I betänkandet behandlas ett antal motioner som innefattar
yrkanden om översyn eller ändring av regeringsformens regler om
de grundläggande fri- och rättigheterna m.m., däribland frågor
om beskattningsmakten. Utskottet har i annat sammanhang --
betänkandet 1990/91:KU6 -- behandlat yrkanden om grundlagsskydd
för den negativa föreningsrätten. Framställningen i detta
betänkande har delats upp på följande avsnitt:
1. Fackliga stridsåtgärder
2. Minoritetsskydd
3. Familjerätt
4. Allemansrätt
5. Egendomsrätt m.m.
6. Straffliknande administrativa påföljder
7. Närings- och yrkesfrihet
Utskottet har avstyrkt alla motionsyrkanden utom ett, som
ansetts besvarat. Vid betänkandet fogas sju reservationer.
Motionerna
1989/90:A14 av Ylva Annerstedt (fp) vari yrkas
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag så att den
grundlagsfästa rätten att vidta fackliga stridsåtgärder ges ett
starkare skydd.
1989/90:K201 av Knut Wachtmeister (m) vari yrkas att riksdagen
hos regeringen begär en skyndsam utredning om vad som är
retroaktivitet i skatte- och avgiftslagstiftningen i enlighet
med vad i motionen anförts.
1989/90:K205 av Bo Lundgren m.fl. (m) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts beträffande utredning och förslag om förbudet
mot retroaktiv skattelagstiftning.
Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Sk802.
1989/90:K206 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
9. att riksdagen hos regeringen begär utredning om
grundlagsskyddad äganderätt och avtalsfrihet i enlighet med vad
i motionen anförts,
11. att riksdagen hos regeringen begär utredning om
grundlagsskyddad näringsfrihet i enlighet med vad i motionen
anförts,
12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om stärkt minoritetsskydd.
1989/90:K208 av Bengt Kindbom m.fl. (c) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär en utredning om egendomsrättens,
närings- och yrkesfrihetens reglering i grundlag i enlighet med
vad i motionen anförts.
1989/90:K209 av Charlotte Cederschiöld (m) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär utredning syftande till
författningsmässig reglering av familjerätten i grundlagen.
1989/90:K214 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en översyn av förbudet mot retroaktiv
skattelagstiftning.
Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Ju803.
1989/90:K218 av Bo Hammar och Rolf L Nilson (båda v) vari
yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring av
2 kap. 10 § regeringsformen så att retroaktivitetsförbudet
enligt ordalydelsen även innefattar straffliknande
administrativa påföljder.
1989/90:K220 av Bo Lundgren och Anders Björck (båda m) vari
yrkas att riksdagen hos regeringen begär att en utredning
tillsätts med uppgift att framlägga förslag till ändringar i
grundlagen beträffande beskattningsmakten och förbudet mot
retroaktiv lagstiftning i enlighet med vad som anförts i
motionen.
1989/90:K222 av Kenth Skårvik m.fl. (fp, m och c) vari yrkas
att riksdagen hos regeringen begär förslag till grundlagsskyddad
närings- och yrkesfrihet i enlighet med vad som i motionen
anförts.
1989/90:K229 av Allan Ekström och Bengt Harding Olson (m resp.
fp) vari yrkas att riksdagen beslutar anta följande nya lydelse
av 2 kap. 18§ regeringsformen:
Varje medborgare har rätt till sin egendom. Han får dock av
det allmänna frånhändas egendom genom beslut om skatt eller
annan pålaga eller genom beslut om brottspåföljd eller vite,
förutsatt att åtgärden inte genom omfattning, syfte eller eljest
framstår som uppenbart oskälig i ett demokratiskt samhälle. I
övrigt får han inte berövas egendom annat än genom föreskrift i
lag för tillgodoseende av viktigt allmänt intresse och under
förutsättning att ersättning för förlusten är tillförsäkrad
honom genom lag.
I medborgarens rådighet över sin egendom får inskränkning
göras genom föreskrift i lag för att tillgodose viktigt allmänt
intresse eller enskilt intresse av särskild betydelse. För därav
föranledd förlust eller skada skall ägaren vara tillförsäkrad
ersättning enligt föreskrift i lag.
Beträffande begränsning enligt första stycket tredje meningen
och andra stycket första meningen gäller vad som föreskrives i
12 § andra stycket.
1989/90:K238 av Jan Fransson (s) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
att allemansrätten skall skyddas i grundlag.
1989/90:K243 av Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) vari yrkas
att riksdagen hos regeringen begär förslag om grundlagsskydd för
näringsfriheten.
Motiveringen återfinns i motion 1989/90:L717.
1989/90:K255 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om grundlagsskydd av näringsfriheten.
Motiveringen återfinns i motion 1989/90:N346.
1989/90:K621 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär grundlagsförslag till
skydd för egendomsrätten i enlighet med vad i motionen anförts,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om precisering
av skattebegreppet i regeringsformen.
Utskottet
1. Fackliga stridsåtgärder
Motionen
I motion 1989/90:A14, yrkande 2 av Ylva Annerstedt (fp)
begärs, mot bakgrund av det sedermera av riksdagen avvisade
regeringsförslaget i februari i år (prop. 1989/90:95) om allmänt
lönestopp och viss fredsplikt för arbetsmarknadens parter, att
den grundlagsfästa rätten att vidta fackliga stridsåtgärder ges
ett starkare skydd. Därvid nämns som exempel på möjliga åtgärder
krav på särskilda villkor eller på en kvalificerad majoritet för
ett inskränkande beslut.
