Dir. 1989:32
Chefen för miljö- och energidepartementet, statsrådet Dahl, anför.
Jag föreslår att en kommitté med parlamentarisk sammansättning
tillkallas för att se över miljöskyddslagstiftningen.
Kommittén skall utreda hur de olika lagarna som gäller miljöskydd skall
kunna bli effektivare i arbetet för en bättre miljö. Lagarna skall på
ett bättre sätt samordnas och bli lättare att överblicka och tillämpa.
Förslag skall presenteras till hur skärpta miljökrav skall återspeglas i
lagstiftningen.
Översynen skall gälla såväl de allmänna miljörättsliga reglerna i
miljöskyddslagstiftningen som de med dessa sammanhängande bestämmelserna
om straff och andra sanktioner vid överträdelser. En ambition bör vara
att lagstiftningen skall medverka till att utsläppen från industrier och
andra miljöstörande anläggningar steg för steg kan minskas till ofarliga
nivåer. Kommittén bör ha som en utgångspunkt den individuella prövning
som gäller för närvarande enligt miljöskyddslagen (1969:387) i ärenden
om tillstånd till och villkor för miljöfarlig verksamhet. Kommittén
skall överväga möjligheten att i vissa fall utöka användningen av
generella föreskrifter. Kommittén skall också utreda förutsättningarna
för regler enligt vilka tillkommande utsläpp inte får medföra ökade
belastningar på miljön.
Ändamålet med utredningen skall vara att utforma förslag till en
lagstiftning som bidrar till att miljöhänsynen genomsyrar alla
samhällssektorer. Lagar och andra föreskrifter skall samordnas så att
nya miljöproblem kan förebyggas och gamla avhjälpas effektivare.
Utgångspunkten för utformningen av bestämmelserna om sanktioner i den
lagstiftning, som syftar till ett bättre miljöskydd, måste vara att
reglerna skall ge bättre förutsättningar för en effektiv bekämpning av
överträdelser. De ekonomiska konsekvenserna av förslagen både på
samhälls- och företagsnivå skall redovisas.
Skyddet av miljön är i dag en av de mest angelägna samhällsuppgifterna.
Påtagliga förbättringar har uppnåtts framför allt i den lokala miljön
sedan miljöskyddslagen kom till. Samtidigt har nya problem med delvis
annan karaktär än de som var aktuella vid miljöskyddslagens tillkomst
uppstått. Dessa har framför allt varit av regional och global karaktär.
En av de viktigaste förutsättningarna för ett framgångsrikt
miljövårdsarbete är aktiva insatser från dem som främst påverkar miljön,
dvs. olika verksamheter i privat, kooperativ, kommunal och statlig regi.
Dessutom krävs insatser av det allmänna. Dessa insatser kan bl.a. ske
genom forskning och utbildning samt administrativa och ekonomiska
styrmedel.
Bland åtgärderna i miljövårdsarbetet ingår självklart också att se till
att lagstiftningen på området är anpassad till tidens krav och fungerar
på avsett sätt i miljöpolitiken. Det är också nödvändigt att medborgarna
har förtroende för att lagstiftningen är så effektiv som behövs för att
de miljöpolitiska målen skall uppnås. En rationell fördelning av
uppgifter mellan olika myndigheter på miljöområdet är naturligtvis också
väsentlig i sammanhanget.
De viktigaste lagarna på miljövårdsområdet är 1964 års naturvårdslag,
1969 års miljöskyddslag och 1985 års lag om kemiska produkter. Till
detta kommer vissa bestämmelser i brottsbalken. Bland anknytande
lagstiftning av betydelse kan särskilt nämnas lagen (1987:12) om
hushållning med naturresurser m.m. Vidare kan erinras om plan- och
bygglagen (1987:10) som bl.a. innehåller bestämmelser till skydd för
miljön och de boendes och övrigas hälsa.
Lagen (1985:426) om kemiska produkter ersatte 1973 års lag om hälso- och
miljöfarliga varor. Naturvårdslagen (1964:822) är för närvarande föremål
för en översyn.
Miljöskyddslagen tillkom år 1969 för att förbättra kontrollen över
vattenföroreningar, luftföroreningar, buller m.m.
Lagen har sedan den infördes ändrats vid ett flertal tillfällen. År 1981
ändrades bl.a. lagens system för förprövning, tillsyn och påföljder. Då
infördes också en särskild sanktionsform -- miljöskyddsavgiften.
