Utskottet behandlar i detta betänkande förslag i sex motioner
väckta under allmänna motionstiden 1990 samt förslag i två
motioner väckta under allmänna motionstiden 1991. Förslagen
gäller huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta
fornlämningar, kostnadsansvaret vid arkeologiska utgrävningar
samt den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar.
Vidare behandlas frågan om införande av ett generellt
anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. I denna
senare fråga har en motion från år 1990 remitterats till
riksantikvarieämbetet och statens historiska museer (RAÄ),
universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), plan- och bostadsverket
(boverket), länsmuseernas samarbetsråd, HSBs Riksförbund samt
Sveriges allmännyttiga bostadsföretag (SABO).
Utskottet avstyrker samtliga motionsförslag.
Två reservationer har fogats till betänkandet, nämligen en om
anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. (m) och en
om den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar
(mp).
Motioner
1989/90:Kr256 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
14. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om anbudsförfarande vid arkeologiska
utgrävningar.
1989/90:Kr280 av Ulla Tillander (c) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om statlig ersättning vid arkeologiska utgrävningar som har ett
riksintresse.
1989/90:Kr322 av Rosa Östh och Birger Andersson (c) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
staten bör svara för en större del av kostnaden vid arkeologiska
utgrävningar än vad som nu är fallet.
1989/90:Kr335 av Mona Saint Cyr m.fl. (m) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna det angelägna
i att arkeologiska undersökningar i Östergötland intensifieras.
Motiveringen återfinns i motion 1989/90:Ub307.
1989/90:Kr353 av Elisabet Franzén och Kent Lundgren (mp) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att resurserna till den historiska
forskningen (arkeologisk verksamhet) skall spridas till
outforskade delar av landet.
1989/90:A64 av Mona Saint Cyr m.fl. (m) vari yrkas
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna det
angelägna i att arkeologiska undersökningar i Östergötland
intensifieras.
Motionsyrkandet har överflyttats från arbetsmarknadsutskottet
till kulturutskottet.
1990/91:Kr286 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas
11. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om anbudsförfarande vid arkeologiska
utgrävningar.
1990/91:Kr314 av Viola Furubjelke m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om lämpliga åtgärder för att öka möjligheten
för nutidens människor att bygga och bo på lämplig mark.
Ärendets beredning
Utskottet har inhämtat yttranden över motion 1989/90:Kr256
yrkande 14 från riksantikvarieämbetet och statens historiska
museer (RAÄ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) och plan-
och bostadsverket (boverket) samt berett länsmuseernas
samarbetsråd, HSBs Riksförbund och Sveriges allmännyttiga
bostadsföretag (SABO) tillfälle att yttra sig över
motionsyrkandet. SABO har avstått från att yttra sig. En
sammanfattning av inkomna yttranden finns i den inledande delen
av betänkandet. En sammanställning med utdrag ur yttrandena
fogas vid betänkandet som bilaga.
Gällande lagbestämmelser, m.m.
Lagbestämmelser om fornminnesvården finns i 2 kap. lagen
(1988:950) om kulturminnen m.m. (kulturminneslagen).
Fasta fornlämningar är skyddade enligt kulturminneslagen (1 §
första stycket). I lagen preciseras närmare vilka lämningar som
är fasta fornlämningar (se närmare härom 1 § andra och tredje
styckena).
Enligt 6 § är det förbjudet att utan tillstånd rubba, ta bort,
gräva ut, täcka över eller genom bebyggelse, plantering eller på
annat sätt ändra eller skada en fast fornlämning.
I 7--9 §§ regleras de befogenheter med fornlämningar som
tillkommer RAÄ och länsstyrelserna.
Regler om ingrepp i fast fornlämning finns i 10--15 §§.
Utgångspunkten för reglerna är att tillstånd till sådant
ingrepp får ges bara om det vid en noggrann intresseavvägning
kan anses finnas skäl för ingrepp som är mycket tunga i
förhållande till fornlämningens betydelse. Varje ingrepp bör
begränsas så mycket som möjligt.
Bestämmelserna innehåller sammanfattningsvis följande.
Länsstyrelsen är tillståndsmyndighet. Denna skall göra en sådan
intresseavvägning som angetts ovan. Som villkor för tillstånd
får ställas skäliga krav på att företagaren bekostar särskild
undersökning för dokumentation av fornlämningen eller särskilda
åtgärder för att bevara den. Den som planerar ett arbetsföretag
bör i god tid ta reda på om någon fast fornlämning, efter vad
som är känt, berörs av företaget. Vid större markexploateringar
skall den exploaterande bekosta en särskild utredning, om en
sådan är befogad för att ta reda på om någon fornlämning, känd
eller dittills okänd, kan beröras av företaget. Innan
länsstyrelsen beslutar om tillstånd till och villkor för ingrepp
i en fast fornlämning skall länsstyrelsen ha möjlighet att på
företagarens bekostnad göra en arkeologisk förundersökning av
fornlämningen för att få ett tillfredsställande beslutsunderlag.
Länsstyrelsen bör, så långt det är möjligt, kostnadsberäkna
sådana särskilda åtgärder som ställs som villkor för tillstånd.
Denna beräkning skall ha betydelse för företagarens
kostnadsansvar. De omständigheter som medför att företagaren --
i motsats till normalfallet -- inte skall ha ansvar för
arkeologiska undersökningskostnader eller motsvarande åtgärder
anges i 2 kap. 14 § andra stycket kulturminneslagen. Företagaren
svarar inte för kostnad som
1. hänför sig till en fornlämning som inte förut varit känd,
2. väsentligt överstiger vad länsstyrelsen angett i beslut om
tillstånd,
3. hänför sig till arkeologisk förundersökning, om
länsstyrelsen inte lämnar tillstånd till ingrepp i
fornlämningen, eller
4. hänför sig till arkeologisk förundersökning eller särskild
undersökning, om det visar sig att någon fornlämning inte berörs
av arbetsföretaget.
De nya reglerna har ersatt den tidigare obillighetsregeln i
fornminneslagen, som varit föremål för tolkning av högsta
domstolen i det s.k. Kransenmålet från Uppsala (NJA 1982 s.
547).
Vid behandlingen av lagförslaget år 1988 tog utskottet -- i
sitt av riksdagen godkända betänkande KrU 1987/88:21 -- med
anledning av en motion upp frågan om ansvaret för de höga
kostnaderna för arkeologiska utgrävningar som drabbar
exploatörer vid byggföretag i Sigtuna, Skara, Visby och andra
städer med medeltidskärnor. Bl.a. framhölls i motionen att det i
sista hand är de blivande hyresgästerna som drabbas av
kostnaderna. Motionärerna ansåg att statsmakterna skulle låta
utarbeta nya riktlinjer för arkeologiska utgrävningar som
syftade till att begränsa verksamhetens totala omfattning. En
precisering borde ske av vad som i framtiden skulle anses vara
av riksintresse och staten borde ensam svara för kostnaderna,
när detta riksintresse skulle hävdas genom en arkeologisk
utgrävning. Det fick i ökad utsträckning överlåtas till kommande
generationer att svara för de utgrävningar som med hänsyn till
de samhällsekonomiska konsekvenserna inte kunde komma till stånd
under de närmaste åren.
Utskottet anförde följande (s. 13).
Som utskottet framhöll förra året, då en motion med likartat
innehåll behandlades, synes förslaget om riktlinjer med det
innehåll som ovan redovisats stå i strid med såväl de principer
som den nuvarande fornminneslagen bygger på som de förslag som
arkeologiutredningen lagt fram och som fått stöd av det stora
flertalet remissinstanser (KrU 1986/87:15 s. 7). Riksdagen
uttalade år 1979, då översynen av fornminneslagen initierades,
att någon saklig försämring av skyddet för fornlämningar inte
borde komma i fråga. De förslag som läggs fram i propositionen
tillgodoser enligt utskottets mening riksdagens önskemål. Ett
bifall till motionsförslaget skulle däremot kunna leda till en
försämring av skyddet för fornlämningar. Som kulturministern
framhöll i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s. 388) skulle ett
väsentligt utökat kostnadsansvar också resultera i en ökad
statlig planering och styrning av den arkeologiska
undersökningsverksamheten och därmed påverka kommunernas och
exploatörernas planering. Utskottet vill liksom förra året
uttala sin anslutning till vad arkeologiutredningen anfört av
innehåll att det är ett nationellt intresse att bevara
fornlämningarna, medan det allmänt sett inte är något
riksintresse att låta ta bort dem. Den för vars skull
fornlämningen måste avlägsnas bör därför bekosta den
arkeologiska undersökningen.
I enlighet med det anförda ansåg utskottet att riksdagen borde
godta de principer på vilka regeringens lagförslag i här aktuell
del byggde.
Likaledes med anledning av motionskrav behandlades i
lagstiftningsärendet även möjligheten att begränsa
undersökningskostnaderna för arbetsföretagen utan att staten
drabbas av någon motsvarande kostnadsökning. Utskottet anförde
följande (s. 14).
Utskottet vill med anledning av motionsönskemålen hänvisa till
vad som anfördes i budgetpropositionen 1987 (bil. 10 s.
394--395) och i utskottets ovan nämnda betänkande KrU 1986/87:15
(s. 8--9). I propositionen framhölls bl.a. att det är angeläget
att de möjligheter som finns att rationalisera verksamheten väl
tas till vara i vad gäller förändringar av de fältarkeologiska
metoderna. Det är också angeläget att resultaten från tidigare
undersökningar kan bearbetas och utvärderas med sikte på att
bl.a. i möjligaste utsträckning reducera omfattningen av
undersökningarna, t.ex. beträffande fornlämningstyper som
tidigare väl utforskats. I propositionen framhölls vidare att
det är angeläget att de kunskaper som löpande vinns genom de
arkeologiska undersökningarna kan ligga till grund för
länsstyrelsernas beslut och bedömningar av erforderliga
undersökningar vid tillstånd till borttagande av fornlämningar.
Det är en viktig del av RAÄ:s uppgift som central myndighet för
kulturminnesvården att stödja länsstyrelsernas
kunskapsuppbyggnad i dessa avseenden.
Utskottet vill understryka angelägenheten av att dessa
uttalanden uppmärksammas i det fortsatta arbetet rörande
kulturminnesvården. Utskottet vill också hänvisa till vad som i
nämnda utskottsbetänkande redovisades om ökade möjligheter för
RAÄ att i vissa fall bekosta fördjupade inventeringar och
arkeologiska prospekteringar.
Bidrags- och lånemöjligheter
I fornminneslagen fanns bestämmelser om att arbetsföretag som
inte var allmänt eller större enskilt skulle vara befriat från
kostnadsansvar. Kostnadsbefrielse -- helt eller delvis -- med
stöd av bestämmelserna gavs ett mindre antal företag per år i
former som reellt hade karaktären av bidragsgivning från RAÄ.
Denna ordning är nu formellt reglerad på följande sätt. Mindre
arbetsföretag är inte befriade från kostnadsansvar med stöd av
lagbestämmelser i kulturminneslagen. I stället ges en
bidragsmöjlighet med stöd av förordningen (1988:1189) om bidrag
till kostnader för undersökning m.m. av fast fornlämning.
Förordningen innehåller bl.a. att statsbidrag får ges i mån av
tillgång på medel samt att bidrag får lämnas om arbetsföretaget
är av begränsad omfattning och det med hänsyn till
omständigheterna framstår som skäligt att företagaren avlastas
kostnaderna för de arkeologiska åtgärderna. Som arbetsföretag av
begränsad omfattning får anses bl.a. sådana som innebär mindre
förändringar i nyttjandet av en byggnad, en anläggning eller ett
markområde.
För ettvart av budgetåren 1988/89 och 1989/90 avsatte RAÄ för
bidrag enligt förordningen 150 000 kr. Motsvarande belopp för
innevarande budgetår är lika stort.
Efter förslag av regeringen har med giltighet fr.o.m.
budgetåret 1987/88 införts en möjlighet till tilläggslån för
arkeologiska undersökningskostnader i samband med
bostadsbyggande (prop. 1986/87:100, bil. 13 s. 41, bet. BoU
1986/87:10 och 20, rskr. 1986/87:248, se även bet. BoU
1987/88:10 s. 58). För innevarande budgetår är låneramen för
ändamålet -- liksom för ettvart av budgetåren 1987/88, 1988/89
och 1989/90 -- 2,5 milj.kr. (prop. 1989/90:100 bil. 13, bet.
BoU13, rskr. 1988/89:167). Enligt vad utskottet inhämtat har
hela låneramen för ettvart av budgetåren 1987/88, 1988/89 och
1989/90 utnyttjats. Dessutom har ett överdrag för sistnämnda
budgetår på ca20 000 kr. förts över till budgetåret 1990/91.
Utskottet har vidare inhämtat följande. Hitintills har inte
någon låneansökan avslagits. Enligt bidragsbestämmelserna räknas
inte kostnader för maskintid och grovarbetskraft som
bidragsberättigad kostnad. Detta innebär -- enligt uppgift som
år 1989 inhämtades från länsbostadsnämnden i Malmö -- att ca
30--40 % av den totala undersökningskostnaden inte täcks av
tilläggslånet. Lånebeloppen reduceras inte. Lånens storlek
bestäms av de fakturerade arkeologikostnaderna.
I årets budgetproposition (bil. 13 s. 43) föreslås att
möjligheten att få tilläggslån för arkeologiska
undersökningskostnader utvidgas fr.o.m. nästa budgetår på sätt
som framgår av följande anförande av bostadsministern.
Tilläggslångivningen till arkeologiska
undersökningskostnader är enligt gällande regler begränsad
till fasta fornlämningar som finns i ett område med samlad äldre
bebyggelse och som berörs av kompletterings- eller
förtätningsbebyggelse. Boverket har pekat på svårigheten att i
närheten av våra tätorter finna råmark som är lämplig för
bostadsbebyggelse. På sina håll är ett särskilt problem att den
för bostadsändamål mest lämpade marken innehåller fasta
fornlämningar. Verket föreslår därför att möjligheten att
erhålla tilläggslån till kostnader för arkeologiska
undersökningar och utgrävningar bör utökas att omfatta även
projekt i exploateringsområden.
Bakgrunden till den nuvarande ordningen är att problemen vid
exploatering av råmark inte är av samma generella natur som vid
bostadsbyggande i de äldre stadskärnorna. Dessutom finns ofta
möjligheter att anpassa det planerade byggandets
detaljlokalisering så att fasta fornlämningar inte berörs.
Enligt vad jag har erfarit har det emellertid i vissa typer av
exploateringssituationer allt oftare uppstått svårigheter att på
detta sätt planera byggandet så att arkeologiska undersökningar
inte erfordras. Det gäller områden där tillgången på lämpligt
lokaliserad och byggbar mark är begränsad men där samtidigt
behovet att bygga bostäder är stort.