Bakgrund
I 2 kap. 17 § regeringsformen (RF) föreskrivs att förening av
arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare äger
rätt att vidta fackliga stridsåtgärder, om annat inte följer av
lag eller avtal. Bestämmelsen, dåvarande 2 kap. 5 § RF, infördes
vid riksdagsbehandlingen av förslaget till ny regeringsform (KU
1973:26, s.51f.).
Fri-och rättighetsutredningen fann -- bl.a. efter samråd med
fackliga organisationer -- att rätten att vidta fackliga
stridsåtgärder inte kunde förstärkas (SOU 1975:75, s.151 ff.);
därvid anfördes att det inte var möjligt att någorlunda kort
beskriva alla de ändamål för vilka inskränkningar i denna rätt
fick beslutas eller avtalas. Förslaget om utvidgade och
förstärkta medborgerliga fri- och rättigheter innebar att regeln
om rätten till stridsåtgärder bibehölls oförändrad och att de
fackliga friheterna i övrigt lämnades utanför regeringsformens
rättighetsskydd (prop. 1975/76:209, s. 123 och s. 158). Vid
riksdagsbehandlingen erinrade utskottsmajoriteten om att de
fackliga friheterna det gällde är de som tar sikte på
förhållandet mellan arbetmarknadens parter, och således inte
opinionsfriheterna -- rätten att organisera sig, hålla möten,
demonstrera etc. -- som också har stor betydelse på det fackliga
fältet. Vidare framhölls att LO, TCO och SACO/SR hade anslutit
sig till utredningens förslag (KU 1975/76:56, s. 33).
Vänsterpartiet kommunisternas företrädare reserverade sig bl.a.
till förmån för en utvidgad strejkrätt. Riksdagen följde
utskottet (rskr. 414).
Vad härefter angår formerna för inskränkning genom lag av
rätten till stridsåtgärder kan först erinras om att det s.k.
kvalificerade förfarandet för riksdagens beslutsfattande enligt
2 kap. 12 § RF är förbehållet vissa fri- och rättigheter vilka
har det gemensamt att de gäller förhållandet mellan enskilda och
det allmänna, således inte enskilda emellan. Utanför denna
reglering faller inte bara bestämmelsen om fackliga
stridsåtgärder (2 kap. 17 § RF), utan också det likaså
civilrättsligt inriktade stadgandet till skydd för
upphovsrätten m.m. (2 kap. 19§ RF). Vidare finns i 2 kap.
12§ tredje stycket RF -- i anslutning till stadgandet om det
kvalificerade förfarandet -- regler om vilandeförklaring på
begäran av en riksdagsminoritet jämte en bestämmelse om att, för
det fall fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet,
vilandeförklaring kan undvikas. Regler om att riksdagsbeslut kan
eller skall fattas med kvalificerad majoritet är mindre vanliga
i regeringsformen (jfr 4 kap. 5 § RF).
Det kan i detta sammanhang också nämnas att
förhandlingsformerna och spelreglerna på den svenska
arbetsmarknaden för närvarande ses över (dir. 1990:26) av en
särskild utredare som skall redovisa sitt arbete under hösten.
Utskottets bedömning
Utskottet vill erinra om att bestämmelserna i regeringsformens
rättighetskapitel, däribland avgränsningen av de rättigheter som
fått ett särskilt skydd enligt 2 kap. 12 § RF, har avfattats
under bred politisk enighet. Mot den bakgrunden finns enligt
utskottets mening inte anledning att på grund av den nu aktuella
motionen hos regeringen begära förslag om ett starkare skydd i
grundlagen för rätten att vidta fackliga stridsåtgärder. Motion
A14 yrkande 2 avstyrks.
2. Minoritetsskydd
Motionen
I anslutning till motion 1989/90:K206, yrkande 12 anför Carl
Bildt m.fl. (m) att den svenska författningen har ett, jämfört
med många andra länder, begränsat skydd för en minoritet i
riksdagen. Ett förbättrat sådant skydd skulle vara av betydelse
särskilt när det gäller prövningen av lagar som angår de
medborgerliga fri- och rättigheterna. Motionärerna hyser
emellertid tvekan inför att ha en ordning med krav på
kvalificerad majoritet i frågor som kan komma upp tämligen ofta;
de pekar på möjligheten att -- därest de under avsnitt 5
redovisade yrkandena när det gäller äganderätt och avtalsfrihet
inte vinner gehör -- ge en minoritet i riksdagen rätt att skjuta
fram riksdagens beslut i viss viktig fråga.
Utskottets bedömning
Som berörts under avsnitt 1 är huvudregeln att det krävs, och
räcker med, absolut majoritet -- dvs. mer än hälften av de
röstande -- vid en omröstning i riksdagen (4 kap. 5 § RF).
Bortsett från vissa procedurfrågor enligt riksdagsordningen kan
en minoritet avgöra utgången i två fall; dels beslut att ett
förslag till rättighetsbegränsande lag skall vila (2kap. 12§
tredje stycket RF), dels folkomröstning om ett vilande
grundlagsförslag (8 kap. 15§ tredje stycket RF).
