Med anledning av en framställning från riksbanksfullmäktige
till konstitutionsutskottet begagnar sig utskottet av sin
initiativrätt och lämnar förslag till riksdagen om vissa
ändringar i regeringsformen. Ändringarna innebär utvidgade
möjligheter att överlåta föreskriftsrätt till riksdagens
myndigheter.
Bakgrund
Ärendets handläggning
Fullmäktige i riksbanken har i en skrivelse den 2 augusti 1990
föreslagit att konstitutionsutskottet låter göra en översyn av
regleringen i 8 kap. regeringsformen avseende förhållandet
mellan riksdagen och dess myndigheter. Enligt fullmäktige behövs
det ytterligare bestämmelser om överlåtelse av normgivningsmakt
till myndigheter under riksdagen, främst riksbanken.
Utskottet beslutade den 9 oktober 1990 att uppdra åt
utskottets beredningsdelegation1 och utskottets kansli att
bereda frågan. Under denna beredning har kontakter förekommit
med statsrådsberedningen, justitiedepartementet,
finansdepartementet och riksbanken. Dessutom har samråd ägt rum
med företrädare för finansutskottet. Beredningsdelegationen
beslutade den 29 november 1990 att till utskottet överlämna
förslag som överensstämmer med dem som läggs fram i detta
betänkande.
1 Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove
Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bengt Kindbom (c), Bo
Hammar (v) och Hans Leghammar (mp).
Bestämmelser om normgivning i regeringsformen
I 8 kap. regeringsformen finns en ingående reglering av
normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta lagar och andra
föreskrifter. Det som utmärker rättsregler är att de är
föreskrifter av generell karaktär som är bindande för
myndigheter och enskilda. Regleringen i kapitlet går främst ut
på att fördela normgivningsmakten mellan riksdagen och
regeringen. Riksdagens föreskrifter meddelas genom lag och
regeringens föreskrifter genom förordning. En grundsats i
kapitlet är att de centrala delarna av normgivningen skall ligga
hos riksdagen. Hit hör främst regeringsformen,
tryckfrihetsförordningen, successionsordningen och
riksdagsordningen (15--17§§). Till riksdagen hör även den
civilrättsliga normgivningen, dvs. föreskrifter om enskildas
personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska
förhållanden inbördes (2§). Föreskrifter om förhållandet
mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för
enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga
eller ekonomiska förhållanden tillhör också riksdagens
normgivningsområde (3§). Detsamma gäller viss normgivning om
kommunernas ställning (5§).
Regeringen har genom 13 § fått ett eget normgivningsområde.
Enligt den paragrafen får regeringen nämligen i förordning
besluta dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels
föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen.
Föreskrifterna får dock inte avse riksdagen eller dess
myndigheter.
I kapitlet finns emellertid också bestämmelser som medger
avvikelser från denna grundläggande fördelning mellan riksdagens
och regeringens normgivningsmakt. Riksdagen kan genom delegering
till regeringen överlåta vissa särskilt angivna delar av sin
normgivningskompetens på det offentligrättsliga området (7§).
Rätten att besluta om skatt kan dock inte delegeras.
Bestämmelserna i kapitlet gör det inte heller möjligt att
delegera rätten att meddela civilrättsliga föreskrifter.
En annan avvikelse från fördelningen är en bestämmelse som
innebär att riksdagen har en övergripande kompetens. Behörighet
för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör
nämligen inte hinder för riksdagen att genom lag meddela
föreskrifter i samma ämne (14§). Och lag får ej ändras eller
upphävas annat än genom lag (17§).
Från sitt eget normgivningsområde enligt 13§ får regeringen
överlåta föreskriftsrätt till en underordnad myndighet.
Som framgått av det föregående kan riksdagen bemyndiga
regeringen att i vissa särskilt angivna ämnen meddela
föreskrifter som annars skall beslutas av riksdagen. Om
riksdagen ger regeringen ett sådant bemyndigande, kan riksdagen
medge att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller
kommun att meddela bestämmelser i ämnet. Riksdagen kan alltså
inte överlåta denna föreskriftsrätt direkt till
förvaltningsmyndighet eller kommun. Delegationen måste gå via
regeringen. Regeringen är emellertid inte tvungen att utnyttja
möjligheten till delegation (11§).
Om riksdagen enligt 8kap. bemyndigar regeringen att meddela
föreskrifter i ett visst ämne, kan riksdagen också uppdra åt
förvaltningsmyndighet under riksdagen att meddela bestämmelser i
ämnet (11§). I förarbetena förutsätts dock att ett sådant
uppdrag bara ges i samband med delegation till regeringen (prop.
