Motion till riksdagen

KMtasj

av Olof Johansson m.fl. (c)
Länsdemokrati

Mot.

1989/90

K612-618

Inledning

Sverige står inför stora förändringar när det gäller demokrati på länsnivå och
i frågan om länens självständighet gentemot staten. Inte sedan storkommunreformens
genomförande 1969-1973 har så avgörande frågor för länens organisation
och beslutanderätt varit under omprövning.

Länsinvånarnas engagemang är en förutsättning för en vital debatt och en
verklig demokrati. Principen i regeringsformen att all offentlig makt skall
utgå från folket måste därför tas på allvar och gälla för alla beslutsnivåer.

Regeringens centraliseringssträvanden innebär en allt större maktkoncentration
och därmed en minskning av länsinvånarnas självbestämmanderätt.
Maktkoncentration vidgar klyftorna mellan och inom olika regioner i
landet och försvårar möjligheterna till regionalt inflytande. Denna utveckling
kan inte få fortgå.

Direktvalda förtroendemän på länsnivå bör ha samma inflytande som förtroendemän
på riks- och kommunnivå. Det är inte tillfredsställande att den
statliga myndigheten i länet, länsstyrelsen, i allt högre grad blir ansvarig för
frågor av allmänpolitisk karaktär. Ansvaret för sådana frågor bör ligga hos
det folkvalda organet, landstinget.

Verkligheten, som den ser ut idag på den regionala nivån,visar på en rad
brister. Länsstyrelserna och länsnämnderna har byråkratiserats, många
gånger beroende på centrala direktiv. Ett betydande dubbelarbete förekommer
beträffande de regionala frågorna. Landstingens roll ifrågasätts ibland;
en del förespråkar deras avskaffande i hopp om att på så sätt lösa de organisatoriska
problem som finns på länsnivå.

Bakgrund

Centerpartiet har varit pådrivande för att få till stånd en decentraliserad förvaltning
och ett demokratiskt beslutsfattande i den regionala förvaltningen.
Motioner innehållande dessa tankegångar behandlades av 1964 års riksdag
och föranledde tillsättandet av länsdemokratiutredningen. I betänkandet
(SOU 1968:47) föreslogs att landstingen skulle överta en mängd uppgifter
från länsstyrelserna och andra länsorgan. Debatten som följde kom mycket
att handla om centralisering - decentralisering.

1

1 Riksdagen 1989/90. 3 sami. Nr K612-618

I början av 1970-talet försämrades det länsdemokratiska klimatet. Ge- Mot. 1989/90
nomförandet av kommunindelningsreformen och den intensiva debatten om Köl2
den fysiska riksplaneringen bidrog till detta. Den partiella länsstyrelsereform
som genomfördes 1970 förändrade inte i någon större utsträckning
denna bild.

Samma år inleddes ett utredningsarbete med syfte att slutgiltigt utforma
den regionala självstyrelsen. Resultatet, i princip ett avvisande av en länsdemokratisk
reform, kom till uttryck i länsberedningens betänkande från 1974
(SOU 1974:84). Fyra av länsberedningens ledamöter, däribland centerpartiets
ledamot, uttalade att en fullt utbyggd länsdemokrati var ett angeläget
politiskt mål. De menade vidare att landstingskommunerna borde överta huvudmannnaskapet
för samordnings- och planeringsuppgifterna på regional
nivå.

1 och med regeringsskiftet 1976 fick länsdemokratifrågorna ny aktualitet.

I proposition 1976/77:19 framlades ett lagförslag om en helt ny sammansättning
av länsstyrelsens styrelse, vilket antogs av riksdagen.

Den s.k. länsdemokratikommittén förespråkade i sitt betänkande (SOU
1982:24) en vidgad länsdemokrati. Kommitténs främsta målsättning var att
få till stånd en ökad decentralisering och att avveckla den statliga detaljkontrollen.
För att nå dithän skulle landstingens roll stärkas liksom samverkan
mellan olika regionala organ.

