Motion till riksdagen
1989/90:K621

av Bengt Westerberg m.fl. (fp)
Äganderätten m.m.

I anslutning till förslaget om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag
m.m. (prop. 1986/87:61), den s.k. engångsskatten eller pensionsskatten,
uppkom en diskussion om äganderättens ställning i Sverige. Frågan
kom att gälla vilket skydd äganderätten hade och borde ha.

Statsminister Ingvar Carlsson hävdade i flera debattinlägg att det fanns två
rättigheter, ”medborgarrätt” och ”äganderätt” och att dessa rättigheter stod
i konflikt med varandra och att det var nödvändigt att ta ställning för en av
dem. Han menade bl.a. att förslaget om pensionsskatt grundade sig på medborgarrätten,
medan motståndet mot förslaget om pensionsskatt grundade
sig på att äganderätten hade prioritet över medborgarrätten. För den som
satte medborgarrätten främst fanns inga principiella gränser när det gällde
inskränkningar i äganderätten.

Dessa tankegångar fullföljs nu i det socialdemokratiska förslaget till partiprogram,
där de enskilda medborgarna hela tiden sätts i motsatsförhållande
till ägarna av det kapital som är en av grundförutsättningarna för produktionen
av varor och tjänster. Hur mycket enskilt ägande som skall medges för
varje svensk inom den föreslagna medborgarrätten framgår inte.

Denna grundsyn kan inte folkpartiet acceptera. Enligt vår uppfattning står
inte medborgarrätt och äganderätt i konflikt med varandra på det sätt statsministern
hävdat och som nu vidareutvecklas i förslaget till nytt partiprogram.
I traditionell mening avses med medborgarrätt de rättsregler som
skyddar den enskilde mot ingrepp från det allmänna. En del av denna rätt är
enligt en samstämmig uppfattning den allmänna rösträtten. Att allmän rösträtt
införts har varken i Sverige eller i andra demokratiska länder inneburit
att den privata äganderätten har försvunnit. Tvärtom har äganderätten i de
flesta demokratier givits olika former av lagskydd. Också i Europakonventionen
om mänskliga fri- och rättigheter, som Sverige antagit, finns föreskrivet
att fysisk och juridisk persons rätt till egendom skall lämnas okränkt.

Samtidigt som vi registrerar dessa signaler utifrån är det förvånande att i
en artikel i Tiden (9/1989) ta del av Ingvar Carlssons argumentation för en
total urholkning av äganderätten i Sverige. Ägandet beskrivs i hans artikel
enbart i termer av storkapitalet. Kapitalismen ställs sedan mot den socialdemokratiska
medborgarrätten (eller som den ibland kallas demokratins verkningskrets),
dvs. politikernas beslutsrätt. Det antyds att de partier som häv

1* Riksdagen 1989190. 3 sami. Nr K619-624

dar äganderätten är emot anställdas inflytande i företagen, mot miljökrav i Mot. 1989/90
företagen, för spekulation och mot transfereringar. K621

Att äganderätten berör nästan alla medborgare föresvävar inte statsministern.
För att hindra kapitalismen avfärdas blankt alla möjligheter i framtiden
till påverkan eller inflytande via ägandet. Det betyder att äganderätten skall
göras totalt innehållslös för alla. Statsministern argumenterar ensidigt mot
storkapitalet i sin kamp för medborgarrätten. Han antyder inte möjligheten
till ägarspridning för att rubba maktförhållandena. Den ekonomiska demokratin
förutsätter enligt Ingvar Carlsson medborgarinflytande, löntagarinflytande
och konsumentinflytande men inte inflytande via ägandet eller ett
spritt ägande. Det är länge sedan socialdemokratin så öppet argumenterat
för ett socialiserande av ägandet i Sverige. Statsministern pläderar inte för
ett statligt ägande men väl för en total funktionssocialism.

I ett demokratiskt samhälle måste enligt vår uppfattning finnas inte bara
en rätt för den enskilde att påverka den styrande makten utan också vissa
rättigheter för den enskilde i förhållande till denna styrande makt. Rätten att
påverka uppnås i ett demokratiskt statsskick främst genom allmän rösträtt,
yttrandefrihet och föreningsfrihet. I demokratin överlåts åt de politiskt valda
organen att fastställa vilka ramar som skall gälla för samhällsmedborgarna.

Formellt kan dessa ramar inskränkas hur långt som helst men det torde råda
enighet om att individerna i ett gott samhälle måste ges vida ramar inom
vilka de själva har att fatta beslut och göra val. Den politiska debatten handlar
i hög grad om hur vida dessa ramar skall vara, dvs. hur långt den politiska
makten skall utsträcka sina beslut.

