet asylsökande per månad mer än
halverats sedan december 1989. Regeringsrätten fann inte
avslagsbeslutet lagstridigt och hänvisade till
förarbetsuttalanden bl.a. om att tillämpningen av
undantagsbestämmelsen var en invandringsbegränsande åtgärd av
förhållandevis långsiktig natur. I domen redovisas även ett
uttalande av föredragande statsrådet om att möjligheterna att ta
emot de aktuella asylsökandena i princip skall bedömas med
utgångspunkt från landets samlade resurser (prop. 1983/84:144).
Som utskottet tidigare konstaterat och som bekräftats genom
regeringsrättens beslut är den praxis som bildats genom de s.k.
13 december-besluten förenlig med gällande lagstiftning. Frågan
gäller då hur länge situationen när det gäller
flyktingmottagandet kan berättiga en fortsatt tillämpning av
bestämmelsen. Det kan erinras om att den tidigare period då
motsvarande regel tillämpades varade bortåt sex år.
Invandrarministern har under utskottets utfrågning framhållit
att vissa förutsättningar bör vara uppfyllda innan tillämpningen
av undantagsbestämmelsen kan upphöra. Således måste väntetiderna
mera bestående förkortas. Dessutom måste antalet personer som
bor på flyktingförläggningarna nedbringas. För närvarande rör
det sig enligt invandrarministern om ca 30000 personer. Av
regeringsskrivelsen om invandrar- och flyktingpolitiken framgår
att motsvarande antal vid tiden för decemberbeslutet var ca
26000, vilket i sin tur var ungefär dubbelt så många som ett
halvår tidigare.
Med hänsyn bl.a. till att antalet personer som tvingas bo på
utredningslussar och förläggningar fortfarande är högre än vid
tidpunkten för decemberbesluten, har utskottet inte funnit
anledning ifrågasätta invandrarministerns bedömning när det
gäller förutsättningarna för fortsatt tillämpning av
undantagsregeln. Utskottet utgår dock ifrån att en återgång till
tidigare ordning sker så snart situationen stabiliserats.
I detta sammanhang skall erinras om att flykting- och
immigrationsutredningen i januari 1991 avlämnade sitt
betänkande (SOU 1991:1) Flykting- och immigrationspolitiken. I
betänkandet redovisas en förändrad syn på invandringspolitiken
-- en sammanhållen flykting- och immigrationspolitik. Enligt
utredningens förslag skall bestämmelsen i 3 kap. 4§ andra
stycket 2 utlänningslagen upphöra att gälla samtidigt som
förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd föreslås
ändrade. Som tidigare redovisats avser regeringen att lägga fram
en principproposition om en sammanhållen flykting- och
immigrationspolitik under innevarande riksmöte. Propositionen
bygger bl.a. på nämnda betänkande men kommer enligt
invandrarministern inte att innehålla lagförslag. Utskottet
utgår från att tidigare nämnda synpunkter beträffande
normgivningen m.m. beaktas i det kommande lagstiftningsarbetet.
c) De ensamma asylsökande barnens situation
Sverige har genom anslutning till FN-konventionen om barns
rättigheter åtagit sig att låta barnets bästa komma i främsta
rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av
offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner,
domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ.
Enligt konventionen skall staterna vidta lämpliga åtgärder för
att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller
anses som flykting -- oberoende om det kommer ensamt eller ej --
erhåller lämpligt skydd och humanitärt bistånd.
Regeringen gav i december 1989 i uppdrag åt socialstyrelsen
att följa utvecklingen av flyktingbarnens och
flyktingungdomarnas situation. I januari 1990 avlämnades en
delrapport -- Barn, flykting och föräldrar i Sverige. Av
rapporten framgår att det under 1988 och 1989 fanns ca 1300
flyktingbarn utan vårdnadshavare i Sverige. Under 1990 kom drygt
400 asylsökande ensamma barn till Sverige. I motsats till
förhållandet under 1980-talet och år 1990, då de flesta barnen
var över 15 år har hittills under innevarande år även mycket små
barn kommit till Sverige utan vårdnadshavare och sökt asyl här.
Drygt hälften av de 1300 flyktingbarnen 1988 och 1989 kommer
från Iran och ca en fjärdedel är eritreaner. Andelen somaliska
barn var 4% men antalet har under år 1990 ökat kraftigt. En
majoritet av barnen har kvar sina föräldrar i livet. I rapporten
sägs att om vi tar emot ensamstående flyktingbarn i Sverige bör
konsekvensen också vara att deras föräldrar tas emot om detta
blir aktuellt. Flera av föräldrarna till dessa barn och ungdomar
har enligt rapporten fått uppehållstillstånd och bor numera
tillsammans med sina barn i Sverige.
Drygt hälften av barnen och ungdomarna bor eller har bott hos
släktingar i Sverige. 17% är placerade i familjehem och lika
många på grupphem eller institution. 4% bor på folkhögskola
och 8% har egen bostad. Nästan hälften av de ensamma
flyktingbarnen har inte någon god man som bevakar deras
intressen och rättssäkerhet. Rapporten avslutas med en
redovisning av bristerna i mottagandet av de ensamma barnen. En
del av dessa brister härrör från det första mottagandet i
landet. För att komma till rätta med vissa av bristerna har
invandrarverket infört nya regler som innebär att offentligt
biträde skall förordnas redan då ett barn registreras som
mottaget hos invandrarverket.
Invandrarministern har under utfrågningen inför utskottet
understrukit att avsikten med uppdraget till socialstyrelsen
naturligtvis varit att kartlägga bristerna i mottagandet av de
ensamma barnen och därefter söka åtgärda bristerna. Det gäller
också för socialstyrelsen att ge anvisningar till kommunerna om
hur de ensamma barnen skall behandlas och redovisa vilka sociala
och juridiska skyldigheter som åvilar kommunerna. Enligt
invandrarministern finns det fortfarande mycket som återstår att
göra när det gäller de ensamma barnens situationen. Självfallet
skall från regeringens sida också forsättningsvis tas initiativ
i dessa frågor och resurser ställas till förfogande där det
behövs, men i första hand är det enligt Maj-Lis Lööw de
verkställande myndigheterna som måste samarbeta och ta ansvaret
för barnen. En samordning mellan de sociala myndigheterna, de
rättsvårdande myndigheterna och invandrarverket är nödvändig.
Utskottet får anföra följande. Det är enligt utskottets mening
självfallet en god utgångspunkt för det fortsatta arbetet med
att förbättra de ensamma barnens situation att en kartläggning
av bristerna nu kommit till stånd. Från invandrarministerns sida
har också framhållits vikten av att ett fortsatt arbete bedrivs
för att undanröja bristerna och för att åstadkomma en bättre
samordning mellan olika myndigheter. Utskottet delar denna
bedömning.
d) Förvar av barn
Utskottet har tidigare i sin granskning vid flera tillfällen
tagit upp frågan om förvar av barn. Utskottet uttalade i samband
med 1989 års granskning att största möjliga restriktivitet bör
iakttas i fråga om förvar av barn (1988/89:KU30). Utskottet har
också konstaterat att statistik över förvarstagande numera förs
(1989/90:KU30). Det senaste statistiska materialet från
rikspolisstyrelsen visar att antalet förvarstagna barn i oktober
1990 ökat till 47 från 19 i oktober 1988 och 1989. Andelen
förvarstagna barn i förhållande till asylsökande barn var i
oktober 1990 1,7% mot 2,1 resp. 1,7% i oktober 1988 och
oktober 1989. Rikspolisstyrelsens uppgifter visar också att
andelen barn som tagits i förvar i samband med
verkställighetsbeslut ökat från 10,9% resp. 8,5% i oktober
1988 och 1989 till 15,1% i oktober 1990. Enligt
rikspolisstyrelsens bedömning kan en förklaring till denna
ökning vara att avlägsnandebesluten under senare delen av 1990 i
stor utsträckning gällt Bulgarienturkar och Kosovoalbaner med
barnrika familjer.
Invandrarministern har i svar på fråga i riksdagen den 23
april 1991 (prot. 1990/91:100) anfört att andelen barn bland
Bulgarienturkar var ungefär 63% och bland Kosovoalbanerna
71% medan för övriga grupper andelen barn var 23%.
Invandrarministern har också framhållit att även om detta kan
vara en förklaring till det ökade antalet förvarstagna barn
stämmer siffrorna till eftertanke. Hon har också understrukit
att kontakter från departementet kommer att tas med
rikspolisstyrelsen och invandrarverket för att följa
utvecklingen av myndigheternas praxis.
Utskottet får anföra följande. I propositionen om ny
utlänningslag m.m. (prop. 1988/89:86 s.99) framhölls
beträffande förvar av barn att den föreslagna utformningen av
lagtexten i förening med exemplifieringarna i
specialmotiveringen till bestämmelsen borde leda till att
intentionerna bakom de dåvarande bestämmelserna uppfylls bättre
och att därigenom förvarstagande av barn skulle komma att vidtas
i färre fall. Utskottet ser med oro på de redovisade höga
siffrorna och delar invandrarministerns bedömning att de ger
anledning att noggrant följa utvecklingen och vidta de åtgärder
som kan behövas. Det kan också för utskottets del finnas
anledning att i granskningsarbetet återkomma till frågan.
e) Direktavvisningar till Polen under 1990
Invandrarverket beslutade i mars 1990 att 260 personer som
kommit till Sverige via Polen skulle avvisas med omedelbar
verkställighet. Enligt 8 kap. 8§ utlänningslagen får
invandarverket förordna att verkets beslut om avvisning får
verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (omedelbar
verkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund
för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas
på annan grund. I 3 kap. 4 § andra stycket 4 utlänningslagen
anges som skäl att vägra asyl att utlänningen före ankomsten
till Sverige har uppehållit sig i annat land än hemlandet och,
om han återsänds dit, är skyddad mot förföljelse eller i
förekommande fall mot att sändas till en krigsskådeplats eller
till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat
land där han inte har motsvarande skydd.
Enligt gällande svensk praxis, som motsvaras internationellt
av ett liknande synsätt, förväntas en flykting i princip söka
asyl i det första land han kommer till efter flykten om han i
det landet är skyddad mot förföljelse eller mot att återsändas
till det land där han hotats av förföljelse. Enligt förarbetena
till utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s.157) krävs för att en
asylsökande skall återsändas till det s.k. första asyllandet att
man på grund av det landets lagstiftning, internationella
åtaganden eller kända praxis kan vara helt övertygad om att
utlänningen i det landet inte löper risk att återsändas till det
land där han riskerar förföljelse eller i förekommande fall mot
att sändas till krigsskådeplats eller i fråga om de
facto-flykting till sitt hemland.
En flykting som före ankomsten till Sverige har vistats i ett
sådant s.k. första asylland återsänds som regel till det landet.
Första asyllandsprincipen tillämpas emellertid inte om
utlänningen enbart har rest igenom något eller några andra
länder på väg till Sverige (den s.k. en routeregeln).
Tillfälliga avbrott i resan som utlänningen inte själv har
kunnat råda över, som trafikhinder eller akut sjukdom medför
inte att en routeregeln sätts ur spel. Det framhålls dock i
förarbetena till utlänningslagen (prop. 1988/89:86, s.157) att
det är utlänningen som har att göra troligt att han endast rest
igenom det första asyllandet och att eventuellt uppehåll har
varit av nyssnämnd art. Första asyllandsprincipen tillämpas
inte heller om utlänningen har särskild anknytning till Sverige,
t.ex. genom att tidigare ha vistats här eller genom att ha nära
släktingar här men inte i första asyllandet.
Invandrarministern har vid utskottets utfrågning framhållit
att det från polska myndigheters sida klargjorts att man inte
hade för avsikt att återsända den aktuella gruppen till
hemlandet. Avsikten var att låta de asylsökande vara kvar i
Polen medan FNs flyktingkommissarie prövade de enskilda
ärendena. Polen har för avsikt att ansluta sig till FNs
flyktingkonvention. Utöver de 260 personer som kommit Sverige
via Polen och som avvisades med omedelbar verkställighet
stoppades omkring 500 personer med avsikt att ta sig till
Sverige av polska myndigheter. Polska Röda korset fick sedan via
svenska Röda korset ekonomiska medel av Sida för att bidra till
de kostnader som uppstod för polska myndigheter.
FNs flyktingkommissariat bistod de polska myndigheterna vid
prövningen av ärendena. I oktober 1990 underrättades
invandrarministern om att flyktingkommissarien ansåg att ungefär
hälften av de 760 hade flyktingskäl och att ett hundratal av dem
genom anhöriga hade anknytning till Sverige. Den förteckning som
sedan överlämnades omfattade 32 personer -- 7 familjer, 7
ensamma barn och 2 handikappade. Anknytningen till Sverige var
emellertid otydlig och kunde bestå i asylsökande anhörig. I
enlighet med tidigare utfästelser kommer de personer det rör sig
om sedan vissa uppgifter kompletterats att tas om hand i
Sverige.
Utskottet får anföra följande. Utskottet har inte funnit
anledning att ifrågasätta den bedömning som -- efter kontakter
mellan regeringskansliet och polska myndigheter -- föranledde
besluten om avvisning med omedelbar verkställighet. Svenska
myndigheter hade skäl att vara helt övertygade om att de
asylsökande inte löpte risk att återsändas från Polen till land
där de riskerade förföljelse. Inte heller har granskningen gett
anledning ifrågasätta bedömningen att Polen i dessa fall var att
betrakta som första asylland. Granskningen i denna del
föranleder inte något uttalande i övrigt från utskottets sida.
f) Utvisning enligt terroristbestämmelserna
Utskottet har granskat ett regeringsbeslut i juli 1990 om
utvisning av en palestinier. Bakgrunden till utvisningsbeslutet
var att västtysk polis i oktober 1988 gripit ett antal medlemmar
i en palestinsk organisation misstänkta för terroristverksamhet.
I den västtyska utredningen framkom även uppgifter om personer
bosatta i Sverige. Den svenska utredningen ledde till att 15
personer hämtades till förhör misstänkta för delaktighet i
bombattentat i Västeuropa under 1985 och 1986. I oktober 1989
åtalades fyra personer vid Uppsala tingsrätt för delaktighet i
attentaten. Säkerhetspolisen överlämnade i juni 1990 en fråga om
utvisning enligt 3 § terroristlagen av tre personer till
regeringen. En av dessa utvisades genom det granskade
regeringsbeslutet till Syrien, där han greps och kvarhölls hos
den syriska polisen till dess hans identitet kunde fastställas.
En av de övriga lämnade Sverige frivilligt medan den tredje inte
befann sig i Sverige, varför ärendet rörande honom avskrevs.
I 1 § första stycket terroristlagen (1989:530) föreskrivs att
en utlänning som kommer till Sverige skall avvisas, om det finns
grundad anledning att anta att han tillhör eller verkar för en
sådan organisation eller grupp som avses i paragrafens andra
stycke och det dessutom med hänsyn till vad som är känt om hans
tidigare verksamhet eller i övrigt föreligger fara för att han
här i landet medverkar till sådana handlingar som avses i det
stycket.
