Regeringens proposition 1989/90:143

om lag om tillfälliga bilförbud

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 29 mars 1990 för den åtgärd och det ändamål som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Georg Andersson

Propositionens huvudsakliga innehåll

1 propositionen föreslås en lag om bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter som ger en kommun rätt att tillfälligt förbjuda person- och lastbilstrafik inom vissa områden i situationer då luftföroreningarna utgör ett akut hot mot människors hälsa.

För bestämmande och kontroU av när luftföroreningar utgör akuta hälsorisker föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer .skall utfärda närmare föreskrifter.

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1991.

Riksdagen 1989/90. 1 saml Nr 143

Prop. 1989/90:143

Förslag till Prop. 1989/90:143

Lag om tillfälliga bilförbud Härigenom föreskrivs följande.

1 § Regeringen eller efter regeringens bemyndigande en kommun får meddela föreskrifter om tillfälligt förbud mot trafik med person- och lastbilar inom vissa områden av kommunen, om luftföroreningarna i kommunen innebär akuta hälsorisker för dem som vistas där.

2 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas.

3 § Om någon kör ett fordon i strid mot ett förbud enligt denna lag, får polisen hindra fortsatt färd.

Denna lag träder i kraft den I januari 1991.

Kommunikationsdepartementet Prop. 1989/90:143

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 29 mars 1990

Närvarande: statsministem Carlsson, ordförande, och statsråden Hjelm-Wallén, S. Andersson, Göransson, Dahl, R. Carlsson, Hellström, Johansson, G.Andersson, Lönnqvist, Thalén, Wallström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson, Åsbrink

Föredragande: statsrådet G. Andersson

Proposition om lag om tillfälliga bilförbud

1 Inledning

1.1 Utredningsarbete m. m.

I maj 1988 tillkallade min företrädare med stöd av regeringens bemyndigande en särskild kommitté med uppdrag att ta fram ett samlat underlag för begränsning av trafikens hälso- och miljöeffekter i storstadsområdena (Dir. 1988:20). Uppdraget utformades mot bakgmnd av de bedömningar som gjordes i den trafikpolitiska propositionen år 1988 (prop. 1987/88:50 s. 79).

Som ledamöter förordnades fr.o.m. samma dag ambassadören Göte Svenson, ordförande, riksdagsledamoten Görel Bohlin, kommunalrådet Anna Brandoné, civilingenjören Sören Eriksson, riksdagsledamoten Sören Lekberg, kommunalrådet Lennart Olsson, läraren Birgitta Rang, landstingsrådet Bosse Ringholm och riksdagsledamoten Rune Thorén samt fr. o. m. år 1989 redaktören Åke Askensten. Kommittén antog namnet storstadstrafikkommittén.

1 september 1988 utvidgades utredningsuppdraget och kommittén fick tiU uppgift att med förtur utreda vilka lagändringar som behövs för att kommunerna skall kunna fatta beslut om åtgärder som förbjuder eller inskränker biltrafiken vid speciellt svåra luftföroreningssituationer (Dir. 1988:55).

I december 1988 överlämnade kommittén delbetänkandet (SOU 1988:62) Storstadstrafik 1 - TiUfälligt förbud mot biUrafik vid särskiU svåra luftföroreningar. Kommittén har dämtöver i mars 1989 överlämnat en sammanställning av bakgrundsmaterial (SOU 1989:15) Storstadstrafik 2,ijuni 1989 delbetänkandet (SOU 1989:43) Storstadstrafik 3 - Bilavgifter och i oktober 1989 en sammanstäUning av ytterligare bakgmndsmaterial (SOU 1989:79) Storstadstrafik 4. Kommittén har nyligen avgett sitt slutbetänkande (SOU 1990:16) Storstadstrafik 5.

Denna proposition gmndas på kommitténs första delbetänkande Storstadstrafik 1. En sammanfattning av innehållet i betänkandet och utredningens lagförslag bör fogas till protokollet i detta ärende som bilagor I och 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställningav remissyttrandena, som också innehåller en förteckning över remissinstanserna, bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.

1.2 Lagrådsgranskning Prop. 1989/90:143

Regeringen beslöt den 30 november 1989 att inhämta lagrådets yttrande över ett inom kommunikationsdepartementet upprättat förslag till lag om rätt att tillfälligt förbjuda biltrafik. Förslaget, som byggde på att kommunernas beslut om tillfälliga förbud och om att anta beredskapsplaner var att betrakta som beslut i enskilda fall (förvaltningsbeslut), innefattade en fullständig reglering i lag av tillfälliga bilförbud. Det remitterade förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende; som bilaga 4.

Lagrådet yttrade sig över förslaget den 15 december 1989. Yttrandet bör fogas till protokollet som bilaga 5.

Av yttrandet framgår sammanfattningsvis att lagrådet ansett att kommunernas beslut att tillfälligt förbjuda biltrafik och att anta beredskapsplaner inte är att betrakta som förvaltningsbeslut utan utgör normgivning i regeringsformens mening. Till följd härav kan riksdagen inte direkt till en kommun överiåta befogenheten att fatta sådana beslut. I stället måste riksdagen enligt 8 kap. 3, 7 och 11 §§ regeringsformen bemyndiga regeringen att utfärda föreskrifter och därvid medge att regeringen får överlåta befogenheterna till kommunema. Med hänsyn till denna ståndpunkt, som enligt lagrådet medför att lagförslagets grundläggande konstruktion måste göras om, har lagrådet avstått från en närmare granskning av lagförslaget.

Lagrådet har till stöd för sin uppfattning åberopat vad det föredragande statsrådet i samband med propositionen om en ny regeringsform uttalade om innebörden av kravet att en norm skall ha generell tillämpbarhet (prop. 1973:90 s. 204). Enligt detta uttalande får en lag anses uppfylla nämnda krav om den exempelvis avser situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer.

Föregen del får jag anföra följande. Det av lagrådet åberopade uttalandet hänför sig till frågan om lagbegreppets innebörd, närmare bestämt till frågan om det bör vara möjligt för riksdagen att genom lag fatta ett beslut som uttryckligen anges avse endast ett visst konkret fall. Det föredragande statsrådet ansåg, till skillnad från gmndlagberedningen, att detta inte borde vara möjligt. Enligt föredraganden kunde det visserligen undantagsvis vara nödvändigt att genom lag ge föreskrifter som blir tillämpliga endast i fråga om enstaka fall. Även i en sådan situation måste emeUertid lagen vara generellt utformad.

Den omständigheten att en lag eller annan föreskrift måste utformas så att den uppfyller kravet på generell tillämpbarhet är enligt min mening inte i sig avgörande för gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut.

Var den gränsen skall dras är inte helt klart (jfr Holmberg Stjernquist,
Gmndlagarna, 1980, s. 242). Vissa beslut intar otvivelaktigt en mellanställ
ning och beträffande dessa finns det skäl som talar för både den ena och den
andra uppfattningen (jfr Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års
regeringsform, 1989, s. 38). Frågan huruvida ett sådant beslut är att hänföra
till den ena eller andra kategorien måste avgöras efter en sammanvägning av
olika faktorer, varvid även intresset av att åstadkomma en ändamålsenlig
reglering bör vägas in. 4

Den omständigheten att ett beslut riktar sig till allmänheten eller en viss Prop. 1989/90:143 kategori av allmänheten talar i och för sig för att fråga är om ett normbeslut. I motsatt riktning kan emellertid tala exempelvis den omständigheten att beslutet är lokalt begränsat (jfr prop. 1975/76:112 s. 64). Som exempel på beslut av det slaget som har ansetts utgöra förvaltningsbeslut kan nämnas beslut om antagande av olika planer enligt plan-och bygglagen (1987:10). Som framhålls i det remitterade förslaget kan i vissa fall det förhållandet att beslutet bara avser en kort tidrymd tala för att det bör ses som ett förvaltningsbeslut och därför falla utanför författningsbegreppet (jfr prop. 1975/76:112 s. 68).

Jag vill i detta sammanhang också erinra om att regeringsrätten prövat frågan humvida ett beslut av Stockholms kommuns miljö- och hälsoskyddsnämnd att förbjuda gatumusik inom delar av Gamla stan i Stockholm utgjorde normgivning eller beslut i särskilt fall (RÅ 1986: !08). Enligt regeringsrätten hade beslutet en rad begränsningar som gav det karaktär av beslut i särskilt fall. Beslutet hade också inslag av generell karaktär därigenom att det gällde alla som önskade utföra gatumusik inom det angivna området. Regeringsrätten fann emdlertid att karaktären av beslut i särskilt fall övervägde.

Vidare vill jag peka på att beslut om att tillfälligt helt spärra av betydande områden för allmänheten t.ex. vid en kränkning av vårt territorium (skyddsobjekt) enligt förslaget i prop. 1989/90:54 om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. har ansetts vara förvaltningsbeslut, en ståndpunkt som också godtagits av lagrådet. 1 det ärendet har även konstitutionsutskottet i yttrande den 22 febmari 1990 till försvarsutskottet ställt sig bakom denna tolkning (1989/90:KU4y).

Beslut om förbud enligt 1 § i det remitterade förslaget har inslag av generell karaktär genom att det riktar sig till i princip alla som vill köra bil inom ett visst område. Men beslutet har också begränsningar som ger det karaktären av beslut i ett särskilt faU. Bl. a. är beslut av detta slag avsedda att gälla endast under någon eller några dagar. Vidare kommer besluten i det fåtal kommuner där de kan bli aktuella sannolikt inte att aktualiseras mer än högst någon gång per år. De är också lokalt begränsade. Beslutens närmare innehåll, t. ex. när det gäller frågan vilken trafik som skall tillåtas, kan dessutom komma att ändras under en förbudsperiod beroende på hur den aktuella luftföroreningssituationen utvecklar sig, något som också ger förbuden karaktären av beslut i särskilda fall.

TiU detta kommer att fömtsättningarna för att meddela förbud liksom de för medborgarna ingripande verkningarna av ett förbud följer av lagen eller av tillämpningsföreskrifter till denna. Vad kommunens beslut går ut på är därför närmast ett konstaterande av att vid en viss tidpunkt luftförorening-ama nått den nivå där förbudet får utlösas, låt vara att kommunen i det läget kan avstå från förbud eller låta förbudet få mindre omfattning än vad lagen ger utrymme för. Även denna omständighet bör tas med vid bedömningen.

Vad sedan gäller beslut om beredskapsplaner anförde jag i samband med
lagrådsremissen att ledning för bedömningen av frågan vilken konstitutio
nell natur en beredskapsplan skall anses ha kan hämtas ur förarbetena till
lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (prop. 5

1975/76:112, KU 51). Riksdagen lämnade vid antagandet av den lagen utan Prop. 1989/90:143 erinran uttalanden av den dåvaramde justitieministern att tiU författning inte bör hänföras beslut av typen beslut om naturreservat eller naturvårdsområde, beslut om förbud mot byggande, schaktning m. m. enligt byggnadslagstiftningen eller annan lagstiftning eller beslut om skyddsområde för gmndvattentillgång enligt den då gällande vattenlagen (s. 64). I sammanhanget anförde jag också att detailjplan och områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10) inte ansetts som normer (se Didön m.fl.. Plan- och bygglagen. En kommentar, s. 96).

Vidare erinrade jag om att beredskapsplanen skall ligga tiU gmnd för de informationsåtgärder och annat som kommunen skall vidta i en situation då föroreningarna närmar sig förbudsnivån. Beredskapsplanen riktar sig således i stor del till olika kommunala beslutsfattare.

Mot bakgmnd av bl. a. vad jag nu redovisat uttalade jag i lagrådsremissen att jag närmast var benägen att anse att beredskapsplanen inte utgjorde en norm.

Lagrådet har ansett att det finns en gmndläggande skillnad mellan beredskapsplanerna och de beslut och planer som diskuteras i remissen, i det att de förra men inte de senare skulle i väsentliga hänseenden bestämma den personkrets som berörs av ett förhudsbeslut. Även beredskapsplanema innefattar därför enligt lagrådets mening normgivning.

För egen del kan jag inte se att det finns någon avgörande skillnad i det av lagrådet åberopade hänseendet mellan beredskapsplaner och övriga beslut och planer som nämns i lagrådsremissen. Även de sistnämnda kan innehålla bestämningar av den personkrets som berörs av ett beslut. Sådana bestämningar skulle för övrigt närmast tala för att fråga är om förvaltningsbeslut. Lagrådets ståndpunkt beträffande beslut om fastställelse av beredskapsplanerna avviker från det synsätt som i allmänhet har anlagts beträffande plan-fastställdser, nämligen att sådana beslut betraktas som förvaltningsbeslut och inte som normbeslut.

Jag anser sålunda att lagrådets ståndpunkt i frågan om de aktuella besluten utgör normgivning eller om de är att betrakta som förvaltningsbeslut är alltför kategorisk. Enligt min mening ger regeringsformen och hittillsvarande praxis på området utrymme för båda tolkningama. Man kan alltså inte säga att den ena tolkningen överensstämmer med regeringsformen medan den andra inte gör det.

Jag har emellertid ändå stannat för att i detta ärende godta lagrådets ståndpunkt. Detta innebär, som lagrådet framhållit, att lagförslagets gmndläggande konstmktion måste göras om. Även med den lösningen kan syftet med en lagstiftning på området tillgodoses fullt ut. I en ny lag som bygger på lagrådets uppfattning behövs endast några få paragrafer med erforderliga bemyndiganden för regeringen samt en bestämmelse om rätt för polisman att hindra fortsatt färd om någon har överträtt ett bilförbud. De föreskrifter i övrigt som behövs kan meddelas i förordning. Dessa föreskrifter bör i huvudsak motsvara 3-21 samt 24 och 25 §§ i det remitterade lagförslaget. Enligt min mening bör dock rätten att tillgripa bilförbud åtminstone inledningsvis begränsas till Göteborgs kommun.

Jag övergår nu till en närmare redogörelse för skälen bakom förslaget och 6

hur bilförbuden är tänkta att genomföras i praktiken. Min redogörelse byg- Prop. 1989/90:143 ger på innehållet i regeringsprotokollet till beslutet om lagrådsremiss den 30 november 1989.

2 Allmän motivering

2.1 Biltrafikens utsläpp och hälsorisker vidtagna åtgärder utomlands

Utsläppen från dagens biltrafik utgör ett hot mot människors hälsa och välbefinnande. Biltrafikens utsläpp är särskilt allvarliga i tätorter. Utsläppen sker här ofta i eller nära de miljöer där människor vistas och den s. k. utspädningen är i regel mindre i tätorterna än på andra ställen på grund.av att husen fungerar som vindskydd. I en normal tätortskärna bidrar bilavgaserna med omkring 60 % av utsläppen av kväveoxider och kolväten. 1 gatumiljön är bilarnas andel av utsläppen betydligt större.