Framför allt socialdemokraterna har varit negativa till den typ av länsdemokrati
som centerpartiet förespråkar. De menar bl.a. att det är viktigt att
regeringen ges ett direkt inflytande över samhällsverksamheten också på det
regionala planet. Man varnar för en typ av federalism som kan minska möjligheterna
till central styrning. Efter den socialdemokratiska regeringens tillträde
hösten 1982 betonades att länsstyrelsernas roll måste stärkas och att
länsförvaltningen måste bli effektivare och bättre samordnad.

I december 1983 gav regeringen statskontoret i uppdrag att utforma ett
förslag till en samordnad statlig länsförvaltning. Syftet med den försöksverksamhet
som kom att anordnas i Norrbottens län var att finna nya former för
organisationen av länsförvaltningen för att få den effektivare och bättre samordnad.
Någon genomgripande utvärdering av detta försök har inte skett.

Centerpartiet har fortsatt att i riksdagen driva frågan om vidgad länsdemokrati.
I kommittémotionen (1988/89:K247) framhölls sålunda att förtroendemannainflytandet
i länen måste stärkas, vilket bl.a. skulle kunna ske
genom att landstingen får utökade befogenheter.

I en partimotion från centerpartiet med anledning av proposition
1988/89:154 om samordnad länsförvaltning framfördes också utförliga argument
för länsdemokrati.

Regeringens viljeinriktning har däremot varit att stärka det statliga inflytandet
på regional nivå. Det visar den ovan nämnda propositionen och det
beslut som mot vårt avstyrkande antogs av riksdagen. Något intresse att förstärka
landstingens ställning som länsparlament och samordnande organ
finns således inte från socialdemokratiskt håll. Stödet från övriga partier har
varit splittrat och svagt. Bakom 1989 års beslut stod socialdemokraerna,
folkpartiet, moderaterna och vpk.

Centerpartiets förslag till verklig länsdemokrati

Styrelsesystemet på länsplanet - den regionala nivån - skiljer sig markant
från vad som gäller i övrigt. För beslut som skall gälla riket som helhet finns
riksdag och regering med underordnade ämbetsverk för verkställighet av besluten.

I primärkommunerna finns kommunfullmäktige och kommunstyrelse
samt nämnder. På länsplanet däremot råder en annan ordning med två parallella
beslutsorgan - länsstyrelse och landsting - som båda har övergripande
uppgifter. Länsstyrelsen är det äldsta organet som med landshövdingen i
spetsen länge tjänstgjort som centralmaktens förlängda arm i länet.

När ett folkvalt regionalt organ, landstinget, tillkom ifrågasattes inte det
fortsatta behovet av det statliga organet, länsstyrelsen. Landstingets roll
kom att begränsas till uppgifter inom främst sjukvården.

Styrelsesystemen på länsplanet har som ovan nämnts utretts i många olika
sammanhang och en rad delreformer har som ovan nämnts genomförts.
Dessa delreformer har dock inte utgått ifrån någon helt förutsättningslös
analys av hur styrelsesystemet bör vara utformat. Utgångspunkten har i stället
varit att det skall finnas kvar två regionala organisationer, landsting och
länsstyrelse.

Den offentliga verksamheten har expanderat kraftigt under efterkrigstiden.
Så har även skett på den regionala nivån. Ett uttalat syfte med olika
reformer har också varit att decentralisera uppgifter till den primärkommunala
och regionala nivån.

Vad gäller fördelningen av uppgifter mellan länsstyrelse och landsting har
de formulerade handlingslinjerna varit synnerligen oklara. Helt allmänt har
det talats mycket om att öka det demokratiska inflytandet över verksamheten.
I realiteten har förändringarna främst inneburit att statens uppgifter på
regional nivå vidgats genom att nya ansvarsområden tillagts länsstyrelsen.

Länsstyrelsens uppgifter har vidare förändrats på ett viktigt sätt. Länsstyrelsen
är inte längre i första hand ett statligt förvaltningsorgan i traditionell
mening. De rent förvaltningsmässiga och rättsvårdande uppgifterna har snarast
minskat genom inrättandet av länsrätter och länsskattemyndigheten.

I stället har länsstyrelsen blivit ett slags allmänpolitiskt organ. Expansionen
av styrelsens arbetsuppgifter har framför allt skett inom områden som
rör samhällsutvecklingen i stort, exempelvis samhällsplanering och miljövård.