Mot bakgrund av ett motsvarande motionsyrkande vid föregående
riksmöte beskrevs framväxten av den rådande regleringen i
grundlagen av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Därvid
framhöll utskottsmajoriteten att skyddet för dessa fri- och
rättigheter hade fått en tillfredsställande utformning samt
betonades att det ligger ett särskilt värde i att förändringarna
i huvudsak hade kunnat genomföras i enighet mellan partierna;
eftersom det inte förelåg några förutsättningar för att under
samma grad av enighet ytterligare förstärka minoriteters
möjligheter att i riksdagen förhindra eller uppskjuta beslut
avstyrktes yrkandet om förstärkt minoritetsskydd (1989/90:KU12,
s. 10). Utskottet kvarstår vid denna uppfattning och avstyrker
motion K206 yrkande 12.
3. Familjerätt
Motionen
I motion 1989/90:K209 framhåller Charlotte Cederschiöld (m)
att familjen är basen i vår samhällsordning och av grundläggande
betydelse för ett barns utveckling. Det är viktigt att samhället
värnar om familjen som sådan och stöder den samtidigt som
integriteten respekteras. Föräldrarnas ansvar för barnens
fostran är en grundläggande rättighet och skyldighet.
Föräldrarna måste ha det yttersta avgörandet när det gäller
barnens uppväxtmiljöer; det behövs bl.a. olika former av
barnomsorg och skolor. Ekonomisk styrning från politikerna
försvagar familjerna -- staten skall i sin bidragsgivning inta
ett neutralt förhållningssätt. Skattepolitik och vårdnadsstöd
för olika kategorier skall vidare utformas till familjens skydd;
hänsyn måste tas till försörjningsbördan och till
vårdnadsansvaret för små barn, därutöver måste ensamföräldrars
svårigheter beaktas. Genom ekonomisk diskriminering av vissa
boendeformer fråntas familjer dessutom en av de viktigaste
förutsättningarna för att själva skapa starka familjer. En
grundlagsfäst familjerätt skulle ha ett symbolvärde när det
gäller att stärka familjens roll i samhället, familjens
ansvarstagande och familjens roll i barnens liv.
Utskottets bedömning
Utskottet har, som också konstateras i motionen, förut
behandlat frågan om grundlagsskydd för föräldrarätten. Senast
hösten 1988 gjorde utskottsmajoriteten (1988/89:KU11, s. 4)
samma bedömning som tidigare av svårigheterna att utforma en
grundlagsregel om föräldrars rätt till vårdnaden om sina
minderåriga barn på ett sådant sätt att den ger ett verkligt
skydd för vårdnadsrätten men ändå inte kommer i konflikt vare
sig med föräldrabalkens regler om vårdnad eller med föreskrifter
om samhällsvård; beträffande frågans bakgrund i övrigt hänvisas
till betänkandet KU 1987/88:9, s. 10.
När det gäller en grundlagsstadgad familjerätt avstyrkte
utskottets majoritet vid det förra riksmötet ett motionsyrkande
som det nu aktuella. Motivet var att det, jämfört med
föräldrarätten, förelåg än större svårigheter att lagreglera det
vidare begreppet familjerätt (1989/90:KU12, s. 13). Utskottet
finner inte skäl att frångå den bedömningen och avstyrker därför
motion K209.
4. Allemansrätt
Motionen
Jan Fransson (s) erinrar i motion 1989/90:K238 om att
allemansrätten är en urgammal sedvanerätt som först 1974 kom
till uttryck i naturvårdslagen. Denna rätt saknar motsvarighet i
de flesta andra länder, men samhällsutvecklingen gör att den
inte heller i vårt land alltid kan betraktas som självklar.
Eftersom allemansrätten är en förutsättning för god naturvård
och rätten har grundläggande betydelse föreslås att
regeringsformens rättighetskapitel kompletteras med en
bestämmelse om att naturen är tillgänglig för varje medborgare
enligt allemansrätten.
Bakgrund
I 1 § första stycket naturvårdslagen (1964:822) anges att
naturen utgör en nationell tillgång som skall skyddas och vårdas
samt att den är tillgänglig för alla enligt allemansrätten.
Stadgandet fick denna lydelse med verkan från 1975 efter det att
naturvårdskommittén hade föreslagit en föreskrift om att rätten
att färdas fritt i naturen skall respekteras. Det föredragande
statsrådet noterade att förslaget hade fått ett blandat
mottagande under remissbehandlingen samt att det på flera
punkter rådde oklarheter om vad allemansrätten innebär. I stort
brukar man med allemansrätten avse friheten för envar att färdas
till fots över och att under en kortare tid uppehålla sig på
annans mark, om det inte är fråga om tomt eller plantering eller
över huvud om mark som kan skadas av beträdandet, samt att där
plocka blommor, bär och svamp. Departementschefen fann att en
lagstiftning om denna rätts innehåll skulle kunna leda till
många svårbedömda tvister i skälighetsfrågor där olägenheterna
inte ansågs vara större än att de kunde övervinnas med
upplysning och uppmaning till hänsyn. Han ansåg det emellertid
värdefullt att markera allemansrättens betydelse i
naturvårdslagens inledande bestämmelse och därför gjordes
tillägget varigenom -- utan någon precisering av allemansrättens
innebörd -- slås fast att naturen är tillgänglig för alla i
enlighet med allemansrätten (prop. 1974:166, s.92).