Biltrafikens andel av de totala utsläppen i Stockholm och Göteborg år 1985 framgår av nedanstående tabell. Siffrorna anges i tusen ton och är hämtade från storstadstrafikkommitténs sammanställning av bakgmndsmaterial (SOU 1989:15).

Stockholms Göteborgs

stad stad

Totalt Från Totalt Från

trafi- trafi-

ken ken

Kväveoxider	19	12	11	6,5
Kolväten	19	17	19	19
Kolmonoxid	140	140	48	46
Svaveldioxid	18	0,7	13	0,4

Kväveoxider, kolväten samt deras omvandlingsprodukter och partiklar är särskilt farliga för människor.

Kväveoxider består av bl. a. kvävedioxider och kvävemonoxider. Kvävedioxid är en gulbmn gas med irriterande lukt. Kvävemonoxid saknar färg och lukt. Gasen bildas vid all förbränning, främst vid reaktionen mellan luftens syre och kväve. I luften oxideras kvävemonoxiden till kvävedioxid. Av de kväveoxider som släpps ut av biltrafiken kommer för närvarande omkring en tredjedel från dieseldrivna fordon. Kväveoxider påverkar i huvudsak andningsorganen. Höga halter av kvävedioxid i luften verkar retande på slemhinnor samt anses öka mottagligheten för infektioner och medföra större risk för effekter av andra luftföroreningar. Särskilt drabbade är astmatiker, barn, gamla samt personer med hjärt- och kärlsjukdomar och nedsatt lungkapacitet.

Kolväten förekommer i olika former. Flera av dessa har i vissa koncentrationer visat sig ha cancerframkallande egenskaper. Andra kan under vissa fömtsättningar påverka det centrala nervsystemet, irritera slemhinnorna i framför allt ögon och övre luftvägar. Därtill kommer att vissa kolväten luktar illa. Kolväten kan omvandlas i luften, särskilt under inverkan av

solljus. Denna omvandling kan i sin tur medföra att kolvätenas reaktions- Prop. 1989/90:143 benägenhet ökar och de blir därigenom ännu allvarligare från hälsosynpunkt. Den allvarligaste effekten av omvandlingen är att kolvätena tillsammans med kväveoxider under inverkan av solljus bildar fotokemiska oxi-danter, främst ozon, vilket påverkar andningsorganen på ungefär samma sätt som kvävedioxid.

Kolmono.xid 'ar en gas som saknar lukt och färg. Gasen bildas vid förbränning då lufttillförseln är otillräcklig. Nästan all kolmonoxid i tätortsluften kommer från bilar. Kolmonoxid som inandas fäster sig vid blodets hemo-globin och blockerar dess förmåga att ta upp och transportera syre. Kolmonoxid kan därigenom minska människors prestationsförmåga, orsaka huvudvärk och komplikationer i hjärtats funktion. Personer med hjärt- och kärlsjukdomar är speciellt känsliga.

Förbränning av fossila bränslen är den främsta orsaken till utsläppen av svaveldioxid. Trafiken svarar för en mindre del av de totala utsläppen, även om dieseldrivna fordon kan ge betydande lokala bidrag i vissa tätorter. Svaveldioxid är en färglös gas med stickande lukt som påverkar i huvudsak andningsorganen. Om man är utsatt för höga halter under lång tid ökar risken, för kronisk bronkit och luftvägsinfektioner. Erfarenheter från Europas storstäder visar att mycket höga halter av svaveldioxid kan leda till akut överdödlighet i lung- och luftvägssjukdomar.

Den stora delen av partiklar i tätortsluft kommer från utsläpp från dieseldrivna fordon. Dessutom frigörs partiklar genom vägtrafikens slitage på vägbanan, däck, bromsband och bromsbackar. Stoftpartiklar kan uppträda i både fast och flytande form. Partiklar består till största dden av sot, organiska föreningar och olika metaller. Partiklar kan bära ämnen som bidrar till andningssvårigheter och ökar riskerna för olika infektioner och cancer.

De riktvärden som en arbetsgrupp inom Världshälsoorganisationen (WHO) rekommenderat för kväveoxid i luften överskrids i dag tidvis på gator och vägar med omfattande biltrafik. I t.ex. Stockholm överskrids riktvärdena för kväveoxid vid mer än 10 tillfallen per år på sammanlagt 11 km och vid 210 tillfallen per år på 33 km av innerstadens gator. Flera kolväteföreningar och deras omvandlingsprodukter har uppmätts i halter som ökar riskerna för cancer. Mätningar av partikelhalter vid gator med mycket trafik har i bland visat sådana värden som kan medföra andningssvårigheter och slemhinneretningar.

Utöver utsläppen från trafiken och andra källor bestäms luftföroreningshalterna på en viss ort av väderförhållandena, såsom vindriktning och temperatur, och av det geografiska läget.

Vindriktningen har betydelse för hur föroreningarna sprids och därmed vilka områden som drabbas. Vindhastigheten påverkar föroreningarnas utspädning. Ju mer det blåser, desto större blir utspädningen och ansamlingen av utsläppen minskar. Höga föroreningshalter uppträder därför oftast när det är lugnt. Ett annat vindfenomen som bidrar till att öka hälsoriskerna är den s. k. omlandsbrisen som uppståir runt den täta, uppvärmda bebyggelsen i regionkärnan. Luften "sugs" då in mot centrum och föroreningshalterna ökar i de centrala delarna.

Luftföroreningar kan spridas mycket långt och Sverige utsätts därigenom 8

för föroreningar på grund av utsläpp som sker i andra länder. Närdetråder Prop. 1989/90:143 stabila väderförhållanden över stora delar av Europa och förorenad luft transporteras till Sverige från kontinenten blir situationen särskilt allvarlig.

Utomhustemperaturen styr uppvärmningsbehovet som i sin tur påverkar utsläppen från t. ex. panncentraler. Kalla bilmotorer släpper ut mer föroreningar än uppvärmda. Luftens temperaturvariationer i höjdled har stor betydelse för föroreningarnas möjligheter att blandas med renare luft. Den s. k. omblandningen är i regel god när temperaturen avtar med stigande höjd. Om temperaturen däremot ökar med höjden s.k. inversion försämras möjligheten till omblandning. Ett luftskikt med relativt sett varmare luft kan då lägga sig som ett "lock" över kallare luftmassor närmast marken. Föroreningar som släpps ut i marknivå stannar kvar under locket och föroreningshalterna ökar hela tiden. Inversion uppträder oftare under våren och sommaren än under vintem. Inversioner som leder till svåra luftföroreningar uppstår dock främst vintertid beroende på att det då ofta bmkar vara klart, vindstilla och högtryck. Under våren och sommaren bildas inversioner på kvällen. Dessa lättar emellertid redan på morgonen då solen går upp och luften blir varm. På vintern däremot, när solen går upp sent och ned tidigt, blir det inte tillräckligt varmt för att "inversionslocket" skall hinna "brytas upp". När det är extremt kallt förvärras situationen ytteriigare.

Dessa förhållanden innebär att vissa orter är mer utsatta eUer känsligare än andra. Göteborg t. ex. har en topografi och ett klimat som främst på vintern påverkar koncentrationen av luftföroreningarna. Varm luft lägger sig då under något eller några dygn som ett spärrskikt över kallare luft i de lågt liggande delarna av centrala Göteborg och de närliggande dalgångama. Detta har hänt i genomsnitt 25 gånger per år de senaste 15 åren. Mycket höga halter har uppstått i genomsnitt en gång per år. Halterna av föroreningarna i luften kan då bli så höga att det uppstår akuta hälsorisker för många människor.

Av Storgöteborgs omkring 370 000 yrkesverksamma invånare har omkring 150 000 sina arbetsplatser inom inversionsområdet. A v de som arbetar inom området bor 110 000 i Göteborg och övriga 40 000 i omlandet. Omkring 180 000 bor i inversionsområdet.

Allmänt kan man säga att hälsoriskerna ökar i förhållande till luftföroreningarnas svårhetsgrad. Ju högre och långvarigare exponeringen är desto högre blir hälsoriskerna. TiU saken hör också att vissa människor, särskilt astmatiker, vissa allergiker, barn och rökare är känsligare än andra. En betydande del av landets befolkning, omkring 2 3 %, lider av astma och kronisk bronkit. Andelen personer med rinit (allergisk och icke-allergisk snuva) uppgår till 10 20 %. Förekomsten av astma och allergier har enligt den medicinska litteraturen nästan fördubblats under den senaste tioårsperioden. Antalet personer med ökad känslighet för olika miljöföroreningar har uppskattats till totalt 1,21,5 milj., vilka vid förhöjda luftföroreningshalter löper risk att få ökade besvär av lättare eller svårare slag.

När det gäller s. k. sena effekter har cancerkommittén i sitt betänkande
(SOU 1984:67) Cancer uppskattat att mellan 100 och 1 000 cancerfaU varje
år orsakas av luftföroreningar, varav en betydande del på gmnd av bilavga- 9

ser i kombination med rökning. Senare forskningsresultat anger antalet Prop. 1989/90:143 sådana cancerfall till 5002 000 per år. Tätorternas höga halter av föroreningar tros vara en bidragande orsak till att den genomsnittliga livslängden är något kortare i tätorterna än på landsbygden.

Det utvidgade utredningsuppdraget som jag i september 1988 gav storstadstrafikkommittén skall ses mot bakgmnd av de fakta jag nu har redovisat. Luftföroreningarna i vissa av våra större städer är så allvarliga att de under vissa tider orsakar akuta hälsobesvär hos stora gmpper människor. FörhåUandena har särskilt uppmärksammats i Göteborg. Vittnesmålen därifrån är många om svårigheter att periodvis, särskilt vintertid, vistas utomhus i vissa utsatta områden. Det är också Göteborgs kommun som främst har initierat frågan om rätt för kommuner som är drabbade av svåra luftföroreningar att fatta beslut om åtgärder i krislägen. Man har därvid anfört bl. a. att de erfarenheter som gjorts i andra länder bör tas till vara.

Bestämmelser om inskränkningar av biltrafik vid svåra luftföroreningar finns i dag bl. a. i Västtyskland, HoUand och USA.

I Västtyskland finns sedan år 1974 en federal lag om skydd mot emissioner. Lagens syfte är att skydda människor, djur och växter från skadlig påverkan från den omgivande miljön. Lagen innehåller bl. a. bestämmelser om att biltrafiken får förbjudas vid svåra luftföroreningar. Med stöd av det bemyndigande som lagen innehåller har flera delstater utfärdat s. k. smog-förordningar. Enligt förordningarna föreligger inversion när lufttemperaturen i ett luftskikt minst 700 meter över jordytan stiger med höjden, vindhastigheten på marknivå varit mindre än 3 meter per sekund under mer än 12 timmar och det inte är uteslutet att denna väderlek varar mer än 24 timmar. För faststäUande av temperaturen i det övre luftskiktet får delstaten hjälp av den västtyska motsvarigheten till SMHl.

Om det vid inversioner förekommer olika angivna mängder av svaveldioxid, kvävedioxid och koloxid under viss tid, skall den federala myndigheten agera på visst sätt. Om föroreningshalterna inte är alltför stora, skall myndigheten varna allmänheten (varningsnivå). Varningen fyller två syften att få till stånd en frivillig begränsning av biltrafiken och förbereda innevånarna på ett förbud. Vid varningsnivån förbjuds avfallsförbränning och eldande i öppna spisar. Simhallar stängs och värmekraftverken går över till att elda med svavelfattigt bränsle. Industrin förbereder sig för ett förbud. Vidare rekommenderar man innevånarna att begränsa bilkörning. Allmänheten upplyses om att vamingsnivå gäller genom radio, TV och tidningar.

Om vamingarna inte har haft någon effekt utan luftföroreningama stiger ytterligare, införs förbud mot biltrafik inom vissa i förväg bestämda områden (larmnivå). I Västberlin motsvaras detta område (spärrområdet) av hela staden. 1 Hamburg finns två sådana spärrområden ett på var sida av den genomgående europavägen E 6.1 Västberlin och Hamburg gäller vid larmnivå att spärrområdet är avstängt för biltrafik meUan kl. 06.0010.00 och 15.00 20.00. Förordningarna medger dock avstängning dygnet mnt om föroreningssituationen skulle förvärras ytterligare. Vissa fordon, t. ex. eldrivna bilar, bilar med s. k. reglerad trevägskatalysator och fordon som används för vissa speciella ändamål, får köra trots att det råder förbud.

Utredningens förslag, liksom det tidigare till lagrådet remitterade förslaget, har som framgår av vad jag tidigare anfört (avsnitt 1.2) en annan lagteknisk lösning än den jag nu har vak. Utredningens förslag och det remitterade förslaget innefattade en nära nog fullständig lagreglering av frågor som nu avses bli reglerade i förordning. I sak har utredningen föreslagit att förbudet skall omfatta alla motordrivna fordon, dvs. fömtom personbilar och lastbilar bl. a. också bussar, motorcyklar, mopeder, traktorer, motorredskap och terrängmotorfordon.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är positiva till eller motsätter sig inte att biltrafik skall få förbjudas vid svåra luftföroreningar. En del remissinstanser är emellertid kritiska mot kommitténs förslag och menar att frågan måste beredas och övervägas betydligt mera ingående innan den kan leda till lagstiftning. Sådana och liknande synpunkter framförs av bl.a. riksåklagaren, vägverket och koncessionsnämnden för miljöskydd. Vad man främst vänder sig emot är att utredningen inte gmndligare har utrett konsekvenserna i olika hänseenden av tillfälliga förbud mot biltrafik samt att frågor om gränsvärden och mätmetoder samt många praktiska problem lämnats obesvarade. Någon av de kritiska remissinstanserna menar att det inte finns ett tiUräckligt underlag för att bedöma om det är påkallat med någon ändring eller komplettering av gällande lagstiftning. Några remissinstanser ifrågasätter behovet av åtgärder med hänvisning till det efter hand ökande antalet fordon med avgasrenande utmstning.

Skälen för mitt förslag: Som framgår av betänkandet ger gällande bestämmelser endast begränsade möjligheter att lokaU tillfälligt hindra biltrafikens utsläpp av fariiga avgaser. De åtgärder som ligger inom det nuvarande regelverkets ram är sådana som har till syfte att få till stånd en mer permanent förändring av trafiken främst s. k. trafiksanering och hastighetsbegränsningar. Dessa åtgärder är inte kopplade till en akut miljöbelastning.

