Motion till riksdagen
1989/90:K624

av tredje vice talman Bertil Fiskesjö m.fl. (c)
Kommunal demokrati

Inledning

Den verksamhet som bedrivs i kommuner och landsting har av tradition ansetts
ha ett stort värde av många skäl.

Ett är att besluten i allmänna angelägenheter kan tas med nära anknytning
till och direkt kännedom om de problem som skall lösas. Detta är fördelarna
med ett decentraliserat beslutsfattande: Kunskap och närhet.

Ett annat är att många medborgare kan bli direkt involverade i offentlig
verksamhet, bli engagerade och medansvariga. För medborgarna i allmänhet
gäller att hindren för insyn, påverkan och ansvarsutkrävande är överkomliga.
Detta är demokratiska fördelar: Medverkan, insyn och kontroll.

Ett historiskt och rikspolitiskt perspektiv anlägger riksdagens konstitutionsutskott
i ett betänkande från 1962 som mynnar ut i följande höga värdering:

Den lugna inrikespolitiska utveckling, som kännetecknat förhållandena i
vårt land i motsats till åtskilliga andra länder, torde i väsentlig mån få tillskrivas
den förståelse för allmänna och enskilda behov samt den samförståndsanda
och känsla av gemensamt ansvar för allmänt väl, som självstyrelsen i
kommunerna förmedlat till alla grupper av vårt folk. (KU:1962:1)

Den kommunala självstyrelsen var således enligt konstitutionsutskottet en
medborgarskola som gett insikt och kunskap och som fostrat till ansvar och
god samhällsanda. Detta hade kommit hela landet till del.

Problem i den kommunala demokratin

Mycket har hänt sedan 1962. Den bild som föresvävade konstitutionsutskottets
ledamöter - många av dem erfarna kommunalmän - var säkert kommuner
av begränsad storlek och med en betydande täthet av kommunalt aktiva,
kanske en fullmäktigeledamot i varje stadsdel och by.

Men redan då var den kommunala självstyrelsen inne i en omvälvande förvandlingsprocess
som fortsatt sedan dess:

Storkommunreformer, som raderat bort hundratusentals kommunala förtroendeuppdrag
och gjort vägen till kommunalhuset lång för många medborgare.

Den gemensamma valdagen, som berövat kommuninnevånarna mycket
av de reella möjligheterna att värdera och ta ställning i kommunala frågor.

Ansvällningen av verksamheten, sorn fört med sig att många av de beslut Mot. 1989/90

som förtroendemännen tidigare hade ansvaret för nu i realiteten fattas av K624

anställda tjänstemän.

Professionalisering av kommunalpolitiken, som gjort att heltidsanställda
kommunal- och landstingsråd dominerar verksamheten och att fritidspolitiker
har svårt att orka med de tunga kommunala uppdragen.

Ökat statligt beroende, som medfört att sektorn för obundna beslut
krympt och att den kommunala självstyrelsen i hög grad omvandlats till
kommunal självförvaltning.

Värdering av utvecklingen

Mycket av det som hänt med kommunal självstyrelse och demokrati är en
följd av den allmänna samhällsutvecklingen. Till denna hör att den offentliga
sektorn expanderat starkt under hela efterkrigstiden. Huvudparten av denna
expansion har skett i kommuner och landsting.

Men denna tillväxt har till största del tillkommit genom statlig lagstiftning.

Kommuner och landsting har ålagts uppgifter inom t.ex. skolväsende, socialvård
och sjukvård. Ett ständigt ökat direkt beroende har kommit genom de
villkor som varit knutna till statsanslag och genom den kontroll som statliga
organ tillerkänts.

Kommunerna har således fått mycket att göra, men vad de haft rätt att
göra har varit bestämt inom snäva gränser. Kostnaderna för verksamheten
har ständigt ökat. Statsbidragen har sällan täckt de reella kostnader som nya
uppgifter medfört.

Den kommunala skatten, vilken varit den som vägt tyngst i de flesta medborgares
kassor, har ständigt höjts. Den har nu nått en sådan nivå i många
kommuner, att den fria beskattningsrätt, som sedan gammalt ansetts vara
den främsta garantin för den kommunala självstyrelsen, inte längre är en
framkomlig väg att öka kommunernas inkomster. Många kommuner kämpar
med svåra ekonomiska problem.

Den kommunla självstyrelsen har således förändrats kraftigt i många avseenden
under de senaste årtiondena och den svarar inte alltid mot den idealbild
som fortfarande ibland exponeras.