År 1984 tillkom bl.a. bestämmelser för särskilt föroreningskänsliga
områden.
Flera ändringar i miljöskyddslagen träder i kraft den 1 juli 1989,
bl.a. i fråga om lagens omprövningsregler, företagens egenkontroll,
fördelningen av uppgifter mellan miljöskyddsmyndigheterna samt systemet
för överklagande. Vidare skärps påföljden för uppsåtliga brott.
Även om miljöskyddslagen har ändrats vid flera tillfällen, har det
utredningsarbete som förekommit inte resulterat i någon samlad,
genomgripande översyn.
Sedan miljöskyddslagens tillkomst har miljösituationen förbättrats på
väsentliga områden. I åtskilliga fall har miljöfarliga utsläpp på ett
påtagligt sätt reducerats eller helt upphört. Detta har inneburit att
närmiljön har blivit bättre. Jag tänker här på olika kommunala
verksamheter och på utsläppen från vissa tunga industrianläggningar.
T.ex. har de industriella utsläppen av kvicksilver i luften och till
vattnet minskat med mer än 90 %. Svaveldioxiderna har minskat med 65 %.
Många andra typer av s.k. traditionella föroreningar har minskat med
mellan 50 och 95 %. Industrins processutsläpp har överlag kunnat
begränsas mycket kraftigt.
Miljöproblemen i stort har dock förvärrats. Från att i huvudsak ha
orsakats av lokala störningskällor har de numera ofta sitt ursprung i
mer storskalig och komplex verksamhet, t.ex. trafiksystem,
energisystemet, jord- och skogsbruk samt samhällets varuströmmar i vid
mening. Även utsläppen i andra länder har stor betydelse för miljön i
Sverige. Detta har bl.a. medfört en diskussion om ens sådana utsläpp som
är tillåtna enligt miljöskyddslagen kan accepteras, om utsläppen innebär
ökade belastningar på miljön. För en totalbild av miljöförhållandena
måste även andra verksamheter som inte alls eller endast ofullständigt
regleras enligt miljöskyddslagen beaktas, t.ex. trafiken. Det är
nödvändigt att skyddet av miljön uppmärksammas i samhällsplaneringen och
i planeringen för utveckling av olika verksamheter.
I regeringsdeklarationen inför 1988/89 års riksmöte sägs att all
miljölagstiftning skall ses över och samordnas samt att förslag skall
lämnas till skärpning av miljöskyddslagen.
Utredningen om miljövårdens organisation påtalade i sitt betänkande
(SOU 1987:32 s. 444) För en bättre miljö bl.a. att sanktionsreglerna på
det miljörättsliga området brister i konsekvens och överblickbarhet med
svårigheter vid rättstillämpningen som följd. Det krävs enligt
utredningen en genomgripande översyn av hela den svenska
miljöstraffrätten.
Som en förberedande åtgärd inför en översyn genomförde
justitiedepartementet och miljö- och energidepartementet gemensamt i
oktober 1988 en hearing med ett stort antal experter på området. Då kom
det fram att det finns en allmän uppfattning att
miljöskyddslagstiftningen bör bli föremål för en genomgripande och
grundlig översyn. Resultatet bör enligt dessa åsikter bli en bättre
samordning av lagstiftningen på området, bl.a. för att underlätta en
smidig och effektiv tillämpning.
Jag skall nu beröra några av de frågor som på senare tid har blivit mest
diskuterade när det gäller miljöskyddslagstiftningen.
Krav på hänsyn till miljön finns i flera olika lagar. Dessa krav kan
dock vara uttryckta på olika sätt. Det finns dessutom flera lagar som
borde innehålla miljökrav men som inte gör det.
Det är enligt min mening nödvändigt att lagstiftningen ger uttryck för
de miljöpolitiska mål som har fastställts av statsmakterna. Dessa mål
bör formuleras på ett likartat sätt när det gäller alla verksamheter där
det finns särskilda skäl att ta hänsyn till risker för skadlig
miljöpåverkan.
Vid den nyss nämnda hearingen framfördes allmänt önskemål om en bättre
samordning mellan lagarna på miljöskyddsområdet. Även enligt min mening
bör uppgiften att lämna förslag till en förenklad och sammanhållen
miljöskyddslagstiftning ges hög prioritet.
