^{Regeringens proposition}

1989/90:57 [W

Ändrad instansordning för vissa p

ärendegrupper inom 1989/90:57

jordbruksdepartementets område m. m.

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 23 november 1989..

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Mats Hellström

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås att regeringen befrias från sin nuvarande befattning med vissa ärenden om överklagande inom jordbmksdepartementets ansvarsområde. Enligt förslaget skall regeringen inte heller vara första instans i' vissa ärenden som rör häradsallmänningar och allmänningsskogar. Lagändringama föreslås träda i kraft den 1 juli 1990.

1 Riksdagen 1989/90. 1 saml Nr 57

Länsstyrelsens beslut i sådana ärenden som avses i 24, 28 eller 29 § får överklagas hos kammartätten genom besvär.

Fiskenämndens beslut i sådant ärende som avses i 30 § får överklagas hos fiskeristyrdsen genom besvär. Fiskeristyrdsens beslut får överklagas hos regeringen genom besvär.

Då ett beslut som en myndighet många att en avskrift av beslutet inte dem, skall delgivning ske enligt 17 §

Beslut, som avses i 28 och 29 §§, skad gälla utan hinder av att det har överklagats, om inte annat förordnas. Om det fmns särskilda skäl, får fiskenämnden yo>orna att även sådant beslut, som avses i 30 §, skall gälla med omedelbar verkan.

Länsstyrelsens beslut i sådana ärenden som avses i 24, 28 eller 29 § får överklagas hos kammarrätten.

Fiskenämndens beslut i sådana ärenden som avses i 30 § får överklagas hos fiskeristyrdsen. Fiskeristyrdsens beslut / sådana ärenden får överklagas hos kammarrätten.

meddelar enligt denna lag angår så lämpligen kan tillställas var och en av delgivningslagen (1970:428).

Beslut, som avses i 28 och 29 §§, gäller omedelbart, om inte något annat bestäms. Om del finns särskilda skäl, får fiskenämnden bestämma att även ett sådant beslut, som avses i 30 §, skall gälla omedef bart.

Ledamot av allmänningsstyrdse skall vara här i riket bosatt svensk medborgare, om inte regeringen för ett särskilt fall medger annat. Ledamot fär inte vara underårig eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräld-rabalken.

Ledamot av allmänningsstyrdse må, ändå att den tid för vilken han blivit utsedd ej gått tid ända, skiljas från uppdraget genom beslut av ad-männingsstämman.

vgår styrelseledamot innan den tid för vilken han blivit vald gått tid ända och finnes ej suppleant, åligger det övriga styrelseledamöter att ofördröjligen föranstalta om val av ny ledamot för återstående tiden. Utan hinder av vad sålunda stadgats må dock med valet kunna anstå till nästa ordinarie allmänningsstäm-ma, såframt styrelsen är beslutför med kvarstående ledamöter samt uppskovet ej strider mot bestämmelse i reglementet.

Ledamöterna i en allmänningsstyrdse skall vara här i landet bosatta svenska medborgare, om inte länsstyrelsen för ett särskilt fall medger något annat. Ledamöterna får inte vara underåriga eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldra-balken.

Om en admänningsstämma beslutar det, får en ledamot av en allmänningsstyrdse skiljas från sitt uppdrag innan tiden för uppdraget har gått ut.

Om en styrelseledamot avgår innan tiden för uppdraget har gått ut och det inte finns någon suppleant, skad övriga styrelseledamöter genast se tid att en ny ledamot väljs för den tid som återstår. Om styref sen ändå är beslutför och om det inte strider mot bestämmelserna i reglementet, får valet skjutas upp till nästa ordinarie allmännings-stämma.

Ledamot av allmänningsstyrdse eller ekonominämnd skall vara här i riket bosatt svensk medborgare, om inte regeringen för ett särskilt fall medger annal. Ledamot får inte vara underårig eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

Ledamot av allmänningsstyrdse eller ekonominämnd må, ändå att den tid för vilken han blivit utsedd ej gått tid ända, skiljas från uppdraget genom beslut av den eller dem som utsett honom.

Avgår styrelse- eller nämndledamot innan den tid för vilken han blivit utsedd gäll tillända och finnes ej suppleant, skall, där den avgångne valts av delägarna, på föranstaf lande av allmänningsstyrdsen val av ny ledamot för återstående tiden ofördröjligen hållas samt, om den avgångne utsetts av länsstyrelsen, anmälan om avgången genast göras hos denna myndighet för utseende av ny ledamot för samma tid. Utan hinder av vad nu stadgats må dock

Ledamöterna i en allmänningsstyrdse eller ekonominämnd skall vara här i landet bosatta svenska medborgare, om inte länsstyrelsen för ett särskilt fall medger något annat. Ledamöterna får inte vara underåriga eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken.

Om den som har utsett en ledamot / en allmänningsstyrdse eller / en ekonominämnd beslutar det, får ledamoten skiljas från sitt uppdrag innan tiden för uppdraget har gått ut.

Om en styrelse- eller nämndledamot som är vald av delägarna avgår innan tiden för uppdraget har gått ut och det inte finns någon suppleant, skall allmänningsstyrdsen genast se tdl att en ny ledamot väljs för den tid som återstår. Om styrelsen eller nämnden ändå är beslutför och om det inte strider mot bestämmelserna i reglementet, får valet skjutas upp till nästa ordinarie admänningsstämma. Om ledamoten har utsetts av länsstyrelsen skall alf

Ändring av fastställt reglemente må efter förslag av länsstyrelsen, delägarna eller den minoritet av dem, som bestämts i reglementet, medgivas av Konungen. Väckes förslag om sådan ändring av delägarna eller av minoritet som nyss sagts, skall om behandling av förslaget gälla vad i 39 § stadgats; dock skall länsstyrelsen innan utlåtande över minoritetsförslag avgives bereda delägama tillfälle att yttra sig. Delägarna skola ock höras över ändringsförslag som väckts av länsstyrelsen.