För att understryka vikten av enskildas rättigheter i förhållande till statsmakterna
har dessa i viss utsträckning givits grundlagsskydd (1 och 2 kap
regeringsformen). Folkpartiet har traditionellt verkat för ett starkt grundlagsskydd
för mänskliga fri- och rättigheter. Det har understundom lett till
en het debatt med i första hand socialdemokraterna. När folkpartiet på 1970talet
förordade ett starkare minoritetsskydd i grundlagen anklagades partiet
av den dåvarande socialdemokratiske justitieministern för att vilja införa
”minoritetsdiktatur”.

Det finns mot den bakgrunden anledning understryka att gränserna för
den enskildes fri- och rättigheter i förhållande till staten till sist alltid måste
fastställas genom beslut i Sveriges riksdag. Ingen har ifrågasatt detta.

Grundlagsskydd för en viss rättighet är alltså inget försök att inskränka folksuveräniteten,
utan innebär endast att vissa beslut ej kan fattas utan att medborgarna
i allmänna val får möjlighet att yttra sig härom innan ändring sker.

Äganderättens ställning i Sverige

Det finns inte i svensk lagstiftning över huvud taget några bestämmelser om
vad äganderätt egentligen är. Ingemar Hedenius har i en analys av ägandebegreppet
utvecklat en del tankar härom:

Termerna äganderätt, ägare och egendom bildar i logisk mening en familj.

Detta framträder på det sättet, att den som sägs vara ägare, det må vara en
eller flera personer, fysiska eller juridiska, alltid är ägare till en viss egendom,
nödvändigt tillhör en viss eller vissa ägare, och att den relation, som

därvid består mellan ägaren eller ägarna och den sak som är hans eller deras
egendom, just är vad vi kallar hans eller deras äganderätt.

Hedenius ger äganderätten två dimensioner: ägarens besittningsskydd och
hans förfogandefrihet. Ägarens makt över det han äger är i praktiken nästan
alltid begränsad. Däremot brukar äganderätten anses vara den starkaste sakrätten.
Med det menas att ägaren har en från rättslig synpunkt starkare ställning
i förhållande till det han äger, än vad subjekten för sådant som panträtt,
nyttjanderätt, servitut och andra sakrätter har till sina rättsobjekt. Äganderätten
är alltså den minst begränsade ur rättighetssubjektets synvinkel, men
är därmed inte obegränsad.

Att det i lagen saknas bestämmelser om vad äganderätt egentligen är betyder
inte att äganderätten skulle sakna rättslig innebörd. Äganderätten har
beskrivits som en rättsteknisk basprincip:

det är karakteristiskt - och förmodligen också praktiskt ofrånkomligt

för rättssystem, som utvecklats under lång tid, utan revolutionära brytningar,
att de bygger på vissa grundläggande, oftast ej uttalade principer, i
förhållande till vilka sedan de konkreta rättsreglerna framstår som inskränkningar,
utvidgningar eller preciseringar. Äganderätten är en sådan ”basprincip”,
Den valda lagstiftningstekniken är i själva verket att reglera endast
antingen avvikelser från basprincipen (t.ex. regler om expropriation)
eller konfliktsituationer, i vilka basprincipen måste klarläggas.... (Stig
Strömholm i ”Äganderätt och egendomsskydd”, Stockholm 1985).

Äganderätten har i Sverige av tradition haft ett starkt skydd. Det går tillbaka
till kungaeden i våra medeltida landslagar (se t.ex. 3 § Konungabalken i
Magnus Erikssons landslag). Trots detta är egendomsskyddet i den nu gällande
grundlagen svagt. Där finns regler om författares, konstnärers och fotografers
rätt till sina verk, men inte mycket mer.

Personlig äganderätt är en viktig förutsättning i ett demokratiskt samhälle
och inte minst i ett samhälle vars ekonomiska system är marknadsekonomin.
Förfogandefriheten över den personliga egendomen är central för möjligheterna
att skriva kontrakt och ingå avtal. Avkastningen på egendom blir av
begränsat intresse om den inte kan disponeras fritt. Incitamenten för utveckling
och tillväxt försvinner i många fall om ägaren inte har möjlighet att tillgodogöra
sig resultaten. Det är ingen tillfällighet att alla de demokratier historien
känner också har varit marknadsekonomier med en självklar rätt till
personligt ägande.

Den starkaste illustrationen till detta har händelserna under 1989 i öststaterna
varit. Vi har fått bevittna planekonomins totala sammanbrott och såväl
Sovjetunionen som övriga stater i östblocket gör nu stora ansträngningar att
få sin ekonomi funktionsduglig med hjälp av marknadsekonomer från väst.
En viktig beståndsdel i den ekonomiska uppbyggnaden är att återupprätta
det enskilda ägandet.