I takt med dessa förändringar har också vissa förändringar av styrelseformen
genomförts. Styrelsen som tidigare var en ren ämbetsmannastyrelse består
numera av landshövdingen samt ledamöter utsedda av landstingen.

Något egentligt forum för ett folkligt inflytande över länsstyrelsens arbete
har dock inte lekmannastyrelsen blivit. Det har saknats en naturlig återknytning
till det folkvalda organet, landstinget, för debatt och ansvarsutkrävande.
Skälet härtill har angetts vara bl.a. att länsstyrelsen fullgör statliga
uppgifter.

Tendensen under senare år tycks för övrigt ha varit att lekmannastyrelsens
uppgifter inskränkts och att de reella beslutsfunktionerna i allt större utsträckning
lagts på landshövding och tjänstemän.

Även inom det direkt folkvalda organet, landstinget, har en expansion av Mot. 1989/90

verksamheten ägt rum. Men den har i allt väsentligt skett genom att traditio- K612

nella uppgifter framför allt inom sjuk- och hälsovård ökat. En utvecklingstendens
har dock varit att man även inom landstinget tar upp andra för länet
övergripande frågor till debatt. I vissa fall har också nya arbetsuppgifter tillkommit,
t.ex. vad gäller trafikförsörjningen.

Allmänt sett kan dock landstingets framtid betraktas som osäker med hänsyn
till den utveckling som är på gång och den debatt som förts. Allmänpolitiska
uppgifter som rör länet som helhet har i första hand lagts på den statliga
länsstyrelsen.

I den allmänna debatten har framförts förslag om en ny storkommunreform
som skulle reducera antalet kommuner till 70-80. Dessa mycket stora
kommuner skulle kunna ta över alla de uppgifter som nu ligger på landstinget.
Kvar som regionalt styrelseorgan skulle därmed endast finnas den
statliga länsstyrelsen.

Detta är en utveckling som enligt vår mening är olycklig och som därför
bör stoppas. Utvecklingen bör i stället ledas i motsatt riktning.

Ökad länsdemokrati

Att bevara det folkvalda regionala organet, landstinget, är givetvis inget
självändamål. Det finns dock enligt vår mening starka sakliga skäl inte minst
ur demokratisk synpunkt att ha kvar landstinget och att även vidga dess kompetens.

Det finns ingen motsättning mellan denna syn och strävan att slå vakt om
och förstärka även den primärkommunala självstyrelsen. Statliga uppgifter
bör decentraliseras till såväl kommuner som landsting. De uppgifter som gäller
länet som helhet bör ligga hos landstinget.

Detta är ett bättre alternativ än tanken att bilda ännu större kommuner.

Kommunerna är redan nu i många fall alltför stora. Ett uttryck för detta är
alla de olika försök som görs med kommundelsorgan. En ny storkommunreform
skulle med all säkerhet leda till ytterligare mera långtgående uppdelningar
inom kommunens ram. Nya administrativa nivåer skulle därigenom
återigen uppstå.

Vad som i stället bör övervägas är hur styrelsesystemet skall vara organiserat
på länsplanet. Att det bör finnas åtminstone ett organ med ett övergripande
ansvar tycks alla vara överens om. Enligt vår mening bör detta organ
vara det folkvalda landstinget. Detta är det bästa sättet att säkerställa ett
demokratiskt inflytande och en öppen debatt om länets angelägenheter.

En fortsatt utveckling av länsstyrelsen på det sätt som länge varit på gång
och som ytterligare accentuerats genom beslutet hösten 1989 innebär i första
hand att centrala organ med regeringen i spetsen stärker greppet över regionerna.
Det är således en utveckling som går stick i stäv med det ofta uttalade
syftet att stärka det direkta folkliga inflytandet.

En grundlig genomgång av länsstyrelsens uppgifter bör avgöra i vad mån
det fortfarande, inom t.ex. rättsvården, finns behov av ett särskilt extra statligt
organ. Mycket talar för att dessa uppgifter kan läggas på andra organ.