Detta konstaterande innebär dock inte att självstyrelsen kan, eller skall
ersättas med något annat. De värderingar av den kommunala självstyrelsen
som återgetts inledningsvis i denna motion är allt fort i hög grad relevanta.

De problem som finns får således inte undanskymma den stora betydelse
det har ur demokratisk synpunkt och ur effektivitetssynpunkt, att samhällsverksamheten
sköts lokalt i kommuner och landsting och att de som har ansvaret
är valda direkt av kommunernas invånare.

Vad det gäller är således att söka vägar att förbättra villkoren för den kommunala
självstyrelsen och för demokratin i kommuner och landsting.

Våra förslag

Den kommunala verksamheten i såväl kommuner som landsting har utretts
i olika omgångar. En utredning om kommunallagen pågår för närvarande.

En uppenbar brist i den utredningsverksamhet som förekommit är enligt 17

vår mening, att man inte alltid utgått från vad som borde gälla för att självsty- Mot. 1989/90

reisen och den kommunala demokratin skall få bättre villkor. Det krävs såle- K624

des en vidare analys av de faktorer som påverkar dessa villkor och en aktiv
vilja till förändringar. Tekniska justeringar av de regler som skall gälla t.ex.
fullmäktige och nämnder har föga betydelse härvidlag.

Det är också viktigt att de analyser som görs blir övergripande. Med detta
menar vi t.ex. att frågor ställs om vilka uppgifter som bör vara statliga eller
kommunala, hur den kommunala kompetensen skall formuleras för såväl
kommuner som landsting och hur verksamheten skall finansieras.

Det är dessutom mycket viktigt att delbeslut som tas i riksdagen och som
berör kommunerna analyseras utifrån vilka effekter de kommer att ha på
den kommunala verksamheten i stort.

Den fortsatta reformverksamheten bör således ha det perspektiv som här
skisserats.

I det följande anger vi några frågeområden som vi anser viktiga och inom
vilka konkreta åtgärder bör vidtagas utan onödig tidsutdräkt.

1. Minska den statliga styrningen

Verksamheten i kommunerna inom olika områden skall naturligtvis ske i
överensstämmelse med de lagar som stiftas i riksdagen. Det är dock mycket
viktigt, som vi berört ovan, att de verkningar ett lagförslag kan ha för kommunerna
noga kartläggs innan det antas.

I många fall borde det vara möjligt att låta kommunerna själva bestämma
hur måluppfyllelsen skall ske. Ett exempel på ett område, där detta skulle
vara till stor fördel för såväl kommunerna som de enskilda medborgarna, är
barnomsorgen.

Direktstyrningen av kommunerna från statsmakternas sida sker i mycket
stor utsträckning genom de villkor och förbehåll som är knutna till statliga
bidrag.

I princip är det felaktigt att kommunerna åläggs uppgifter som de inte
själva kan finansiera. Med den utveckling som hittills ägt rum är det dock
helt otänkbart att avskaffa den statliga delfinansieringen. Det skulle tvinga
fram stora kommunala skattehöjningar och det skulle få oacceptabla regionala
konsekvenser.

Den väg man bör gå är i stället att avskaffa de riktade bidragen som nu
förekommer och ge kommunerna ett enhetligt statsbidrag, beräknat efter
vissa bestämda kriterier; invånarantal, skattekraft, barnantal, antalet pensionärer
etc.

Därmed skulle kommunerna få betydligt friare händer vid användningen
av tillgängliga resurser och bättre kunna anpassa verksamheten efter de särskilda
omständigheter som gäller i varje kommun. Innehållet i den kommunala
självstyrelsen skulle vidgas.

2. Dela stora kommuner

Det är allmänt omvittnat att de schablonmässigt och tvångsvis genomförda
storkommunreformerna haft mycket negativ effekt på den kommunala demokratin.

18

Antalet förtroendemän har minskat kraftigt, medborgarnas möjligheter Mot. 1989/90
till insyn och påverkan har försvårats och det har blivit allt mödosammare K624

att förena yrkesarbete med kommunala uppdrag. Verksamheten har byråkratiserats
och tjänstemännen har fått allt större reellt inflytande.

Erfarenheten visar att mindre kommuner fungerar bättre än stora. Enligt
vetenskapliga utvärderingar bör en kommun, om den kommunala demokratin
skall ha goda villkor, inte ha mer än 8 000 invånare.

De regeringar där centerpartiet medverkat har beslutat om flera kommundelningar,
där det funnits opinion för detta. De nya kommuner som på detta
sätt uppstått fungerar väl.