Mot denna bakgrund finns starka skäl att förstärka skyddet för äganderätten
och att i grundlagen klarare ange vilka inskränkningar i äganderätten
som kan ske i vanlig lag. Idag finns ett betydande utrymme för inskränkningar
i äganderätten genom snabbt påkomna politiska nykonstruktioner.
Risken härför framstår som särskilt påtaglig efter de principiella synpunkter

Mot. 1989/90

K621

7

som statsministern framfört i debatten och som socialdemokraterna vidareutvecklar
i sitt förslag till nytt partiprogram.

Det bör i grundlagen framgå att envar har rätt till sin egendom. Som tidigare
nämnts innehåller första tilläggsprotokollet till Europakonventionen
om de mänskliga rättigheterna regler om ett generellt skydd för äganderätten
(artikel 1). Det är en uppenbar brist på konsekvens att vi inte i 1974 års
regeringsform infogat en mot nämnda artikel svarande generell bestämmelse
om skydd för äganderätten.

Eftersom Europarådskonventionen ger äganderätten ett mera vittgående
skydd än den svenska grundlagen, blir resultatet att de som känner sig
kränkta i sitt egendomsskydd i Sverige vänder sig till Europarådsorganen i
Strasbourg med sina klagomål.

I svensk översättning lyder artikel 1 som följer:

Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt.

Ingen må berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under
de förutsättningar som angives i lag och av folkrättens allmänna grundsatser.

Ovanstående bestämmelser inskränker likväl icke en stats rätt att genomföra
sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet
av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att
säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och vitén.

I Sverige gäller alltså ett allmänt äganderättsskydd, ehuru detta kan åberopas
endast inför organen i Strasbourg. Ett motsvarande skydd bör således
slås fast i regeringsformen.

Äganderätt och beskattning

Det förhållandet att äganderätten i Sverige har ett svagt skydd i lag innebär
inte att det är oklart i vilka sammanhang som staten får göra inskränkningar
i den enskildes äganderätt. Grovt sett förekommer fyra typfall:

1. Expropriation där staten visserligen kan besluta om disposition av enskilds
fasta egendom men i så fall samtidigt måste utge ersättning för sådan
förlust som den enskilde därmed kan göra.

2. Förverkande eller sanktionsavgifter där staten berövar den enskilde föremål
eller vinning som åtkommits genom brottsligt förfarande.

3. Tvångsavgifter där direkt motprestation från staten förekommer.

4. Skatt.

Av dessa möjligheter till inskränkningar i äganderätten är det skatten som
har vållat och vållar de största problemen genom svårigheten att definiera
vad en skatt är.

Av den undersökning om beskattningsmaktens gränser enligt regeringsformen
som gjorts av professor Nils Mattsson framgår att dessa i dag är utomordentligt
vida. Han kommer fram till att följande kan utläsas ur grundlagen:

- Beskattningsreglerna skall liksom alla lagbestämmelser ha generell giltighet
och inte vara direkt applicerbara endast på ett enda fall.

- Beskattningen kan vara hård, men beskattning som överskrider 100 % av
skattebasen kan inte accepteras. 8

Mot. 1989/90

K621

- En beskattningsregel som innebär ett direkt brott mot de i regeringsfor- Mot. 1989/90

mens 2 kap. inskrivna fri- och rättigheterna kan inte accepteras. K621

Mot denna bakgrund måste överväganden om ett starkare skydd för äganderätten
också innefatta regler för hur beskattningsmakt skall kunna utnyttjas.
Europarådskonventionen anses ha ett skydd mot att skatter utvecklas till vad
som betecknas som ”excessive burden” för den enskilde.

Termen skatt i regeringsformen måste ges en bestämd innebörd. Det kan
inte vara så att vad som helst kan uttas av medborgarna för att riksdagen
påsätter ingreppet beteckningen skatt. Man måste komma fram till en tydlig
definition av skattebegreppet.

Den s.k. engångsskatten på pensionssparande reste viktiga principiella
frågor i detta sammanhang. Även om frågan aldrig besvarats hur hög skatten
kan vara i vårt rättssystem - om man bortser från den av Mattsson angivna
gränsen 100 % - har det enligt tolkning ansetts att varken inkomstskatten
eller förmögenhetsskatten får minska förmögenhetssubstansen. Även förmögenhetsskatten
är enligt denna uppfattning en skatt på förmögenhetens
avkastning, men med förmögenheten som skattebas i stället för avkastningen.
Som avkastning anses då inte endast kontant avkastning utan även
värdet av ägarens nyttjande av egendomen.