Länsstyrelsen får medge att ett fastställt reglemente ändras. Framställning om ändring av reglementet får göras av delägama eller den minoritet av dem, som bestämts i reglementet. Om en framställning har gjorts av en minoritet, skall delägarna få tillfälle all yttra sig innan ärendet avgörs.

Länsstyrelsen får, efter att ha låtit delägarna yttra sig, ändra ett reglemente även utan att någon framstädning har gjorts.

Nuvarande lydelse

101

Den som, utan att vara behörig att utöva veterinäryrket, mot ersättning undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidtaga eller föreskriva åtgärd i förebyggande, botande eller lindrande syfte må ej under utövning av denna verksamhet behandla sjukdom på vilken epizootilagen den 12 april 1935 (nr 105) eller förordningen den 26 maj 1961 (nr 309) om bekämpande av salmondlainfektion hos djur m. m. är helt eller delvis tillämplig.

Om den, som saknar behörighet alt utöva veterinäryrkel men förvärvat veterinärtitel eller annan titel vari ordet veterinär ingår, begagnar titeln i verksamhet som avses i första stycket, åligger det honom att därvid tydligt utmärka titelns urspmng och beskaffenhet.

I övrigt må ej den som, utan att vara behörig att utöva veterinäryrket, bedriver i första stycket avsedd verksamhet i samband därmed beteckna sig veterinär eller begagna titel eller yrkesbeteckning vari denna benämning ingår eller som ger sken av att han är legitimerad eller på annat sätt auktoriserad av myndighet eller har specialistkompetens som veterinär.

Lantbruksstyrelsen må medge undantag från bestämmelserna i denna paragraf

Föreslagen lydelse

Den som, utan att vara behörig atl utöva veterinäryrkel, mot ersättning undersöker djurs hälsotillstånd eller behandlar djur för sjukdom eller därmed jämförligt tillstånd genom att vidta eller föreskriva åtgärder i förebyggande, botande eller lindrande syfte får inte under utövning av denna verksamhet behandla sjukdomar på vilka epizootilagen (1980:369) eller lagen (1983:738) om bekämpande av saf monella hos djur är tillämplig.

Om någon, som saknar behörighet att utöva veterinäryrket men har förvärvat veterinärtitel eller någon annan titel vari ordet veterinär ingår, använder titeln i verksamhet som avses i första stycket, skad han tydligt utmärka titelns urspmng och beskaffenhet.

I övrigl får den som saknar behörighet att utöva veterinäryrket inte beteckna sig veterinär / samband med att han utövar verksamhet som avses i första stycket. Han får inte heller i samband med verksamheten använda en sådan titel eller yrkesbeteckning som innehåller ordet veterinär eller som ger sken av all han är legitimerad eller på annal sätt auktoriserad av en myndighet eller har specialistkompetens som veterinär.

13 r

Lantbmksstyrdsens beslut / ett särskilt fall enligt denna lag får överklagas hos kammarrätten.

Talan mot lantbmksstyrdsens beslut enligt 25, 7 eller i särskih fall enligt 8 § föres hos kammarrätten genom besvär

Mot annat beslut av lantbruksstyrelsen enligt denna lag föres talan hos regeringen genom besvär.

Beslut som lantbmksstyrelsen eller kammarrätten meddelar med stöd av denna lag gäller omedef bart, om inte något annal bestäms.

Beslut som lantbmksstyrelsen eller kammarrätten meddelar med stöd av denna lag länder tdl omedelbar efterrättelse, om annat ej förordnas.

Bestämmelser om rätt för riksdagens ombudsmän och för justitiekanslem att söka ändring i beslut som rör återkallelse av legitimation enligt 4 § första stycket finns i 7 § lagen (1986:765) med instmktion för riksdagens ombudsmän och i 7 § lagen (1975:1339) om jusritiekanslerns tillsyn. Talan skall väckas inom fyra veckor från det beslutet har meddelats.

Prop. 1989/90:57

5 Förslag till Prop. 1989/90:57

Lag om ändring i växtskyddslagen (1972:318)

Härigenom föreskrivs atl 11 § växtskyddslagen (1972:318) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 §'

Talan mot beslut som annan Lantbruksstyrelsens beslut / ett

myndighet än regeringen meddelat särskilt fad enligt denna lag eller

med stöd av 5 eller 7 § föres hos enligt föreskrifter som har medde-

kammarrätten genom besvär. lats med stöd av lagen får överkla
gas hos kammarrätten.

Mot beslut i fråga om ersättning

av statsmedel enligt 8 § föres talan

hos regeringen genom besvär.

Beslut som avses i första stycket Beslut som meddelats med stöd

länder omedelbart till efterrättelse, av 5 eller 7 § gäller omedelbart, om

om ej annal förordnas. inte något annat bestäms.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1990.

I fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter.

Senaste lydelse 1989:492. Ändringen innebär bl. a. att andra stycket upphävs. 10

Föreslagen lydelse

En tillsynsmans beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos lantbmksstyrelsen.

Annat beslut av en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fad enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos kammarrätten.

Beslut som har meddelats med stöd av 3 eller 5 § gäller omedelbart, om inte något annat bestäms.

Nuvarande lydelse

9§'

Mot tillsynsmans beslut enligt 3 eller 5 § föres talan hos lantbmksstyrelsen genom besvär

Talan mot beslut som annan myndighet än Kungl. Majt:t eller tillsynsman meddelat med stöd av 3 eller 5 § föres genom besvär hos kammartätten, om beslutet meddelats i särskih fall, och i övrigt hos Kungl. Maj: t.

Mot beslut som annan myndighet än Kungl. Maj: t meddelat enligt 6 § föres talan hos Kungl. Maj: t genom besvär.

Beslut som avses i första och andra styckena länder omedelbart tid efterrättelse, om ej annal förordnas.