För egen del finner jag det angeläget att det liksom i Västtyskland tillskapas en extraordinär möjlighet att skydda människors hälsa i situationer med extremt besvärliga luftföroreningar av tillfällig natur. Eftersom det är bil-

trafiken som står för den största dden av utsläppen i de områden som är Prop. 1989/90:143 särskilt utsatta är det nödvändigt att åtgärderna riktas just mot den. Genom att tillfälligt begränsa biltrafiken uppnår man ett snabbt och påtagligt resultat. Vid inversioner hindrar man ytterligare tillskott till föroreningarna.

Det är endast ett fåtal remissinstanser som mer uttalat ifrågasätter behovet av åtgärder med den inriktning jag nu föreslår. Gentemot dessa vill jag framhålla att den allmänna kännedom som vi i dag har om trafikens andel av de totala utsläppen av luftförorenmgarna och dessa föroreningars negativa inverkan på människors hälsa måste anses utgöra tillräckligt underlag för mitt förslag till åtgärder. Jag vill i den frågan hänvisa till den faktaredovisningjag nyss lämnat (avsnitt 2.1).

Den katalytiska avgasreningen och de skärpta avgaskraven för lastbilar och bussar kommer att få stora positiva effekter. De totala utsläppen är dock beroende av en mängd faktorer såsom trafikutvecklingen och omsättningen på fordon samt hur den nya tekniken för avgasrening sköts och underhålls. Det kan inte uteslutas att en lagstiftning som ger möjlighet att besluta om tillfälliga bilförbud kan behövas också en bit in på 2000-talet, även om den huvudsakligen är motiverad av att man under 1990-talet skall kunna möta särskilt svåra luftföroreningar vid enstaka tillfällen.

Några remissinstanser har framhållit behovet av ytterligare utredning av de negativa konsekvensema av ett förbud. I princip kan jag hålla med de remissinstanser som pekat på att den snabbanalys som utredningen låtit göra borde ha utvidgats. När det gäller de lokala och i viss mån regionala negativa konsekvensema av ett förbud fömtsätter jag att dessa blir belysta i samband med det noggranna planeringsarbete som måste göras innan det kan bli tal om att meddela något fijrbud. Det är alltså inte bara de positiva hälsoeffekterna av ett tillfälligt förbud som skall beaktas. Också de negativa konsekvensema inte minst från ekonomisk synpunkt för kommunens och regionens invånare samt näringsliv bör ingå som ett moment i den bedömning som måste göras i varje enskild kommun inför ett beslut om att utnyttja möjligheten att tillfälligt förbjuda biltrafik vid svåra luftföroreningar.

Gentemot de remissinstanser som föreslagit fortsatt utredningsarbete i syfte att utreda de negativa konsekvensema av ett förbud viU jag framhålla följande. Ett förbud på en gata eller väg eller inom ett större område där det i andra fall är tillåtet att köra bil kommer självfallet att innebära uppoffringar av olika slag även om förbudet bara gäller ett eller annat dygn. Dessa uppoffringars sammantagna omfattning och värde går emellertid knappast att fastställa oavsett vilka utredningsresurser man sätter till. Det går bara att konstatera att uppoffringarna är det pris som många måste betala för att inte äventyra vissa särskilt utsatta människors hälsa under en period med svåra luftföroreningar.

När det sedan gäller frågor om föroreningshalter, mätmetoder och en del problem av mer praktisk art återkommer jag till dessa senare i samband med att jag behandlar de närmare fömtsättningarna för att förbud skall få meddelas och den närmare regleringen i övrigt (se avsnitt 2.4 och 3).

Mitt förslag innebär inte att den långsiktiga planeringen för en bättre
luftkvalitet som nu pågår på många håll skaU stanna av. Tillräckliga resurser 12

bör i första hand satsas på åtgärder som ger en allmän och permanent sänkning av luftföroreningarna. Sådana åtgärder kan genomföras bl.a. inom ramen för miljöskyddslagen (1969:387). Storstadstrafikkommitténs övriga arbete har också gått ut på att ta fram ett samlat underlag för sådana åtgärder. Ett tillfälligt bilförbud är avsett endast för direkta nödsituationer.

Möjligheten att besluta om tillfälliga förbud innebär inte heller någon begränsning av tillämpningsområdet för lagstiftning med syfte att långsiktigt motverka luftföroreningar. Förbuden är inte avsedda att ersätta åtgärder enligt t.ex. miljöskyddslagen eller hälsoskyddslagen (1982:1080).

Utredningen har föreslagit att förbudet skall omfatta motordrivna fordon, dvs. förutom personbilar och lastbilar bl.a. också bussar, motorcyklar, mopeder, traktorer, motorredskap och terrängfordon. För egen del anser jag att detta är att gå alltför långt. Bussar torde i allra högsta grad behövas för att klara kollektivtrafikens behov vid ett förbud. Antalet motorcyklar och mopeder och andra motordrivna fordon som enligt utredningens förslag skall omfattas av ett förbud är antagligen så litet att deras användning vid en föroreningssituation knappast torde påverka luftkvaliteten. Därtill kommer att bruket av motorcyklar och mopeder inte är särskilt stort under vintertid då det är särskilt aktuellt med ett förbud på grund av risken för inversioner i vissa områden (jfr avsnitt 2.1). Jag anser därför att förbudet kan inskränkas till att omfatta personbilar och lastbilar.

Prop. 1989/90:143

Utredningens fiirslag överensstämmer i princip med mitt.

Remissinstanserna: Omkring hälften av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget att kommunerna skall vara ansvarig myndighet utan erinran. Den andra hälften är mer eller mindre kritisk mot utredningsförslaget och anser att det ar bättre om länsstyrelsen blir beslutande myndighet. Bland de kritiska remissinstansema framhåller flera som en nackdel med förslaget att olika regler för biUrafiken kan komma att gälla vid en akut situation i ett sammanhängande geografiskt område. Starka allmänna skäl talar enligt dessa instanser för att tillämpningen av en förbudslag blir så enhetlig som möjligt.

Skälen för mitt förslag: Kommunernas arbetsuppgifter på miljöområdet har under senare tid breddats markant och flera kommuner har genom sina miljö- och hälsoskyddsnämnder också påtagit sig ett större ansvar än vad gällande lagstiftning många gånger krävt. Nämnderna ddtar aktivt i den fysiska planeringen samt undersöker och inventerar olika miljöproblem. De utarbetar miljövårdsplaner, arbetar med remisser i miljöskyddsärenden,

samarbetar med länsstyrelsernas naturvårdsenheter samt tar ofta på eget Prop. 1989/90:143 initiativ upp olika miljöfrågor. Denna utveckling har varit positiv och inneburit att kommunerna numera utför en stor del av samhällets miljövårdsarbete. När det gäller luftföroreningar har en dd särskilt utsatta kommuner under flera år kontinuerligt mätt luftkvaliteten och därigenom skaffat sig goda kunskaper om lokalt förekommande luftföroreningar. Det finns således redan i dag hos flera kommuner en betydande erfarenhet av de frågor som här aktualiseras.

En strävan från riksdag och regering under senare tid har också varit att ge kommunerna en förstärkt roll och ett eget ansvar i miljöskyddsarbetet. Miljö- och hälsoskyddsnämnderna är numera tiUsynsmyndigheter enligt miljöskyddslagen (1969:387) i fråga om verksamheter som är anmälningspliktiga och andra verksamheter som inte kräver tillstånd. Möjlighet finns också för en kommun att ta över tillsynen över tillståndspliktiga verksamheter.

Kommunerna har också fått ett ökat ansvar för den lokala väghållningen i tätorterna. Det trafikpolitiska beslutet år 1988 (prop. 1987/88:50, TU 21, rskr. 297) innebär att ytterligare omkring 80 kommuner skall förordnas till väghållare enligt väglagen (1971:948).

När det gäller reglering av trafik har kommunerna genom vägtrafikkungörelsen (1972:603) bemyndigats att genom särskilda trafikregler för en viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett visst område meddela lokala trafikföreskrifter. Enligt lagen (1978:234) om trafiknämnd skall uppgiften inom kommunen handhas av en trafiknämnd. Kommunen kan välja att inrätta en särskild trafiknämnd eller uppdra åt någon annan nämnd att vara trafiknämnd.

Mot bakgrund av denna redovisning konstaterarjag att det ligger väl i linje med övriga strävanden på miljö- och trafikområdena från såväl riksdagen som regeringen att låta kommunerna få besluta om tillfälliga förbud mot biltrafik.

Det finns också andra skäl för att låta kommunerna få beslutanderätten. De föroreningssituationer som påkallar förbud mot biltrafiken uppkommer ofta lokalt, t. ex. inom ett inversionsområde eller i en storstadskärna. Förbudet mot biltrafik har således karaktär av en lokal nödåtgärd. Lokala betingelser i form av speciella topografiska och meteorologiska förhållanden i förening med t.ex. väg- och gatunät samt industriutsläpp sätter också sin speciella lokala prägel på problemet.

Genom att ge kommunerna beslutanderätten ser jag också fördelar såsom
ökade förutsättningar för en kommunal luftvårdsplanering och en förbätt
rad samordning av plan- och miljövårdsfrågorna. Också när det gäller möj
ligheterna att lokalt påverka beslutsprocessen och besluten ser jag klara
fördelarmed att låta kommunerna besluta. Dessutom gynnar mitt förslagett
brett och aktivt kommunalt miljövårdsarbete nära medborgama. Mycket av
remisskritiken mot att ge kommunerna beslutanderätten hänger samman
med att utredningsförslaget innebär att kommunerna själva skall avgöra när
det föreligger så svåra luftföroreningar att trafiken bör förbjudas. Om man
i stället på ett mer konkret sätt än vad utredningen föreslagit i en förordning
anger vissa grundläggande förutsättningar för ett förbud och låter regeringen 14

eller den myndighet regeringen bestämmer utfärda närmare föreskrifter för Prop. 1989/90:143 bestämmande av när luftföroreningar utgör akuta hälsorisker och dessutom föreskriver ett omfattande samrådsförfarande kan jag i motsats till vissa remissinstanser inte se att det finns några nackdelar med att lägga beslutanderätten på kommunerna.

Sammanfattningsvis anserjag övervägande skäl tala för att beslutanderätten läggs på kommunema och att remissinstansernas farhågor med en sådan lösning är betydligt överdrivna. I likhet med utredningen anserjag alltså att det skall vara en uppgift för varje enskild kommun att avgöra om man vill utnyttja en rätt att tillfälligt förbjuda biUrafik. Som jag nämnt tidigare bör den rätten inledningsvis tillkomma Göteborgs kommun, där problemen visat sig vara stora. Inom många kommuner är luftföroreningarna inte särskilt alarmerande och inom andra orsakas föroreningarna av utsläpp från andra föroreningskällor. Vidare finns det kommuner som önskar använda tillgängliga resurser i första hand för andra typer av åtgärder som syftar till en mer generell sänkning av föroreningshalterna. Kommuner som vill utnyttja en rätt att förbjuda biltrafik måste vidare vara medvetna om att detta kräver att resurser anslås för bl. a. ett omfattande samråds- och planeringsarbete och att tillämpningen kräver noggranna överväganden och bedömningar i en mängd olika avseenden. Jag återkommer till detta i samband med att jag behandlar frågan om beredskapsplaner (avsnitt 3.2 och 3.3).

I likhet med utredningen anser jag att det inte är praktiskt möjligt för kommunfullmäktige att besluta om förbud. Denna uppgift bör i stället anförtros någon kommunal nämnd. Vilken nämnd som skall utses bör få beslutas av kommunfuUmäktige i samband med att en beredskapsplan antas.

Med hänsyn till att ett beslut om förbud troligen måste fattas inom en begränsad tidsrymd är det inte alltid praktiskt möjligt att kaUa in hela nämnden. Huvudprincipen är visserligen att en kommunal nämnd själv måste utöva sin beslutanderätt och att den inte får överlåta denna till någon annan utan stöd av författning. Av 3 kap. 12 § kommunallagen framgår emellertid att kommunfullmäktige kan ge nämnden rätt att delegera vissa gmpper av ärenden. Nämnden kan sedan själv besluta om att utnyttja rätten att delegera på så sätt att den lämnar beslutanderätten till en särskild avdelning, bestående av ledamöter eller suppleanter i nämnden, till en enskild ledamot eller suppleant eller till en anställd hos kommunen.

Utredningens förslag: Utredningen har inte föreslagit några närmare förutsättningar för när ett förbud skall få meddelas annat än att kommunen skall ha antagit en s. k. beredskapspilan. Utredningens förslag innebär att det skall vara en uppgift för den enskilda kommunen att utifrån de lokala förhållandena fastställa de kriterier på luftföroreningssituationen som skall avgöra när förbud får utfärdas.

Remissinstanserna: Några remissinstanser är inne på tanken att staten mer påtagligt än vad utredningen föreslagit skall ange förutsättningarna för ett förbud. En del remissinstanser motsätter sig eller är ytterst tveksamma till att kommunerna själva skall avgöra när en särskilt svår luftföroreningssituation föreligger. En del av dessa, bl.a. socialstyrelsen, anför att hälso-gränserna inte är beroende av kommungränserna och att det är viktigt att likvärdiga kriterier gäller för bedömningen av när en luftförorening är särskilt svår. Olika kommuners skilda ambitionsnivåer kan inte ensamma få avgöra om och när det kan uppstå för befolkningen negativa hälsoeffekter. Socialstyrelsen efterlyser en nationell gränsvärdeslista. Länsstyrelsen i Stockholms län m. fl. menar att det behövs nationella riktvärden för föro-reningsnivåema och att gemensamma bedömningsgmnder bör utarbetas för hela landet. Göteborgs kommun uttrycker också önskemål om rekommendationer beträffande medicinska gränsvärden. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att skillnader i gränsvärden mellan olika kommuner kan skapa oro och förvirring och dessutom minska beslutsmyndighetens trovärdighet. Några remissinstanser pekar också på att det för närvarande saknas riktlinjer för ett ändamålsenligt system att mäta luftkvaliteten i tätorter.

Skälen för mitt förslag: I likhet med flera remissinstanser anserjag att det finns ett behov av att likvärdiga kriterier används vid bedömningen när luftföroreningama innebär akuta risker för människors hälsa. Utgångspunkten för avgörandet måste vara akuta negativa hälsoeffekter fastställda utifrån medicinska och hälsomässiga bedömningar. Mitt förslag innebär därför att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall utfärda närmare föreskrifter om vilka luftföroreningar som innebär akuta hälsorisker och om hur föroreningarna skall mätas.