Enligt andra stycket i paragrafen är de organisationer eller
grupper som avses sådana som med hänsyn till vad som är känt om
deras verksamhet kan befaras utanför sitt hemland använda våld,
hot eller tvång för politiska syften och därvid begå sådana
gärningar här i landet. Om det föreligger sådana omständigheter
som avses i 1 § första stycket, men avvisning inte kan ske, får
enligt 3 § första stycket utlänningen utvisas ur landet. Beslut
om utvisning eller avvisning meddelas av regeringen.
Terroristbestämmelserna förutsätter inte att brott har begåtts
och inte heller misstanke om att brott har begåtts. Syftet med
bestämmelserna är i stället att försöka förhindra terrordåd.
Bestämmelserna är således tillämpliga om utlänningen kan befaras
begå eller främja terrordåd. Enligt arbetsmarknadsdepartementets
promemoria tillämpas bestämmelserna mycket restriktivt. Det är
då fråga om fall där anledningen att anta att utlänningen
tillhör eller verkar för en terroristorganisation är grundad och
utredningen i ärendet dessutom visar att det föreligger fara för
att utlänningen medverkar till terrordåd här. Invandrarministern
har under utskottets utfrågning understrukit att det rekvisit
som direkt knyts till personen i fråga, nämligen att han själv
utgör en riskfaktor, har prövats i det aktuella fallet och att
det självfallet inte varit fråga om någon form av kollektiv
bestraffning.
Utskottet får anföra följande. Granskningen i denna del har
inte gett utskottet anledning att rikta någon kritik mot
regeringens handläggning av det aktuella ärendet. Utskottet har
tidigare vid flera tillfällen granskat tillämpningen av
terroristbestämmelserna och har därvid uttalat att dessa
bestämmelser kan ge upphov till svåra intressekonflikter och att
det är av särskild betydelse att rättssäkerhetsfrågorna bevakas
kontinuerligt (KU 1986/87:33 s.64). Det bör i sammanhanget
erinras om att regeringen nyligen lagt fram en proposition
(prop. 1990/91:118) med förslag till en lag om särskild kontroll
av vissa utlänningar, m.m. Den nya lagen avses ersätta bl.a. den
nuvarande terroristlagen. Enligt förslaget skall regeringen även
i fortsättningen ta ställning i fråga om utvisning av
terrorister. Liksom tidigare skall sådana beslut föregås av
domstolsförhandling. Förhandling skall dock kunna undvaras om
ärendet är synnerligen brådskande. För att stärka domstolens
roll i terroristärenden föreslås att domstolen på begäran av
regeringen skall kunna avge yttrande. Även andra ändringar
beträffande proceduren föreslås, avsedda att bl.a. höja
rättssäkerheten.
Som utskottet framhållit i tidigare granskningsarbete
(1988/89:KU30 s.68) är det tillfredsställande att det nu skett
en genomgripande översyn av terroristbestämmelserna.
Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i
övrigt från utskottets sida.
g) Vissa handläggningsfrågor
Enligt 11 kap. 1 § utlänningslagen skall det ingå muntlig
handläggning i asylärende vid statens invandrarverk om det
kan antas vara till fördel för utredningen eller i övrigt främja
ett snabbt avgörande av ärendet. Muntlig handläggning skall även
annars företas på begäran av utlänningen om inte en sådan
handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra frågan om
uppehållstillstånd.
Bestämmelsen fick sin lydelse på förslag av lagrådet. Lagrådet
hänvisade till att avsikten med bestämmelsen var att åstadkomma
en förstärkning av förvaltningslagens bestämmelser om muntlighet
och framhöll att lagrådsremissens förslag i fråga om muntlighet
i själva verket var mer restriktivt än förvaltningslagens
bestämmelser. Lagrådet ansåg att det kunde finnas skäl att
särreglera frågan om muntlig handläggning i asylärenden, dock i
nära saklig överensstämmelse med 14 § förvaltningslagen. För att
man skulle uppnå de fördelar med muntlig handläggning som
beskrevs i remissen och samtidigt fånga upp de faktorer som
borde ha betydelse för handläggningsfrågan i asylärenden
föreslog lagrådet den nu aktuella lydelsen av bestämmelsen.
Föredragande statsrådet betonade i propositionen (prop.
1988/89:86 s.209) att syftet med bestämmelsen var att få till
stånd en ökad användning av muntligt förfarande i asylärenden
bl.a. för att uppnå ett säkrare beslutsunderlag. Det kunde också
enligt propositionen påskynda ärendets avgörande.
Av promemorian från arbetsmarknadsdepartementet framgår att
regeringen den 21 februari 1991 återförvisat tre ärenden till
invandrarverket för ytterligare utredning mot bakgrund av att
trovärdighetsfrågor förelåg och muntlig handläggning inte
förekommit hos verket. Vidare framgår av en bilaga till
promemorian att muntlig handläggning hos invandrarverket på
verkets eget initiativ knappast förekommit i den utsträckning
som förutsetts, vilket hänger samman med den stora
ärendemängden. Handläggningstiderna skulle annars enligt vad som
sägs från verkets sida avsevärt ha förlängts.
Utskottet gör följande överväganden. Enligt utskottets mening
finns det anledning att understryka att syftet med den aktuella
bestämmelsen var att uppnå en ökad användning av muntligt
förfarande i asylärenden för att åstadkomma både säkrare
beslutsunderlag och möjligen också snabbare handläggning. Det
förhållandet att regeringen återförvisat några ärenden bl.a. med
hänvisning till bristen på muntlighet borde leda till att
muntlig handläggning i ökad utsträckning kommer till stånd.
Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande i
övrigt från utskottets sida.
Enligt 42 § rättshjälpslagen (1972:429) skall rättshjälp genom
offentligt biträde beviljas om det inte måste antas att
behov av biträde saknas.
I förarbetena till den tidigare utlänningslagen (prop.
1977/78:90) betonades att ingen skall kunna avlägsnas ur riket
utan att ha erbjudits bistånd av ett offentligt biträde. I
propositionen med förslag till den nuvarande utlänningslagen
(1988/89:86s.134) underströks denna huvudprincip.
Föredragande statsråd ansåg att det inte var möjligt att i lagen
närmare ange i vilka fall behov av biträde saknas. Även med de
ändringar i utlänningslagstiftningen som föreslogs skulle behov
av biträde föreligga i flertalet av de avvisnings- och
utvisningsärenden som skall prövas av invandrarverket i första
instans. I vilka fall offentligt biträde skall förordnas får
enligt propositionen liksom hittills bli en fråga om
tillämpningen i det enskilda fallet. Enligt föredragande
statsrådet måste det vara uppenbart att grund för asyl inte
föreligger i de fall invandrarverket beslutar om avvisning med
omedelbar verkställighet -- dvs. motsvarigheten till de tidigare
direktavvisningarna -- och att uppehållstillstånd inte heller
skall beviljas på annan grund. För att en sådan situation skall
anses föreligga och behov av offentligt biträde alltså saknas
får det inte föreligga behov av utredning om förhållandena, utan
saken måste vara uppenbar utan närmare undersökningar. Om det är
fråga om avvisning till ett hemland som inte kan betraktas som
en rättsstat bör dock enligt statsrådet offentligt biträde kunna
förordnas.
Offentligt biträde bör också förordnas i övriga fall, såvitt
det inte är fråga om att sända utlänningen till ett tredjeland
där risken för förföljelse och vidaresändning till land där
förföljelse kan inträffa måste betraktas som utesluten.
Offentligt biträde bör vidare alltid förordnas då det är fråga
om asylsökande som till följd av minderårighet, sjukdom eller
annat liknande skäl inte ens med tolk kan förväntas utföra sin
talan på ett från rättssäkerhetssynpunkt betryggande sätt. Om
det framställs anspråk på rättshjälp redan i utredningsskedet
får polismyndigheten vidarebefordra framställningen till
invandrarverket.
Utskottet får anföra följande. I förra årets
granskningsbetänkande (1989/90:KU30 s. 77) underströk utskottet
det angelägna i att offentligt biträde i asylärenden förordnas
på ett tidigt stadium och i den utsträckning som anges i
propositionen om ny utlänningslag. Vid utskottets utfrågning har
framhållits att situationen när det gäller förordnande av
offentligt biträde antagligen inte förändrats sedan förra året.
Enligt utskottets mening finns det anledning att uppmärksamma
frågan i samband med att utredningsansvar förs över från
polismyndigheterna till invandrarverket.
h) Befrielse från utländskt medborgarskap
Sedan länge har inom svensk medborgarskapsrätt gällt den
principen att dubbelt medborgarskap bör undvikas. Sverige har
således anslutit sig till 1963 års Europarådskonvention om
begränsning av flerfaldigt medborgarskap.
I 6 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap anges vissa
förutsättningar som gäller för att utlänning på ansökan skall
kunna upptas till svensk medborgare (naturaliseras). I
paragrafens tredje stycke regleras det förhållandet att sökande
som har utländskt medborgarskap inte förlorar detta
medborgarskap i och med naturalisationen. Om medgivande av den
utländska statens regering eller annan myndighet krävs för
befrielse från utländskt medborgarskap kan enligt bestämmelsen
som villkor för förvärvande av det svenska medborgarskapet
stadgas att sökanden inför statens invandrarverk inom viss tid
styrker att dylikt medgivande lämnats. Syftet med den
villkorliga naturalisationen är att så långt som möjligt försöka
undvika dubbelt medborgarskap (prop. 1975/76:136). Villkoret kan
dock slopas för den som bedömts vara politisk flykting och den
som vägrats befrielse från sitt medborgarskap. Villkoret slopas
enligt propositionen också för den som inte inom rimlig tid fått
svar på sin ansökan om befrielse från sitt gamla medborgarskap.
Som framhålls i arbetsmarknadsdepartementets promemoria den 4
mars 1991 är det möjligt att avstå från att uppställa villkor om
befrielse från det utländska medborgarskapet. Det är också
möjligt att efterge ett tidigare uppställt villkor. Enligt
gällande praxis uppställs inte något villkor om befrielse från
det utländska medborgarskapet om den aktuella staten som regel
avslår eller inte besvarar en befrielseansökan. Detsamma gäller
för kategorier som normalt inte kan få befrielse, till exempel
personer i vissa länder som inte fullgjort sin värnplikt. Inte
heller för flyktingar eller för de personer som fått avslag på
ansökan om befrielse uppställs något villkor. Villkoret kan
också slopas för den som inte fått svar på ansökan om befrielse
eller om höga avgifter krävts av myndigheterna för befrielse.
Av en promemoria den 25 mars 1991 från
arbetsmarknadsdepartementet framgår att drygt 150 ärenden
rörande svenskt medborgarskap för sovjetiska medborgare inkom
till invandrarverket 1990. Verket meddelade under året 133
beslut i sådana ärenden. Under året blev 26 sovjetiska
medborgare svenska medborgare utan villkor om befrielse. Enligt
muntlig uppgift från invandrarverket var det i huvudsak fråga om
personer som hade flyktingskäl. 21 personer beviljades
medborgarskap sedan de visat att de medgetts befrielse. För 75
personer meddelades beslut att de kunde bli svenska medborgare
först sedan de visat att de medgetts befrielse. I tre fall
slopades ett tidigare uppställt villkor; i ett av fallen för att
den sökande kunde visa att hans ansökan om befrielse hade
avslagits av sovjetiska myndigheter.
Konstitutionsutskottet granskade i början av 1970-talet vid
ett par tillfällen regeringens praxis i medborgarskapsärenden.
Utskottet underströk 1973 (KU 1973:20 s.9) det önskvärda i att
eventuellt uppkommande ärendebalanser eller övriga förseningar
vid handläggningen av naturalisationsärenden inte leder till att
den i lag föreskrivna tiden för hemvist i Sverige i praktiken
förlängs.
Utskottet får anföra följande. Förarbetena till 6 §
medborgarskapslagen ger vid handen att enbart det förhållandet
att man inte vill begära medgivande till befrielse från sitt
gamla medborgarskap inte räcker för att få svenskt
medborgarskap. Det måste som framhålls i
arbetsmarknadsdepartemets promemoria föreligga tungt vägande
skäl, t.ex. flyktingskap. Mot den bakgrunden och med hänsyn till
de konventionsåtaganden Sverige gjort i fråga om undvikande av
flerfaldigt medborgarskap kan det enligt utskottets mening inte
vara orimligt att som huvudregel kräva att ett medgivande till
befrielse från sovjetiskt medborgarskap uppvisas eller att det
visas att begäran om sådant medgivande avslagits eller inte
besvarats. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt
från utskottets sida.
15. Utnämningsärenden m.m.
Utskottet har under en följd av år granskat vissa frågor
rörande regeringens utnämningspolitik. Under årets granskning
har utskottet åter tagit upp regeringens utnämningar av
verkschefer och landshövdingar samt till vissa andra högre
statstjänster (se förra årets granskningsbetänkande 1989/90:KU30
s. 79 ff.). Statsminister Ingvar Carlsson har företrätt inför
utskottet vid en offentlig utfrågning, varvid även
utnämningsfrågor behandlades, se bilaga B 12. Därutöver har
utskottet särskilt granskat regeringens praxis vad gäller
tillsättning av ordinarie domartjänster, se nedan avsnitt b).
a) Allmänt
Enligt 11kap. 9§ regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid
förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen
eller av myndighet som regeringen bestämmer. Beträffande
verkschefer sker tillsättning enligt de instruktioner som gäller
för verken av regeringen. Vid tillsättning av statlig tjänst
skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom
förtjänst och skicklighet. Krav på svenskt medborgarskap ställs
i regeringsformen beträffande bl.a. verkschefer.
I 4kap. 3§ lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA)
hänvisas i fråga om saklig grund för tillsättning av statlig
tjänst till vad som är föreskrivet i RF eller annan författning.
Närmare föreskrifter om tjänstetillsättning ges vidare i
anställningsförordningen (1965:601). Denna förordning ändrades
den 1juli 1985 (1985:334) då en ny 7a§ infördes med
innebörd att tillsättning skall ske på grundval främst av
skicklighet för arbetsuppgifterna i tjänsten, om det inte finns
särskilda skäl för något annat. Konstitutionsutskottet, som
hösten 1985 yttrade sig till arbetsmarknadsutskottet över
proposition 1984/85:219 om den statliga personalpolitiken,
uttalade som sin mening att 11kap. 9§ RF inte formellt
hindrar att man i framtiden lägger större vikt än tidigare vid
kriteriet skicklighet. Utskottet ansåg dock att en sådan ändring
borde komma till uttryck i LOA. Mot bakgrund av detta uttalande
genomfördes en ändring av 4kap. 3§ LOA med innebörd att
bland de sakliga grunderna skall skickligheten sättas främst om
det inte finns särskilda skäl för något annat (se
prop.1985/86:116).
Frågor rörande tillsättning av verkschefer behandlades även i
proposition 1986/87:99 om ledningen av den statliga
förvaltningen. Förslagen grundade sig på verksledningskommitténs
betänkande (SOU1985:40) Regeringen, myndigheterna och
myndigheternas ledning. Regeringens förslag innebar bl.a. att
verkschefer borde sökas i en bredare rekryteringsbas än
tidigare. Enligt civilministern borde regeringen utnyttja
statsförvaltningens hela chefspotential som underlag, men även
sträva efter att se verksamheter utanför statsförvaltningen som
möjliga rekryteringsområden. En viktig förutsättning var att
regeringen i fortsättningen kan koncentrera sina ansträngningar
i tillsättningsfrågor till myndigheternas högsta ledning.