Vid riksdagens behandling av regeringsförslaget i denna del
reserverade sig en m-ledamot. Denne ville inte att tillägget i 1
§ naturvårdslagen skulle antas eftersom det från
rättssäkerhetssynpunkt var otillfredsställande att inte
innebörden av ett begrepp, vartill hänvisas i lagtexten, också
finns fastlagd i lag (JoU 1974:52). Riksdagen följde utskottet
(rskr. 405).
Naturvårdslagsutredningen, med huvuduppgift att se över
naturvårdslagen i syfte att kartlägga om den nuvarande
lagstiftningen tar till vara naturvårdens intressen i
tillräcklig omfattning, har inte föreslagit någon ändring i
naturvårdslagens inledande paragraf (SOU 1990:38).
Utskottets bedömning
Allemansrätten har vid något tidigare tillfälle tagits upp i
riksdagen som en fri- och rättighetsfråga utan att yrkandet
vunnit gehör (motion 1973:1885, KU 1973:26, rskr. 265). Det kan
här också erinras om att allemansrätten, hur den än närmare
definieras, i grunden avser förhållandet mellan enskilda; det
skydd som bereds genom regeringsformens kapitel om fri- och
rättigheter gäller i huvudsak gentemot det allmänna (jfr prop.
1975/76:209, s.85f.). Vidare kan nämnas att
utskottsmajoriteten vid föregående riksmöte avstyrkte motioner
på ett angränsande område, nämligen om grundlagsskydd för vissa
outbyggda älvar samt för nationalparkerna. Utskottet anförde att
det skulle bryta grundlagens principiella uppläggning att där
införa särskilda bestämmelser till skydd för dessa objekt
(l989/90:KU12, s. 20). Av samma skäl bör enligt utskottets
mening inte riksdagen ta något initiativ med anledning av motion
K238, som således avstyrks.
5. Egendomsrätt m.m.
Motionerna
I motion 1989/90:K206, yrkande 9 av Carl Bildt m.fl. (m)
begärs en utredning om grundlagsskyddad äganderätt och
avtalsfrihet. Motionärerna framhåller att 2 kap. 18 § RF inte
föreskriver full ersättning vid expropriation och liknande
förfoganden samt att bestämmelsen inte omfattar avhändande av
egendom genom uttag av skatt; i grundlagen finns inte något tak
för det samlade skatteuttaget. Det finns inte heller någon regel
i grundlagen som hindrar staten att exempelvis förbjuda
bebyggelse på all mark i landet. Eftersom personlig äganderätt
är en viktig förutsättning i ett samhälle vars ekonomiska system
är marknadsekonomin bör det klarläggas hur äganderättens
ställning kan förstärkas i grundlagen. Det råder vidare ett
starkt samband mellan äganderätten och avtalsfriheten. Tendenser
finns till inskränkningar i avtalsfriheten -- t.ex. genom
förköpslagen samt i hyreslagstiftningen och arbetsrättsliga
lagar. Eftersom även avtalsfriheten har stor betydelse för vårt
samhällsskick bör den ges ett uttryckligt grundlagsskydd;
friheten kan visserligen inte vara obegränsad, men i grundlagen
bör anges vilka inskränkningar som får ske.
En utredning av egendomsrätten förordas också i motion
1989/90:K208 av Bengt Kindbom m.fl. (c). Även här berörs 2 kap.
18 § RF. Motionärerna påpekar att skyddet för enskild egendom i
flera västländer är starkare än det är i Sverige samt att det
finns inskrivet i Europakonventionen om mänskliga rättigheter.
Ett grundlagsskydd för egendomsrätten bör omfatta såväl fast och
lös egendom som olika förfogandeförhållanden.
Allan Ekström (m) och Bengt Harding Olson (fp) lägger i motion
1989/90:K229 fram ett förslag om ändrad lydelse bl.a. av det
nyss berörda grundlagsstadgandet. Innebörden och räckvidden av
den nuvarande regeln är oklar och den ger även i övrigt ett
svagt skydd för äganderätten; Europarådskonventionen ger ett
mera långtgående skydd samtidigt som de mot varandra stående
intressena balanseras. Enligt motionärerna bör Sverige införliva
Europarådsstadgandet med den nationella rättighetskatalogen i 2
kap. regeringsformen och deras förslag innefattar en sådan
översättning och anpassning.
Motion 1989/90:K621 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) tar upp
begreppet äganderätt och dess ställning. Under erinran om att
det i dag finns ett betydande utrymme för inskränkningar i
äganderätten genom snabbt påkomna politiska nykonstruktioner
finner förslagsställarna starka skäl att förstärka skyddet för
denna rätt; det bör av grundlagen framgå att envar har rätt till
sin egendom genom att en bestämmelse motsvarande
Europarådskonventionens artikel 1 infogas i regeringsformen
(yrkande 1). Enligt samma motion bör vidare skattebegreppet
preciseras i grundlagen (yrkande 2). Motionärerna anser att av
möjliga inskränkningar i äganderätten är det skatten som vållar
de största problemen till följd av svårigheterna att definiera
vad en skatt är. Termen skatt bör ges en bestämd innebörd i
regeringsformen, vidare bör anges hur långt beskattningsmakten
sträcker sig; den s.k. engångsskatten på pensionssparande reste
dessa principiella frågor. Den aktualiserade även skyddet mot
retroaktiv skatt enligt 2 kap. 10 § andra stycket RF, vilken
fråga emellertid tas upp i annat sammanhang (motion
1989/90:K214, se nedan).