Enligt min mening bör också vissa andra generella fömtsättningar gälla för att en kommun skall få förbjuda biltrafik. Först och främst måste det finnas en betydande sannolikhet för att ett förbud mot biltrafik verkligen kommer att leda till att situationen förbättras jämfört med om någon åtgärd inte vidtagits. Jag fömtsätter därför att varje kommun på gmndval av de erfarenheter som vunnits vid tidigare föroreningstillfaUen gör bedömningar av vilka förbättringar av luftkvaliteten som kan uppnås genom ett tillfälligt stopp för biltrafiken. Om man därvid konstaterar att några påtagliga förändringar knappast kan åstadkommasgenom ett biltrafikförbud på gmnd av

att föroreningarna har andra orsaker än utsläpp från trafiken, bör kommunen självfallet inte besluta om ett sådant förbud.

Man kan också tänka sig situationer där ett biltrafikförbud kan ha en positiv effekt på så sätt att luftföroreningarna inte förvärras. Jag tänker då närmast på de områden som är utsatta för inversioner. Inom ett inversionsområde skulle ett förbud mot biltrafik innebära att föroreningssituationen inte förvärras.

Som en andra väsentlig förutsättning för ett förbud bör, såsom utredningen också varit inne på, gälla att de svåra luftföroreningarna kan förväntas bli någorlunda långvariga. Föroreningsepisoder på några timmar bör enligt min mening inte få föranleda förbud. Under så pass kort tid kan hälsoriskerna inte anses vara sådana att några större befolkningsgmpper riskerar hälsan. Den förväntade föroreningsperioden bör beräknas bestå under åtminstone ett dygn. Jag utgår från att kommuner som vill utnyttja förbudsmöjligheten i samråd med bl. a. SMHI utvecklar erforderlig teknik för denna typ av prognoser för aktuella områden.

Såsom utredningen har föreslagit bör förbud få meddelas endast om kommunen har antagit en beredskapsplan för en förbudssituation. Jag behandlar senare mer detaljerat beredskapsplanens syfte och innehåll (avsnitt 3.2).

Några remissinstanser tar upp frågan om ersättning vid ett förbud. Enligt Göteborgs kommun måste ett förbud ses som "force majeur". Om en kommun på gmnd av luftföroreningssituationen anser sig tvingad att förbjuda biltrafik måste enligt Göteborgs kommun var och en stå för sina egna kostnader. Något ersättningskrav på kommunerna för eventuella ekonomiska konsekvenser kan enligt kommunen inte bli aktuellt.

Jag har i denna fråga ingen annan uppfattning än Göteborgs kommun. Lika lite som ett beslut av länsstyrelsen enligt förordningen (1979:1082) om lokala trafikföreskrifter i vissa fall att helt eller delvis förbjuda biltrafik på vissa vägar eller inom vissa områden vid svåra väderförhållanden kan föranleda skadeståndsskyldighet, bör ett beslut av kommunen att förbjuda biltrafik enligt den föreslagna lagstiftningen föranleda skadeståndsskyldighet för kommunen. Först om det är fråga om fel eller försummelse från kommunens sida aktualiseras bestämmelsema i 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) om skadeståndsansvar fördet allmänna.

Prop. 1989/90:143

frågan om den sanktion som utredningen föreslagit är tillräckligt ingri- Prop. 1989/90:143 pande. Han ser dock fördelar med den föreslagna påföljden genom att ord-ni ngsbotssystemet blir tillämpligt och menar att utfallet av den praktiska tillämpningen bör avvaktas innan någon strängare påföljd bör komma i fråga. Rikspolisstyrelsen anser att de eljest gällande parkerings- och stoppförbuden inte bör gälla vid förbud mot biltrafik vid svåra luftföroreningar.

Skälen för mitt förslag: För att ett förbud skall bli verkningsfullt krävs att överträdelser'föranleder någon reaktion från samhällets sida. Som utredningen framhållit är de reaktioner som kan komma i fråga böter och hindrande av fortsatt färd.

Enligt min mening bör en överträdelse av ett förbud närmast ses som en sådan trafikförseelse som kan sonas med böter, högst I 000 kr. Jag vill här hänvisa till vad som gäller enligt vägtrafikkungörelsen (1972:603) där numera s. k. penningböter är huvudregeln (se prop. 1986/87:34, TU 9, rskr. 75). Som bl. a. riksåklagaren varit inne på kan förseelserna då beivras genom ordningsbot. Föreskrifter härom kan meddelas i förordning.

Ett annat sätt att få förbudet verkningsfullt är att polisen hindrar fortsatt färd inom ett förbudsområde. Detta torde lämpligen ske genom att polismannen tar ifrån föraren bilnycklarna. Befogenheten att hindra fortsatt färd kräver en uttrycklig bestämmelse i lag.

3 Utformningen av föreskrifter med stöd av lagens bemyndiganden

I det följande kommer jag att ta upp några särskilda frågor som bör beaktas när föreskrifter med stöd av lagens bemyndiganden skall utformas. Jag berör därvid också mera aUmänt hur de tillfälliga bilförbuden bör hanteras i kommunerna.

3.1 Förbudsområden och undantag från förbud

Ett förbudsområde bör utformas så att den genomgående trafiken inte onödigtvis hindras. Jag vill i detta sammanhang särskilt hänvisa till de bedömningar som min företrädare gjorde i den trafikpolitiska propositionen år 1988 om bilismen och lastbilstrafikens betydelse i olika hänseenden (prop. 1987/88:50 s. 160-164). Bara några dagars förbud mot biUrafik på någon viktig genomfartsled kan förorsaka stora ekonomiska skador för t.ex. en tillverkningsindustri med modema metoder för material- och produktions-styming. Det kan inte heller begäras att en enskild kommun också skall behöva överväga vilka negativa konsekvenser ett förbud kan få för enskilda och näringsliv som har sitt verksamhetsområde långt utanför kommungränsen kanske i en helt annan del av landet.

Även om ett förbud mot biltrafik har meddelats bör gator och vägar inom
ett förbudsområde få användas av polis- och tullpersonal, personal vid kust
bevakningen, läkare, distriktssköterskor, barnmorskor eller veterinärer i
deras yrkesutövning, för transport av sjuka personer till och från läkare eller
sjukvårdinrättning, handikapptransporter, av statlig brandkår eller kom- 18

munal räddningstjänst, i väghållningsarbete eller liknande arbete på eller Prop. 1989/90:143 vid vägen, och i andra trängande fall.

När det gäller undantag för vissa kategorier av bilar anser jag liksom utredningen att sådana undantag bör få bestämmas av kommunen. De kategorier det kan bli aktuellt att göra undantag för kan vara t. ex. taxibilar, skolskjutsar, distributionsbilar till dagligvamhandeln och lastbilar för transporter till eller från en på orten viktig industri. Man kan också tänka sig att förbudet utformas på det sättet att det omfattar endast privata personbilar, dvs. personbilar som inte körs i yrkesmässig trafik. Det kan också bli aktuellt att särskilt angivna gmpper undantas. Det är viktigt att kommunen utformar förbuden på ett för allmänheten begripligt sätt.

Rätten att i förväg göra undantag från förbudet kan kommunen utnyttja till att själv välja ambitionsnivå för hur mycket trafik som kan accepteras i en förbudssituation och vilka konsekvenser för samhället i övrigt som är godtagbara. Undantagen kan tidsbegränsas eller förenas med andra särskilda villkor.

När det gäller undantagen för enskilda fall och vilka bedömningsgrunder som därvid skall tillämpas bör utgångspunkten vara att så få undantag som möjligt skall meddelas.

3.2 Beredskapsplan

Ett förbud mot biltrafik får inte komma som en överraskning för kommuninvånarna. Förbudsområdena skall därför vara fastställda i förväg och invånarna skall vara informerade. 1 likhet med utredningen anserjag att förbudsområdena bör anges i en beredskapsplan. Det bör i princip vara möjligt att meddela förbud för samtliga vägar och gator inom ett eller flera områden. Därvid bör givetvis genomfartstrafikens behov beaktas (avsnitt 3.1).

Såsom utredningen funnit kan det vara lämpligt att ange flera förbudsområden. Därigenom kan kommunen i en farlig situation beroende på luftföroreningarnas allvarlighetsgrad och spridning välja i vilket område förbud bör gälla. För att beredskapsplanen inte skall bli alltför omfattande och svårtolkad för allmänheten bör emellertid antalet förbudsområden vara begränsat. Vidare bör förbudsområdena anges på ett för allmänheten lättfattligt sätt.

Storleken och den exakta bestämningen av förbudsområdet är av stor betydelse för hur stor påverkan ett förbud får för samhällslivet. Ju större området är, desto större negativa effekter kan förväntas. Ett förbudsområde bör inte vara alltför litet om ett förbud skall få avsedd effekt. När kommunen bestämmer ett förbudsområde bör självfallet erfarenheterna från tidigare situationer med besvärliga luftföroreningar tas till vara. Kunskaper om var luftföroreningar bmkar lokaliseras skall naturligtvis utnyttjas.

När kommunen har antagit en beredskapsplan krävs en viss informations
insats. De allmänna kraven på informationen bör lämpligen preciseras i
förordning. I den mån ytterligare information är önskvärd finns det ingen
ting som hindrar att beredskapsplanen behandlar hur detta skall ske. Någon
särskild föreskrift härom torde enligt min mening knappast behövas. Läns- 19

styrelsen, polismyndigheten, trafikliuvudmän, kollektivtrafikföretag och in- Prop. 1989/90:143 tilliggande kommuner får förutsättas ha varit så inblandade i planeringsarbetet att de i de flesta faU är väl in<;atta i frågan.

I ett föroreningsläge när det finns anledning att befara att ett förbud är förestående (vamingsläge) är det viktigt att det finns ett fastlagt schema för vilka informationsåtgärder som skall vidtas. Detta schema bör framgå av beredskapsplanen. Informationen till allmänheten och samarbetet med radio och TV bör vara noga planerat. Informationen går ut på att varna och att förbereda alla på ett förbud.

Det är viktigt att informationen uppfattas såsom allvarligt menad. Alla måste förstå att det föreligger en uppenbar risk för ett biUrafikförbud om inte trafiken minskar omgående. Informationens syfte är i första hand att undvika att sådana föroreningshalter som utlöser ett förbud skall uppkomma. I ett varningsläge bör regelbunden information ges via lokalradion och i regionala nyhetsprogram i TV. Det är också tänkbart att bilisterna informeras med hjälp av elektroniska informationstavlor längs de större trafikledema. Informationen måste gå ut på att fijrmå främst privatbilisterna att minska sitt bilåkande. Informationen bör vidare uppmana till samåkning, ökat resande med kollektivtrafik och undvikande av bilåkande under högtrafik.

Jag är medveten om att det krävs ett stort mått av "miljömognad" hos kommuninnevånarna för att sådan information skall få effekt. Beredskapsplanens existens och hotet om ett biUrafikförbud kommer emdlertid enligt min bedömning att medföra att en sådan mognad uppstår och förstärks. Många människor kommer säkerligen att inse det allvarliga i situationen och hörsamma uppmaningama. En beredskapsplan har också det vidare syftet att skapa en miljömedvetenhet hos befolkningen i särskilt utsatta områden och genom i första hand friviUiga åtgärder få till stånd förbättringar av luftkvaliteten när detta behövs.

Fömtom informationsåtgärder bör planen beskriva vilka andra åtgärder kommunen skall vidta när ett förbud är nära förestående. Kommunen kan t.ex. utfärda generella dispenser från gällande parkeringsföreskrifter inom vissa områden och tillåta gratis parkering på lämpliga parkeringsplatser utanför förbudsområdena. Jag avser att återkomma till regeringen med förslag till författningsändringar som möjliggör detta.

Redan inför ett varningsläge bör kommunen i samråd med kollektivtrafikföretagen ha planerat hur kollektivtrafiken kan förstärkas. Dessa företag måste fortast möjligt få fram extra fordon och förare. Näringslivet måste ha förberett nedskärningar i driften. Genom planering i samband med utarbetandet av beredskapsplanen kan företag t. ex. ha vidtagit åtgärder som underiättar för vissa anställda att arbeta i bostaden eller att ha s.k. flextid. Vidare bör företagen ha planerat för att minska de egna transporterna samt medverkat till att organisera samåkning. I ett varningsläge fömtsätts att vissa sådana planerade åtgärder vidtas och att andra förbereds för att kunna genomföras vid ett förbud. Vad jag nu har sagt om näringslivet gäller självfallet också statlig och kommunal verksamhet och vad jag har sagt om information m. m. i ett vamingsläge gäller givetvis också i en förbudssituation.

En beredskapsplan kan tänkas innehålla två olika åtgärdsnivåer inför en
förbudssituation. I det första steget kan biltrafiken förbjudas endast mellan 20

vissa angivna klockslag eller avse endast t. ex. personbilar. I ett andra steg, Prop. 1989/90:143 när luftföroreningar når extremt höga värden, kan förbudet vara heltäckande och omfatta t. ex. både person- och lastbilar under hela dygnet. En sådan ordning kräver emellertid ytterligare omfattande planering hos kommunen och alla andra som berörs av ett förbud. Ett utvidgat förbud kräver också mer information och skyltning eftersom risken för missuppfattningar om förbudets omfattning ökar. Kommunerna bör därför noga överväga om det behövs olika åtgärdsnivåer.

Det bör enligt min mening stå varje kommun fritt att själv välja gränsvärden för när information tiU allmänheten skall ges, dvs. när vamingsläget skall anses inträda. Värdena, som bör framgå av beredskapsplanen, torde bestämmas med utgångspunkt i de som gäller för ett förbud och en bedömning av hur föroreningssituationen kan utvecklas. Vidare måste beaktas hur lång tid det kan ta innan utfärdade varningar kan tänkas få effekt.

Som framgår av vad jag anfört tidigare bör beredskapsplanen också ange vilka personbilar och lastbilar som genereUt skall undantas från förbudet.

Enligt min mening är det viktigt att beredskapsplanen kontinuerligt hålls ä jour. Samhället genomgår ständigt förändringar och beredskapsplanen måste hela tiden anpassas till nya förhållanden. Det samrådsförfarande och utställande av förslag till beredskapsplan som jag strax skall behandla bör därför äga mm inte bara innan en plan antas utan också innan den ändras.

3.3 Samrådsförfarande och utställande av planförslag

Enligt utredningen bör kommunen innan en beredskapsplan antas samråda med berörda myndigheter, organisationer och företag som väsentligt kommer att beröras av ett förbud. Därvid bör utredas vilka eventuella friviUiga inskränkningar i utsläppen som kan göras vid svåra luftföroreningar. Förslaget till beredskapsplan bör vidare stäUas, ut för att allmänheten skall få tillfälle att ge synpunkter på förslaget.