1973:90 s. 319). Bestämmelsen tog ursprungligen sikte på den
reglering som fanns i likviditets- och kassakvotslagen
(1962:256), placeringskvotslagen (1962:257) och valutalagen
(1939:350). Dessa lagar innehöll bemyndiganden för regeringen
att meddela vissa föreskrifter. Där lades också uppgiften att
utfärda närmare bestämmelser i anledning av regeringens
förordnanden direkt på riksbanken. Lagarna har ersatts med
modernare lagstiftning. Ett exempel på ett sådant bemyndigande i
nuvarande lagstiftning är riksbankens rätt att meddela
föreskrifter om uppgiftsskyldighet om valutatransaktioner enligt
12§ lagen (1990:750) om betalningar till och från utlandet
m.m.
Ett annat exempel på direkt bemyndigande till riksbanken finns
i 4§ lagen (1990:749) om valutareglering. Regeringen får
enligt den lagen under vissa förutsättningar förordna om
valutareglering. Enligt den nämnda 4 § skall riksbanken meddela
de föreskrifter som behövs för tillämpningen av förordnande om
valutareglering.
Möjligheterna att ge ett direkt bemyndigande till myndighet
under riksdagen kan alltså bara utnyttjas i sådana fall då
riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett
visst ämne enligt 8 kap. Om föreskrifterna gäller något annat
ämne och något sådant bemyndigande följaktligen inte kan ges
till regeringen, är det inte heller möjligt att ge något
bemyndigande till en riksdagsmyndighet.
I sammanhanget kan det finnas anledning att peka på
bestämmelserna i 9 kap. 13 § regeringsformen. Enligt den
paragrafen har endast riksbanken rätt att ge ut sedlar och mynt
och att bestämma utformningen av dessa. Riksbanken tilläggs
genom denna paragraf således en exklusiv rätt att meddela
föreskrifter om hur mynt och sedlar skall se ut. Inte ens
riksdagen har den rätten. Anledningen till att bestämmelsen fick
denna lydelse är att det i ett sådant fall saknas möjligheter
att delegera föreskriftsrätt till riksbanken (prop. 1986/87:143
s.60).
Delegation av normgivningsmaktutan stöd av
regeringsformen
I förarbetena till bestämmelserna i 8 kap. underströk
departementschefen att delegation av normgivningskompetens
självfallet inte skall vara tillåten i andra fall än de som
anges i regeringsformen (prop. 1973:90 s.209). Denna princip
har inte kunnat upprätthållas helt utan undantag.
Det har nämligen förekommit normgivningsdelegation från
riksdagen till organ under riksdagen i frågor som rör den
interna verksamheten. Enligt 9kap. 4§ riksdagsordningen
skall riksdagens förvaltningskontor, i den omfattning riksdagen
bestämmer, meddela föreskrifter och råd i vissa frågor av
förvaltningskaraktär som anges närmare i paragrafen och som
gäller riksdagen och riksdagens myndigheter. Exempel på sådana
bemyndiganden finns i lagen (1983:1061) med instruktion för
riksdagens förvaltningskontor (2, 3 och 6 §§), i lagen
(1983:953) om säkerhetsskydd i riksdagen (3, 7, 21, 28 och 39
§§), och i lagen (1988:589) om ersättning m.m. till riksdagens
ledamöter (29 §).
Det finns även normgivningsbemyndiganden till andra
riksdagsorgan än förvaltningskontoret. Ett exempel erbjuder
tilläggsbestämmelsen 9:7:1 i riksdagsordningen om att
talmanskonferensen kan meddela närmare bestämmelser om
utskottens och enskilda ledamöters studieresor. Ett annat
exempel är 12§ lagen (1986:765) med instruktion för riksdagens
ombudsmän. Enligt den paragrafen skall chefsjustitieombudsmannen
i arbetsordning meddela bestämmelser om organisationen av
verksamheten och fördelningen av ärendena mellan ombudsmännen.
Denna föreskrift tjänade som förebild för en liknande
bestämmelse i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Enligt
38§ i den lagen beslutar riksbanken om arbetsordning och de
föreskrifter i övrigt som behövs för arbetet inom banken.
I propositionen om den nya riksbankslagen konstaterade
departementschefen att regeringsformen inte innehöll
bestämmelser som möjliggjorde direktdelegering av
normgivningsrätt från riksdagen till myndighet under riksdagen.
Han anförde att det dock i praxis hade utvecklats en ordning som
innebar en delegering till myndigheter under riksdagen att
besluta om regler för den inre verksamheten och pekade på
instruktionen för justitieombudsmännen och på lagen (1982:1158)
om riksgäldskontoret. Han ansåg att motsvarande ordning borde
gälla för riksbanken (prop. 1986/87:143 s. 54). Det kan
tilläggas att lagen om riksgäldskontoret upphävdes i samband med
att den nya riksbankslagen trädde i kraft. Huvudmannaskapet för
riksgäldskontoret fördes då över från riksdagen till regeringen.
Vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny riksbankslag
förekom inga erinringar mot vad departementschefen hade anfört i
delegationsfrågan (1988/89:FiU4, rskr. 30).
Även i 17 och 18 §§ lagen (1987:518) med instruktion för
riksdagens revisorer och i 6 § lagen (1974:1037) med instruktion
för valprövningsnämnden finns bestämmelser om delegation av
rätten att besluta om arbetsordning.
Normgivning -- förvaltningsbeslut
I regeringsformen finns inte några närmare bestämmelser om hur
myndigheterna kan få behörighet att fatta förvaltningsbeslut,
dvs. beslut i enskilda fall. Som tidigare anförts innehåller den
däremot en ingående reglering av normgivningsmakten.
Konstitutionsutskottet har i ett annat sammanhang uttalat att
det därför är viktigt att i lagstiftningsärenden avgöra om en
viss beslutsordning avser normgivning eller förvaltningsbeslut
(1989/90:KU10y).
Behovet av utvidgade möjligheter att överlåta föreskriftsrätt
till riksdagens myndigheter
Fullmäktiges framställning
I sin framställning pekar fullmäktige särskilt på två problem
som uppkommer i riksbankens verksamhet till följd av de
begränsade möjligheterna att delegera normgivningsrätt till
banken.
Först skall nämnas att fullmäktige tar upp det sätt på vilket
riksbanken bestämmer kassakraven för kreditinstituten.
Föreskrifter om detta finns i 20 § riksbankslagen. Den har
följande lydelse:
I kreditpolitiskt syfte får riksbanken genom beslut i enskilda
fall uppställa kassakrav gentemot kreditinstitut.
Med kassakrav avses att viss andel, högst femton procent, av
kreditinstitutets placeringar eller förbindelser, beräknade på
det sätt riksbanken i det enskilda fallet bestämmer, skall under
angiven tid motsvaras av medel som med eller utan
räntegottgörelse skall innestå på räkning för institutet i
riksbanken. I den utsträckning riksbanken i det enskilda fallet
bestämmer likställs med sådana medel kreditinstitutets
inneliggande kassa.
Ett skäl till att man valde tekniken att reglera kassakraven
med förvaltningsbeslut och inte med normgivning var att
riksbanken kunde få befogenheten att fatta förvaltningsbesluten
utan att regeringen, vilket är fallet vid överförande av
normgivning enligt 8 kap. 11 § regeringsformen, samtidigt måste
bemyndigas att meddela föreskrifter i ämnet
(Statsskuldspolitiska kommittén i SOU 1986:22 s. 140, prop.
1986/87:143 s. 44). Ett annat skäl som kommittén förde fram var
att det kunde föreligga behov av att begränsa användningen av
kassakraven som kreditpolitiskt medel till ett eller flera slag
av institut, undanta visst institut samt utfärda olika
föreskrifter för skilda institut.
Kassakraven bestäms alltså formellt genom förvaltningsbeslut.
Fullmäktige menar att detta är orimligt. Besluten är likalydande
gentemot bankinstituten (145) och finansbolagen (ca 200).
Regleringen är därför enligt fullmäktige rätteligen att betrakta
som normgivning.
Ett annat problem som fullmäktige tar upp är föreskrifter av
beredskapskaraktär. Enligt 20 § riksbankslagen skall riksbanken
svara för beredskapsplanläggningen på penning- och
betalningsväsendets område. Enligt fullmäktige innebär det att
riksbanken har till uppgift att fastställa normer för
bankväsendets beredskapsplanering och för den verksamhet som
bankerna bör kunna förväntas bedriva i ett kris- eller
krigsläge. Riksbanken gör detta genom föreskrifter som betecknas
som anvisningar. Fullmäktige ifrågasätter om denna i och för sig
rimliga metod är förenlig med "principen att normföreskrifter ej
får utfärdas".
En fråga som aktualiseras av fullmäktiges framställning är det
sätt på vilket diskontot bestäms. Det saknas uttryckliga
bestämmelser om riksbankens uppgift att bestämma diskontot. I de
författningar som reglerade riksbankens verksamhet före 1989 var
diskontots uppgift knuten till sedvanlig bankrörelse. Någon
antydan om dess penningpolitiska roll fanns inte. I den gamla
riksbankslagen fanns bestämmelser om att riksbanken fick bedriva
växeldiskontering. Enligt en bestämmelse i bankoreglementet
skulle diskontot därvid fastställas av fullmäktige. Diskontots
penningpolitiska betydelse härrörde bl.a. från att det också mer
allmänt utgjorde den ränta till vilken bankerna fick låna i
riksbanken. Dess band till bankerna, och därmed dess
penningpolitiska roll, förstärktes av att bankerna traditionellt
anpassade sina in- och utlåningsräntor till förändringar i
diskontot. Då riksbanken reglerade bankernas räntor grundade sig
regleringen på diskontot. Sedan mitten av 1980-talet används
emellertid inte diskontot som ränta på bankernas upplåning i
riksbanken. Det har sedan dess också i övrigt förlorat sin
betydelse som penningpolitiskt medel. Samtidigt har diskontot
kvar en utbredd användning i samhället som riktmärke för
beräkning av ränta i lagar och andra författningar samt även i
privata avtal.
