Motion till riksdagen
1989/90:K625

av Birgit Friggebo m.fl. (fp)
Ökad kommunal demokrati

Mot.

1989/90

K625-632

En livskraftig lokal självstyrelse är en av grundpelarna i den svenska demokratin.
Principen bör vara att beslutens räckvidd avgör på vilken nivå de skall
fattas. Den sammanslagning av små kommuner till större enheter som
skedde under 60- och 70-talen har inneburit att antalet kommunala förtroendevalda
starkt minskat, vilket i sin tur lett till att avståndet mellan medborgarna
och den kommunala ledningen ökat. Möjligheterna att påverka de beslut
som fattas i och starkt berör närsamhället upplevs därigenom som mer
begränsade än tidigare. Denna utveckling har varit till nackdel för demokratin
och intresset för att påverka samhällsutvecklingen minskar. Tendensen
till ett minskat valdeltagande, kan just bero på att människor känner sig fjärmade
från besluten och beslutsfattarna.

Att öka den enskilda människans engagemang i samhällsbyggandet är en
viktig uppgift för framtidens politiker. Att på olika sätt utveckla närdemokratin
är ett steg på vägen.

Närdemokrati

Det är nödvändigt att åstadkomma förändringar, som innebär att medborgarna
ges större möjlighet att påverka och delta i det kommunala utvecklingsarbetet
och därmed påverka sin egen närmiljö. Vi anser att det är de
enskilda kommuninvånarnas berättigade önskemål om inflytande som bör
vara styrande för den kommunala organisationen. Det kan också ge den
mest rationella organisationen för beslutsfattandet. Genom närdemokratin
skall det bli lättare för människor att direkt påverka den kommunala verksamheten.
Genom närdemokratin skall också avståndet mellan beslutsfattarna
och dem som berörs av besluten minska. Det borde också bli lättare
att rekrytera och behålla bra politiska förtroendevalda.

Det är lätt att visa att politiska beslut ofta minskat förutsättningarna för
gemenskap mellan människor. Den politiska uppgiften blir därför nu att i
stället öka människors möjligheter att påverka sin egen situation, att ge medborgarna
mer makt och ansvar. När människor får mer att säga till om, känner
de också större delaktighet i de beslut som fattas. Det är bl.a. denna
inställning som ligger till grund för våra förslag om närdemokratin.

Den kommunala verksamheten har ökat i stor omfattning de senaste årtiondena.
Vi anser att den offentliga sektorn måste reformeras både vad gäller
de inre arbetsformerna och möjligheterna till enskilda alternativ.

1 Riksdagen 1989190. 3 sami. Nr K625 -632

Kommuninvånarna måste ges större frihet att välja den service som passar Mot. 1989/90

dem bäst utifrån personliga önskemål. Därför måste parallellt med förnyel- K625

sen av den offentliga sektorn de offentliga monopolen brytas och ersättas av
mångfald och konkurrens. Det bidrar till att minska den överlastade offentliga
sektorn, vilket i sin tur underlättar överblicken och beslutsfattandet i
de offentliga organen. Mer om detta återfinns i folkpartiets motion om den
offentliga sektorns förnyelse.

Kommundelar och kommundelning

De omfattande kommunsammanslagningarna genomfördes i syfte att skapa
ekonomiskt bärkraftiga kommuner. I många fall har det varit till gagn för
utvecklingen, med det finns också exempel på motsatsen. De borgerliga regeringarna
medverkade till delning av kommuner för att tillmötesgå dess invånares
önskemål.

I motsats till de statligt beslutade kommunsammanslagningarna måste
steg i motsatt riktning tas på lokalt initiativ. Där invånarna själva önskar dela
kommunen anser vi det självklart att detta inte skall möta några hinder från
statsmakternas sida. Regeringen bör tillåta delning av kommuner i sådana
fall.

Allt fler kommuner gör försök med en decentraliserad nämndorganisation.
Man bryter ner de stora förvaltningarna och skapar kommundelsnämnder
som beslutar i de frågor som rör kommundelen. Redan i början av 70talet
lade folkpartiet fram förslag för att möjliggöra sådana reformer. Erfarenheterna
från frikommunsförsöken är så många och så positiva att rätten
till en fri nämndorganisation redan nu bör slås fast genom en ändring i kommunallagen.