Begreppet retroaktivitet i skatte- och
avgiftslagstiftningssammanhang är ämnet också i motion
1989/90:K201 av Knut Wachtmeister (m). Denne anför, under
åberopande av exempel, att det är för stor skillnad mellan
lagstiftningens anda och bokstav samt yrkar att en utredning
klarlägger begreppet. Liknande synpunkter bl.a. på lagändringar
med retroaktiv verkan under ett löpande beskattningsår förs fram
i anslutning till motion 1989/90:205, yrkande 2 av Bo Lundgren
m.fl. (m) -- motiveringen återfinns i motion 1989/90:Sk802.
I den nyss berörda motion 1989/90:K214, yrkande 3 av Bengt
Westerberg m.fl. (fp) påkallas en översyn av förbudet mot
retroaktiv skattelagstiftning -- med motiveringen i motion
1989/90:Ju803. Där erinras om att skyddet mot retroaktiv
lagstiftning, som från början endast gällde strafflag, i samband
med andra förstärkningar av fri- och rättigheterna 1979
utvidgades med ett förbud mot retroaktiv lag om skatt eller
statlig avgift (2 kap. 10 § andra stycket RF). Erfarenheterna
visar emellertid att de tillåtna undantagen från förbudet måste
klarläggas och lagtexten preciseras. Vidare bör den formuleras
om så att den innefattar en större del av den reella
retroaktiviteten.
I motion 1989/90:K220 av Bo Lundgren och Anders Björck (båda
m) yrkas också en utredning av förbudet mot retroaktiv
skattelagstiftning -- syftande till att omformulera
grundlagstexten så att den även innefattar en större del av
reell retroaktivitet och så att möjligheterna att undvika
formell retroaktivitet genom särskilt meddelande inskränks.
Vidare bör enligt motionärerna beskattningsmakten som sådan
utredas. I det senare hänseendet anförs -- med anledning av
olika händelser, bl.a. engångsskatten på pensionssparande och
annat försäkringssparande -- att flera principiellt viktiga
frågeställningar har aktualiserats. Det gäller egendomsskyddets
omfattning, beskattningens gränser och föreskrifters utformning
m.m.; frågeställningarna behöver belysas samt det
konstitutionella skyddet bli klarare och mera effektivt.
Det bör här också nämnas att tredje vice talmannen Bertil
Fiskesjö m.fl. (c) i motion 1989/90:K230 har yrkat att det
tillsätts en parlamentarisk grundlagsutredning med uppgift bl.a.
att klarlägga innebörden i skattebegreppet och omfattningen av
förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning. Denna motion har
utskottet behandlat i betänkandet 1990/91:KU1 om vissa
grundlagsfrågor.
Utskottets bedömning
Utskottet har vid flera tillfällen avstyrkt motionsyrkanden om
ett förstärkt skydd i grundlagen för egendomsrätten, senast
hösten 1989. Beträffande frågans bakgrund hänvisas till
betänkandet KU 1987/88:9. Även ett motionsyrkande om
grundlagsreglering av avtalsfriheten behandlades hösten 1989.
Utskottsmajoriteten fann det inte befogat med ett
utskottsinitiativ i fråga om äganderätten och avtalsfriheten
(1989/90:KU12, s.11f.). Utskottet gör samma bedömning nu.
Motionerna K206 yrkande 9, K208 såvitt nu är i fråga, K229 och
K621 yrkande 1 avstyrks.
Utskottets majoritet har också vid upprepade tillfällen,
senast hösten 1989 (1989/90:KU12, s. 12), avstyrkt
motionsyrkanden om utredning av beskattningsmaktens gränser och
översyn av förbudet mot retroaktiv lag om skatt eller statlig
avgift. En del av frågans bakgrund redovisades i betänkandet KU
1987/88:9; i samband därmed noterades att den närmare innebörden
av begreppet skatt inte framgår av någon föreskrift i
regeringsformen och inte heller behandlas närmare i dess
förarbeten. Vidare erinrades om att stadgandet i 2 kap. 10 §
andra stycket RF hade varit i kraft sedan 1980 och att det varit
förenat med svårigheter att ange vad som skall anses som
retroaktiv lagstiftning på skatteområdet. En ingående
undersökning hade emellertid företagits av
rättighetsskyddsutredningen beträffande de olika
tillämpningsproblem som kunde tänkas uppstå. Utskottet ansåg att
ytterligare erfarenheter av nuvarande grundlagsregler borde
vinnas innan en översyn aktualiseras. Retroaktiv
skattelagstiftning behandlades också i betänkandet 1988/89:KU7.