Det är mot denna bakgrund som bestämmelserna i den nya
riksbankslagen om diskontot har fått karaktären av
procedurregler (41 § första stycket 6, 50 och 52 §§). Riksbanken
anpassar numera diskontot till den allmänna utvecklingen av
marknadsräntorna. Beslutade ändringar tillkännages i
massmedierna och i Svensk författningssamling. Allteftersom
diskontots funktion övergår till att bara tjäna som
referensränta för olika författningar och avtal, får besluten om
diskontoförändringar karaktär av normgivning.
Fullmäktige har i en skrivelse till finansdepartementet 1988
anmält sin avsikt att avskaffa diskontot. Skrivelsen föranledde
en promemoria som upprättades inom finansdepartementet,
(Ds 1989:76) Diskontot som referensränta. Promemorian innehåller
ett förslag till lag av innebörd att diskontot skall fortleva
som referensränta och bestämmas av riksbanken för i förväg
bestämda perioder och enligt vissa angivna beräkningsregler.
Förslagets utformning innebär att riksbankens beslut blir att
betrakta som normgivning. Förslaget har inte lett till någon
lagstiftning.
Uttalanden av lagrådet
Vid granskningen av förslaget till ny riksbankslag uttalade
lagrådet i mars 1987 att man tidigare hade stött på frågor
rörande normgivningsdelegation inom riksdagen men att lagrådet
då hade avstått från att gå in på dessa frågor. När de återkom i
riksbankslagärendet ansåg sig lagrådet böra framhålla
önskvärdheten av att det skyndsamt gjordes en översyn av 8 kap.
regeringsformen med sikte på förhållandet mellan riksdagen och
dess verk (prop. 1986/87:143 s. 92). Departementschefen
förklarade att översynen fick övervägas i annat sammanhang (a.
prop. s. 94).
I mars 1990 granskade lagrådet förslaget till lag om
betalningar till och från utlandet. I förslaget fanns en
bestämmelse som innehöll ett bemyndigande för riksbanken att
utfärda föreskrifter om viss uppgiftsskyldighet för enskilda.
Lagrådet konstaterade att det här var fråga om att tillämpa
8kap.11§ regeringsformen men att bemyndigandet inte direkt
hänförde sig till något bemyndigande för regeringen. Enligt
lagrådet uppfyllde det därför inte de förutsättningar som anges
i förarbetena till grundlagsbestämmelsen. Efter ett ingående
resonemang om tänkbara lösningar stannade lagrådet ändå för att
godta det föreslagna bemyndigandet. Lagrådet fann att det kunde
anses få en nödvändig täckning av ett bemyndigande för
regeringen i en efterföljande paragraf i förslaget. Som ett skäl
för en sådan ståndpunkt pekade lagrådet på att grundlagstexten
inte ger ett klart uttryck för det starka ämnesmässiga samband
mellan de båda bemyndigandena som motiven förutsätter. Lagrådet
konstaterade dessutom att bemyndigandet för regeringen var
generellt och avsåg undantag från bestämmelserna i lagen. För
tydlighetens skull borde enligt lagrådet bemyndigandet för
regeringen placeras före bemyndigandet för riksbanken.
I anslutning härtill uttalade lagrådet än en gång att en
översyn av bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen om riksdagens
myndigheter var angelägen och att det inte var godtagbart att
olika lagstiftningsärenden komplicerades av överväganden rörande
dessa bestämmelser, vilkas ändamålsenlighet kunde ifrågasättas
(prop. 1989/90:135 s. 157 f.). Då lagrådsyttrandet anmäldes
instämde föredraganden i vad lagrådet anfört om behovet av en
översyn men förklarade att frågan fick övervägas i annat
sammanhang (a. prop. s. 164).
Utskottet
Utskottets överväganden
Av såväl fullmäktiges framställning som lagrådets uttalanden
framgår att den nuvarande regleringen av möjligheterna att
delegera normgivningsmakt till riksdagens myndigheter inte är
ändamålsenlig.