4

Landstinget ett länsparlament Mot. 1989/90

Huvudparten av de övriga uppgifter som länsstyrelsen nu har bör överföras K612
till landstinget. Därmed skulle uppnås inte bara ett ökat demokratiskt inflytande
över länets angelägenheter utan också en enklare och effektivare administration.
Mycket av det dubbelarbete som nu sker i länen skulle försvinna.
Detta skulle också medföra stora besparingar.

Det sägs ibland att en länsdemokrati av det slag som vi förordar skulle
leda till ett sönderbrytande av enhetsstaten och upprättande av en federal
statsbildning. Detta är ett egendomligt resonemang som bygger på en serie
missförstånd.

Landstinget skulle naturligtvis liksom hittills vara bundet av den lagstiftning
som riksdagen beslutar om. Att landstinget inom denna ram får vidgade
uppgifter har ingen annan statsrättslig innebörd än den självstyrelse som nu
gäller för primärkommunerna.

Utöver vad som nämnts ovan finns det ytterligare skäl som talar för en
förändring av länsförvaltningen. Några exempel kan nämnas:

- den ökande centraliseringen och byråkratiseringen av beslutsformerna
inom länsstyrelsen

- den statliga länsförvaltningens starka expansion

- regeringens alltmer tydliga strävan till centralstyrning av länens förvaltning

- länsinvånarnas berättigade krav på reellt medinflytande i frågor som rör
deras miljö och övriga levnadsvillkor

- beslutsfattandet måste vara decentraliserat så att frågorna kan avgöras så
nära folket som möjligt, dvs. i närhet mellan väljare och valda

- det ökade kravet på rättssäkerhet som också gör sig gällande på regional
nivå, bl.a. genom att det måste bli enklare för medborgarna att komma
till rätt forum med sina ärenden

En helhetssyn måste ovillkorligen finnas för att länsförvaltningens problem
skall kunna lösas på ett systematiskt och väl genomtänkt sätt.

- rationalisering och samordning av den regionala förvaltningsapparaten

- demokratisering av de beslutande regionala instanserna

Åtgärdsprogram

För att genomföra nyordningen med länsparlament krävs mer genomgripande
och konkreta åtgärder, som att:

- länsstyrelserna avskaffas och därmed även det regionala dubbelstyret.

Samma styrelseformer som gäller på kommunal- och riksplanet bör gälla
även på länsplanet

- de folkvalda landstingen ges rollen som länsparlament och övertar större
delen av de nuvarande länsstyrelsernas och länsnämndernas uppgifter

- landstingen själva inom givna legala ramar får besluta om sin egen organisation
och sina egna arbetsformer liksom om hur länsförvaltningen i övrigt
skall skötas

- arbetsuppgifterna för landstingen och kommunerna vidgas genom att
statliga uppgifter flyttas över från central nivå till dessa organ

5

- en ny ”landstingsstyrelse” bildas som länets styrelse Mot. 1989/90

- länsnämnderna inordnas under den nya landstingsorganisationen, var- K612
igenom ett parlamentariskt ansvar kan utkrävas av de beslutsfattande

- ett samrådsförfarande införs mellan de statliga myndigheterna och länsparlamentet
i frågor som berör länet.

Sammanfattningsvis kommer de förändringar vi föreslagit att leda till att lekmannamedverkan
i olika styrelser och nämnder får ökad betydelse.

En verklig länsdemokrati bygger på närhet och självstyre. Som framgått
av vad vi anfört i motionen anser vi att en genomgripande förändring bör
genomföras på länsplanet syftande till ökad länsdemokrati. Självstyrelsen i
kommunerna skulle inte hotas därav. Tvärtom skulle den demokratiska processen
vitaliseras och stärkas i alla led.

En parlamentarisk utredning bör tillsättas för att utarbeta förslag om
detta.

Hemställan

Med hänvisning till vad i motionen anförts hemställs

att riksdagen begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk utredning
med uppgift att utarbeta förslag om införande av länsdemokrati.

Stockholm den 19 januari 1990
Olof Johansson (c)

Karl Erik Olsson (c) Görel Thurdin (c)

Bertil Fiskesjö (c) Karin Söder (c)

Gunnar Björk (c) Gunilla André (c)

Pär Granstedt (c) Börje Hörnlund (c)

Karin Israelsson (c) Agne Hansson (c)

Per-Ola Eriksson (c) Larz Johansson (c)

6