Det finns enligt utskottets mening inte heller nu någon
anledning till ett riksdagsinitiativ i dessa frågor. Motionerna
K201, K205 yrkande 2, K214 yrkande 3, K220 och K621 yrkande 2
avstyrks.
6. Straffliknande administrativa påföljder
Motionen
Bo Hammar och Rolf L Nilson (båda v) begär i motion
1989/90:K218 förslag till ändring av förbudet mot retroaktiva
straff och brottspåföljder m.m. i 2 kap. 10 § första stycket RF.
De anför att regeln enligt ordalydelen inte täcker
straffliknande administrativa påföljder som skattetillägg,
restavgift, förseningsavgift, överlastavgift etc. I
lagstiftningsärendet gjordes gällande att dessa påföljder skulle
omfattas av retroaktivitetsförbudet genom analogisk
lagtillämpning. Bärkraften i detta synsätt är enligt
motionärerna ytterst tveksam och oklarheten oacceptabel.
Bestämmelsen bör ändras så att straffliknande administrativa
påföljder innefattas i tillämpningsområdet.
Utskottets bedömning
I anslutning till vad motionärerna berört vill utskottet
erinra om att 1973 års fri- och rättighetsutredning (SOU
1975:75, s. 157) påpekade att retroaktivitetsförbudet åtminstone
genom analogisk lagtillämpning träffar även straffliknande
administrativa påföljder såsom skattetillägg, restavgift och
förseningsavgift enligt olika skatteförfattningar samt
överlastavgift etc. I prop. 1975/76:209 om fri- och rättigheter
i grundlag anslöt sig det föredragande statsrådet till vad
utredningen hade anfört (s. 125); därvid framhölls att det måste
ses som ett klart kringgående av förbudet mot retroaktiv
strafflagstiftning att ge retroaktiv verkan åt regler om sådana
administrativa sanktioner som har trätt i stället för
straffrättsliga påföljder samt att motsvarande resonemang kan
föras också i fråga om administrativa sanktioner av uppenbart
repressiv, straffliknande karaktär som införs på tidigare
oreglerade områden. Riksdagen gjorde inte något eget uttalande
på denna punkt (KU 1975/76:56, rskr. 414).
Enligt utskottets mening föreligger mot bakgrund av de angivna
motivuttalandena inte någon sådan oklarhet som ger anledning att
ändra bestämmelsen i 2 kap. 10 § första stycket RF. Motion K218
kan därigenom anses besvarad.
7. Närings- och yrkesfrihet
Motionerna
Carl Bildt m.fl. (m) begär i motion 1989/90:K206, yrkande 11
en utredning om grundlagsskyddad näringsfrihet. Det framhålls
att näringsfriheten har inskränkts på olika sätt, t.ex. genom
särskilda bidragsbestämmelser, monopol och andra regleringar.
Även om det kan behövas auktorisation för viss verksamhet är
rätten att driva näringsverksamhet av så grundläggande betydelse
för ett marknadsekonomiskt samhälle att den bör skyddas särskilt
i grundlagen. Motsvarande synpunkter, omfattande även en
grundlagsskyddad yrkesfrihet, förs fram i motion 1989/90:K208 av
Bengt Kindbom m.fl. (c). De konstaterar att en majoritet i
riksdagen under senare år utan någon saklig prövning har
avslagit sådana motionsyrkanden. Därvid har hänvisats till att
en bestämmelse i regeringsformen om skydd för yrkes- och
näringsfriheten skulle urholkas genom en rad undantagsregler.
Motionärerna erinrar emellertid om att flertalet av
grundlagsbestämmelserna i fri- och rättighetskapitlet har denna
typ av hänvisning till annan lag och därför kan inte det vara
ett skäl att just i detta fall avstå från att pröva en
förstärkning av skyddet.
Kenth Skårvik m.fl. (m, fp och c) går i motion 1989/90:K222
ett steg längre och begär hos regeringen ett förslag om
grundlagsskyddad närings- och yrkesfrihet; någon ytterligare
utredning behövs inte, utan det av författningsutredningen 1963
framlagda förslaget till grundlagstext kan användas efter
mindre justeringar. Även Charlotte Cederschiöld m.fl. (m) begär
-- med motiveringen i motion 1989/90:L717 -- förslag om
grundlagsskydd för näringsfriheten, motion 1989/90:K243.
Motion 1989/90:K255 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) -- med
motiveringen i motion 1989/90:N346 -- gäller också
grundlagsskydd av näringsfriheten. Den är enligt motionärerna
kringskuren av monopol, bidragsbestämmelser, auktorisationskrav
och etableringskontroll m.m. Friheten att starta företag är ett
omistligt inslag i ett marknadsekonomiskt system. Den är även en
förutsättning för mångfald i näringslivet samt för utvecklingen
av nya företag och nya företagsformer.