Riksbankens beslut om kassakrav skiljer sig till sin funktion
knappast från normgivning i regeringsformens mening. Att
riksbankslagen föreskriver att kassakraven endast kan bestämmas
genom förvaltningsbeslut beror uppenbarligen på de begränsade
möjligheterna att överlåta föreskriftsrätt till riksbanken.
Sedan diskontots betydelse har inskränkts till att tjäna som
referensränta har även diskontobesluten karaktär av normgivning.
När det gäller de beredskapsfrågor som fullmäktige pekar på
vill utskottet erinra om lagen (1957:685) om betalningsväsendet
under krigsförhållanden. Enligt den lagens 6§ meddelar
regeringen de närmare föreskrifter som erfordras för
tillämpningen av lagen. Enligt paragrafen har också regeringen
rätt att uppdra åt riksbanken och åt regeringen underordnade
myndigheter att meddela föreskrifter för tillämpningen av lagen
eller av förordnande som har meddelats med stöd av lagen.
Regeringen har gjort det genom en kungörelse från år 1964. Ett
bemyndigande av detta slag skulle inte kunna beslutas nu sedan
den nya regeringsformen har börjat tillämpas.
Lagen om betalningsväsendet under krigsförhållanden är dock
föråldrad. Någon möjlighet att låta riksbanken meddela
verkställighetsföreskrifter till en ny lag finns inte. Därtill
kommer att regeringens möjligheter att meddela
verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 § regeringsformen
är begränsade på så sätt att föreskrifterna inte får avse
riksdagen eller dess myndigheter.
Det anförda talar enligt utskottet för att det genom ändringar
i regeringsformen bör öppnas möjligheter att delegera
normgivningsmakt till riksbanken i större utsträckning än som nu
medges i 8kap.11§ regeringsformen. Utskottet begagnar sig
därför av sin initiativrätt och lämnar de förslag till
lagändringar som förordas i det följande.
Enligt utskottets uppfattning är det sannolikt att det kan
uppkomma behov av delegering även beträffande andra ämnen på
riksbankens verksamhetsområde än de som nu har nämnts. Nya
delegationsbestämmelser bör därför inte begränsas till några
speciella frågor utan bör få en mera generell utformning.
En typ av föreskrifter från riksbanken som det enligt
utskottet finns behov av är föreskrifter om verkställighet av
lag, dvs. föreskrifter som hör till regeringens eget
kompetensområde enligt 8kap.13§ regeringsformen. Det
saknas för närvarande helt möjligheter att ge riksbanken
befogenhet att meddela sådana föreskrifter. Med
verkställighetsföreskrifter avses enligt förarbetena till
regeringsformen dels tillämpningsföreskrifter av rent
administrativ karaktär, dels föreskrifter som "fyller ut" en lag
utan att tillföra den något väsentligt nytt.
Verkställighetsföreskrifter får inte innebära sådant som kan
uppfattas som ett nytt åliggande för enskilda eller som ett
tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden (prop. 1973:90 s. 211).
Ett sätt att skapa en möjlighet för riksbanken att meddela
verkställighetsföreskrifter skulle kunna vara att i
regeringsformen ta in en bestämmelse som innebär att riksdagen
kan uppdra åt riksbanken att meddela föreskrifter om
verkställighet av de lagar som gäller på riksbankens
verksamhetsområde. Detta innebär att det för varje
verkställighetsföreskrift från riksbanken fordras ett i lag
givet bemyndigande.
Ett sådant bemyndigande skulle dock inkräkta på regeringens
eget normgivningsområde samtidigt som det å andra sidan inte
skulle inskränka regeringens rätt att själv meddela samma slags
föreskrifter. Den situationen skulle kunna uppkomma att det
samtidigt föreligger föreskrifter om samma sak meddelade av
såväl riksbanken som regeringen (eller myndighet under
regeringen). Om riksbankens och regeringens (eller myndighetens)
föreskrifter strider mot varandra, finns det inget som direkt
avgör vilka av dem som skall ha företräde.
Denna komplikation skulle kunna undvikas, om det i stället
blir möjligt för regeringen att -- i likhet med vad som gäller
beträffande myndigheter under regeringen -- till riksbanken
överlåta rätt att meddela föreskrifter. Den lösningen kan
visserligen sägas innebära något av ett avsteg från en av
principerna bakom regeringsformen. Denna utesluter ju såväl
direktiv som delegation från regeringen till
riksdagsmyndigheterna.
Avsteget är dock inte så stort som det i förstone kan tyckas.
Någon möjlighet för regeringen att ålägga riksbanken att utfärda
föreskrifter är det ju inte fråga om. Enligt 11kap.6§
regeringsformen lyder en statlig förvaltningsmyndighet under
regeringen, om myndigheten inte enligt regeringsformen eller
annan lag är myndighet under riksdagen. En delegering från
regeringen till en myndighet under riksdagen att meddela
föreskrifter kan därför bara innebära en rätt för myndigheten
att meddela föreskrifterna. Utskottet vill i sammanhanget
tillägga att det -- som framgår av det föregående -- på den
gamla regeringsformens tid förekom sådan delegation.