Jag förordar därför att möjligheten att få tilläggslån för
arkeologiska undersökningskostnader utvidgas till att omfatta
även kostnader för undersökningar vid denna typ av
exploateringssituationer.
De förutsättningar som nu gäller för riksantikvarieämbetets
prioritering av projekt som kan komma i fråga för tilläggslån
för arkeologiska undersökningskostnader bör givetvis vara
uppfyllda även när det gäller projekt i de nämnda typerna av
exploateringsområden. Det innebär att det skall finnas ett
större allmänt intresse av att bebyggelsen kommer till stånd,
att det inte finns möjligheter att anpassa bebyggelsen så att en
fast fornlämning inte berörs samt att kostnaden för
undersökningen måste vara stor. En ytterligare
prioriteringsgrund när det gäller lån till
undersökningskostnader i de nu aktuella
exploateringssituationerna bör vara att exploateringen berör
fornlämningar som i hög grad är dolda under marken på ett sådant
sätt att omfattningen av fornlämningsförekomsten kunnat
klarläggas först i samband med särskilda utredningar enligt 2
kap. 11 § kulturminneslagen.
Det föreslås i propositionen att av tillstyrkanderamen för
kulturhistoriskt värdefull bebyggelse får för budgetåret 1991/92
högst 5 milj.kr. användas för arkeologiska
undersökningskostnader i samband med bostadsbebyggelse.
Den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet
Arkeologiutredningen utredde formerna för statens stöd till
arkeologiska undersökningar m.m. och beskrev i sitt betänkande,
(SOU 1985:13) Fornlämningar och exploatering, den arkeologiska
undersökningsverksamheten i landet enligt följande (s. 87).
Arkeologiska undersökningar är ett led i en kontinuerlig
kunskapsuppbyggnad. Resultaten utnyttjas dels direkt i
kulturminnesvårdens löpande verksamhet, dels långsiktigt som
basdata för arkeologisk forskning. Fältundersökningarna ingår
därmed som en viktig del av fornminnesvården och den
arkeologiska forskningen.
Verksamheten med arkeologiska undersökningar innefattar vidare
flera olika expertuppgifter. Förutom prospektering och
undersökning i fältet med åtföljande rapportering skall man
kunna bistå med utlåtanden och kostnadsberäkning av presumtiva
undersökningar. Utvecklingsarbete, både tekniskt och
forskningsinriktat, är andra viktiga uppgifter liksom
erfarenhetsåterföring på olika nivåer. Allteftersom den
arkeologiska undersökningsverksamheten har vuxit i omfattning
och komplexitet har kraven ökat på RAÄs centrala
myndighetsfunktion, som är inriktad på allmänna råd och
riktlinjer för verksamhetens bedrivande, uppföljning,
utvecklingsarbete, information och utbildning.
Arkeologiska undersökningar utförs i dag av RAÄ, länsmuseer,
kommunala museer samt av universitetens arkeologiska och i vissa
fall kulturgeografiska institutioner. Universitetens
undersökningar är ett led i utbildnings- och
forskningsverksamheten. De bekostas av universitetens egna medel
eller genom särskilda anslag, t.ex. från forskningsråd. Endast i
undantagsfall och när undersökningen passar in i det egna
verksamhetsprogrammet åtar sig universiteten i dag
exploateringsundersökningar.
För exploateringsundersökningar svarar i stället RAÄ samt
läns- och kommunala museer. Inom ämbetet finns för detta ändamål
en särskild, uppdragsfinansierad enhet, UV. På Gotland utförs
exploateringsundersökningar av RAGU [Riksantikvarieämbetets
Gotlandsundersökningar].
RAÄ och museerna genomför också i enstaka fall
forskningsundersökningar, som då i allmänhet bekostas av externa
anslag. RAGU intar dock en särställning i detta avseende.
Forskningsundersökningar i form av beredskapsarbeten ingår
nämligen här i den ordinarie verksamheten.
Huvuddelen av alla arkeologiska undersökningar är i dag
exploateringsundersökningar. Detta beror inte bara på att
exploateringsverksamhet och andra former av ändrad
markanvändning ger orsak till många undersökningar utan också på
att resurserna för forskningsundersökningar är mycket
begränsade. Som en följd härav har exploateringsundersökningarna
i Sverige kommit att inta en mer central roll för den
arkeologiska forskningen än vad fallet är i många andra länder,
där resurserna för forskningsundersökningar i vissa fall är
betydande.
Sammanfattning av remissyttranden över motion 1989/90:Kr256
yrkande 14
I främst remissyttrandena från RAÄ, boverket och HSBs
Riksförbund behandlas frågan om den fördyring av byggandet
som förekomsten av fornlämningar kan innebära.
RAÄ och boverket erinrar om att kulturminneslagens syfte
främst är att bevara fornlämningarna. Boverket anser att det
inte svarar mot kulturminneslagens anda att ställa
företagsekonomiska krav mot vetenskapliga. RAÄ anför att det i
dag är vanligare att särskilda utredningar används av företagen
för att främst klarlägga förutsättningarna för tillstånd att
rubba, ändra eller ta bort fornlämningar. I stället borde
utredningsinstrumentet användas i syfte att undvika att ett
arbetsföretag berör fasta fornlämningar. Därmed skulle man kunna
slippa kostnader för arkeologiska undersökningar
(förundersökningar och särskilda undersökningar enligt
kulturminneslagen). RAÄ framhåller vidare att dagens
arkeologiska undersökningar är synnerligen målinriktade. Det
gäller inte att objektivt samla in mesta möjliga data utan att
rationellt och medvetet söka efter ett urval av data för att
besvara i förväg formulerade frågor. Det gäller därvid att
snabbt avgöra vilka typer av lämningar som kan dokumenteras
översiktligt eller väljas bort helt och vilka som kräver
noggrann kartläggning. HSBs Riksförbund påpekar att ny
bebyggelse i både äldre bebyggelsemiljö och i tidigare obebyggda
områden numera allt oftare sker på platser där gamla kulturlager
påträffas, vilket medför kostnader för arkeologiska
undersökningar m.m. HSBs Riksförbund anför att alla möjligheter
bör tas till vara att minska bygg- och boendekostnader, inte
minst mot bakgrund av att byggkostnaderna stiger kraftigt.
I motionen hävdas att RAÄ för närvarande har ett reellt
monopol på utredningar, undersökningar och åtgärder enligt 2
kap. kulturminneslagen. RAÄ, arkeologiska institutionen vid
universitetet i Stockholm och länsmuseernas samarbetsråd
redovisar att RAÄ svarar för ungefär två tredjedelar av alla
exploateringsundersökningar och att länsmuseer m.fl. svarar för
ungefär en tredjedel. Detta framgår också av en sammanställning
över omfattningen av de undersökande institutionernas verksamhet
uttryckt i kronor och i antal uppdrag, vilken har fogats till
RAÄs yttrande (sammanställningen återges i bilagan till detta
betänkande).
Beträffande frågan om att införa ett anbudsförfarande
anför RAÄ att det i praktiken inte förekommer någon direkt
konkurrens i fråga om undersökningsuppdrag. Dessa fördelas i
stället av länsstyrelserna med hänsyn till kompetens, resurser,
specialisering m.m. till den institution som är mest lämpad att
utföra uppdraget. Länsmuseernas samarbetsnämnd redovisar att
frågan om vilka undersökningsuppdrag som skall utföras av
länsmuseerna resp. RAÄs olika platskontor i flera fall regleras
av avtal mellan dessa institutioner.
RAÄ anser att en förutsättning för att likvärdiga anbud skall
kunna lämnas är att omfattning och ambitionsnivå preciseras i
anbudsunderlaget från länsstyrelsen, vilket i sin tur kräver mer
resurser och specialister hos länsstyrelsen. Vidare påpekar RAÄ
att ett anbudsförfarande och en vidgning av kretsen
institutioner som medges utföra uppdragsundersökningar m.m.
dessutom kommer att kräva större resurser hos länsstyrelserna
för kontroll av kvaliteten i undersökningar m.m. RAÄ anför också
att det är betydelsefullt att kulturmiljövårdens egen
organisation och museerna genom sin stora andel av arkeologiska
undersökningar kan öka sina kunskaper, vilket i sin tur är av
betydelse bl.a. för de rationaliserade undersökningarna. RAÄ
avstyrker bestämt att en ordning med anbudsförfarande införs.
Även UHÄ avstyrker att ett anbudsförfarande införs. UHÄ --
liksom arkeologiska institutionen vid universitetet i Lund --
anför att anbudsförfarande i andra länder givit dåliga
erfarenheter och att strävan efter sänkta kostnader kan äventyra
kvaliteten. Anbudsförfarande kan enligt UHÄ även medföra
byråkratisering. Konkurrens skulle emellertid enligt UHÄs -- och
flera universitetsinstitutioners -- mening kunna bidra till
nytänkande i tekniskt och teoretiskt avseende. Arkeologiska
institutionen vid universitetet i Stockholm anser att ett helt
fritt anbudsförfarande är orealistiskt för de stora
undersökningarna men att frågan kan övervägas för medelstora och
mindre undersökningar, dock under förutsättning att det
vetenskapliga utbytet förutsätts bli högre eller minst lika högt
som i dag. Kulturgeografiska institutionen vid universitetet i
Stockholm anser att ett anbudsförfarande kräver en ny typ av
vetenskaplig värdering -- fristående från antikvariska
myndigheter -- av undersökningsplanerna vid större
exploateringar. Institutionen för arkeologi vid universitetet i
Uppsala instämmer med motionärerna i att dagens system -- med
enligt motionen i praktiken ett monopol för den statliga
myndigheten -- bör kunna luckras upp så att även andra kan delta
i anbudsförfarande.
Boverket ställer sig frågande till ett anbudsförfarande och
anför att en eventuell ekonomisk vinst torde motverkas av ökad
administration och kontroll. Inte heller länsmuseernas
samarbetsnämnd anser att ett anbudsförfarande skulle kunna
minska kostnaderna för arkeologiska undersökningar. Nämnden
anser att ett anbudsförfarande är föga realistiskt.
HSBs Riksförbund tillstyrker införande av ett
anbudsförfarande. HSBs Riksförbund anser att kostnaderna för
undersökningar, utredningar och åtgärder enligt 2 kap.
kulturminneslagen skulle kunna sänkas genom anbudsförfarande och
exemplifierar med ett arbetsföretag, där en konsult beräknat
kostnaderna för nödvändiga arkeologiska åtgärder till 3,3
milj.kr. och RAÄ bedömt behovet av åtgärder medföra kostnader om
8,5 milj.kr. HSB vill med exemplet visa att den ekonomiska
aspekten bör ges betydligt större vikt vid bedömningen av
genomförandet av arkeologiska undersökningar m.m.
Remissinstanserna behandlar vidare frågan om vilka
kompetenskrav som bör ställas på dem som medges utföra
exploateringsundersökningar och frågan om en vidgad krets av
anlitade institutioner.
RAÄ anser att samma kompetenskrav bör ställas på dem som utför
särskilda utredningar som på dem som utför vad RAÄ kallar
arkeologiska undersökningar, dvs. det som i kulturminneslagen
benämns arkeologiska förundersökningar och särskilda
undersökningar. RAÄ hänvisar därvid till ett tidigare utfärdat
meddelande till länsstyrelserna. I detta uttrycker RAÄ åsikten
att enskilda personer eller företag inte skall få utföra
utredningar och undersökningar, endast institutioner som aktivt
bedriver arkeologisk forskning och som har personal med minst 60
poängs utbildning i arkeologi. Dessa institutioner bör ha
resurser för att ta emot fynd samt konservera, magasinera och
dokumentera dem. Enskilda kan enligt RAÄs uppfattning få utföra
undersökningar under förutsättning av att detta sker i samråd
med en allmän institution. Utländska anbudsgivare anses inte ha
tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att förstå de
särskilda förutsättningarna för utredningar och undersökningar i
olika regioner. Universitetsinstitutionernas verksamhet är
huvudsakligen utbildning och forskning. Enligt RAÄs mening får
de i denna verksamhet inte den erfarenhet som krävs för
exploateringsundersökningar. RAÄ anför att RAÄs stora andel av
verksamheten är en förutsättning för professionellt utförda
undersökningar, en långt driven specialisering, en omfattande
metodutveckling och resurser för stora utgrävningar.
Även i övriga remissyttranden betonas kraven på att den
vetenskapliga kvaliteten kan upprätthållas i
undersökningsverksamheten och att teknisk och vetenskaplig
kompetens krävs av dem som ansvarar för genomförandet av
undersökningarna.
Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att länsmuseerna bör kunna
öka sin andel av exploateringsundersökningarna. För flera av dem
skulle detta kräva investeringar i lokaler och teknisk
utrustning.
Några av remissinstanserna redovisar att det redan i dag finns
viss konsultverksamhet och att det inte finns något som hindrar
att länsstyrelserna vidgar kretsen av anlitade institutioner
m.m.
I yttrandet från arkeologiska institutionen vid universitetet
i Göteborg anförs att högre krav än i dag bör ställas på den
deltagande personalens akademiska utbildning. Institutionen
hänvisar till att det i andra europeiska länder ställs högre
krav än i Sverige. En internationalisering av arbetet skulle
enligt institutionens mening kunna medföra en
kvalitetsförbättring.
Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anser
att det är helt rimligt att även andra institutioner än de som
för närvarande deltar får ansvara för
exploateringsundersökningar under förutsättning att de har
tillgång till högt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens
samt utgrävningserfarenhet och utrustning. Därvid nämns i första
hand universitetsinstitutioner, men även
fältarbetsorganisationer i t.ex. stiftelseform, vilka har
tillgång till motsvarande kompetens. Däremot anser institutionen
det helt olämpligt att låta enskilda personer delta i
anbudsförfarande och undersökningar.
HSBs Riksförbund anser att kretsen av deltagare bör utvidgas
utöver vad som gäller i dag och avse även andra kompetenta
företrädare för arkeologisk sakkunskap.
I remissen har UHÄ beretts tillfälle att särskilt belysa
frågan om universitetens deltagande i
exploateringsundersökningar och ett eventuellt anbudsförfarande.
I yttrandet från arkeologiska institutionen vid universitetet i
Stockholm erinras om att universiteten saknade praktiska och
tekniska förutsättningar för att bygga ut en effektiv
organisation för de arkeologiska undersökningar som behövdes vid
den snabba utbyggnaden av bostäder och anläggningar under
1960-talet, då RAÄs centrala roll på området skapades.
Arkeologiska institutionerna vid universiteten i Stockholm och
Lund anser att universiteten inte heller i dag har den
organisation som krävs för att de skulle kunna delta i ett
eventuellt anbudsförfarande även om vissa
universitetsinstitutioner skulle ha möjlighet att ansvara för en
del mindre och medelstora undersökningar. Institutionerna anser
att den vetenskapliga kompetensen vid universiteten i stället
skulle kunna utnyttjas bättre genom ett mera fördjupat samarbete
med RAÄ och museerna, både i fråga om förberedelser och
diskussioner om inriktning och omfattning av undersökningar och
vid utförande av exploateringsundersökningar. Arkeologiska
institutionen vid universitetet i Uppsala anser dock, som
angetts i det föregående, att universitetsinstitutioner bör
kunna delta i ett anbudsförfarande.