7 Förslag till Prop. 1989/90:57

Lag om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark

Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1979:425) om skötsel av jordbmks-mark skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

13§
Talan mot lantbmksnämndens Lantbmksnämndens beslut en-
beslut enligt denna lagförs hos länt- ligt denna lag eller enligt föreskrifter
bmksstyrelsen genom besvär Mot som har meddelats med stöd av
lantbruksstyrelsens beslut förs talan lagen får överklagas hos lantbmks-
hos regeringen genom besvär. styrelsen.

Lantbruksstyrelsens beslut i ett särskih fad enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos kammarrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1990.

1 fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter.

8 Förslag till Prop. 1989/90:57

Lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429)

Härigenom föreskrivs att 29 och 30 §§ och mbriken närmast före 27 § skogsvårdslagen (1979:429) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Ansvar och besvär m. m. Ansvar och överklagande m. m.

29 §

Talan mot skogsvårdsstyrelsens Skogsvårdsstyrelsens beslut en-
beslut enligt denna lag förs hos ligt denna lag eller enligt föreskrifter
skogsstyrelsen genom besvär.Mot som har meddelats med stöd av
skogsstyrelsens beslut förs talan hos lagen får överklagas hos skogssty-
regeringen genom besvär. relsen.

Skogsstyrelsens beslut i ett särskilt fad enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos kammarrätten.

30 §

Myndighet får förordna att dess En myndighet får bestämma att beslut skall lända tid efterrättelse dess beslut skall gälla omedelbart, utan hinder avförd talan.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1990.

I fråga om överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter.

Länsstyrelsens beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen genom besvär. Statens naturvårdsverk får överklaga länsstyrelsens beslut.

Skogsvårdsstyrelsens beslut får överklagas hos skogsstyrelsen. Skogsstyrelsens beslut får överklagas hos regeringen.

Länsstyrelsens beslut enligt denna lag får överklagas hos kammarrätten. Statens naturvårdsverk får överklaga länsstyrelsens beslut.

Skogsvårdsstyrelsens beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos skogsstyrelsen.

Skogsstyrelsens beslut i ett särskih fad enligt lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos kammarrätten.

Proposition om ändrad instansordning för vissa ärendegrupper inom jordbruksdepartementets område m. m.

1 Inledning

Våren 1984 antog riksdagen riktlinjer för en systematisk översyn av möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till regeringen (prop. 1983/84: 120, KU23, rskr. 250). Syftet med översynen skall bl.a. vara att begränsa antalet överklaganden hos regeringen.

En utgångspunkt för översynen är att varje departement inom sitt område skall svara för beredningsarbetet när det gäller att anpassa reglerna i de olika författningarna till de riktlinjer som riksdagen har beslutat.

Våren 1988 antog riksdagen en lag om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut (prop. 1987/88:69, KU 38, rskr. 189, SFS 1988:205). Lagen innebär en möjlighet till överprövning av vissa beslut som regeringen och andra myndigheter meddelar i förvaltningsärenden. Lagen syftar till att säkerställa att svensk rätt motsvarar Sveriges åtaganden enligt europakonventionen om mänskliga rättigheter och gmndläggande friheter. I väntan på erfarenheter från tillämpningen är lagen tidsbegränsad. Den gäller till utgången av år 1991.

I lagens förarbeten framhålls att en riktlinje för utvecklingen på längre sikt bör vara att man områdesvis överväger i vilken mån det är ändamålsenligt att ersätta den överprövning som i dag sker i administrativ ordning med domstolsprövning. En översyn av aktuella författningar förordas. En sådan översyn bör, enligt departementschefen, i viss utsträckning kunna samordnas med det pågående arbetet alt anpassa reglema om överklagbar-het och instansordning lill de riktlinjer som riksdagen fastställt år 1984.

Avsikten är att också översynen med anledning av europakonventionen skall ske departementsvis.

För jordbmksdepartementets del har under hösten 1989 gjorts en systematisk genomgång av alla lagar inom departementets ansvarsområde.

Genomgången har gett vid handen att etl antal bestämmelser som nu möjliggör överprövning hos regeringen i sista instans bör ändras. En annan

ordning bör också införas för ett par ärendegmpper beträffande vilka Prop. 1989/90:57 regeringen för närvarande beslutar i första instans.

Genomgången har också visat att det bör göras vissa ändringar för att bestämmelserna om överklagande skall bli mer enhetliga.

2 Allmänna utgångspunkter

Riktlinjerna för översynen av reglerna om rätt att överklaga myndighets-beslut till regeringen antogs mot bakgmnd av en ökad tillströmning till regeringen av ärenden om överklagande. I propositionen (1983/84:120) om regeringens befattning med besvärsärenden anfördes bl. a. att gällande regler om rätten att överklaga beslut till regeringen uppenbarligen inte alllid tillkommit efter några mera målmedvetna och systematiska överväganden. Resultatet har blivit att regleringen brister i konsekvens och enhetlighet och att regeringen är överinstans fömtom i några få större ärendegmpper i en mängd var för sig små ärendegmpper av föga enhetlig karaktär.

Regeringen bör, enligt de riktlinjer som antogs, inte vara överinstans annal än när det behövs en politisk styrning av praxis. I sådana fall då prövningens huvudsakliga funktion är alt tillgodose ett rältsskyddsbehov bör prövningen normalt läggas på regeringen bara om del inte går att ordna en tillräckligt kvalificerad överprövning på lägre nivå.

I propositionen uttalades vidare bl. a. all den kartläggning av ärendena hos regeringen som gjorts gav vid handen alt åtskilliga gmpper av ärenden är av den arten all prövningen knappast har någon annan funktion än att tjäna som en garanti för en riktig och rättvis praxis. Att regeringen utnyttjar prövningen för politisk styrning är inte vanligt utom i några få typer av ärenden. Det kunde därför enligt departementschefen ifrågasättas om inte regeringen i själva verket kan befrias från de flesta gmpper av överklaganden.