Utskottet har stannat för den senare lösningen och förordar
därför att det i 8kap.13§ regeringsformen förs in en
bestämmelse av innebörd att regeringen till myndighet under
riksdagen kan överlåta normgivningsmakt som regeringen har
enligt första stycket i den paragrafen. Som tidigare anförts
innehåller paragrafen ett förbud för regeringen att använda sin
normgivningsrätt enligt paragrafen till att besluta föreskrifter
som avser riksdagen eller dess myndigheter. Paragrafen bör
givetvis även i fortsättningen ha en utformning som
upprätthåller detta förbud. Utskottet återkommer till den frågan
i specialmotiveringen.
En befogenhet för riksbanken att meddela
verkställighetsföreskrifter är enligt utskottets mening inte
tillräckligt för att lösa de problem som berörts i det
föregående. Utskottet kan som exempel peka på den reglering av
kassakraven som riksbanksfullmäktige tar upp i sin framställning
till konstitutionsutskottet.
Riksbanken bestämmer kassakraven på grundval av en helt egen
bedömning av vad som för tillfället är ändamålsenligt från
kreditpolitisk synpunkt. En lösning med
verkställighetsföreskrifter innebär att bestämmelsen om
kassakrav i riksbankslagen skulle behöva göras om så att
kreditinstituten åläggs att hålla en viss andel av sina
placeringar eller förbindelser på räkning för institutet i
riksbanken. Det skulle sedan bli en verkställighetsfråga att
bestämma hur stor denna andel skall vara. Lagen borde då ange
hur man kommer fram till detta. Det torde dock inte vara möjligt
att reglera sådana förhållanden i lagtext utan att riksbankens
nuvarande handlingsutrymme skulle begränsas.
Enligt utskottets mening visar vad fullmäktige anfört och vad
som förekommit i de lagstiftningsärenden som berörts ovan att
det bör finnas en möjlighet även för riksdagen att till
riksbanken överlåta rätt att meddela föreskrifter på bankens
verksamhetsområde. I 9kap. regeringsformen finns bestämmelser
om riksbankens uppgifter. Enligt kapitlets 12§ är riksbanken
rikets centralbank med ansvar för valuta- och kreditpolitik.
Paragrafen föreskriver också att banken skall främja ett säkert
och effektivt betalningsväsende. Att ge ut sedlar och mynt och
att meddela föreskrifter om hur de skall utformas är uppgifter
för riksbanken enligt kapitlets 13§. Utskottet finner därför
att det delegeringsbara området kan bestämmas till att avse
riksbankens verksamhetsområde enligt 9kap. regeringsformen.
Därigenom skulle det även omfatta föreskrifter om utformningen
av sedlar och mynt. Riksbankens befogenhet att meddela
föreskrifter om detta kan med en sådan lösning i stället grunda
sig på vanlig lag. Bestämmelsen som ger riksbanken rätt att
meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt kan
därför enligt utskottet tas bort från regeringsformen och i
stället tas in i riksbankslagen. Utskottet återkommer till
denna fråga i specialmotiveringen.
På grund av det anförda föreslår utskottet att det som ett
nytt andra stycke i 8kap.14§ regeringsformen tas in en
bestämmelse av innebörd att riksdagen genom lag kan uppdra åt
riksbanken att meddela föreskrifter enligt 9kap.
regeringsformen. En sådan ordning utesluter i och för sig inte
möjligheten att regeringen och riksbanken meddelar föreskrifter
om samma sak. Man bör emellertid kunna utgå från att detta
förhållande kommer att uppmärksammas vid den normgivning som det
här är fråga om. I praktiken torde delegationsmöjligheten därför
inte ge upphov till några sådana problem.
Som tidigare har berörts regleras i andra meningen i 8 kap.
11§ en möjlighet för riksdagen att i mycket speciella fall
delegera normgivningsmakt till förvaltningsmyndighet under
riksdagen. Om regeringen och riksdagen kan ge riksbanken
befogenhet att meddela föreskrifter i enlighet med vad utskottet
har föreslagit, finns det inte längre något behov av denna
bestämmelse. Andra meningen i paragrafen bör därför tas bort.
Slutligen vill utskottet tillägga att det i detta sammanhang
kan vara lämpligt att i regeringsformen införa ett stöd för den
praxis som har utvecklats när det gäller delegation till
riksdagsmyndigheterna av rätten att meddela föreskrifter om
myndigheternas interna förhållanden. Utskottet föreslår därför
att det i regeringsformen tas in en föreskrift av innebörd att
riksdagens myndigheter efter bemyndigande i lag kan meddela
föreskrifter som avser förhållanden inom riksdagen eller dess
myndigheter. Föreskriften bör föras in som ett nytt tredje
stycke i 8kap.14§.