Utskottet
Inledning
Utskottet behandlar i betänkandet åtta motioner om
arkeologifrågor. Motionsyrkandena avser frågor om
huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta
fornlämningar, om kostnadsansvaret vid arkeologiska
undersökningar, om konkurrens vid arkeologiska
undersökningar samt om den geografiska spridningen av
arkeologiska undersökningar.
Ett motionsyrkande -- yrkande 14 i motion Kr256 (m) -- har
gjorts till föremål för en omfattande remissbehandling. Ett
likartat yrkande (yrkande 11) har framställts i den under
allmänna motionstiden i år väckta motionen Kr286 (m).
Huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta
fornlämningar
I motion Kr314 (s) hänvisas inledningsvis till att enligt
plan- och bygglagen (2 kap. 3 §) bebyggelse skall lokaliseras
till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a.
jord-, berg- och vattenförhållandena. I exempelvis kommuner med
gamla anor hämmas emellertid i många fall byggandet på områden
som utväljs med utgångspunkt i denna regel som en följd av att
våra förfäder visste hur man skall bygga och bo för att undvika
problem; på områdena finns fasta fornlämningar, och dessa är
skyddade enligt bestämmelser i kulturminneslagen. Motionärerna
pekar särskilt på problem i angivna hänseende som uppstår i
kommuner i Östergötland. Söderköping, Vadstena och Skänninge
nämns särskilt.
Motionärerna -- som bl.a. anför att förfäderna kommer att
betyda allt och vi själva intet -- anser att ett antal
synnerligen intressanta fornlämningar skall förklaras "heliga"
för utgrävning eller bevarande och att i övrigt nybebyggelse
skall tillåtas utan hinder. Motionsyrkandet innehåller att
regeringen bör vidta lämpliga åtgärder för att öka möjligheten
för nutida människor att bygga och bo på lämplig mark.
Utskottet kan inte acceptera den syn på vårt kulturarv som
kommer till uttryck i motionen. Utskottet vill liksom vid flera
tillfällen tidigare uttala sin anslutning till vad
arkeologiutredningen anfört av innehåll att det är av nationellt
intresse att bevara fornlämningarna, medan det allmänt sett inte
är något riksintresse att låta ta bort den.
Utskottet vill med anledning av vad som anförts i motionen
också anföra följande. Det är inte möjligt att på det sätt som
antyds i motionen en gång för alla utvälja vissa ur
undersökningssynpunkt särskilt viktiga områden, eftersom det i
många fall först vid utgrävningen och den efterföljande
vetenskapliga bearbetningen av fynden visar sig vilken betydelse
dessa har för utforskningen av vår historia. Det kan också vara
så att fynd som görs vid en utgrävning först långt efteråt visar
sig vara av stort intresse, nämligen då fynden ställs i relation
till vad som framkommer vid senare arkeologiska undersökningar.
Det sagda innebär inte att utskottet saknar förståelse för de
problem som -- med hänsyn till gällande regler i
kulturminneslagen om kostnadsansvar -- kan uppstå vid
exploatering för bl.a. bostadsbebyggelse. Utskottet tar upp
denna fråga i följande avsnitt.
Motionen avstyrks.
Kostnadsansvaret vid arkeologiska utgrävningar
I motion Kr322 (c) erinras om att det i kulturminneslagen i
fråga om kostnadsansvar vid arkeologiska undersökningar inte
gjordes några betydelsefulla ändringar i förhållande till vad
som gällde enligt fornminneslagen. Motionärerna anför vidare att
det givetvis finns ett stort allmänt intresse av att, via
arkeologiska utgrävningar, skaffa ökade kunskaper om vår
historia och om hur våra förfäder levde och bodde men att detta
intresse på en del platser kommer i konflikt med intresset att
utveckla, förnya och förbättra de samhällen som människor i dag
lever i. Detta gäller för många platser i hela Mälardalen,
anförs det. Motionärerna uppehåller sig härefter mera utförligt
vid situationen i Enköping. De framhåller bl.a. att, eftersom
kostnadsansvaret i huvudsak åvilar byggherren, gällande regler
har verkat starkt hämmande på underhåll och utveckling av
stadskärnan. Under många år har exempelvis flera tomter i
stadens centrum stått obebyggda, och man har med fog kunnat tala
om en utarmad stadskärna.
Motionärerna hänvisar till att kulturutskottet år 1989 med
anledning av en likartad motion uttalade att utskottet delade
uppfattningen att kostnaderna för arbetsföretagen bör hållas
nere men att utskottsmajoriteten inte var beredd att föreslå
ökade statliga medel. Enligt den nu aktuella motionen finns det
fortfarande bärande skäl för en annan kostnadsfördelning vid
arkeologiska utredningar än vad som nu gäller. Det måste vara
ett riksintresse att påträffade fornfynd kan skyddas och tas
till vara på bästa sätt. Det är därför enligt motionärernas
uppfattning orimligt att vissa orter, genom en rik förekomst av
fornminnen, blir så hårt drabbade i flera avseenden som sker i
dag. Motionärerna vill att staten skall svara för en större del
av kostnaden vid arkeologiska undersökningar än vad som nu är
fallet.
I motion Kr280 (c) anförs att om arkeologiska utgrävningar
måste ske på grund av att det finns ett riksintresse bör staten
stå för en del av kostnaden. Motionären framhåller att
arbetsföretagens kostnader påverkar boendekostnaden.
Av vad som anförts i föregående avsnitt framgår att
bedömningen av frågor om arbetsföretagens kostnadsansvar har
betydelse även för den fråga som tas upp i den i avsnittet
behandlade motionen Kr314.
Motionärerna bakom motion Kr322 har tagit upp till diskussion
vad utskottet tidigare anfört i kostnadsfrågan. Utskottet anser
dock att vad motionärerna anför inte motiverar ett ändrat
ställningstagande från utskottets sida. Utskottets bedömning är
följande.
Frågan om kostnadsansvaret för arkeologiska undersökningar --
särskilt i de medeltida stadskärnorna -- övervägdes ingående av
arkeologiutredningen. Utskottet ställde sig senast år 1989
enhälligt bakom de slutsatser utredningen kom fram till,
nämligen att den huvudprincip som hitintills gällt för
kostnadsansvaret skall gälla även i fortsättningen. Denna
princip innebär att den för vars skull en fornlämning måste
avlägsnas bör bekosta den arkeologiska undersökningen. Utskottet
anser att det inte framkommit någon omständighet som ger
anledning till att principen skall frångås. Som
arkeologiutredningen anfört och som angetts i föregående avsnitt
är det ett nationellt intresse att bevara fornlämningarna, medan
det allmänt sett inte är något nationellt intresse att låta ta
bort dem. Det förtjänar också påpekas att -- som framhölls i
budgetpropositionen 1987 -- ett väsentligt utökat kostnadsansvar
för staten också skulle resultera i en ökad statlig planering
och styrning av den arkeologiska undersökningsverksamheten och
därmed påverka kommunernas och exploatörernas planering.
Även om utskottet således inte är berett att förorda en
ändring av den princip på vilken lagstiftningen i här aktuellt
avseende vilar, finns det skäl tillägga följande. Utskottet
anslöt sig år 1987 till uttalanden i budgetpropositionen av
innehåll att det var angeläget att begränsa
undersökningskostnaden för arbetsföretagen utan att staten
drabbas av motsvarande kostnadsökning. Som närmare utvecklas i
propositionen (prop. 1986/87:100 bil. 10 s. 394) kan detta ske
bl.a. genom att resultatet från tidigare undersökningar
bearbetas och utvärderas med sikte på att bl.a. i möjligaste
utsträckning reducera omfattningen av undersökningarna t.ex.
beträffande fornlämningstyper som tidigare väl utforskats.
Utskottet vill liksom tidigare år understryka angelägenheten av
att de åsyftade uttalandena uppmärksammas i det fortsatta
arbetet rörande kulturminnesvården. Det är enligt utskottets
mening samtidigt viktigt att strävan att begränsa
arkeologikostnaderna inte försämrar förutsättningarna för en
omsorgsfull rapportering, dokumentation och hantering av fynd
från undersökningarna.
Som redovisats i ett inledande avsnitt av betänkandet finns en
bidragsmöjlighet för arbetsföretag som är av begränsad
omfattning. De medel som står till förfogande är mycket
begränsade. Då det gäller tilläggslån, som är ränte- och
amorteringsfria under viss tid, finns skäl erinra om att lånen i
allt väsentligt hitintills visat sig tillräckliga, låt vara att
undersökningskostnaden inte täcks fullt ut av lånen. Det
ankommer på bostadsutskottet att pröva frågor rörande dessa.
Utskottet vill tillägga att regeringen i årets
budgetproposition föreslagit utökade möjligheter till
tilläggslån, nämligen i vissa exploateringssituationer. Vid ett
bifall till detta förslag kommer i vissa fall en lindring i
kostnadsbelastningen vid exploateringar att kunna uppnås.
Med hänvisning till det anförda avstyrker utskottet motionerna
Kr280 och Kr322.
Konkurrens vid arkeologiska undersökningar
I motionerna Kr256 (m) yrkande 14 och Kr286 (m) yrkande 11 tas
upp frågor om skyddet och bevarandet av lämningar från äldre
tider och en del av de kostnader detta medför. Motionärerna
erinrar om att skyddet och bevarandet av fornlämningar kan
innebära ökade kostnader vid byggnadsverksamhet. De hävdar att
riksantikvarieämbetet (RAÄ) har ett reellt monopol på de
exploateringsundersökningar och arkeologiska utgrävningar som
görs i samband med arbetsföretag. De anser att den vetenskapliga
kompetens som finns inom och utom landet bör kunna utnyttjas
friare och att anbudskonkurrens bör få förekomma på området. I
motionerna yrkas därför att riksdagen som sin mening skall ge
regeringen till känna vad som anförts i motionen om
anbudsförfarande vid arkeologiska utgrävningar.
I kulturminneslagen föreskrivs bl.a. att den som avser att
bygga, eller genomföra annat arbetsföretag, i god tid bör ta
reda på om någon fast fornlämning berörs och snarast samråda med
länsstyrelsen (2 kap. 10 §). Länsstyrelsen kan besluta att en
särskild utredning skall göras för att ta reda på om en fast
fornlämning berörs. Vid större arbetsföretag betalar exploatören
denna särskilda utredning (2 kap. 11 §). Länsstyrelsen beslutar
om tillstånd att rubba, ändra eller ta bort en fast
fornlämning (2 kap. 12 §). Som villkor för tillstånd enligt 2
kap. 12 § kan länsstyrelsen besluta att en särskild
undersökning skall göras för att dokumentera en fornlämning
som skall rubbas, ändras eller tas bort. Länsstyrelsen kan också
besluta om att särskilda åtgärder skall vidtas för att
bevara den. Innan länsstyrelsen prövar beslut enligt 2 kap. 12 §
kan den besluta att en arkeologisk förundersökning skall
göras för att ge underlag för prövningen och även för att bedöma
behovet av en särskild undersökning för dokumentering (2 kap. 13
§). Exploatören betalar -- med vissa i lagen angivna undantag --
arkeologisk förundersökning, särskild undersökning och särskilda
åtgärder (2 kap. 14 §).
I lagen regleras inte vem som får utföra de olika utredningar,
undersökningar eller åtgärder som länsstyrelsen beslutar om.
Arkeologiska undersökningar m.m. i samband med byggnadsföretag
m.m. utförs i dag av RAÄs byrå för arkeologiska undersökningar
(UV), länsmuseer, kommunala museer och i mindre utsträckning av
universitetsinstitutioner och -- i ett enda fall --
hembygdsförbund.
Vid tidigare riksdagsbehandling av motionsyrkanden av
likartat slag som det nu aktuella har i kulturutskottets
betänkanden (senast i bet. 1989/90:KrU1 s. 19) uttalats att det
inte finns något som hindrar att även andra institutioner än de
som nu i allmänhet utför arkeologiska undersökningar utnyttjas
för ändamålet. Denna formulering har i något sammanhang tagits
till intäkt för tolkningen att det skulle föreligga formellt
hinder för att låta enskild person, företag eller t.o.m. annan
institution än universitetsinstitution utföra arkeologiska
undersökningar. Utskottet har inte haft för avsikt att göra en
sådan distinktion.
Utskottet vill med anledning av motionsyrkandet och vad som
framförs i remissyttrandena anföra följande.
Inledningsvis vill utskottet återge vad som sägs i
kulturminneslagens portalparagraf (1 kap. 1 §), nämligen att det
är en nationell angelägenhet att skydda och vårda vår
kulturmiljö och att ansvaret för detta delas av alla. Såväl
enskilda som myndigheter skall visa hänsyn och aktsamhet mot
kulturmiljön. Den som planerar eller utför ett arbete skall se
till att skador på kulturmiljön såvitt möjligt undviks eller
begränsas.
Utskottet har i tidigare sammanhang -- och även i det
föregående -- strukit under det angelägna i att
undersökningskostnaderna för arkeologiska undersökningar vid
exploateringar begränsas. Därvid har bl.a. nämnts sådan
rationalisering av de fältarkeologiska metoderna som RAÄ
redovisar i sitt yttrande. Vidare har sagts att resultaten från
tidigare undersökningar bör tas till vara för att i möjligaste
utsträckning reducera omfattningen av undersökningarna, t.ex.
beträffande fornlämningstyper som tidigare väl utforskats. Denna
strävan att begränsa kostnaderna bör emellertid enligt vad
utskottet uttalat tidigare (senast i bet. 1989/90:KrU1 s.
18--19) inte få försämra förutsättningarna för en omsorgsfull
rapportering, dokumentation och hantering av fynd från
undersökningarna. Regeringen har gjort ett motsvarande uttalande
i ett beslut förra året beträffande ett överklagande rörande en
arkeologisk förundersökning (se bilaga till HSBs Riksförbunds
yttrande). I beslutet sägs bl.a. att länsstyrelsen har ansvar
för att undersökningar blir sakkunnigt och objektivt utförda
inom en rimlig ekonomisk ram.
I sitt yttrande understryker RAÄ att det många gånger finns
möjligheter för företagen att genom god planering och utredning
undvika att beröra fasta fornlämningar och därmed minska sina
kostnader.
I samband med frågan om kostnader för arkeologiska
undersökningar bör nämnas att, som angetts tidigare i
betänkandet, regeringen i budgetpropositionen lagt fram förslag
om vissa ökade möjligheter till tilläggslån för arkeologiska
undersökningskostnader.