När det gäller förhållandet mellan miljöskyddslagen och andra lagar har
bl.a. nämnts skillnaden mellan kravreglerna i lagen om kemiska produkter
och bestämmelserna om tillståndsprövning enligt hälsoskyddslagen
(1982:1080) å ena sidan och motsvarande regler i miljöskyddslagen å den
andra sidan. Av intresse är även samordningen med arbetsmiljöfrågor
enligt arbetsmiljölagen (1977:1160).
Den nuvarande rätten för en lokal arbetstagarorganisation att överklaga
beslut enligt miljöskyddslagen infördes för att öka möjligheterna att få
frågor om sambandet mellan arbetsmiljö och yttre miljö allsidigt
prövade. I sammanhanget kan också nämnas att det enligt 12 §
arbetsmiljöförordningen (1977:1166) åligger arbetsgivare att underrätta
skyddsombud, skyddskommitté eller arbetstagarorganisation om ansökan
eller anmälan enligt miljöskyddsförordningen (1989:364). Det kan finnas
ytterligare åtgärder som bör vidtas för att stärka detta samband mellan
de olika lagarna som kan beröra miljön på arbetsplatserna.
Naturresurslagen är knuten till miljöskyddslagen på så sätt att
hushållningsreglerna i naturresurslagen skall tillämpas vid prövning av
miljöfarlig verksamhet och att vissa bestämmelser i miljöskyddslagens
tillåtlighetsregler inte gäller anläggning eller åtgärd, vars
tillåtlighet har prövats enligt 4 kap. naturresurslagen. Regeringen har
nyligen uppdragit åt statens naturvårdsverk och plan- och bostadsverket
att utreda förutsättningarna och formerna för en mer systematisk
användning av miljökonsekvensbeskrivningar som beslutsunderlag i sådana
ärenden där en viss åtgärd eller verksamhet får en väsentlig inverkan på
miljöförhållandena och hushållningen med naturresurser. I uppdraget
ingår särskilt att överväga i vilken utsträckning ändringar i berörda
lagregler kan behöva vidtas.
Även annan lagstiftning med särskild anknytning till användning av mark-
och vattenresurserna har nämnts i dessa sammanhang. Förhållandet mellan
miljöskyddslagen och vattenlagen (1983:291) reglerades genom
författningsändringar som trädde i kraft den 1 januari 1985. Det kan
finnas skäl att ytterligare överväga förhållandet mellan dessa båda
lagar.
Hanteringen av miljöfarligt avfall regleras för närvarande enligt lagen
om kemiska produkter och förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall.
Villkoren för de enskilda anläggningarna för avfallsbehandling
fastställs dock vid prövning enligt miljöskyddslagen. Vid hearingen
framfördes flera krav på en lagstiftning om förbättrad kontroll i fråga
om det miljöfarliga avfallet.
Jag anser att industriutsläppen bör nedbringas till ofarliga nivåer.
Lagstiftningen är ett viktigt instrument i det sammanhanget. Ett ökat
hänsynstagande till miljön kan ske genom en skärpt tillämpning av de
nuvarande tillåtlighetsreglerna i 4-7 §§ miljöskyddslagen. Dessa
tillåtlighetsregler har medvetet formulerats för att vid tillämpningen
ge stora möjligheter att ta hänsyn till olika förekommande intressen.
Kommittén bör lämna förslag om hur lagstiftningen bör utformas för att
miljökraven skall få ökad tyngd i förhållande till andra intressen.
Reglerna bör vara så klara och tydliga att det för de myndigheter och
företag som skall tillämpa eller följa lagen är klart vad som gäller i
en given situation. För att tillgodose detta bör lagen ändras så att
miljökraven i möjlig utsträckning klart kommer till uttryck i lagtexten.
En sådan ändring bör också göra lagen lättare att tillämpa i andra
sammanhang än vid prövningsförfarandet, t.ex. vid det iakttagande av
regeln i 5 § om försiktighetsmått som kontinuerligt måste ske i alla
miljöfarliga verksamheter.
Utformningen av villkoren i tillståndsbesluten och systemet med
utsläppsgränser angivna som gränsvärden eller riktvärden har medfört
svårigheter bl.a. vid rättsliga åtgärder mot överträdelser av
miljöskyddslagen.
I första hand bör villkoren utformas så att de främjar ett från
miljöskyddssynpunkt önskvärt beteende. Med den utgångspunkten kan
riktvärden vara väl så ändamålsenliga som gränsvärden från
miljöskyddssynpunkt. Det finns dock skäl att överväga om nuvarande
praxis i fråga om villkorens utformning ger tillräckliga möjligheter
till ingripande vid överträdelser av tillståndsbeslut.