Utskottets bedömning
Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat motioner om
grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten. Beträffande
frågans bakgrund hänvisas till betänkandet KU 1987/88:9. Senast
hösten 1989 avstyrkte majoriteten yrkandena med motiveringen att
ytterligare erfarenheter av reformerna på fri- och
rättighetsområdet borde avvaktas innan initiativ togs till
förändringar (1989/90:KU12, s. 12). Därtill lades att svensk
rätt på detta område utgår från principen att varje medborgare
har full frihet att bedriva näring och utöva yrke. Friheten
begränsas dock i olika hänseenden, t.ex. på grund av säkerhets-,
hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. De inskränkningar som
måste göras till förmån för dessa intressen har ansetts utgöra
ett hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för närings-
och yrkesfriheten. Utskottet anser även nu att man bör undvika
att införa grundlagsbestämmelser vars värde urholkas av en rad
undantagsregler. Motionerna K206 yrkande 11, K208 såvitt nu är i
fråga, K222, K243 och K255 avstyrks.
5. beträffande äganderätt m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 9,
1989/90:K208 såvitt nu är i fråga, 1989/90:K229 och
1989/90:K621 yrkande 1,
res. 5 (m, fp, c)
6. beträffande beskattningsmaktens gränser m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K201, 1989/90:K205
yrkande 2, 1989/90:K214 yrkande 3, 1989/90:K220 och
1989/90:K621 yrkande 2,
res. 6 (m, fp, c)
7. beträffande straffliknande administrativa påföljder
att riksdagen förklarar motion 1989/90:K218 besvarad med vad
utskottet har anfört,
8. beträffande närings- och yrkesfrihet
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:K206 yrkande 11,
1989/90:K208 såvitt nu är i fråga, 1989/90:K222, 1989/90:K243
och 1989/90:K255.
res. 7 (m, fp, c)
Stockholm den 23 oktober 1990
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Catarina Rönnung (s), Kurt
Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c),
Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Sören Lekberg (s), Torgny
Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp),
Bengt Kindbom (c), Bo Hammar (v), Hans Leghammar (mp), Ulla
Pettersson (s), Rosa-Lill Wåhlstedt (s) och Stig Bertilsson (m).
Reservationer
1. Fackliga stridsåtgärder (mom. 1)
Ylva Annerstedt (fp) och Bo Hammar (v) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar
med "Utskottet vill" och slutar med "yrkande 2 avstyrks" bort ha
följande lydelse:
Strejkrätten är en omistlig del av vår demokrati;
arbetstagarna i Sverige har i över 90 år haft denna rätt som
sitt medel för påtryckningar mot arbetsgivaren. Den omfattas
också av flera internationella konventioner. Lagrådet yttrade
sig i februari 1990 över den sedermera avvisade proposition
1989/90:95 med förslag till lag om allmänt lönestopp,
innefattande ett strejkförbud. Därvid noterade lagrådet
(1989/90:AU24, s. 12 f.) att -- även om internationella
förpliktelser inte kunde anses hindra att den föreslagna lagen
genomfördes -- det vore mycket möjligt att, särskilt på grund av
långvarigheten i det föreslagna konfliktförbudet, kritik kunde
komma att riktas mot Sverige av organ inom Europarådet och/eller
ILO.
Det vore enligt utskottets mening ett oacceptabelt ingrepp i
ett demokratiskt samhälle om strejkrätten utplånades. På grund
härav och mot bakgrund också av de internationella åtaganden
Sverige har gjort krävs det ett starkare skydd i grundlagen än
för närvarande för strejkrätten. Utskottet tillstyrker därför
att, som föreslagits i motion A14 yrkande 2, riksdagen hos
regeringen begär ett förslag med den inriktningen. Efter mönster
i 2 kap. 12 § regeringsformen kan särskilda villkor ställas upp
för inskränkningar i 2 kap. 17 § regeringsformen; en annan
möjlighet är att inskränkande lagstiftning fattas med viss
kvalificerad majoritet.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
1. beträffande fackliga stridsåtgärder
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:A14 yrkande 2 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.
2. Minoritetsskydd (mom. 2)
Hans Nyhage, Elisabeth Fleetwood och Stig Bertilsson (alla m)
anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar
med "Som berörts" och slutar med "yrkande 12" bort ha följande
lydelse:
Enligt utskottets mening är minoritetsskyddet i den svenska
författningen, trots de förändringar som har genomförts under
1970-talet, svagt i jämförelse med vad som gäller i många andra
länder. Utskottet delar den i motion K206 yrkande 12 framförda
uppfattningen att minoritetsskyddet när det gäller prövning av
lagar som angår de medborgerliga fri- och rättigheterna behöver
förstärkas. Frågan bör därför enligt utskottets mening utredas.
Motionsyrkandet skall således tillstyrkas.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
2. beträffande minoritetsskydd
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K206 yrkande 12
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har
anfört.
3. Familjerätt (mom. 3)
Hans Nyhage, Elisabeth Fleetwood och Stig Bertilsson (alla m)
anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar
med "Utskottet har" och slutar med "motion K209" bort ha
följande lydelse:
Enligt utskottet skulle en grundlagsfäst familjerätt ha ett
symbolvärde när det gäller att stärka såväl familjens roll i
samhället som familjens ansvarstagande och familjens roll i
barnens liv. Motion K209 bör därför tillstyrkas och regeringen
ges i uppdrag att låta utreda denna fråga. Också de
konsekvensändringar som skulle erfordras i annan lagstiftning
bör samtidigt utredas. I de fall då barn riskerar att fara illa
genom föräldrars vållande måste självklart avsteg göras från
grundprincipen om föräldrars rätt att bestämma om sina barns
vård och fostran. Även detta bör regleras i särskild
författning, t.ex. i lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser
om vård av unga (LVU).