I många år har det i Sverige pågått en utveckling mot all förvaltningsärenden i allt större utsträckning överprövas av domstolar. Det huvudsakliga syftet har varit att stärka den enskildes rättssäkerhet på förvaltningsområdet.

Rättssäkerhetsgarantiema har under de senaste åren kommit i blick
punkten. Europakonventionens krav på tillgång till domstolsprövning har
på grund av sin grundläggande konstruktion skapat vissa problem. Det
sammanhänger med att konventionen griper över etl mycket vitt område
samtidigt som den i åtskilliga hänseenden är tämligen allmänt hållen och
ger stort utrymme för olika tolkningar. I takt med att antalet mål kraftigt
har ökat under senare år har den europeiska domstolen utvecklat en
alltmer extensiv praxis, bl. a. då det gäller tolkningen av konventionens
krav på tillgång till domstolsprövning. Kravet har ansetts omfatta inte
bara civilrättsliga tvister utan också vissa tvister av offentligrältslig art
med anknytning till äganderätten och rätten all utöva ett yrke m. m. En
sammanställning av domstolens praxis har redovisats i propositionen
1987/88:69. 16

Som princip i svensk rätt gäller att ärenden där prövningen huvudsakli- Prop. 1989/90: 57 gen går ut på att tillämpa rättsregler bör kunna överklagas till domstol. Andra ärenden däremot prövas i administrativ ordning även efter överklaganden. Denna princip ger emellertid inte alltid klar ledning. På många områden är lagstiftningen så utformad alt den prövning som skall göras har inslag såväl av rättslig bedömning som lämplighetsavvägning. Den genomgång som nu gjorts av lagstiftningen inom jordbmksdepartementets ansvarsområde har visat att så är fallet beträffande många ärendegmpper som nu överprövas i administrativ ordning.

När det gäller instansordningen för vissa sådana ärendegmpper kan del, mot bakgmnd bl. a. av europakonventionens krav på domstolsprövning, finnas anledning att nu göra en annan bedömning än den som gjordes vid reglernas tillkomst. Utvecklingen har gått mot att i allt större utsträckning av rättssäkerhetsskäl låta förvaltningsärenden överprövas av domstol. En sådan prövning har valts också för många ärendegmpper där inslaget av lämplighetsbedömning är väl så stort som i vissa andra gmpper av ärenden förbehållna administrativ myndighet.

Mot denna bakgmnd tar jag i det följande upp frågor om instansordningen i ärenden enligt lagen (1950:596) om rätt till fiske, lagen (1952:166) om häradsallmänningar, lagen (1952:167) om allmänningsskogar i Norriand och Dalarna, lagen (1965:61) om behörighet att utöva veterinäryrket m.m., växtskyddslagen (1972:318), bisjukdomslagen (1974:211), lagen (1979:425) om skötsel av jordbmksmark, skogsvårdslagen (1979:429) och äddlövskogslagen (1984:119).

Berörda myndigheter har fått lämna synpunkter på förslagen under ärendets beredning inom regeringskansliet och godtagit de förslag jag nu lägger fram.

1 den mån de aktuella ärendena i fortsättningen bör överprövas av domstol bör rent allmänt följande gälla för en sådan överföring. Med hänsyn till frågomas natur talar klart övervägande skäl för atl prövningen förläggs till de allmänna förvaltningsdomstolama. Det mesta talar också för att man åtminstone till en början låter kammarrätten ta hand om prövningen. Den lösningen kan emellertid komma att omprövas i samband med en allmän översyn av instansordningen i bl.a. de allmänna förvaltningsdomstolarna som enligt vad jag erfarit inom kort kommer att påbörjas.

På några områden gäller all bestämmelser om överklagande helt eller
delvis saknas i lagen. Bestämmelsema har då som regel i stället tagits in i
den förordning som hör lill lagen. För fullständighelens skull vill jag
framhålla att enligt min mening bör instansordningen ändras även för
vissa sådana ärendegmpper. Bl.a. gör sig europakonventionens krav på
tillgång till domstolsprövning gällande i en del fall. Det innebär att beslu
ten bör kunna överklagas till domstol och då - i linje med vad jag nyss
sagt lämpligen till kammarrätten. Eftersom bestämmelser om överkla
gande saknas i lagen fordrar dessa ändringar inte riksdagens medverkan.
Jag har för avsikt att senare återkomma till regeringen med förslag i frågan.
Enligt uttalanden i gmndlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 388) utgör
bestämmelserna i 11 kap. 4 § regeringsformen inte hinder mot att det i en 1

författning som beslutas av regeringen föreskrivs att vissa ärenden får Prop. 1989/90:57 överklagas hos kammarrätt.

2.1 Ärenden enligt fiskelagen

Mitt förslag: De beslut av fiskenämnden om föreläggande vid vanskött fiske som nu kan överklagas till regeringen skall i fortsättningen i stället få överklagas till kammarrätten.

Skälen för mitt förslag: Enligt lagen om rätt lill fiske gäller bl.a. att om en innehavare av enskild fiskerätt i strid mot allmänna intressen uppenbart vansköter fisket, kan fiskenämnden förelägga honom att avhjälpa vanskötseln. Ett sådant föreläggande kan förenas med vite.

Lagen innehåller i 41 § vissa bestämmelser om hur myndighetemas beslut får överklagas. Bestämmelsema innebär bl.a. att fiskenämndens beslut i fråga om vanskött fiske får överklagas hos fiskeristyrdsen och fiskeristyrdsens beslut hos regeringen.

Detta bör enligt min mening ändras. Jag anser att det i dessa ärenden bör införas en möjlighet till överprövning av domstol. En sådan ändring är befogad av den anledningen atl det kan vara fråga om vitesförelägganden.