Vid remissbehandlingen har de flesta remissinstanserna understmkit behovet av ett samrådsförfarande. De har i regel inte haft något att erinra mot att förslaget till beredskapsplan ställs ut.

För egen del vill jag framhålla att ett förbud mot biltrafik i en storstad påverkaren mängd områden i samhällslivet lokalt och regionalt. Betydande stömingar kan förmodas uppkomma inom så gott som samtliga områden. Det kan inte uteslutas att ett lokalt förbud också får nationella konsekvenser.

Dessa störningar måste redovisas i kommunens beslutsunderlag. Företags- och samhällsekonomiska konsekvenser måste beaktas och ställas mot de positiva hälsoeffekterna av ett biltrafikförbud. Det är väsentligt att alla effekter kommer med i den analys som kommunen skall göra innan det kan bli aktuellt att besluta om en beredskapsplan. Det blir ytterst en bedömningsfråga om nackdelama är acceptabla i förhållande till vad man kan uppnå genom ett förbud. Ett samrådsförfarande syftar till att få fram ett så bra beslutsunderlag som möjligt.

Inom transportsektom finns i dag en väl utvecklad metod för att få fram
samhäUsekonomiska beslutsunderlag som kommunerna bör kunna an
vända sig av. Inom hälso- och sjukvårdsområdet är det sannoUkt svårare att 21

göra liknande bedömningar. Även på det området bör emellertid redan Prop. 1989/90:143 vunna erfarenheter kunna tas till vara och metoderna utvecklas.

Fömtom samhällsekonomiska bedömningar bör företagsekonomiska och kommunalekonomiska bedömningar ingå i beslutsunderlaget. När det gäller de företagsekonomiska bedömningarna är det viktigt att understryka att också faktorer som personalens hälsa bör beaktas och inte bara företagets kostnader och intäkter. I den kommunalekonomiska bedömningen bör tas med sådana effekter som påverkar kommunens finanser.

Kommunens skyldighet att samråda med olika berörda bör framgå direkt av förordning. Utredningen har föreslagit obligatorisk samrådsskyldighet med länsstyrelsen, huvudman som avses i lagen (1978:438) om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik (trafikhuvudman), polismyndighet, kommuner som berörs av planen, statens naturvårdsverk, trafiksäkerhetsverket och vägverket. För egen dd anser jag att obligatoriskt samråd med trafiksäkerhetsverket och statens naturvårdsverk inte behövs. Jag utgår från att det finns tillräcklig kompetens när det gäller trafiksäkerhetsfrågorna inom de kommuner som kan tänkas vilja anta en beredskapsplan. Inom länsstyrelsema finns också miljövårdskompetens. Därför behövs knappast obligatorisk samrådsskyldighet med naturvårdsverket.

Även landstingskommunen bör tas med i samrådsförfarandet. Ett lämpligt organ för detta samråd kan vara den hälso- och sjukvårdsnämnd som avses i 10 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:783). Samrådet bör i första hand syfta till att få fram underlag som gör det möjligt att beräkna hur många av kommuninvånarna som påverkas vid svåra föroreningar och hur allvarliga besvären bmkar vara.

Samrådet med de kommuner som genom sitt läge kommer att beröras av planen är viktigt. Samrådet får en särskild betydelse om en grannkommun där svåra luftföroreningar förekommer inte har för avsikt att upprätta en beredskapsplan. De kommuner som vill använda sig av biltrafikförbud bör också innan beredskapsplanen antas vara skyldiga att samråda med andra som har ett väsentligt intresse av hur planen utformas. Jag avser då liksom utredningen större industrier eller företrädare för lokala industriföreningar men också företrädare för statlig cich kommunal verksamhet, såsom postverket och televerket, kommunala bolag och skolor m. fl. Dessa kan ha synpunkter på t. ex. avgränsningen av förbudsområdet och tidpunkterna för ett förbud.

Samrådet syftar också allmänt till utbyte av information och synpunkter. Ett sådant samråd kan leda fram till att andra åtgärder än biltrafikförbud bör övervägas. Jag tänker mig sålunda att t. ex. ett industriföretag frivilligt kan erbjuda sig att stänga en starkt luftförorenande anläggning under en föroreningsperiod mot att kommunen inte använder sig av den möjlighet att kunna förbjuda biltrafik som den fijreslagna lagstiftningen innebär. Samrådet blir härigenom också ett fomm for diskussion om vilka frivilliga åtgärder som kan vidtas.

Jag anser vidare att samrådet bör dokumenteras. Skälet härtill är främst att det utarbetade beslutsunderlaget skall kunna kontrolleras.

Liksom utredningen anserjag att det bör finnas möjlighet också för andra
än de som omfattas av kommunens; samrådsskyldighet att ge synpunkter på 22

planens innehåll. Det kan t. ex. vara fråga om ideella föreningar och enskilda Prop. 1989/90:143 som inte ryms inom samrådskretsen. Kommunen bör därför vara skyldig att ställa ut förslaget till beredskapsplan. De bestämmelser som gäller enligt plan- och bygglagen (1987:10) för utställningsförfarandet beträffande detaljplan kan lämpligen tjäna som förebild.

Utställningen bör hållas i lokaler som är öppna under sådana tider att medborgarna kan ta del av planförslaget. UtstäUningen kan ordnas på flera platser samtidigt. Det är naturligtvis en fördel om förslaget kan ställas ut i de områden som berörs. Det bör också finnas möjlighetför. allmänheten att någonstans ställa frågor om planens innebörd.

Vad jag nu har förordat om samråd bör också gälla i fråga om ändringar av beredskapsplanen. Om det är fråga om ändringar av mindre omfattning bör samrådet kunna begränsas och kommunen behöver inte heller ställa ut förslaget.

För att ett förbud skall bli verkningsfullt fordras tillgång tiU,statliga resurser, t. ex. polis, och möjligheter till omprioriteringar av koUektivtrafiken i hela länet. Sålunda kommer åtgärderna vid ett förbud inte att kunna begränsas till en kommun och det kan uppstå situationer när det krävs en prioritering av statliga och andra resurser mellan flera kommuner som samtidigt inför förbud. För att åstadkomma den avsedda effekten och för att på bästa sätt kunna utnyttja befintliga resurser fordras en samordnad riskbedömning och samordnade åtgärder inom länet. Jag ser det därför som mycket viktigt att länsstyrelsen och de intilliggande kommunema ges ett bety--dande inflytande dels när det gäller frågan om någon beredskapsplan över huvud taget skall antas, dels när det gäller utformningen av de kommunala beredskapsplanerna. Länsstyrelsen har till uppgift att bevaka att dé regionala samordningsintressena tillgodoses. Kommunerna får i samband med-samrådsförfarandet noga överväga om man berörs av den förestående bCr redskapsplanen i den angränsande kommunen i en sådan omfattning att man bör upprätta en egen beredskapsplan.

Beredskapsplanen bör antas av kommunfullmäktige: I samband härmed' bör fullmäktige utse dels en kommunal nämnd med uppgift att .vid behov, meddela biltrafikförbuden, dels en kommunal nämnd med uppgift att pröva frågor om särskilda tiUstånd. De utsedda nämndema får i sin tur, om fullmäktige medger det, delegera beslutanderätten. Samma ordning bör gälla för hur biltrafikförbudet skall fattas och för hur det skall upphora att gälla.

En beredskapsplan som inte längre behövs bör upphävas. Beslut om detta* bör fattas av kommunfullmäktige efter det att de som kommunen samrått med i samband med planens tillkomst beretts tillfälle att yttra sig. Information om upphörande av en beredskapsplan bör ges på samma sätt :som när planen antogs.

3.4 Biltrafikförbudets kungörande och utmärkande

Utredningen har redovisat två alternativ för när ett beslut om biltrafik skall
börja gälla. Det ena alternativet innebär att beslutet-skall gälla omedelbart
när det fattas. Det andra altemativet innebär att den kommunala :nämnd
som har att fatta beslutet anger en viss tid när förbudet skall börja gälla. 23

För egen del anser jag att endast det andra altemativet bör komma i fråga Prop. 1989/90:143 och att det bör föreskrivas att det måste gå minst två timmar från beslutets kungörande till dess att det blir gällande. Skälet härför är att kommuninnevånare och andra måste beredas tillfälle att ta sig ut med bilen ur ett förbudsområde eller ordna med lämplig parkeringsplats inom området.

För kungörande av lokala trafikföreskrifter finns särskilda bestämmelser i vägtrafikkungörelsen (1972:603). Dessa bestämmelser kan inte tillämpas beträffande sådana biUrafikförbud som föranleds av farliga luftföroreningar. Inte heller kan det bli aktuellt att tiUkännage sådana beslut i någon författningssamling. Den enda möjlighet som finns att snabbt få ett förbud kungjort är att få beslutet uppläst i radio och TV. Som utredningen påpekat finns i enlighet med 6 § 3 stycket radiolagen (1966:755) i programföretagen Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och Sveriges Lokalradio AB avtal med staten föreskrivet en sk)'ldighet att på begäran av en myndighet sända meddelanden till allmänheten.

Förbudet bör också vara utmärkt genom vägmärken. Kostnadema för vägmärkena och deras uppsättning får falla på kommunerna.

De person- och lastbilar som får köra inom ett förbudsområde trots förbudet måste vara utmärkta på visst sätt. Det kan vara lämpligt att de fordon som har generella eller särskilda tillstånd förses med en särskild dekal eller annat märke i vindmtan. Märket skall underlätta övervakning och kontroU men bör inte ha någon särskild riittsverkan. Bilar som är försedda med märken skall således inte behöva stoppas av polis för kontroll av tillståndet. På märket bör bilens registreringsnummer anges i syfte att förhindra att märken flyttas från ett fordon som har tillstånd till ett fordon som saknar tillstånd.

Någon utmärkning behövs givetvis inte på fordon av vars yttre det klart framgår att de får framföras trots förbudet, t. ex. "målade" polisbilar och ambulanser.

3.5 Överklaganden

Utredningen har föreslagit att beredskapsplanen liksom förbudsbeslut skall få överklagas genom kommunalbesvär och att beslut om särskilda tillstånd skall få överklagas hos länsrätt och kammarrätt.

De flesta remissinstanser som tillstyrker utredningens förslag i huvudfrågan har i regel inget att erinra mot utredningens förslag om överklaganden. Några remissinstanser har ansett att beredskapsplanen skaU få överprövas av länsstyrelsen och regeringen i den ordning som i allmänhet gäller för allmänna förvaltningsärenden. Länsstyrelsen i Örebro län har ifrågasatt det meningsfulla i en rätt att få överklaga beslut om förbud eftersom förbudet sannolikt har upphört innan någon överprövning hunnit ske.

För egen del får jag anföra följande. Inom förvaUningsrätten skiljer man
mellan kommunalbesvär och överklaganden av förvaltningsbeslut. De båda
ordningama för att överklaga kan inte användas jämsides i samma sak. De
i kommunallagen meddelade reglema om kommunalbesvär gäller nämligen
bara om inte något annat är särskilt föreskrivet. Genom kommunalbesvär
kan man överklaga både beslut av fullmäktige och beslut av förvaUande 24

organ, dvs. kommunstyrelsen och andra nämnder. Även beslut som fattats Prop. 1989/90:143 av arbetsutskott och tjänstemän m. fl. efter delegering från en nämnd kan överklagas på detta sätt. En i 7 kap. 2 § kommunallagen upptagen bestämmelse stadgar dock förbud mot besvär över nämndbeslut av rent förberedande eller verkställande art.

Genom överklagande av förvaltningsbeslut kan talan föras mot beslut av kommunala organ i de fall en särskild överklagandeordning anges i någon specialförfattning.

Några karaktäristiska drag för den ordning som gäller för överklagande av förvaUningsbeslutbörsärskiUframhållas. Överklagningsinstitutet, somhar sitt urspmng i den statliga förvaltningen, harsom främsta syfte att tillgodose den enskilda partens behov av rättsskydd. När en sådan ordning för överklagande har anvisats som rättsmedel, har det som regel varit fråga om utpräglad myndighetsutövning mot enskilda. Genom överklagandet kan inte bara beslutets laglighet utan även dess lämplighet prövas. Myndigheten som prövar överklagandet kan sätta ett nytt beslut i det överklagades ställe.

Kommunalbesvärsreglerna finns i 7 kap. I § kommunaUagen. Vad som utmärker den kommunala besvärsprocessen är till en början att alla kommunmedlemmar är besvärsberättigade och inte bara sakägarna som vid överklagande av ett förvaltningsbeslut. Ett annat särdrag gäller överprövningens innehåll. En prövning av beslutets lämplighet är i princip utesluten, utan prövningen är begränsad tiU rättsfrågor. Besvärsmyndigheten har inte rätt att sätta ett nytt beslut i stället för det överklagade beslutet. Prövningen är nämligen kassatorisk, varmed förstås att det överklagade beslutet bara kan upphävas. Genom rättsutvecklingen har kommunalbesvär kommit att bli nästan uteslutande ett instmment för kommunmedlemmarnas kontroll av den kommunala verksamheten från offentligrättslig synpunkt. Huvudsyftet är alltså inte att värna om de enskildas rättsskydd.

Ordningen för att överklaga avgör om förvaltningslagen (1986:223) blir tiUämplig på den kommunala myndighetens handläggning eller inte. FörvaUningslagen gäller nämligen inte i alla delar ärenden hos kommunal myndighet, om ärendet avgörs genom beslut som överklagas genom kommunalbesvär (31 §).

I likhet med vad som gäller för de flesta förvaltningsmål har det även i kommunalbesvärsmål införts krav på prövningstillstånd för fullföljd av talan till regeringsrätten. Kammarrätterna är prövningsinstans närmast under regeringsrätten. Länsstyrelsernas tidigare befattning med kommunalbe-svärsmålen har numera upphört.

1 gällande rätt är de restriktivt utformade kommunalbesvären i regel det enda ordinära rättsmedlet vid överklagande av kommuners valda församlingars beslut. Med tanke på den kommunala självstyrelsen är det inte godtagbart att en statlig besvärsmyndighet ersätter ett beslut av en kommunal församling med ett heU nytt beslut i sak.

Mot bakgmnd av vad jag sålunda redovisat finner jag att övervägande skäl talar för att beredskapsplanen inte skaU få överklagas på annat sätt än genom kommunalbesvär.