Utskottet har vid tidigare tillfällen konstaterat att det inte
finns något som hindrar att även andra än de som i dag i
allmänhet utför arkeologiska undersökningar utnyttjas för
ändamålet. Inte heller finns det något formellt hinder för att
anbudskonkurrens tillämpas.
Frågan om införande av ett generellt system för
anbudskonkurrens har allsidigt belysts av remissinstanserna.
Genomgående är att dessa starkt stryker under vikten av att de
arkeologiska undersökningarna har en hög vetenskaplig och
teknisk kvalitet. RAÄ, UHÄ och boverket anför att denna kvalitet
skulle kunna äventyras vid anbudskonkurrens, medan några av
universitetsinstitutionerna anser att konkurrens åtminstone i
vissa avseenden skulle kunna befrämja kvaliteten.
Universitetsinstitutionerna har i sammanhanget uttalat sin
beredvillighet att fördjupa sitt samarbete med de institutioner
och andra som ansvarar för exploateringsundersökningarna i syfte
att underlätta kunskapsutbyte och garantera fortsatt hög
vetenskaplig kvalitet i verksamheten. Däremot anser de sig i
allmänhet inte ha de praktiska förutsättningarna för att själva
åta sig exploateringsundersökningar, särskilt inte större
sådana. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att museerna borde
kunna åta sig en större andel av undersökningarna.
Undersökningsverksamheten är av mycket skiftande karaktär och
projekten av mycket varierande omfattning. Mot denna bakgrund
skulle det -- bortsett från t. ex. de skäl som remissinstanserna
anfört för och emot konkurrens -- inte vara möjligt eller
lämpligt att som motionärerna önskar generellt införa ett
anbudsförfarande. Detta utesluter emellertid inte att
anbudskonkurrens om uppdragen kan tillämpas i vissa situationer.
Utskottet vill emellertid framhålla att det är länsstyrelsen som
har att både bedöma om ett anbudsförfarande bör tillämpas och
ansvara för att de som medges utföra undersökningar har
erforderlig sakkunskap och kompetens. Det ankommer också på
länsstyrelsen att i det enskilda fallet utarbeta erforderligt
anbudsunderlag samt att bedöma behovet av och möjligheterna till
kontroll och annan uppföljning av undersökningarna.
Med hänvisning till det anförda anser utskottet att riksdagen
inte bör göra något sådant uttalande som begärs i motionen om
att anbudsförfarande bör användas. Utskottet föreslår därför att
motionerna Kr256 yrkande 14 och Kr286 yrkande 11 inte föranleder
någon riksdagens åtgärd.
Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar
I motion Kr335 (m) tas upp frågan om en satsning på
arkeologiska utgrävningar i Östergötland. Motionärerna anser
att det behövs ny kunskap om Östergötlands forntida historia.
Det är enligt deras mening angeläget att i vår materialistiska
tid bidra till att ta fram den kunskap som hittills varit
fördold. Mot denna bakgrund hemställs i motionen att riksdagen
som sin mening skall ge regeringen till känna det angelägna i
att arkeologiska undersökningar i Östergötland intensifieras.
Ett yrkande av samma innehåll återfinns i motionärernas
regionalpolitiska motion A64 (m) om Östergötlands län (yrkande
8).
Riksdagen bör enligt motion Kr353 (mp) som sin mening ge
regeringen till känna att resurserna för den historiska
forskningen, närmast den arkeologiska verksamheten, skall
spridas till outforskade delar av landet. I motionen hävdas att
så gott som alla arkeologiska resurser läggs på fortsatta
grävningar i Mälarområdet. Motionärerna exemplifierar behovet av
undersökningar i övriga landet med att ett stort fynd av
romerska bronssköldar gjorts i Västergötland och med att
amatörforskare och journalister visat fynd som enligt
motionärernas mening verkar kunna bevisa att mäktiga kungar
funnits i södra delen av landet. De anför att viktiga historiska
centra kan ha varit lokaliserade till t.ex. Västergötland,
Östergötland och Öland.
Utskottet har i det föregående i detta betänkande redovisat
bl.a. bestämmelser om fornminnesvården i kulturminneslagen samt
återgett en beskrivning av den arkeologiska
undersökningsverksamheten i landet hämtad ur
arkeologiutredningens betänkande (SOU 1985:13) Fornlämningar och
exploatering. Som framgår av denna beskrivning kommer merparten
av de arkeologiska undersökningarna i landet till stånd som en
följd av bestämmelser i 2 kap. kulturminneslagen om ingrepp i
fornlämning i samband med arbetsföretag av olika slag. Den
geografiska fördelningen av dessa exploateringsundersökningar är
således beroende av vilka arbetsföretag som berör fast
fornlämning. I RAÄs årliga rapporter Arkeologi i Sverige (senast
beträffande år 1987 i rapport RAÄ 1990:1) finns uppgifter om
exploateringsundersökningar utförda av RAÄs
undersökningsverksamhet (UV). Dessa uppgifter visar att antalet
uppdrag, provundersökningar och inventeringar utförda av RAÄ är
störst i Bohuslän, Skåne, Södermanland, Uppland och
Östergötland.
Exploateringsundersökningar utförs också av länsmuseer och
kommunala museer. Även dessa undersökningar har en viss
koncentration till landskap med stor byggnadsverksamhet.
Särskilt många exploateringsundersökningar utförda av museer har
genomförts i Stockholms stad samt i Skåne och Västergötland.
I viss utsträckning utför riksantikvarieämbetet egna
undersökningar. För närvarande pågår en mycket omfattande
utgrävning av Birka på Björkö i Mälaren. Undersökningen har
möjliggjorts genom att medel ställts till myndighetens
förfogande av enskild för detta specifika ändamål.
Universitetens undersökningar är ett led i utbildnings- och
forskningsverksamheten. Universitetsinstitutioner bedriver i
viss omfattning egna arkeologiska utgrävningar i form av
seminariegrävningar och i form av projektmässiga utgrävningar av
speciella projekt. Urvalet av undersökningsobjekt sker främst på
vetenskapliga grunder. Universitetsinstitutioner ansvarar, som
tidigare angetts, mera sällan för exploateringsundersökningar.
Sammanfattningsvis kan utskottet således konstatera att den
geografiska fördelningen av arkeologiska undersökningar i landet
till mycket stor del blir beroende av var byggnadsverksamheten
är omfattande. När arkeologiska undersökningar utförs som ett
led i forskning och utbildning inom universitetsinstitutioner
bestäms urvalet -- och därmed lokaliseringen -- främst på
vetenskapliga grunder.
Det har i olika sammanhang strukits under att arkeologiska
undersökningar inte enbart är en fråga om att gräva ut och ta om
hand det funna materialet utan i lika hög grad en fråga om att
använda materialet i forskning och forskarutbildning i så nära
anslutning till utgrävningarna som möjligt. Det anses därför
inte tillrådligt att starta ytterligare utgrävningar -- i den
mån de inte är betingade av arbetsföretag som berör
fornlämningar m.m. och därför måste utföras -- om det inte finns
tillräckliga resurser för att snabbt fullfölja utgrävningen med
en fortsatt vetenskaplig bearbetning av materialet.
Mot bakgrund av vad utskottet redovisat anser utskottet att
riksdagen bör avslå motionerna Kr335, Kr353 och A64 yrkande 8.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd
för fasta fornlämningar
att riksdagen avslår motion 1990/91:Kr314,
2. beträffande kostnadsansvaret vid arkeologiska
utgrävningar
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Kr280 och
1989/90:Kr322,
3. beträffande anbudsförfarande vid arkeologiska
undersökningar m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Kr256 yrkande 14 och
1990/91:Kr286 yrkande 11,
res. 1 (m)
4. beträffande den geografiska spridningen av arkeologiska
undersökningar
att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Kr335, 1989/90:Kr353
och 1989/90:A64 yrkande 8.
res. 2 (mp)
Stockholm den 12 februari 1991
På kulturutskottets vägnar
Ingrid Sundberg
Närvarande: Ingrid Sundberg (m), Åke Gustavsson (s), Maja
Bäckström (s), Berit Oscarsson (s), Jan Hyttring (c), Lars
Ahlmark (m), Sylvia Pettersson (s), Erkki Tammenoksa (s), Leo
Persson (s), Lars Ahlström (m), Margareta Fogelberg (fp), Stina
Gustavsson (c), Alexander Chrisopoulos (vpk), Kaj Nilsson (mp),
Ingegerd Sahlström (s), Ulla Berg (s) och Lola Björkquist (fp).
Reservationer
1. Anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar m.m. (mom.
3)
Ingrid Sundberg, Lars Ahlmark och Lars Ahlström (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15
börjar med "Frågan om" och på s. 16 slutar med "riksdagens
åtgärd" bort ha följande lydelse:
Utskottet anser i likhet med motionärerna att det är angeläget
att pröva de möjligheter som står till buds för att minska
kostnaderna för arkeologiska exploateringsundersökningar. Som
bostadsministern redovisar i budgetpropositionen (bil. 13 s. 43)
är det t.ex. svårt att i närheten av tätorterna finna råmark som
är lämplig för bostadsbebyggelse. Ett särskilt problem är därvid
att den mest lämpade marken på sina håll innehåller fasta
fornlämningar. En av möjligheterna att minska kostnaderna för
arkeologiska exploateringsundersökningar är -- som utskottet
framhållit i tidigare sammanhang och som RAÄ påpekat i sitt
yttrande -- att rationalisera verksamheten. En annan möjlighet
att minska kostnaderna, som enligt utskottets uppfattning bör
prövas, är att i betydligt större utsträckning än i dag tillämpa
anbudskonkurrens. Denna möjlighet har t.ex. framhållits och
belysts med exempel i HSBs yttrande över motionen. Även
universitetsinstitutioner har ansett att anbudskonkurrens bör
kunna tillämpas. Institutionen för arkeologi vid universitetet i
Uppsala anser att det är helt rimligt att även andra än de som i
dag utför exploateringsundersökningar kan delta i ett
anbudsförfarande under förutsättning att de har tillgång till
högt kvalificerad och bred vetenskaplig kompetens,
utgrävningserfarenhet och utrustning. Institutionen nämner i
första hand universitetsinstitutioner, men även
fältarbetsorganisationer i t.ex. stiftelseform med tillgång till
motsvarande kompetens bör enligt institutionens mening kunna
delta. Universitetsinstitutionerna har även anfört att ett
anbudsförfarande i vissa avseenden skulle kunna främja
undersökningarnas kvalitet. I yttrandet från universitetet i
Göteborg framhålls även att en internationalisering av
undersökningsarbetet -- i kombination med en viss konkurrens --
skulle kunna föra kulturminnesförvaltningen framåt och skapa ny
kunskap.
Frågan om införande av ett generellt system för
anbudskonkurrens har allsidigt belysts av remissinstanserna.
Genomgående är att dessa starkt stryker under vikten av att de
arkeologiska undersökningarna håller en hög vetenskaplig och
teknisk kvalitet. Utskottet delar helt remissinstansernas
uppfattning om vikten av en hög vetenskaplig och teknisk
kvalitet i de arkeologiska exploateringsundersökningarna.
Utskottet är emellertid inte övertygat om att denna kvalitet
skulle äventyras vid anbudskonkurrens, något som RAÄ, UHÄ och
boverket befarar. Länsstyrelsen ansvarar för att de som medges
utföra undersökningar har erforderlig sakkunskap och kompetens.
Det ankommer också på länsstyrelsen att i det enskilda fallet
utarbeta erforderligt anbudsunderlag samt att bedöma behovet av
och möjligheterna till kontroll och annan uppföljning av
undersökningarna.
Universitetsinstitutionerna har i remissyttrandena uttalat sin
beredvillighet att fördjupa sitt samarbete med de institutioner
och andra som ansvarar för exploateringsundersökningarna i syfte
att underlätta kunskapsutbyte och garantera fortsatt hög
vetenskaplig kvalitet i verksamheten. Däremot anser de sig i
allmänhet inte ha de praktiska förutsättningarna för att själva
åta sig exploateringsundersökningar, särskilt inte större
sådana. Länsmuseernas samarbetsnämnd anser att museerna borde
kunna åta sig en större andel av undersökningarna.
Sammanfattningsvis anser utskottet att det nu bör prövas i
vilken utsträckning kostnaderna för arkeologiska
exploateringsundersökningar kan minskas genom att
anbudskonkurrens om uppdragen fortsättningsvis tillämpas i
betydligt större utsträckning än vad som nu är fallet. Utskottet
anser att regeringen bör undersöka i vad mån ett ökat
anbudsförfarande kan kräva vissa ökade resurser för
länsstyrelsernas förberedande och uppföljande funktioner i
samband med anbudsförfarande. Vad utskottet anfört om en ökad
tillämpning av anbudsförfarande vid arkeologiska
exploateringsundersökningar m.m. bör riksdagen med anledning av
motionsyrkandena som sin mening ge regeringen till känna.
dels att moment 3 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
3. beträffande anbudsförfarande vid arkeologiska
undersökningar m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:Kr256
yrkande 14 och 1990/91:Kr286 yrkande 11 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar
(mom. 4)
Kaj Nilsson (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 17
börjar med "Sammanfattningsvis kan" och slutar med "yrkande 8"
bort ha följande lydelse:
Utskottet konstaterar att den största delen av de arkeologiska
undersökningarna i landet är exploateringsundersökningar och att
den geografiska spridningen av undersökningarna därför är
beroende av var i landet byggnadsverksamheten är stor. Annan
arkeologisk verksamhet bekostas med medel som står till
universitetsinstitutioners förfogande och lokaliseras efter
vetenskapliga bedömningar. RAÄ har små möjligheter att genomföra
egen arkeologisk verksamhet. Dock pågår för närvarande en stor
undersökning av Birka på Björkö i Mälaren med medel som ställts
till RAÄs förfogande av enskild för detta ändamål.