2.2 Ärenden enligt lagen om häradsallmänningar och lagen om allmänningsskogar i Norrland och Dalarna

Mitt förslag: Länsstyrelsen skall i stället för regeringen pröva frågor om fastställelse och ändring av reglemente och om behörighet för styrelseledamot. Alla beslut av länsstyrelsen skall få överklagas till kammarrätten.

Skälen för mitt förslag: Lagen om häradsallmänningar innehåller bl. a. bestämmelser om rätt till delaktighet i av ålder bestående häradsallmänningar och om förvaltningen av sådana allmänningar.

Vissa åtgärder enligt lagen fordrar tillstånd av myndighet. Detta gäller avlösning av rätt lill delaktighet, avyttring av mark och införlivning av ny mark med allmänningen. Frågor om tillstånd prövas av länsstyrelsen; såvitt avser avyttring efter ddegering från regeringen.

Lagen innehåller också bestämmelser om regeringens prövning i vissa fall. Så gäller enligt 23 § att det fordras regeringens medgivande för att till ledamot av allmänningsstyrdse utse någon som inte är här i riket bosatt svensk medborgare. Regeringen fastställer också reglemente för häradsall-männingen och prövar frågor om ändring av reglementet.

Länsstyrelsen utövar viss tillsyn av allmänningama på det sättet att länsstyrelsen övervakar att vissa åligganden enligt lagen fullgörs och prövar klander mot stämmobeslut. På framställning av allmänningsstyrdsen beslutar länsstyrelsen också om användningen av allmänningens kapitalinkomster.

Anledningen till att uppgiften att fastställa reglemente lades på regering- Prop, 1989/90:57 en var enligt förarbetena (prop. 1952:15) att reglementena genom den nya lagstiftningen bedömdes fä ökad vikt och att det var angeläget att faststäl-lelseprövningen skedde efter enhetliga principer. Orsaken till att reglementena tillmättes större vikt var att vissa förvaltningsföreskrifter i tidigare lagar på området ansågs kunna ersättas genom bestämmelser i reglementena.

De skäl som anfördes för regeringsprövning torde numera sakna aktualitet. Frågor av karaktären fastställelse av reglemente prövas på andra områden av länsstyrelsen. Jag anser att prövningen också av de nu aktuella ärendena bör kunna skötas av länsstyrelsen. Detsamma gäller enligt min mening ärenden om medgivande att till styrelseledamot utse annan än här i landet bosatt svensk medborgare. Samtliga förvaltningsärenden enligt lagen bör således enligt min mening prövas av länsstyrelsen som första instans.

Vad därefter angår beslutens överklagande gäller för närvarande att beslut enligt vissa särskilt uppräknade paragrafer får överklagas till kammarrätten. Övriga beslut får överklagas till regeringen.

Till kammarrätten går beslut om avlösning och vad som skulle kunna kallas tillsynsbeslut. Beslut om tillstånd till avyttring och införlivning av mark går till regeringen liksom beslut som rör användningen av kapitalinkomster.

Bestämmelsema om hur besluten överklagas fick sin nuvarande utformning i samband med förvaltningsrättsreformen år 1971. Förvaltningsdomstolskommittén hade då föreslagit att också beslut om införlivande av mark skulle få överklagas till förvaltningsdomstol. Eftersom frågan i sådana mål var humvida den tänkta införlivningen var lämplig med hänsyn till skogsbmket på orten ansåg emellertid departementschefen att klagan över länsstyrelsens beslut borde prövas av regeringen (prop. 1971:30 s. 139).

Även vid prövningen av ärenden om tillstånd till avyttring kommer frågan om lämpligheten för skogsskötseln in.

Jag anser emellertid inte att den omständigheten att ett ärende innehåller inslag av lämplighetsprövning mot bakgmnd av viss sakkunskap utgör hinder mot att ärendet prövas av förvaltningsdomstol. Många ärenden som redan prövas av kammarrätten har den karaktären. För egen del anser jag således att såväl beslut om avyttring som införlivning av mark bör få överklagas till kammarrätten. Detsamma bör också gälla beslut om användning av inkomst.

Enligt vad jag nyss föreslagit bör beslut i sådana ärenden som rör reglementen och behörighet att vara styrelseledamot prövas av länsstyrelsen i första instans. Även dessa beslut bör få överklagas till kammarrätten.

Vad jag nu har anfört i fråga om lagen om häradsallmänningar gäller i

sak även i fråga om lagen om allmänningsskogar i Norrland och Dalama.

Utformningen och innehållet i lagama moisvarar i stort sett varandra i de

hänseenden som jag nu har berört. Jag anser således att även lagen om

allmänningsskogar bör ändras så att regeringen befrias från att pröva

ärenden enligt den lagen.

Mitt förslag: Lantbmksstyrelsens befogenhet att medge undantag från den s. k. kvacksalveribeslämmdsen upphävs. De beslut av lantbmksstyrelsen som nu överprövas av regeringen skall i fortsättningen överklagas till kammarrätten.

Skälen för mitt förslag: I lagen om behörighet atl utöva veterinäryrket m.m. finns, utöver bestämmelsema om sådan behörighet, bestämmelser om legitimation och om återkallelse av legitimation. Beslut som lantbmksstyrelsen meddelar i ärenden som rör dessa frågor får överklagas till kammarrätten (13 §).

Lagen innehåller också en s.k. kvacksalveriparagraf (10 §). Bestämmelserna innebär i huvudsak atl den som inte är veterinär inte får behandla epizootiska sjukdomar och salmondla. Vidare gäller att den som inte är behörig att utöva veterinäryrket men som har förvärvat velerinärtitd eller en annan titel som innehåller ordet veterinär tydligt måste utmärka titelns urspmng och beskaffenhet. I annat fall förbjuder bestämmelsema att ordet veterinär används som titel eller yrkesbeteckning av någon som inte är behörig. Detsamma gäller titel och yrkesbeteckning som ger sken av att någon som inte är behörig är legitimerad, auktoriserad eller har specialistkompetens. Paragrafens fjärde stycke innehåller ett bemyndigande för lantbmksstyrelsen att medge undantag från bestämmelsema. Lanlbmks-styrdsens beslut i ett sådant ärende får överklagas till regeringen.