Upprättade lagförslag
I enlighet med vad utskottet nu har anfört har inom
utskottets kansli upprättats förslag till lag om ändring i
regeringsformen och lag om ändring i lagen (1988:1385) om
Sveriges riksbank (bilaga).
Förslaget till lag om ändring i lagen om Sveriges riksbank
faller i och för sig inom lagrådets granskningsområde. Ändringen
är emellertid en följd av de föreslagna ändringarna i
regeringsformen och är av sådan beskaffenhet att lagrådets
hörande skulle sakna betydelse. Riksdagen bör ta ställning till
förslaget först i samband med att riksdagen tar slutlig
ställning till de föreslagna ändringarna i regeringsformen.
Specialmotivering
Förslaget till lag om ändring i regeringsformen
8 kap.
11 §
De nya bestämmelserna om delegation i 8 kap. 13 § tredje
stycket andra meningen och 14§ andra stycket innebär att det
inte längre finns något behov av bestämmelsen i förevarande
paragraf om delegation från riksdagen till förvaltningsmyndighet
under riksdagen. Ändringen innebär att den bestämmelsen tas
bort.
13 §
Den nya andra meningen i tredje stycket innebär att regeringen
till en riksdagsmyndighet kan överlåta normgivningsmakt som
regeringen har enligt paragrafens första stycke. En sådan
överlåtelse sker genom en föreskrift som i sig avser
riksdagsmyndigheten. Den nuvarande utformningen av paragrafen
förbjuder regeringen att använda sin normgivningskompetens
enligt paragrafen till att besluta föreskrifter som avser
riksdagen och dess myndigheter. I förslaget kvarstår detta
förbud utom såvitt avser överlåtelsen till riksdagsmyndighet att
meddela bestämmelser.
Förslaget har utformats så att överlåtelsen inte kan avse
föreskrifter som rör förhållanden inom riksdagen eller
riksdagsmyndigheterna. Av det föreslagna tredje stycket i 8 kap.
14 § framgår att riksdagen kan överlåta åt sina myndigheter att
meddela sådana föreskrifter.
I första meningen i tredje stycket har vidare gjorts ett
redaktionellt förtydligande. Enligt den meningen kan regeringen
överlåta åt en underordnad myndighet att meddela bestämmelser.
Att förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen är
underordnade myndigheter i förhållande till regeringen är
uppenbart. Det är däremot mera tveksamt om också domstolar i
detta sammanhang skall betraktas som underordnade regeringen.
Någon bestämmelse om ett lydnadsförhållande motsvarande den som
gäller för statliga förvaltningsmyndigheter under regeringen
finns inte (jfr11kap.1 och 2 §§ regeringsformen).
Regeringen har i praxis bemyndigat domstolar att meddela
föreskrifter i form av arbetsordningar. Som exempel kan anges 10
§ förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion. Genom att
uttrycket "underordnad myndighet" ersätts med "myndighet under
regeringen" görs det klart att regeringens möjlighet till
delegation enligt bestämmelsen i första meningen också omfattar
domstolar.
14 §
Genom det nya andra stycket blir det möjligt för riksdagen att
uppdra åt riksbanken att meddela föreskrifter inom det
ansvarsområde som banken har enligt 9 kap. regeringsformen.
Ansvarsområdet framgår av kapitlets 12 och 13§§. Enligt 12§
är riksbanken rikets centralbank med ansvar för valuta- och
kreditpolitik. Enligt paragrafen skall banken också främja ett
säkert och effektivt betalningsväsende. Endast riksbanken har
enligt 13§ rätt att ge ut sedlar och mynt och att bestämma
utformningen av dessa. På dessa områden öppnas det alltså
möjligheter för riksdagen att överlåta normgivningsrätt till
riksbanken. Givetvis skall det inte vara möjligt att överlåta
rätten att meddela sådana föreskrifter som avses i 8 kap. 2§
regeringsformen, dvs. föreskrifter om enskildas personliga
ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden.
Det är att märka att varje överlåtelse av normgivningsrätt
måste ske genom lagstiftning. Såsom vid all
normgivningsdelegation bör man givetvis vid ett sådant tillfälle
noga överväga bemyndigandets räckvidd och innehåll.
Andra stycket kan utnyttjas när det gäller föreskrifter om
utformningen av sedlar och mynt. Detta berörs nedan vid
kommentarerna till 9kap.13§ regeringsformen och 5§
lagen(1988:1385) om Sveriges riksbank.