Socialdemokraterna har varit helt avvisande till kommundelningar.

Denna attityd är svårförståelig och olycklig.

Om man vill främja den kommunala demokratin är det mycket bättre att
dela stora kommuner än att inrätta kommundelsorgan. Det visar erfarenheten.

Det är ofta svårt att hitta effektiva verksamhetsformer för kommundelsorganen.
Det blir ibland en alltför tung arbetsbörda för de förtroendevalda att
bevaka flera sakområden. Inflytandet blir litet och i flera fall har det visat sig
att ett system med kommundelsorgan i realiteten leder till en maktkoncentration
till kommunstyrelsen.

Kommundelningar är således ett bättre alternativ. Det är därför viktigt,
att statsmakterna i stället för att som nu motarbeta kommundelningar uppmuntrar
och befrämjar initiativ och aktivt medverkar vid de utredningar som
måste göras.

3. Direktval till lokala organ

Vi har i föregående avsnitt argumenterat för att stora kommuner skall kunna
delas och att statsmakterna skall ha en positiv attityd till detta.

I en del kommuner förekommer dock redan kommundelsorgan av olika
slag och med olika uppgifter. Inrättandet av sådana organ visar på att man
är medveten om att kommunsammanläggningarna varit olyckliga ur kommunaldemokratisk
synpunkt.

Kommuner som så önskar skall naturligtvis ha rätt att tillskapa sådana organ.
De kan i bästa fall bidraga till att sprida makt och inflytande och till att
engarera dem som bor i ett område i kommunal verksamhet.

Vi skall inte här anlägga synpunkter på hur kommundelsorgan bör vara
organiserade utom i ett avseende. Det gäller sättet att utse de förtroendemän
som skall ingå.

Enligt de bestämmelser som gäller är det fullmäktige som utser ledamöterna
i kommundelsorganen. Fördelningen mellan partierna sker i proportion
till partiernas styrka i fullmäktige.

Detta anser vi vara en felaktig ordning. Röstetalen för partierna kan variera
mycket mellan olika kommundelar. Ledamöterna i kommundelsorgan
bör därför utses genom direktval. Därmed kommer sammansättningen att
avspegla partisympatierna i det område det gäller, vilket ur demokratisk synpunkt
är det enda acceptabla.

19

4. Rättvisare mandatfördelning

Det svenska valsystemet är proportionellt vid val till de beslutande församlingarna.
Syftet med detta är att partierna skall få mandat i förhållande till
de röstetal de uppnått i valen.

I riksdags- och landstingsvalen åstadkommes ökad proportionell rättvisa
genom ett system med utjämningsmandat, som tilldelas partierna efter fördelningen
av de fasta mandaten. Alla mandat fördelas på de partier, som
nått över en nedre spärrgräns. Vid riksdagsval är denna gräns 4 %, vid landstingsvalen
tre.

Vid fördelningen av mandaten till fullmäktige finns inte motsvarande ordning.
I de fall kommunen utgör en enda valkrets uppstår inga problem. Partierna
får mandat i strikt förhållande till sin styrka.

Alla större kommuner är emellertid indelade i valkretsar. I dessa kommuner
fördelas mandaten inom valkretsarna. Detta kan leda till att mandatfördelningen
avviker starkt från vad som skulle ha gällt vid en strikt proportionell
fördelning.

Valkretsindelningen fungerar som en spärr mot mindre partier och i vissa
fall som en mycket godtycklig spärr. Det finns exempel på att spärren i kommunalval
i realiteten varit betydligt högre än vid riksdags- och landstingsval.

Det kan inte heller uteslutas, att valkretsindelningen i vissa fall bestäms
med hänsyn till den effekt den kan tänkas få på utfallen i valen.

Reglerna för mandatfördelningen i kommunalvalen är således inte tillfredsställande.
De bör enligt vår mening ändras så att den proportionella
rättvisan bättre garanteras. Det kan lämpligen ske genom att utjämningsmandat
införs i valkretsindelade kommuner.

5. Folkomröstningar i kommunerna

Kommunfullmäktige har rätt att genomföra kommunala folkomröstningar
eller opinionsundersökningar som ett led i den kommunala beredningsprocessen.
Valnämnden får anlitas för sådana omröstningar.

Vad gäller förfarandet i övrigt finns det dock inga regler. Detta anser vi
vara en brist som kan leda till osäkerhet vid användningen av folkomröstningsinstitutet.

Förfaranderegler bör därför utarbetas, som bl.a. anger beslutsgången vid
anordnandet av omröstningar, rätten att formulera omröstningsfrågor och
tidpunkt för genomförandet av omröstningar.