Direktvalda kommundelsfullmäktige

Folkpartiet har länge framfört förslag om direktvalda kommundelsfullmäktige.
Genom direktval kan befolkningen i det berörda området verkligen
känna att de representeras av dem som fattar besluten i kommundelsfullmäktige.
De förtroendevaldas ansvar inför sina väljare okar om uppdragsgivarna
är väljarna istället för partivännerna i kommunfullmäktige.

Vi anser därför att en lag som möjliggör direktvalda lokala organ, kommundelsfullmäktige,
bör införas.

Skälet mot direktvalda kommundelsfullmäktige sägs vara, att den politiska
majoriteten i ett lokalt organ kan skilja sig från majoriteten i hela kommunen.
Vi anser tvärtom detta vara ett argument/ör eftersom det utvecklar
demokratin om den lokala opinionen får genomslag. Genom indirekta val
blir det samma partifördelning i alla kommundelar, oavsett valresultatet i de
enskilda valkretsarna. Man får inte samma goda spegling av den aktuella väljaropinionen
i olika kommundelar. Tvärtom, representationen kan bli direkt
missvisande.

Att ha olika majoriteter på skilda nivåer är inte något främmande för
svensk politik. Tvärtom är detta det vanliga. Möjligheten att få olika majori

2

teter i kommunfullmäktige och kommundelarna är alltså inte något bärande Mot. 1989/90

argument emot direktvalda kommunfullmäktige. Det krävs dock en lagänd- K625

ring för att göra direktval möjligt.

Snabbare valgenomslag

Kommunallagsgruppen skriver i sitt slutbetänkande Ny lag om kommuner
och landsting (Ds 1988:52) att det finns klara fördelar från demokratisk synpunkt
med ett snabbare valgenomslag för kommunens styrelse. När det gäller
hur snabbt tillträdet bör ske finns förslag från Stockholmsutredningen
(SOU 1981:53). I Stockholm väljs kommunstyrelsen vid första sammanträdet
med nya fullmäktige efter valet. Det innebär att den nya kommunstyrelsen
kan vara med i budgetberedningens slutskede. Även för beredning av
andra ärenden, t.ex. organisationsfrågor, är det värdefullt med ett snabbare
valgenomslag för styrelsen. Erfarenheterna av detta system är positiva och
folkpartiet föreslår därför i enlighet med kommunallagsgruppens förslag att
kommunerna ges möjlighet att själva välja om de vill tillämpa ett sådant system.
Möjligheter bör också ges till omedelbart valgenomslag i samtliga
nämnder och styrelser för de kommuner som anser sig ha tid och möjlighet
att genomföra detta. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.

Skilda valdagar och fyraåriga mandatperioder

Den kommunala valdebatten har alltför svårt att göra sig gällande i valrörelserna
på grund av rikspolitikens massiva utbud. De kommunala valen måste
därför få sin egen valrörelse. För att åstadkomma detta bör skilda valdagar
för riksdagsval och kommunval genomföras. På så vis ökar utrymmet för den
lokala debatten om de frågor som mycket nära och påtagligt berör kommuninvånarnas
levnadsvillkor och närmiljö. För att få en bättre kontinuitet och
för att möjliggöra ett system med skilda valdagar bör mandatperioderna bli
fyraåriga. Vad gäller yrkanden hänvisar vi till folkpartiets motion om folkstyret.

Personval

Folkstyrekommittén och tidigare författningsutredningar har resonerat om
och lagt fram förslag till system för ökat personval. De har inneburit att väljarna
skall rösta på parti men kunna prioritera mellan olika kandidater i partiet.
I praktiken är det sannolikt att förslagen skulle ha lett till att partiernas
egna prioriteringar slår igenom och att valen även i fortsättningen blir partival
och inte personval.

För personval anförs främst att kontakterna mellan väljare och valda
skulle bli fastare. Medborgarna skulle i högre grad få ”en egen” förtroendeman
att vända sig till.