Om den arkeologiska verksamheten skall kunna få en annan
geografisk spridning i landet än den har i dag och därmed bättre
tillgodose behoven av ny arkeologisk kunskap i enlighet med
motion Kr353 måste utökade medel ställas till RAÄs, museernas
och universitetens förfogande. Utskottet anser därför att
regeringen bör beräkna särskilda medel för RAÄs och museernas
arkeologiska forskning i samband med att RAÄ och museerna går
över till systemet med treårsbudget budgetåret 1993/94. RAÄ bör
få i uppdrag att förbereda frågan i samband med sin fördjupade
anslagsframställning inför 1993/94. Vidare bör regeringen i
nästa forskningspolitiska proposition -- våren 1993 -- beräkna
utökade medel till universiteten och till
humanistisk-samhällsvetenskapliga forskningsrådet för att göra
det möjligt att sprida den arkeologiska och historiska
forskningen i landet. Utskottet föreslår att riksdagen med
anledning av motion 1989/90:Kr353 och med avslag på motionerna
1989/90:Kr335 och 1989/90:A64 yrkande 8 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört.
dels att moment 4 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
4. beträffande den geografiska spridningen av arkeologiska
undersökningar
att riksdagen med anledning av motion 1989/90:Kr353 och med
avslag på motionerna 1989/90:Kr335 och 1989/90:A64 yrkande 8 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Remissyttranden
Bilaga
Yttranden över motion 1989/90:Kr256 yrkande14 om
anbudsförfarande vid undersökning m.m. av fast fornlämning har
inhämtats från riksantikvarieämbetet och statens historiska
museer (RAÄ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) samt plan-
och bostadsverket (boverket). Vidare har länsmuseernas
samarbetsråd, HSBs Riksförbund och Sveriges allmännyttiga
bostadsföretag (SABO) beretts tillfälle att yttra sig över
motionen. Remissinstanserna har ombetts att även i övrigt lämna
synpunkter och belysa olika aspekter på utförandet av
utredningar och undersökningar som avses i 2kap. 10--13§§
lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Vidare har UHÄ ombetts att
i yttrandet särskilt uppmärksamma förutsättningarna för
universitetsinstitutioner och universitetsforskare att svara för
undersökningar och utredningar av angivet slag och att delta i
ett eventuellt anbudsförfarande. SABO har avstått från att yttra
sig.
Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer
RAÄ anför inledningsvis att frågan om arkeologisk
konsultverksamhet och kompetenskrav för arkeologiska
undersökningar tidigare har behandlats av RAÄ vid två
tillfällen, dels i RAÄs yttrande den 23december 1989 till
regeringen i ett överklagningsärende beträffande viss
arkeologisk verksamhet enligt 2kap. lagen (1988:950) om
kulturminnen m.m., dels i PM 1989:2, Från fornminnesavdelningen
för kännedom. RAÄ har bilagt dessa handlingar jämte en
sammanställning över undersökande institutioners omfattning. RAÄ
anför därefter följande.
"På många håll finns fornlämningar som fördyrar byggandet."
Fasta fornlämningar ger en omistlig historisk dimension åt
landskapet. Det är angeläget att så långt det är möjligt bevara
dem åt framtiden. Bestämmelserna i kulturminneslagen (KML)
syftar därför främst till att bevara fornlämningarna. Tillstånd
till ingrepp innebär en dispens från skyddsbestämmelserna.
Grundregeln att den som vill göra ett ingrepp i en fornlämning
också skall svara för undersökningskostnader främjar en
planering som tar sikte på att undvika ingrepp i dem. Genom KML
infördes nya bestämmelser för att underlätta en
bevarandeplanering, dels regler om särskild utredning (2kap.
11§ KML), dels om förundersökning (2kap. 13§ KML).
Utredningen ska ta reda på om en fast fornlämning berörs av ett
planerat arbetsföretag. Förundersökningen visar bland annat
fornlämningens omfattning och karaktär samt ger företagaren
möjlighet att noggrant bedöma företagets lönsamhet i relation
till kostnaderna för en erforderlig arkeologisk undersökning
alternativt en ändrad lokalisering.
Aspekter på utredning och förundersökning
Bestämmelserna i KML har nu tillämpats i två år och det är
ännu för tidigt att dra bestämda slutsatser om tillämpningen.
Länsstyrelserna har visat stort intresse för att ta till vara de
nya möjligheterna att förbättra sitt underlag inför
tillståndsprövning. Metodiskt bedrivs nu ett omfattande
utvecklingsarbete inom RAÄs undersökningsverksamhet. Arbetet
kommer att redovisas i allmänna råd. Ett exempel på de problem
som kan uppstå vid tillämpningen av de nya bestämmelserna är
förhållandena i fullåkersbygdens "dolda kulturlandskap".
Svårigheter kan här uppstå när det gäller att administrativt
skilja mellan utredning och förundersökning. Av praktiska och
ekonomiska skäl kan det nämligen ofta vara lämpligt att
genomföra de båda momenten i ett sammanhang. En konsekvens av
detta är att oklarhet kan uppstå om kostnadsansvaret.
De senaste årens undersökningar har även visat att resultaten
från utredningar och förundersökningar i enstaka fall kan vara
så svårtolkade att fel eller ofullständiga slutsatser har blivit
ofrånkomliga. Enligt undantagsregeln i 2kap. 14§ KML skall
då kostnaden för den tillkommande arkeologiska undersökningen
inte åvila företaget. I vissa fall har kostnaderna för dessa
undersökningar dock blivit så omfattande att RAÄs resurser för
ändamålet inte varit tillfyllest. RAÄ och resp. länsstyrelse har
i dessa fall upptagit förhandlingar med företagen om delad
kostnad. Under innevarande år har RAÄ tex utbetalat 625000
kronor (halva kostnaden) för Malmö museums undersökning av en
neolitisk offermosse, 336000 kronor för Kalmar läns museums
undersökning av en vikingatida by (etapp ett) samt 210 000
kronor för Hallands länsmuseers undersökning av en
järnåldersboplats (hela kostnaden).
Många företag förefaller att använda utredningar främst för
att klarlägga förutsättningarna för erforderligt tillstånd samt
för att skapa garantier mot framtida oförutsedda avbrott genom
att tidigare inte kända fornlämningar framkommer under pågående
arbete. En mer långtgående användning av utredningsinstrumentet
som ett led i att i görligaste mån undvika ingrepp i
fornlämningen förefaller alltjämt vara mindre vanlig. Företag
som utnyttjar denna möjlighet är arbetsföretag som även relativt
sent under planeringsstadiet arbetar med flera olika
lokaliseringar, t.ex. gasledningar och järnvägar.
"Riksantikvarieämbetet har ett reellt monopol på de
utgrävningar som kan behöva göras."
Arkeologiska undersökningar i samband med markexploatering
utförs i dag av RAÄ, vissa länsmuseer och kommunala museer samt
under vissa förutsättningar av enskilda företag. De sistnämnda
dock hittills endast i begränsad omfattning. I nedanstående
tabell visas de största undersökande institutionernas omslutning
under de senaste åren. De undersökande museerna har en
oregelbundet regional spridning. Denna kan främst ses som ett
resultat av olika ambitioner att bygga upp en egen arkeologisk
kompetens inom regionen. RAÄs undersökningsverksamhet har
upprättat självständiga lokalkontor i sådana regioner där
museerna inte ansett sig själva vilja avsätta resurser för
undersökningar eller där ett tillfälligt exploateringstryck
ställer krav på mycket stor undersökningskapacitet.
RAÄs undersökningar bedrivs till självkostnadspris utan
vinstintresse. Taxan bestäms av RAÄ i samråd med
riksrevisionsverket och ses över årligen. Museernas taxa för
undersökningarna varierar något men bör enligt rekommendationer
från länsmuseernas samarbetsråd ligga nära den statliga
debiteringen. Inget av museerna torde dock arbeta enligt
principen full kostnadstäckning.
De olika undersökande institutionerna verkar huvudsakligen
inom skilda undersökningsregioner. I vissa fall sker en mer
funktionsinriktad uppdelning, som kan spänna från storregioner
till lokalt avgränsade områden beroende på uppdragens art och
omfattning. Specialistkompetens kan innebära att ett
undersökningsföretag opererar helt obundet av administrativa
gränser.
RAÄ har, i bifogade meddelande 1989-06-25 till länsstyrelserna
och museerna, redovisat sin uppfattning om vilka kompetenskrav
som bör ställas för arkeologisk undersökning. RAÄ anför där
bland annat att förutsättningen för enskilda personer/företag
att utföra arkeologiska undersökningar är att dessa sker i
samråd med en allmän institution.
Utredningar enligt 2 kap. 11§ KML omfattar bl.a. analyser av
äldre kartmaterial m.m., fördjupad inventering samt
fosfatkartering och liknande begränsade ingrepp som vanligtvis
inte kräver tillstånd enligt 2kap. 12§ KML. Något krav på
att den som utför en utredning skall vara en institution eller
samverka med en sådan har RAÄ inte ansett sig kunna hävda med
stöd av gällande bestämmelser. Med tanke på att länsstyrelsen
har ett ansvar för att utredningar ger ett tillfredsställande
beslutsunderlag, anser dock RAÄ att samma kompetensnivå bör
upprätthållas för utredningar som för arkeologiska
undersökningar.
I fråga om undersökningsuppdragen förekommer i praktiken inte
någon direkt konkurrens. Dessa fördelas istället med hänsyn till
kompetens, resurser, specialisering m.m. till den institution
som är mest lämpad att utföra uppdraget. Det är emellertid
länsstyrelsen som i varje enskilt fall beslutar om vem som får
verkställa en arkeologisk undersökning. Länsstyrelsen har
därigenom möjlighet att sätta press på den institution som inte
sköter sina uppdrag på ett tillfredsställande sätt.
"Den vetenskapliga kompetensen som finns inom och utom landet
bör kunna utnyttjas friare så att anbudskonkurrens får råda på
detta område."
När länsstyrelsen lämnar tillstånd till ingrepp eller
borttagande av en fast fornlämning får den som villkor ställa
skäliga krav på särskild undersökning (2kap. 13§ KML).
Undersökningen skall säkra fornlämningens dokumentvärde åt
framtiden. Undersökningens omfattning och vetenskapliga
ambitionsnivå bedöms utifrån fornlämningens förväntade
historiska datapotential. Det bör vidare framhållas att dagens
arkeologiska undersökningar är synnerligen målinriktade. Det är
således inte fråga om ett objektivt insamlande av mesta möjliga
data utan ett rationellt och medvetet sökande efter ett urval
data för att besvara i förväg formulerade frågor.
Förslag till omfattning och kostnadsberäkning upprättas av den
undersökande institutionen. Länsstyrelsen prövar ambitionsnivåns
rimlighet och beslutar om denna. Beslutet kan överklagas.
Regeringen prövar undersökningens omfattning, medan
fastighetsdomstolen avgör fråga om kostnadsansvaret bör ligga på
företagaren.
Frågan om anbudskonkurrens hänger samman med frågan om
undersökningens omfattning och ambitionsnivå. För att likvärdiga
anbud skall kunna tas in fordras att omfattning och
ambitionsnivå preciseras i ett anbudsunderlag. Det bör påpekas
att ett sådant underlag, som inte gärna kan
sammanställas av någon annan än vederbörande länsstyrelse
fordrar så väl avsevärt merarbete och tidsutdräkt som
specialistkompetens. Länsstyrelserna torde inte klara en sådan
uppgift utan ytterligare resurser.
Utförandet av undersökningsarbetet i fält är bara det första
ledet i en komplett undersökning. Däri ingår också bl.a.
fyndhantering, konservering och rapportering. Föremål som
påträffas i eller vid en fast fornlämning och har samband med
denna tillfaller staten. Aktsamhet vid framtagning av fornfynd
liksom dessas tillfälliga konservering och förvaring samt
transport inför den slutliga museivården bör därför vara en
statlig angelägenhet eller ske under sådana former att fyndens
säkerhet och statens rätt inte äventyras. Med nuvarande
undersökningsorganisation har en utbyggd kontrollverksamhet inte
ansetts erforderlig.
Besparingar i konkurrenssyfte skulle teoretiskt kunna gälla
undersökningarnas administration, tillsyn, fornlämningsanalyser,
ekonomisk uppföljning och liknande. Erfarenhetsmässigt synes det
emellertid vara brister just inom dessa områden som lett till
omfattande kostnadsöverskridande med åtföljande
kostnadsåtaganden för RAÄ enligt 2kap. 14§ KML.
RAÄ har ovan anfört att dagens arkeologiska undersökningar är
höggradigt specialiserade arbetsföretag. En förutsättning för
att bedriva professionell undersökningsverksamhet är tillgång på
välutbildad personal med lång och ingående erfarenhet av de
särskilda förutsättningar som gäller för regionens
fornminnesbild. Arkeologer som saknar denna bakgrund har
givetvis inte samma förutsättningar att bedriva rationella
undersökningar där svårigheterna ofta ligger i att snabbt avgöra
vilka typer av lämningar som kan dokumenteras översiktligt eller
väljas bort helt och vilka som kräver noggrann kartläggning.
Svårigheterna för utländska institutioner måste i detta
avseende vara mycket stora. När det gäller universiteten utför
dessa undersökningar som ett led i utbildnings- och
forskningsverksamheten, vilken endast undantagsvis låter sig
förenas med sådana krav på rationell planläggning och
effektivitet som måste ställas på en uppdragsfinansierad
verksamhet. RAÄ avstår från att kommentera frågans fackliga
aspekt.
RAÄ vill peka på en ytterligare konsekvens av en oreglerad
undersökningsverksamhet. RAÄs övergripande ansvar för att den
arkeologiska undersökningsverksamheten håller en vetenskapligt
godtagbar standard kan i viss mån anses delegerat till de
statliga och kommunala museerna. En genomgripande ändring som
föreslås i motionen skulle tvinga fram omfattande resurser för
granskning och kontroll av verksamheten. Med dagens
statsfinansiella läge skulle detta sannolikt innebära en
omprioritering av de redan underdimensionerade resurserna för
den statliga kulturmiljövården.
Det bör framhållas att billiga men kvalitetsmässigt
oacceptabla undersökningar äventyrar inte bara det vetenskapliga
dokumentationsvärdet utan på sikt också allmänhetens förståelse
för att arkeologiska undersökningar över huvud taget behövs.
Därigenom undergrävs den grund på vilken KML vilar.
Sammanfattning
Under hänvisning till ovan anförda synpunkter anser RAÄ att
företagen med en god planering och med tillämpning av bl.a.
utredningsinstrumentet många gånger kan undvika att beröra fasta
fornlämningar på ett sådant sätt att undersökningar blir
nödvändiga. Planeringen bör i stället ta fasta på att
fornlämningarna blir en tillgång för de kringboende.
RAÄs undersökningsverksamhet utför visserligen de flesta
arkeologiska undersökningarna i landet, men övriga
institutioners andel mätt i kronor svarar mot cirka en tredjedel
av den samlade verksamheten åren 1988 och 1989. Denna uppdelning
grundar sig på praktiska förhållanden. RAÄs andel ger också
förutsättningar bl.a. för professionellt utförda undersökningar,
en långt driven specialisering, en omfattande metodutveckling
och resurser att klara stora utgrävningsföretag.
Dagens rationaliserade undersökningar ställer stora krav på
specialisering bl.a. genom ingående kunskaper om regionens
fornlämningar och topografiska förhållanden. Saknas sådan
erfarenhet löper undersökningarna risk att avsevärt fördyras.
Det skall samtidigt betonas att RAÄ ser arkeologiska
undersökningar som ett led i en kulturpolitisk verksamhet, ett
tillvaratagande av det gemensamma kulturarvet, som inte kan
reduceras till att bli ren exploatering. Genom att
kulturmiljövårdens egen organisation och museerna svarar för de
arkeologiska undersökningarna tillförs de hela tiden ny kunskap
och kompetens som utnyttjas inom verksamhetens hela bredd, inte
minst i museernas utåtriktade verksamhet med utställningar och i
arbetet gentemot skolan.