Verkschefer föreslogs också kunna omflyttas till annan tjänst
under förordnandetiden. Propositionen godtogs på denna punkt av
riksdagen (KU1986/87:29).
Av statsrådsberedningens förteckningar, bilaga A 19.1,
framgår bl.a. att regeringen utnämnt elva nya
verkschefer/generaldirektörer och omförordnat sex under år
1990.
Vid utfrågningen inför utskottet framhöll statsministern att
regeringen vid tillsättningar av högre tjänster alltid gör en
mycket omsorgsfull prövning av vederbörandes lämplighet för
tjänsten och självfallet iakttar de i regeringsformen uppställda
kraven på förtjänst och skicklighet. Det är civildepartementet
som har ett övergripande ansvar för utnämningspolitiken. Även
statssekreteraren i statsrådsberedningen har till uppgift att
särskilt bevaka dessa frågor. Utnämningsfrågor diskuteras
fortlöpande vid regeringens s.k. lunchberedningar.
Statsministern betonade särskilt att de högre chefsutnämningarna
är mycket viktiga för att säkerställa effektivitet i
förvaltningen och därför bör ägnas mycket stor omsorg från
regeringens sida.
Som tidigare uttalats vill utskottet betona vikten av att de i
regeringsformen uppställda kraven på sakliga grunder såsom
förtjänst och skicklighet iakttas vid tjänstetillsättningar.
Enligt utskottet är det värdefullt att regeringen är beredd att
medverka till att rekryteringsbasen vid tillsättning av högre
statstjänster breddas. Utskottet vill understryka betydelsen av
de uttalanden som gjordes i samband med verksledningsreformen om
att även verksamheter utanför statsförvaltningen bör kunna vara
lämpliga rekryteringsområden.
Den av utskottet företagna granskningen av utnämningar av
verkschefer m.fl. har inte gett anledning till något ytterligare
uttalande från utskottets sida.
b) Ordinarie domartjänster
Som inledningsvis nämnts har utskottet ägnat uppmärksamhet åt
regeringens praxis vad gäller utnämningar till vissa ordinarie
domarbefattningar. Utskottet hänvisar i sammanhanget till
regeringens proposition 1989/90:79 om domarbanan och
meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster samt till
justitieutskottets betänkande med anledning av propositionen
samt motioner i ämnet (1989/90:JuU25). Riksdagen antog förslaget
den 6 april 1990 (rskr. 193).
Från regeringskansliet har utskottet erhållit en förteckning
över utnämningar och förordnanden på domartjänster under år 1990
(bilaga A19.2). Vidare har inom justitiedepartementet
upprättats en promemoria som överlämnats till utskottet med
uppgift om vilka principer som tillämpas vid s.k. förande över
stat av ordinarie domartjänster (bilaga A19.3).
Justitieminister Laila Freivalds åtföljd av rättschefen Göran
Regner och expeditionschefen Karl-Gunnar Ekeberg har företrätt
inför utskottet med anledning av utskottets granskning, bilaga
B8.
Vid tillsättning av statlig tjänst skall, som tidigare nämnts,
enligt 11kap. 9 § andra stycket regeringsformen, avseende
fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och
skicklighet.
Med förtjänst förstås främst den efter hand förvärvade
förtrogenheten med tjänstens krav och rutiner. Förtjänsten mäts
vanligen i tjänstgöringstid. Skicklighetsbegreppet tar sikte på
allmänna och speciella insikter av betydelse för befattningen,
såsom studiebakgrund och utbildningsmeriter, samt lämpligheten
för befattningen. I sammanhanget skall erinras om att regeringen
redan våren 1985 beslutade att ökad vikt skulle läggas vid
sökandenas skicklighet vid tillsättningen allmänt av statligt
reglerade tjänster. Det nya synsättet kom som nämnts
inledningsvis till uttryck genom en ändring i 7 a §
anställningsförordningen (1965:601). Tjänstetillsättning skulle
ske på grundval främst av skickligheten om det inte finns
särskilda skäl för något annat. De nya reglerna trädde i kraft
den 1 juli 1985.
De nya principerna lagfästes, som också tidigare nämnts, genom
en ändring i 4 kap. 3 § lagen (1976:600) om offentlig
anställning (LOA) med ikraftträdande den 1 juli 1986 (prop.
1985/86:116, AU17, rskr. 254).
Ordinarie domartjänster tillsätts av regeringen efter -- utom
när det gäller de högsta domartjänsterna -- yttrande av
tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Denna består av
generaldirektören i domstolsverket, ordförandena i högsta
domstolen och regeringsrätten, presidenten i
försäkringsdomstolen, en hovrättspresident och en
kammarrättspresident samt ytterligare några ledamöter
representerande bl.a. JUSEK och Sveriges domarförbund.
Tidigare var förtjänsten normalt utslagsgivande när det gällde
tillsättning av tjänster i den s.k. rådsklassen (tjänst som
hovrättsråd och kammarrättsråd samt tjänst som rådman i
tingsrätt och länsrätt). Härvidlag tillämpades ett
turordningssystem. Övriga domartjänster har sedan länge
tillsatts efter en skicklighetsbedömning.
Riksdagen beslöt med anledning av förenämnda proposition att
sökandenas skicklighet skall sättas främst bland de sakliga
grunder som skall beaktas vid all tillsättning av ordinarie
domartjänster. Skicklighetsbedömningen innefattar en samlad
bedömning av sökandenas teoretiska och praktiska utbildning,
yrkeserfarenhet och personliga egenskaper, och bedömningen skall
avse sökandenas lämplighet för just den sökta tjänsten. Vid lika
skicklighet skall i princip förtjänsten vara utslagsgivande, och
denna bör beräknas med utgångspunkt i all tidigare anställning
och inte enbart i tiden på domarbanan.
Utskottet får anföra följande. Som nyss framgått tillsätts
ordinarie domartjänster av regeringen. De högsta domartjänsterna
-- justitieråd, regeringsråd, presidenterna och lagmännen i
överrätterna samt lagmännen i största tingsrätterna -- tillsätts
direkt utan att kungöras lediga och utan förslagsförfarande.
Yttrande från tjänsteförslagsnämnden inhämtas inte beträffande
dessa tjänster. Av förteckningen över domartillsättningar under
år 1990, som utskottet tagit del av, framgår att ett nittiotal
domartjänster tillsatts efter yttrande från
tjänsteförslagsnämnden. Endast i fåtal fall har regeringen gått
ifrån tjänsteförslagsnämndens förslag.
Justitieministern har vid utfrågningen inför utskottet
framhållit vikten av att rekryteringsbasen vid tillsättning av
domartjänster breddas. Den nya ordningen syftar bl.a. till
detta. Enligt justitieministern är det värdefullt om personer
från t.ex. åklagarväsendet, advokatverksamhet och universitet i
större utsträckning än hittills rekryteras till domarbanan. En
klar ambition är att andelen kvinnliga domare ökar. I båda dessa
avseenden föreligger enligt justitieministern fortfarande en
snedbalans framför allt vad gäller de högsta domartjänsterna.
Att högre domarbefattningar tillsätts av personer med erfarenhet
från t.ex. regeringskansliet, riksdagsutskott, JO, JK och
utredningsväsendet är enligt justitieministern naturligt.
Utskottet kan i allt väsentligt instämma i justitieministerns
synpunkter. Av vikt är självfallet att rekryteringen av domare
sker objektivt i enlighet med de principer som lagts fast i
grundlagen. Utskottets granskning har inte gett vid handen att
dessa principer skulle ha åsidosatts. Det är utskottets avsikt
att återkomma till frågan om praxis vid domartillsättningar när
ytterligare erfarenheter vunnits av den nya ordningen.
Beträffande slutligen frågan om tjänstledighet för domare och
förande över stat av ordinarie domartjänster är det enligt
utskottet värdefullt med viss ökad generositet i detta avseende.
Detta har betydelse för möjligheter att rekrytera och behålla
lämpliga personer i viktiga offentliga uppdrag t.ex. inom
regeringskansliet, riksdagsutskott, JO och JK.
Utskottets granskning har i övrigt inte föranlett något
uttalande.
16. Statlig personalpolitik
Utskottet har granskat regeringens personalpolitik i samband
med förändringar i den statliga administrationen. En promemoria
med redogörelse för vissa regler på området har upprättats inom
utskottets kansli (bilaga A20.1). Som underlag för
granskningen har utskottet haft bl.a. två promemorior från
utbildningsdepartementet och en från civildepartementet
(bilagorna A20.2--A20.4). En offentlig utfrågning har
ägt rum med civilministern Bengt K. Å. Johansson (bilaga
B11).
Bakgrund
I oktober 1990 föreslog regeringen (prop. 1990/91:18 om
ansvaret för skolan) att bl.a. skolöverstyrelsen och
länsskolnämnderna skulle avvecklas samt att ett nytt skolverk
skulle inrättas den 1 juli 1991. En månad tidigare hade
skolministern på den socialdemokratiska partikongressen aviserat
propositionen och framhållit att om den antogs av riksdagen
skulle den statliga skoladministrationen ses över. Han gjorde
bedömningen att man kunde kraftigt reducera den statliga
skoladministrationen och i det närmaste ta bort mellanledet på
länsnivå. Den statliga skoladministrationen skulle enligt
skolministerns förslag halveras.
Dessförinnan hade i maj 1990 hållits en konferens med
skolöverstyrelsens ledning varvid informerats om att kraftiga
nedskärningar av skoladministrationen kunde förväntas. Under
våren 1990 informerades vid skilda tillfällen personal vid
skolöverstyrelsens kansli samt länsskolinspektörer. I juni 1990
publicerades rapporten (Ds 1990:32) Nytt statsbidragssystem för
grundskolan, gymnasieskolan och kommunal utbildning för vuxna.
Rapporten remissbehandlades under sommaren.
Under en treveckorsperiod mellan partikongressen och
propositionsavlämnandet förbereddes inom skolöverstyrelsen
hanteringen av trygghetsfrågorna. De fackliga organisationerna
informerades enligt MBA-R om innehållet i den kommande
propositionen. Dagen efter regeringsbeslutet om propositionen
informerades all personal hos skolöverstyrelsen vid ett
stormöte. Den 12 november 1991 sades formellt hela
skolöverstyrelsens personal upp.
I oktober 1990 aviserades i regeringens skrivelse 1990/91:50
bl.a. ett treårigt program där hela den statliga
administrationen genom produktivitetsförbättringar och
strukturella förändringar skall reduceras med 10%. I
budgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91:100, bil. 2 Utvecklingen
av offentlig sektor s.11f.) angavs vissa förändringar som
redan då var aktuella. I kompletteringspropositionen (prop.
1990/91:150, del II) återkom regeringen med det samlade program
för budgetåren 1991/92--1993/94 som aviserats.
I propositionen lämnas förslag rörande omställning och
minskning av den statliga administrationen på en lång rad
områden. De organisationsförändringar som presenteras berör
bl.a. högskolan, polisväsendet, domstolsverket,
skatteförvaltningen, socialstyrelsen samt de s.k.
stabsmyndigheterna.
I propositionen 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt har
regeringen föreslagit att en ny myndighet för näringspolitiska
myndighetsuppgifter på central nivå skall inrättas den 1 juli
1991 och att statens energiverk, statens industriverk och
styrelsen för teknisk utveckling samtidigt läggs ned. De tre
myndigheterna är i dag samlokaliserade i Liljeholmen i
Stockholm, och den nya myndigheten bör enligt propositionen
inrymmas i nuvarande lokaler. I samma proposition föreslås också
att fiskeristyrelsens och jordbruksnämndens uppgifter på fiskets
område samlas i samma myndighet. Fiskeristyrelsens organisation
anpassas och namnet ändras till fiskeriverket. Enligt förslaget
upphör fiskenämnderna som fristående regionala myndigheter.
Riktlinjer
Sedan den 6 mars 1991 gäller vissa riktlinjer för
regeringskansliets arbete med strukturförändringar i den
statliga administrationen (Cirk C 1991:2). Riktlinjerna har
varit föremål för överläggningar enligt MBA-R. I riktlinjerna
framhålls att valet mellan olika former för förändringar och val
av förändringstakt måste grundas på en bedömning från fall till
fall. Verksamhetsintresset skall vara styrande för valet. Den
form och takt bör väljas som ger de bästa förutsättningarna att
nå verksamhetsmålen, samtidigt som intresset av en god
personalpolitik och de anställdas rättigheter enligt lag och
avtal tillgodoses. Ett regeringsbeslut måste vara så tydligt att
en myndighet kan bedöma dess personalkonsekvenser och
MBA-R-information måste ges.
I riktlinjerna framhålls vidare att en saklig grund för
uppsägning är arbetsbrist, t.ex. till följd av innehållet i en
proposition eller ett myndighetsbeslut. Beslut om tidpunkt för
uppsägning bör grunda sig på en sammanvägd bedömning av
förändringens syfte och innebörd, de anställdas rättigheter
enligt lag och avtal samt vad som är personalekonomiskt
motiverat med hänsyn till kompetensbehovet i fortsatta eller nya
verksamheter.
I de fall arbetsuppgifter överförs från en nedlagd myndighet
till en nybildad eller redan existerande myndighet skall i
första hand den personal erbjudas anställning som i den nedlagda
myndigheten hade motsvarande arbetsuppgifter. Personal som på
detta sätt förs över till en annan myndighet behöver inte sägas
upp. Övrig personal skall normalt inte sägas upp innan det står
klart vilka personer som får anställning i en ny eller en redan
existerande myndighet.
Företrädesrätt till återanställning gäller enligt riktlinjerna
för uppsagda när det blir fråga om nyrekryteringar inom samma
myndighet. Vidare sägs att för dem som har sagts upp från en
nedlagd myndighet gäller inte företrädesrätten vid senare
nyrekrytering till myndigheter som tagit över verksamhet från
den nedlagda myndigheten. I riktlinjerna framhålls att det dock
även i sådana fall är naturligt att söka kompetens bland
personal som haft anställning i den nedlagda myndigheten.
Vid bildandet av en myndighet eller vid en större förändring i
övrigt kan regeringen enligt riktlinjerna ge uppdraget att
organisera eller bemanna myndigheten till myndighetschefen eller
också tillsätta en organisationskommitté för denna uppgift.
Civilministern har vid utfrågningen angett att cirkuläret
möjligen borde ha gått ut redan hösten 1989, men att det nog
inte hade någon betydelse för hanteringen av personalfrågorna
när det gäller skolöverstyrelsen.
Regeringen har den 17 januari 1991 beslutat tillkalla en
särskild utredare med uppgift att förbereda och verkställa
organisationen av statens jordbruksverk (Dir 1991:1). Den 7 mars
1991 beslutades vidare om att tillkalla en särskild utredare för
att lägga fram förslag om organisationen av en ny central
näringspolitisk myndighet och förbereda inrättandet av denna.
Enligt direktiven (Dir 1991:15) skall utredaren utgå från de
förslag som regeringen har redovisat i propositionen om
näringspolitik för tillväxt. Industriministern framhåller att
bildandet av den nya myndigheten innebär stora förändringar för
personalen vid nedläggningsmyndigheterna och leder bl.a. till
övertalighet som beräknas till en tredjedel av nuvarande antal
anställda vid de tre myndigheterna. Mot denna bakgrund är det
enligt direktiven av mycket stor vikt att åtgärder vidtas så att
genomförandet kan påbörjas så tidigt som möjligt och att de
problem som kan uppstå minimeras. I direktiven betonas slutligen
det angelägna i att den kompetens som finns hos de tre
myndigheterna i möjligaste mån tas till vara i den nya
organisationen.