Det svenska valsystemet ger väljarna små möjligheter att välja kandidat
inom partierna. Särskilt i stora valkretsar och inom de stora partierna är
detta påtagligt. Väljarna får lätt en känsla att valet av personer är avgjort på
förhand och att ”partiapparaten” sitter inne med den verkliga makten. Det 3

1* Riksdagen 1989190. 3 sami. Nr K625- 632

leder också till att de förtroendevalda uppfattar sina partimedlemmar och Mot. 1989/90

inte sina väljare som uppdragsgivare. Avståndet mellan väljare och valda K625

ökar.

Folkstyrelsekommitténs förslag som framfördes häromåret innebar inte i
något väsentligt avseende någon förändring härvidlag. Det är därför angeläget
att riksdagen så fort som möjligt bereds tillfälle att ta ställning till ett
nytt förslag som innebär att den enskilde väljaren får ökade möjligheter till
personval på så väl riks-, landstings- som kommunnivå. Regeringen bör utarbeta
ett sådant förslag. Yrkande om detta finns i folkpartiets motion om folkstyret.

Kommunala folkomröstningar

För att stärka kommuninvånarnas möjligheter att påverka utvecklingen i sin
kommun bör kommunala folkomröstningar kunna genomföras i olika konkreta
frågor. Enligt kommunallagen får kommunfullmäktige besluta att som
ett led i beredningen av ett ärende genomföra folkomröstning, opinionsundersökning
eller liknande för att inhämta synpunkter från kommunmedlemmarna.
I frågor av stor betydelse för kommunen är en kommunal folkomröstning
en bra möjlighet för invånarna att få uttala sin åsikt.

Folkpartiet har under lång tid drivit kravet att särskilda förfaranderegler
skall införas för kommunala folkomröstningar i syfte att göra det enklare att
ordna sådana omröstningar. Genomförande av kommunal folkomröstning
skall enligt vår mening kunna ske efter beslut av en minoritet, t.ex. en tredjedel
i kommunfullmäktige. Även andra former för att utlösa en sådan omröstning,
t.ex. folkinitiativ, bör utredas i sammanhanget.

När det gäller möjligheten till kommunala folkomröstningar finns det
emellertid några ställningstaganden som bör göras redan nu. I det fall att en
kommun beslutar att hålla en lokal folkomröstning bör det åligga kommunen
att informera kommuninvånarna om de olika alternativ som är föremål
för omröstning. Denna informationsskyldighet bör kommunen ha enligt lag.

Det bör ankomma på utskottet att formulera erforderlig lagtext.

Facklig närvarorätt i kommunala nämnder

Enligt vår mening utgör de fackliga organisationernas närvarorätt i de beslutande
nämnderna ett intrång i den kommunala demokratin som är principiellt
oacceptabelt. Genom denna närvarorätt, vid sidan av de politiskt valda
representanterna, får den kommunala personalen en särställning jämfört
med övriga kommuninvånare.

Även om personalföreträdarnas närvarorätt inte ger rätt att delta i besluten
eller att framlägga förslag medför ändå själva närvaron vid beslutsfattandet
direkta möjligheter att påverka besluten, som andra medborgare inte
har.

Det bör noteras att det ofta förekommer småpartier med flera tusen väljare
bakom sig och representation i kommunfullmäktige som inte är representerade
i kommunens nämnder. Vi föreslår mot denna bakgrund att rätten
för de fackliga representanterna att närvara vid de kommunala nämndsammanträdena
skall upphöra. 4

Offentliga nämndsammanträden

Kommunfullmäktiges sammanträden är alltid offentliga. Det är i detta forum
partiernas ståndpunkter och argument redovisas. Men de verkliga besluten
fattas när frågorna bereds i facknämnd och kommunstyrelse. Dessa
organ är emellertid slutna. I vissa fall kan berörda personer kallas till sammanträde,
vilket är vanligt i bl.a. byggnadslovsärenden, men någon allmän
rätt till insyn i vad som sker i en facknämnd föreligger inte utöver vad som
dokumenterats skriftligt i beslutsunderlag och protokoll.