Som skäl för undantagsmöjligheten anfördes i förarbetena (prop. 1965:7) att lagen, för all förebygga eventuella olägenheter av bestämmelsema, borde innehålla en befogenhet att dispensera från dem.

Paragrafen innehåller emellertid enligt min mening bestämmelser av den arten atl någon dispensmöjlighel inte bör finnas. Enligt uppgift från lantbmksstyrelsen tillämpas inte heller undantagsregeln. Jag anser därför atl dispensmöjligheten bör slopas.

Bestämmelsema om hur man överklagar är utformade så att beslut enligt vissa särskilt uppräknade paragrafer får överklagas till kammarrätten. Som jag nämnde nyss är det beslut om behörighet, legitimation och återkallelse av legitimation. Andra beslut av lantbmksstyrelsen enligt lagen får överklagas hos regeringen.

De enda beslut som efter överklagande kan komma under regeringens prövning, om den nyss nämnda undantagsmöjlighelen i 10 § slopas, är beslut enligt 15 § att förordna någon att inspektera en veterinärs verksamhet.

Jag kan inte finna något skäl för att en särskild ordning skall gälla vid överklagande av ett sådant beslut. Jag anser därför att lagen bör ändras så atl alla beslut av lantbmksstyrelsen får överklagas hos kammarrätten.

Skälen för mitt förslag: Både på djurhälsoom rådet och växlskyddsområ-det finns bestämmelser som gör det möjligt för myndighetema att ingripa med olika ålgärder när det finns risk för spridning av allvarliga sjukdomar. På djurhälsoområdet kan ingripande ske med stöd av epizootilagen (1980:369), lagen (1983:738) om bekämpande av salmondla hos djur och bisjukdomslagen. På växtskyddsområdet finns bl. a. växtskyddslagen.

I princip är det i stort sett likartade ingripanden som kan göras i samtliga fall. Ingripandena syftar till att förstöra sådant som redan är nedsmittat och ibland också sådant som kan sprida smittan, att genomföra smitlre-ning och att genom åtgärder i djurhanteringen eller växtodlingen begränsa riskema för smittspridningen. Myndighelsbeslulen om olika åtgärder kan, om de överklagas, komma att prövas av kammarrätten.

Regler om ersättning för myndighetsingripandena finns i alla författ-ningama; i fråga om salmondla finns bestämmelsema dock inte i lagen utan i förordningen (1984:306) om bekämpande av salmondla hos djur. Enligt epizootilagen (10 §) gäller att kostnader och förluster som har sin gmnd i myndighetsbeslut skall ersättas fullt ut. Reglema i lagen om rätt till ersättning kompletteras med en bestämmelse i epizootiförordningen (1980:371) som gör det möjligt för lantbmksstyrelsen att, om det finns särskilda skäl, medge ersättning också för kostnad och förlust som inte nämns i lagen. 1 bisjukdomslagen (6 §) och växtskyddslagen (8 §) sägs att ersättning kan utgå. Enligt förordningen om bekämpande av salmondla hos djur får ersättning av statsmedel lämnas för vissa kostnader och förluster (4 §). Lantbmksstyrelsen har också enligt den förordningen möjlighet att, om det finns särskilda skäl, lämna ersättning förändra kostnader och förluster än de som särskilt anges.

I vilken ordning lantbmksstyrelsens beslut får överklagas varierar mellan de olika författningama. Beslut som meddelats med stöd av bisjukdomslagen och växtskyddslagen överklagas till regeringen. Beslut om ersättning enligt epizootilagen överklagas till kammarrätten. Beslut om ersättning enligt epizootiförordningen överklagas däremot till regeringen. Beslut enligt salmondlaförordningen överklagas till kammarrätten både när ersättningen lämnas för särskilt angivna kostnader och förluster och då den lämnas därför att del finns särskilda skäl.

En mera enhetlig ordning är enligt min mening önskvärd för de aktuella ärendena.

Den ersättning som betalas ut med stöd av epizootilagen skiljer sig från de andra genom att den skadelidande har tillerkänts en laglig rätt till ersättning. De andra bestämmelsema innebär enbart att myndigheten ges en möjlighet atl lämna gottgörelse i enskilda fall. Att kammarrätten prövar

överklaganden enligt epizootilagen behöver därför inte innebära att detta är en lämplig ordning också för övriga ersättningsärenden. Samtidigt måste emellertid framhållas att ärendena knappast är sådana att det enligt gällande riktlinjer bör ankomma på regeringen att pröva dem. En möjlighet skulle då kunna vara att låta lantbmksstyrelsen pröva ärendena som enda instans.

De ärenden som det nu är fråga om skiljer sig från vanliga ärenden om statligt stöd därigenom att den ersättning som ges skall utgöra kompensation för kostnader och förluster till följd av myndighetsingripanden. Detta talar enligt min mening för att besluten skall kunna överklagas.

För närvarande gäller att beslut om ersättning enligt förordningen om bekämpande av salmondla kan överklagas till kammarrätten. Detta gäller trots de skälighetsöverväganden som bestämmelserna ger utrymme för.

På samma sätt kan på hälsovårdens område beslut enligt förordningen (1956:296) om ersättning från staten i vissa fall vid ingripanden för att förhindra spridning av en smittsam sjukdom överklagas till kammarrätten. Detta gäller trots att det inte finns någon laglig rätt till ersättning och trots att skälighetsbedömningar kan ingå i prövningen.

Såväl i bisjukdomsförordningen (1974:212) som i växtskyddsförord-ningen (1972:319) finns det bestämmelser som närmare reglerar vilka skador som kan ersättas.