Motionsyrkandet får anses gå ut på att regler bör införas som
innebär att anbudsupphandling generellt bör förekomma inom den
arkeologiska undersökningsverksamheten. En följd av sådana
regler är att länsstyrelserna måste svara för administration av
upphandlingen eller i vart fall få betydligt utvidgad kontroll
av utförda undersökningar. På anförda skäl avstyrker RAÄ bestämt
att en sådan ordning införs.
Bilaga till RAÄs yttrande: RAÄs yttrande till regeringen över
ett överklagande beträffande länsstyrelsens i Stockholms län
beslut om godkännande som arkeologisk konsult för verksamhet
enligt 2kap. 11 och 13§§ lagen om kulturminnen m.m.
RAÄ erinrar inledningsvis om bestämmelserna beträffande krav
för tillstånd att utföra arkeologiska undersökningar och anför
följande.
Tillstånd att utföra arkeologiska undersökningar regleras
genom bestämmelserna i 2kap. 8§ KML och 7§ förordningen om
kulturminnen m.m. (KMF). Enligt dessa bestämmelser får
länsstyrelsen lämna tillstånd till annan att företa en
undersökning under de villkor som länsstyrelsen bestämmer.
Länsstyrelsen skall därvid förvissa sig om att tillståndshavaren
har tillräcklig kunskap för att utföra åtgärden på ett
tillfredsställande sätt.
De tillstånd som nämns i 2kap. 8§ KML gäller
undersökningar som initieras i vetenskapligt syfte. Samma
bestämmelser måste antas gälla även tillstånd att verkställa
sådan undersökning som utförs som ett villkor för ett tillstånd
att en fornlämning skall få tas bort eller ändras enligt 2kap.
13§ KML, även om detta inte explicit anges. Länsstyrelserna
har också tillämpat bestämmelserna på detta sätt vilket också
stämmer överens med RAÄs allmänna råd till fornminneslagen,
Underrättelser från RAÄ och SHMM 1981:3.
Undersökningstillstånd kan vara direkt kopplat till ett
exploateringsärende eller gälla under viss tid för sådana
undersökningar. Genom att lämna undersökningstillstånd tar
länsstyrelsen på sig ett ansvar för att undersökningar blir
utförda och avrapporterade på ett från allmän synpunkt
tillfredsställande sätt.
Statens intresse för fornminnena har lång tradition och
framträder tydligt redan i de äldsta bestämmelserna från
1600-talet. Lagens framhållande av ett statligt engagemang har
bland annat lett till att staten tagit ett särskilt ansvar när
det gäller de arkeologiska undersökningarna och hanteringen av
fynden från dessa. Ansvaret för en korrekt dokumentation av
fornlämningar och aktsamhet vid framtagning av fornfynd liksom
dessas tillfälliga konservering och förvaring samt transport
inför den slutliga museivården har därför varit en angelägenhet
för det allmänna i detta fall representerat av museer eller
liknande allmänna institutioner. RAÄ anser det angeläget att
detta arbete även fortsättningsvis leds av personer som är
bundna av myndighetsinstruktion eller motsvarande och vars
handlande sker under ett tjänsteansvar.
Enligt RAÄs rekommendationer och en sedan länge beprövad
praxis har personer och inrättningar som är fristående från
myndigheter och institutioner givits undersökningstillstånd
endast om arbetet skett under ledning av en institution. Orsaken
till denna begränsning har främst varit att skapa garantier för
att undersökningar och avrapporteringar alltid kan slutföras
samt att säkra det allmännas insyn i verksamheten.
Hembygdsföreningar, enskilda forskare eller
universitetsinstitutioner utanför arkeologiämnet, t.ex.
kulturgeografiska institutioner, har ibland tillåtits utföra
undersökningar under sådana omständigheter. Detta har även gällt
företag som arbetar på konsultbas, t.ex. Arkeometallurgiska
institutet. Enligt RAÄs uppfattning har samarbetet varit till
nytta för samtliga inblandade parter. RAÄ har i annat sammanhang
översiktligt visat hur ett sådant samarbete kan regleras
individuellt genom avtal som ger utrymme för olika grader av
självständighet beroende på sökandes kompetens (se RAÄs yttrande
1989-11-07 angående överklagande av länsstyrelsens i Stockholms
län beslut om förundersökning vid Ribby sid. 5).
RAÄ har i ovannämnda yttrande också redovisat följande
synpunkter: "Man kan i sammanhanget inte bortse från de risker
som ligger i att undersökningar utförs av företag eller personer
som kan bli mer eller mindre beroende av uppdragsgivares
naturliga intressen av att minska sina exploateringskostnader.
En sådan verklig eller upplevd beroendeställning kan inverka
menligt på undersökarens ambitionsnivå och på ett säkert
genomförande av undersökningen. En "fri marknad" för
arkeologiska undersökningsföretag kan visserligen skapa
gynnsamma förutsättningar för ökad effektivitet och förnyelse av
undersökningsmetoder. Samtidigt kan inte kulturminnesvårdens
tillsynsmyndigheter frånsäga sig sitt ansvar för att anspråken
på kostnadseffektivitet inte äventyrar ett från allmän synpunkt
säkert och vetenskapligt godtagbart genomförande av
undersökningarna. Den kontroll som i dag kan sägas vara inbyggd
i de allmänna institutionernas undersökningsverksamhet måste
åstadkommas på ett annat sätt, om undersökningar kommer att
utföras av ett större antal fristående företag som arbetar i
uppdragskonkurrens. En ökad myndighetstillsyn både under själva
undersökningsarbetet och med avseende på fyndhantering och annat
efterarbete blir nödvändig. Enligt grunderna för KML bör
exploateringsföretagen bekosta även denna ökade
myndighetstillsyn. Det är därmed inte givet att de totala
kostnaderna för dem kommer att minska."
RAÄ drar i yttrandet till regeringen därefter den slutsatsen
att ett generellt tillstånd för ett företag som det i ärendet
aktuella att utföra arkeologiska undersökningar måste förenas
med ett system av ökad myndighetskontroll och eventuellt
ekonomiska garantier för slutförandet av undersökningsarbete. Om
ett sådant system skall införas bör det enligt RAÄ föregås av
överläggningar med resp. branschorganisationer. RAÄ uttalar att
ämbetet inte är berett att ta något initiativ i denna riktning.
RAÄ anför vidare.
Enligt RAÄs mening är det rimligt att se arkeologiska
undersökningar som utförs till uppfyllande av villkoren för ett
exploateringstillstånd som en form av myndighetsutövning. Att
RAÄ självt bedriver en omfattande uppdragsverksamhet på området
-- utan att verksamheten får gå med överskott -- får ses som ett
utflöde av detta synsätt. Man kan jämföra med annan
samhällskontroll som plan- och bostadsverkets och statens
provningsanstalts typgodkännandeverksamhet samt den
obligatoriska bilprovningen. Att myndighetsutövning av detta
slag kan överlämnas i vissa hänseenden och på närmare angivna
villkor till institutioner som är nära anknutna till
myndighetsintressena strider inte mot huvudprincipen. Att
överlämna undersökningsverksamheten till inrättningar som saknar
denna nära anknytning skulle däremot göra det. Det kan i
sammanhanget noteras att AKAB i överklagandet inte synes
intresserat av ett närmare samarbete med RAÄs
undersökningsverksamhet, eftersom bolaget ser sig som konkurrent
till UV.
-- -- --
I sakfrågan om ett auktorisationssystem bör införas vill RAÄ
här endast kortfattat anföra följande. RAÄ anser att nuvarande
arbetsformer för länsstyrelsens tillsyn och RAÄs överinseende
med ett i praktiken delegerat ansvar till vissa allmänna
institutioner väl stämmer överens med allmänna
decentraliseringssträvanden inom kulturmiljövården. RAÄ är
därför inte berett att föreslå någon ändring av tillämpliga
föreskrifter i detta avseende. RAÄ motsätter sig också att
länsstyrelsen ges i uppgift att auktorisera arkeologer.
Sammanfattning
RAÄ vidhåller sin tidigare redovisade ståndpunkt att endast
allmänna institutioner med särskild arkeologisk kompetens (se
ovannämnda PM sid.3) bör ges tillstånd till undersökningar
enligt 2kap. 8§ KML. Fristående företag bör kunna undersöka
fornlämningar i samverkan med sådana allmänna institutioner.
Formerna och metoderna för arbetet kan regleras genom avtal.
Under hänvisning till ovan redovisade synpunkter avstyrker RAÄ
bifall till överklagandet.
Bilaga till RAÄs yttrande: PM 1989:2, Från
fornminnesavdelningen för kännedom
Kompetenskrav för särskild utredning och undersökning enligt
2kap. kulturminneslagen (KML)
KML innehåller i 2kap. 11§ den nyheten att länsstyrelsen i
vissa fall får besluta om särskild utredning för att ta reda
på om en fast fornlämning berörs av ett planerat arbetsföretag.
I fråga om större arbetsföretag vilar kostnaden för utredningen
på företagaren.
Om länsstyrelsens beslut
Utredningens syfte
Vad som bör regleras i länsstyrelsens beslut om särskild
utredning framgår inte av lagen och har inte närmare berörts i
förarbetena. Man får söka ledning i vad som framgår om syftena
med den nya bestämmelsen. Syftet är att åstadkomma ett
kompletterande beslutsunderlag i situationer där det finns
indikationer på att fornminnesinventeringen inte har gett en
tillräckligt utförlig bild av fornminnesförekomsten. Det har
ansetts rimligt att en företagare själv får bekosta erforderliga
åtgärder för att komplettera underlaget bl.a. därför att denne
tjänar på att tidigt kunna ta hänsyn till tidigare okända
fornlämningar i sin planering. Vidare har jämförelser gjorts med
motsvarande regler i 11kap. 10§ vattenlagen och numera
upphävda 136a§ byggnadslagen (SOU1985:13 s.149,
DsU1987:9 s.111, prop.1987/88:104 s.39, 78).
Utredningens ambitionsnivå
För att en utredning skall tjäna sitt syfte måste den alltså
ge ett såvitt möjligt fullständigt beslutsunderlag. Vid ett
eventuellt senare tillstånd kan konsekvensen av att en
fornlämning inte upptäcks vid utredningen bli dels att
arbetsföretaget måste avbrytas när fornlämningen kommer i dagen,
dels att företagaren kan göra gällande att han inte skall svara
för kostnader för erforderlig undersökning eller åtgärd för
bevarande under hänvisning till att fornlämningen inte förut
varit känd. Det är därför viktigt för både kulturmiljövården och
företagaren att den särskilda utredningen blir sakkunnigt
utförd. Meningen med att länsstyrelsen skall besluta om
utredningen måste vara att länsstyrelsen därmed skall ta ett
ansvar för att utredningen blir uttömmande.
Vem får utreda?
Så länge inte något ingrepp görs i en fornlämning får i
princip vem som helst forska efter den och söka fastställa dess
läge utan särskilt tillstånd enligt KML. Lagen innehåller inte
regler om vem som får utföra en särskild utredning. Den
motsvarande bestämmelsen i vattenlagen anger att berörd
myndighet får förordna om behövlig utredning. I kommentaren till
bestämmelsen har förutsatts att myndigheterna själva -- på
företagens bekostnad -- skall utföra utredningarna (Strömberg,
Vattenlagen med kommentarer, s.183). Det torde dock inte vara
avsett att länsstyrelsen skall göra särskilda utredningar enligt
KML. Med tanke på länsstyrelsens ansvar för att
beslutsunderlaget blir riktigt bör denna emellertid i sitt
beslut ange vem som skall utföra utredningen. Det är givet att
länsstyrelsen därmed också gör en bedömning av att den som
anförtros ett utredningsuppdrag också har tillräcklig kompetens
för att utföra det på ett tillfredsställande sätt. I princip bör
samma kompetensnivå fordras som i fråga om arkeologiska
undersökningar. Denna fråga behandlas nedan.
Utredningens omfattning
Utredningsbeslutet bör ange omfattningen av det markområde som
berörs och inom vilket förekomsten av fornlämningar alltså bör
klarläggas. Utredningens omfattning bör dessutom redovisas genom
en precisering av de särskilda undersökningsmoment och metoder
som länsstyrelsen anser relevanta. Detta görs enklast genom att
hänvisa till den kostnadsberäkning som normalt ligger till grund
för beslutet. RAÄ är för sin del intresserad av
kostnadsuppgiften för sin granskning och uppföljning av
länsstyrelsens beslut.
Kostnadsansvaret
Kostnaden för en utredning skall betalas av företagaren, om
arbetsföretaget innebär att ett större markområde tas i anspråk.
Reglerna om kostnadsbefrielse i 2kap. 14§ andra stycket KML
är inte tillämpliga. (En missledande uppgift härom i
prop.1987/88:104 s.79 har korrigerats av kulturutskottet
under riksdagsbehandlingen, se KrU1987/88:21 s.16). Om
länsstyrelsen däremot anser att arbetsföretaget är av sådan
begränsad omfattning att det inte omfattas av bestämmelserna i
11§ torde eventuella kostnader få stanna på statsverket.
Beslutet bör erinra om det kostnadsansvar som följer för de
större markexploateringarna. Ersättningen blir det emellertid
företagarens sak att reglera med den som får
utredningsuppdraget.
Tillgänglighet
Utredningar som genomförs av offentliga institutioner är
underkastade offentlighetsprincipens regler. Dessa garanterar
full insyn i arbetet och materialets tillgänglighet för
granskning och forskning. Syftet med en sådan särskild utredning
är ju att ställa ett ökat kunskapsmaterial till offentligt
förfogande. Detta gäller även om utredningsuppdraget anförtros
ett privat företag. Länsstyrelsen bör därför föreskriva att
utredningen redovisas på ett sätt som tillgodoser behovet av
offentlig insyn. Redovisningen bör omfatta en beskrivning av
utredningsmetoden: vilka arkiv som anlitats, fältstudier,
fosfatkartering m.m., liksom resultat i form av kartor,
fotografier m.m. En privat utredare bör rekommenderas att även
under utredningsarbetet öppet redovisa framkomna resultat.
Om kompetens för arkeologisk undersökning
KMLs bestämmelser
En särskild utredning enligt 2kap. 11§ KML måste skiljas
från en arkeologisk undersökning enligt 2kap. 13§, dvs.
förundersökning och särskild undersökning. Sådana undersökningar
innefattar ingrepp i en fornlämning och fordrar därför tillstånd
av länsstyrelsen enligt 2kap. 12§. En särskild utredning --
som kan utföras med olika arkeologiska metoder -- måste avbrytas
om den fysiskt berör en fornlämning.