Enligt det nya tredje stycket kan riksdagen bemyndiga en
riksdagsmyndighet att meddela föreskrifter som avser
förvaltningen inom riksdagen eller dess myndigheter. Härigenom
ges ett grundlagsstöd åt den praxis som har utbildats när det
gäller delegation från riksdagen till riksdagens myndigheter
rörande föreskrifter om interna förhållanden. Riksdagens
förvaltningskontor räknas i detta sammanhang som en av
riksdagens myndigheter.
9 kap.
13 §
Som framgått av kommentaren till den föreslagna ändringen av
8kap. 14 § innebär det nya andra stycket i den paragrafen att
riksdagen kan bemyndiga riksbanken att meddela föreskrifter om
utformningen av sedlar och mynt. Bestämmelsen i förevarande
paragraf om riksbankens exklusiva rätt att meddela sådana
bestämmelser har därför tagits bort.
Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges
riksbank
5 §
Paragrafen innehåller ett bemyndigande enligt det nya andra
stycket i 8kap. 14§ regeringsformen för riksbanken att
meddela föreskrifter om utformningen av sedlar och mynt.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen som vilande antar det i bilaga intagna förslaget
till lag om ändring i regeringsformen.
Stockholm den 4 december 1990
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove
Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture
Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Anita Modin (s),
Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bo Hammar (v),
Hans Leghammar (mp), Ulla Pettersson (s), Rosa-Lill Wåhlstedt
(s), Birger Andersson (c) och Conny Fredriksson (s).
1. Förslag till
Lag om ändring i regeringsformen
Bilaga
Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen1
att 8 kap. 11, 13 och 14 §§ samt 9 kap. 13 § skall ha följande
lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
11 §
Bemyndigar riksdagen enligt Bemyndigar riksdagen enligt
detta kapitel regeringen att detta kapitel regeringen att
meddela föreskrifter i meddela föreskrifter i
visst ämne, kan riksdagen visst ämne, kan riksdagen
därvid medgiva att därvid medgiva att
regeringen överlåter regeringen överlåter
åt förvaltningsmyndighet åt förvaltningsmyndighet
eller kommun att meddela eller kommun att meddela
bestämmelser i ämnet. I bestämmelser i ämnet.
fall som nu sagts kan
riksdagen också uppdraga
åt förvaltningsmyndighet
under riksdagen att meddela
sådana bestämmelser.
13 §
Regeringen får utöver vad som följer av 7--10 §§ genom
förordning besluta
1. föreskrifter om verkställighet av lag,
2. föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av
riksdagen.
Regeringen får ej på grund av första stycket besluta
föreskrifter som avser riksdagen eller dess myndigheter. Den får
ej heller på grund av bestämmelsen i första stycket 2 besluta
föreskrifter som avser den kommunala beskattningen.
Regeringen får i Regeringen får i
förordning som avses i förordning som avses i
första stycket första stycket
överlåta åt överlåta åt myndighet
underordnad myndighet att under regeringen att meddela
meddela bestämmelser i bestämmelser i ämnet.
ämnet. Utan hinder av andra stycket
får regeringen också i
förordning överlåta
åt riksdagens myndigheter
att meddela bestämmelser
som anges i första stycket
och som ej avser
förhållanden inom
riksdagen eller dess
myndigheter.
14 §
Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst
ämne utgör ej hinder för riksdagen att meddela föreskrifter i
samma ämne.
Riksdagen kan genom lag uppdra
åt riksbanken att meddela
föreskrifter inom dess
ansvarsområde enligt 9 kap.
Efter bemyndigande i lag kan
riksdagens myndigheter meddela
föreskrifter som avser
förhållanden inom
riksdagen eller dess
myndigheter. 1 Regeringsformen
omtryckt 1988:1444.
9 kap.
13 §
Endast riksbanken har rätt Endast riksbanken har rätt
att ge ut sedlar och mynt och att ge ut sedlar och mynt.
att bestämma utformningen Bestämmelser om penning-
av dessa. Bestämmelser om och betalningsväsendet
penning- och meddelas i övrigt genom
betalningsväsendet meddelas lag.
i övrigt genom lag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1992.
2. Förslag till
Lag om ändring i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank
Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (1988:1385) om Sveriges
riksbank skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Enligt 9 kap. 13 § Enligt 9 kap. 13 §
regeringsformen har riksbanken regeringsformen har riksbanken
ensam rätt att ge ut sedlar ensam rätt att ge ut sedlar
och mynt samt att bestämma och mynt. Riksbanken skall
utformningen av de sedlar och bestämma utformningen av de
mynt som banken ger ut. sedlar och mynt som banken ger
ut.
Sedlar och mynt som ges ut av riksbanken är lagliga
betalningsmedel.
Penningenheten i Sverige kallas krona. Kronan delas i
etthundra öre.