Utskottet
De strukturförändringar som förestår inom den statliga
administrationen är av mycket genomgripande karaktär. För de
statligt anställda innebär det att det kan bli fråga om
friställningar i en annan utsträckning än som hittills varit
vanligt. Med hänsyn till de stora omvälvningarna när det gäller
anställningstryggheten i praktiken för de statligt anställda är
det enligt utskottets mening tillfredsställande att
civildepartementet nu utarbetat riktlinjer som i viss mån
klargör personalens situation vid nedläggningar och bildande av
myndigheter.
Utskottet konstaterar vidare att regeringen i
kompletteringspropositionen (prop. 1990/91:150 s. 9 f.) uttalat
sin avsikt att skapa förutsättningar för att en myndighets
beslut om uppsägningar skall kunna grunda sig på en sammanvägd
bedömning av förändringens syfte och innebörd, de anställdas
rättigheter enligt lag och avtal samt vad som är
personalekonomiskt motiverat med hänsyn till kompetensbehovet i
fortsatta eller nya verksamheter. Avsikten är att minimera
risken för en konflikt mellan regeringsformens och LAS regler i
de enskilda fallen. I de fall arbetsuppgifter överförs från en
nedlagd myndighet till en nybildad innebär detta bl.a. att
regeringen bör besluta om särskilda förordningar som medger att
personal, som i den nedlagda myndigheten innehade i huvudsak
motsvarande arbetsuppgifter, erbjuds anställning i den nya
myndigheten. Personal som på detta sätt får ny anställning
behöver inte sägas upp.
Det hade självfallet enligt utskottets mening varit att
föredra att riktlinjer förelegat redan i oktober 1990 då
strukturförändringarna aviserades i regeringens skrivelse
1990/91:50 och då propositionen om ansvaret för skolan (prop.
1990/91:18) lades fram. Enligt utskottets bedömning skulle detta
i viss mån ha kunnat motverka den oro som kan ha uppstått bland
statligt anställda efter det att skolöverstyrelsens hela
personal blev uppsagd. I detta sammanhang vill utskottet också
understryka att även om företrädesrätten inom det statliga
området inte anses lika absolut som inom den privata
arbetsmarknadssektorn skall inte bortses från att den kan fylla
en viktig funktion i samband med omstruktureringen på det
statliga området. Granskningen föranleder inte något uttalande i
övrigt från konstitutionsutskottets sida. Utskottet vill dock
erinra om att kompletteringspropositionen i den aktuella delen
är föremål för behandling i finansutskottet och
arbetsmarknadsutskottet.
17. Polisingripanden i september 1989
Utskottet har till granskning tagit upp vissa frågor som har
samband med polisens åtgärder i samband med VM-kvalmatchen i
fotboll mellan Sverige och England i september 1989.
Granskningen har bl.a. avsett ett brev till polismyndigheten i
Solna samt uttalanden av statsrådet Bengt K. Å. Johansson i sin
egenskap av ansvarigt statsråd för polisväsendet -- det hör till
civildepartementets ansvarsområde, under det att
lagstiftningsfrågorna handläggs i justitiedepartementet -- vad
gäller frågan om polisingripanden mot större folksamlingar i
samband med demonstrationer och idrottsevenemang etc. S.k.
massarresteringar med anledning av ordningsstörningar har skett
vid ett antal tillfällen med stöd främst av 13 § polislagen
(1984:387). De lagliga förutsättningarna för sådana ingripanden
har prövats av justitieombudsmannen (JO) vid några tillfällen,
bl.a. i ett uppmärksammat fall (en antiapartheid-demonstration i
Stockholm i mars 1989), vilket leddde till att JO i december
1989 inledde förundersökning och sedermera, i februari 1991,
beslutat om åtal mot en poliskommissarie för myndighetsmissbruk,
alternativt vårdslös myndighetsutövning. Ett polisingripande i
Stockholm i december 1986 i anslutning till en demonstration mot
bristen på bostäder ledde i december 1988 till ett åtal som
ogillades. I december 1989 beslöt JO vidare att inleda
förundersökning med anledning av polisingripanden, bl.a. med
stöd av 13 § polislagen, på tre platser i Stockholms
polisdistrikt i anslutning till VM-kvalmatchen i fotboll.
Brottsmisstankarna gäller olaga frihetsberövande eller
myndighetsmissbruk, alternativt vårdslös myndighetsutövning.
Denna förundersökning har inte avslutats. Detsamma gäller en
förundersökning i anslutning till en demonstration mot Nancy
Reagan i juni 1987.
En redogörelse för bakgrunden till uttalandena har lämnats i
en departementspromemoria, bilaga A21. Vidare har
civilministern tillsammans med expeditions- och rättschefen i
departementet Olof Egerstedt kompletterat utredningen genom att
medverka vid en utfrågning, bilaga B11.
Regeringen (justitiedepartementet) har i mars 1991 lagt fram
en proposition (1990/91:129) om ändringar i rättegångsbalken
m.m. Där diskuteras, mot bakgrund av en framställning från
rikspolisstyrelsen, behovet av en ändring bl.a. i polislagen för
att komma till rätta med svårbemästrade ordningsproblem. Efter
en analys av det aktuella stadgandet och dess tillämpning kommer
regeringen till slutsatsen (prop. s.26) att gällande
bestämmelser måste anses lämna ett sådant utrymme för polisens
möjligheter att lösa sin uppgift att upprätthålla allmän ordning
att några ändringar inte är påkallade i detta sammanhang. Under
beredningen i departementet av rikspolisstyrelsens skrivelse har
samråd bl.a. förekommit med företrädare för polisen och
JO-ämbetet. I propositionen konstateras att dessa därvid i sak
inte har haft något att erinra mot de redovisade övervägandena
och som ligger bakom bedömningen. Propositionen har hänvisats
till och beretts i justitieutskottet.
Statsrådet Laila Freivalds samt rättschefen Göran Regner och
expeditionschefen Karl-Gunnar Ekeberg, justitiedepartementet,
har utfrågats av utskottet, bilaga B8.
Vad som framkommit med anledning av brevet till
polismyndigheten och de uttalanden som civilministern fällt ger
inte fog för någon erinran.
Utskottet har i samband med sin granskning diskuterat den
konstitutionella frågan om propositionen innebär att gällande
rätt på ifrågavarande område avses få ett ändrat innehåll.
Lagstiftningen hör som nämnts till justitieutskottets
beredningsområde. Det ankommer på detta utskott att bedöma denna
fråga, vilket också skett (1990/91:JuU36). Allmänt vill
konstitutionsutskottet för egen del framhålla, att regeringen
självfallet är oförhindrad att -- t.ex. i en proposition till
riksdagen -- lämna förklaringar till att en lagändring inte är
påkallad. Ytterst är det de rättstillämpande myndigheterna som
har att fastställa innebörden i gällande rätt.
Utöver det anförda föranleder den företagna granskningen inte
något uttalande från utskottets sida.
18. Hälso- och sjukvårdsfrågor
a) Äldreomsorgens organisation
Konstitutionsutskottet har till granskning tagit upp
regeringens (socialdepartementet) beredning av den framtida
äldreomsorgens organisation.
Bakgrund
På initiativ av socialdepartementet utförde kommuner och
landsting under år 1990 ett visst förberedelsearbete kopplat
till den äldreomsorgsreform som riksdagen i slutet av året
skulle besluta om. Arbetet bestod bl.a. i att ta fram underlag
för den ekonomiska regleringen av reformen. För arbetet
utfärdades vid två tillfällen -- i juni och i september --
riktlinjer som utarbetats gemensamt av socialdepartementet,
Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet.
Riksdagen beslöt den 13 december 1990 (1990/91:SoU9, rskr. 97)
-- på grundval av regeringens proposition 1990/91:14 om ansvaret
för service och vård till äldre och handikappade m.m. -- att en
omfattande äldreomsorgsreform skall genomföras med
ikraftträdande den 1 januari 1992. Reformen innebär bl.a. att
kommunerna, som får ett samlat ansvar för långvarig service och
vård av äldre, från landstingen övertar ansvaret och driften
beträffande sjukhem och andra inrättningar för somatisk
långtidssjukvård.
De olika beslut i saken som fattats och de kontakter som
förekommit mellan socialdepartementet, landsting och kommuner
framgår av bifogade promemoria (bilaga A22), som
upprättats på grundval av handlingar överlämnade till utskottet
från socialdepartementet.
Utskottet
Riksdagens beslut den 13 december 1990 om en
äldreomsorgsreform hade föregåtts av ett långvarigt utrednings-
och beredningsarbete. Startpunkten för detta utgjordes av det
arbete som den år 1980 tillsatta äldreberedningen utförde. På
grundval av äldreberedningens år 1987 avlämnade slutbetänkande
och remissvaren över detta upprättades prop. 1987/88:176 om
Äldreomsorgen inför 90-talet. I propositionen redovisades vissa
riktlinjer för det fortsatta arbetet med äldreomsorgsreformen.
Bl.a. angavs att frågan om förändringar av huvudmannaskapet samt
andra åtgärder i syfte att åstadkomma ett mer enhetligt ansvar
för samhällets äldreomsorg borde beredas närmare i en särskild
delegation.
På hemställan av socialutskottet (1988/89:SoU6) godkände
riksdagen i december 1988 de angivna riktlinjerna (rskr. 55). I
socialutskottets betänkande framhölls bl.a. att något beslut i
huvudmannaskapsfrågan ännu inte fattats.
I en rapport från den i maj 1988 tillsatta s.k.
äldredelegationen lades bl.a. fram förslag om vilka uppgifter på
förevarande område som borde överföras från landstingen till
kommunerna. Enligt rapporten borde de föreslagna förändringarna
av huvudmannaskapet och betalningsansvaret genomföras från den 1
januari 1992. Efter en omfattande remissbehandling av rapporten
informerades kommuner och landsting om det aktuella läget
beträffande äldrereformen genom en skrivelse i februari 1990
utarbetad gemensamt av socialdepartementet, Landstingsförbundet
och Svenska kommunförbundet. I promemorian framhölls att det --
även om huvudmannaskapsreformens utformning ännu inte var
fastställd -- fanns anledning att räkna med att kommuner och
landsting skulle komma att behöva bedriva ett omfattande arbete
med anknytning till reformen särskilt under andra halvåret 1990.
Visst sådant beredningsarbete borde enligt promemorian "redan
nu" påbörjas.
I ett av socialdepartementet den 20 juni 1990 publicerat
pressmeddelande uttalade sig statsrådet Bengt Lindqvist om det
fortsatta beredningsarbetets inriktning genom angivande av
vissa punkter -- dessa angavs ha antagits av den
socialdemokratiska partistyrelsen -- som skulle utgöra underlag
för den kommande äldreomsorgspropositionen. I juli 1990
tillställdes landsting och kommuner en promemoria med vissa
riktlinjer -- dessa angavs ha utarbetats gemensamt av
socialdepartementet, Landstingsförbundet och Svenska
kommunförbundet -- till stöd för det fortsatta arbetet i
kommuner och landsting med att ta fram underlag för den
ekonomiska regleringen av reformen. I september 1990 lämnades
vissa kompletterande riktlinjer vilka angavs ha tillkommit på
samma sätt som nyss nämnts. Proposition 1990/91:14 om ansvaret
för service och vård till äldre och handikappade m.m.
överlämnades till riksdagen den 11 oktober 1990.
Utskottet får anföra följande. På initiativ av regeringen
(socialdepartementet) har landsting och kommuner under år 1990
-- innan riksdagens slutliga beslut om äldreomsorgens
organisation förelegat -- utfört visst förberedelsearbete
kopplat till den väntade reformen. Åtgärden har vidtagits i
syfte att förkorta tiden för reformens genomförande. Mot detta
har fått vägas risken för att det utförda beredningsarbetet
skulle kunna komma att föregripa riksdagens kommande
ställningstagande. En annan risk har varit att arbetet skulle
komma att visa sig onödigt på grund av att reformen skulle få en
annan slutlig utformning än den som förberedelsearbetet utgått
ifrån. Vid bedömningen av dessa frågor konstaterar utskottet att
ärendet, då regeringens initiativ togs, efter ett långvarigt och
utförligt beredningsarbete, som bl.a. innefattat en omfattande
remissbehandling av olika utredningsförslag, var inne i sitt
slutskede. Enligt utskottets mening förelåg sådan klarhet om
reformens utformning att det var försvarligt att inleda ett
förberedelsearbete av aktuellt slag. Utskottet har vidare inte
kunnat finna att det angivna förberedelsearbetet inneburit ett
föregripande av riksdagens ställningstagande.
Granskningen har inte gett anledning till något ytterligare
uttalande.
b) Kontroll och tillsyn över dentala material
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens befattning
med frågan om kontroll och tillsyn över dentala material.
Utskottet har erhållit en promemoria i ärendet från
socialdepartementet (bilaga A23).
Bakgrund
Socialstyrelsen erhöll 1984 regeringens uppdrag att utreda
vissa frågor rörande tandersättningsmaterial. I januari 1986
överlämnades utredningsrapporten (Ds S 1986:2) Kontroll och
tillsyn av dentala material till socialdepartementet. I
rapporten förordades att socialstyrelsen skulle införa ett nytt
produktregister för obligatorisk registrering av tandvårdens
material, t.ex amalgam och plaster. Vidare framhölls att det för
dentala material saknas ett rapportsystem motsvarande de väl
utarbetade rutiner som i dag finns för registrering och
utvärdering av läkemedelsbiverkningar. I rapporten föreslogs
därför också att tandläkare skall vara skyldiga att rapportera
biverkningar av dentala material till ett särskilt
biverkningsregister inom socialstyrelsen.
Tidigare riksdagsbehandling
I budgetpropositionerna 1989 och 1990 uttalades att
proposition i frågan om kontroll och tillsyn av dentala material
skulle föreläggas riksdagen under 1989 resp. 1991. Också i olika
svar på interpellationer och frågor i riksdagen har en kommande
proposition i ämnet aviserats. I ett frågesvar i oktober 1989
(RD6) utlovades en proposition under senare delen 1990. Senast
frågan debatterades i riksdagen, den 11 december 1990 (RD43),
förklarade socialministern att avsikten var att en proposition
om kontroll av vissa produkter för hälso- och sjukvårdsändamål
om möjligt skulle föreläggas riksdagen under 1991. Eftersom
ambitionen är att svenskt regelverk inom det medicintekniska
området skall harmonisera med EGs motsvarande regelverk var
enligt socialministern förutsättningen för att denna tidpunkt
skall gälla att EGs motsvarande kontrollordning kommer att vara
tillräckligt klarlagd och preciserad.
Frågan om kontroll och tillsyn av dentala material har
behandlats av socialutskottet i betänkandena 1988/89:SoU7
Skadeverkningar av amalgam, 1989/90:SoU7 Amalgam och andra
tandvårdsfrågor, 1989/90:SoU21 Ny myndighet för kontrollen och
tillsynen på läkemedelsområdet m.m. och 1990/91:SoU4 Hälso- och
sjukvårdsfrågor. Något tillkännagivande till regeringen från
riksdagens sida har inte förordats i något av betänkandena.