Utformningen av besluten enligt miljöskyddslagen om tillstånd och
villkor bygger i hög grad på företagens egna uppgifter. Det är en
grundläggande förutsättning för kontrollsystemet enligt miljöskyddslagen
att de uppgifter som lämnas av företagen vid tillståndsprövningen är
tillförlitliga och korrekta. Enligt min mening förekommer det brister i
dessa avseenden.
Brister i företagens uppgiftslämnande medför merarbete för myndigheterna
och risk för att myndigheterna fattar beslut på oriktiga grunder. Det
bör därför övervägas möjligheter att ställa större krav på utredningar
och andra uppgifter från den tillståndssökande. Detta gäller särskilt
vid sådan omprövning av verksamheten som enligt 24 § initieras av
tillsynsmyndigheten.
Med ett ofullständigt beslutsunderlag finns det också risk för att
myndigheten föreskriver villkor som är otydliga eller på annat sätt
otjänliga.
Frågan om villkorens tydlighet hänger också samman med den tid som har
gått från det att kraven i villkoren fastställdes tills en rättslig
prövning aktualiseras. Den alltmer hotande miljösituationen kräver en
motsvarande anpassning av de miljöfarliga verksamheterna. Det bör
övervägas om nuvarande möjligheter till omprövning av villkor är till
fyllest för att anpassa tillstånden till ändrade miljöförhållanden.
Företagens roll i omprövningen, t.ex. i utredningshänseende, bör
övervägas. Givetvis måste dock i sammanhanget beaktas berättigade krav
från industrin i fråga om rimliga planeringsförutsättningar.
Om det finns förutsättningar för omprövning av tillstånd eller villkor
för en viss verksamhet, skulle det kunna vara lämpligt om flera
verksamheter med t.ex. likartade utsläpp kunde prövas i ett sammanhang.
Den nuvarande miljöskyddslagen medger inte att regeringen utfärdar
normföreskrifter för vissa specificerade verksamheter annat än inom
s.k. miljöskyddsområden. Det finns anledning att utreda om det skulle
vara till fördel för miljövårdsarbetet att generellt eller för vissa
branscher eller för utsläpp av vissa skadliga ämnen införa normregler
till stöd för prövningen enligt miljöskyddslagen.
En annan möjlighet är att för ett visst område komplettera gällande
tillståndsbeslut med riktvärden för miljökvalitet som kopplas till den
totala utsläppsmängden för vissa förekommande ämnen och för alla
miljöfarliga verksamheter inom området. Det bör utredas om det skall
finnas möjligheter att införa sådana högsta värden vid sidan av sådana
som meddelats med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 11 plan- och
bygglagen. Syftet bör vara att undvika ökade belastningar på miljön och
att den som bedriver en farlig verksamhet skall få ta konsekvenserna om
det uppstår olägenheter i miljön.
Den 1 juli 1989 träder betydande organisatoriska förändringar i kraft i
fråga om åtskilliga myndigheter som har uppgifter inom miljövården.
Den organisationsförstärkning som genomförs innebär att
koncessionsnämnden för miljöskydd, naturvårdsverket och länsstyrelserna
tillsammans får ca 120 nya tjänster.
Dessutom får kommunerna en ny och viktig roll genom att miljö- och
hälsoskyddsnämnden blir obligatorisk tillsynsmyndighet för sådan
miljöfarlig verksamhet som inte omfattas av tillståndskrav enligt
miljöskyddslagen.
Koncessionsnämnden får som en ny arbetsuppgift att pröva överklagade
tillstånds- och tillsynsärenden.
Som en konsekvens av förslagen inom de områden som berörs av översynen
kan det bli aktuellt att lägga fram förslag som också berör
miljöskyddets organisation.
Inom ramen för samordningen av lagstiftningen bör övervägas om sådan
verksamhet hos olika myndigheter som omfattas av samma lagar kan
samordnas inom en myndighet så att lagändringarna också kan bidra till
att öka effektiviteten i myndigheternas verksamhet.
Frågan om en breddning av allmänhetens inflytande i miljöskyddsfrågorna,
t.ex. i form av ett ökat deltagande av ideella organisationer som parter
eller på annat sätt i den rättsliga prövningen eller genom att en
särskild miljöombudsman tillsätts förtjänar också att övervägas.