Mot bakgmnd av vad jag nu har anfört anser jag att också beslut om ersättning enligt bisjukdomslagen och växtskyddslagen bör få överklagas till kammarrätten. Jag föreslår att ändringar görs i de aktuella lagarna så att en sådan ordning införs.

Prop. 1989/90:57

Skälen för mitt förslag: Lagen om skötsel av jordbmksmark innehåller bestämmelser som innebär att sådan mark som är lämplig för jordbmks-produktion skall bmkas på ett ändamålsenligt sätt. Hänsyn skall tas till miljöskyddskraven och till naturvården och kulturmiljövården. Regeringen eller lantbmksstyrelsen får i viss utsträckning moddela föreskrifter om den hänsyn som skall tas. Lanlbmksnämnden utövar tillsyn enligt lagen och har befogenhet att meddela vitesförelägganden som behövs för all lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen skall efterlevas. Den som vill ta jordbmksmark ur produktion skall ha tillstånd av lanlbmksnämnden.

Lantbmksnämndens beslut får överklagas hos lantbmksstyrelsen. Lantbmksstyrelsens beslut får överklagas hos regeringen.

Frågan om instansordningen vid överklagande av beslut togs särskilt upp i förarbetena till lagen. Ett par av lagrådets ledamöter uttalade i yttrandet över regeringens förslag till skötsellag (prop. 1978/79:163 s. 35)

att huvuddelen av lantbmksnämndens beslut enligt lagen torde vara av Prop. 1989/90:57 den arten att regeringen är naturlig slutinstans. Ledamötema påpekade dock att i åtskilliga fall torde frågor av rättslig karaktär komma att föreligga till avgörande, t.ex. om vad som är att anse som jordbmksmark. Vitesförelägganden enligt förslaget ansågs vara av den beskaffenheten att de borde prövas av förvaltningsdomstol.

Departementschefen ansåg inte att det borde göras något undanlag för vitesförelägganden från den generella regeln i lagen om överprövning hos förvaltningsmyndighet.

Frågan om instansordningen har därefter berörts i samband med de ändringar som genomfördes i lagen år 1988. I lagen infördes då vissa bestämmelser om miljöskyddshänsyn. 1 propositionen (1987/88:128) uttalades atl besluten borde få överklagas till regeringen i sista instans. Anledningen till detta var att besluten skulle komma att beröra ett nytt område där miljöskyddskrav måste vägas mot de effekter besluten kan ha för jordbruksnäringen. Enligt lagstiftningen gäller bl. a. att lanlbmksnämnden kan medge undantag från föreskrifterna om spridning och lagring av gödsel, om det finns särskilda skäl. Här fordras en bedömning av i vad mån en föreskrift framstår som oskäligt betungande med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Vid en allmän översyn av bestämmelserna om överklagande finns det enligt min mening anledning att på nytt överväga instansordningen.

Fortfarande kan då sägas att miljöskyddskraven enligt skölsdlagen är nya och att någon praxis ännu inte har utvecklats. De skäl som anfördes för att ha regeringen som slutinstans kan därför sägas gälla alltjämt. Vad gäller övriga ärenden anser jag emellertid att regeringen i fortsättningen inte bör vara den myndighet som prövar ärendena i sista instans. När det gäller dessa ärenden kan i huvudsak samma överväganden göras som i fråga om ärenden enligt skogsvårdslagen. Jag återkommer till den lagen i nästa avsnitt. Jag anser således att överprövningen bör flyttas till förvaltningsdomstol.

Fråga är då om ärenden som rör miljöskydd skall behandlas som en särskild grupp som får överklagas i annan ordning. Jag anser inte det. Flyttas överklagandeprövningen i övrigl till förvaltningsdomstol bör detta gälla också ärenden rörande miljöskyddet. De skäl som kan anföras för en flyttning av övriga ärenden gör sig nämligen gällande också i fråga om miljöskyddsärendena. Bl.a. torde detta vara fallet vad beträffar europakonventionens krav på domstolsprövning. Den omständigheten att någon praxis inte finns utvecklad är enligt min mening inte tillräcklig för att behålla regeringen som slutinstans när,prövningen i övrigt flyttas.

Sammanfattningsvis innebär vad jag nu har anfört alt alla beslut enligt skötsellagen, som inte är normbeslul, enligt min mening bör få överklagas till förvaltningsdomstol.

Skälen för mitt förslag: Skogsvårdslagen innehåller bestämmelser som syftar till all skogsmarken med dess skog skall skötas så att den varaktigt ger en hög och värdefull virkesavkastning. Det skall ske genom att markens virkesproducerande förmåga utnyttjas på ett lämpligt sätt. Vid skötseln skall hänsyn tas till naturvårdens och andra allmänna intressen.

Skogsvårdslagen innehåller bestämmelser bl. a. om anläggning, skötsel och avverkning av skog på skogsmark, om bekämpning av skadeinsekter i skog och om skogsbmksplaner.

Beslut i enskilda fall enligt skogsvårdslagen meddelas som regel av skogsvårdsstyrelsen som första instans. Skogsvårdsstyrelsen kan t.ex. medge undantag från bestämmelsema om skyldighet alt plantera ny skog och skyldigheten all vidta vissa andra åtgärder i samband med nyanläggning av skog. Skogsvårdsstyrelsen prövar vidare frågan om undantag från de bestämmelser i lagen som reglerar när och i vilken omfattning avverkning får ske och kan besluta att säkerhet skall ställas för återväxtåtgärder. Det är också skogsvårdsstyrelsen som ger tillstånd lill avverkning av svår-föryngrad skog och lämnar förhandsbeslul om viss avverkning är förenlig med lagens bestämmelser.

Skogsstyrelsen beslutar om bl. a. tillstånd för yrkesmässig överlåtelse av visst skogsodlingsmaterial och om tillstånd att föra in skogsodlingsmale-rial till landet.