Riksdagen har följt utskottet.
I betänkandet 1988/89:SoU7 förordades ett tillkännagivande
till regeringen om vad socialutskottet anfört beträffande
forskning kring skadeverkningarna av amalgam. Socialutskottet
framhöll i detta sammanhang (s.8) -- utan att det omfattades
av tillkännagivandet -- att forskningen i hög grad vore betjänt
av ett register över rapporterade biverkningar av
tandersättningsmaterial. Även införandet av ett produktregister
ansågs betydelsefullt i sammanhanget. Socialutskottet markerade
starkt intresset av en skyndsam beredning inom regeringskansliet
av det förslag som lagts i ämnet. I ett annat sammanhang i
nämnda betänkande framhöll socialutskottet (s.19) att det var
mycket otillfredsställande att det saknades kontroll av
tandlagningsmaterial. När det gäller fortsatta åtgärder pekade
utskottet särskilt på det angelägna i att frågorna om kontroll
och tillsyn över tandlagningmaterial får en snar lösning.
Utskottet fann det dock inte påkallat med något riksdagens
initiativ i frågan. Socialutskottet avstyrkte därför enhälligt
vissa motioner i frågan.
Under påföljande riksmöte togs frågan upp vid två tillfällen.
I betänkandet 1989/90:SoU7 erinrades om vad socialutskottet
tidigare anfört. Socialutskottet ansåg det i hög grad
otillfredsställande att det fortfarande saknades en offentlig
kontroll av tandlagningsmaterial. Frågan om tillsyn och kontroll
av tandlagningsmaterial måste få en snar lösning.
Socialutskottet utgick ifrån att regeringen behandlade denna
fråga med förtur och ansåg därför att något initiativ från
riksdagens sida då inte var påkallat. Socialutskottet avstyrkte
följaktligen motionsyrkanden (m, c, vpk resp. mp) i fråga om
produktkontroll och registrering av biverkningar av
tandersättningsmaterial. I en reservation (c, vpk och mp)
framhölls att det saknades registrering av tandfyllningsmaterial
och implantat, liksom biverkningsrapportering och licenskrav för
försäljning. Enligt reservanterna var detta högst
otillfredsställande. Det av socialstyrelsen sedan länge
föreslagna biverkningsregistret måste omgående komma till stånd.
Reservanterna ansåg också att tandersättningsmaterial borde
klassificeras som läkemedel med krav på varudeklaration och
klinisk prövning. Reservanterna ansåg att utskottet med
anledning av de aktuella motionerna som sin mening bort ge
regeringen till känna vad utskottet anfört.
I samband med behandlingen av regeringens proposition
1989/90:99 om en ny myndighet för kontrollen och tillsynen på
läkemedelsområdet m.m. tog socialutskottet upp frågan om
kontrollen av dentala material m.m. I propositionen hänvisades
till att frågan om åtgärder för att förbättra kontrollen av
medicintekniska produkter och dentala material bereddes inom
socialdepartementet. Socialministern anförde att mycket talade
för att hithörande myndighetsuppgifter lades på
läkemedelskontrollmyndigheten. Socialutskottet hänvisade till
flera tidigare uttalanden om det angelägna i att en offentlig
kontroll av tandlagningsmaterial snarast kommer till stånd
(1989/90:SoU21). I betänkandet förutsatte socialutskottet att
regeringen kommer att beakta vad riksdagen uttalat i fråga om
nödvändigheten av att få till stånd en kontroll och registrering
av biverkningar av dentala material. Utskottet ansåg sig också
kunna räkna med att frågan av regeringen kommer att behandlas
med förtur utan något tillkännagivande från riksdagens sida och
avstyrkte därför motionsyrkanden (m, fp, c, mp och vpk) i
frågan. Någon reservation förekom inte i denna del.
I betänkandet 1990/91:SoU4 hänvisades till att regeringen i
beslut den 11 november 1990 uppdragit åt socialstyrelsen att
tillsammans med läkemedelsverket genomföra en försöksverksamhet
med registrering av biverkningar från dentala material.
Socialutskottet avstyrkte ett motionsyrkande (m) som rörde bl.a.
biverkningsrapporter. I ett särskilt yttrande (m) framhölls det
angelägna i att bl.a. socialstyrelsens och LEK-utredningens
förslag om kontroll av dentala material genomförs och erinrades
om utskottsuttalandet om kontroll och registrering av
biverkningar av dentala material i betänkandet 1989/90:SoU21.
Utskottet
Enligt 5 kap. 13 § riksdagsordningen skall riksdagens beslut
med anledning av proposition samt annat beslut varom regeringen
skall underrättas meddelas regeringen genom skrivelse.
Socialutskottet har vid flera tillfällen framhållit det
angelägna i att en offentlig kontroll av tandlagningsmaterial
snarast kommer till stånd men har ansett sig kunna räkna med att
frågan av regeringen kommer att behandlas med förtur utan något
tillkännagivande från riksdagens sida. Av detta skäl avslogs vid
ett tillfälle en reservation med en sådan begäran.
Enligt vad som framgår av den bifogade promemorian kommer en
proposition att föreläggas riksdagen i år, om EGs
kontrollordning är tillräckligt klarlagd och preciserad.
Propositionen avses behandla frågan om en rapportering och
registrering av tillbud, olycksfall och biverkningar av bl.a.
dentala material. Ett visst förberedelsearbete har genomförts
inom socialdepartementet i samband med utformningen av
läkemedelsverkets nya organisation.
Från de synpunkter konstitutionsutskottet har att beakta har
utskottet inte funnit anledning till kritik mot regeringens
handläggning av frågan.
c) Tandvårdstaxan
Utskottet har till granskning tagit upp frågan om regeringens
fastställande av ersättningsbelopp i tandvårdstaxan. Utskottet
har erhållit en promemoria i ärendet från socialdepartementet
(bilaga A24).
Regleringen av tandvårdstaxan
Enligt 2 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring utges
ersättning för tandvård om vården lämnas av tandläkare som är
uppförd på en av den allmänna försäkringskassan upptagen
förteckning. I paragrafen stadgas också att ersättning utges
enligt grunder som regeringen efter förslag av
riksförsäkringsverket fastställer för högst två år i sänder.
I Kungl. Maj:ts tandvårdstaxa (1973:638) anges att en
tandläkare som är upptagen på allmänna försäkringskassans
förteckning får tillgodoräkna sig arvode med högst de belopp som
framgår av vissa bilagor m.m. Beloppen ändras regelbundet;
senast skedde detta den 1 juli 1990 (1990:540). Taxan gäller
tills vidare, dock längst till utgången av juni 1991.
Tandvårdsförsäkringen infördes i lagen om allmän försäkring
den 1 januari 1974. I propositionen 1973:45 med förslag om
allmän tandvårdsförsäkring framhölls att en särskild
tandvårdsdelegation skulle inrättas hos riksförsäkringsverket
för att bereda frågor som gäller tandvårdsförsäkringen. Den
skall bl.a. svara för de utredningar och överläggningar som
behövs vid fortsatta ställningstaganden om tandvårdstaxan.
Utöver riksförsäkringsverket skulle socialstyrelsens och
folktandvårdens huvudmän samt tandläkarnas och tandteknikernas
organisationer vara företrädda i tandvårdsdelegationen.
När det gäller fastställande av taxan hänvisade
departementschefen till det förslag som framlagts av
försäkringsutredningen. Departementschefen förklarade sig
införstådd med de svårigheter som föreligger när det gäller att
med utgångspunkt i det beräkningsunderlag som fanns tillgängligt
söka fastställa enskilda taxebelopp i tandvårdstaxan. Han ansåg
det liksom försäkringsutredningen rimligt att man vid
beräkningen fick utgå från en timkostnad som i stort
överensstämmer med den som genomsnittligt gäller för
folktandvårdens vuxentandvård. Verkningarna av tandvårdstaxan
borde noga följas upp från såväl patienternas som tandläkarnas
synpunkt. Det borde ankomma på riksförsäkringsverket att med
hjälp av den tidigare nämnda tandvårdsdelegationen följa
utfallet av tandvårdstaxan och därvid beräkna tandläkarens
nettoinkomst genom olika undersökningsmaterial.
Försäkringsutredningen hade föreslagit att Kungl. Maj:t efter
förslag av riksförsäkringsverket skall fastställa tandvårdstaxa
för högst två år i sänder. Utredningen hade vidare ansett att
riksförsäkringsverkets förslag borde utarbetas efter beredning i
tandvårdsdelegationen under beaktande av bl.a. den odontologiska
utvecklingen, förändringar i vårdstrukturen och det ekonomiska
utfallet av gällande taxa för tandvården inom såväl den
offentliga som enskilda sektorn. Taxans arvodesbelopp borde
enligt utredningen också avvägas med beaktande av
kostnadsutvecklingen inom tandvården och den allmänna
inkomstutvecklingen. Departementschefen framhöll:
Remissinstanserna har i huvudsak lämnat utredningens förslag
angående formerna för taxans fastställande utan erinran.
Sveriges tandläkarförbund har dock begärt att direkta
överläggningar mellan riksförsäkringsverket och förbundet skall
föregå taxans fastställande och att det förslag rörande ny
tandvårdstaxa som skall underställas Kungl. Maj:t skall vara
godkänt av en av tandläkarförbundet utsedd
överläggningsdelegation. -- -- --
Jag delar utredningens uppfattning att tandvårdstaxan skall
fastställas av Kungl. Maj:t för högst två år i sänder efter
förslag av riksförsäkringsverket. Inom ramen för en sådan regel
har Kungl. Maj:t möjlighet att fastställa taxa för kortare tid.
-- -- --
Den föreslagna tandvårdsdelegationen får väsentliga uppgifter
såsom beredningsorgan när det gäller frågor angående
tandvårdsförsäkringen. En viktig uppgift för
tandvårdsdelegationen blir att bereda frågan om förslag till
framtida ändringar i tandvårdstaxan. Som föreslagits i det
föregående avses tandläkarförbundet bli representerat i
tandvårdsdelegationen. Detta innebär att tandläkarförbundet i
likhet med andra berörda intressenter vid överläggningar inom
ramen för tandvårdsdelegationen får möjlighet att framföra sina
synpunkter i frågor som gäller tandvårdstaxan. Jag ansluter mig
därför till utredningens förslag om formerna för fastställande
av ny eller ändrad taxa.
Tandläkarnas anknytning till tandvårdsförsäkringen
Enligt övergångsbestämmelser till lag om ändring av 2 kap. 3 §
lagen om allmän försäkring gäller efter 1975 att tandläkare som
avser att börja verksamhet i enskild tandvård skall föras upp på
den av allmänna försäkringskassan upprättade förteckningen om
han begär det. Vidare stadgas att tandläkare som uppförts på en
sådan förteckning på egen begäran kan föras av från
förteckningen med verkan från det kvartalsskifte som inträffar
närmast efter det sex månader har förflutit sedan
försäkringskassan fattat beslut i anledning av sådan begäran.
Riksförsäkringsverket får för en tid av högst ett år i sänder
förordna om inskränkning i rätten att bli avförd från
förteckning, om detta anses nödvändigt med hänsyn till de
försäkrades möjligheter att i ett försäkringskasseområde erhålla
tandvård inom försäkringens ram. Talan mot verkets beslut förs
genom besvär hos regeringen.
1990 års beslut om tandvårdstaxan
Riksförsäkringsverket lämnade den 31 maj 1990 över en
skrivelse med förslag rörande tandvårdstaxan till regeringen.
Till skrivelsen var fogad en rapport från tandvårdsdelegationen,
taxegruppen. I denna rapport framhölls att det våren 1989
uppnåtts enighet mellan Sveriges Tandläkarförbund och
riksförsäkringsverket om ett förslag till taxehöjning med 6,2%
för perioden 1989-07-01--1990-06-30 och att i det taxeförslaget
ingick ett avdrag för rationalisering och en särskild uppräkning
för investeringar.
Riksförsäkringsverkets utgångspunkt för sitt förslag var att
justeringarna av tandvårdstaxan för den kommande taxeperioden i
princip skulle grundas på inträffade ändrade förutsättningar. En
avstämning av löne- och prisutvecklingen för år 1989 och en
bedömning för åren 1990 och 1991 hade gjorts. Vid denna
bedömning beaktades bl.a. 1990 års kompletteringsproposition,
och hänsyn hade liksom tidigare tagits till det allmänna kravet
på rationalisering. Mot denna bakgrund föreslog
riksförsäkringsverket en höjning med 6,4 % av tandvårdstaxans
arvoden för åtgärder av tandläkare, tandhygienist och
tandsköterska fr.o.m den 1 juli 1990. Samtidigt framhölls att
överenskommelse inte uppnåtts för detta förslag. -- Ändringarna
beräknades medföra en kostnadsökning med 305 milj.kr.
När det gäller taxan för tandtekniska arbeten framhöll
riksförsäkringsverket att en särskild uppräkning av taxenivån
gjorts i syfte att öka möjligheterna till investeringar m.m. för
den tandtekniska verksamheten. En höjning av arvodena för
tandtekniska arbeten föreslogs med 7,4% fr.o.m den 1 juli
1990.
Två av de sex ledamöterna i riksförsäkringsverkets styrelse
reserverade sig mot beslutet och anförde:
Till den del skillnaden mellan RFV:s bud och
Privattandläkareföreningen beror på att RFV inte tagit hänsyn
till löneglidningen på den svenska arbetsmarknaden, reserverar
vi oss med hänsyn till att löneglidningen i realiteten till viss
del utgör en komponent i avtalen mellan parterna på
arbetsmarknaden.
Utskottet
Av 2 kap. 3 § lagen om allmän försäkring framgår att
ersättning för tandvård utges enligt grunder som regeringen
efter förslag från riksförsäkringsverket fastställer för högst
två år i sänder. De nu sedan den 1 juli 1990 gällande beloppen
fastställdes av regeringen i juni 1990. Till grund för beslutet
låg ett förslag den 31 maj 1990 av riksförsäkringsverket.
Förslaget byggde på en rapport från tandvårdsdelegationen och
innebar -- utan att samförstånd kunnat uppnås med företrädarna
för Sveriges Tandläkarförbund -- en höjning av tandvårdstaxans
belopp med 6,4%. Samtidigt föreslogs i samförstånd med
Sveriges Tandteknikers Riksorganisation en höjning med 7,4%
när det gäller taxans belopp för tandtekniska arbeten.
Utskottets granskning av regeringens befattning med
tandvårdstaxan föranleder utskottet att uttala följande.
Tandvårdsdelegationen har som beredningsorgan en viktig uppgift
att fylla när det gäller beslut om vilka ersättningsbelopp som
skall utgå enligt tandvårdstaxan. Delegationens sammansättning
med företrädare för olika organ, såsom riksförsäkringsverket och
tandläkarnas resp. tandteknikernas organisationer, garanterar
att frågan får en allsidig belysning. Om delegationen inte
kunnat enas måste dock riksförsäkringsverket lämna förslag och
regeringen bestämma tandvårdstaxans olika belopp. Granskningen
av 1990 års beslut om tandvårdstaxan har inte gett vid handen
att regeringens befattning med frågan ger anledning till kritik
från de synpunkter konstitutionsutskottet har att beakta.