6. Öppna styrelse- och nämndsammanträden

Styrelser och nämnder är de viktigaste beredningsorganen i kommuner och
landsting. Sammanträdena i dessa organ är slutna.

Motsvarande organ i riksdagen kan sedan ett par år tillbaka besluta att
vissa sammanträden skall vara öppna och med tillträde för allmänhet och
massmedier. Erfarenheterna från dessa öppna sammanträden är positiva.

Det är enligt vår mening viktigt att på olika sätt öka kommuninvånarnas
möjlighet till information och insyn. Ett sätt att göra detta kan vara att ge
styrelser och nämnder rätt att besluta om öppna sammanträden i vissa fall.
Vi anser att en sådan rätt bör införas.

Mot. 1989/90
K624

20

7. De förtroendevaldas villkor

Förutsättningarna för de förtroendevaldas arbete har, sorn tidigare berörts,
förändrats mycket markant under de senaste årtiondena, bl.a. som en följd
av kommunsammanslagningarna.

En viktig förändring är att arbetsbördan ökat kraftigt. Detta har medfört,
att det ibland kan vara svårt att rekrytera personer till poster i styrelser och
nämnder. Uppgiften som förtroendevald kan vara svår att förena med yrkesarbetet.
Bl.a. av detta skäl är vissa yrkes- och åldersgrupper underrepresenterade.

Det är således mycket viktigt att arbetsvillkoren för de förtroendevalda
och möjligheterna att få ledigt för sammanträden uppmärksammas.

Det är också viktigt att arvoderingen är sådan att de som lägger tid på
kommunalt arbete får en rimlig ekonomisk kompensation för detta.

Förrättningsarvoden och sammanträdesarvoden måste således vara så tilltagna
att alla skall kunna åta sig ett kommunalt uppdrag. Arvodena bör enligt
vår mening vara lika för alla. Därmed undviker man byråkratiskt krångel
och kategoriuppdelningar.

Från 60- och 70-talen har det blivit alltmer vanligt med heltidsengagerade
politiker i kommuner och landsting. Denna utveckling har ansetts nödvändig
för att politikerinflytandet över den kommunala verksamheten inte skulle
tunnas ut allt för mycket, när denna verksamhet expanderat.

Någon utvärdering av effekterna av denna utveckling har inte skett. Farhågor
har ibland rests, att systemet med heltidsanställda politiker lett till omfattande
maktkoncentration hos några få dominerande politiker. Det har
också hävdats att de heltidsanställda efter en tid lätt kommer att identifiera
sig mera med den centrala förvaltningens intresse i stället för att upprätthålla
rollen som företrädare för allmänheten.

Vi anser att det är viktigt att frågor som rör de förtroendevaldas villkor
och rollfördelningen mellan olika kategorier förtroendevalda undersöks utifrån
kommunaldemokratiska aspekter.

8. Avskaffa den gemensamma valdagen

Den gemensamma valdagen är till stor nackdel för den kommunala demokratin.
De rikspolitiska frågorna dominerar valrörelserna och de kommunala
frågorna kommer i skymundan.

Detta är allvarligt ur kommunaldemokratisk synpunkt. Den gemensamma
valdagen minskar således medborgarnas möjlighet till information om de
kommunala frågorna och om de olika partiernas insatser och program. Därmed
försvåras också den värdering och det ansvarsutkrävande som är en viktig
del i all demokrati.

Den gemensamma valdagen bör således avskaffas och valen till landsting
och kommunfullmäktige ske fristående från riksdagsvalen.

I en särskild grundlagsmotion till årets riksdag har vi utförligt argumenterat
i denna fråga. Där finns också våra konkreta förslag.

Det bör i detta sammanhang också nämnas, att centerpartiet i en partimotion
till årets riksdag kräver en utredning med syfte att omvandla landstingen

till länsdemokratiska organ med det övergripande ansvaret i alla samhällspolitiska
frågor sorn skall avgöras på länsnivå.

Detta ser vi som ett mycket viktigt krav ur demokratisynpunkt.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen uttalar att det fortsatta reformarbetet på det kommunala
området skall ha den inriktning som anges i denna motion.

Stockholm den 24 januari 1990
Bertil Fiskesjö (c)

Martin Olsson (c)

Stina Eliasson (c)

Rosa Östh (c)

Hugo Andersson (c)

Ingö ritt Irhammar (c)
Anders Svärd (c)
Birger Andersson (c)
Kjell Ericsson (c)

Mot. 1989/90
K624

22