Förutom i brottsbalken -- bl.a. i de år 1981 införda bestämmelserna om
miljöbrott -- finns det regler om straff och andra sanktioner i de olika
miljöskyddslagarna. Dessa regler är utformade på varierande sätt och
brister många gånger i konsekvens. Detta kan vara en följd av att
reglerna inte har tillkommit som ett led i ett genomtänkt
sanktionssystem på miljövårdsområdet utan är ett resultat av
överväganden i varje enskilt lagstiftningsärende om behovet av
sanktioner.
Tillämpningen av sanktionsreglerna är i hög grad beroende av hur den
miljörättsliga regleringen i övrigt tillämpas. Särskilt gäller detta
utformningen av villkor i tillståndsbeslut. Det har visat sig att
oprecisa villkor i praktiken leder till att åklagare i många fall inte
väcker åtal därför att gärningarna på objektiva grunder inte med
tillräcklig säkerhet kan bedömas som brott.
Även kontrollsystemet är av avgörande betydelse för sanktionsreglernas
effektivitet. Om inte kontrollen av villkorens och andra reglers
efterlevnad fungerar, blir upptäcktsrisken för brott liten. Med detta
sammanhänger även frågan om tillsynsmyndigheternas effektivitet. Ett väl
fungerande samarbete mellan å ena sidan tillsynsmyndigheterna och å
andra sidan polis och åklagare är också väsentligt i sammanhanget.
De bestämmelser i brottsbalken som kan tillämpas på miljöbrottslighet
har i mycket få fall lett till fällande domar. Detta kan ha sin orsak i
att bestämmelserna är utformade så att de kräver att gärningen har
framkallat en negativ effekt på miljön eller en risk för en sådan
effekt. I praktiken har det ofta varit svårt att entydigt bevisa en
sådan konsekvens av en miljöfarlig handling. Det har då legat närmare
till hands att tillämpa de speciella straffreglerna i
miljöskyddslagstiftningen, som i stället kriminaliserar överträdelser av
bestämmelserna i lagarna eller av föreskrifter eller villkor som
meddelats med stöd av dessa.
Straffbestämmelserna på miljöområdet har efter hand skärpts, bl.a. genom
ändringar i straffskalorna. Trots det blir påföljden -- i de fall
miljöbrottsligheten leder till fällande dom -- nästan alltid bara böter.
Orsakerna till detta kan vara många. Man kan emellertid inte bortse från
att de vida straffskalorna och det förhållandet att det i ringa fall
inte döms till ansvar sannolikt leder till att straffen oftast hamnar
långt ner på skalan. Det torde råda enighet om att ringa fall inte skall
föranleda ansvar. Detta får emellertid inte leda till att
straffmätningen i miljöbrottmål blir så schablonartad att syftet med
straffbestämmelserna och de enskilda brottens straffvärde inte beaktas i
erforderlig omfattning.
Miljöstörningarna från det svenska transportsystemet är omfattande och
orsakar bl.a. avgaser, buller och trängsel. Vid tillkomsten av
miljöskyddslagen framfördes en förmodan att olika slags åtgärder
sammantagna skulle leda till en minskning av utsläppen. Utvecklingen har
dock inte gått i den riktningen. Det gäller särskilt vägtrafiken. De
senaste årens starka trafikökning har lett till att de positiva
effekterna av införda avgasbestämmelser har begränsats.
Vissa miljöproblem, som beror på trafiken, kan kontrolleras med stöd av
gällande lagstiftning. Drivmedlens sammansättning kan regleras enligt
lagen om kemiska produkter och krav på fordonens avgasutrustning kan
fastställas med stöd av bilavgaslagen (1986:1386). Fordonskungörelsen
(1972:595) och andra trafikförfattningar innehåller bestämmelser om
fordonsutrustning, fordonskontroller, bullernivåer, m.m.
Genom en ändring i väglagen (1971:948), som trädde i kraft den 1 juli
1987, gäller att den arbetsplan som skall upprättas inför byggandet av
en väg skall innehålla en särskild miljökonsekvensbeskrivning. Enligt
riksdagens beslut skall frågan om en koncessionsprövning av nya
väganläggningar omprövas under 1989. Regeringen har nyligen uppdragit åt
vägverket att i samråd med statens naturvårdsverk och kommunförbundet
redovisa en utvärdering av erfarenheterna av de nya bestämmelserna i 15
och 16 §§ väglagen om miljökonsekvensbeskrivningar.