19. Ledningsfrågor i Nordbanken
Utskottet har granskat vissa frågor som har samband med att
styrelsen i Nordbanken ombildades i januari 1991. Bland
underlaget finns en inom finansdepartementet upprättad
promemoria, bilaga A25.
Nordbanken förvärvades våren 1990 av PKbanken, som samtidigt
tog namnet Nordbanken. Staten äger drygt 70% av aktierna i
banken. Till följd av 9 kap. 8 § regeringsformen och
bestämmelser i departementsförordningen (1982:1177) förvaltar
finansdepartementet dessa aktier. Vidare har regeringen
bemyndigat chefen för finansdepartementet att själv eller genom
ombud företräda staten som aktieägare vid bolagsstämmor. I
departementspromemorian redovisas också huvuddragen i
bankaktiebolagslagens (1987:618) regler om sådant bolags ledning
(7kap.) och bolagsstämma (8 kap.). Staten utgör inget undantag
i detta hänseende.
I början av hösten 1990 föll kursen på Nordbankens aktier
kraftigt, även jämfört med andra bankers. Betydande avsättningar
-- över 5 miljarder kronor -- har skett i årsredovisningen för
1990 främst till följd av konstaterade och befarade
kreditförluster, i stort sett motsvarande resultatet dem
förutan; aktieutdelningen slopades. Bl.a. kreditförlusterna, som
huvudsakligen härrör från den under våren förvärvade
bankrörelsen, ledde till att Nordbankens i mars 1990 utsedde
koncernchef avgick i slutet av december och att därefter
styrelseledamöterna i övrigt ställde sina platser till
förfogande. Vid en extra bolagsstämma i mitten av januari 1991
valdes en ny styrelse. Förutom två arbetstagarrepresentanter
omvaldes ytterligare tre ordinarie ledamöter. Den nya styrelsen
inledde en översyn av Nordbankens strategi och organisation.
Ordinarie bolagsstämma hölls i mars.
Utskottets granskning gäller regeringens befattning med
ledningsfrågorna inom Nordbanken. Av utredningen framgår bl.a.
att finansministern Allan Larsson, i sin egenskap av företrädare
för staten som huvudaktieägare, med anledning av uppdagade
kreditförluster m.m. kallat till sig Nordbankens
styrelseordförande för överläggningar, att han haft kontakter
med andra aktieägare samt att han redovisat statens syn på
styrelsens sammansättning och andra ledningsfrågor i syfte att
återupprätta förtroendet för Nordbanken.
I granskningsbetänkandet KU 1982/83:30, s. 26 ff. (jfr
1988/89:KU30, s.88 ff. beträffande PKbankens förvärv av
Carnegie Fondkommission AB) konstaterade utskottet, i ett ärende
om statlig affärsverksamhet, att den formella styrningen av de
bolag där staten helt eller delvis äger aktierna endast kan
utövas på bolagsstämman. Vidare uttalades bl.a. att detta
självfallet inte betyder att underhandskontakter mellan ägare
och den direkta bolagsledningen inte skulle få förekomma. Det
ligger i sakens natur, särskilt i bolag med endast en eller ett
fåtal aktieägare, att sådana underhandskontakter är angelägna
för att undvika konflikter mellan bolagsledning och aktieägare.
Utskottets granskning föranleder inte något ytterligare
uttalande.
20. Affären mellan AB Volvo och Procordia AB
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens
handläggning av frågan om en av AB Volvo och Procordia AB
gemensamt bildad koncern samt om befrielse från
realisationsvinstskatt för Volvo i samband därmed. Till grund
för granskningen har legat en kanslipromemoria (bilaga
A26).
Före år 1966 förelåg skatteplikt för realisationsvinst vid
avyttring av aktier och liknande tillgångar endast om de
innehafts under en viss begränsad tid. Genom ändringar i 35§
kommunalskattelagen (1928:370) infördes nämnda år en i tiden
obegränsad beskattning av aktievinster.
I samband med att denna bestämmelse infördes ansågs det
nödvändigt att undvika att skatt enligt bestämmelsen utgick, om
beskattningen kunde anses hindra en från allmän synpunkt
önskvärd strukturrationalisering inom näringslivet. Det var
emellertid inte möjligt att i lagtext närmare ange de fall, då
en försäljning skulle fritas från beskattningen av denna orsak.
Av den anledningen infördes i 35§ kommunalskattelagen också en
bestämmelse av innebörd att regeringen kan medge befrielse helt
eller delvis från beskattning enligt den nya regeln, om regelns
tillämpning kan antas hindra strukturrationalisering som är
önskvärd ur allmän synpunkt. Enligt bestämmelsen skall
framställning göras om befrielse senast den dag avyttringen har
skett. I förarbetena till bestämmelsen uttalades att dispens
givetvis inte skall medges i alla fall då försäljningen leder
till att två företag sammanslås utan att det får bli en
bedömning från fall till fall. Vidare anfördes att
förutsättningar för dispens i regel får anses föreligga, om
köpeskillingen lämnas i form av aktier i det andra företaget.
Betalas köpeskillingen i likvida medel har man däremot anledning
att ställa större krav på att det är fråga om en från allmän
synpunkt angelägen strukturrationalisering (prop. 1966:90).
Våren 1987 beslutade riksdagen att regeringen inte utan
riksdagens godkännande fick medverka till att statens andel av
röstetalet i Procordia minskar under två tredjedelar (prop.
1986/87:126, NU 41, rskr. 331).
I december 1989 beslutade styrelserna för Procordia och Volvo
att gemensamt bilda en koncern med inriktning mot främst
läkemedel--bioteknik och livsmedel. Avsikten var att
läkemedelsföretaget Pharmacia AB (då med Volvo som dominerande
ägare) och livsmedelsföretaget Provendor AB (då helt ägt av
Volvo) skulle integreras med Procordias verksamhet. Betalning
skulle ske genom en nyemission i Procordia. Härefter och efter
viss omvandling av A- och B-aktier skulle statens andel av
röstetalet minska från 80,5% till 42,5%.
Bildandet av den nya koncernen förutsatte riksdagens
godkännande, eftersom statens andel av röstetalet i Procordia
skulle bli mindre än två tredjedelar.
I proposition 1989/90:109, beslutad den 8 mars 1990, föreslogs
därför bl.a. att riksdagen skulle godkänna att regeringen
medverkar till att statens aktieägande i Procordia minskar genom
den föreslagna nyemissionen i Procordia. Näringsutskottet
tillstyrkte propositionen i denna del genom betänkandet
1989/90:NU35, som justerades den 26 april 1990. Riksdagen följde
utskottet genom beslut den 9 maj 1990 (rskr. 249).
Den 28 mars 1990 ansökte Volvo hos regeringen om befrielse
från realisationsvinstskatt och värdepappersskatt i fråga om
avyttringen av aktierna i Provendor och Pharmacia. Utskottet
noterar att någon information härom från regeringens sida inte
lämnades till riksdagen. I beslut den 17 maj 1990 biföll
regeringen ansökningen såvitt avsåg skatten på vinsten vid
avyttringen av aktierna i Provendor. Regeringen avslog
ansökningen i övriga delar.
Utskottet har inte kunnat finna att Volvos ansökan om
skattebefrielse har haft någon betydelse för frågan om minskning
av statens ägarandel i Procordia. Granskningen föranleder i
övrigt inte något uttalande från utskottets sida.
21. Fast förbindelse över Öresund
Utskottet har till granskning tagit upp regeringens befattning
med frågan om en fast förbindelse över Öresund. Denna fråga har
som känt diskuterats under lång tid i olika sammanhang, bl.a. i
riksdagen. Under innevarande riksmöte kommer riksdagen att ta
ställning till en proposition i frågan.
Genom beslut den 20 juni 1984 bemyndigades dåvarande chefen
för kommunikationsdepartementet -- statsrådet Curt Boström --
att tillkalla en delegation med uppdrag att i samarbete med en
dansk ämbetsmannadelegation utarbeta förslag till
regeringsöverenskommelser om anläggande av en fast förbindelse
mellan Köpenhamn och Malmö och om en järnvägstunnel mellan
Helsingör och Helsingborg. I beslutet finns en redovisning av
överläggningar och beslut om Öresundsfrågorna som förekommit
under 1970-talet, däribland riksdagens beslut 1973 att godkänna
en överenskommelse om en vägbro mellan Köpenhamn och Malmö och
en järnvägstunnel mellan Helsingör och Helsingborg
(dir.1984:24).
Statsrådet Boström tillkallade med stöd av bemyndigandet en
delegation -- sedermera kallad Öresundsdelegationen.
Delegationen har avgett betänkandena (Ds K 1985:7)
Öresundsförbindelser, (SOU1987:41) Fasta Öresundsförbindelser
och (SOU 1987:42) Miljökonsekvenser av fasta
Öresundsförbindelser.
Genom regeringsbeslut den 5 maj 1988 fick delegationen i
uppdrag att utföra vissa kompletteringar av det dittills
framtagna utredningsmaterialet. Kompletteringarna avsåg i första
hand ett närmare studium av alternativet med en tunnel för
järnvägstrafik mellan Köpenhamn och Malmö. I uppdraget ingick
också att närmare undersöka möjligheterna att bygga en i 1987
års rapport behandlad kombinerad väg- och järnvägsförbindelse i
etapper (dir. 1988:24).
Tilläggsuppdraget redovisades i februari 1989 i betänkandet
(SOU1989:4) Fasta Öresundsförbindelser.
Regeringen träffade den 23 mars 1991 ett avtal med Danmarks
regering om en fast förbindelse över Öresund. I proposition
1990/91:158, som beslutades den 25 mars 1991, föreslås att
riksdagen godkänner avtalet samt ger tillstånd till erforderlig
bolagsbildning och upptagande av lån m.m. Propositionen har
hänvisats till trafikutskottet.
Vad som hittills förekommit rörande regeringens befattning med
frågan om en fast förbindelse över Öresund ger inte anledning
till något uttalande från utskottets sida.
Hemställan
Utskottets anmälan
Resultatet av den i det föregående redovisade granskningen av
statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning
får utskottet härmed för riksdagen
anmäla.
Stockholm den 21 maj 1991
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Catarina
Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp),
Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören
Lekberg (s), Anita Modin (s), Torgny Larsson (s), Elisabeth
Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Bo
Hammar (v), Hans Leghammar (mp)* och Ulla Pettersson (s).
*Ej närvarande vid justeringen.
Vid behandlingen av
avsnitt 7 b -- insyn i EG-frågor -- har Per Gahrton (mp)
ersatt Hans Leghammar (mp);
avsnitt 10 -- handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet
-- har Rosa-Lill Wåhlstedt (s) ersatt Sture Thun (s);
avsnitt 12 -- krigsmaterielexport -- har Ingela Mårtensson
(fp) ersatt Ylva Annerstedt (fp) och Per Gahrton (mp) ersatt
Hans Leghammar (mp);
avsnitt 13 -- Sverige och Gulfkriget -- har Per Gahrton (mp)
ersatt Hans Leghammar (mp);
Birgit Friggebo och Ylva Annerstedt (båda fp) anser att den
del av utskottets yttrande som på s.11 börjar med "Utskottet
vill" och slutar med "något uttalande" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill understryka att regeringen självfallet har det
fulla ansvaret för sina beslut, oavsett om dessa föregåtts av
partiledaröverläggningar eller inte. Det har dock i några fall
förekommit att regeringsledamöter genom att hänvisa till
partiledaröverläggningar velat ge intrycket av att ansvaret för
besluten delas med oppositionspartierna. I fallet med
utlämnandet av RRV-rapporten till Indien uppgavs dessutom
felaktigt att överläggningar skett före beslut trots att delar
av rapporten redan överlämnats till Indien när informationen
gavs till de borgerliga partiledarna. Sådana händelser riskerar
att undergräva möjligheterna för oppositionspartierna att motta
förtrolig information från regeringen.
2. Handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet
(avsnitt10) såvitt avser konsekvenser av ett nytt system för
bostadsfinansiering
Birgit Friggebo och Ylva Annerstedt (båda fp) anser att den
del av utskottets yttrande som på s.42 börjar med
"Bostadsministern har" och slutar med "någon erinran" bort ha
följande lydelse:
Två alternativ presenteras med olika antaganden om räntenivå
och inflation. Bostadsministern har uttalat att de svårigheter
som är förenade med att göra antaganden om räntenivå och
inflation på längre sikt var motivet för avgränsningen i tiden.
Det föreslagna bostadsfinansieringssystemet verkar emellertid på
mycket lång sikt, lånen löper på 40 år. De presenterade
antagandena om räntenivå och inflation borde därför enligt
utskottets mening ha omfattat även en period efter 1996. Detta
skulle ha gjort det möjligt för riksdagen att bedöma systemets
hållfasthet på längre sikt.
3. Handläggningstider m.m. i bostadsdepartementet
(avsnitt10) såvitt avser ny chef vid statens råd för
byggnadsforskning
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Hans Nyhage (m),
Elisabeth Fleetwood (m) och Ylva Annerstedt (fp) anser att den
del av utskottets yttrande som på s.42 börjar med
"Konstitutionsutskottet berörde" och slutar med "ytterligare
uttalande" bort ha följande lydelse:
I förnyelsen av den statliga förvaltningen har regeringen gett
chefsförsörjningsfrågorna en betydelsefull roll. För att uppnå
en långsiktig chefsförsörjning har civildepartementet tilldelats
ett övergripande ansvar för utnämningspolitiken; även
statssekreteraren i statsrådsberedningen har till uppgift att
särskilt bevaka dessa frågor (jfr 1989/90:KU30, s. 80 samt vad
som sägs i avsnitt 15a i detta betänkande om
utnämningsfrågor).
Redan för ett och ett halvt år sedan aktualiserades frågan om
ny chef för byggforskningsrådet, men ännu har inte någon
permanent chef och föreståndare utsetts. Handläggningen av denna
utnämningsfråga har enligt utskottet inte motsvarat regeringens
intentioner för en god chefsförsörjning.
4. Sverige och Gulfkriget såvitt avser det svenska
fältsjukhuset (avsnitt 13d)
Bo Hammar (v) och Per Gahrton (mp) anser att den del av
utskottets yttrande som på s.60 börjar med "Utskottets
granskning" och slutar med "särskilt uttalande" bort ha följande
lydelse:
Beslutet att ställa ett bemannat fältsjukhus till
Storbritanniens förfogande i Saudiarabien måste visserligen
fattas snabbt. Det var emellertid ett långtgående åtagande,
vilket inte föregicks av erforderliga folkrättsliga analyser. Om
detta vittnar bl.a. de motstridiga uttalanden som i anslutning
till regeringens beslut fälldes av företrädare för regeringen om
fältsjukhusets uppgifter. Det kan enligt utskottets mening också
sättas i fråga om inte riksdagen bort medverka i samband med de
överenskommelser som slöts med Storbritannien och Saudiarabien.
5. Sverige och Gulfkriget såvitt avser statsministerns brev
till Iraks president (avsnitt 13e)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),
Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp)
och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande
som på s.62 börjar med "En jämförelse" och på s.63 slutar
med "är befogad" bort ha följande lydelse:
En jämförelse mellan frågesvaret och brevet visar att det
finns skillnader i formuleringar samt att i brevet lämnas
uppgifter som inte har någon motsvarighet i frågesvaret.