I 2 kap. 8§ KML regleras bl.a. frågan om vem som får utföra
en undersökning. Länsstyrelsen får lämna tillstånd till annan
att företa en undersökning under de villkor som länsstyrelsen
bestämmer. I 7§ förordningen om kulturminnen föreskrivs att
länsstyrelsen, innan den ger ett undersökningstillstånd, skall
förvissa sig om att tillståndshavaren har tillräcklig kunskap
för att utföra åtgärden på ett tillfredsställande sätt. I
tveksamma fall är riksantikvarieämbetet (RAÄ) berett att biträda
länsstyrelsen med sakkunnigbedömning.
RAÄs uppfattning
RAÄ har översiktligt behandlat frågan om
undersökningskompetens i sina allmänna råd, Att besluta om
fornminnen (Underrättelser från Riksantikvarieämbetet och
statens historiska museer 1981:3). RAÄ anför där bl.a. att
beslut om undersökningstillstånd inte bör ställas till enskilda
personer utan endast till institutioner. En sökande som inte är
knuten till en institution bör samråda med denna för att
åstadkomma erforderlig samverkan. Dessa råd svarar mot en sedan
länge utvecklad och beprövad praxis såväl inom landet som
internationellt. De grundar sig bl.a. på den vikt man i
bestämmelserna om fasta fornlämningar fäster vid det allmännas
ansvar för hantering av fornfynd och övrigt
dokumentationsmaterial från det gemensamma kulturarvet.
Institutioner som kan erhålla undersökningstillstånd bör
uppfylla vissa grundkrav på arkeologisk kompetens dels som
garanti för att det arkeologiska arbetet uppfyller rimliga
vetenskapliga krav, dels för att den som bekostar undersökningen
får en professionell service. Enligt RAÄs mening bör dessa
innebära att institutionen aktivt bedriver arkeologisk forskning
och att således ansvarig personal är väl insatt i de aktuella
vetenskapliga frågorna samt att man förfogar över erforderlig
vetenskaplig litteratur, teknisk utrustning etc. Därtill kommer
att undersökande personal har akademiska betyg motsvarande minst
60p. i arkeologi. För medeltidsundersökningar krävs dessutom
särskild kompetens. Vidare bör fordras godkänd
praktiktjänstgöring omfattande minst 3månaders fältarbete
under erfaren ledning samt dokumenterad förmåga att uttrycka sig
i skrift. Vetenskapliga publikationer är ett bra mått på sådan
kompetens. Beträffande mer komplicerade undersökningar bör
kraven ställas avsevärt högre. Institutionen bör ha erforderliga
resurser för att ta emot fynd avseende konservering,
magasinering och dokumentation.
För en företagare, som normalt får betala kostnaderna för både
en särskild utredning och en följande arkeologisk undersökning,
kan det ha betydelse att redan den som utför utredningen har
tillräcklig kompetens för att i ett senare skede själv eller som
biträde delta i undersökningen.
Bilaga till RAÄs yttrande: Sammanställning över undersökande
institutioners omfattning
OMFATTNING i kronor/ANTAL UPPDRAG
1988 1989
Hallands länsmuseer 1 005 000/24 2 303 000/31
Sigtuna museer 2 605 000/9 5 018 000/3
Jämtlands läns museum ingen uppgift 782 000/9
Gävleborgs länsmuseum 1 225 000/5 144 000/5
Kalmar läns museum 721 000/62 873 000/77
Jönköpings läns museum 1 600 000/23 1 600 000/23*
Blekinge läns museum 30 000/3 87 000/9
Malmö museum 8 794 000/34 10 244 000/27
Smålands museum 112 000/9 107 000/5
Västerbottens läns museum - 5 000/1
Skånes Hembygdsförb.
Kristianstad 222 000/41 1 419 000/43
Norrbottens museum 40 000/2 80 000/2
Länsmuseet-Murberget 438 000/13 940 000/26
Västmanlands läns museum obetydlig verksamhet
Värmlands museum obetydlig verksamhet
Skellefteå museum obetydlig verksamhet
Stockholms Stadsmuseum 175 000/18 155 000/26
Dalarnas museum 800 000/28 570 000/23
Skaraborgs länsmuseum 960 000/21 1 283 000/31
Östergöt. & Linköp. stads
museum - -
Göteborgs arkeologiska
museum 956 000/27 782 000/17
Älvsborgs länsmuseum 114 000/23 361 000/24
Upplands länsmuseum 46 000/7 1 000/1
Arkeometallurgiska
institutet 650 000/15 1 450 000/17
Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ) har inhämtat yttranden
från universiteten i Stockholm, Lund, Göteborg och Umeå, vilka
har fogats till UHÄs eget yttrande.
I likhet med universiteten kommenterar UHÄ enbart det
egentliga motionsyrkandet och avstår från att i enlighet med
kulturutskottets önskemål belysa aspekter på utförandet av
utredningar och undersökningar som avses i 2 kap. 10--13 §§
lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Spörsmål av det senare
slaget faller inom det kompetensområde som företräds av de för
kulturminnesvården ansvariga myndigheterna samt av byggnads- och
fastighetsföretag.
UHÄ anför följande.
Det kan inte råda någon tvekan om att grundtanken i det
yrkande som kulturutskottets remiss avser gäller väsentliga
ting: kulturminnesvården bör vara sakkunnig, effektiv och
välorganiserad, och kostnaderna för verksamheten bör hållas
under kontroll. Motionen utmynnar i ett förslag om att man bör
införa anbudskonkurrens när det gäller att lägga ut uppdrag om
utgrävning av fasta fornlämningar.
Den i motionen framställda synpunkten att
"riksantikvarieämbetet har ett reellt monopol på de utgrävningar
som kan behöva göras" har nyanserats i remissyttrandena från
universiteten; det de facto tillämpade förfarandet har särskilt
klart framställts i yttrandet från universitetet i Stockholm.
Det egentliga yrkandet möts med betydande tveksamhet från
universiteten. T.ex. i yttrandet från Lund framhålls att
"erfarenheterna från andra länder, t.ex. USA där detta (dvs.
anbudsförfarande) genomförts är inte uppmuntrande". Farhågor
finns för att strävan efter sänkta kostnader inom ramen för ett
anbudsförfarande kan äventyra den vetenskapliga kvaliteten i
arbetet. UHÄ delar dessa farhågor.
Å andra sidan har noterats att en friare konkurrens skulle
kunna bidra till olika slag av nytänkande, såväl i tekniskt som
teoretiskt avseende. Hur en ökad konkurrens skulle stimuleras
har dock inte behandlats av någon remissinstans. Med hänsyn till
risken för en byråkratisering av förfarandet kring utgrävningar
av fasta fornlämningar anser UHÄ att tanken på en begränsad
vidgning av konkurrensen om grävningsuppdrag knappast är
realiserbar.
Därför avstyrker UHÄ det yrkande i motionen som remissen
avser.
Utöver synpunkterna på det remitterade motionsyrkandet
redovisar UHÄ kort sin bedömning av vissa utbildningsfrågor inom
kulturmiljövårdens område.
Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Stockholm
Rektorsämbetet vid universitetet i Stockholm har till UHÄ
överlämnat yttranden från de arkeologiska och kulturgeografiska
institutionerna vid universitetet.
Efter en inledande redovisning av motionsyrkandets innebörd
och av förutsättningarna för arkeologiska undersökningar anför
arkeologiska institutionen bl.a. följande.
Av ovanstående framgår att motionens påstående om
riksantikvarieämbetets reella monopol på arkeologiska
undersökningar ej är giltigt. Ämbetet utför dock 70--80% av de
arkeologiska undersökningarna. Vidare kan man påstå att det
finns en för samhället utarbetad och fungerande praxis vad
gäller uppdragsundersökningarnas kostnadsläge i relation till
vetenskapliga krav. Denna praxis har prövats i högre instans.
Den vetenskapliga kompetensen utnyttjas måhända ej till fullo
när det gäller den vid varje tillfälle aktuella
prioriteringsdelen av undersökningen. Där skulle ett ännu mera
fördjupat samarbete med universitetsinstitutionerna kunna vara
till nytta.
Stora arkeologiska undersökningar är i dagsläget så
omfattande, att det i samhället saknas tekniska och
administrativa förutsättningar att genomföra dessa helt utanför
riksantikvarieämbetet och de största museerna. Vad gäller mindre
och rutinmässiga arkeologiska undersökningar utförs dessa ofta
av länsmuseer. Av rättssäkerhetsskäl söker man upprätthålla
likartade ekonomiska ramar över hela systemet.
Motionens yrkanden om helt fritt anbudsförfarande torde i
dagsläget vara orealistiska vad gäller de stora
undersökningarna, de som kan dra kostnader på tiotals milj.
kronor. Vad gäller medelstora och mindre undersökningar kan
frågan övervägas. Ett friare anbudsförfarande och konkurrens
måste dock hela tiden förutsätta att det vetenskapliga utbytet
blir högre eller i varje fall minst lika högt som i nu rådande
förhållande.
Viss konsultverksamhet vad gäller arkeologiska undersökningar
finns redan i Dalarna och på Gotland, dock i nära samråd med
institutioner. Därtill finns ett fristående företag,
Arkeologikonsult Roger Blidmo AB, som utför arkeologiska
utredningar på uppdragsbasis och i konkurrens med
kulturmiljövårdens fasta institutioner. Undersökningstillstånd
till företaget har ej beviljats. Skälen till detta har
redovisats av riksantikvarieämbetet i yttrande till regeringen.
Uppdragsundersökningar är motiverade av samhällets
kunskapsintresse, ej av uppdragsgivarens önskemål. Detta innebär
att fri konkurrens vad gäller arkeologiska
undersökningskostnader och undersökningskvalitet ej skulle få en
automatisk koppling till och kontroll av det allmänna
kunskapsintresset. I dagens situation är kontrollfunktionen
inbyggd i det arkeologiska systemet. En friare arkeologisk
konkurrens, t.ex. i form av grävande konsultföretag, måste
därför också kontrolleras utifrån samhällets krav på
kunskapsuppbyggnad i paritet med källmaterialets möjligheter, en
kontrollfunktion som då rimligen är ett gemensamt arkeologiskt
branschansvar.
I en konsultverksamhet tillkommer ett vinstintresse; därmed
risk för avvägning mellan "vinst" och källmaterial. Detta
förhållande kan medföra lojalitetsproblem mot uppdragsgivaren
och/eller allmänintresset i lagen av icke förutsedda, fördyrande
komplikationer i samband med arkeologisk undersökning. Inom
riksantikvarieämbetet finns i sådana fall vissa möjligheter till
utjämning utan att sänka ambitionsnivån.
Ur rättssäkerhets- och kontrollskäl finns således mycket som
talar mot en helt fri konkurrens med anbud. För de stora
undersökningarnas del är detta i dagsläget dessutom orealistiskt
av tekniska skäl.
Andra skäl kan tala för konkurrensen. Riksantikvarieämbetets
uppdragsundersökningar bedrivs av personal som bekostas av
verksamheten, ej av statsbudgeten. Detta förhållande kan medföra
en benägenhet för sökande efter uppdrag. Riksantikvarieämbetet
har stor medvetenhet om detta. Den primära uppgiften är att
undvika onödiga undersökningar. Konsulten skulle här möjligen
kunna biträda allmänhet och företag genom utredningar med
målsättning bevarande och därmed mindre utgifter.
En friare konkurrens skulle också kunna innebära möjligheter
till idégenomströmning och innovationer både i tekniskt och
teoretiskt avseende. Att frågan om anbudsförfarande över huvud
taget kommit upp kan ses som ett symptom på behoven av
fortlöpande professionalisering av den nuvarande
undersökningsverksamheten.
För att sammanfatta: arkeologiska institutionen är tveksam
till en fri konkurrens med anbudsförfarande när det gäller
konkreta kostnader för arkeologisk undersökning (utgrävning),
däremot i princip positiv till en sådan verksamhet som bidrar
till vetenskapligt nytänkande och till bevarande av fasta
fornlämningar och kulturmiljö för framtiden. Här bör man påpeka
att konservering av arkeologiska föremål är en verksamhet där
den monopolställning som riksantikvarieämbetet innehar borde
göras till föremål för en närmare analys.
Universitetets roll
Enligt institutionens mening bör universitetet i princip ej
delta i ett anbudsförfarande vad gäller arkeologisk
undersökning. Organisation för detta saknas f.n. Man skulle lätt
hamna i samma lojalitetsproblem som antyddes ovan, dessutom
kunna förlora den övergripande vetenskapliga kontrollmöjlighet
som nu finns genom en fri ställning inom det arkeologiska
fältet. Detta hindrar givetvis inte att universitetsanställda
forskare i likhet med andra forskare har full frihet att planera
och utföra undersökningar genom anbud och i samråd med andra
institutioner och museer inom kulturmiljövården. Institutionen
bör främst delta aktivt vad gäller höjning av den vetenskapliga
kompetensen, genom dels god utbildning, dels teoretisk
vidareutbildning av yrkesverksamma arkeologer.
Universitetsinstitutionen bedriver i viss omfattning egna
arkeologiska undersökningar i form av seminariegrävning och i
form av projektmässig utgrävning av speciella objekt. Urvalet av
undersökningsobjekt bör främst ske på aktuella vetenskapliga
grunder. Genomförande av undersökningarna bör göras inom de
speciella kompetensområden som finns. Universitetet kan
därigenom bidra till att höja den totala
undersökningsverksamhetens vetenskapliga kvalitet.
Kulturgeografiska institutionen anför följande.
Institutionen vill gärna betona att det ur ren vetenskaplig
synpunkt inte finns anledning att ändra på förfarandet när det
gäller utgrävning av fast fornlämning. Vi har däremot viss
erfarenhet av samarbete med såväl antikvariska myndigheter som
fristående konsultbyråer i samband med antikvariska utredningar
inför större exploateringsundersökningar och har i dessa
sammanhang upplevt behovet av konkurrens vad gäller såväl
kostnader som kvalitet. Tillämpningen av principerna för
tillståndsgivning och rättslig prövning av tillståndsgivningen
synes dessutom oklar för närvarande. Institutionen ställer sig
positiv till tanken på ökad konkurrens vad gäller vetenskapliga
undersökningar i samband med borttagande av fornlämningar --
alltså i exploateringssammanhang.
Vi vill emellertid påpeka att om en fri konkurrens medges
måste ett anbudsförfarande kopplas till en ny typ av
vetenskaplig värdering av undersökningsplanerna. Denna värdering
måste i så fall vara fristående från antikvarisk myndighet och
utföras av ett organ sammansatt av vetenskapliga företrädare för
flera olika discipliner. För att undvika byråkratiskt krångel
skulle en sådan vetenskaplig värderingsgrupp bara behöva träda i
funktion inför större exploateringsundersökningar -- över en
viss bestämd kostnadsram.
Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Lund
Universitetet i Lund överlämnar till UHÄ ett yttrande från
arkeologiska institutionen vid universitetet.