Vidare kan vissa av de miljöproblem som trafiken för med sig
kontrolleras med stöd av miljöskyddslagen. Det gäller användningen av
vägar liksom av andra fasta anläggningar, t.ex. flygets fasta
anläggningar.
Miljöstörningar uppkommer inte bara i samband med vägtrafiken. Fartyg,
flygplan och tåg bidrar också med utsläpp, t.ex. i samband med
drivmedelsförbränningen. Lagstiftningen inom dessa områden är
beträffande miljökraven inte enhetlig och olikartade bestämmelser gäller
för de olika trafikslagen. För luftfarten har t.ex. koncessionsprövning
av flygplatser införts men inte för sjöfartens och tågtrafikens
anläggningar.
För att få en samlad bild av de åtgärder som kan komma att krävas för
att förbättra miljösituationen inom olika trafikslag har regeringen i
enlighet med förslag i den trafikpolitiska propositionen 1988 beslutat
ge trafikverken i uppdrag att presentera förslag med miljöförbättringar
som syfte. Dessa underlag kan på sikt ge förutsättningar för
förändringar i trafikens miljölagstiftning.
Ett särskilt problem som dock faller utanför trafikverkens uppdrag är
hur man vid etablering av större produktionsanläggningar skall kunna
beakta miljöeffekterna av transporter till och från anläggningen.
Lagstiftning är inte det enda styrmedlet i fråga om trafikens
miljöproblem. Riksdagen fattade våren 1988 beslut om trafikens
kostnadsansvar, dvs. hur skatter och avgifter bör utformas inom
transportsektorn. Som grundprincip gäller att de avgifter som tas ut av
trafiken som ersättning för utnyttjande av infrastrukturen skall
utformas så att de täcker de samhällsekonomiska kostnader som trafiken
ger upphov till, således även kostnader för miljöpåverkan.
Miljöskyddsarbetet såvitt avser trafiken måste dock liksom allt annat
miljöarbete intensifieras. Pågående utredningar har också annonserat
behov av ytterligare skärpningar av miljökraven. Detta ställer särskilda
krav på lagstiftningstekniska lösningar med möjligheter till snabba
anpassningar till de förändringar som sker. Vid en genomgång av all
miljöskyddslagstiftning är det en angelägen uppgift att harmonisera den
lagstiftning som avser trafikens miljöfrågor med annan miljölagstiftning
så att likartade utgångspunkter finns för de olika samhällssektorerna.
Lagstiftningen för trafikens miljöanpassning bör vara konsekvent och
innehålla för trafikslagen särskilt anpassade regler om
tillståndsprövning av trafikens anläggningar, regler för fordonens
miljöutrustning och kontrollen av dessa samt likformiga regler för
sanktioner. Vidare bör liksom tidigare inriktningen vara att åstadkomma
nya miljöregler för trafiken som harmoniserar med lagstiftningen i andra
länder.
De frågeställningar angående miljölagstiftningen som jag nu har
redogjort för berör de grundläggande principerna för lagstiftningen och
är av sådan karaktär att de bör föranleda en genomgripande översyn av
denna.
Jag anser att översynen bör utföras av en parlamentariskt sammansatt
kommitté.
Kommittén bör kartlägga den lagstiftning som innehåller bestämmelser med
miljöskyddande syfte och de straffbestämmelser som anknyter till denna
lagstiftning.
Kommittén bör arbeta förutsättningslöst för att åstadkomma skärpningar
av de regler som gäller för närvarande enligt miljöskyddslagen och en
samordning av all anknytande lagstiftning, vad gäller kravet på skärpt
miljöhänsyn, med beaktande av de olika samhällssektorernas särskilda
förutsättningar i sammanhanget. Möjligheterna till en samordning av
reglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter med sikte på
ingripande mot en viss produkt som ett alternativ eller komplement till
ingripande mot en verksamhet som sådan bör särskilt uppmärksammas.
Kommittén bör överväga om en ändrad lagstiftning och allmänna
effektivitetskrav kan ställa krav på ändrade uppgifter för berörda
myndigheter.
Kommittén bör också utreda om den nuvarande miljöskyddslagstiftningen är
en lämplig lagteknisk lösning för att komma till rätta med trafikens
miljöproblem eller om andra lagtekniska lösningar bör komma till
användning. En förutsättning för utredningens arbete i denna del är
givetvis att den tidigare nämnda kartläggningen även omfattar sådana
bestämmelser som berör kopplingen mellan trafiken och miljöproblemen.