Riksdagsdebatten mellan utrikesministern och frågeställaren har
för övrigt i något skede angetts vara ett interpellationssvar.
Oavsett detta ger formuleringar i brevet på avgörande punkter
ett missvisande intryck om Sveriges Mellanösternpolitik.
En frågedebatt i riksdagen kan inte, som gjorts gällande,
ersätta sedvanlig handläggning av viktiga utrikespolitiska
frågor, särskilt som formuleringer i brevet varit ägnade att
leda till missförstånd om landets utrikespolitiska linje.
Utskottet anser därför -- i anslutning till vad utrikesministern
har anfört -- att utrikesnämnden i förväg borde ha underrättats
om brevet. För detta talar inte bara frågans vikt utan också det
förhållandet att Sveriges agerande i övrigt under Gulfkriget
regelmässigt hade tagits upp i utrikesnämnden. Om tiden inte
medgett ett sammanträde med utrikesnämnden, borde brevet ha
anmälts för ledarna för de övriga partier som är företrädda i
nämnden. Med hänsyn till vad som framkommit om att ett brev
övervägts inemot tre veckor, kan det dock enligt utskottets
mening inte med fog hävdas att utrikesnämnden -- som för övrigt
enligt uppgift höll ett möte den 15 november -- inte hunnit
kallas till ett sammanträde.
Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v)
och Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande
som på s.68 börjar med "De s.k. decemberbesluten" och slutar
med "situationen stabiliserats" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening finns det anledning att rikta kritik
mot de s.k. decemberbesluten. För det första kan situationen när
det gäller flyktingmottagandet inte anses ha varit utsatt för
sådana påfrestningar att man bort tillämpa bestämmelsen om
särskilda skäl i 3 kap. 4 § andra stycket 2. För det andra är
det anmärkningsvärt att besluten togs utan att föregås av
ingående kontakter med FNs flyktingkommissarie. Vidare var
underlaget uppenbarligen bristfälligt när de gäller att bedöma
om de asylsökande var att betrakta som flyktingar. Slutligen
skall framhållas att den retroaktiva tillämpningen av beslutet
måste betraktas som mycket olycklig. Utskottet anser således att
regeringens decemberbeslut innebar en felaktig tillämpning av
den aktuella bestämmelsen.
Årets granskning har främst tagit sikte på förutsättningarna
för en fortsatt tillämpning av den praxis decemberbesluten
skapat. Enligt utskottets mening ger den minskade
tillströmningen av asylsökande utan tvivel anledning att återgå
till tidigare ordning även bortsett från utskottets nyss
redovisade uppfattningar att det från början aldrig funnits
förutsättningar att tillämpa den aktuella bestämmelsen.
Utskottet vill också understryka det orimliga i att det är
brister i den svenska byråkratin som får styra frågan om en
återgång till tidigare ordning.
Enligt utskottets mening finns det vidare anledning att ta
fasta på de synpunkter i frågan om decemberbesluten som
framförts av professor Håkan Strömberg. Mot bakgrund av att
regeringen avsåg att fastslå nya principer med generell
giltighet borde föreskriftsformen ha använts i stället för
beslut i ett enskilt ärende.
Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v)
och Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande
som på s.70 börjar med "Det är" och slutar med "denna
bedömning" bort ha följande lydelse:
Utskottet vill först erinra om att FN-konventionen om barns
rättigheter ålägger konventionsstaterna att vidta lämpliga
åtgärder för att säkerställa att barn som söker flyktingstatus
eller anses som flykting erhåller lämpligt skydd och bistånd.
Utskottet vill också hänvisa till att regeringen i propositionen
om socialtjänstlagen (prop. 1989/90:28) uttalat att barns rätt
till kontinuitet och stabilitet bör vara ett övergripande mål
för alla hjälpinsatser.
Det är enligt utskottets mening i och för sig
tillfredsställande att den nämnda kartläggningen av de ensamma
barnens situation kommit till stånd. De missförhållanden som
redovisas i socialstyrelsens rapport är emellertid kända sedan
tidigare och borde ha åtgärdats för länge sedan. Som
socialstyrelsen också kommit fram till har flyktingmottagandet
inte varit uppbyggt för att möta barns behov. Barnens situation
har försvårats av den oklara ansvarsfördelningen mellan de
berörda myndigheterna, inte minst mellan invandrarverket och
socialtjänsten. Ur barnens perspektiv är det således inte
acceptabelt att behöva flytta flera gånger på grund av de regler
som styr flyktingmottagandet. Många barn har utsatts för
traumatiska upplevelser och separationer i samband med
krigsupplevelser och flykt. Som socialstyrelsen framhållit är
det mycket olyckligt om dessa barn skall behöva utsättas för
flera separationer, lång väntan och osäkerhet sedan de kommit
hit. Utskottet finner mot den angivna bakgrunden anledning till
anmärkning mot invandrarministern för hennes brist på agerande
när det gäller att förbättra de ensamma barnens situation.
8. Utlänningsärenden m.m. såvitt avser direktavvisningar till
Polen under 1990 (avsnitt 14e)
Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v)
och Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande
som på s.72 börjar med "Utskottet har" och slutar med
"utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Den svenska regeringen har fört förhandlingar med Polens
regering i syfte att förmå polska myndigheter att inte utfärda
transitvisum för de utlänningar som avser att resa till Sverige
utan att undersöka äktheten i deras inresevisum till Sverige.
Förhandlingar har således förts med ett land som inte
undertecknat FNs flyktingkonvention (Genèvekonventionen) och
därmed inte åtagit sig några förpliktelser till asylsökande.
Från svensk sida framhölls att falska svenska viseringar
användes, och från den polska sidan visades en beredvillighet
att medverka till en lösning av problemen.
Enligt utskottets mening kan dock inte bortses från att för en
stor del av utlänningarna var Sverige första asylland särskilt
mot bakgrund av att Polen inte undertecknat Genèvekonventionen.
Dessutom har senare bekräftats att en del av flyktingarna haft
sådan anknytning till Sverige att det berättigat till asyl.
Genom Genèvekonventionen har Sverige förbundit sig att ge asyl
åt människor som känner välgrundad fruktan för förföljelse. Den
stipulerar vidare att en flykting skall ha rätt att dels söka
asyl, dels få sin ansökan prövad. Denna rätt tillkommer även den
som saknar pass och visum. På denna grund vilar även den svenska
utlänningslagstiftningen. Resultatet av regeringens agerande har
blivit att asylsökande har hindrats från att få sin sak prövad.
Detta strider således mot de konventioner som Sverige
undertecknat liksom mot riksdagens riktlinjer för
flyktingpolitiken.
9. Utnämningsärenden m.m., allmänt (avsnitt 15a)
Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m)
anser att den del av utskottets yttrande som på s.78 börjar
med "Vid utfrågningen" och slutar med "utskottets sida" bort ha
följande lydelse:
Sedan socialdemokraterna övertog regeringsansvaret 1982 har en
massiv satsning på att utnämna socialdemokrater till verkschefer
o.d. skett. Här följer några exempel på hur omfattande detta
missbruk av utnämningsmakten varit:
Allan Larsson, AMS
Carl Tham, statens energiverk
Bertil Zachrisson, postverket
Sven-Eric Nilsson, f.d. statsråd, kammarkollegiet
Lars Hillbom, SPK
Maj-Britt Sandlund, socialstyrelsen
Berit Rollén, AMU-styrelsen
Olle Göransson, trafiksäkerhetsverket
Carl Tham, SIDA
Odd Engström, RRV
Erland Ringborg, SÖ
Sivert Andersson, arbetarskyddsstyrelsen
Bert Ekström, SMHI
Lars Ag, byggnadsstyrelsen
Hans Löwbeer, bankinspektionen
Lennart Myhlbeck, statens räddningsverk
Kerstin Niblaeus, kemikalieinspektionen
Carin Beckius, statens institut för läromedelsinformation
Göran Löfdahl, statens kulturråd
Leif Andersson, presstödsnämnden
Arne Nygren, statens gruvegendomar
Claes Örtendahl, statskontoret
Ulf Larsson, kriminalvårdsstyrelsen
Lennart Klackenberg, UD
Anders Ferm, UD
Hans Dahlgren, UD
Annie Marie Sundbom, UD
Nils-Gösta Damberg, UD
Göte Svensson, UD
Maj Britt Theorin, UD
Harald Fälth, UD
Sten Wickbom, landshövding
Sigvard Marjasin, landshövding
Carl Johan Åberg, landshövding
Ulf Larsson, generaldirektör
Per Borg, generaldirektör
Christer Wretborn, departementsråd
Lennart Bodström, ambassadör
Olle Svenning, pressråd
John-Olof Persson, AMS
Monica Sundström, statens väg- och trafikinstitut
Göte Bernhardsson, AMS
Jan Carling, statskontoret
Marianne Ståhlberg, glesbygdsdelegationen
Gunnel Färm, statens väg- och trafikinstitut
Ulf Göransson, statens arbetsgivarverk
Rolf Annerberg, statens naturvårdsverk
Detta är endast en exemplifiering. Regeringsformen 11 kap.
9§ stadgar att endast förtjänst och skicklighet skall gälla
vid tillsättningen av statliga tjänster. Det förefaller
osannolikt att dessa kriterier endast skulle återfinnas i större
omfattning inom just regeringspartiet.
Den slutsats som måste dras av den socialdemokratiska
regeringens utnämningspolitik under 1980-talet är att en
omfattande politisering de facto har kommit till stånd vad
gäller framför allt verkschefer, men till icke obetydlig del
också inom utrikesförvaltningen.
Konsekvensen av detta måste vid ett regeringsskifte bli att
den tillträdande regeringen har full rätt att så snabbt den
finner lämpligt byta ut personer som är tillsatta på politiska
grunder. Att en ny regering övertar en administration som till
betydande del leds av personer som tillsatts på speciella
politiska meriter är inte rimligt. Det får -- med tanke på vad
som här har redovisats -- väl kunna hävdas att en regering har
rätt att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att få ett
professionellt ledarskap inom den statliga sektorn.
De invändningar som kan riktas häremot måste bedömas mot den
utveckling som ägt rum under 1980-talet. Kritik mot kommande
förändringar i riktning mot ett mera renodlat s.k. spoilsystem
skall riktas mot dem som i betydande utsträckning frångått
regeringsformens bestämmelser om grunderna för tillsättande av
statlig tjänst.
De juridiska problem som finns i sammanhanget, t.ex.
pensionsregler som kan behöva utlösas vid regeringsskiften,
bör snarast ses över.
Slutligen bör framhållas att regeringen också har ett ansvar
för att personer i statlig chefsställning fullgör sina uppgifter
på ett korrekt sätt. Här är det viktigt att inga obehöriga
partipolitiska hänsyn tas och att statliga chefer i Sverige
eller vid svenska utlandsmyndigheter bedöms på sakliga grunder
och inte efter partitillhörighet.
10. Statlig personalpolitik (avsnitt16)
Birgit Friggebo (fp), Ylva Annerstedt (fp) och Bo Hammar (v)
anser att den del av utskottets yttrande som på s.83 börjar
med "Det hade" och slutar med "blev uppsagd" bort ha följande
lydelse:
Enligt utskottets mening borde riktlinjer för
regeringskansliets arbete med strukturförändringar i den
statliga administrationen självfallet ha förelegat redan i
oktober 1990 då strukturförändringarna aviserades i regeringens
skrivelse 1990/91:50 och då propositionen om ansvaret för skolan
(prop. 1990/91:18) lades fram. En tillämpning av riktlinjerna
skulle enligt utskottets bedömning ha inneburit att
skolöverstyrelsens personal inte hade sagts upp i sin helhet.
Detta skulle ha motverkat den oro som uppstod bland statligt
anställda efter det att skolöverstyrelsens hela personal blev
uppsagd.
11. Polisingripanden i september 1989 (avsnitt17)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),
Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp)
och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande
som på s.85 börjar med "Utskottet har" och slutar med
"gällande rätt" bort ha följande lydelse:
I olika sammanhang (se t.ex. JuU 1976/77:15, s. 6, rskr. 94)
har uttalats att det för rättstillämpningen är av utomordentlig
vikt att ändring av gällande rätt från lagstiftarens sida sker
genom föreskrifter i lag eller genom motivledes gjorda
uttalanden i anslutning till antagandet av ny eller ändrad
lagtext och inte genom allmänna uttalanden i
lagstiftningsärenden som inte gäller det lagrum uttalandena
avser. I proposition 1990/91:129 sker ingående genomlysningar av
det föredragande statsrådets syn på frågor om ingripanden vid
allmänna ordningsstörningar. Även om det nu är fråga om
lagstiftningsfrågor som ligger inom justitieutskottets
beredningsområde finner konstitutionsutskottet, särskilt mot
bakgrund av vad justitieministern anfört om att det som sägs i
propositionen kan ha ett visst värde som rättskälla för de
rättstillämpande organen, anledning erinra om de principiella
skäl som talar mot att frågan om innebörden av ett lagrum avgörs
genom uttalanden i ett lagstiftningsärende som inte gäller det
lagrum som uttalandena avser. Härtill kommer att det under
förhållandevis lång tid förelegat vissa oklarheter vad gäller
rättsläget på nu ifrågavarande område.
12. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser äldreomsorgens
organisation (avsnitt 18a)
Anders Björck (m), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m),
Elisabeth Fleetwood (m) och Bengt Kindbom (c) anser att den del
av utskottets yttrande som på s.87 börjar med "Utskottet får"
och slutar med "ytterligare uttalande" bort ha följande lydelse:
Utskottet får anföra följande. Riksdagen avgjorde frågan om
den framtida äldreomsorgens organisation genom beslut den 13
december 1990. Som ovan framgått hade emellertid regeringen
(socialdepartementet) långt tidigare tagit initiativ till ett
omfattande beredningsarbete hos landsting och kommuner
gällande denna fråga, och särskilda riktlinjer angående detta
arbete -- riktlinjerna angavs ha utformats gemensamt mellan
socialdepartementet samt Landstingsförbundet och Svenska
kommunförbundet -- hade utsänts i juli och september 1990. Det
bör härvid framhållas att riktlinjerna i fråga endast hade
diskuterats underhand med företrädare för Landstingförbundets
och Svenska kommunförbundets kanslier och alltså inte varit
föremål för beslut i Landstingsförbundets och Svenska
kommunförbundets styrelser. Då regeringens ovannämnda åtgärder
vidtogs var det fortfarande mycket osäkert hur det skulle gå med
reformen, och några grundläggande principbeslut rörande denna
fanns inte att falla tillbaka på. Utskottet vill i sammanhanget
erinra om den uppseendeväckande åtgärden att i ett
pressmeddelande från socialdepartementet i juni 1990 till stöd
för det fortsatta beredningsarbetet hänvisa till vissa beslut av
den socialdemokratiska partikongressen.
Mot bakgrund av det ovan anförda finner utskottet det mycket
anmärkningsvärt att regeringen inte avvaktade riksdagens beslut
i ärendet, varvid utskottet även vägt in risken för att det
utförda förberedelsearbetet skulle komma att föregripa
riksdagens ställningstagande till själva reformen. Regeringen
kan inte undgå kritik för sin ifrågavarande handläggning.
13. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser kontroll och
tillsyn över dentala material (avsnitt 18b)
Anders Björck (m), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),
Hans Nyhage (m), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp)
och Bengt Kindbom (c) anser att den del av utskottets yttrande
som på s.89 börjar med "Enligt 5 kap." och på s.90 slutar
med "av frågan" bort ha följande lydelse:
Enligt 5 kap. 13 § riksdagsordningen skall riksdagens beslut
med anledning av proposition samt annat beslut varom regeringen
skall underrättas meddelas regeringen genom skrivelse. Eftersom
riksdagen inte beslutat om ett tillkännagivande till regeringen
i frågan om kontroll och tillsyn över dentala material har
regeringen inte genom riksdagsskrivelse underrättats om de
uttalanden socialutskottet gjort i frågan.
Socialutskottet har dock under flera år återkommande
framhållit det angelägna i att offentlig kontroll av
tandlagningsmaterial snarast kommer till stånd. Redan 1984 fick
socialstyrelsen regeringens uppdrag att utreda vissa frågor
rörande tandersättningsmaterial, och en utredningsrapport
överlämnades till regeringen i januari 1986. I november 1988
framhöll socialutskottet att rapporten -- som remissbehandlats
-- bereddes inom socialdepartementet och att utskottet erfarit
att regeringen avsåg att under 1989 lämna en proposition i
ämnet. Också i budgetpropositionen 1989 angavs att proposition
skulle föreläggas riksdagen 1989. En proposition har dock ännu
inte framlagts trots att frågan under ett antal år beretts i
regeringskansliet och riksdagen sedan en längre tid getts
anledning att räkna med att en proposition skulle komma. Det
förhållandet att socialutskottets majoritet -- i motsats till
yrkandet i en reservation (c, v och mp) -- ansett ett
tillkännagivande till regeringen obehövligt, har uppenbarligen
grundat sig på att det i olika sammanhang utlovats att en
proposition var ganska nära förestående. Regeringens
handläggning av frågan om kontroll och tillsyn över dentala
material kan mot denna bakgrund inte anses tillfredsställande.
14. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser tandvårdstaxan
(avsnitt18c)
Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m)
anser att den del av utskottets yttrande som på s.92 börjar
med "Utskottets granskning" och på s.93 slutar med "att
beakta" bort ha följande lydelse:
När det gäller 1990 års regeringsbeslut om tandvårdstaxan
talar flera omständigheter för att det brustit i kravet på
objektivitet. Det förhållandet att tandläkarna inte accepterat
riksförsäkringsverkets bedömningar tycks ha medfört att de fått
ett sämre utfall i fråga om taxebeloppen än de annars skulle ha
fått. Tandteknikerna som uppnådde samförstånd fick nämligen ett
utfall som var klart bättre än tandläkarnas. Också oenigheten i
riksförsäkringsverkets styrelse i fråga om verkets förslag till
regeringen ger stöd för intrycket att frågan inte blev behandlad
med tillräcklig grad av objektivitet inom riksförsäkringsverket.
Med hänsyn till att tandläkarna inte utan vidare kan lämna
tandvårdsförsäkringssystemet är det enligt utskottets mening
särskilt angeläget att besluten bygger på objektiva faktorer.
Enligt utskottets mening hade riksförsäkringsverkets förslag
sådana brister i detta hänseende att regeringen borde ha
frångått förslaget och gett tandläkarna samma procentuella
höjning som tandteknikerna.
15. Affären mellan AB Volvo och Procordia AB (avsnitt20)
Bertil Fiskesjö och Hugo Andersson (båda c) anser att den del
av utskottets yttrande som på s.95 börjar med "Utskottet har"
och slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Volvos ansökan om skattebefrielse gällde mycket stora belopp.
Det hade därför varit av betydelse för riksdagen att känna till
ansökningen då propositionen behandlades. Enligt utskottets
mening borde regeringen ha informerat riksdagen om ansökningen.
Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande från
riksdagens sida.
16. Fast förbindelse över Öresund (avsnitt21)
Bertil Fiskesjö och Hugo Andersson (båda c) anser att den del
av utskottets yttrande som på s.96 börjar med "Vad som" och
slutar med "utskottets sida" bort ha följande lydelse:
Frågan om en fast förbindelse rör fler länder än Sverige och
Danmark. Såvitt framgår av det redovisade materialet har
regeringen inte tillräckligt beaktat de andra intressen som
andra länder har enligt den nordiska miljöskyddskonventionen (SÖ
1974:99).
17. Fast förbindelse över Öresund (avsnitt21)
Hans Leghammar (mp) anser att den del av utskottets yttrande
som på s.96 börjar med "Vad som" och slutar med "utskottets
sida" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening tyder en del omständigheter på
oegentligheter från regeringens eller enskilda statsråds sida
och att regeringen kan ha låtit sig påverkas av företrädare för
vissa industriintressen då den har handlagt frågan om en fast
förbindelse över Öresund. Misstankarna härom är alltför starka
för att kunna lämnas utan avseende. Förbindelsen är avsedd att
bli det största byggnadsverket i Norden och kan medföra
förödande konsekvenser för miljön i Öresund och Östersjön. Detta
berör flera länder, inte bara Sverige och Danmark. Det finns mot
den bakgrunden all anledning att grundligt utreda regeringens
och enskilda statsråds roll i beslutsprocessen kring frågan om
en fast förbindelse över Öresund. Utskottet kommer därför att
göra en utförlig granskning under nästa riksmöte.
Särskilda yttranden
1. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets
organisation såvitt avser partiledaröverläggningar
(avsnitt1c)
Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m)
anför:
Det är för bevarandet av partiledaröverläggningarnas
informella och förtroliga karaktär viktigt att de inte
missbrukas. I annat fall blir det omöjligt för
oppositionspartierna att vid överläggningarna motta förtrolig
information. Om regeringen i något sammanhang önskar åberopa
överenskommelser med oppositionspartierna bör samråd ske i
sådana former att full klarhet råder om vad som förevarit och
att detta dokumenteras på lämpligt sätt. Självfallet har
regeringen det fulla ansvaret för besluten i regeringsärendena,
oavsett om dessa föregåtts av partiledaröverläggningar eller
inte.
2. Regeringens sammansättning och regeringsarbetets
organisation såvitt avser partiledaröverläggningar
(avsnitt1c)
Hans Leghammar (mp) anför:
Som framgår av utskottets redovisning har miljöpartiet de
gröna och vänsterpartiet vid ett flertal tillfällen utestängts
från partiledaröverläggningarna. Så har närmast regelmässigt
varit fallet när överläggningarna gällt utrikes- och
säkerhetspolitiska frågor. Som huvudsakligt skäl för denna
ordning har från regeringens sida framförts att man funnit det
naturligt att överlägga med företrädarna för de partier som är
representerade i utrikesnämnden. Enligt 10 kap. 7§
regeringsformen består utrikesnämnden av talmannen samt nio
andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig. Vilka partier
som är representerade i utrikesnämnden är ett resultat endast
av de regler och den praxis som tillämpats vid valet av
ledamöter i nämnden. Miljöpartiet de gröna har vid ett flertal
tillfällen krävt en förändring av gällande regler och praxis så
att minst en företrädare för samtliga i riksdagen representerade
partier ges tillträde till utrikesnämndens sammanträden.
I ett parlamentariskt system är det viktigt att vissa partier
inte diskrimineras när det gäller viktig samhällsinformation. Av
den anledningen är det orimligt att både miljöpartiet de gröna
och vänsterpartiet är uteslutna från utrikesnämndens
sammanträden. Den grundlagsskyddade fria opinionsbildningen
kommer enligt vår mening i kläm med den praxis som i dag
används, genom att viktig information om utrikesfrågor inte
framförs på ett likvärdigt sätt till alla riksdagspartier.
Enligt regeringsformen utgår all offentlig makt i Sverige från
folket och riksdagen är folkets främsta företrädare. Genom det
förfarande som tillämpats utestängs företrädarna för 10 % av
folket från viktig information i utrikes- och säkerhetspolitiska
frågor.
3. Offentlighet och sekretess såvitt avser insyn i EG-frågor
(avsnitt7b)
Per Gahrton (mp) anför:
I granskningsärendet berörs frågan om dokumentation av
sammanträden med rådet för Europafrågor. Miljöpartiet har begärt
att konstitutionsutskottet, som ett led i granskningen av i
vilken mån rådet för Europafrågor har hörsammat föregående
granskningsbetänkandes påpekanden, från regeringskansliet skulle
begära in förteckning över vilka sammanträden som hållits sedan
riksdagsbeslutet angående granskningen fattades våren 1990 samt
uppgifter på vilka personer som deltagit i dessa sammanträden.
Tyvärr ville utskottsmajoriteten inte hörsamma denna begäran.
Jag anser att en sådan förteckning borde ha bilagts
granskningsbetänkandet.
4. Olovlig avlyssning m.m. (avsnitt11)
Anders Björck, Hans Nyhage och Elisabeth Fleetwood (alla m)
anför:
Regeringens åtgärder med anledning av mordet på Olof Palme den
28 februari 1986 har föranlett konstitutionsutskottet att ta upp
frågan i sina granskningsbetänkanden varje år sedan mordet
begicks. Som känt tog den socialdemokratiska regeringen mycket
aktiv del i arbetet med att lösa mordgåtan. Man kan i och för
sig ha förståelse för detta, men frågan är om aktiviteterna å
ena sidan sträckt sig alltför långt. Å andra sidan kan den
frågan ställas om regeringen i vissa skeden visat alltför stor
passivitet när utredningsverksamheten visade sig spåra ur och i
vissa lägen gå helt snett. Frågorna har betydande
konstitutionell räckvidd och har utförligt berörts i tidigare
granskningsbetänkanden. Vi vill peka på några punkter.
Spaningsarbetets operativa sida föranledde regeringen att
under lång tid ha en särskild departementstjänsteman placerad i
spaningsledningen under den tid Hans Holmér hade ansvaret för
mordutredningen. Synpunkter på detta har lämnats i utskottets
betänkanden och i reservationer till dessa. Den s.k. Ebbe
Carlsson-affären medförde justitieministerns -- Anna-Greta
Leijons -- avgång. Efter många turer -- främst från regeringens
sida -- fick konstitutionsutskottet till slut till stånd en
genomlysning av affären. Denna tog en stor del av sommaren 1988
i anspråk. Många märkliga förhållanden uppdagades. Vi tänker
inte bara på privatpersonen Ebbe Carlssons kontakter med
företrädare för regeringen, utan också på det förtroende han
uppenbarligen åtnjöt hos rikspolischefen Nils Erik Åhmansson och
hos Säpoutredaren Carl Lidbom m.fl. Här finns fortfarande en rad
dunkla punkter vad gäller regeringens inblandning. Särskilt
gäller det de nu aktuella olagliga buggningarna och smugglingen
av buggningsmaterial. Utskottet har beslutat vänta med sin
granskning i dessa delar i avvaktan på pågående rättegångar.
Några omständigheter i anslutning till buggningarna förefaller
minst sagt märkliga. Som redovisas i årets betänkande avsåg
granskningen 1989 bl.a. frågan huruvida dåvarande
justitieministern Sten Wickbom eller någon av hans medarbetare
gett sitt medgivande till eller i varje fall underrättats om att
olaglig elektronisk avlyssning användes i utredningen av mordet
på Olof Palme. När åtal mot Holmér och andra höga polischefer
hade väckts i början på förra året började regeringen på fullt
allvar diskutera frågan om s.k. abolition, dvs. att åtalen
skulle läggas ned. Det skedde nu inte. I stället började
regeringen intressera sig för frågan om att försöka begränsa
målsägarnas hävdvunna rätt enligt svensk lag att delta i
rättegången. Även i dessa avseenden ter sig regeringens agerande
märkligt. Utskottet får tillfälle att återkomma till detta i
senare granskning.
Det är viktigt att utskottet under sin mandatperiod på
lämpligt sätt -- så långt det är möjligt -- slutför sin
granskning av Ebbe Carlsson-affären. Med hänsyn till
rättegångarna i det s.k. buggningsmålet och om insmugglingen av
avlyssningsutrustning har utskottet, som nämnts, hittills
avstått från utfrågningar med anknytning till dessa båda
händelser.
När dom fallit i den s.k. smugglingsrättegången bör utskottet
under sommaren genomföra utfrågning för att på detta sätt ge en
så korrekt bild som möjligt av händelseförloppet och regeringens
roll i sammanhanget.
5. Sverige och Gulfkriget såvitt avser krigsmateriel till
länder som deltog i FN-alliansen (avsnitt13c)
Bo Hammar (v) och Per Gahrton (mp) anför:
Vänsterpartiet och miljöpartiet har i många sammanhang
redovisat kritiska synpunkter såväl på den svenska exporten av
krigsmateriel som på avgränsningen av vad som är att anse som
krigsmateriel.
De grannlaga överväganden -- med tolkningar och prövningar
enligt svårtillämpade riktlinjer -- som uppkom när länderna i
den s.k. FN-alliansen skyndsamt ville förvärva vapen från
Sverige ger ytterligare belägg för att vapenexporten bör
avvecklas helt.
6. Utlänningsärenden m.m. såvitt avser utvisning enligt
terroristbestämmelserna (avsnitt14f)
Birgit Friggebo (fp), Ingela Mårtensson (fp), Bo Hammar (v)
och Hans Leghammar (mp) anför:
Det är enligt vår mening svårt att frigöra sig från misstanken
att den aktuella utvisningen utgjorde en form av kollektiv
bestraffning. Brister i regelsystemet gör det svårt att få denna
fråga prövad. Enligt vår mening borde det finnas möjlighet för
ett oberoende organ att pröva regeringens bedömningar av
förutsättningarna för att tillämpa terroristbestämmelserna i
enskilda fall innan utvisningsbesluten verkställs.
7. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser äldreomsorgens
organisation (avsnitt18a)
Hans Leghammar (mp) anför:
Jag vill i denna del tillägga följande. Regeringen har, då den
beslutar om förberedande åtgärder kopplade till en väntad
reform, att göra en avvägning mellan två motstridiga intressen.
Vad som åsyftas är, å ena sidan, intresset av att vidta
förberedelser i syfte att förkorta tiden för reformens
genomförande samt, å andra sidan, intresset av att inte
föregripa det slutliga ställningstagandet, bl.a. genom att
berörda myndigheter genom förberedelsearbetet inte binds upp på
ett olämpligt sätt. Att göra en sådan avvägning innebär ofta en
svår och grannlaga uppgift. Det är mot den angivna bakgrunden
som jag funnit att utredningen i ärendet inte givit mig fog för
att rikta någon konstitutionell kritik mot regeringen för dess
handläggning av äldreomsorgens organisation.
8. Hälso- och sjukvårdsfrågor såvitt avser kontroll och
tillsyn över dentala material (avsnitt18b)
Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anför:
Vänsterpartiet och miljöpartiet de gröna har i en reservation
till socialutskottets betänkande 1989/90:SoU7 begärt ett
tillkännagivande till regeringen rörande behovet av kontroll och
tillsyn av dentala material. Mot bakgrund av att riksdagen inte
ställt sig bakom detta yrkande är det enligt vår uppfattning
inte rimligt att rikta kritik mot regeringen för att den
efterfrågade kontrollen och tillsynen inte kommit till stånd.
Till betänkandet finns bilagor som inte lagts in i databasen.