Institutionen erinrar om att Malmö museum och Kulturen i Lund
har en omfattande grävningsverksamhet, men att arkeologiska
institutionen vid universitetet numera endast i undantagsfall
deltar i eller utför uppdragsgrävningar.
För arkeologiska institutionen aktualiserar de ställda
frågorna flera problem. Institutionen ställer sig mycket tveksam
till att ett anbudsförfarande införs. Erfarenheterna från andra
länder, t.ex. USA där detta genomförts, är inte uppmuntrande.
Utgångspunkten för den arkeologiska undersökningen är de
vetenskapliga målsättningarna att på ett rimligt sätt
dokumentera och ta hand om den kunskap och det material som
framkommer. Detta skall förvaras och tas om hand för att bevaras
för framtiden, vilket rimligen måste ske genom en offentlig
institution. Ett anbudsförfarande kan innebära att man tvingas
sänka kvaliteten på ett sätt som inte är försvarbart. Det vore
viktigare att länsstyrelserna kunde på ett mera djupgående sätt
pröva inriktningen och omfattningen av undersökningarna. För
detta krävs, såsom redan sker på flera håll men som ändå kan
utvecklas, ett ordentligt programarbete före undersökningen, där
de vetenskapliga problemställningarna och aspekterna får en
ledande roll. I detta arbete kan ett samarbete med
universitetens arkeologiska institutioner utvecklas.
Institutionen anser att universitetsforskarnas kunskaper
skulle kunna utnyttjas i större utsträckning i
uppdragsverksamheten. Institutionen är angelägen att utveckla
ett sådant samarbete med ansvariga för uppdragsverksamhet.
Institutionen anför att den skulle kunna ansvara för
exploateringsundersökningar när de är av speciellt intresse för
forskning som pågår inom institutionen, men ser stora
svårigheter i att bygga upp en egen organisation för mera
omfattande uppdragsverksamhet och anbudsgivning.
Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Göteborg
Från universitetet i Göteborg överlämnas till UHÄ ett yttrande
från institutionen för arkeologi.
I yttrandet anförs bl.a. följande.
Det kan umiddelbart synes rigtigt at udbyde
Riksantikvarieämbetets samt museernes og universiteternes
udgravninger i licitation [anbudsförfarande]. Konkurrence er en
både rimelig og nyttig ting, og man skal givetvis ikke ignorere
denne mulighed for at få sine omkostningsrammer justeret. I
tilfældet arkæologiske undersøgelser kan det dog være meget
svært at isolere omkostningerne ved den enkelte aktivitet fra de
nødvendige investeringer i det større apparat, der er bygget op
af administrative og forskningsmæsige grunde, og hvis eksistens
og vedligeholdelse er forudsætningen for de enkelte aktiviteter.
Jeg tænker her først og fremmest på de store centrale
data-baser, arkiver, m.v.
I yttrandet anförs att det i andra nordeuropeiska länder
ställs högre krav på utgrävningspersonalens utbildning än i
Sverige.
Set i et sådant perspektiv kunne en internationalisering af
arbejdet kombineret med en begrænset og først og fremmest styret
licitation givetvis bringe arkæologien og
kulturmindeforvaltningen længere frem og skabe ny viden. Det
skal heller ikke udelukkes, at der vil kunne spares penge, men
det er næppe tilfældet i nævneværdigt omfang ved de enkelte
aktiviteter. Derimod kunne der være tale om en
kvalitetsforbedring, f.eks. ved samarbejde, og gerne over
landesgrænserne.
En besparing inom kulturmiljöförvaltningen skall enligt
institutionen snarare sökas inom det administrativa området.
Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Umeå
I yttrandet till UHÄ från universitetet i Umeå framhålls att
anbudskonkurrens i viss mån redan finns, då det på den svenska
marknaden finns firmor som sysslar med utgrävning på kommersiell
basis. Det framhålls att kvalitetskraven måste vara vägledande
när uppdrag läggs ut.
Bilaga till UHÄs yttrande: Universitetet i Uppsala
Institutionen för arkeologi vid universitetet i Uppsala anför
följande.
Vi instämmer i motionens tanke att det nuvarande systemet för
anbudsförfarande för undersökningar av fast fornlämning bör
kunna luckras upp. I praktiken har den statliga myndigheten
monopol på anbudslämnande, men det är helt rimligt att även
vissa andra institutioner med tillgång till högt kvalificerad
och bred vetenskaplig kompetens, utgrävningserfarenhet och
utrustning kan delta i anbudsförfarandet, i första hand
universitetsinstitutioner, men även fältarbetsorganisationer i
t.ex. stiftelseform med tillgång till motsvarande kompetens.
Enligt institutionens mening förefaller det direkt olämpligt
att även låta enskilda forskare ingå i anbudssystemet.
Plan- och bostadsverket
I sitt yttrande ställer sig boverket frågande till ett
anbudsförfarande. Boverket anför bl.a. följande.
Ingrepp i fast fornlämning kräver, för att fylla sin
vetenskapliga funktion, en samordning på många plan: inriktning
och metod för undersökning, kontroll och uppföljning av
undersökning, utvärdering och rapportering av resultatet.
Samordningen av den arkeologiska dokumentationen sker på
Riksantikvarieämbetet, vars verksamhet granskas på sedvanligt
sätt av RRV.
I motionen ställs företagsekonomiska krav mot de
vetenskapliga. Boverket finner inte detta svara mot
kulturminneslagens anda.
En fri företagsamhet förekommer t.ex. vid ett antal
länsmuseer, med en kompetensutveckling som då ändå måste
anpassas till en gemensam forskningsram, där RAÄ äger den
övergripande kunskapen. Eventuell ekonomisk vinst med
konkurrensförfarandet skulle sannolikt motverkas av en utökad
organisation och administration för kontroll av
undersökningsresultaten. Detsamma skulle även gälla deltagande
av utländska "entreprenörer" i dokumentationsarbetet.
Konkurrensförfarandet vid utgrävningar tror boverket bara leder
till en marginell sänkning av exploateringskostnaden.
Dokumentationsmetodiken, med sin vetenskapliga inriktning,
ställer för alla undersökare likartade krav. Någon "standard"
med på förhand givna dokumentationskostnader att konkurrera
utifrån, är svårt att uppställa. Undersökningssituationerna är
mycket varierande. Enda alternativet till reell besparing av
dokumentationskostnad vore att sänka den vetenskapliga
ambitionsnivån.
Länsmuseernas samarbetsråd
I sitt yttrande redovisar länsmuseernas samarbetsråd
inledningsvis bakgrunden till nu gällande bestämmelser och vilka
som i dag utför exploateringsundersökningar. Rådet anför vidare
följande.
I motionen hävdas att riksantikvarieämbetet har ett reellt
monopol på arkeologiska undersökningar. Detta är en betydande
överdrift. Enligt den redovisning som årligen presenteras i
riksantikvarieämbetets rapportserie Arkeologi i Sverige, och som
bygger på uppgifter från alla arkeologiskt verksamma
institutioner, utförs ca 2/3 av de 4--500 arkeologiska
undersökningarna i landet av riksantikvarieämbetets
undersökningsverksamhet genom de olika platskontoren. Den övriga
tredjedelen utförs av ett 40-tal institutioner, främst
länsmuseer, vissa kommunala museer samt
universitetsinstitutioner. Det är emellertid helt klart att de
volymmässigt dominerade arkeologiska undersökningarna samt
utredningarna kopplade till exploateringsprojekt som
motorvägsbyggen, gasledningar och större
bebyggelselokaliseringar utförs av ämbetet. Undersökningar av
sådan karaktär innebär i regel en alltför stor belastning,
personellt, administrativt och lokalmässigt på museerna; de kan
f.n. bäst utföras av det expertorgan som riksantikvarieämbetets
undersökningsverksamhet utgör.
Vilka undersökningar som skall utföras av länsmuseerna resp
ämbetets olika platskontor regleras i flera fall av avtal mellan
institutionerna. I de fall länsmuseerna utför s.k.
exploateringsundersökningar är dessa i regel av mindre
omfattning. Enligt samarbetsrådets uppfattning torde emellertid
flera länsmuseer kunna öka sin andel av
exploateringsundersökningarna. Detta förutsätter i flera fall
basinvesteringar i lokaler och teknisk utrustning.
I fråga om anbudskonkurrens anför samarbetsrådet följande.
Det finns såvitt samarbetsrådet kunnat finna ingenting i
kulturminneslagens bestämmelser som formellt hindrar
anbudsförfarande i samband med arkeologiska undersökningar.
Länsstyrelsen bestämmer om vilka villkor som skall gälla för en
fornlämnings borttagande, föreskriver vilken institution som
skall utföra undersökning och anger kostnad för undersökning.
Länsstyrelsen beslutar också om särskild utredning och
förundersökning.
Det är emellertid enligt samarbetsrådets uppfattning inte
sannolikt att ett anbudsförfarande skulle minska de arkeologiska
undersökningskostnaderna. Helt frånsett att arkeologiska
undersökningar i dag utförs till självkostnadspris och med
ytterst knappa ekonomiska marginaler ter sig tanken stötande att
undersökningar som skall genomföras med en vetenskapligt
definierad målsättning skulle bjudas ut till institutioner och
företag som av vinstintresse måste eftersträva en låg
arbetskostnad.
Samarbetsrådet finner det föreslagna anbudsförfarandet föga
realistiskt. Möjligheten att minska kostnaderna för arkeologiska
undersökningar måste i stället grundas på god planering och
tidiga samråd med antikvariska myndigheter och institutioner.
HSBs Riksförbund
HSBs Riksförbund anför bl.a. följande.
HSB instämmer i och tillstyrker motionärernas förslag. Inte
minst i tider då byggkostnaderna kraftigt stiger bör alla
möjligheter tillvaratas att hålla dessa och därmed
boendekostnaderna tillbaka. Härtill kommer just med avseende på
den fråga som aktualiseras i motionen, att fortsatt bebyggelse,
såväl i äldre bebyggelsemiljö som i tidigare i modern tid
obebyggda områden allt oftare sker på platser, där gamla
kulturlager påträffas. Innan bebyggelse därvidlag får ske kräver
gällande kulturminneslagstiftning, att undersökning och ibland
utgrävning skall ske innan marken får ianspråktas för ny
bebyggelse.
I motionen påpekas att "riksantikvarieämbetet har ett reellt
monopol på de utgrävningar som kan behöva göras". HSB instämmer
i sak i påpekandet samt vill kraftigt understryka, att
kostnaderna härför sannolikt kan sänkas betydligt om
anbudskonkurrens får tillämpas, så att andra kompetenta
företrädare för arkeologisk sakkunskap än riksantikvarieämbetet
kan anlitas.
För att belysa frågan och det angelägna i att åtgärder vidtas
redovisas ett för HSB aktuellt ärende rörande en arkeologisk
förundersökning, där riksantikvarieämbetet på länsstyrelsens
begäran lämnat en offert, vilken HSB Stockholm ansett vara
"orimligt dyr" i förhållande till vad ett konsultföretag, AKAB,
angett för samma åtgärder. Företaget hade beräknat kostnaderna
till 3,3 milj.kr. (inkl. 0,3 milj.kr. för förundersökning inkl.
markskadeersättning), medan riksantikvarieämbetet beräknat
kostnaderna för erforderliga åtgärder till 8,5 milj.kr. (inkl.
0,7 milj.kr. för förundersökning inkl. markskadeersättning).
Sedan länsstyrelsen beslutat att arkeologisk förundersökning
skall ske och medgivit att RAÄ utför undersökningen har HSB
Stockholm hos regeringen anfört besvär över länsstyrelsens
beslut. HSBs Riksförbund kommenterar i sitt yttrande regeringens
beslut enligt följande.
Regeringen har i beslut 1990-04-19 (dnr 2941/89) avslagit
överklagandet. I regeringens beslut, sid. 2 Ö, anförs att lagen
inte säger något om vem som får utföra aktuella undersökningar,
att länsstyrelsen har ansvar för att undersökningarna blir
sakkunnigt och objektivt utförda inom en rimlig ekonomisk
ram (HSBs understrykning) samt att därför länsstyrelsen "måste
vara den som beslutar vem som skall utföra undersökningarna".
HSB konstaterar att ingen invändning gjorts mot AKABs
kompetens att delta i arkeologiska undersökningar. HSB
Stockholms påvisande av de orimliga proportionerna mellan AKABs
offert och riksantikvarieämbetets kostnadsuppskattning var dock
enligt regeringen inte skäl att frångå länsstyrelsens bedömning.
HSB vill med exemplet visa att den ekonomiska aspekten bör ges
betydligt större tyngd vid bedömningen.
HSBs Riksförbund bifogar besvärsskrivelsen den 7 september
1989 till regeringen från HSB Stockholm samt regeringens beslut
den 19 april 1990.
Bilaga till HSBs Riksförbunds yttrande: Regeringsbeslut den 19
april 1990 om överklagande rörande tillstånd till arkeologisk
förundersökning enligt lagen (1988:950) om kulturminnen m.m.
-- -- --
Enligt 2 kap. 12 § lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. får
länsstyrelsen lämna tillstånd till att en fornlämning rubbas,
ändras eller tas bort. Om länsstyrelsen lämnar ett sådant
tillstånd får den enligt 2 kap. 13 § samma lag bl.a. ställa som
villkor för tillståndet att en särskild undersökning sker av
fornlämningen för att dokumentera den. Länsstyrelsen får vidare,
innan den prövar en ansökan om ingrepp i en fornlämning, besluta
att en arkeologisk förundersökning skall genomföras. Syftet med
en förundersökning är att ge länsstyrelsen tillfredsställande
underlag för en kommande prövning av behovet av särskild
undersökning. I lagen sägs inte något om vem som får utföra
dessa undersökningar. Länsstyrelsen har dock ansvar för att
undersökningarna blir sakkunnigt och objektivt utförda inom en
rimlig ekonomisk ram. Länsstyrelsen måste därför vara den som
beslutar vem som skall utföra undersökningarna.
-- -- --
Innehållsförteckning
Sammanfattning1
Motioner1
Ärendets beredning2
Gällande lagbestämmelser, m.m.2
Bidrags- och lånemöjligheter5
Den arkeologiska undersökningsverksamheten i landet6
Sammanfattning av remissyttranden över motion 1989/90: Kr256
yrkande 147
Utskottet11
Inledning11
Huvudprincipen i kulturminneslagen om skydd för fasta
fornlämningar11
Kostnadsansvaret vid arkeologiska utgrävningar12
Konkurrens vid arkeologiska undersökningar14
Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar16
Hemställan18
Reservationer18
1. Anbudsförfarande vid arkeologiska undersökningar (m.m.)18
2. Den geografiska spridningen av arkeologiska undersökningar
(mp)20
Bilaga Remissyttranden22
Riksantikvarieämbetet och statens historiska museer22
Universitets- och högskoleämbetet31
Plan- och bostadsverket36
Länsmuseernas samarbetsråd36
HSBs Riksförbund37