Kommittén bör i sitt arbete ta del av de synpunkter som har kommit fram
vid den av justitiedepartementet och miljö- och energidepartementet
genomförda hearingen.
I den utsträckning det behövs med hänsyn till utredningsuppdraget i
övrigt bör kommittén inhämta kunskaper om och redogöra för innehållet i
andra länders lagstiftning. Vid utformningen av förslag till ny
lagstiftning bör kommittén också beakta hur förslagen förhåller sig till
miljölagstiftningen och gällande produktkrav i de andra nordiska
länderna och inom EG.
Kommittén bör också kartlägga de internationella avtal och åtaganden som
finns på miljöområdet och hur den svenska lagstiftningen förhåller sig
till dessa. Även andra internationella förpliktelser, t.ex. på handelns
område, bör beaktas i arbetet.
På grund av uppdragets art och omfattning vill jag inte binda kommittén
vid någon särskild lagteknisk lösning i fråga om ändringarna i
lagstiftningen. Jag vill dock nämna två olika nyordningar som har
diskuterats.
Ett sätt att åstadkomma en samordning skulle vara att samla all
väsentlig lagstiftning som syftar till miljöskydd i en övergripande
miljölag/miljöbalk, dock utan att en sådan samlad lagstiftning leder
till en direkt styrning av omfattningen och inriktningen av en viss
näring, t.ex. jordbruksnäringen. En annan ordning som har diskuterats är
en särskild miljöstrafflag, med t.ex. skattebrottslagen (1971:69) som
förebild. I dessa fall skulle de särskilda miljölagarna kunna finnas
kvar eller läggas samman endast i mindre utsträckning. Frågan om
samordning av kravreglerna kvarstår emellertid i ett sådant läge.
När det gäller sanktionssystemet bör kommittén särskilt överväga hur
samspelet bör vara mellan de miljörättsliga reglerna och
sanktionsreglerna för att insatserna mot överträdelser skall kunna göras
bättre. I dessa överväganden bör ingå en grundlig genomgång och analys
av straffreglernas roll inom miljölagstiftningen och i vilken
utsträckning överträdelser av miljöreglerna skall vara kriminaliserade
eller leda till andra sanktioner. Vad jag med det sistnämnda närmast
syftar på är att det många gånger kan vara effektivare med andra
sanktioner än straff och att dubbla sanktionsformer vid tillämpningen
kan skapa en osäkerhet om vilken form som skall väljas, något som
sannolikt försämrar effektiviteten.
En annan viktig fråga är vilka som skall drabbas av sanktioner när det
gäller överträdelser som gjorts av ett företag. Kommittén bör överväga
om nuvarande regler om ansvar för juridiska personer och deras
ställföreträdare är lämpligt utformade för miljövårdsområdet.
Kommittén skall bedöma och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina
förslag. Detta skall avse både samhällsekonomiska och företagsekonomiska
effekter.
Kommittén bör före den 1 februari 1991 i ett principbetänkande redovisa
den kartläggning som gjorts samt ett principiellt ställningstagande
angående den framtida miljölagstiftningen.
Regeringen får därefter överväga hur det fortsatta utredningsarbetet bör
bedrivas.
I den utsträckning särskilda frågor gör det nödvändigt med skyndsamma
lagändringar bör dock förslag till sådana ändringar presenteras för sig.
För arbetet skall vidare gälla regeringens direktiv till samtliga
kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens
inriktning (Dir.1984:5) samt regeringens direktiv till kommittéer och
särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i
utredningsverksamheten (Dir.1988:43).
Kommittén bör samråda med pågående utredningar som har samband med
kommitténs arbete, bl.a. miljöavgiftsutredningen (ME 1988:03),
utredningen (ME 1988:04) om en översyn av naturvårdslagen och
arbetsmiljökommissionen (A 1988:03). Motsvarande gäller det av mig
tidigare nämnda uppdraget till naturvårdsverket och plan- och
bostadsverket avseende miljökonsekvensbeskrivningar.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag, efter samråd
med chefen för justitiedepartementet, att regeringen bemyndigar chefen
för miljö- och energidepartementet
att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)
-- med högst tretton ledamöter med uppdrag att göra en översyn av
miljöskyddslagstiftningen,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
kommittén.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för
kommittén skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Miljö- och energidepartementet)