Med folkpartiets förslag till direktvalda kommundelsfullmäktige följer på
ett naturligt sätt en större öppenhet gentemot allmänheten. Vi menar naturligtvis
inte att ärenden som berör enskilda personers privata förhållanden
och som i dag är sekretessbelagda skulle behandlas offentligt. Den slutenhet
som råder generellt är emellertid inte alltid motiverad.

Vad beträffar de kommuner som önskar bibehålla nuvarande nämndorganisation
finns det anledning att ge möjlighet till större öppenhet. Även om
det traditionella arbetssättet i en kommunal facknämnd förändras när det
ställs i allmän belysning, finns det ingen anledning att avråda kommuner från
försöksverksamhet med helt eller delvis offentliga nämndsammanträden. En
möjlighet är att i stället ha offentliga informationssammanträden men att beslutssammanträden
förblir slutna. De närmare formerna för sådana sammanträden
bör beslutas lokalt. Regeringen bör återkomma med förslag som
möjliggör öppna kommunala nämndsammanträden.

Insyn i kommunala företag

Enligt senast tillgängliga uppgifter från Svenska kommunförbundet finns det
1 377 kommunägda företag. Aktiebolag är den helt dominerande företagsformen
(70 %).

Kommunala företag finns i samtliga kommuner med något undantag. Nästan
40 % av dessa finns i kommuner med mindre än 20 000 invånare. De
kommunala företagens sammanlagda omsättning uppgick år 1988 till drygt
52 miljarder kronor och de hade ungefär 42 000 anställda. Det är alltså i dag
en betydande del av den kommunala verksamheten där kommuninvånarna
har mycket begränsad eller ingen insyn alls. Likaså finns stora brister när det
gäller inflytande och kontroll.

Utredningen om den kommunala demokratin presenterade i sitt betänkande
Kommunal demokrati (SOU 1975:41) ett antal rekommendationer
om hur kommunerna och landstingen borde hantera bolagsfrågorna. I korthet
innebär de att kommunfullmäktige och kommunstyrelsen gavs vida befogenheter
och rätt till fortlöpande insyn. Dessa rekommendationer anslöt sig
konstitutionsutskottet till, 1978/79:25. Sedan dess har ingenting hänt. Antalet
kommunala företag har dock fortsatt att öka. Det är därför angeläget att
regeringen snarast presenterar förslag till lagregling av insynen i kommunala
företag . Viktiga delar i ett sådant förslag bör vara att kommunfullmäktige
bestämmer det kommunala ändamålet med verksamheten och utser styrelseledamöter.
Likaså bör vissa styrelsefrågor i de kommunala bolagen kräva
kommunfullmäktiges godkännande. Fullmäktige bör också ha insyn via en i
särskild ordning vald revisor.

Mot. 1989/90
K625

5

Principen om handlingars offentlighet är fastslagen i 2 kap. tryckfrihets- Mot. 1989/90
förordningen (TF). Föreskrifter som begränsar handlingars offentlighet K625
finns i sekretesslagen.

Offentlighetsprincipen gäller inte om en förvaltningsuppgift har överlämnats
till ett bolag eller till en förening, samfällighet eller stiftelse.

Folkpartiet anser att offentlighetsprincipen bör gälla på samma sätt för
kommunala företags handlingar som gäller för de kommunala handlingarna
i övrigt. För detta krävs en lagändring och regeringen bör därför återkomma
till riksdagen med förslag om en sådan.

Det är angeläget att offentliga uppgifter i så stor utsträckning som möjligt
handhas i offentligrättsliga och demokratiska former. Huvudprincipen för
landsting och kommuner skall därför vara att nämndformen är den primära
verksamhetsformen. Om emellertid annan verksamhetsform väljs skall det
vara en självklarhet att medborgarnas insyn och kontroll skall vara lika stor
som i reguljära nämnder och styrelser.

Vad som sagts ovan skall också gälla företagsformer där kommuner och
landsting endast är delägare. Den företagare som samarbetar med en kommun
skall från början veta att full offentlighet råder i sådant samarbete.

Kommunerna och JO

Justitieombudsmännen utövar tillsyn över och granskning av den offentliga
verksamheten. Vad beträffar den kommunala förvaltningen stadgar dock instruktionerna
att JO ej bör ingripa på sådant sätt att den kommunala självstyrelsen
hämmas. I praktiken leder detta till att JO:s kontroll över den kommunala
förvaltningen begränsas till mycket grova fel.