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
3. beträffande familjerätt
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K209 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.
4. Allemansrätt (mom. 4)
Bo Hammar (v) och Hans Leghammar (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar
med "Allemansrätten har" och slutar med "således avstyrks" bort
ha följande lydelse:
Den urgamla allemansrätten har enligt utskottets mening
avgörande betydelse för att människor skall få möjlighet till
friluftsliv och rekreation i naturen. Den bidrar också till att
öka förståelsen för människan som en del av naturen och
därigenom bl.a. till en god naturvård. Någon motsvarighet till
allemansrätten finns i regel inte i andra länder.
Samhällsutvecklingen, förändringar i markanvändningen samt den
ökande konkurrensen om mark och naturtillgångar gör emellertid
att allemansrätten inte heller i vårt land längre alltid kan
betraktas som självklar. Den befogenhet som finns att på
allemansrättslig grund vistas i naturen är enligt utskottets
mening av så grundläggande betydelse att den nu bör skyddas i
regeringsformens fri- och rättighetskapitel. Utskottet
tillstyrker därför motion K238.
dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
4. beträffande allemansrätt
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:K238 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.
5. Äganderätt m.m. (mom. 5)
Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m),
Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c)
och Stig Bertilsson (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar
med "Utskottet har" och på s. 10 slutar med "yrkande 1 avstyrks"
bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening har utvecklingen under de senaste
åren tydligt visat på behovet av ett förstärkt skydd för
egendomsrätten i grundlagen.
Frågan om hur skyddet för äganderätten skall stärkas hänger
självfallet samman med hur denna rätt skall definieras. Den
juridiska innebörden är inte helt klar. Det finns inte i svensk
lagstiftning över huvud taget några bestämmelser om vad
äganderätten egentligen är. Det betyder dock inte att
äganderätten skulle sakna rättslig innebörd.
De oklarheter som för närvarande råder vad gäller skyddet av
äganderätten i regeringsformen bör undanröjas. Där bör infogas
ett positivt erkännande av äganderätten. Det bör också klarare
redovisas vilka inskränkningar i äganderätten som får ske i
vanlig lag.
På grund av det anförda tillstyrker utskottet, med anledning
av motion K229 och i enlighet med motionerna K206 yrkande 9,
K208 såvitt nu är i fråga och K621 yrkande 1, att en utredning
klarlägger hur äganderättens ställning kan stärkas i
regeringsformen.
dels att moment 5 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
5. beträffande äganderätt m.m.
att riksdagen med anledning av motion 1989/90:K229 och med
bifall till motionerna 1989/90:K206 yrkande 9, 1989/90:K208
såvitt nu är i fråga och 1989/90:K621 yrkande 1 som sin mening
ger regeringen till känna vad utskottet har anfört.
6. Beskattningsmaktens gränser m.m. (mom. 6)
Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m),
Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c)
och Stig Bertilsson (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10
börjar med "Utskottets majoritet" och slutar med "yrkande 2
avstyrks" bort ha följande lydelse:
Den möjlighet som finns att genom skatt inskränka äganderätten
har vållat och vållar stora problem. Anledningen till detta är
dels svårigheten att definiera vad en skatt är och att ange
beskattningsmaktens gränser, dels osäkerheten om vad som är
tillåtna undantag från förbudet mot retroaktiv lagstiftning i
fråga om skatt och statlig avgift. Mot denna bakgrund bör en
utredning tillsättas med uppgift att belysa dessa
frågeställningar och lämna förslag om ändringar i grundlagen.
Motionerna K201, K205 yrkande 2, K214 yrkande 3, K220 och K621
yrkande 2 tillstyrks.
dels att moment 6 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
6. beträffande beskattningsmaktens gränser m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1989/90:K201,
1989/90:K205 yrkande 2, 1989/90:K214 yrkande 3, 1989/90:K220
och 1989/90:K621 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till
känna vad utskottet har anfört.
7. Närings- och yrkesfrihet (mom. 8)
Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Hans Nyhage (m),
Elisabeth Fleetwood (m), Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c)
och Stig Bertilsson (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 12
börjar med "Utskottet har" och slutar med "K255 avstyrks"
bort ha följande lydelse:
Rätten att driva näring och att utöva sitt yrke är omistliga
inslag i ett marknadsekonomiskt system. Enligt utskottets mening
bör därför närings- och yrkesfriheten komma till uttryck i
regeringsformens fri- och rättighetskapitel. Denna grundläggande
uppfattning står inte i motsättning till att vissa krav måste
kunna ställas på näringsidkare för att t.ex. miljö- och
arbetarskyddsintressen skall tillgodoses. Mot bakgrund av vad
som här har sagts bör därför en utredning kartlägga i vilka
avseenden dessa friheter kan ges ett skydd i grundlagen.
Utskottet tillstyrker därför så till vida motionerna K206
yrkande 11, K208 såvitt nu är i fråga, K222, K243 och K255.
dels att moment 8 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
8. beträffande närings- och yrkesfrihet
att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:K222,
1989/90:K243 och 1989/90:K255 samt med bifall till motionerna
1989/90:K206 yrkande 11 och 1989/90:K208 såvitt nu är i fråga
som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet har
anfört.