När det gäller möjligheten att överklaga ett förbud ansluter jag mig till de
synpunkter som länsstyrelsen i Örebro län har fört fram. Enligt min mening 25

torde en möjlighet att överklaga ett sådant beslut sakna mening. Innan Prop. 1989/90:143 frågan har hunnit avgöras av en högre instans torde förbudet i de flesta fall ha upphört att gälla. Jag anser således att ett beslut att meddela biltrafikförbud inte skall få överklagas.

En kommunal nämnds beslut om särskilda tillstånd bör däremot få överklagas. Det är här fråga om myndighetsutövning mot enskild. Ett sådant förvaltningsbeslut bör få överklagas för att tillgodose den enskildes behov av rättsskydd. Jag delar utredningens uppfattning att länsstyrelsen och kammarrätten bör vara de instanser som överprövar beslutet.

3.6 Resursfrågor

Om en kommun vill använda sig av den nya möjligheten till tillfälliga förbud och får rätt till detta kommer även en del statliga myndigheter att beröras. Vid upprättandet av beredskapsplanen kommer sålunda länsstyrelserna att medverka. Även polismyndigheterna och vägverket skall ges möjligheter att lämna synpunkter på beredskapsplanen. Dessa myndigheters medverkan i dettas sammanhang är emeUertid av tillfällig natur och i övrigt av så begränsad omfattning att den utan vidare kan klaras inom ramen för nuvarande resurser.

Övervakningen av ett förbud kräver medverkan av polismyndigheten: Förbudet innebär emellertid samtidigt att polisens normala trafiköverva-kande uppgifter minskar. Några ökade kostnader torde därför inte uppkomma för polismyndigheten. Detsamma gäller i fråga om åklagare och domstolar.

Kommunfullmäktiges beslut om antagande av beredskapsplanen skall kunna överklagas genom kommunalbesvär hos kammarrätten. Vidare skall kommunens beslut om särskilda tillstånd kunna överklagastill länsstyrelse och kammarrätt. Det måltillskott det här kan röra sig om torde emellertid vara helt försumbart.

4 Ikraftträdande

Den nya lagen bör träda i kraft den 1 januari 1991.

Antar riksdagen lagförslaget, avser jag att snarast återkomma till regeringen med de förslag till förordningar som behövs.

5 Upprättat lagförslag

I enlighet med det anförda har inom kommunikationsdepartementet upprättats ett förslag till lag om tillfälliga bilförbud.

När det gäller frågan om detta nya förslag bör remitteras till lagrådet vill
jag framhålla att de bestämmelser i lagförslaget som endast innehåller be
myndiganden inte faller inom lagrådets granskningsområde. 1 och 2 §§ i det
nya förslaget är av den karaktären. När det gäller 3 § anserjag att förslaget är
av sådan beskaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse. 26

Sammanfattning av betänkandet pp- 1989/90:143

Bilaga 1 Vi har fått tiU uppgift att utarbeta förslag till ändrad eller ny lagstiftning som

ger kommunema möjlighet att tillfälligt förbjuda eller begränsa biltrafiken

när luftföroreningssituationen är äpecidlt besvärande. Syftet torde vara att

skapa möjlighet att i sådana situationer vidta extraordinära åtgärder för att

skydda människors hälsa.

I detta betänkande lägger vi fram förslag till en lag om förbud mot trafik med motordrivet fordon vid särskilt svåra luftföroreningar. Vidare redovisar vi vissa synpunkter och ställningstaganden beträffande gränsvärden för luftföroreningshalter samt för mätning och prognosticering av föroreningar i luften. Ett förbud mot biltrafik kan komma att medföra vittgående olägenheter för enskilda och samhället. Tiden har inte medgett att vi närmare analyserat sådana konsekvenser. En förenklad beskrivning av tänkbara effekter är intagen som bilaga till detta betänkande.

Den föreslagna lagstiftningen innebär att en kommun skall få rätt att vid särskilt svåra luftföroreningssituationer tillfälligt förbjuda trafik med motordrivet fordon inom vissa områden. För att kommunen skall erhålla denna rätt krävs att det inom kommunen har upprättats en beredskapsplan för särskilt svåra luftföroreningssiituationer. Planen måste vara antagen av kommunfullmäktige. Av beredskaipsplanen skaU det framgå vilka fömtsättningar beträffande föroreningshalter och väderläge som skall föreligga för att en särskilt svår luftförorenings situation skaU anses vara för handen. Det skall alltså ankomma på den enskilda kommunen att utifrån de lokala förhåUandena faststäUa de kriterier på luftföroreningssituationen och dess förutsedda utveckling som skall avgöra när förbud mot trafik med motordrivet fordon kan utfärdas.

Av beredskapsplanen skall vidare framgå de nödvändiga förberedelseåtgärderna och huvuddragen av den organisation som krävs vid ett förbud. De vägar och gränsema för de områden som kan omfattas av förbud skall vara angivna i planen. Planen skall också uppta en beskrivning av vilka åtgärder som skall vidtas för att lindra de negativa konsekvenserna av ett förbud.

Det kan fömtsättas att undantag från ett förbud måste förekomma i viss utsträckning. Planen skall därför uppta under vilka fömtsättningar undantag skall medges. Genom att kommunen sålunda får bestämma hur undantag skall beviljas ges den möjlighet att meddela såväl individuella som generella undantag och kan på så sätt bl. a. reglera vilken omfattning ett förbud får på den totala trafikvolymen. Det blir alltså möjligt för den enskilda kommunen att tillämpa lagen med en betydande grad av flexibilitet.

Innan kommunen fastställer innehållet i beredskapsplanen skall den vara
skyldig att ha omfattande samråd. Under planarbetet skall samråd ske med
andra kommuner som berörs och med länsstyrelser inom regionen. Sam
rådsskyldigheten gäller även mot trafikhuvudmän och polismyndighet. Vi
dare skall kommunen vara skyldig att samråda med statens naturvårdsverk,
trafiksäkerhetsverket och vägverket. För att bereda aUmänheten möjlighet
att påverka innehållet i planen skaU planförslaget ställas ut till offentlig
granskning. Avsikten med samrådsförfarandet och utställandet är bl.a. att
tillförsäkra kommunen det bästa möjliga beslutsunderiaget. Samrådsförfa- 28

randet skall dessutom bidra till att skillnader mellan olika kommuner inom Prop. 1989/90:143
en region i fråga om gränsvärden m. m. i möjlig mån undviks. Bilaga 1

Enligt lagförslaget skall en kommunal nämnd som kommunfullmäktige bestämmer ta ställning till om de i planen angivna fömtsättningarna för ett förbud i ett visst läge är uppfyllda och om så befinnes vara fallet besluta om förbud. Om kommunfullmäktige beslutar det får nämnden uppdra åt ett utskott, en ledamot eller en anställd hos kommunen att på nämndens vägnar fatta beslut om förbud.

Ett förbud skall kungöras genom att det läses upp i radio eller TV. Vidare måste förbudet utmärkas med vägmärken vid gränserna för det område där det skall gälla.

Den som överträder ett förbud kan dömas till böter. Fortsatt färd i strid mot ett förbud skall hindras av polis.

Betänkandets lagförslag Prop. 1989/90:143

Bilaga 2 Förslag till

Lag om förbud mot trafik med motordrivet fordon vid särskilt

svåra luftföroreningar

Härigenom föreskrivs följande

1 § Vid särskilt svåra luftföroreningssituationer får en kommun utan hinder av i övrigt gällande bestämmelser besluta om tillfälligt förbud mot trafik med motordrivet fordon på vissa vägar eller inom vissa områden av kommunen.

Förbud får meddelas endast om kommunen har antagit en beredskapsplan för särskilt svåra luftföroreningssituationer.

2 § En beredskapsplan för särskilt svåra luftföroreningssituationer skall
behandla de gmndläggande förutsättningama för att förbud enligt denna lag
skall få meddelas, de nödvändiga förbereddseåtgärdema och huvuddragen
av den organisation som krävs vid förbud. 1 enlighet härmed skall planen
uppta bl. a.

a) uppgift om de ämnen vars koncentration i luften skall vara bestämmande för bedömningen av humvida en särskilt svår luftföroreningssituation föreligger,

b) vilket gränsvärde, som vid denna bedömning skall gälla för respektive ämne, samt på vilket sätt, hur ofta och på hur många ställen mätning a v dessa ämnen skall ske,

c) vilket faktaunderlag som skall ligga till gmnd för bedömningen av den aktuella vädersituationen och utvecklingen av denna,

d) vilka fömtsättningar som, v:id en sammantagen bedömning av väder
situationen och dennas utveckling samt de aktuella föroreningshalterna,
skall vara uppfyllda för att förbud skall få meddelas,

e) de särskilda gator och vägar eller gränsema för det eller de områden där
förbud kan komma att gälla,

O hur förberedande information till allmänheten, närliggande kommuner, trafikhuvudmän, polisen och andra berörda myndigheter, m. fl. skall organiseras,

g) beskrivning av åtgärder som skall vidtas för att lindra påfrestningama på samhällslivet vid ett förbud,

h) vilka organ inom kommunen som har ansvar för respektive åtgärd,

i) vilken kommunal nämnd som enligt 8 § har att besluta om förbud,

j) hur ett förbud skall komma till allmänhetens kännedom,

k) under vilka fömtsättningar u ndantag som avses i 10 § andra stycket kan medges samt

1) vilken kommunal nämnd som enligt 10 § andra stycket har att pröva frågor om undantag.

3 § När ett förslag till beredskapisplan upprättas skall kommunen samråda med de länsstyrelser, trafikhuvudmän, polismyndigheter och kommuner som berörs av planen. Samråd skall också ske med statens naturvårdsverk, trafiksäkerhetsverket och vägverket. Andra som har ett väsentligt intresse av förslaget skall beredas tillfälle till samråd.

4 § Innan förslaget till beredskapsplan antas, skaU det ställas ut tiU granskning under minst fyra veckor. Den som vill lämna synpunkter på förslaget

skall göra detta skriftligen under utstäUningstiden. 30

Kungörelse om förslagets utställande skall före utställningstidens början Prop. 1989/90:143 anslås på kommunens anslagstavla och införas i ortstidning. Av kungörelsen Bilaga 2 skall framgå varutställningcn äger rum samt inom vilken tid, på vilket sätt och till vem synpunkter på förslaget skall lämnas.

5 § Bestämmelserna i 3 och 4 §§ gäller även i fråga om ändringar i bered
skapsplanen.

Om ett förslag till ändring av beredskapsplanen är av endast begränsad omfattning får kommunen begränsa samrådet och underiåta att ställa ut förslaget.

6 § Beredskapsplanen antas av kommunfullmäktige.

7 § När kommunfullmäktige har antagit beredskapsplanen skall den tillställas berörda grannkommuner, länsstyrelser, trafikhuvudmän och polismyndigheter samt regeringen, statens naturvårdsverk, trafiksäkerhetsverket och vägverket.

Information om planen, innefattande uppgifter om vägar och områden där förbud enligt denna lag kan komma att gälla, skall lämnas i ortstidning eller på annat motsvarande sätt meddelas allmänheten.

8 § Förbud eriligt denna lag meddelas av den kommunala nämnd som kommunfullmäktige bestämmer. Nämnden får, om kommunfullmäktige beslutar det, uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller suppleant eller åt en anställd hos kommunen att på nämndens vägnar fatta beslut om förbud.

9 § Beslut om att förbud skall börja gälla skall kungöras genom att läsas upp i rundradio. Detsamma gäller för beslut om att förbud skall upphöra. Under tiden ett förbud gäller skall det vara utmärkt med vägmärken vid berörd väg eller vid gränserna för berört område.

10 § Även om förbud enligt denna lag gäller får trafik utföras

1. av polis- och tullpersonal, personal vid kustbevakningen, läkare, distriktssköterskor, barnmorskor eller veterinärer i yrkesutövning,

2. för transport av sjuka personer till elstans och från läkare eller sjukvårdsanstalt,

3. av statlig brandkår eller kommunal räddningskår vid räddningstjänst,

4. i väghållningsarbete eller liknande arbete på eller vid vägen, eller

5. i andra med I. 4. jämförliga trängande fall.

Fråga om ytterligare undantag prövas av den nämnd som kommunfullmäktige bestämmer. Nämnden får, om kommunfullmäktige beslutar det, uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller suppleant eller åt en anställd hos kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Undantag får förenas med särskilda villkor.

11 § Den som bryter mot ett förbud enligt denna lag döms tiU böter, högst ettusen kronor, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken eller lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott.

12 § Framförsfordonistridmotettförbudenligtdennalagskallpolisman hindra fortsatt färd.

13 § Kommunfullmäktiges beslut enligt 6 § och en kommunal nämnds beslut enligt 8 § får överklagas enligt 7 kap. kommunallagen (1977:179).

Sammanställning av remissyttrandena Prop. 1989/90:143

Bilaga 3

1 Remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av:

Riksåklagaren, rikspolisstyrelsen, överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB), socialstyrelsen, banverket, vägverket, trafiksäkerhetsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), transportrådet, plan-och bostadsverket, statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden för miljöskydd, kammarrätten i Göteborg, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs samt Västernorrlands län, delegationen för miljöprojekt Göteborg, Göteborgs kommun, Göteborgsregionens kommunalförbund. Göteborgsregionens Lokaltrafik AB, Handikappförbundens Centralkommitté, Kungl. Automobil Klubben (KAK), Landsorganisationen i Sverige (LO), Landstingsförbundet, Malmö kommun. Malmöhus Läns Trafik AB, Motormännens Riksförbund (M), Stockholms stad, Stockholms läns landsting, AB Storstockholms Lokaltrafik, Svenska busstrafikförbundet, Svenska kommunförbundet. Svenska LokaUrafikföreningen, Svenska vägföreningen. Svenska Åkeriförbundet, Sydvästra Skånes Kommunalförbund och Tjänstemännens centralorganisation (TCO). Följande som beretts tillfälle att avge yttrande har avstått: Centralorganisationen SACO/SR, Greenpeace, länstrafiken i Älvsborgs län. Miljöförbundet, Motorförarnas Helnykterhetsförbund, OK-Bilistema, Svenska Naturskyddsföreningen och Svenska Taxiförbundet.

2 Remissyttrandena
2.1 Förslaget i allmänhet

Flertalet remissinstanser är positiva till eller motsätter sig inte att biltrafik skall få förbjudas vid svåra luftföroreningar. Endast ett fåtal remissinstanser avstyrker förslaget med hänvisning till att det inte föreligger något behov av sådana åtgärder. Några anser emellertid att flera praktiska frågor av olika slag bör beredas och övervägas betydligt mer ingående innan en reglering införs.