JO kan visserligen göra anmälan till vederbörande kommunala myndighet
för att få till stånd en prövning av disciplinansvar, avskedande och avstängning,
men JO kan inte fullfölja sin talan mot myndighetens beslut i sådant
ärende.

Det finns enligt folkpartiets mening ingen hållbar motivering för att kommunal
verksamhet skall ligga utanför JO:s kompetensområde. Statliga och
kommunala tjänstemän tillämpar i vissa ärenden samma lagar och för den
enskilde medborgaren måste det vara likgiltigt om det beslut som rör denna
har fattats av en statstjänsteman eller kommuntjänsteman. För den enskilde
måste det därför vara angeläget att JO, när så behövs, kan fullfölja disciplinmål
som rör också kommunala tjänstemän. Det är motiverat inte minst mot
bakgrund av att den kommunala förvaltningen vuxit betydligt under de senaste
åren och att huvudparten av den offentliga verksamhet som allmänheten
kommer i kontakt med numera bedrivs i kommunal regi. För den enskilde
är det således av stor betydelse att det ställs lika höga krav på rättssäkerhet
och rättsövervakning på det kommunala området som på det statliga.

Folkpartiet har i en motion om folkstyret krävt att JO skall ha samma möjligheter
att verka inom det kommunala området som på det statliga.

Det har också under senare år förekommit ett antal fall där kommunala
församlingar fattat beslut, som efter senare prövning i domstol visat sig olagliga,
men där kommunerna trotsat domstolen och vidhållit sitt beslut. Några
rättsliga åtgärder mot kommunen har inte kunnat vidtas. Regeringen bör

med det snaraste med beaktande av dessa synpunkter utarbeta ett förslag Mot. 1989/90

och återkomma till riksdagen. Nu har en utredning presenterat ett betän- K625

kande där man föreslår ett system med s.k. kommunalbot. Mycket talar

dock för att påföljden bör drabba de personer som fattar besluten och inte

de kommunala organen. Även denna fråga behandlar vi i vår motion om

folkstyret.

Som ett komplement till JO bör kommunerna själva visa en större beredvillighet
att ta emot synpunkter och klagomål från kommuninnevånarna. Oftast
finns det ingen i kommunen som vill ta emot kritiken och det är svårt att
finna någon som är ansvarig. En särskild ”kommunombudsman” (motsvarande
förtroendenämnden i landstinget) skulle kunna föra kritiken vidare till
den det berör och omsätta kritiken i något konstruktivt. En sådan ombudsman
kan också t.ex. hjälpa medborgarna med att vända sig till JO, om rättelse
inte går att få. Ett sätt är att kommunen träffar avtal med en advokat
som kan arbeta ett par timmar i veckan som kommunal JO.

Partistödet

Enligt folkpartiets mening bör reglerna för det kommunala partistödet förändras
med den statliga modellen som förebild. Dvs. så att både grundbidrag
och mandatbidrag kan utgå och att avtrappningsregler införs.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om delning av kommuner,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om lagändring som ger
kommunerna rätt till en fri nämndorganisation.

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag om lagändring som
möjliggör direktvalda kommundelsfullmäktige,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om tidigare valgenomslag för kommunens styrelser och
nämnder,

5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om förfarandelag för
kommunala folkomröstningar,

6. att riksdagen beslutar om en sådan ändring av kommunallagen
att en kommun vid lokala folkomröstningar skall informera kommuninvånarna
om de olika alternativ som är föremål för omröstning,

7. att riksdagen beslutar att den fackliga närvarorätten vid kommunala
facknämndssammanträden skall avskaffas,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om offentliga nämndsammanträden,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om insyn i och kontroll av kommunala företag,

7

10. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändrade parti- Mot. 1989/90
stödsregler för kommunerna. K625

Stockholm den 24 januari 1990

Birgit Friggebo (fp)

Ylva Annerstedt (fp) Ingela Mårtensson (fp)

Lars Sundin (fp)