Denna princip har också hittills iakttagits i Sverige. Lagstiftaren har aldrig
syftat till att som skatt utta delar av enskilds behållna tillgångar utom i samband
med ägarövergång, t.ex. i arvs- och gåvobeskattningen. Engångsskatten
var det första exemplet härpå. Däremot har det i praktiken förekommit
att inkomst- och förmögenhetsskatt tillsammans överskridit inkomsten
av samtliga inkomstkällor, vilket det också finns anledning att förhindra.

Engångsskatten skiljer sig även på ett par andra viktiga punkter från den
s.k. förmögenhetsskatt som sedan gammalt uttas i Sverige. För det första tog
den inte hänsyn till skattebärarens skulder, dvs. den utgick på bruttotillgången
(det ackumulerade sparbeloppet).

Dessa avvikelser från tidigare praxis visar klart det otillfredsställande i att
regeringsformen i nuvarande utformning inte på något sätt närmare anger
gränserna för det allmännas befogenheter att tillägna sig eller eljest disponera
över den enskildes tillgångar. Även om den enskilda äganderätten ej
åtnjuter ett generellt skydd i regeringsformen utan endast beaktas på någon
enstaka punkt, så vilar dock rättsordningen sedvanerättsligt på den rättsgrundsatsen
att den enskilde skall skyddas i sitt ägande. Brottsbalkens regler
om egendomsbrott bygger t.ex. på detta.

En översyn som leder fram till klarare regler om vad som skall läggas i
begreppet skatt och hur långt beskattningsmakten sträcker sig är nödvändig.

En sådan bestämning är en förutsättning för att man i grundlagen skall kunna
avgränsa de acceptabla ingreppen i äganderätten från de oacceptabla.

Retroaktivitetsfrågan

Även i ett annat avseende än de ovan nämnda föreligger i dag en begränsning
i riksdagens möjligheter att besluta om skatt, nämligen genom det s.k.
retroaktivitetsförbudet i 2 kap. 10 § regeringsformen. Det innebär att skatt
inte får uttas i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde när den om- 9

ständighet inträffade som utlöste skattskyldigheten. Vissa undantag från hu- Mot. 1989/90

vudregeln finns: om det föreligger särskilda skäl, och förslag lämnats till riks- K621

dagen vid den tidpunkt då omständigheten i fråga inträffade eller om det är
påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk
kris.

Det under hösten 1986 genomdrivna beslutet om pensionsskatten aktualiserade
även skyddet mot retroaktiv skatt. Avsikten med pensionsskatten var
att beskatta de senaste årens värdetillväxt på pensionssparande i försäkringsbolag.
Genom att konstruera skatten som en förmögenhetsskatt uppnådde
regeringen och riksdagsmajoriteten syftet att skatten formellt var förenlig
med grundlagen.

Den politiskt infekterade frågan om pensionsskatten åsidosatte regeringsformens
retroaktivitetsförbud. Detta är allvarligt. Det blir nu viktigt att
grundlagstexten omformuleras så att den även innefattar den reella retroaktiviteten.
Ett yrkande med denna innebörd framförs i vår motion om stärkt
rättssäkerhet.

Sammanfattning

Den personliga äganderätten utgör en grundpelare i det svenska samhället.

Det innebär inte att äganderätten är eller bör vara obegränsad, men det är
angeläget att den ges ett starkt lagskydd så att ändringar inte kan ske lättvindigt
och utan att väljarna i val fått möjlighet att ta ställning till förändringarna.
Mot den bakgrunden bör äganderätten föras in i regeringsformen. I
samband med en översyn av äganderättens ställning bör också beskattningsmaktens
gränser ses över med sikte på klarare avgränsningar. Även retroaktivitetsförbudet
i grundlagen måste kompletteras så att det också innefattar
den reella retroaktiviteten. Vi har i vår motion om folkstyrelsen hemställt
att en ny grundlagsutredning bör tillsättas. Denna utredning bör anförtros
att utreda dessa frågor.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär grundlagsförslag till skydd för
egendomsrätten i enlighet med vad i motionen anförts,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om precisering av
skattebegreppet i regeringsformen.

10

Stockholm den 22 januari 1990.
Bengt Westerberg (fp)
Ingemar Eliasson (fp)
Karl-Göran Biörsmark (fp)
Birgit Friggebo (fp)

Elver Jonsson (fp)

Daniel Tarschys (fp)
Jan-Erik Wikström (fp)

Mot. 1989/90

K621

Kerstin Ekman (fp)

Charlotte Branting (fp)

Sigge Godin (fp)

Ingela Mårtensson (fp)

Anne Wibble (fp)

Ylva Annerstedt (fp)

11