Flera remissinstanser som är positiva till förslaget framhåller nödvändigheten av att genom långsiktig planering förbättra miljön och framhåller bl. a. att det är främst genom sådant arbete som man hindrar att befolkningen exponeras för höga luftföroreningar.

Socialstyrelsen m. fl. remissinstanser anför att en lag om tillfälligt förbud mot biltrafik inte får förhindra den långsiktiga planeringen för en bättre luftkvalitet.

SMHI pekar på att den typ av tillfälliga åtgärder mot luftföroreningar som utredningen föreslår inte kommer att lösa luftmiljöproblemen, vilket måste ske med permanenta åtgärder.

Enligt transportrådet bör den långsiktiga planeringen mot svårigheter av
det slag som här avses i första hand inriktas mot åtgärder vid käUan. Oavsett
vilka förberedande åtgärder som vidtas kan det dock inte uteslutas att situa- 33

3 Riksdagen 1989/90. 1 saml Nr 143

tioner kan uppkomma där den enda rimliga åtgärden är att vidta kraftiga Prop. 1989/90:143 begränsningar av trafiken. För att skapa rätt förståelse hos allmänheten och Bilaga 3 andra berörda för sådana åtgärder som förbud eller kraftig begränsning av biltrafik torde det vara nödvändigt att man först har vidtagit de möjliga långsiktiga åtgärder som motverkar effektema av en svårbemästrad luftföroreningssituation. Vetskapen om att ett förbud kan komma att utfärdas bör vara ett incitament för berörda företag och andra att vidta åtgärder för att minska olägenheterna av ett sådant förbud.

Statens naturvårdsverk pekar på att det varit kommitténs huvuduppgift att utreda och föreslå styrmedel som varaktigt kan minska storstadstrafikens miljöstörningar. Naturvårdsverket anser att det i första hand är denna typ av styrmedel som är angelägen. Tillfälliga förbud bör ses som nödåtgärder som i vissa situationer kan behöva tillgripas i avvaktan på att man med mer permanenta åtgärder förbättrat miljösituationen så att risken för "särskilt svåra luftföroreningssituationer" blir mycket liten.

Enligt länsstyrelsen i Stockholms län krävs vid en situation med svåra luftföroreningar en helhetsbedömning av möjliga åtgärder beträffande samtliga relevanta emissionskällor. Länsstyrelsen anser det därför vara en brist att inte kommitténs direktiv även omfattat möjlighet att införa restriktioner vad gäller andra verksamheter som t. ex. industri- och energianläggningar.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län påtalar det allvarliga i att samhället försatt sig i en sådan situation att en lag av denna typ ansetts nödvändig. Möjligheten att tillfälligt förbjuda trafik får inte ersätta konkreta miljöförbättrande åtgärder. Länsstyrelsen menar dock att i en situation där luften anses hälsovådlig att inandas är det ekonomiska avbräcket av underordnat intresse. Sammanfattningsvis anser länsstyrelsen att den möjlighet att snabbt stoppa biltrafiken som förslaget innebär i vissa situationer kan vara nödvändigt.

LO, som tillstyrker utredningens förslag, menar att förbud mot biltrafik endast bör komma i fråga i nödsituationer, dvs. när halten av luftföroreningar medför akut hälsofara.

Svenska kommunförbundet, som också tillstyrker förslaget, anser att ett tillfälligt trafikförbud skall vara till för att avvärja ett kristillstånd och kan endast komma att tillämpas vid något enstaka tillfälle och då under en kortare tidsperiod. Liknande synpunkter framförs bl.a. av Svenska Lokaltrafikföreningen.

Bland de remissinstanser som avstyrker eller är tveksamma tiU förslaget med hänvisning till att frågan bör beredas och övervägas mer ingående märks riksåklagaren, vägverket och koncessionsnämnden för miljöskydd.

Riksåklagaren instämmer i allt väsentligt i vad överåklagaren vid åklagarmyndigheten i Stockholm anfört såsom underremissinstans tiU riksåklagaren. Överåklagaren anför bl. a. att ett försök att mer ingående klarlägga och analysera olägenheterna med ett förbud borde ha varit en självklarhet innan ett förslag tiU en förbudslagstiftning läggs fram. Omfattningen av de negativa verkningama av ett trafikförbud och hur man söker begränsa detta kan antas få stor betydelse för hur allmänheten uppfattar förbudet och

därmed också för fömtsättningarna att uppnå en god efterlevnad med rim- Prop. 1989/90:143
liga övervakningsresurser. Bilaga 3

Vägverket anser att lagförslaget inte är tillräckligt underbyggt av betänkandet. Lösningen av alla de svåra problemen har i stället överlåtits till den enskilda kommunen. Verket menar att betänkandet närmast har karaktär a v en förtjänstfull förstudie. I utredningsuppdraget har ingått dels att överväga och lämna förslag till gränsvärden för föroreningshalter samt hur dessa bör mätas och prognostiseras, dels att belysa effekterna av förbud eller inskränkningar i trafiken och föreslå åtgärder som så långt som möjligt minskar de negativa verkningarna av ett beslut. Utredningen har inte enligt vägverket på ett tiUfredsställande sätt kunnat fullgöra uppdraget i dessa avseenden vilket får bedömas mot den korta tid som stått till förfogande. Ett gediget kunskapsunderlag är en fömtsättning vid bedömningen om en föroreningsepisod bör föranleda särskilda åtgärder, vilka åtgärder som är önskvärda och hur åtgärderna bör vidtas allt avvägt mot de kostnader åtgärderna skulle förorsaka den enskilde och samhället. Verket menar att detta kunskapsunderlag saknas.

Koncessionsnämnden för miljöskydd beklagar bl. a. från miljösynpunkt att förevarande utredning liksom andra utredningar på miljöområdet under senare år måste arbeta under sådan tidspress att utredningsarbetet av nödvändighet måste få karaktären av hafsverk. Med hänsyn framför allt till att konsekvenserna i olika hänseenden av tillfälliga förbud mot biltrafik inte är utredda finner nämnden att betänkandet inte bör läggas till gmnd för någon ny lagstiftning. Sammanfattningsvis finner nämnden att kommittén inom ramen för sitt huvuduppdrag bör fortsätta utredningsarbetet om frågan om tillfälliga förbud mot biltrafik och konsekvenserna av sådana förbud i olika hänseenden. Enligt nämnden bör därvid övervägas om inte också andra åtgärder kan vidtas beträffande trafiken som skulle kunna tillgodose det syfte som föranlett utredningsarbetet.

Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget med hänvisning till att den föreslagna lagstiftningen inte behövs märks främst de motororganisationer som yttrat sig.

M anför bl. a. att det i Sverige hittills inte förekommit sådana luftföroreningssituationer att det uppstått medicinska hälsorisker för stora befolkningsgmpper och att utredningsförslaget mot den bakgmnden framstår som starkt överarbetat.

KAK anser att det är tveksamt om de åtgärder förslaget innebär över huvud taget är nödvändiga och pekar bl. a. på att trafiken i Berlin och Hamburg år 1987 endast behövde förbjudas under två respektive en dag.

En del remissinstanser, bl. a. koncessionsnämnden för miljöskydd, ifrågasätter behovet av lagstiftning mot bakgmnd av det efter hand aUt ökande antalet fordon med katalytisk avgasrening.

KAK anför att antalet fordon med katalytisk avgasrening ökat markant och att detta inte berörts i betänkandet. Eftersom sådana fordon i ytterst ringa mån bidrar tiU de aktuella föroreningssituationerna kan en eventueU lagstiftning och det därpå följande planarbetet hos kommunerna inom kort vara bortkastat.

Också M pekar på den snabba introduktionen av katalysatorbilarna och 35

anför att nästan en fjärdedel av allt trafikarbete på personbilssidan i dag Prop. 1989/90:143 utförs av bilar med katalytisk avgasrening. Enligt M blir förslaget om bil- Bilaga 3 förbud ur föroreningssynpunkt alltmer inadekvat för varje dag som går. Ett snabbt utbyte av dieseldrivna kollektiv- och distributionsfordon vore enligt M en effektivare väg mot bättre miljö än tillfälliga bilförbud.

2.2 Förutsättningarna för ett förbild

Utredningsförslaget innebär att det skall ankomma på den enskilda kommunen att utifrån de lokala förhållandena fastställa de kriterier på luftföroreningssituationen och dess förutsedda utveckling som skall avgöra när förbud mot biltrafik kan utfärdas.

Flera remissinstanser anser att gemensamma riktvärden för förorenings-nivåer och bedömningsgmnder bör utarbetas för hela landet. Bland dessa märks bl.a. socialstyrelsen, vägverket, länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus, Göteborgs och Bohus, Örebro samt Västemorrlands län, Göteborgs kommun. Göteborgsregionens kommunalförbund, KAK, Svenska Kommunförbundet och TCO.

Socialstyrelsen anför att hälsoeffekterna inte är beroende av kommungränser och att det därför är viktigt att likvärdiga kriterier upprättas för bedömningen av när luftförorenirgarna är särskilt svåra. De olika kommunernas skilda ambitionsnivåer kan inte ensamma avgöra om för befolkningen negativa hälsoeffekter uppstår. En gränsvärdeslista behöver därför upprättas nationellt varvid erfarenheter från andra länder bör inhämtas. Vidare menar socialstyrelsen att metoder för att mäta luftkvalitén i en tätort bör tas fram så att mätresuUaten blir jämförbara. För att förhindra att ett tillfäUigt förbud mot biltrafik leder till onödig oro och besvär hos befolkningen är det nödvändigt att beredskapsplanen utformas med utgångspunkt från definierade hälsokriterier.

Också vägverket framhåller betydelsen av att det centralt fastställs gränsvärden för tillåtna luftföroreningar och tillhörande exponeringstider. Vidare måste enligt verket göras en bedömning av hur mycket som är lokalt producerat och hur mycket som importeras endast den lokala andelen kan påverkas av ett biltrafikförbud. Vidare måste episoderna prognostiseras med tillräcklig framförhållning och avstämning ske mot lokala mätningar.

Länstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att regeringen skall ge riktlinjer till ledning för kommunens beslut om de fömtsättningar (föroreningsämnen, halter av dessa ämnen, varaktighet, mätmetoder m. m.) som enligt beredskapsplanen skall gälla för att ett trafikförbud skall få meddelas.

SMHI understryker vikten av att det byggs upp ett prognos- och övervakningssystem och att det därvid etableras kontakt med institutet för att kommunen skall få bästa möjliga prognosunderlag.

Statens naturvårdsverk anser att man på goda gmnder kan ifrågasätta om
varje enskild kommun skall kunna ha en egen uppfattning om vad som skaU
avses med "en särskilt svår luftfijroreningssituation", Kriteriema bör ju
vara satta med utgångspunkt i när effekter på människors hälsa kan förvän
tas och detta kan ju knappast variera mellan olika kommuner. Å andra
sidan, framhåller verket, kan en centraU definierad "larmnivå" göras 36

verkningslös i beredskapsplanen genom att den kombineras med åtgärder Prop. 1989/90:143 som saknar effekt. De överväganden som görs i betänkandet beträffande Bilaga 3 bedömningsgrunder och gränsvärden jämte riktvärden för luftkvalitet bör kunna utgöra vägledning för kommunernas arbete.

2.3 Beslutande myndighet

I frågan om vem som skall besluta om tillfälliga förbud är remissinstanserna oense. Omkring hälften tillstyrker eller lämnar utredningens förslag utan erinran. Den andra hälften är mer eller mindre kritiska mot att kommunerna skall bli beslutande myndighet och anser i stället att beslutsbefogenheten skall ankomma på länsstyrelserna. Många menar att länsstyrelsen under alla förhållanden bör ha ett avgörande inflytande på besluten.

Svenska kommunförbundet delar utredningens uppfattning att kommunerna är bäst skickade att avgöra dessa frågor. Genom det tillsy nsans var som miljö- och hälsoskyddsnämnden har och den övriga kompetensen som finns inom kommunen får frågan en allsidig förankring genom den hanterings-ordning som föreslås.

Bland de remissinstanser som anser att det skaU ankomma på länsstyrelsen att meddela erforderliga förbud märks bl. a. riksåklagaren, trafiksäkerhetsverket, och koncessionsnämnden för miljöskydd.

Riksåklagaren anför att i de storstäder där regleringen kan komma att få praktisk tillämpning förhåller sig det ofta så att kommunerna "går i och ur varandra". Man kan därför räkna med att vid en akut situation flera förbudsplaner kan komma att gälla för ett enda sammanhängande geografiskt område. Därvid skulle skiftande fömtsättningar för och olika omfattningar av de rådande förbuden kunna komma att gälla. Detta skulle i sin tur skapa oklarhet för den enskilde om vad som faktiskt gäller i olika delar av det aktuella området. Svårigheterna att i ett sådant läge övervaka efterlevnaden och beivra överträdelser av förbuden är uppenbara. Detta talar enligt riksåklagarens mening starkt för att det skall ankomma på länsstyrelsen, som är obunden av kommungränsema, att upprätta och fastställa beredskapsplanerna och meddela erforderliga förbud.

Trafiksäkerhetsverket menar att det framgår av utredningsmaterialet att ett förbud ger verkningar långt utanför den kommun som meddelar förbudet. Särskilt svåra luftföroreningssituationer är sällan bundna till en enda kommun. Vid ett förbud behöver åtgärder vidtas långt utanför den kommun där trafiken förbjuds. Beslutskompetensen måste bl. a. därför enligt verkets mening läggas på en myndighet med ett geografiskt vidare kompetensområde än en kommuns. Länsstyrelserna har redan i dag ett brett kompetensområde och skaU bl. a. handha trafikregleringsfrågor. Länsstyrelserna har också i dag genom förordningen (1979:1082) getts ett särskilt mandat att besluta om tillfälligt förbud mot biltrafik om det behövs på grund av särskilt svåra väderförhållanden.

Enligt koncessionsnämnden för miljöskydd talar övervägande skäl för att
anförtro länsstyrelsen beslutanderätten bl. a. med hänsyn tiU att flera kom
muner kan vara berörda av ett förbudsförfarande. Enligt nämnden är det
inte tillräckligt med det samrådsförfarande som utredningen föreslagit. 37

Enligt Malmöhus läns Trafik AB ter det sig orimligt att varje enskild Prop. 1989/90:143 kommun ges möjlighet att stoppa biltrafik - särskilt i Malmöområdet där - Bilaga 3 kommunerna till ytan är mycket små. Enligt utredningens förslag skulle t. ex. Skånes minsta kommun, Bjiirlöv, kunna besluta att stänga av all norrifrån kommande trafik till Malmö, bl.a. riksväg E6 och E66.1 praktiken skulle detta innebära att trafiken i hela Malmöregionen lamslogs. Samtidigt kan konstateras att en mycket stor del av luftföroreningarna i Bjurlöv kommer från angränsande områden varför luftföroreningsituationen i Bjurlöv i stort inte skulle förbättras. Bolaget anser mot bakgmnd av det anförda att beslutanderätten bör läggas på länsstyrelsen som får samråda med berörda kommuner.