Den närmare tillsynen över skogsvårdslagen utövas av skogsvårdsstyrelsen som kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelserna skall efterlevas. I ett föreläggande får vite sättas ut. Tillsynsmyndigheterna kan också besluta att vidta åtgärder på bekostnad av den som har varit försumlig.

Beslut av skogsvårdsstyrelsen får enligt 29 § skogsvårdslagen överklagas hos skogsstyrelsen. Skogsstyrelsens beslut får överklagas hos regeringen.

Frågan om i vilken ordning beslut enligt skogsvårdslagen skulle få överklagas logs vid lagens tillkomst särskilt upp av lagrådet.

Lagrådet anmärkte bl.a. (prop. 1978/79:110 s. 225) alt frågan om en instansordning som inbegrep förvaltningsdomstol inte hade berörts i lagrådsremissen. Administrativa myndigheters förelägganden och förbud vid vite överklagas på många områden till kammarrätt. Det kunde därför enligt lagrådet finnas skäl atl göra en mer fullständig genomgång av de olika typer av beslut som kunde förekomma enligt lagen med tanke på att göra en uppdelning av besvärsärendena mellan förvaltningsdomstol och administrativ myndighet. För åtskilliga slag av ärenden skulle säkerligen det starka inslaget av lämplighetsprövning mot bakgmnden av speciell skoglig och annan sakkunskap leda till att en besvärsprövning hos admi-

nistrativ myndighet framstod som mest ändamålsenlig. I andra ärenden Prop. 1989/90:57 kunde det tänkas att rättsfrågorna hade en sådan övervikt att en domstolsprövning var att föredra. Vad särskilt gällde ärenden om tvångsutförande och ställande av säkerhet syntes enligt lagrådet goda skäl föreligga för besvärsprövning i förvaltningsdomstol. Frågan om en överflyttning till förvaltningsdomstol av besvärsprövningen beträffande vissa gmpper av beslut borde, ansåg lagrådet, uppmärksammas sedan närmare erfarenhet vunnits av den nya lagens tillämpning.

För egen del vill jag anföra följande. Generellt sett kan inte sägas atl de aktuella besluten är av den karaktären att de enligt gällande riktlinjer bör prövas av regeringen.

Eftersom skogsvårdsstyrelsen är första instans i flertalet ärenden skulle det kunna övervägas att inte tillåta ytterligare överklagande sedan skogsstyrelsen prövat ett ärende i andra instans. Som lagrådet anfört är emellertid vissa beslut sådana att det finns skäl för prövning i förvaltningsdomstol. Lagrådet nämnde särskilt beslut om tvångsulförande och om ställande av säkerhet. Även i övrigt gör sig emellertid krav på tillgång till domstolsprövning gällande. En dd beslut enligt skogsvårdslagen torde nämligen vara sådana att det bör finnas tillgång till domstolsprövning för att säkerställa atl europakonventionens krav uppfylls. Visserligen är som lagrådet anfört vissa beslut enligt skogsvårdslagen av den arten att prövningen sker mot bakgmnden av speciell sakkunskap. Jag anser emellertid inte alt detta är ett skäl för alt överprövningen av ett beslut inte skulle lämpa sig för förvaltningsdomstol. Många ärenden som får överklagas hos kammarrätten är av den arten. Så t.ex. överklagas alla beslut i särskilt fall enligt livsmedelslagen (1971:511) och djurskyddslagen (1989:534) till kammarrätten.

Mot bakgrund av vad jag nu har anfört anser jag att skogsvårdslagen bör ändras så att en överprövning av förvaltningsdomstol kan göras av samtliga avgöranden i enskilda ärenden.

Ädellövskogslagen, som innehåller kompletterande regler till skogsvårdslagen, syftar lill att bevara landets äddlövskogar för framtiden.

Skogsvårdsstyrelsen lämnar på begäran besked om lagens bestämmelser är tillämpliga i ett enskilt fall. Skogsvårdsslyrelsen skall också lämna medgivande till slutavverkning och får meddela bestämmelser om hur avverkningen skall genomföras, hur ny äddlövskog skall anläggas och om" åtgärder för skydd och vård av skogen. Sådana bestämmelser kan vites-sanktioneras. Också enligt ädellövskogslagen kan skogsvårdsstyrelsen besluta om tvångsutförande och ställande av säkerhet.

I etl bestånd med äddlövskog får enligt lagen inte vidtas sådana ålgärder att beståndets karaktär går förlorad, om inte länsstyrelsen har medgivit åtgärderna.

Länsstyrelsens beslut får överklagas hos regeringen. För beslut av skogsvårdsstyrelsen och skogsstyrelsen gäller samma instansordning som enligt skogsvårdslagen.

På samma sätt som enligt skogsvårdslagen bör prövningen av överklaganden enligt ädellövskogslagen flyttas från regeringen till förvaltningsdomstol.

3 Upprättade lagförslag Prop. 1989/90:57

1 enlighet med del anförda har inom jordbmksdepartementel upprättats förslag till

1. lag om ändring i lagen (1950:596) om rätt till fiske,

2. lag om ändring i lagen (1952:166) om häradsallmänningar,

3. lag om ändring i lagen (1952:167) om allmänningsskogar i Norriand och Dalama,

4. lag om ändring i lagen (1965: 61) om behörighet att utöva veterinäryrket m.m.,

5. lag om ändring i växtskyddslagen (1972:318),

6. lag om ändring i bisjukdomslagen (1974:211),

7. lag om ändring i lagen (1979:425) om skötsel av jordbmksmark,

8. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979: 429),

9. lag om ändring i ädellövskogslagen (1984:119).

En del av förslagen faller inom lagrådels granskningsområde. Lagrådels hörande skulle dock i detta fall enligt min mening sakna betydelse.

4 Hemställan

Med hänvisning lill vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen att anta lagförslagen.

5 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden har lagt fram.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1989 26