Om utredningsförslaget skulle antas förordar vägverket att undantag görs åtminstone för Stockholms län så att rätten att meddela beslut där skaU ankomma på länsstyrelsen. I Storstockholm är nämligen så många kommuner berörda att en nödvändig samordning hos kommunerna av åtgärdema skulle bli svårgenomförbar.

Flera remissinstanser som godtar utredningens förslag om att beslutanderätten skall anförtros kommunerna menar att länsstyrelserna i ett eller annat avseende skall involveras i beslutsprocessen.

Sålunda pekar plan- och bostadsverket på att trafiken i storstadsregionerna är kommunövergripande med framför aUt stor arbetspendling med bil. Det kan i dessa områden finnas olika uppfattningar mellan kommunerna om miljösituationen, bedömningen av gränsvärden för föroreningarna och omfattningen av bilförbudet. Lagen bör därför enligt verkets mening kompletteras med regler för kommunövergripande regional samordning med förslagsvis länsstyrelsen som samordningsinstans.

Statens naturvårdsverk föreslår att länsstyrelsen ges rätt att under vissa angivna fömtsättningar liknande de som gäller för detaljplan i plan- och bygglagen (1987:10) upphäva kommunernas beredskapsplaner. Liknande synpunkter framförs av länsstyrelsen i Västmanlands län.

Länsstyrelsen i Stockholms län anser att ansvaret för att fastställa den kommunala beredskapsplanen bör åvila länsstyrelsen, som därigenom ges möjlighet att bevaka de regionala samordningsintressena. Länsstyrelsen bör också i detta sammanhang ha möjlighet att begära att en kommun upprättar en beredskapsplan om kommunen berörs av en angränsande kommuns åtgärder. Länsstyrelsen pekar bl. a. på att effekterna av ett beslut om förbud mot biltrafik i en kommun kan få mycket omfattande konsekvenser i en annan kommun. För att genomföra ett förbud fordras tillgång till statliga resurser som t.ex. polis och möjlighet tiU omprioritering av kollektivtrafiken inom länet.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att det i princip bör an
komma på kommunerna själva att bestämma ambitionsnivå och innehåll i
beredskapsplanerna. Statens inflytande bör begränsas på så sätt att rege
ringen ger riktlinjer till ledning för kommunens beslut om de fömtsättningar
som enligt beredskapsplanen skall gälla för att trafikförbud skall få medde
las. Vidare bör enligt länsstyrelsen finnas möjligheter för länsstyrelsen och
regeringen att överpröva beredskapsplanens materiella innehåll (se avsnitt
2.7). 38

5'/oc/c/;o/w5/ä/M/an(.?nnärinnepåtankenattläggaettsamordnatansvar Prop, 1989/90:143 för kommunernas beredskapsplaner på länsstyrelsen eller ett annat organ Bilaga 3 som omfattar hela regionen. För stockholmsregionen diskuteras för närvarande inrättande av ett regionalt luftvårdsförbund som också skulle kunna vara ett lämpligt samordningsorgan.

Många remissinstanser som godtar utredningens förslag framhåller nödvändigheten av samordning meUan kommunerna inom samma region.

Sålunda anför Göteborgsregionens kommunalförbund att flera region-kommuner, t.ex. dalgångsavsnitten i PartiUe och Mölndals kommuner, kommer att ha lika höga luftföroreningshaUer som delar av det område som angetts som beredskapsområde i Göteborg. Skall lagstiftningen utnyttjas i regionen bör en samordnad beredskapsplanläggning ske.

Sydvästra Skånes kommunalförbund anser att ett kommunalförbund bör få samma möjligheter som en kommun, om de berörda kommunema så önskar, att upprätta en gemensam beredskapsplan. Storstadsområdet i sydvästra Skåne med dess nio kommuner och en halv milj. innevånare är geografiskt begränsat till en normalsvensk kommuns yta. Beroendet av bilen inom området är större än i landets båda andra storstadsområden.

Svenska Lokaltrafikföreningen menar att beredskapsplanerna skall antas av kommunfullmäktige men fastställas av regeringen. Situationer där små kommuner med stor genomfartstrafik tillämpar hårdare riktlinjer än intill-liggande storstadskommuner måste undvikas. Det är inte rimligt att en sådan liten kommun skall kunna strypa trafiken till ett helt storstadsområde.

Svenska vägföreningen anser att frågan om samordning av de kommunala planerna inom en storstadsregion bör övervägas ytterligare, framför allt med tanke på att ett beslut om trafikförbud måste fattas inom en starkt begränsad tidsrymd. Föreningen frågar bl.a. hur man i ett krisläge snabbt skall kunna få fram samstämmiga beslut och biltrafikförbud i alla berörda kommuner med varierande organisationsformer eller olika politiska majoriteter. Vädersituationen kan förändras snabbt och de obekväma besluten måste fattas inom ett antal timmar och inte veckor.

2.4 Beredskapsplanen

De allra flesta remissinstansema godtar utredningens förslag beträffande beredskapsplanen. Många instanser betonar behovet av att planen upprättas i samråd med andra berörda myndigheter och organisationer. Flera detaljsynpunkter framförs.

Riksåklagaren understryker att det ur lagföringssynpunkt är viktigt att planen är klar i ddtaljerna så att det inte för någon väg eller gata kan råda tvivel om humvida trafik är tillåten eUer förbjuden i en förbudssituation. Enligt Landstingsförbundet är det nödvändigt att samråd sker med berört landsting för att bl.a. klargöra hur persontransporter till vårdinrättningar kan verkställas.

LO pekar på att de problem som uppstår vid trafikförbud direkt påverkar
arbetsförhållandena för många yrkesgmpper och att samråd därför bör ske
mellan kommunerna och berörda arbetsmarknadsparter. 39

2.5 Undantag från förbudet Prop. 1989/90:143

Utredningsförslaget innebär att generella undantag från förbudet skall gälla "flS för bl. a. polis, tull, hälso- och sjukvårdpersonal, vårdtransporter, brandkår och vägarbetsfordon. I övrigt skall kommunen få bestämma vilka generella och individuella undantag som skall gälla vid en förbudssituation.

Riksåklagaren ifrågasätter om de undantag som utredningen föreslår ger en tillräckligt vid-undantagskrets. Det mest angelägna är ändå att hålla undan den stora träfikmassan. Däremot förefaller allmän och viss privat nyttotrafik kunna generellt tillåtas: i ganska stor utsträckning. Härigenom kan kanske en annars ganska omfattande dispensgivning undvikas.

Trafiksäkerhetsverket, LO, AB Storstockholms Lokaltrafik m.fl. fömtsätter att ett förbud inte skall gälla kollektivtrafiken.

Länsstyrelsen i Stockholms län menar att utgångspunkten måste vara att dispenser från förbudet bör beviljas mycket restriktivt.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att det är viktigt att undantagen redan i beredskapsplanen görs tillräckligt omfattande. Möjligheten att efter en prövning i det enskilda fäUet ge undantag måste av praktiska skäl reserveras för alldeles speciella fall.

Handikappförbundens Centralkommitté anför att ett generellt förbud mot biltrafik inte får drabba färdtjänsten och handikappfordon.

Svenska Vägföreningen pekarpåiitt man i Västtyskland undantagit fordon med katalytisk avgasrening. Föreningen; frågar också hur man skall klara buss- och distributionstrafiken med diseldrivna fordon och hur dessa fordon som tUl stor del skall bära den kollektiva trafiken påverkar miljön.

Svenska Åkeriförbundet anser att ett förbud rimligtvis inte bör drabba genomfartstrafiken dvs. trafiksom inte har något ärende till den aktuella orten. Kringfartsleder utanför restriktionsområdet bör finnas. Trafik till och från och inom bilfarjehamnar och terminaler för kombitrafik måste enligt förbundet få tillåtas också inom förbudsområden.

2.6 De negativa eCTekterna av ett föirbud och möjligheterna att lindra dessa

Som framgått är många remissinstanser kritiska mot utredningen för att de negativa effektema av ett förbud inte belysts närmare. Flera anser att såväl ekonomiska som praktiska konsekvenser måste utredas närmare.

Sålunda saknar vägverket bl.a. klarlägganden av de ekonomiska effektema för enskilda och samhället vid ett;förbud.

KAK anser att följderna av en avstängning måste utredas vidare med frågeställningarna: Vilka blir éffékterna''för näringslivet och offentlig verksamhet? Hur kommer kollektivtrafiken att klara en avstängning? Vilka miljöeffekter uppstår i området närmast den avspärrade zonen?

Göteborgsregionens kommunalförbundkonsXaXerar att de åtgärder som kan vidtas med stöd av lagstiftningen kan få ekonomiska följder för enskilda och företag genom inkomst- och produktionsbortfall och ställer frågan om krav på ersättning kan komma att ställas mot kommunema.

Svenska vägföreningen frågar vem som skall bära de ekonomiska konse
kvenserna av en trafikavstängning - individ, företag eUer samhälle eller om 40

ingen ersättning är tänkt att utgå. Liknande frågor framförs av Göteborgs- Prop. 1989/90:143
regionens kommunalförbund. Bilaga 3

Göteborgs kommun menar att det inte kan bli aktueUt med några ersättningskrav mot kommunerna vid förbud.

När det gäller möjligheterna att mildra de negativa effekterna av ett för-budihänvisar länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län till beräkningar som visaratt kollektivtrafiken inte har någon möjlighet att öka sin kapacitet så att alla resanden får,plats. Detta innebär att vissa verksamheter kan behöva stänga helt och:att ändringar av arbetstider bör tillämpas generöst.

Göteborgsregionens Lokaltrafik AB framhåller att kollektivtrafiken i Göteborg kortsiktigt knappast kan klara mer än 10-20% resandeökning under högtrafik. KoUektivtrafiken behöver öka med 600 - 700 % om samtliga personresor till och från Göteborg skall ske kollektivt under högtrafik.

Malmöhus Läns Trafik AB anser att en kapacitetshöjning av kollektivtrafiken på upp till 50 % kan skapas i Malmöregionen genom att bussar lånas in och vagnparken disponeras om.

AB Storstockholms Lokaltrafik anser att bolagets kapacitet bör kunna tillgodose den ökade efterfrågan på kollektivtrafik vid ett tillfälligt förbud. Trafikanterna skulle dock utsättas för mycket stora påfrestningar, främst i ■form av ökade väntetider.

Svenska busstrafikförbundet är berett att verka för tillfälligt nödvändiga resursförstärkningartill kollektivtrafiken. Förbundet påpekar att möjlighetema till dettaikan hindras av att tillgången på för ändamålet användbara bussar begränsas bl.a. av regler om särskild utformning och utmstning av bussar för linjeträfik.

Svenska lokaltrafikföreningen anför att nuvarande kapacitet hos trafikföretagen är dimensionerad efter reseefterfrågan under msningstid och uppvisar ytterst liten reservkapacitet.

Enligt träfiksäkerhetsverket bör vid en förbudssituation den långdistanta trafiken ledas in på vägar som går utanför förbudsområdet. Exempelvis bör vid förbud i stockholmsområdet den långväga trafiken ledas över Strängnäs, Kvicksund eller väster om Mälaren. Vägvisning över sådana alternativvägar bör förberedas. För att undvika trafikstockningar bör trafik till förbudsområdet ges möjlighet att stanna redan på långt håll.

Enligt plan- och bosladsverkel bör föreskrivas ett varningsskede om åtta-tio timmar föratt ge den enskilde innevånaren och näringslivet rådmm ■ inför en förbudssituation.

Några remissinstanser tar upp frågan om de psykologiska effekterna av ett förbud.

/C4A: pekar, på att i den mån en avstängningkan leda till ett bättre fysiskt hälsoläge detta bör vägas mot riskema för ökad psykisk obalans hos stora befolkningsgmpper. Eftersom.det handlar om ett undantagstillstånd bör även dessa synpunkter vägas in när det gäller att väga förslagets nackdelar mot dessTörddar.

2.7 Författningstekniska frågor och rätten att överklaga Prop. 1989/90:143

Kammarrätten i Göteborganse att det bemyndigande som en kommun skaU ""B 3 få enligt den föreslagna lagstiftningen är en föreskrift enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Beslutet kommer t. ex. inom Göteborg att beröra en stor del av kommunens centrala yta och en stor del av befolkningen inom kommunen. Det förhållandet att beslutet är begränsat till tid och mm kan inte ändra denna bedömning. Kammarrätten föreslår därför att den aktuella befogenheten i lagen ges som ett bemyndigande till regeringen och att lagen kompletteras med en förordning med ett motsvarande bemyndigande till kommunerna.

Riksåklagaren ifrågasätter om det finns något behov av att göra den föreslagna lagens straffbestämmelse subsidiär i förhåUande till brottsbalken och trafikbrottslagen.

Rikspolisstyrelsen framhåller att det bör finnas vägmärken som visar att ett förbud gäller. Vidare understryker styrelsen vikten av att det i de lokala trafikföreskriftema anges att när föi-bud mot trafik med motordrivet fordon råder fordon får ställas upp även p

En del remissinstanser tar också upp frågor om överprövning av de beslut utredningsförslaget fömtsätter.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län anser att länsstyrelsen och regeringen bör ges möjligheten att överpröva en beredskapsplans materiella innehåll. En sådan överprövnings möjlighet kan vara motiverad då flera kommuners intressen i en storstadsregion inte kunna samordnas på ett rimligt sätt. Samma kan förhållandet vara då ett övergripande kommunikationsintresse inte tillgodosetts. Länsstyrelsen anser således inte att man, såsom utredningen gjort, bara kan hänvisa till besvärsmöjligheten enligt 7 kap. kommunallagen.

Länsstyrelsen i Örebro län ifrågasätter om ett beslut om att förbjuda biltrafik över huvud taget skall få överklagas. Eftersom ett förbud normalt kommer att bli relativt kortvarigt kan det ifrågasättas om det är någon mening med rätten att överklaga. Förbudet har sannolikt upphört innan en överprövning hinner ske. Om en besvärsmöjlighet skall finnas synes det rimligare med förvaltningsbesvär, eftersom kommunalbesvären endast kan avse beslutets laglighet.

Svenska kommunförbudet anser att beslut om undantag utöver vad som lagen och bereskapsplanen föreskriver också skall överklagas genom kommunalbesvär.

42